Vredesoperaties en militair gezag Een functie voor CIMIC? Thijs Brocades Zaalberg
Dat militairen bij de uitvoering van krijgshandelingen historisch besef hebben, werd onder andere aangetoond door generaal Norman Schwarzkopf tijdens de Golfoorlog. Hij beweerde zijn klassieke omtrekkende beweging door de Iraakse woestijn te hebben gebaseerd op de krijgshandelingen van Alexander de Grote. In het kader van lessons learned bij vredesoperaties beperken zowel militairen als hun politieke opdrachtgevers zich echter tot het kortetermijngeheugen. Vredesopbouwende operaties worden als een verschijnsel van het post-Koude Oorlog tijdperk behandeld en civielmilitaire samenwerking (CIMIC) wordt daarbij sinds enkele jaren als een nieuw wondermiddel gezien. Tegelijkertijd wordt CIMIC nog vaak behandeld als een aberratie binnen militair handelen, die de soldaat nog verder doet afdwalen van zijn eigenlijke militaire veiligheidstaken. Ten onrechte, want een meer historische blik op civielmilitaire interactie toont aan dat er weinig nieuws onder de zon is. Vooral daar waar militairen in een gezagsvacuüm terecht komen in de eerste maanden van een operatie zijn de lessen uit bijvoorbeeld de Tweede Wereldoorlog essentieel. CIMIC en Civil Affairs Sinds halverwege de jaren negentig wordt er binnen de NAVO een Civil-Military Cooperation (CIMIC) -capaciteit opgebouwd. CIMIC is een essentiële militaire functie bij zowel krijgs- als vredesoperaties waarmee een commandant relaties legt en onderhoudt met de lokale autoriteiten, lokale bevolking, internationale gouvernementele organisaties (IGOs) en nongouvernementele organisaties (NGOs) in een operatiegebied. Het is geen toeval dat juist vanaf 1996 CIMIC in zwang is geraakt. In dat jaar werkten Amerikaanse en Europese strijdkrachten voor het eerst samen aan een vredesmissie binnen NAVO-verband. Het Amerikaanse leger had als enige een dergelijke capaciteit na de Tweede Wereldoorlog in stand gehouden. In Bosnië zette het circa 350 van deze civil affairs-specialisten in. De Europese partners konden hier weinig tegenover stellen en begonnen aan een inhaalslag die tot op de dag van vandaag voortduurt.1 Tijdens de Koude Oorlog kreeg civiel-militaire samenwerking binnen de NAVO een veel beperktere invulling dan nu. Met de verdediging van het verdragsgebied als taak hield men zich voornamelijk bezig met Host Nation Support. Deze hoofdzakelijk logistieke functie moest bevoorrading en transport in oorlogstijd veilig stellen waar deze afhankelijk was van samenwerking met de eigen civiele autoriteiten. Dat deze CIMIC functie nog steeds van belang bij operaties buiten het verdragsgebied, werd in de lente van 1999 nog eens aangetoond toen het Atlantisch Bondgenootschap op grote schaal moest investeren in wegen en vliegvelden in Albanië, dat als uitvalsbasis voor operaties in Kosovo diende. Er zijn echter twee terreinen bijgekomen waarop CIMIC zich begeeft. De kerntaken zijn tegenwoordig hulp aan de bevolking en het ondersteunen van lokaal of internationaal bestuur in een operatiegebied. Hiermee is CIMIC veel dichter komen te staan bij civil affairs, dat door de Amerikanen overigens ook sterk wordt aangepast aan de nieuwe eisen die gesteld worden door vredesoperaties. Steun aan de lokale bevolking kan op twee manieren worden verleend: als middel of als doel. Civic action is de inzet van normale troepen in projecten ten behoeve van de lokale bevolking. Het is een middel om de ‘hearts and minds of the people’ te winnen: steun verwerven van de bevolking en compensatie bieden voor de nadelige effecten van de militaire aanwezigheid. Vooral bij militaire operaties tegen een
1
irreguliere tegenstander (counterinsurgency) zoals in de jungle van Maleisië en Vietnam raakten Britse, Australische en Amerikaanse troepen doordrongen van het belang van civic action. CIMIC- of civil affairs-personeel speelt een belangrijke rol bij het aansturen van dergelijke projecten ter bevordering van de militaire missie. Naast civic action kan hulp uiteraard ook het doel zijn van een militaire operatie. Dit gebeurt in de vorm van autonome militaire humanitaire inzet, maar vaak door steun te verlenen aan internationale humanitaire organisaties(IGOs en NGOs). Operation Restore Hope in Somalië begon als een dergelijke operatie en het militaire optreden in Koerdisch Noord-Irak in 1992 is ook een voorbeeld van een humanitaire missie. Fysieke wederopbouw is een taak die sterk vervlochten is met hulp en doorgaans een waar militairen een belangrijke bijdrage aan leveren. Het ondersteunen van lokaal of internationaal civiel bestuur is het andere belangrijke terrein waarop CIMIC zich tegenwoordig begeeft. Voortkomend uit de Tweede Wereldoorlog is binnen de Amerikaanse civil affairs-capaciteit voorzien in de inzet van gespecialiseerde militaire eenheden ter assistentie van de lokale autoriteiten bij het opbouwen – of het direct zelf door militairen laten uitoefenen – van bestuurstaken in een operatiegebied. De invulling die de NAVO op dit aan CIMIC geeft, is veel beperkter.2 Het zelf uitoefenen van militair gezag en nation building worden in doctrinaire publicaties geschuwd. Verder dan het ondersteunen van civiele organisaties wil men in de meeste gevallen niet gaan en dan nog vooral als dit bevorderlijk is voor de militaire missie. De angst van militairen voor mission creep door een ruime interpretatie van CIMIC is begrijpelijk. Moeten soldaten zich wel bezighouden met het uitvoeren van taken die veel weg hebben van bestuurs- en politiewerk? De vraag of militairen in sommige situaties wel om dergelijke taken heen kunnen, wordt hiermee echter vermeden. De geschiedenis is rijk aan voorbeelden van militairen die een belangrijke directe rol speelden in gezag en bestuur. Kortetermijngeheugen Dat de laatst geleerde les vaak klakkeloos wordt toegepast op de eerstvolgende vredesmissie, werd weer duidelijk tijdens de kamerdebatten over de Nederlandse bijdrage aan de United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (UNMEE). De correcte – maar sterk op de Bosnische (Srebrenica) ervaring leunende – conclusies van de Commissie Bakker over de gevaren van open-ended commitments en de noodzaak tot zwaardere bewapening bij vredesoperaties leidden hier tot een wel zeer korte inzet van zes maanden en een kostbare – door zowel Nederlandse militairen als VN-staf geridiculiseerde – inzet van Apachegevechtshelikopters bij deze ‘traditionele’ vredeshandhavingsoperatie. Het type vredesoperaties als in het grensgebied tussen Ethiopië en Eritrea, waar een Nederlands mariniersbataljon kopwerk verrichtte, krijgt vaak de naam ‘traditioneel’ omdat het voor 1990 gangbaar was. Deze vredeshandhavende operatie onderscheidt zich van de complexere, vredesopbouwende en afdwingende operaties die in de jaren negentig domineerden. Het hoofdkenmerk van deze operaties was de combinatie van een militaire en een civiele poot die ontplooid werd in, of na een burgeroorlog. Ook deze ‘tweede generatie vredeshandhavende operaties’, zoals in Cambodja, in Bosnië (na 1995) en in Kosovo, is echter niet zo nieuw als men vaak wil doen geloven. De United Nations Operation in the Congo van 1960 tot 1963 (UNOC) had vrijwel identieke kenmerken. Naast de militaire macht van blauwhelmen bestond er een grote civiele component van de VN, en ook hier betrof het een intrastatelijk conflict. De taken van UNOC waren het herstellen van de territoriale integriteit, stoppen van de burgeroorlog en het herstellen van orde en gezag.3 Het is tevens een vroeg voorbeeld van een humanitaire interventie die afgleed naar een vredesafdwingende operatie, zoals ook in 1993-1994 in Somalië en Bosnië gebeurde. Verder zijn dergelijke vredesoperaties door een internationale macht in intern conflict reeds eind negentiende eeuw op Kreta en vlak voor de Eerste Wereldoorlog in Albanië uitgevoerd. In Albanië waren onder meer Nederlandse mariniers actief. Deze operaties omvatten naast een militaire component ook politie-, rechterlijke en bestuurlijke elementen.4
2
Net als de complexe vredesoperaties is het berekenend omgaan van militairen met hun civiele omgeving en het uitoefenen van militair gezag niet iets van alleen deze tijd. De huidige aanpak van civiel-militaire samenwerking door de NAVO doet dit echter wel vermoeden, vooral door zijn eenzijdige oriëntatie op de ervaringen die in Bosnië zijn opgedaan sinds 1996. Juist hier hebben NAVO-militairen zich krampachtig verzet tegen verantwoordelijkheid voor civiele taken, vooral als die met orde en gezag te maken hadden.5 De oude Romeinen waren reeds door een overheersend welwillende geïntegreerde civielmilitaire bezettingsvorm in staat veroverde gebieden snel te pacificeren en de bevolking aan zich te binden. Dit had voor militaire operaties als belangrijk voordeel dat dit gebied weer als uitvalsbasis voor volgende offensieven kon dienen. Van groot belang voor de Romeinen was dat het nieuwe gezag direct in het kielzog van oprukkende militairen opereerde, zo voorkomend dat een vacuüm ontstond. De aanwezigheid van militairen naast burgers in het bestuur van veroverd gebied werd van groot belang geacht vanwege het prestige van en het ontzag voor de overwinnaars. Hoewel er in de tussenliggende eeuwen nog vele voorbeelden van weloverwogen civielmilitaire interactie zijn, stammen de meest relevante ervaringen op dit gebied uit de Tweede Wereldoorlog. Net als de Romeinen trokken Amerikaanse en Britse civil affairs-troepen meteen in het vacuüm dat de oprukkende geallieerde legers achter zich lieten. Zij waren direct verantwoordelijk voor orde en gezag. De geallieerde bezetters van West-Europa en Japan onderscheidden zich van eerdere veroveraars door het nastreven van een korte, intensieve bezetting. Deze moest leiden tot een gezuiverd, gedemilitariseerd, gedemocratiseerd en gedecentraliseerd zelfbestuur. Civil affairs-eenheden initieerden ingrijpende veranderingen in het politieapparaat, justitie, de economie, het onderwijs en de maatschappij als geheel. Deze doelstellingen hebben veel weg van de meeste vredesoperaties van de zogenaamde ‘tweede generatie’. In dit kader dekt de term vredesopbouwende operatie voor dergelijke missies in Cambodja, Haïti, Bosnië, Kosovo en Oost-Timor, de inhoud beter. Civiel-militaire taakverdeling In tegenstelling tot het militair gezag in de Tweede Wereldoorlog wordt in moderne vredesopbouwende operaties het interimbestuur aan de grote intergouvernementele civiele organisaties toebedeeld. Een civiele VN missie neemt hier doorgaans het voortouw, terwijl organisaties als de United Nations High Commission for Refugees (UNHCR) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Europese Unie (EU) veelal deeltaken op zich nemen. Ondanks de overkoepelende verantwoordelijkheid van de VN heeft de scheiding der taken tussen militairen en civiele organisaties gedurende de hele jaren negentig, van Cambodja tot Kosovo en Oost-Timor voor veel problemen gezorgd. Missies waarbij de NAVO betrokken is, zijn op dit gebied extra complex, omdat NAVO zijn autonomie behoudt. CIMIC wordt ter compensatie een belangrijke taak toebedeeld in het afstemmen van de activiteiten van de militaire en civiele pilaren binnen vredesopbouwende missies. Ook tijdens de Tweede Wereldoorlog was de taakverdeling tussen civiel en militair niet onomstreden. Bij de Amerikaanse operaties in Noord-Afrika in 1942 was het gezag in veroverd gebied nog grotendeels in handen van civiele functionarissen van het State Department. Het was president Franklin Roosevelts steun en toeverlaat generaal George Marshall die de grote pleitbezorger was voor militaire dominantie in interim gezag. Belangrijk hierbij waren zijn ervaringen als jonge officier betrokken bij het militair bestuur op de Filippijnen aan het begin van de twintigste eeuw. Dit in combinatie met generaal Dwight Eisenhower, die klaagde over grotere problemen met de eigen civiele instanties in het achterland dan met de Duitse troepen voor zich, leidde tot een volledig militaire invulling van het gezag in veroverd gebied. Toen enkele maanden na het einde van de vijandigheden de
3
militairen de civiele taken wilden overdragen, was het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken echter niet in staat of bereid deze verantwoordelijkheid op zich te nemen. Hoewel de omvang van het militaire bestuur gauw slonk, waren pas in 1949 alle taken aan civiele instanties overgedragen.6 In Japan was de militaire bezetting in 1952 afgerond. Een dergelijke situatie zal zich nu niet meer gauw voordoen. De institutionele en fysieke wederopbouw van een failed state op de lange termijn behoort immers een civiele taak te zijn. Vooral op de korte termijn kunnen militairen nog steeds een essentiële bijdrage leveren aan nation building. Dit toonde het Australische contingent in Somalië aan. Somalië Tijdens de humanitaire interventie in Somalië werd in de eerste, door de Verenigde Staten geleide fase afgezien van nation building. De United Taskforce (UNITAF), zoals de missie door de Amerikanen werd gedoopt, ontbeerde dan ook een civiele component die de vredesopbouwende operaties van de jaren negentig kenmerkte. Terwijl er tegelijkertijd in Cambodja in 1992-1993 met een vredesregeling in de hand en met verdeeld succes werd geëxperimenteerd met een dergelijke civiel-militaire operatie, had de interventie in Somalië meer weg van het andere, gelijktijdige, humanitaire optreden van de VN in Bosnië. Ook hier leidde de roep om ‘iets’ te doen aan een humanitaire crisis als gevolg van een burgeroorlog tot een onduidelijk mandaat en een debacle dat tot de dag van vandaag het vertrouwen in vredesoperaties heeft doen wankelen. Zoals zo vaak blijft ook in de kwestie-Somalië het algemene zwarte beeld hangen, terwijl de lichtpuntjes vervagen. De gemutileerde lijken van Amerikaanse militairen die door de straten van Mogadishu werden gesleept, staan op ieders netvlies gebrand. Dat een Australisch contingent exceptioneel werk heeft verzet in Somalië, weet vrijwel niemand in Europa. Door uitzonderlijk militair optreden slaagde dit contingent er in een veilige omgeving te creëren in een van de sterkst getroffen provincies. Baidoa, de hoofdstad van deze Bay-provincie, stond onder hulpverleners bekend als ‘city of death’. De hongersnood en burgeroorlog waren hier na Mogadishu het hevigst. Het grootste verschil met het optreden van de Amerikaanse troepen was dat de Australiërs direct een brede interpretatie gaven aan het VN-mandaat om te zorgen voor “een veilige omgeving voor het verlenen van humanitaire hulp.” Bataljonscommandant luitenant-kolonel D.J. Hurley schuwde niet de taak van een soort militair gouverneur op zich te nemen. Hierbij positioneerde hij zich boven de gewapende clans. Het versterkte bataljon van circa duizend man nam als juridische basis voor de operatie de verplichtingen van een bezettingsmacht, zoals die zijn beschreven in het internationaal recht. Australische militairen speelden een directe rol in het herstellen van orde en gezag door de krijgsheren stevig aan te pakken en intensief te patrouilleren. Bij patrouilles werd altijd een lid van het Civil-Military Operations Team (CMOT) meegestuurd en werden snelle reactieteams achter de hand gehouden. De Australiërs hanteerden methodes die veel weg hadden van counterinsurgency-operaties. Zij onderscheidden zich van de Amerikaanse troepen door hun duidelijke fysieke aanwezigheid ‘op de grond’ en een actief ontwapeningsbeleid. De Amerikaanse mariniers die in december 1992 ook kort in Baidoa waren, verscholen zich volgens NGO-medewerkers te veel achter zandzakken en op het zwaar verdedigde vliegveld. Zij opereerden voornamelijk vanuit hun indrukwekkende HUMVEE-terreinwagens en Blackhawk-helikopters, die berucht waren vanwege de vernietigende werking van hun gigantische wieken op de vele golfplaten huisjes. De sleutel tot het succes van het Australische optreden zat echter in hun vastberadenheid een alternatief te bieden in de vorm van een gezagsstructuur. De mate van civiel-militaire interactie en het stempel dat het Australische contingent in een half jaar drukte op de maatschappij in Baidoa was indrukwekkend. Vanwege deze korte aanwezigheid moesten de instellingen snel levensvatbaar zijn en op eigen benen kunnen staan. Hierin slaagden zij
4
door intensief samen te werken met vertegenwoordigers van de traditionele dorps- en wijkoudsten, die door middel van door de Australiërs georganiseerde verkiezingen een vertegenwoordigend comité naar voren schoven. Hiermee omzeilde de bataljonscommandant overleg met de lokale krijgsheren, die maar al te graag als autoriteiten aanvaard wilden worden. De Amerikanen gingen wel met de krijgsheren om tafel zitten. Deze waren erg toegeeflijk omdat Washington steeds benadrukte te operatie na enkele weken te willen beëindigen, waarna ze meenden hun eigen gang weer te kunnen gaan. Door deze top-down-benadering, die erkenning van het gezag van de krijgsheren inhield, kregen de Amerikanen later de grootste problemen met vooral generaal Aideed. De Australische bottom-up-benadering was gebaseerd op een combinatie van lokale traditie, het rekruteren en trainen van een politiemacht en de creatie van rechtbanken. Ook het opnieuw instellen van het wetboek van strafrecht (daterend uit de jaren zestig), bleek de een succesvolle aanpak. In het kader van civic action boden militairen bovendien medische hulp en steun aan de wederopbouw van de agrarische sector. De samenwerking met de humanitaire organisaties was bovendien zeer goed. Een leidende rol werd bij dit alles gespeeld door het Civil-Military Operations Team en de militaire juridisch adviseur die het bataljon had meegenomen.7 Achteraf gaf commandant Hurley aan dat er duidelijk mission creep was opgetreden. Anders dan in Amerikaanse en NAVO-kringen klonk dit echter niet als een vies woord. Operation Solace, zoals de Australiërs hun missie doopten, zou volgens hem falen als er geen veilige omgeving gecreëerd werd. De mate van autonomie van de troepen in Baidoa maakte het eigenzinnige optreden mogelijk. Hoewel de Australiërs onder Amerikaans commando opereerden, werd de ruimere taakopvatting van VN-secretaris-generaal Boutros Boutros Ghali gevolgd en uitgevoerd als militair gezag. Hoewel het humanitaire gedeelte van UNITAF redelijk succesvol was, droegen de Amerikanen bij hun vertrek van het leeuwendeel van hun troepen in mei 1993 een tikkende tijdbom over aan de VN-missie UNOSOM II. De Australische inspanning ten behoeve van de wederopbouw van gezagsstructuur bezorgde hun Franse opvolgers in de Bay-provincie een relatief eenvoudige klus. Nadat het hele land weer in anarchie was afgegleden gebeurde in september 1995 echter het onvermijdelijke. Enkele maanden na de algehele terugtrekking van de VN uit Somalië liepen paramilitairen van generaal Aideed vanuit Mogadishu de stad en provincie onder de voet. Opvallend in het geval Somalië is dat de Amerikanen feitelijk de enigen waren met een militaire capaciteit voor het uitoefenen van militair gezag, maar deze door de beperkte taakopvatting niet ontplooide. Er werden in eerste instantie slechts zeven civil affairsspecialisten ingezet. Het zouden er uiteindelijk dertig worden, maar zij concentreerden zich op het militair-humanitaire raakvlak door het opzetten van een Civil-Military Operations Centre (CMOC). In de originele Amerikaanse plannen voor UNITAF was voorzien in een veel grotere civil affairs-bijdrage. Omdat deze eenheden echter voor het grootste deel uit reservisten bestaan – voor wiens inzet toestemming van het Amerikaanse Congres nodig is – zag zowel Bush als Clinton hiervan af uit binnenlandspolitieke overwegingen. De Australiërs ontplooiden een relatief groot civil affairs-team, maar moesten hierbij improviseren. Zij waren niet in het bezit van specialisten op dit gebied. Hun Civil-Military Operations Team bestond dan ook uit artilleristen. Dat zij zo verassend goed presteerden heeft veel te maken met een traditie van flexibel militair optreden in het algemeen en in civil affairs in het bijzonder. Zo leverde de Australiërs een belangrijke bijdrage aan de bezetting Japan en andere plaatsen in het naoorlogse Zuidoost Azië. Daarnaast zijn hun troepen van Maleisië tot in Vietnam actief en effectief geweest in het uitvoeren van counterinsurgencyoperaties. De strijd tegen de communisten in de jungle van Maleisië staat bekend als een zeldzaam succesvol voorbeeld van een dergelijke operatie. Intensieve samenwerking met lokale politie en dorpshoofden en een civic action-programma waren de hoekstenen van het
5
succes. Dergelijke ervaringen heeft een krijgsmacht als de Nederlandse na 1949 door een eenzijdige oriëntatie op de territoriale verdediging van West-Europa ontbeerd. Kosovo Ook Nederlandse militairen zijn in het recente verleden in een gezagvacuüm terecht gekomen. De inkt van het VN-mandaat voor de Kosovo Force (KFOR) was nog nauwelijks droog, toen op 13 juni 1999 een vooruitgeschoven eenheid van Nederlandse afdeling rijdende artillerie (Gele Rijders) het onbestuurde Orahovac binnenreed. De Servische troepen trokken zich sneller en ordelijker terug dan verwacht. Net als bij SFOR in Bosnië werd, naast de militaire aanwezigheid van de NAVO, de VN belast met het civiele bestuur. Er werd gepoogd integratie van de militaire en de civiele component, verenigd in de United Nations Mission in Kosovo (UNMIK) onder leiding van Bernard Kouchner, beter af te stemmen dan in Bosnië het geval was geweest. Het duurde echter maanden voor de civiele component volledig was ontplooid. Dit was ook in Cambodja, Bosnië en alle vergelijkbare missies het geval geweest. In de tussentijd moesten militairen op veel gebieden inspringen. Anders dan in Kosovo was er in Cambodja en Bosnië ten minste nog sprake van een enigszins functionerend lokaal bestuur. Kouchner noemde die eerste maanden onlangs in een lezing over peacebuilding aan de Harvard Universiteit de “emergency period.” In deze fase was het volgens hem onmogelijk om iets zonder NAVO te doen. In juli 1999 had hij niet meer dan dertig man VN-personeel in Kosovo. Militairen oefenden daarom vaak niets minder dan militair gezag uit. Dit was ook het geval bij het Nederlandse contingent. Een subparagraaf onderaan de VN-resolutie noemde als een van KFORs vele taken “ensuring public safety and order until the international civil presence can take responsibility for this task.” Volgens de Nederlandse bataljonscommandant, luitenant-kolonel A.J.H. van Loon, nam deze kleine subparagraaf vrijwel al zijn tijd in beslag in de eerste maanden in Orahovac. CIMIC was een hoofdtaak geworden, en niet een ondersteunende taak bij het uitvoeren van de militaire missie, zoals de NAVO-doctrine zo graag wil. Het ontbrak het bataljon echter aan opleiding, ervaring en assistentie van specialisten op dit gebied. De NAVO CIMIC-missie in Kosovo stelde als eerste prioriteit het assisteren van UNMIK en zijn vier ‘pilaren’. Binnen UNMIK hadden de VN, de UNHCR, de OVSE en de EU respectievelijk civiel bestuur, humanitaire assistentie, ‘institution building’ en wederopbouw als deeltaken toebedeeld gekregen. In de tweede plaats kwam volgens het KFOR CIMIChandboek steun aan het Internationale Rode Kruis en daarna volgde steun aan de andere grote gouvernementele en non-gouvernementele donoren. Het NAVO-handboek was echter niet concreet over het waarnemen van bestuurs- en gezagsfuncties bij de afwezigheid daarvan. Toch traden soldaten in de eerste cruciale maanden op als lokale politie, gevangenisbewaarders, rechters en bestuurders. Het bataljon van Van Loon voerde taken uit waarvoor het geen training of voorbereiding had gehad. Gemeten naar de omstandigheden deed het dat uitzonderlijk goed. Toen Van Loon echter, overdonderd door de gehele trias politica die op zijn schouders rustte, om een juridisch adviseur vroeg aan Den Haag, kreeg hij te horen dat dit onmogelijk was omdat dit taken waren voor UNMIK. Op dezelfde gronden werd het bataljon een specialist ontzegd op het gebied van riolering, iemand waaraan ernstig behoefte was in Orahovac. Hoewel beter voorbereid dan IFOR in zijn begindagen in Bosnië, kon de NAVO na drie jaar CIMIC-ervaring in eerste instantie niet meer dan 40 van de geplande 414 man CIMICpersoneel op de been brengen. Achteraf wijten CIMIC-planners bij het NAVO-hoofdkwartier de problemen bij het civiele bestuur voor een deel aan deze tekortkoming. Het Kosovo Bevrijdingsfront (UCK) greep immers direct zijn kans om het gezagsvacuüm op te vullen na het vertrek van het Servische leger en de massale exodus van Servische bestuursambtenaren.8 Daarna volgde een groot deel van de overige Servische
6
minderheidsbevolking. Naast de represailles tegen Serviërs en Roma was criminaliteit een groot probleem in de hele provincie. CIMIC-eenheden speelden in een latere fase een belangrijke rol in het opleiden van personeel voor het Kosovo Protection Corps (de restanten van het ontbonden UCK die een onduidelijke veiligheidsfunctie hebben gekregen binnen Kosovo). Steun van NAVO bij de verkiezingen bleek net als in Cambodja en Bosnië cruciaal. Over het algemeen was de CIMIC-inspanning echter gefragmenteerd en ad hoc, ondanks enkele jaren beleid op dit terrein. Vooral op het gebied van gezagsuitoefening was KFOR reactief en slecht voorbereid. Net als in Bosnië droeg dit er aan bij dat de restanten van hoop op een multi-etnische staat in rook opgingen. Kouchner noemde in zijn lezing voor Harvard orde en gezag het grootste probleem van de gemeenschappelijke missie van UNMIK en KFOR. Het was volgens hem ook een van hun mislukkingen in de eerste maanden. Naast het moeizaam bij elkaar schrapen van functionarissen werd de lat ook te hoog gelegd: “We were arrogant enough to apply a modern judiciary system.” Beter had UNMIK het simpel kunnen houden door het creëren van een interim-systeem, meende de Fransman achteraf. Jennifer Leaning, hoogleraar aan Harvard en coreferent van Kouchner tijdens zijn lezing, was in Kosovo in die maanden. Orde en gezag waren in die eerste maanden een taak voor KFOR, constateerde zij. Als er planning was geweest voor deze taak door de NAVO, en als KFOR hier een actievere rol in had gespeeld, was volgens haar alles anders gelopen. Hoewel de situatie zich in de loop van 2000 op wonderbaarlijke wijze stabiliseerde, en de verkiezingen in de herfst van dat jaar een verassend succes zijn geworden, zag het er voor Kosovo in de voorgaande herfst zeer onheilspellend uit. Een interim-bestuurssysteem en een duidelijk omschrijving van de verantwoordelijkheden van KFOR hadden uitkomst kunnen bieden. Tot slot Vredesoperaties in het vorige decennium werden vaak uitgevoerd in een failed state, een gezagsvacuüm of ten minste in een chaotische bestuurlijke situatie. Aan het uitoefenen van civiele taken – gezagstaken in het bijzonder – viel voor VN of NAVO troepen in veel gevallen niet te ontkomen. Net als in de Tweede Wereldoorlog gebeurde dit tijdens vredesoperaties, zoals in Somalië en Kosovo, omdat er geen goed alternatief was. Hoewel er vaak terecht gewezen wordt op de verantwoordelijkheid van de VN voor dergelijke taken, blijkt keer op keer dat een civiel bestuursapparaat zeer traag van de grond komt. Militairen zullen in de toekomst worden ingezet onder vergelijkbare omstandigheden. Er is weinig reden om aan te nemen dat civiele organisaties een snelle reactiemacht van de grond krijgen. Intussen zullen militairen het gat moeten opvullen, of ze willen of niet. Als dit gebeurt moeten militairen hierop worden voorbereid en in ieder geval worden bijgestaan door specialisten. Bij de ontwikkeling van een CIMIC-capaciteit door NAVO wordt nauwelijks rekening gehouden met deze lacune. De NAVO houdt krampachtig vast aan het principe dat militairen zelf niet aan gezagsuitoefening en nationbuilding moeten doen. Men is bevreesd dat de militairen te ver van hun traditionele taken verwijderd raken. Die vrees komt voor een groot deel voort uit een nauw beeld van militaire geschiedenis en militaire taken. Dit beeld wordt ondanks meer dan een decennium van ingrijpende hervormingen binnen de Europese krijgsmachten nog altijd gebaseerd op uit de Koude Oorlog stammende conventionele territoriale defensie. Een succesvolle aanpak van vredesoperaties vergt een bredere blik op militaire operaties in de geschiedenis. Veel valt onder andere te leren van de eerder genoemde civil affairs- en counterinsurgency-operaties. Van belang is dat militairen zich realiseren dat onconventionele militaire operaties met onconventionele middelen tot een succesvol einde kunnen worden gebracht. Met de huidige aanpak van CIMIC als militaire functie zijn duidelijk stappen in de goede richting gedaan om professioneler te worden in het uitvoeren van vredesoperaties. Vooralsnog lijkt de invulling die de NAVO aan de functie geeft te beperkt. Militairen zijn in het verleden veelvuldig voor
7
civiel-bestuurlijke taken verantwoordelijk geweest. Aan die verantwoordelijkheid ontkomen zij ook tijdens veel van de huidige vredesopbouwende operaties niet. Militairen moeten geen bestuurders worden zoals de Romeinen of geallieerden in de Tweede Wereldoorlog. De capaciteit om in geval van nood op te treden als interim-gezagsdragers is echter essentieel. Drs. T. W. Brocades Zaalberg is historicus en doet promotieonderzoek naar civiel-militaire samenwerking bij vredesoperaties aan de Universiteit van Amsterdam. Het project is geïnitieerd door KIM en KMA en TNO-FEL.
Noten 1.
2. 3.
4. 5.
6.
7.
8.
Door een leidende functie te vervullen binnen de CIMIC-Group North speelt de Nederlandse krijgsmacht hierin een belangrijke rol. Binnen deze CIMIC-eenheid werkt Nederland samen met Duitsland, Denemarken, Noorwegen, Polen en Tsjechië. Er komen als het goed is nog twee Europese equivalenten waarin de Italianen en de Britten het voortouw nemen. De overige drie CIMIC eenheden worden door de Amerikanen geleverd. NATO Allied Joint Publication - 09 (AJP-09). Erwin A. Schmidl, ‘The Evolution of Peace Operations from the Nineteenth Century’, in Erwin A. Smidl ed., Peace Operations Between War and Peace (London and Portland 2000), p. 420; Alan James, ‘The Congo Controversies’, International Peacekeeping Vol.1, No.1 (Spring 1994), p. 44-58. Erwin A. Schmidl, ‘The Evolution of Peace Operations’, p. 7-9. De Amerikaanse diplomaat Richard Holbrooke haalt in zijn boek To End a War hard uit naar IFOR op dit gebied. In maart 1996 hielden NAVO-troepen zich afzijdig toen de Servische buitenwijken van Sarajevo op instigatie van Karadzic in vlammen opgingen en verlaten werden door de Servische bevolking. Harold Zink, The United States in Germany, 1944-1955 (Princeton 1957); Rebecca Boehling, A Question of Priorities: Democratic Reform and Economic Recovery in Post-war Germany (Providence and Oxford 1996), p. 18, 45-46. W. Traynor and M.J. Kelly, ‘The Australian Army and its Role in Assisting other Nations to Build, 1973 – 1995’, in: David Horner ed., Armies and Nation Building (1995), p. 62; M.J. Kelly, Restoring and Maintaining Order in Complex Peace Operations. The Reach for a Legal Framework (Den Haag 1999), p. 33-63. Guy-Michel Chauveau and Gian Giacomo Migone, ‘CIMIC and Police: Forging the 'Missing Links' in Crisis Management’, NATO Parliamentary Assembly, Committee Report Subcommittee on Civilian Security and Cooperation, 23 March 2000.
8
