Vraag en aanbod in het welzijnswerk Handreiking voor gemeenten en W&MD-organisaties om te komen tot prestatieafspraken
MOgroep, januari 2013 dr. D. Wienke
1
Inhoud Samenvatting ..................................................................................................................................... 3 Menulijst ten behoeve van gemeenten en instellingen ......................................... 4 Gang 1
Leefbaarheid vergroten en overlast bestrijden ...................................... 5
Gang 2
Opgroei-/opvoedvraagstukken ........................................................................ 7
Gang 3
Hulp en ondersteuning bij psychosociale problemen ......................... 9
Gang 4
Wijk-/streekgebonden activiteiten die participatie bevorderen 10
Gang 5
Ondersteuning ten behoeve van specifieke groepen burgers ..... 13
Toelichting bij, en onderbouwing van de menulijst....................................................... 14 Hoofdstuk 1
De knellende praktijk van contractering ................................................ 14
Hoofdstuk 2
De contractrelatie: ideaal en praktijk ..................................................... 16
Hoofdstuk 3
Een standaardmenu voor contractering................................................. 21
Hoofdstuk 4
Onderbouwde methoden/werkwijzen/ interventies als vulling ..... 23
Hoofdstuk 5
Kanttekeningen bij ‘Effectieve interventies‘ ......................................... 25
Hoofdstuk 6
Garanties voor goede dienstverlening .................................................... 28
Bijlage
Deelnemende instellingen veldonderzoek en deelnemers Delphi-panel 30
Literatuurlijst .................................................................................................................................... 31
2
Samenvatting Gedurende de looptijd van het programma REIS (Regionale Effectieve Interventies Samenwerkingsverbanden) werd duidelijk dat in de praktijk van de branche Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening (hierna: W&MD) een grote diversiteit en variëteit bestaat aan activiteiten, doelen, opbrengsten, producten en diensten. Die variëteit wordt door gemeenten als lastig ervaren vanwege de ingewikkelde plannings- en bewakingssystematiek, maar óók (en vooral) vooral door de organisaties in de sector W& MD zelf, vanwege de verantwoordingssystematiek. In deze handreiking staat de uitkomst van de zoektocht naar de wijze waarop gemeenten en instellingen de prestaties en de vastlegging daarvan in een contract op een vraaggerichte, effectieve en doelmatige manier kunnen vaststellen. Hiervoor wordt de metafoor van de culinaire menulijst gehanteerd: Hoe te komen tot een voor gemeente en instelling bruikbaar ‘standaardmenu’ -met een beperkt aantal gangen-, waarbij gebruik wordt gemaakt van ‘gezonde en werkzame ingrediënten’ in de vorm van onderbouwde methoden, werkwijzen en effectieve interventie? Ter wille van gebruikersvriendelijkheid van deze handreiking wordt begonnen met de Menulijst, en de inhoud per ‘gang’. Gemeenteambtenaren en organisatiedirecties kunnen de menulijst benutten om te komen tot prestatieafspraken. In de hoofdstukken daarna staat de onderbouwing van de menulijst. In hoofdstuk 1 staat de knellende actuele praktijk van contractering beschreven. Daarna komt in hoofdstuk 2 het ideaal tegenover de praktijk aan bod, alsmede de manieren waarop men dat ideaal de afgelopen jaren heeft geprobeerd te realiseren. Hierbij werd gebruik gemaakt van actuele inzichten in de sector zoals die zijn beschreven in enkele onderzoeksrapporten; ook is gebruik gemaakt van de uitkomsten van een beperkt veldonderzoek in het kader van het REIS-project. In hoofdstuk 3 staat het standaardmenu voor contractering, en in hoofdstuk 4 wordt de vulling daarvan met onderbouwde methoden/werkwijzen/ interventies beargumenteerd. In Hoofdstuk 5 staan enkele kanttekeningen bij ‘Effectieve interventies. De metacriteria voor goede dienstverlening leren dat effectiviteit één der drie criteria is, en altijd op gespannen voet staat met doelmatigheid/efficiency. Afgesloten wordt met Hoofdstuk 6, waarin enkele garanties voor goede dienstverlening worden gegeven, en hoe de bewaking van kwaliteit van de diensten en producten in de ‘menukaart’ geregeld moet zijn. Met de inhoud van deze handreiking is gepoogd een bijdrage te leveren aan vraaggerichte, effectieve, en doelmatige dienstverlening. Ik dank alle functionarissen (instellingsdirecties en stafmedewerkers, beleidsmedewerkers gemeenten, betrokkenen bij het programma REIS) voor hun bijdrage aan het praktijkonderzoek en aan het Delphi-onderzoek. Hun namen staan vermeld in de Bijlage. Henk Alberts van de MOgroep dank ik voor zijn nimmer aflatende ideeënstroom, en voor de volharding in zijn pogingen om landelijk beleid en kwaliteitszorg steeds vanuit de lastige maar uitdagende instellingspraktijken vorm en inhoud te geven.
3
Menulijst ten behoeve van gemeenten en instellingen Leefbare wijken, maatschappelijke participatie en welzijn voor alle burgers. Waar moet je als gemeente dan minimaal op inzetten? Voor de meeste gemeenten en welzijnsorganisaties in Nederland is onderstaande indeling van vraag en aanbod in het brede sociaal domein, in de vorm van een standaardmenu, van toepassing: • • • • •
leefbaarheid vergroten en overlast bestrijden (Wmo prestatieveld 1); opgroei-/opvoedvraagstukken (Wmo prestatieveld 2); hulp en ondersteuning bij psychosociale problemen (Wmo prestatievelden 3 en 5); wijk-/streekgebonden activiteiten die participatie bevorderen (Wmo prestatievelden 1t/m 5); ondersteuning ten behoeve van groepen burgers die belemmeringen hebben bij het participeren aan de maatschappij c.q. die specifieke ondersteuningsbehoeften hebben in dat kader (Wmo prestatieveld 6).
Uiteraard zijn variaties op dit standaardmenu mogelijk; die hangen dan af van de specifieke vragen en behoeften per gemeente (wijk/buurt/groep) Het is niet de bedoeling dat de welzijnsorganisatie de interventies die hierna worden weergegeven per ‘gang’ één-op-één overneemt. De kans is groot dat men bij het kopiëren te weinig recht doet aan context gebonden en situatie specifieke factoren. In het programma REIS bleek de volgende werkwijze vruchtbaar: de welzijnsorganisatie vergelijkt haar éigen aanbod (in de vorm van methoden/werkwijzen) bij het betreffende thema met de corresponderende omschrijving van de interventie op de Databank Effectieve Interventies. Waar nodig wordt die landelijke omschrijving benut om de eigen methoden/werkwijze te verrijken; het gaat dan met name om de werkzame factoren in de interventie. Met deze werkwijze wordt weliswaar afgeweken van het principe van ‘methode-integriteit, maar de situatieve inkleuring maakt het draagvlak voor de interventie groter.
4
Gang 1
Leefbaarheid vergroten en overlast bestrijden
Deze gang wordt ingevuld met interventies die zowel preventieve als meer corrigerende benaderingen representeren. In de hierna volgende opsomming staan de meest bekende. We geven een opsomming op basis van de indeling van MOVISIE. De kernachtige aanduidingen dienen als houvast voor eventuele toepassing in het standaardmenu. Verdere achtergrondinformatie is te verkrijgen via www.movisie.nl (Databank Effectieve Sociale Interventies) Van een aantal; methodieken (hieronder gemarkeerd met *F) is een film gemaakt in het kader van het Programma REIS. Zie REIS op www.mogroep.nl Ingrediënten ABCD Dit betreft een wijkaanpak voor sociaaleconomische zwakkere wijken. Er wordt met de bewoners gewerkt aan een in economisch, cultureel en sociaal opzicht leefbare buurt. De methode brengt sociale relaties tot stand en mobiliseert capaciteiten van bewoners, organisaties en instellingen binnen de lokale gemeenschap. Bijspringer In deze methode gaat het om het versterken van vrijwilligerswerk in een wijk, buurt, gemeente of regio. Vrijwilligers nemen enquêtes af bij alle bewoners, om te inventariseren of mensen vrijwilligerswerk zouden willen doen. Bronmethodiek Deze methode heeft als hoofddoel het versterken van betrokkenheid van de achterban bij lokale organisaties en de buurt en het stimuleren van vrijwillige inzet. Buurtbemiddeling Bij deze methode wordt door vrijwillige bemiddelaars gewerkt aan het herstel van het contact en de communicatie tussen ruziënde buren. Buurtgerichte Sociale Activering (BSA) - *F Dit is een methode voor het activeren van sociaal kwetsbare burgers en de sociale netwerken en voorzieningen in hun woonomgeving. Buurtreminiscentie Het gaat in deze methode om het verbinden van mensen op buurtniveau door middel van het ophalen en uitwisselen van herinneringen. Dorpsagenda met dorpswaardering Dit is een methode voor het verbeteren van de leefbaarheid in landelijke gebieden. Met de enquête Dorpswaardering verzamelen dorpsbewoners zelf informatie over welke problemen er in het dorp spelen. Eigen Kracht-Conferentie (EKC) Deze methode heeft als doel burgers zeggenschap en regie laten houden over hun eigen leven. Het is een activerings- en besluitvormingsinstrument, waarbij burgers samen met deelnemers uit hun eigen omgeving plannen bedenken om problemen op te lossen. EigenWIJzebuurten (JUNIOR) Deze methode richt zich op het versterken van onderling begrip tussen bewoners in een multiculturele wijk, en op het versterken van draagvlak voor het samenleven van mensen. Gemixt talent Buurtbewoners met een lichte verstandelijke beperking laten deelnemen aan de lokale samenleving. Dat is het doel van de methode Gemixt talent. Dit wordt bereikt door buurtbewoners met en zonder verstandelijke beperking. Kan wel! Dit is een methode om de leefbaarheid en sociale cohesie in een aandachtswijk te vergroten.
5
Koppelwerk - *F In deze methode gaat het om het vergroten van sociale veiligheid in een achterstandswijk. Een wijkagent en een jongerenwerker gaan samen de straat op, delen informatie met elkaar en maken samen plannen voor vermindering van problemen in de wijk én het vergroten van kansen van de ‘risico’jongeren om zelfstandig en positief deel te nemen aan het maatschappelijk leven.. Maatschappelijke Beursvloer Dit is een methode om op lokaal niveau vragers en aanbieders van vrijwilligerswerk te matchen. De methode richt zich onder meer op bedrijven, gemeenten, fondsen, scholen en maatschappelijke organisaties. TijdVoorElkaar In deze methode gaat het om het in contact brengen van bewoners met elkaar door concreet iets voor elkaar te betekenen. Vijf Sterren Dorpen Bij deze methode gaat het om het verbeteren van welzijn en leefbaarheid in dorpen. Vouchersysteem Dit is een methode om de leefbaarheid en de sociale cohesie in een wijk te verbeteren door bewoners de regie over hun eigen leefomgeving te geven. Wijktheater Hier gaat het om een methode voor cultuurparticipatie van - veelal laag opgeleide groepen in zogenaamde ‘volkswijken’ die zelden het reguliere theater bezoeken. Woonatelier Het betreft een methode om vooral allochtone groepen te betrekken in discussies en besluiten rondom wijkverbetering
6
Gang 2
Opgroei-/opvoedvraagstukken
Hier gaat het om de preventieve aanpak voor gemeentes om op wijkniveau vroegtijdig probleemgedrag en maatschappelijke uitval van kinderen en jongeren te signaleren, voorkomen of terug te dringen. Daarbij baseren we ons ten eerste op het recent ontwikkelde en vastgelegde Positief jeugdbeleid. Bij Positief jeugdbeleid gaat het erom dat elk kind talenten heeft en ieder kind mee doet. Ook betekent het dat kinderen leren om verantwoordelijkheid te dragen voor zichzelf en hun omgeving. Investeren in een positieve opvoeding, succesvolle schoolloopbaan en brede ontwikkeling van kinderen en jongeren is immers het fundament voor welzijn, economische zelfstandigheid en democratisch burgerschap. Het onderwijs, sportclubs, jeugd- en jongerenwerk en de jeugdzorg zijn hierbij partners voor de gemeente. Omdat gemeenten zich actief voorbereiden op de decentralisatie van de provinciaal /grootstedelijk georganiseerde jeugdzorg, is het op dit moment lastig om bij voornoemde doelstellingen de meest effectieve interventies te kiezen. Het is verstandig om wensen van de gemeente inzake een preventieve aanpak te bespreken met het Nederlands Jeugdinstituut; daar beschikt men over actuele kennis betreffende mogelijkheden in het kader van Positief jeugdbeleid. Ingrediënten In de Databank Effectieve interventies van het Nederlands Jeugdinstituut staan per thema de als effectief beoordeelde interventies genoemd. We geven hier de thema’s en subthema’s. Voor de specifieke interventies zie de Databank NJi. Psychosociaal functioneren jeugdige Internaliseren: emoties, angst en stemming Externaliseren: gedragsproblemen en delinquentie Aandacht en denken Persoonlijkheid, geweten, identiteit Gebruik van middelen en gokken Gezondheid en lichamelijk functioneren Specifieke en algemene ontwikkelingsfuncties Algemene ontwikkeling Schoolprestaties Bewegen / motoriek Taal en spraak Gezin en opvoeding (bijvoorbeeld: Jonge Moedergroep - * F) De methode rust op drie pijlers: opvoedingsondersteuning in groepsverband met als kern leren met en van elkaar; herpakken en een plan voor de toekomst maken; het behalen van een diploma op school en/of een betaalde baan. Jeugdige en overige omgeving Functioneren in spel en school Functioneren in werk Sociaal netwerk jeugdige, vrienden en vrije tijd Geld en wonen jeugdige Overige omgeving jeugdige (niet het gezin) (bijvoorbeeld: PAja!) Paja! staat voor Participatie Audits in zorg en Welzijn. De kern van deze methodiek is dat jongeren in opvangvoorzieningen zelf hun begeleiding en opvang beoordelen. Wat vinden (zwerf-)jongeren van de opvang en begeleiding? En hoe denken zij dat de kwaliteit verbeterd kan worden?
7
Op de tweede plaats is, naast de preventieve aanpak op basis van Positief jeugdbeleid, voor gemeenten en instellingen de indeling relevant zoals die wordt verschaft door de benadering Communities that Care (CtC) 1. Ingrediënten De CtC-interventies uit de databank NJi zijn geordend naar domein (school, gezin, kinderen & jongeren, wijk) en risicofactor. School
• • •
Gezin
• • • •
Vroeg en aanhoudend antisociaal gedrag van de jeugdige in de school Leerachterstanden beginnend op de basisschool Gebrek aan binding op school Geschiedenis van probleemgedrag van de ouders in het gezin Problemen met gezinsmanagement Conflicten in het gezin Ouders die probleemgedrag bevorderen door hun houding of betrokkenheid bij probleemgedrag
Kinderen en jongeren • Vervreemding en opstandigheid • Omgang met vrienden die probleemgedrag vertonen • Houding van de jeugdige die probleemgedrag bevordert • Vroeg begin van probleemgedrag: delinquentie en geweld • Vroeg begin van probleemgedrag: drugsgebruik • Constitutionele factoren Wijk
• • • • • • •
Verkrijgbaarheid van drugs Verkrijgbaarheid van wapens Maatschappelijke normen die probleemgedrag bevorderen Geweld in de media Hoge mate van doorstroming in de wijk Weinig binding met de wijk en gebrek aan organisatie in de wijk Lage inkomens en slechte behuizing (overzicht domeinen en risicofactoren CtC NJi 2012) Per domein/risicofactor zijn werkwijzen/methoden/interventies beschikbaar die meer of minder passend zijn. Het voert te ver om in dit artikel alle interventies te vermelden; Zie daarvoor www.nji.nl, (databank effectieve interventies/preventie in de wijk). Ook bij het kiezen van interventies op basis van deze benadering is het verstandig om als gemeente en/of instelling in overleg te treden met het NJi.
1
Communities that Care (CtC) is een van oorsprong Amerikaanse aanpak voor de ontwikkeling van systematisch preventief jeugdbeleid. CtC richt zich op het voorkomen van probleemgedrag bij kinderen en jongeren van nul tot achttien jaar. Aan de aanpak ligt een analyse ten grondslag van risico- en beschermende factoren die hierbij een rol spelen.
8
Gang 3
Hulp en ondersteuning bij psychosociale problemen
Dit betreft het aanbod Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW). Het AMW ondersteunt mensen bij het oplossen van en omgaan met problemen en verstoringen in hun functioneren in wisselwerking met hun sociale omgeving; er is sprake van een psychische en/of sociale component, en van wisselwerking tussen beide (Wmo prestatieveld 5). De maatschappelijk werker beoogt met zijn hulpverlening het sociaal functioneren van personen of de wisselwerking tussen personen en hun sociale omgeving te verbeteren. De realisering van dit doel vormt een gezamenlijke activiteit van de maatschappelijk werker en de betrokkene(n) (Hens, 2011). Maatschappelijk werkers proberen hun cliënten inzicht te geven in hun problemen en ondersteunen hen bij het oplossen van hun problemen. Tegelijkertijd beogen zij met de hulpverlening dat hun cliënten ook na afloop van de hulpverlening beter in staat zijn om hun problemen op te lossen. Maatschappelijk werkers zetten zich er ook voor in om het aanbod van instellingen zo goed mogelijk af te stemmen op de problemen van hun cliënten. Daartoe geven zij ook voorlichting aan instanties en andere betrokkenen (Wmo prestatieveld 3). Ook verzamelen zij gegevens over tekortkomingen in het functioneren van instanties en bij de uitvoering van wetgeving, waardoor het beleid kan worden aangepast. De dienstverlening door en vanuit het AMW is de afgelopen jaren aanzienlijk gestandaardiseerd. Men onderscheidt in het licht van bovenstaande doelen en functies: preventie; interventie; psychosociale hulpverlening; advies en concrete (materiele en sociaaljuridische) dienstverlening; maatschappelijk onderzoek; sociale rapportering en signaleren ten behoeve van sociaal beleid. De gemeente maakt met de instelling AMW afspraken over omvang en intensiteit van deze diensten. Ingrediënten 1. 2. 3. 4. 5. 6.
preventie interventie psychosociale hulpverlening advies & concrete dienstverlening maatschappelijk onderzoek sociale rapportering en signalering ten behoeve van sociaal beleid
9
Gang 4 Wijk-/streekgebonden activiteiten die participatie bevorderen Deze vraagsoort bevat veel van het hart van het welzijnswerk (Spierts, 1994): het sociaal-cultureel werk, waarbij het gaat om het bieden van activiteiten voor kinderen, volwassenen en ouderen op het terrein van educatie, sport, creativiteit enzovoorts, om daarmee maatschappelijke participatie te vergroten. Vrijwilligers en mantelzorgers worden veelal benut om het aanbod te realiseren. Uit het schematisch overzicht in hoofdstuk I (voorbeeld van een middelgrote instelling, kolom 4) wordt duidelijk hoe gedifferentieerd dit aanbod kan zijn. We laten hieronder een opsomming van alle voorbeelden voor recreatie, educatie, kunst & cultuur achterwege. Activiteiten op deze terreinen zijn té lokaal/regionaal gebonden om te veralgemeniseren. Wél kan de relevantie en toepasbaarheid worden bepaald door met de ontwerpers na te gaan welke achterliggende werkzame factoren bijdragen aan succes. In de databank MOVISIE zijn vele aanbiedingen te vinden, onder de kop ‘praktijkvoorbeelden’. In het kader van het project REIS zijn ook specifieke werkvormen als bijzonder bruikbaar bevonden. We noemen hier voorbeelden bij de verschillende thema’s: Ingrediënten Cultuur
Het Kulturhuske Het betreft een ontmoetingsmogelijkheid om elkaars culturen te leren kennen, elkaar te inspireren tot gezamenlijke activiteiten; cultuur als middel om participatie te bevorderen aan de samenleving. Wijktheater Dit is een methode voor cultuurparticipatie van - veelal laag opgeleide - groepen in zogenaamde ‘volkswijken’ die zelden het reguliere theater bezoeken. Het zet tevens aan tot empowerment en verandering in gedrag.
Sport
Futsal Chabbab FC betekent ‘zaalvoetbal voor jongeren’ en is begonnen als burgerinitiatief om jongens in een wijk van de straat te halen en een betere toekomst te bieden. Na 10 jaar ervaring is FC een volwassen methode die zaalvoetbal combineert met huiswerkbegeleiding en morele vorming van risicojongeren.
Culturele diversiteit Assertiviteit Allochtone Mannen Deze methode richt zich op allochtone mannen tussen de 35 en 60 jaar, met een relatief grote afstand tot de Nederlandse samenleving. Het doel is het aanleren en toepassen van assertief gedrag en daarmee de betrokkenheid bij de directe omgeving. Buurtreminiscentie Hier gaat het om het verbinden van mensen op buurtniveau. Door middel van het ophalen en uitwisselen van herinneringen ontstaan nieuwe bindingen tussen buurtbewoners van alle leeftijden en herkomst. EigenWIJzebuurten (JUNIOR) De methode richt zich op het versterken van onderling begrip tussen bewoners. En op het versterken van draagvlak voor het samenleven van mensen met verschillende etnische, culturele en religieuze achtergronden. Bezoekvrouwen -*F Inzet van vrijwilligers met diverse achtergronden die de doelgroepen weten te bereiken en activeren.
10
Specifiek voor ouderen Ongekend Talent De cursus stimuleert senioren hun talenten te ontdekken en deze actief in te zetten voor de samenleving. De cursus wordt gegeven door vrijwillige trainers, die hiervoor een train-detrainerscursus volgen. Voorlichtingsprogramma Ouder worden in Nederland in de 21e eeuw Hier gaat het om het bieden van ondersteuning aan migranten- en vluchtelingenouderen van 50 jaar en ouder bij het maken van eigen keuzes en het bewust nadenken over hun toekomst. 50Plusnet Dit betreft een online ontmoetingsplek voor 50-plussers die hun sociale netwerk willen uitbreiden om eenzaamheid en sociaal isolement te verminderen en voorkomen. Op weg naar de Gouden Jaren De cursus ‘Op weg naar de gouden jaren’ ondersteunt mensen van 50 tot 75 jaar in het succesvol ouder worden. Activerend huisbezoek bij ouderen Dit is een methode om de zelfredzaamheid en het welbevinden van 55-plussers te verbeteren of te herstellen. Het gaat daarbij om zelfstandig thuiswonende ouderen die uit hun evenwicht zijn geraakt. Ongekend Talent De cursus Ongekend Talent stimuleert senioren hun talenten te ontdekken en deze actief in te zetten voor de samenleving. De cursus wordt gegeven door vrijwillige trainers, die hiervoor een train-de-trainerscursus volgen. Bezoekdienst voor weduwen en weduwnaars Deze methode biedt gerichte ondersteuning bij rouwverwerking. Doel hierbij is de kans op eenzaamheid en sociaal isolement te verkleinen Senioren voor ... uw gemeente De methode ’Senioren voor... uw gemeente’ doet dit met een bijeenkomst speciaal voor senioren van 63 en 64 jaar om ze te interesseren voor vrijwilligerswerk. Studiekringen van en voor ouderen Deze methode richt zich op het voorkomen en verminderen van eenzaamheid en sociaal isolement. Een studiekring brengt ouderen met elkaar in contact en laat ze gebruik maken van elkaars kennis en expertise. Zin in vriendschap Zin in vriendschap is een cursus voor vrouwen van 55 jaar en ouder met als doel het verminderen of voorkomen van gevoelens van eenzaamheid. Specifiek voor allochtonen Leren balanceren Hier gaat het om het helpen een betere balans te vinden bij vrouwelijke mantelzorgers met een niet-westerse achtergrond, om daarmee het risico op overbelasting te verminderen. Op reis langs de voorzieningen Dit is een cursus om het stilzwijgen over opvoedingsproblemen van allochtone ouders met kinderen met een verstandelijke beperking te doorbreken. Ook wordt basisinformatie over het hulpaanbod gegeven. Themis Het betreft een inburgeringscursus voor deelnemers met een lage vooropleiding. Empowerment staat centraal in de methode. Er wordt nadruk gelegd op het verwerven van sociale competenties, waarmee mensen zichzelf kunnen organiseren. Man actief Cursusmethode om het sociaal isolement van allochtone mannen te verminderen en het zelfrespect te vergroten.
11
Woonatelier Dit is een methode om vooral allochtone groepen te betrekken in discussies en besluiten rondom wijkverbetering.
12
Gang 5
Ondersteuning ten behoeve van specifieke groepen burgers
Dit betreft de ondersteuning voor burgers die belemmeringen hebben bij het participeren aan de maatschappij c.q. die specifieke ondersteuningsbehoeften hebben in dat kader. Hier gaat het om het ‘hart’ van de Wmo. Immers: om te zorgen dat iedereen kan participeren, zijn voor bijzondere groepen speciale inspanningen nodig; zij mogen niet worden vergeten, ofschoon juist deze groepen veelal minder in staat zijn voor hun belangen op te komen. In de Databank MOVISIE staan de volgende interventies/methoden/werkwijzen. Ingrediënten Individuele Rehabilitatie Benadering (IRB) Deze methode richt zich op mensen met langdurige beperkingen. Het doel is hen in staat te stellen beter te functioneren, zodat ze kunnen wonen, werken en sociale contacten kunnen hebben. Kwartiermaken Deze methode richt zich op mensen die door kwetsbaarheid of een beperking te maken hebben met uitsluiting. Het doel is hen succesvol te laten deelnemen aan de samenleving. Natuurlijk, een netwerkcoach! Dit is een methode om het netwerk van kwetsbare burgers te versterken, waardoor ze beter kunnen participeren in de samenleving. Ontmoetingscentra voor mensen met dementie en hun verzorgers Het doel van deze methode is het bieden van ondersteuning aan mensen met dementie en hun verzorgers, op een laagdrempelige plek in de wijk. Op Eigen Benen Dit is een methode om de eigenwaarde en zelfredzaamheid van mensen met beperkingen te versterken. Preventieve Ondersteuning Mantelzorgers De methode heeft als doel het voorkomen van overbelasting van mantelzorgers. Wijk en psychiatrie - *F Deze methode bevordert de maatschappelijke aansluiting voor mensen met een psychiatrische beperking, onder meer door integratie in de wijk waarin zij wonen (of in de stad).
13
Toelichting bij, en onderbouwing van de menulijst Hoofdstuk 1
De knellende praktijk van contractering
Om te komen tot goede uitvoering van welzijnsactiviteiten moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Één daarvan is helderheid en overeenstemming over de prestaties. Pas nadat de gemeente als opdrachtgever heeft vastgesteld welke prestaties moeten worden geleverd, en in samenspraak met de instelling heeft vastgesteld met behulp van welke diensten en producten die prestaties tot stand komen, kunnen de te gebruiken interventies worden bepaald en met behulp van vakmanschap uitgevoerd. Dat is ingewikkeld, omdat de sector veel soorten instellingen kent die veel soorten activiteiten uitvoeren. Zoals van Wijk naar aanleiding van zijn onderzoek aangeeft: “Het welzijnsveld is omvangrijk, zeer versnipperd, met een enorme hoeveelheid overlegsituaties, samenwerkingsverbanden en projecten waarin niet altijd een duidelijke regie of logica in te ontwaren valt, in die zin dat er een structurele ordening is langs de lijnen van thema of regio. Het overgrote deel van de gevonden overlegsituaties en samenwerkingsverbanden is projectgerelateerd en daarmee a priori tijdelijk. Daarnaast spelen strategische overwegingen, voorzieningengebied en historie een rol bij de totstandkoming van samenwerkingsverbanden” (van Wijk, 2012) 1.1 Veel soorten instellingen De branche Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening (W&MD) bestaat uit ongeveer 2.500 organisaties waar in 2009 ruim 70.000 personen werkzaam zijn (Factsheet Movisie, 2010). De organisaties zijn actief op het gebied van maatschappelijke diensten en welzijnsvoorzieningen ten behoeve van burgers. 1.2 Veel soorten activiteiten De activiteitensoorten W&MD kennen vele verschijningsvormen (Dragt c.s., 2011) die vaak gemeentespecifiek zijn. In onderstaande tabel wordt met de niet-limitatieve opsomming de grote variëteit in activiteiten zichtbaar. Activiteiten op het gebied van welzijn ● ● ● ● ● ●
Vrijetijdsbesteding Informatie, advies en ondersteuning Sport en beweging Activiteiten voor 55+ers Peuterspeelzalen Professionele hulp bij diverse problemen ● Maaltijdservice uit & thuis ● Diensten door vrijwilligers ● Dagbesteding, dagopvang en nachtopvang Tabel 1. Voorbeelden van activiteiten van
● Vrijwilligerswerk: vacatures en informatie ● Jongerenwerk/ straathoekwerk ● Exploiteren buurtcentra ● Klussendienst ● Ondersteuning wijkcentra ● Scholing en begeleiding allochtone inwoners ● Activiteiten gerelateerd aan schuldhulpverlening ● .. welzijn (naar: Dragt c.s. 2011)
1.3 Vele benamingen Bij die grote variëteit komt dan nog het lastige punt, zoals aangegeven door Scholte & Sprinkhuizen (2012), dat het aanbod in de sociale sector vele benamingen kent. En die aanbodtermen worden vaak achteloos gehanteerd, zonder dat duidelijk gemaakt wordt wat er precies mee bedoeld wordt en hoe ze zich tot elkaar verhouden. Deze -en andere- activiteiten worden uitgevoerd met vele methoden en werkwijzen. Die zijn meestal lokaal of regionaal ontwikkeld, en behoren tot het soms onbeschreven repertoire van de individuele professional, of tot het vastgelegde arsenaal van de instelling. Hieronder een opgave van een middelgrote instelling voor W&MD (budget € 9 miljoen):
14
1. Oudercontactmedewerkers Social Sofa Workshop Kom je bij me spelen ?” Ouderraadcursus Inspraakbijeenkomsten voorschool Fietslessen Zakgeldlessen Taallessen Verkiezingen 2010 ‘Lentekriebels’ Speluitleen Digitale werkplaatsen NaSchoolse Activiteiten Ouderplan Externe contacten 5. Huiswerkbegeleiding en coaching (Vele trajecten bij scholen)
2. VVE Voorscholen Ouderinspraakbijeenkomsten Oudercommissies Introductiebijeenkomst en voor ouders Triple P Contracten met ouders inzake inzet Oudergesprekken Warme overdracht Huisbezoek Speluitleen Themabijeenkomsten Samenwerking ketenpartners
3. Naschoolse Activiteiten NaschoolseActiviteiten voor 10 basisscholen Studieochtenden Sociale Competenties
6. Specifieke projecten uitgevoerd i.o.v. gemeente (Vele projecten, onder andere ‘leren door doen’ projecten)
Presentatie van de Kidspas Deelorganisatie Onderwijsevenement Samenwerking met stedelijke organisaties Ketenaanbod per school, per aanbieder
Cursussen en projecten Ketenbenadering 1ste t/m 4 de niveau. Jeugdkrant Go! Website bredeschoolloket Huiswerk en mentorprojecten
7. Klussenhulp (diverse soorten activiteiten)
4. Maatschappelijke participatie Activiteiten in het kader van sociale activeringsplaatsen, zoals ten aanzien van Taal Themabijeenkomsten Creatieve activiteiten [waaronder naai, en creatief atelier] Fietslessen Diverse educatieve activiteiten Diverse sportactiviteiten Speeluurtjes voor jonge kinderen; Turkse dans en muziek, groep van jong volwassenen; Koken voor weinig geld; Yoga; Klaverjas-groep voor ouderen; Dans en muziekgroep, groep van jong volwassenen; Netwerk creatieve moeders, ouderkindcafé.
Tabel 2 Voorbeelden benamingen van activiteiten/methoden/producten van een middelgrote instelling W&MD 1.4 Lastig voor gemeenten en organisaties Die grote variëteit wordt door gemeenten als lastig ervaren vanwege de ingewikkelde plannings- en bewakingssystematiek, maar óók (en vooral) vooral door welzijnsorganisaties zelf, vanwege de verantwoordingssystematiek 2. En dan nóg lastiger: bij al die activiteiten, methoden en producten moet eigenlijk bepaald worden in hoeverre ze voldoen aan de drie basale criteria voor goede dienstverlening. Zijn ze vraaggericht, effectief en doelmatig? En hoe wordt dat vastgesteld in het overleg tussen gemeente en organisatie? Hoe dan tot een contract te komen, gegeven die variëteit? 1.5 Oplossingsrichtingen We gaan in het volgende hoofdstuk na op welke manier de instelling en gemeente idealiter tot afspraken komen, en wat de realiteit is van die afspraken volgens een Rekenkamer. Vervolgens bezien we enkele in de afgelopen jaren voorgestelde veranderingen in die relatie, en de resultaten van een Delphi-onderzoek in dat kader.
2
Zo omvat het jaarverslag van de instelling bij tabel 2 maar liefst 92 pagina’s (exclusief bijlagen)!
15
Hoofdstuk 2 2.1
De contractrelatie: ideaal en praktijk
Hoe het hoort
Op basis van afgesproken prestaties worden afspraken gemaakt tussen opdrachtgever en –nemer, en vastgelegd in (meestal) een jaarcontract. Ideaaltypisch ziet de beleidscyclus rond vaststelling en afrekening rond vraag-aanbod er in de systematiek van de algemeen gangbare Beleidsgestuurde Contractfinanciering op hoofdlijnen als volgt uit 3: 1. vraagarticulatie bij (potentiële) klanten (individuen, bewonersgroepen, organisaties); 2. vraagformulering door gemeente: concrete resultaten gekoppeld aan maatschappelijke effecten, gebaseerd op de vraag en gemeentelijk beleid; 3. offerte instelling W&MD met diensten ter realisatie van de gevraagde resultaten; 4. toekenning opdracht door gemeente (na onderhandeling) aan instelling; 5. instelling: diensten leveren; 6. instelling: tussentijdse rapportage; 7. klanteninbreng: signalen over de tevredenheid van de uitvoering van het welzijnswerk; 8. instelling: Definitieve rapportage op basis van de registratie/ evaluatie-onderzoek op onderdelen; 9. gemeente: Afrekenen, en rapportage meenemen bij de opstelling van de nieuwe vraagformulering. 2.2
Hoe het in de praktijk gaat
We geven twee voorbeelden die de huidige praktijk illustreren. Allereerst een onderzoek van een Rekenkamer van een grote stad; en daarna een inventarisatie van contractvormen op basis van een veldonderzoek. 2.2.1
Een Rekenkamer
Het volgende citaat uit de rapportage van een Rekenkamer laat zien dat die contractrelatie tussen opdrachtgever en –nemer in de sector W&MD geen vanzelfsprekend onderonsje is. Het citaat wordt als exemplarisch beschouwd voor het zoeken naar een juiste opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Recent hebben we in stadsdeel X problemen gesignaleerd bij de zakelijke aansturing van het welzijnswerk. Aanvullend is nu in de andere stadsdelen nagegaan of de zakelijke aansturing van het welzijnswerk vergelijkbare knelpunten laten zien. Daarbij is aandacht besteed aan de 1. goede beleidskaders, 2. opdrachtverlening en 3. verantwoording. De resultaten: We constateren dat (1) de beleidskaders over het algemeen niet goed zijn. De maatschappelijke effecten zijn niet goed, in de zin van eenduidig en samenhangend, uitgewerkt in operationele doelstellingen en resultaten. De beleidsredeneringen zijn niet goed onderbouwd. Verantwoording van de keuzes voor bepaalde doelen en de inschatting van de effecten ontbreekt vrijwel altijd. De effect- en resultaatindicatoren zijn niet altijd op het juiste niveau gekozen en meetbaar. Naar het oordeel van de stadsdelen en de instellingen is het beleidskader niet erg bruikbaar is voor het opstellen van opdrachten aan welzijnsinstellingen. We constateren dat (2) de opdrachtverlening op bepaalde cruciale elementen tekort schiet. Er worden meestal geen gerichte opdrachten gegeven aan instellingen. Doorgaans worden subsidies ongewijzigd gecontinueerd. Er wordt zelden verwezen wordt naar de doelstellingen van het stadsdeel zoals ze in de programmabegroting geformuleerd zijn. Er worden uitgebreid afspraken gemaakt over de te leveren prestaties, maar er worden weinig concrete afspraken gemaakt over de te leveren kwaliteit. Naar het oordeel van stadsdelen verloopt de opdrachtverlening goed, terwijl instellingen van mening zijn dat de zakelijke opdrachtverlening eenzijdig uitgevoerd wordt en teveel onnodige administratieve belasting met zich meebrengt. We constateren dat (3) de verantwoording over prestaties en resultaten niet altijd het benodigde inzicht oplevert. Er vindt voldoende (tussentijds)overleg plaats maar hierbij ligt volgens instellingen een te grote nadruk op de verantwoordingscijfers. Stadsdelen hebben wel zicht hebben op de prestaties van instellingen, maar hebben moeite met het
3
Sluiter & Vermeulen, 2003
16
beoordelen van bereikte resultaten of de maatschappelijke waarde van specifieke welzijnsactiviteiten. (Uit het verslag 2012 van de Rekenkamer van de Stadsregio Amsterdam) De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de sturing van het welzijnsbeleid in deze Stadsregio suboptimaal is. De veronderstelling is, mede gebaseerd op de ervaringen die werden ingebracht in de REIS-groepen en in het Delphi-onderzoek (waarover later meer), dat dit bij veel andere gemeenten in Nederland niet anders is. Dat is ernstig, want de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is een belangrijk uitvoeringsaspect in de praktijk van het programma ‘Welzijn Nieuwe Stijl’ en is een belangrijke voorwaarde voor het slagen van en het verder benutten van de werkelijke potentie van de Wmo (Dragt c.s. 2011). 2.2.2
Soorten contractrelaties in de praktijk
Op basis van een verkennend onderzoek bij zeven instellingen W&MD (MOgroep, 2012) onderscheiden we de volgende drie varianten in die contractering tussen opdrachtgever/ gemeente en opdrachtnemer/ instelling. Variant 1 De instelling is dominant De gemeente ‘vaart’ op voorstellen voor producten en diensten vanuit het beleidskader van de instelling, en stelt deze achteraf vast. Voorwaarden hierbij: • vertrouwen tussen gemeenten en instelling; • deskundigheid instelling; • consensus over rolverdeling gemeente en instelling; • regelmatige en systematisch uitgevoerde tussentijdse evaluaties; • check in p-d-c-a is vooral kwalitatief (eenvoudig toetsingsinstrumentarium; ingewikkeld niet haalbaar en te gauw als bureacratisch ervaren). Variant 2 It takes two to tango De gemeente stelt prioriteiten vanuit haar beleidskader, zoals prestatievelden Wmo, en laat de kwalitatieve en kwantitatieve invulling over aan de instelling; de gemeenten stelt die invulling achteraf vast, na toelichting door de instelling. Variant 3 De gemeente is dominant De gemeente schrijft in detail voor welke prioriteiten zij vanuit het voor haar geldende beleidskader wil laten effectueren, en stelt vóóraf beoogde kwalitatieve en kwantitatieve invulling vast. 2.3
Suggesties voor verbetering
Er is de afgelopen jaren heel veel nagedacht over de noodzakelijke veranderingen van en in de sector W&MD. De bijdragen laten zich langs vier wegen indelen: systeeminrichting, spelregels, werkwijzen en kwaliteitsvereisten, en modelflexibilisering. We lichten deze bijdragen nu toe. 2.3.1 Inrichting van het systeem Allereerst suggesties voor verbetering van de inrichting van het stelsel, ofwel het geheel van voorgeschreven en beoogde regelingen voor de sector W&MD. De vraag ‘Wat is nodig om een effectief nieuw samenspel en nieuw aanbod tot stand te brengen?’ werd al langer geleden (in 2001) beantwoord door Paul Schabel, directeur Sociaal Cultureel Planbureau. Hij introduceerde het 4R-model, dat helpt om duidelijk te maken hoe verschillende opdrachtgeversrollen zich tot elkaar verhouden. Het beleid geeft de Richting aan, laat Ruimte voor de praktijk, maar verwacht wel Resultaat en Rekenschap. Deze vier R-en zijn net als communicerende vaten. Meer richting geven betekent minder ruimte voor de uitvoering. Minder richting geven, geeft meer ruimte voor de uitvoering, maar verlangt wel weer meer rekenschap. Het TransitieBureau ‘Begeleiding inde Wmo’ definieerde onlangs de nieuwe verantwoordelijkheden, rollen en opgaven van zowel gemeente als instelling in maatschappelijke ondersteuning (Keizer c.s., 2012). De focus in de relatie kan liggen op: • input (resources en competenties, zoals kwaliteitssystemen en eisen aan personeel); • throughput (proces en productie van dienst); • output (functie of prestatie van dienst, zoals klanttevredenheid; beste dienstverlening); • outcome (waarde, zoals zelfredzaamheid of/en participatie).
17
Op basis van uitgebreid veldonderzoek over de rol van gemeenten als opdrachtgever blijkt dat de welzijnsorganisaties het jaarlijks proces van beleidsvorming, afspraken en verantwoording nogal ambtelijk en bureaucratisch te vinden; men heeft ook behoefte aan afspraken voor een langere tijd. Gemist worden in enkele gevallen inspiratie, een missie en een eigen visie van gemeenten op welzijn. Er is behoefte aan duidelijkere doelen en verwachtingen. Gemeenten zijn vaak nog teveel controleur van het hoe (vanuit macht/middelen, niet op grond van analyse en inhoud) en te weinig partner vanuit het wat(vertalen van het collegebeleid en onderhandelen over de bijdrage van welzijn) De auteurs stellen dat hoe meer de gemeente de opdracht –in dit geval inzake extramurale begeleiding- beschrijft op niveau van output en outcome, des te meer vrijheid de aanbieder heeft om zijn diensten aan te bieden en te optimaliseren. 2.3.2
Andere spelregels
Dan zijn er de bijdragen voor verbetering van uitvoering Wmo voor wat betreft de spelregels voor samenwerking. Zo werden er spelregels geadviseerd voor samenwerking bij Welzijn, Maatschappelijke Dienstverlening en Opvang (MOgroep, 2012), kwamen er regels voor gemeenten en instellingen rond afbakening van domeinen in de maatschappelijke agenda (Transitiebureau begeleiding in de Wmo, 2012), en was er modelvorming voor publiek-private samenwerking (Dragt c.s., 2011) Interessant aan het laatstgenoemde rapport is de constatering dat in de huidige praktijk een zoektocht speelt naar mogelijkheden om beleidseffecten meer centraal te stellen (‘eerst outcome’, dan ‘output’). De zoekrichting hierbij is een doorontwikkeling van BCF. Tegelijkertijd is de constatering dat het moeilijk is om bij het maken van afspraken en de verantwoording achteraf verder te komen dan output. Gepleit wordt door Dragt c.s. voor een vorm van Publiek Private Maatschappelijke Samenwerking (PP(M)S); deze kan meerwaarde hebben en stimulerend werken voor de transitieopgave waar gemeenten en hun maatschappelijke partners voor staan. De volgende omschrijving wordt gegeven: ‘één of meer publieke en één of meer private actoren werken samen aan de realisering van een onderling overeengekomen doelstelling in een organisatorisch verband met inbreng van middelen en aanvaarding van risico’s en verdeling van opbrengsten’. Het PP(M)S proces dwingt volgens de auteurs ‘vroegtijdig tot een open en goede analyse van de maatschappelijke uitdagingen (beoogde outcome) voordat partijen spreken over subsidiering of overeenkomsten. Dit bevordert de focus op outcome. Feitelijk faciliteert het proces eerst het nadenken over het ‘wat’ en pas daarna het ‘hoe’ (p.18) 2.3.3
Nieuwe werkwijzen en kwaliteitsvereisten
Ten slotte zijn er bijdragen voor verbetering die betrekking hebben op nieuwe werkwijzen en kwaliteitsvereisten (o.a. het Ministerie VWS met Welzijn Nieuwe Stijl, 2010; Winsemius e.a, 2012; Bool, 2012). Zo werden in de brochure van Movisie ‘Gemeenten, welzijnsorganisaties en de kwaliteit van sociale interventies (Bool, 2012) aan gemeenten in het kader van Welzijn Nieuwe Stijl (WNS) informatie, inzichten en argumenten meegegeven hoe de kwaliteit van methoden onderdeel uitmaakt van WNS. Scholte & Sprinkhuizen onderzoeken in hun essay ‘Moedwil en misverstand (2012), op welke wijze de betrokken actoren (de bestuurder, de ambtenaar, de manager, de professional, de burger) rekenschap aan elkaar afleggen over gepleegde inspanningen. Zij stellen dat cliënten of gebruikers willen ervaren dát het werkt, professionals willen weten hóe het werkt, organisaties wát er werkt en bestuurders waartóe het werkt. Opvallend is overigens dat in geen van de nota’s gerefereerd wordt aan het normensysteem van HKZ. De indruk ontstaat dat dit niet meer echt leeft, en in ieder geval niet wordt verbonden met ontwikkeling en verbetering.
18
2.3.4
Flexibeler model
Een andere, meer omvattende suggestie voor verbetering wordt gegeven door Hortulanus. In zijn oratie ‘Ambivalenties in het sociale domein’ (2011) pleit Hortulanus voor een veel flexibeler model voor opdrachtgeverschap, professionele autonomie en resultaatmeting in welzijn. Hortulanus signaleert de drang om steeds een nieuw systeem te ontwikkelen voor het welzijnsbeleid. ‘Daarmee bedoel ik de relatie tussen de opdrachtverlener en de organisatie die zich moet verantwoorden en de manier waarop je de resultaten meet. Dat is een heilloze zaak, omdat het sociale domein uit zo’n scala aan diensten bestaat dat je verschillende relaties tussen opdrachtverlening, verantwoording en impactanalyses moet hebben. Op dit moment wordt gedacht dat we vooral via evidence based praktijken greep op deze zaken krijgen, maar dat is een illusie.’ Volgens Hortulanus is het voor eenvoudige diensten – zoals schuldhulpverlening – wel goed om een evidence based model van opdrachtverlening, verantwoording en resultaatmeting te hanteren. ‘Maar meer ingewikkelde hulpverlening, zoals de opvang van zwerfjongeren, of collectieve diensten zoals sociale cohesie en leefbaarheid, zijn daarvoor te complex. Bij evidence based praktijken moet je een heel duidelijk beeld hebben van de beginsituatie en de eindsituatie, en je moet precies weten welke interventies daartussen gepleegd zijn. We moeten niet de illusie geven dat dit werkt. Dan krijg je snel managers die opportunistisch handelen, die de gemeente als opdrachtgever bedienen, maar tegenover de medewerkers toegeven dat het niet werkt.’ 2.3.5
suggesties vanuit instellingen
Naast de hiervoor vermelde suggesties vanuit diverse (semi-)wetenschappelijke hoeken over verbeteringen inzake sturing en inrichting is het ook heel interessant om te weten hoe het staat met de tevredenheid van de welzijnsorganisaties over hun relatie met de gemeenten. Deze wordt tweejaarlijks gemeten en vermeld in de Wmo-trendrapportage. In die van 2012 gaat het om een meting bij 365 instellingen. Op de vraag wat men anders wil zien in de relatie met de gemeente antwoorden organisaties vooral: een duidelijker beleid en visie op langere termijn, meer communicatie en openheid, en eerder betrokken worden bij de beleidsontwikkeling van de gemeente. De instellingen willen ook meer prestatieafspraken, en ruimte om in te kunnen spelen op kansen en ontwikkelingen. Deze wensen verschillen nauwelijks tussen stad en platteland. Op het platteland geven organisaties de relatie met de gemeente een 6,6, in de stad een 6,5. Een aantal geïnterviewden vindt dat het beleid van de gemeente meer expliciet gericht zou mogen zijn op de plattelandssituatie. 2.3.6
wat zeggen experts?
In 2012 liet de MOgroep onderzoek doen naar consensus over aspecten van de relatie tussen gemeente en instelling. Zeven experts zijn daarvoor geraadpleegd, via twee Delphi-ronden(Wienke, 2012). Dat leverde de volgende resultaten op. Er was op de meeste onderdelen overeenstemming over het aspect subsidierelatie en – systematiek. Zo vond men dat primair geldt dat elk doel dat de opdrachtgever stelt, is uitgewerkt in beoogde resultaten en daarbij passende indicatoren; en dat deze in goed overleg met de opdrachtgever/ ambtenaren zijn gedefinieerd. Er zijn drie soorten resultaten en indicatoren te onderscheiden: • voor prestatie (kwantitatief meetbare ‘output’ zoals aantallen bezoekers, aantallen trajecten etc.); • voor effecten bij de specifieke klanten/klantengroepen/projecten (bijvoorbeeld ‘doelrealisatie’, ‘klantervaring’, ‘ervaren baat’); • voor ‘outcome’, ofwel de algemeen gewenste maatschappelijke effecten zoals die door de opdrachtgever zijn vastgesteld, en waaraan onder meer het specifieke aanbod mogelijk heeft bijgedragen. Voor de laatstgenoemde indicator geldt volgens de experts het ingewikkelde gegeven dat maatschappelijke effecten veelal door méérdere factoren tot stand komen; daar ligt dus de uitdaging om samen met opdrachtgever én andere organisaties (ketenpartners) realistische indicatoren te definiëren die recht doen aan die meerdere factoren.
19
Volgens de experts kan de inbreng van vertegenwoordigers van de regionale Hogeschool (te denken valt aan kenniskring/lectoren Social Work) hierbij behulpzaam zijn; van hen mag worden verwacht dat ze relevante onderbouwingen vanuit ‘evidence-based practice’ weten te vertalen naar praktijktoepassingen. De werkplaatsen Wmo zijn hiervan een goed voorbeeld. Wenselijk is ook een gebiedsgerichte insteek, en van daaruit een opdracht voor de relevante organisaties, zodat deze als ketenpartners die in een gebied/wijk werkzaam zijn aan dezelfde doelen werken. Gegeven de voortdurende maatschappelijke verandering in de sociale sector is men van mening dat niet alle veranderingen en onzekerheden in de maatschappelijke realiteit zijn te beheersen via de jaarlijkse contractafspraken. Dat maakt periodieke tussentijdse afstemming en bijstelling van de contractafspraken noodzakelijk. Daarmee wordt de in aanleg statische contractrelatie op basis van budgetfinanciering (‘beleidsgestuurde contractfinanciering’) een meer beslissingsgerichte planningsbenadering, waarin het op dat moment redelijkerwijs haalbare het streven wordt. 2.4
Conclusie
In het verkeer tussen opdrachtgever en –nemer zijn de contractafspraken gebaseerd op overeengekomen te leveren prestaties bij een gelimiteerd aantal thema’s, die voortvloeien uit beleidskaders van de opdrachtgever. Bij de invulling van die thema’s in de vorm van diensten en producten wordt gebruik gemaakt van beproefde werkwijzen en methoden, en van de als effectief beschouwde interventies vanuit de Databank MOVISIE.
20
Hoofdstuk 3
Een standaardmenu voor contractering
In dit hoofdstuk wordt beargumenteerd dat er in alle diversiteit en variëteit aan activiteiten, doelen, opbrengsten, producten en diensten in zekere zin een beperkt aantal prestaties met bijbehorende diensten en producten aan de orde is. Met die beperking wordt het gemakkelijker voor de gemeente om de welzijnsvragen, en van daaruit de prestatieopdrachten voor de instelling te formuleren; voor de instelling wordt het eenvoudiger om het aanbod vast te stellen en te verantwoorden. 3.1
Bestaande ordeningen (Wmo en thema’s)
Momenteel zijn er de volgende dominante ordeningen in vraagsoorten: naar prestatieveld volgens de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en naar thema (landelijk kenniscentrum MOVISIE) 3.1.1
Wmo
De Wmo verdeelt het beleid op het gebied van wonen, zorg en welzijn in negen prestatievelden. De gemeente moet op deze negen prestatievelden in het beleidsplan Wmobeleid maken voor telkens de komende vier jaar. 1. Het bevorderen van de sociale samenhang en leefbaarheid. 2. Preventieve voorzieningen voor problemen met opgroeien en problemen met opvoeden. 3. Het geven van informatie en advies. 4. Ondersteunen mantelzorgers en vrijwilligers. 5. Bevorderen deelname aan het maatschappelijk verkeer van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of psychisch-sociaal probleem. 6. Voorzieningen voor ouderen, gehandicapten, chronische psychiatrische patiënten en mensen met psychische of psychologische problemen. 7. Maatschappelijke opvang. 8. Bieden openbare geestelijke gezondheidszorg. 9. Bieden ambulante verslavingszorg. De inzet op de prestatievelden verschilt tussen stad en platteland. Uit het onderzoek van De Klerk e.a. (2010) blijkt dat meer stedelijke gemeenten een aanbod hebben op prestatieveld 2 (opvoedingsondersteuning) en 5 (mensen met beperkingen). Bij de prestatievelden 5 en 6 is het verschil tussen stad en platteland gering. Daarnaast zien we dat plattelandsorganisaties relatief minder actief zijn op opvoedingsondersteuning en op kwetsbare groepen (prestatievelden 7, 8 en 9) dan stadsorganisaties. Dit laatste komt overeen met de uitkomsten van het eerder genoemde onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut (Lammerts & De Meere, 2008). Op de prestatievelden 3 (informatie, advies & cliëntondersteuning) en 4 (vrijwilligers en mantelzorg) is men juist op het platteland actiever. Het beeld rijst dat plattelandsorganisaties zich wat minder op individuele hulpverlening richten dan stadsorganisaties en iets meer op collectieve ondersteuning. 3.1.2
Thema’s
Bij MOVISIE worden vraag en aanbod geordend aan de hand van de volgende hoofdthema’s (elk verbijzonderd naar sub-thema’s): leefbaarheid; diversiteit en participatie; mens en organisatie; kwetsbare groepen; huiselijk en seksueel geweld; vrijwillige inzet en mantelzorg 4.
4
Het thema ‘opgroeien en opvoedhulp’ is belegd bij het landelijk kenniscentrum Nederlands Jeugdinstituut.
21
3.2
Ordening op basis van vraagsoorten bij zeven instellingen
In 2012 is bij zeven instellingen, in het kader van een veldonderzoek vanuit de Mogroep, het aanbod over de jaren 2009 tot en met 2011 geïnventariseerd. Wanneer dat aanbod over de jaren ‘op elkaar’ wordt gelegd, ontstaat een overzicht van de meest voorkomende vraagsoorten van de gemeenten, waarbij de instelling een aanbod heeft gecomponeerd. We geven hier dat overzicht, met per vraagsoort de overeenkomst met prestatieveld Wmo. • •
• • •
leefbaarheid vergroten en overlast bestrijden (prestatieveld 1) via opbouwwerk/wijkgerichte aanpakken om leefbaarheid te verbeteren; samenlevingsopbouw; ondersteunen dorpsontwikkeling op het platteland; opgroei-/opvoedvraagstukken (prestatieveld 2) via jeugd- en jongerenwerk; voorscholen; brede school en buitenschoolse opvang; bredeschoolloket; projecten sport in de buurt/wijk; opvoedingsondersteuning wijk-/streekgebonden activiteiten die participatie bevorderen (prestatievelden 1t/m 5) via recreatieve, culturele en sportieve activiteiten; accomodatiebeheer hulp en ondersteuning bij psychosociale problemen (prestatievelden 3 en 5) via algemeen maatschappelijk werk en welzijnswerk voor ouderen ondersteuning ten behoeve van groepen burgers die belemmeringen hebben bij het participeren aan de maatschappij c.q. die specifieke ondersteuningsbehoeften hebben in dat kader (prestatieveld 6); via activerende benadering voor specifieke groepen, alsmede via voorzieningen zoals uitleenpunten, verstrekkingen en alarmeringssytemen
Opvalt dat prestatieveld 4 (ondersteunen mantelzorgers en vrijwilligers) in de documentatie minder expliciet naar voren komt als vraagsoort, maar meer als één der middelen om de andere prestatievelden te bedienen. De prestatievelden 7, 8 en 9 werden in de gemeenten of in de regio waar de zeven instellingen opereerden behartigd door specifieke organisaties op dat terrein; deze worden hier buiten beschouwing gelaten. Als de zeven instellingen representatief zijn voor de sector, en bovenstaande vijf vraagsoorten werkelijk dominant zijn bij instellingen W&MD, dan ligt het voor de hand om daarbij het aanbod te benoemen waarvan momenteel bekend is dat het doeltreffend/effectief is 5. We komen daarmee tot de beantwoording van de vraag voor dit artikel: Welk bruikbaar ‘standaardmenu’ is er voor gemeenten -als opdrachtgever voor de instellingen W&MD- waarbij de instellingen gebruik maken van ‘gezonde en werkzame ingrediënten’ in de vorm van effectieve methoden/ werkwijzen/interventies?
5
Wat de doelmatigheid/kostenefficiëntie betreft ontbreekt het momenteel goeddeels aan landelijk geldende betrouwbare gegevens. We beperken ons daarom tot doeltreffendheid/effectiviteit.
22
Hoofdstuk 4
Onderbouwde methoden/werkwijzen/ interventies als vulling
4.1 Standaardmenu In het vorige hoofdstuk werd de opsomming aan aanbod gegeven, dekkend voor de prestatievelden 1t/m 6. We beschouwen nu deze opsomming als een ‘menu’, met vijf gangen. Deze metafoor wordt gebruikt omdat ook bij een culinair menu er sprake is van een aanbod (hier van de instelling) dat kan voldoen aan de vraag van de klant (hier de gemeente) Vervolgens zijn de databanken van MOVISIE en het Nederlands Jeugdinstituut geraadpleegd om te komen tot ‘vullingen’ per gang in het menu. 4.1.1 Prestatieveld 1: leefbaarheid vergroten en overlast bestrijden Het reservoir aan methoden/werkwijzen/interventies bevat een keur aan zowel preventieve als meer corrigerende benaderingen. We geven een opsomming op basis van de indeling van MOVISIE; deze staat in de Handreiking op p.5. De kernachtige aanduidingen dienen als houvast voor eventuele toepassing in het standaardmenu. Verdere achtergrondinformatie is te verkrijgen via www.movisie.nl (databank effectieve sociale interventies) 4.1.2
Prestatieveld 2: opgroei-/opvoedvraagstukken
Het gaat hier vooral om de preventieve aanpak voor gemeentes om bij te dragen aan positief opvoeden en opgroeien, maar ook om op wijkniveau probleemgedrag en maatschappelijke uitval van kinderen en jongeren te voorkomen of terug te dringen. Voor dat positief opvoeden zijn de interventies relevant die het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) heeft geformuleerd (www.nji.nl). Maar omdat de transitie van provinciaal naar gemeentelijk georganiseerde jeugdzorg volop in gang is, lijkt het verstandig om als gemeente en/of /instelling bij het NJi te rade te gaan welke interventies in de specifieke situatie van de gemeente relevant zijn. Wat betreft het voorkomen van probleemgedrag en maatschappelijke uitval baseren we ons op de indeling zoals die wordt verschaft door de benadering Communities that Care (CtC) 6. De interventies uit de databank NJi die in het kader van CtC ingezet kunnen worden, zijn geordend naar domein (school, gezin, kinderen & jongeren, wijk) en risicofactor. Ook hierbij verwijzen we naar de site www.nji.nl 4.1.3 Prestatievelden 3 en 5: hulp en ondersteuning bij psychosociale problemen Het betreft het aanbod (Algemeen) Maatschappelijk Werk (AMW), één der meest beproefde werksoorten in de sector W &MD. Het (A)MW ondersteunt mensen bij het oplossen van en omgaan met problemen en verstoringen in hun functioneren in wisselwerking met hun sociale omgeving; er is sprake van een psychische en/of sociale component, en van wisselwerking tussen beide (Wmo prestatieveld 5). Ook de materiele en sociaaljuridische hulpverlening maakt deel uit van het aanbod Maatschappelijk Werk. De maatschappelijk werker beoogt met zijn hulpverlening het sociaal functioneren van personen of de wisselwerking tussen personen en hun sociale omgeving te verbeteren. De realisering van dit doel vormt een gezamenlijke activiteit van de maatschappelijk werker en de betrokkene(n) (Hens, 2011). Maatschappelijk werkers proberen hun cliënten inzicht te geven in hun problemen en ondersteunen hen bij het oplossen van hun problemen. Tegelijkertijd beogen zij met de hulpverlening dat hun cliënten ook na afloop van de hulpverlening beter in staat zijn om hun problemen op te lossen. Maatschappelijk werkers zetten zich er ook voor in om het aanbod van instellingen zo goed mogelijk af te stemmen op de problemen van hun cliënten. Daartoe geven zij ook voorlichting aan instanties en andere betrokkenen (Wmo prestatieveld 3). Ook verzamelen zij gegevens over tekortkomingen in het functioneren van instanties en bij de uitvoering van wetgeving, waardoor het beleid kan worden aangepast. De dienstverlening door en vanuit het AMW en MW is de afgelopen jaren aanzienlijk gestandaardiseerd. Men onderscheidt in het licht van bovenstaande doelen en functies: preventie; interventie; psychosociale hulpverlening; advies en concrete (materiële en sociaal-juridische) dienstverlening; maatschappelijk onderzoek; sociale rapportering en signaleren ten behoeve van 6 Communities that Care (CtC) is een van oorsprong Amerikaanse aanpak voor de ontwikkeling van systematisch preventief jeugdbeleid. CtC richt zich op het voorkomen van probleemgedrag bij kinderen en jongeren van nul tot achttien jaar. Aan de aanpak ligt een analyse ten grondslag van risico- en beschermende factoren die hierbij een rol spelen.
23
sociaal beleid. De gemeente maakt met de instelling AMW afspraken over omvang en intensiteit van deze diensten. 4.1.4 Prestatievelden 1 t/m 5: wijk-/streekgebonden activiteiten die participatie bevorderen Deze vraagsoort bevat veel van het hart van het welzijnswerk (Spierts, 1994): het sociaal-cultureel werk, waarbij het gaat om het bieden van activiteiten voor kinderen, volwassenen en ouderen op het terrein van educatie, sport, creativiteit enzovoorts, om daarmee maatschappelijke participatie te vergroten. Vrijwilligers en mantelzorgers worden veelal benut om het aanbod te realiseren (prestatieveld 4) Uit het schematisch overzicht op p. 4 (voorbeeld van een middelgrote instelling, kolom 4) wordt duidelijk hoe gedifferentieerd dit aanbod kan zijn. We laten hieronder een opsomming van alle voorbeelden voor recreatie, educatie, kunst & cultuur achterwege. Activiteiten op deze terreinen zijn té lokaal/regionaal gebonden om te veralgemeniseren. Wél kan de relevantie en toepasbaarheid worden bepaald door met de ontwerpers na te gaan welke achterliggende werkzame factoren bijdragen aan succes. In de databank MOVISIE zijn vele aanbiedingen te vinden, onder de kop ‘praktijkvoorbeelden’. In het kader van het eerder genoemde project REIS zijn ook specifieke werkvormen als bijzonder bruikbaar bevonden. De voorbeelden van interventies bij deze gang staan in de Handreiking op p.9 4.1.5
ondersteuning ten behoeve van groepen burgers die belemmeringen hebben bij het participeren aan de maatschappij c.q. die specifieke ondersteuningsbehoeften hebben in dat kader
Het betreft het ‘hart’ van de Wmo: om te zorgen dat iedereen kan participeren, zijn voor bijzondere groepen speciale inspanningen nodig; zij mogen niet worden vergeten, ofschoon juist deze groepen veelal minder in staat zijn voor hun belangen op te komen. De interventies die bij deze gang horen staan vermeld op p.12.
24
Hoofdstuk 5
Kanttekeningen bij ‘Effectieve interventies‘
De laatste jaren wordt ook binnen de sector W & M Dhet toepassen van effectieve interventies nagestreefd. Dit geldt zowel voor uitvoerende instellingen als gemeenten (hierna respectievelijk ‘opdrachtnemers’ en ‘opdrachtgevers’ genoemd). De sector volgt hiermee een algemene trend van de laatste jaren in de gesubsidieerde sectoren, met name die betreffende de niet-commerciële dienstverlening, waarin toenemende aandacht bestaat voor toepassing van ‘evidence based practice’ en -via methodisch werken- het realiseren van ‘practice based evidence’. Het Ministerie VWS ondersteunt deze beleidslijn, onder andere door subsidiering van het meerjarenprogramma van de MOgroep W&MD, geheten ‘Regionale Effectieve Interventies Samenwerkingsverbanden’ (REIS). Daarin werd, in samenwerking met het landelijk kenniscentrum MOVISIE, op decentraal niveau nagegaan welke interventies instellingen gebruiken, welke als bruikbaar worden beschouwd, en hoe ze op een overdraagbare wijze kunnen worden beschreven en geimplementeerd. 5.1
Hoezo effectief?
Tegen het vergroten van effectief werken, en het toepassen van effectieve interventies, valt op het eerste gezicht niet veel bezwaar te maken. Toch zijn een aantal kanttekeningen op hun plaats, al is het al om genoemd streven in de juiste proporties te zien, en om te voorkomen dat het een loze slogan wordt. Die zijn er namelijk al te veel geweest in de afgelopen decennia, zoals ‘de klant centraal’, ‘kwaliteit moét’, ‘de innovatieve organisatie’ etcetera. 5.2
Effectieve interventies toepassen of eerst methodisch werken bevorderen?
Het methodisch kunnen werken wordt alom gezien als een belangrijke ‘algemeen werkzame’ factor (Winkelaar, 1990, Spierts, 1994, Kuiper & Zijsling, 2010) en een voorwaarde voor het kunnen hanteren van een ‘effectieve interventie’ (Foolen c.s., 2011). Met methodisch werken wordt op de eerste plaats bedoeld dat de professional werkt volgens een regulatieve cyclus zoals ’vraag-/probleemstelling-analyse/diagnose-plan (ontwerp)-ingreep (implementatie)-evaluatie (van Strien, 1986), of volgens een cyclus uit de managementtheorie en kwaliteitsleer zoals de plan-do-check-act cyclus (Deming, 1986). Op de tweede plaats betekent methodisch werken dat de professional -indien nodig- in die cyclus bij ‘ingreep’ (van Strien) respectievelijk bij ‘do’ (Deming)- gebruik maakt van een specifieke methode/werkwijze/interventie. Het belang van het hanteren van een dergelijke cyclus is dat, bij het ontbreken ervan, verwacht mag worden dat een geïmporteerde ‘effectieve interventie’ al snel een vreemde eend in de bijt wordt in de methodiek of in het methodisch repertoire. 5.3
Stand van zaken ‘methodisch werken’
Een voorwaarde voor goede uitvoering van de dienstverlening is dus de beheersing door de professional van methodisch werken; en daarmee is het nog niet zo best gesteld in de sector W&MD, zo leerde een beperkte praktijkverkenning in het kader van het programma REIS. Een ronde bij zo’n 35 organisaties die meedoen aan het programma REIS leerde dat het merendeel (>70%) van de vertegenwoordigers (kwaliteitsfunctionarissen, staffunctionarissen) het actuele niveau van methodisch werken in hun instelling op een vijfpuntsschaal beoordeelde met een 2 of 3, en heel soms met een 4 7. Enige bescheidenheid inzake het invoeren van interventies in de methodiek of in het repertoire aan methoden lijkt derhalve op zijn plaats. En het lijkt voor de organisatie meer zinvol om éérst te investeren in de algemeen werkzame factor ‘methodisch handelen’ dan in het toepassen van een specifieke ‘effectieve interventie’. 5.4
Hoe effectief?
Wat betreft de als effectief aangemerkte interventies die zijn opgenomen in de databank van het MOVISIE is bepaling van die effectiviteit een lastig punt. De voor de praktijkuitvoering in de sector W&MD vaak noodzakelijke situatieve aanpassingen maken namelijk dat de beoogde methodeintegriteit (Royse, 2008, Van Yperen, 2010) te wensen overlaat: iedereen doet het altijd overal, om
7 1=niet aanwezig (men werkt vooral op basis van intuitie en eigen ervarinng); 2=nauwelijks/bij enkelen; 3=in ontwikkeling, aanzet tot methodisch werken; 4=bij meerderen aanwezig; 5=bij alle medewerkers is sprake van toepassing en bewaking van regulatieve cyclus en toepassing van specifieke methoden
25
speciale redenen, weer nét even anders. Mede daardoor valt niet goed aan te tonen of eventuele effecten zijn toe te schrijven aan de specifieke interventie. Ogenschijnlijk is er veel variatie, maar een secundaire analyse laat zien dat er veel overlap is, en dat onder verschillende benamingen wellicht dezelfde ‘werkzame bestanddelen’ of ‘generieke factoren’ worden gedefinieerd (Van der Zwet, 2012). Terecht merken van der Zwet c.s. (2011) dan ook op dat het meer gaat om evidence based werken dan om het toepassen van effectieve interventies (van der Zwet c.s 2011) Misschien is die situatieve toepassing niet zo erg, en juist illustratief voor de sociale sector waarin aanpassing aan en afstemming op de concrete situatie nooit tot exact dezelfde toepassing kan leiden van een interventie. Veel meer geldt hier dat interventies hoogstens ’verpakkingen´ zijn van werkzame principes (´ingrediënten´) in de dienstverlening. Professionals kunnen gebruikmaken van de interventies of van de principes die erachter schuilgaan. Het is hun verantwoordelijkheid om daarin de beste keuzes te maken (Van Yperen e.a. 2010). Zoals van Houten opmerkt: “Ga er niet op voorhand vanuit dat sociale interventies goed zijn en goed in elkaar steken. Een lerende professional moet in staat zijn de eigen interventies te onderwerpen aan zelfkritiek, ook wat betreft achterliggende frames (2007, p. 37). 5.5
Werkzame principes bij REIS
In het programma Reis zijn die ‘werkzame principes’ en ‘achterliggende frames’ inmiddels nauwkeuriger omschreven. En dan gaat in de eerste plaats om de algemene of non-specifieke werkzame factoren in de werkrelatie tussen professional en klant(-systeem,) zoals: • aansluiten bij de motivatie van de klant; • goede kwaliteit van de relatie klant-professional (dialogisch, relationele vaardigheden); • goede structurering van de werkwijze (duidelijke doelstelling, planning en fasering); • een goede ‘fit’ van de aanpak en de vraag; • goede opleiding en training; • goede werkomstandigheden van de professional (van Yperen, 2003). 5.6
Beperkingen van effectief interveniëren
Op zich is het lovenswaardig dat alle betrokkenen bezig zijn met de professionaliteit te verbeteren, en aan te passen aan de nieuwe kaders. Maar er valt wel wat af te dingen op de manier waarmee men in genoemde sectoren bezig is met de verbetering via effectieve interventies. Zo geldt met name voor de welzijnssector dat interveniëren (letterlijk ‘tussenbeide komen’) niet echt een term is die past bij de essentie van werken. Daar gaat het immers om sociaal-agogische processen, waarbij via dialoog en interactie de professional sámen met de klant of het klantsysteem komt tot maatwerk in gezamenlijk vastgestelde beoogde uitkomsten. Dat betekent dat het kunnen opbouwen en hanteren van een relatie, inclusief de daarbij noodzakelijke communicatieve vaardigheden, behoort tot de belangrijkste ‘standaard’ algemeen werkzame factor. 5.7
Effectiviteit is niet zaligmakend
Effectiviteit van interventies (werkwijzen of methoden) is één van de aspecten is van ‘goede dienstverlening’ 8. Zoals al in het vorige hoofdstuk werd opgemerkt zijn er naast effectiviteit de aspecten ‘vraaggerichtheid’ en de ‘doelmatigheid’ of ‘efficiency’. Het gaat namelijk in professionele organisaties altijd om de basisvragen “Doen we de goede dingen?” (optimaliseren van de vraaggerichtheid), “Doen we de dingen goed?” (effectiviteit), en “Doen we wat we moeten doen zo goedkoop mogelijk?” (efficiency, doelmatigheid)’. Enige bescheidenheid omtrent uitvergroting van het aspect effectiviteit is derhalve gepast. Optimalisering van effectiviteit staat bovendien altijd op gespannen voet met doelmatigheid of kosteneffectiviteit van de dienstverlening; het is de kunst om de juiste balans tussen deze aspecten te vinden. Een psychiater vertelde me ooit vol trots dat hij via psychoanalyse een vrouwelijke patiënt van haar spinfobie had afgeholpen; bovendien had zij gedurende de therapie (twee jaar, twee sessies per week) nog enkele nieuwe ontdekkingen over zichzelf gedaan. In dezelfde periode las ik een bericht van het Radboudziekenhuis in Nijmegen, waar via de 8
Zie de begripsvorming bij ISO 8402, en bij de kwaliteitsexperts Crosby, Juran, Deming
26
gedragstherapeutische methode ‘systematische desensitizatie’ een patiënt met een spinfobie binnen twee sessies van zijn/haar probleem kan afkomen. In beide voorbeelden is de effectiviteit 100%, de vraaggerichtheid verschilt (bij de analyticus krijgt de vrouw ongevraagd méér dan waarom ze vroeg), maar het is vooral het grote verschil in kosten/doelmatigheid: naar schatting € 16.000 versus € 1.500
27
Hoofdstuk 6 6.1
Garanties voor goede dienstverlening
Verantwoording van kwaliteit
In de vorige hoofdstukken is duidelijk gemaakt langs welke route en op welke manieren de gemeente als opdrachtgever en instelling als opdrachtnemer kunnen komen tot afspraken over prestaties, en wat de inhoud van die afspraken kan zijn. Ter afsluiting komt nu de vraag aan de orde hoe de kwaliteit van het voor die prestaties geleverde aanbod wordt bepaald en door wie. Gemeente en instelling zijn in principe samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van de dienstverlening. Artikel 9 van de Wmo (www.artikel9wmo.nl/begrippenkader) gaat over de gemeentelijke plicht om jaarlijks verantwoording af te leggen. Gemeenten zijn niet alleen verplicht om jaarlijks een vragenlijst over prestaties in te vullen, maar ook om de tevredenheid van vragers van maatschappelijke ondersteuning te onderzoeken. Tevredenheidsonderzoeken worden uitgevoerd om na te gaan hoe tevreden de gebruiker van de Wmo diensten en voorzieningen is. Momenteel wordt door Nivel een CQ-vragenlijst ontwikkeld, die ook door de instellingen kan worden gebruikt voor de verantwoording aan gemeenten. Om de verantwoordelijkheden nader aan te scherpen en hanteerbaar te maken, gebruiken we de eerder genoemde drie ‘meta-’criteria voor goede dienstverlening: vraaggerichtheid, effectiviteit (of doeltreffendheid), en doelmatigheid (of efficiency). Vervolgens stellen we de vraag: “Hoe ziet de verantwoordelijkheid van gemeente en instelling er uit ten aanzien van die criteria?” 6.2
Vraaggerichtheid
De gemeente heeft een maatschappelijke opdracht, namelijk om antwoorden te geven op potentiële en feitelijke welzijnsvragen, vanuit de optiek van het versterken van zelfredzaamheid, participatie en sociale samenhang. Op lokaal/regionaal niveau brengt de gemeente, eventueel samen met aanbieders, deze vragen in beeld. De gemeente prioriteert de afhandeling van de vragen (op basis van bestaande programma’s, politieke keuzes, beschikbare financiële middelen), en leggen de vragen neer bij door hen aangezochte aanbieders. De W&MDorganisatie vertaalt de vragen naar een antwoord/aanbod dat ook op klantniveau vraaggericht is. Zonder hier nu te lang bij stil te staan betekent dit dat zij de essentie van sociaal werk, namelijk agogisch werken, vertaalt in het wederzijds zoeken naar oplossingsrichtingen, vanuit een dialogische relatie (Habermas, 1992, Van der Laan, 2002) 6.3
Effectiviteit
De gemeente is verantwoordelijk voor het vooraf stellen van de vereiste effecten, prestaties of opbrengsten (‘output’), en het aangeven van eventuele verbindingen naar maatschappelijk rendement (‘outcome’). Deorganisatie is verantwoordelijk voor het realiseren van die effecten, prestaties en opbrengsten, en voor het onderbouwd bijdragen aan het maatschappelijk rendement. N.B.: Bij dit laatste zijn drie opmerkingen relevant. Ten eerste kan de W&MD-organisatie die output alleen realiseren onder de conditie van methodisch werken; immers, daarzonder zal nooit aan te tonen zijn of het doel is bereikt op een vooraf (of soms achteraf) bepaalde systematische werkwijze. Verder is een voorwaarde dat de professionals over de juiste competenties beschikken. Tot slot is het belangrijk dat zij op de juiste wijze worden aangestuurd en gefaciliteerd. En vooral is het nodig, gezien het vaak integrale karakter van welzijnsvragen, dat de verschillende aanbieders samenwerken, teneinde de effectiviteit te optimaliseren.
28
6.4 Doelmatigheid De gemeente is verantwoordelijk voor beschikbaarstelling van de juiste hoeveelheid middelen ten behoeve van de instelling om de prestatieafspraken te realiseren. DeW&MDorganisatie is verantwoordelijk voor een efficiënt gebruik van die middelen, zowel wat betreft bekostiging van de voorwaarden waaronder de prestaties worden gerealiseerd; hierbij valt te denken aan accuraat procesontwerp en goede procesbeheersing, maar ook aan het proberen de dienstverlening zélf zo doelmatig mogelijk uit te voeren (gebruik maken van methoden en werkwijzen die efficiënt zijn; delegeren naar vrijwilligers). N.B.: In het huidige overheidsbeleid wordt sterk de nadruk gelegd op de rol van de civil society. Vrijwilligersorganisaties, maar ook andere burgerverbanden, moeten een grotere rol spelen in de zorg voor en ondersteuning van kwetsbare mensen. Op die manier zou de toename van de kosten van zorg en ondersteuning enigszins beperkt kunnen worden. Volgens driekwart van de deelnemers aan het eerder genoemde trendonderzoek is deze verwachting echter niet realistisch.
29
Bijlage
Deelnemende instellingen veldonderzoek en deelnemers Delphi-panel
Instellingen Kern8, Alkmaar Welzijn Midden-Drenthe, Beilen Stichting Maatschappelijk Werk en Welzijn Oosterschelderegio, Goes Centrum voor Participatie Vivaan, Oss Tandem, Nijmegen Akros, Amsterdam Participe, Alphen a/d/ Rijn
Deelnemers Delphi-panel W. Draaisma, Participe Alphen a/d/ Rijn R. Goettsch, Welzijn Midden-Drenthe H. Gulikers, docent Hogeschool Arnhem Nijmegen R. de Bruyckere, SMWO, Goes C. van den Braak, Tandem Nijmegen K. de Laat, Vivaan Oss A. de Vries, NIM Maatschappelijk Werk Nijmegen
30
Literatuurlijst Davies, H.T.O & S.M. Nutley, P.C. Smith (2000). What Works? Evidence-based policy and practice in public services. Bristol: The Policy Press. Deming, W. Edwards (1986) Out of the Crisis. MIT Press Dragt,W. M.Hengeveld & I.Oomen (2011) Verkenning publiek private maatschappelijke samenwerking. Enschede: Bureau HHM Factsheet Welzijn & maatschappelijke dienstverlening (2010). Utrecht: Movisie Foolen,N., M. vander Steege, M. de Lange (2011) Beschrijven van methodisch handelen Handreiking om te komen tot een overdraagbare interventie. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut Houten, D. van (2007) Kritische interventiestudies – essay. In: Sociale interventie 2007, jaargang 16 nr. 2, pp. 35-39 Hens, H. (2011) Beroepsprofiel van de maatschappelijk werker uitg. Nederlandse Vereniging van Maatschappelijk Werkers, Utrecht. Hortulanus, R. (2011) Ambivalenties in het sociale domein (oratie). SWP, Amsterdam Keizer, R., W. Rust & P.Tazelaar (2012) Opdrachtgever en ondernemerschap. Handreiking in het kader van de overheveling extramurale begeleiding. Den Haag: ministerie van VWS Kooij, A. van der, P. Rensen, A.Gemmeke, R. van der Zwet & R. Engbersen (2008). Fundamenten leggen voor beproefde kennis. Projectplan voor het VWS-programma Beter in Meedoen, Kuiper, J. & P. Zijsling (2010) Methodisch handelen inzichtelijk Meppel: Boom/Lemma Laan, G. van der (2007). Professionaliteit en ambachtelijkheid [Professionalism and craftsmanship]. In: Journal of Social Intervention: Theory and Practice, 16(2), 25–34. Royse, D. (2008) Research methods in social work. Belmont:Thomson Brooks/Scole Scholte, M. & Sprinkhuizen, A. (2012) Moedwil en misverstand.Een essay over de gelaagdheid van kennis in de sociale sector MOVISIE, Utrecht Spierts, M. (1994) Balanceren en stimuleren. Methodisch handelen in het scw. Utrecht: Lemma/NIZW Strien, P.J. van (1986) Praktijk als wetenschap. Methodologie van het sociaal-wetenschappelijk handelen, Assen: Van Gorcum Winkelaar, P. (1990) Methodisch werken. Inleiding tot methodisch handelen met en voor mensen. Utrecht Yperen, T. van, red. (2010) 55 vragen over effectiviteit. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut Yperen, T. van & J.W. Veerman (2008), Zicht op effectiviteit. Handboek voor praktijkgestuurd effectonderzoek in de jeugdzorg. Delft: Eburon. Yperen, T. van, M.van der Steege, A.Addink & L. Boendermaker (2010) Algemeen en specifiek werkzame factoren in de jeugdzorg. Stand van de discussie. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut Wienke, D. (2012) Vraagt u naar ons aanbod? Enkele leidende principes voor opdrachtgever en opdrachtnemer bij het komen tot een contract in de sector W&MD. MOgroep Utrecht Wijk, P.J.Th van (2012) Vorm volgt inhoud. Onderzoek naar regionale structuren voor professionalisering (Mogroep, Utrecht) Zwet, R. van der (2012) Synthese generieke bestanddelen. Interne notitie Movisie/ werkgroep Reis Zuid Zwet, R. van der, D.Beneken genaamd Kolmer, R.Schalk (2011) Op weg naar een interactieve benadering van evidencebased werk en in de sociale sector in Nederland. In: Journal of Social Intervention: Theory and Practice – 2011 – Volume 20, Issue 4, pp. 62–78. Utrecht: Igitur publishing
31
