Inhoud
Voorwoord
13
Afkortingenlijst
15
1 Inleiding Participatiewet 1.1 Algemeen 1.2 Historie 1.3 De Participatiewet 1.3.1 plaats binnen de sociale zekerheid 1.3.2 structuur uitvoering werk en inkomen 1.3.3 kerntaken 1.3.4 grondbepalingen PW 1.3.5 financiering bijstand 1.3.6 verantwoording en toezicht
19 19 19 21 21 23 24 25 27 30
2 Begripsbepaling 2.1 Algemeen 2.2 Inrichting 2.3 Woning 2.4 Alleenstaande, alleenstaande ouder en gezin 2.4.1 alleenstaande 2.4.2 alleenstaande ouder 2.4.3 kostendelende medebewoner 2.4.4 gezin 2.5 Gehuwd, ongehuwd en gezamenlijke huishouding 2.5.1 wettelijk kader 2.5.2 gelijkstelling aan gehuwden 2.5.3 criteria gezamenlijke huishouding 2.5.4 onweerlegbaar rechtsvermoeden 2.5.5 schema gezamenlijke huishouding 2.6 Jurisprudentie
33 33 33 34 35 35 35 36 37 37 37 39 39 41 44 45
3 Kring van rechthebbenden 3.1 Inleiding 3.2 Personenkring van de PW
47 47 47
5
inhoud
3.3
3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Uitsluitingsgronden 3.3.1 detentie 3.3.2 onttrekken aan detentie 3.3.3 militaire dienstplicht 3.3.4 werkstaking 3.3.5 verblijf houden buiten Nederland 3.3.6 jonger dan achttien jaar 3.3.7 bijstand voor schulden 3.3.8 verblijf in een inrichting 3.3.9 onbetaald verlof 3.3.10 kunnen volgen van onderwijs 3.3.11 niet willen voldoen aan verplichtingen Niet-noodzakelijke kosten Voorliggende voorziening Zeer dringende redenen Schema Jurisprudentie
54 56 57 57 57 57 58 58 58 58 59 60 60 60 62 64 64
4 Aanvraag 4.1 Algemeen 4.2 Indiening aanvraag 4.2.1 wie dient een aanvraag in? 4.2.2 domiciliebepalingen: welke gemeente moet bijstand verlenen? 4.2.3 waar wordt een aanvraag ingediend? 4.2.4 procedure indiening aanvraag 4.2.5 verkorte aanvraag 4.2.6 ingangsdatum uitkering 4.2.7 niet tijdig inleveren aanvraagformulier 4.2.8 recht op voorschot 4.3 De verplichtingen van de cliënt 4.3.1 inlichtingenplicht 4.3.2 medewerkingsplicht 4.3.3 identificatieplicht 4.3.4 arbeidsverplichtingen 4.3.5 verplichting tot verrichten tegenprestatie 4.4 Verificatie 4.5 Beslissing 4.6 Herhaalde aanvraag 4.7 Inzage dossier 4.8 Jurisprudentie
69 69 69 69 70 71 71 76 77 80 80 81 81 84 86 87 87 87 89 92 92 92
5 Vormen 5.1 5.2 5.3
95 95 95 95
van bijstand Algemeen Om niet Geldlening
6
inhoud
5.3.1 5.3.2
5.4 5.5 5.6
op korte termijn over middelen beschikken noodzaak bijstandsverlening als gevolg van tekortschietend besef 5.3.3 bijstand voor betaling waarborgsom 5.3.4 bijstand voor schulden 5.3.5 geldlening bij een eigen woning 5.3.6 bijzondere bijstand voor duurzame gebruiksgoederen 5.3.7 voorschot bij aanvraagprocedure 5.3.8 aflossing geldlening 5.3.9 hoogte geldlening Borgstelling In natura Jurisprudentie
96 97 98 99 99 104 105 105 105 106 108 108
6 Algemene bijstand 6.1 Inleiding 6.2 Recht op algemene bijstand 6.3 Vaststelling periode algemene bijstand 6.4 Personen jonger dan achttien jaar 6.5 Normen personen achttien jaar tot pensioengerechtigde leeftijd 6.5.1 normen personen 18-21 jaar 6.5.2 normen personen 21 jaar tot pensioengerechtigde leeftijd 6.5.2.1 personen zonder kostendelende medebewoners 6.5.2.2 personen met kostendelende medebewoners 6.5.2.3 commerciële relatie 6.5.2.4 inkomsten uit (onder)verhuur/kostgeverschap 6.5.2.5 niet-rechthebbende partner 6.5.2.6 alleenstaande ouders 6.6 Norm pensioengerechtigden 6.7 Verlaging bij lagere bestaanskosten door woonsituatie 6.8 Verlaging bij beëindiging van studie 6.9 Personen in inrichting 6.10 Daklozen 6.11 Co-ouderschap 6.12 Jurisprudentie
111 111 111 112 114 115 115 116 117 117 121 123 123 125 125 126 127 127 129 130 130
7 Bijzondere bijstand 7.1 Inleiding 7.2 Wettelijk kader 7.3 Behandeling aanvraag voor bijzondere bijstand 7.3.1 vereisten van art. 11 7.3.2 uitsluitingsgronden van het recht op bijstand 7.3.3 niet noodzakelijke kosten 7.3.4 voorliggende voorzieningen 7.3.5 zeer dringende redenen
133 133 134 134 134 136 136 137 139
7
inhoud
7.4
7.5 7.6 7.7
7.3.6 noodzakelijke kosten 7.3.7 vloeien de kosten voort uit bijzondere omstandigheden? 7.3.8 draagkracht en drempelbedrag 7.3.9 vorm van bijstand 7.3.10 schema beoordeling aanvraag bijzondere bijstand Kostensoorten 7.4.1 kosten voor directe levensbehoeften 7.4.2 woonkosten 7.4.3 reiskosten 7.4.4 kosten financiële transacties 7.4.5 medische kosten 7.4.6 ouderen-, zieken- en gehandicaptenzorg 7.4.7 uitstroomkosten 7.4.8 sociaal-culturele, educatieve en sportieve activiteiten 7.4.9 overige kosten Afwijzingsgronden Categoriale bijzondere bijstand Jurisprudentie
140 141 144 147 148 149 149 150 155 156 159 162 163 163 164 166 168 169
8 Individuele inkomenstoeslag 8.1 Inleiding 8.2 Juridisch kader 8.3 Toelichting 8.4 Overige onderwerpen 8.5 Jurisprudentie
173 173 173 174 176 177
9 Inkomen en vermogen 9.1 Algemeen 9.2 Wettelijk kader 9.3 Middelen 9.4 Inkomen 9.4.1 inleiding 9.4.2 op de uitkering in mindering te brengen inkomsten 9.4.3 transactiesysteem 9.4.4 inkomen in natura 9.4.5 verondersteld inkomen 9.4.6 inkomsten kamerverhuur/kostganger 9.4.7 inkomen van niet-rechthebbende partner 9.4.8 echtpaar waarvan een studeert 9.4.9 inkomstenkorting en vakantietoeslag 9.4.10 bruto-inkomsten 9.4.11 onkostenvergoedingen 9.4.12 achteraf ontvangen middelen 9.4.13 alimentatie 9.4.14 vrijlating inkomsten en toekenning premie
181 181 181 182 187 187 187 187 188 189 189 189 190 191 192 192 193 194 194
8
inhoud
9.4.15 pensioen/particuliere oudedagsvoorziening 9.4.16 afkoop van maandelijks pensioen 9.5 Inkomsten uit belastingteruggaaf 9.5.1 algemeen 9.5.2 soorten voorlopige teruggaaf 9.5.3 procedure toekenning VTB 9.5.4 invloed voorlopige teruggaaf op PW-uitkering 9.5.5 de praktijk 9.6 Vermogen 9.6.1 inleiding 9.6.2 wat is vermogen 9.6.3 bezittingen 9.6.4 redelijkerwijs kunnen beschikken 9.6.5 schulden 9.6.6 buiten beschouwing te laten vermogen 9.6.7 vermogensgrenzen 9.6.8 vermogensontvangsten 9.6.9 interen 9.6.10 bezit van een eigen woning 9.6.11 overige bepalingen 9.7 Jurisprudentie 10 Werk, 10.1 10.2 10.3
re-integratie en participatie Inleiding Begrippen Werkplein, werkbedrijf en regionale samenwerking 10.3.1 ontwikkeling naar werkpleinen 10.3.2 werkbedrijf en regionale samenwerking 10.4 Doelgroep en aanvraag 10.4.1 algemeen 10.4.2 relatie met wajong 10.4.3 relatie met WSW 10.4.4 aanvraag 10.5 Verplichtingen 10.5.1 algemeen geaccepteerde arbeid 10.5.2 verplichtingen college van B&W 10.5.3 verplichtingen gemeenteraad 10.5.4 verplichtingen cliënt 10.5.5 tegenprestatie 10.5.6 bijzondere bepalingen alleenstaande ouders 10.6 Klant in beeld 10.6.1 poortwachtersfunctie 10.6.2 afstand tot de arbeidsmarkt 10.6.3 indeling bestand 10.6.4 participatieladder
9
196 196 197 197 197 199 200 200 200 200 201 201 202 203 203 203 204 205 206 206 207 211 211 212 212 212 216 217 217 218 218 219 219 219 220 221 221 223 226 227 227 228 230 231
inhoud
10.7 Re-integratie- en participatievoorzieningen 10.7.1 participatiebanen 10.7.2 beschut werken 10.7.3 loonkostensubsidie (LKS) 10.7.4 studietoeslag 10.7.5 overige instrumenten 10.8 Handhaving 10.9 Jurisprudentie
232 232 233 234 236 237 240 240
11 Verplichtingen 11.1 Inleiding 11.2 Arbeidsplicht 11.3 Re-integratieplicht 11.4 Tegenprestatie naar vermogen 11.5 Ontheffing verplichtingen 11.6 Onthouden van zeer ernstige misdragingen 11.7 Inlichtingen- en medewerkingsverplichting 11.8 Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid 11.9 Geüniformeerde verplichtingen 11.10 Taaleis 11.11 Zoektijd voor jongeren 11.12 Verlenen van zekerheden 11.13 Aantonen woonsituatie 11.14 Specifieke verplichtingen 11.15 Noodzakelijke betalingen en bijstand in natura 11.16 Gevolgen niet nakomen van verplichtingen 11.17 Jurisprudentie
243 243 244 245 245 246 247 248 250 251 252 253 254 254 256 256 257 258
12 Handhaving 12.1 Algemeen 12.2 Handhaving 12.3 Het (fraude)onderzoek 12.4 Maatregel 12.4.1 geüniformeerde maatregel 12.4.2 maatregel bij schending taaleis 12.4.3 maatregelverordening 12.4.4 aandachtspunten maatregel 12.5 Boete 12.5.1 art. 6 EVRM 12.5.2 boeteprocedure 12.5.3 de hoogte van de boete 12.5.4 invordering 12.5.5 overgangsrecht 12.5.6 schema 12.6 Jurisprudentie
261 261 261 264 268 269 271 272 275 279 282 282 283 286 287 288 289
10
inhoud
13 Terugvordering, invordering en verhaal 13.1 Inleiding 13.2 Terugvordering 13.2.1 terugvorderingsmogelijkheden 13.2.2 herziening en terugvordering 13.2.3 hoogte terugvordering 13.2.4 aansprakelijkheid (van wie wordt teruggevorderd) 13.2.5 incasso 13.2.6 verjaringstermijnen 13.2.7 buiten invordering stellen en afboeken 13.3 Verhaal 13.3.1 algemeen 13.3.2 wettelijk kader 13.3.3 onderhoudsbijdrage 13.3.4 overige verhaalsmogelijkheden 13.3.5 incasso verhaalsbijdragen 13.3.6 werkwijze verhaal 13.4 Jurisprudentie
295 295 296 296 298 299 299 301 306 309 311 311 311 312 315 316 316 317
14 Beschikking en rechtsbescherming 14.1 Inleiding 14.2 Beschikkingen 14.3 Rechtsbescherming algemeen 14.4 Bezwaar 14.5 Beroep 14.6 Voorlopige voorzieningen 14.7 Proceskosten 14.8 Schadevergoeding 14.9 Klachten 14.10 Jurisprudentie
321 321 321 323 323 327 328 329 330 330 331
WETTEKST PARTICIPATIEWET
335
Trefwoordenregister
421
11
Voorwoord
Het boek ‘De bijstand in praktijk’ is geschreven voor iedereen die meer wil weten over de Participatiewet (PW). Het is een boek dat naast de juridische kaders veel aandacht heeft voor de toepassing in de praktijk. De PW biedt rechthebbenden mogelijkheden voor een snelle en duurzame re-integratie op de arbeidsmarkt en een inkomensvoorziening voor de periode dat toereikende betaalde arbeid niet voor handen is. De eigen verantwoordelijkheid van de rechthebbende voor het verkrijgen van werk staat daarbij centraal. De sociale zekerheid is een werkveld dat volop in beweging is. Aangezien de PW onderdeel is van het socialezekerheidsstelsel, wijzigen deze wet en aanverwante regelingen regelmatig. Zo is op 1 januari 2015 de huidige Participatiewet ingevoerd. Met deze wet is er één regeling gekomen voor mensen die door een beperking ondersteuning nodig hebben bij het vinden van een baan. De regeling heeft zowel betrekking op de uitkering als re-integratie en participatie. De Wet werk en bijstand (WWB), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) zijn geheel of gedeeltelijk in de PW geïntegreerd. De WSW bestaat alleen voor personen die daar op 31 december 2014 al onder vielen. De Wajong is voor personen die daar op 31 december 2014 recht op hadden en is vanaf 1 januari 2015 alleen nog maar toegankelijk voor nieuwe personen als zij duurzaam geen arbeidsvermogen hebben. Met de invoering van de PW is ook de kostendelersnorm ingevoerd. Dit heeft grote gevolgen voor de vaststelling van de hoogte van de bijstand als een bijstandsgerechtigde niet alleen woont. Per 1 januari 2016 is de kostendelersnorm weer gewijzigd en is de Wet Taaleis van toepassing. Voor de PW-gerechtigden die op 31 december 2014 al een WWB-uitkering ontvingen gelden in bepaalde situaties nog overgangsregels. Dit overgangsrecht wordt in dit boek beschreven als onderdeel van het hoofdstuk waar dit van toepassing is. Jurisprudentie levert aanvullende informatie op voor de uitvoering en brengt daar nuancering in aan. Daarom worden, voor zover van toepassing en relevant, aan het eind van elk hoofdstuk een aantal uitspraken vermeld van de Centrale Raad van Beroep en de rechtbank.
13
voorwoord
In het boek zijn veel voorbeelden opgenomen. Dit is gedaan om de theorie beter te kunnen begrijpen en toe te toepassen. Er doen zich regelmatig individueel bepaalde bijzondere situaties voor waarin maatwerk moet worden geleverd. De PW dient dan ook niet zozeer gezien te worden als een wet die naar de letter uitgevoerd moet worden, maar meer als een dynamisch instrument dat ingezet wordt voor werk, re-integratie, participatie en inkomen. Dat maakt de uitvoering van de PW niet altijd eenvoudig, maar wel zeer interessant.
14
1
Inleiding Participatiewet
1.1 In – – – – – –
Algemeen dit hoofdstuk komen de volgende onderwerpen aan de orde: 1.2: de geschiedenis van de Participatiewet (PW); 1.3.1: de plaats van de PW binnen de sociale zekerheid; 1.3.2: de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI); 1.3.4: de grondbepalingen van de PW; 1.3.5: de financiering van de PW; 1.3.6: de verantwoording van en het toezicht op de uitvoering van de PW.
De uitvoering van de PW is opgedragen aan het college van B&W. In grotere gemeenten zal het college van B&W de uitvoering mandateren aan de directeur van een gemeentelijke dienst of afdeling. Verder gaan gemeenten steeds meer regionaal samenwerken. Dat doen ze vaak met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regeling (WGR). De naamgeving van de dienst of afdeling die de PW uitvoert is per gemeente of samenwerkingsverband van gemeenten verschillend. In dit boek wordt dit uitvoerend orgaan de ‘sociale dienst’ genoemd. Als in dit boek wordt gesproken over een cliënt, belanghebbende, aanvrager of werkzoekende wordt bedoeld de persoon die een beroep doet op de PW voor een uitkering of ondersteuning bij het verkrijgen van werk, een PW-uitkering ontvangt of heeft ontvangen.
1.2
Historie
Met de invoering van de Armenwet midden 19e eeuw start ook de geschiedenis van de armenzorg en daarmee de inmenging van de overheid. De overheid had toen nog een zeer beperkte rol. Primair moest een beroep worden gedaan op naasten, zoals familie, buren of kennissen en kerk. Later kreeg de overheid een meer actieve rol, welke in 1965 leidde tot de Algemene bijstandswet (ABW).
19
hoofdstuk 1
Toen kreeg de overheid de plicht tot bijstandsverlening over te gaan in situaties dat mensen geen geld hadden om in hun levensonderhoud te voorzien. Naar aanleiding van een tweetal onderzoeken van commissies (Van der Zwan en Doelman-Pel) werd de ABW grondig gewijzigd in de Abw, welke in 1996 in werking trad. Naast het begrip ‘vangnet’ werd door de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Ad Melkert het begrip ‘trampoline’ ingevoerd. Met dat begrip werd duidelijk gemaakt dat de Abw een tijdelijke voorziening was als overbrugging tot het moment dat de cliënt zelf weer in zijn eigen levensonderhoud kon voorzien. De Abw was het sluitstuk van het socialezekerheidsstelsel. Als er geen beroep kon worden gedaan op andere voorzieningen, kon pas aanspraak worden gemaakt op bijstand. Daarnaast hadden de overheid en de burger de plicht om het beroep op bijstand zo kort mogelijk te houden. De gemeente kon dit doen door instrumenten in te zetten waardoor bijstandsgerechtigden zelf weer in de kosten van levensonderhoud konden voorzien. De insteek was een betere controle bij de instroom (de zogenoemde poortwachtersfunctie), meer aandacht voor uitstroom naar betaald werk, handhaving en vereenvoudiging van de regelgeving. De Abw werd op 1 januari 2004 vervangen door de WWB. Het uitgangspunt van deze wet was nog nadrukkelijker toegespitst op werk boven uitkering. Daarmee wordt bedoeld dat er eerst alles aan gedaan moet worden om de cliënt weer aan het werk te krijgen voor er een uitkering wordt verstrekt. De cliënt werd verantwoordelijk voor zijn arbeidsinschakeling. De gemeente had een wettelijke taak hem daarbij te ondersteunen. Daarvoor moest de gemeente kunnen beschikken over voldoende beleidsvrijheid om dit hogere doel van de wet op een effectieve en efficiënte wijze te realiseren. Ook de laatste jaren zijn er tal van wijzigingen te vermelden. Zo is op 1 januari 2013 de Wet huisbezoeken en het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (de zogenaamde fraudewet) ingevoerd. Deze wijzigingen hebben met name betrekking op het boete- en maatregelenbeleid, op terugvordering van bijstandsgelden en de mogelijkheid tot uitvoering van huisbezoeken. Met de invoering van de PW op 1 januari 2015 is de WWB niet meer van toepassing. De PW heeft ook consequenties voor de WSW en de Wajong (zie hoofdstuk 10 Werk, re-integratie en participatie). De verplichtingen zijn verder aangescherpt (hoofdstuk 11 Verplichtingen) en de maatregelen verzwaard (hoofdstuk 12 Handhaving). Met de invoering van de kostendelersnorm is ook de normering van de bijstand ingrijpend gewijzigd (zie hoofdstuk 6 Algemene bijstand). Per 1 januari 2016 is de kostendelersnorm aangepast en is de Wet Taaleis ingevoerd. De Wet Taaleis is vanaf 1 januari 2016 van toepassing voor nieuwe
20
inleiding participatiewet
PW-aanvragers en vanaf 1 juli 2016 van toepassing voor alle personen die op die datum een PW-uitkering ontvangen.
1.3
De Participatiewet
1.3.1
plaats binnen de sociale zekerheid
De PW is het sluitstuk van het socialezekerheidsstelsel. Het onderstaande schema geeft een globaal beeld van de structuur van de Nederlandse sociale zekerheid en welke instanties zijn belast met de uitvoering van de diverse regelingen.
SCHEMA SOCIALE ZEKERHEID
Ministerie SZW
Inspectie SZW Directie Werk en Inkomen
SVB
— — — —
AOW ANW AKW AIO
UWV Gemeente (werkplein)
UWV
— — — — — — —
WW ZW WAO WIA TW WAJONG IOW
— Intake — Arbeidsbemiddeling — Werkgeversbenadering
21
Gemeenten
— — — — —
PW IOAW IOAZ Bbz 2004 WMO 2015 — WSW — Jeugdwet
hoofdstuk 1
De minister van SZW is eindverantwoordelijk voor het gehele socialezekerheidsstelsel. Met betrekking tot de onderwerpen waarbij gemeenten een taak hebben (in medebewind), zoals de PW, is de minister systeemverantwoordelijk. Dat houdt in dat hij centraal verantwoordelijk is voor de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de taken van en door de gemeenten. Met de invoering van de Wet interbestuurlijk toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen (Witgiw) is de minister van SZW niet langer verantwoordelijk voor de controle op de rechtmatige uitvoering van de PW, IOAW, IOAZ en WSW per gemeente afzonderlijk. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij de gemeenteraad. Wel behoudt de minister de mogelijkheid het college van B&W een aanwijzing te geven bij gebleken ernstige tekortkomingen in de uitvoering (zie paragraaf 1.3.6). Het toezicht op de uitvoering van de PW en de andere socialezekerheidswetten waarvan de gemeente uitvoerder is wordt, onder verantwoordelijkheid van de minister van SZW, uitgevoerd door de inspectie SZW. Voor wat betreft de PW heeft de inspectie SZW ook een signalerende en adviserende taak met betrekking tot strategische beleidsvraagstukken en risico’s. De Sociale Verzekeringsbank (SVB) is belast met de uitvoering van: de Algemene ouderdomswet (AOW), Algemene nabestaandenwet (Anw), de Algemene kinderbijslagwet (AKW) en de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO). Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voert de Werkloosheidswet (WW), de Toeslagenwet (TW) en diverse arbeidsongeschiktheidsregelingen, zoals de Wajong en de WIA, uit. De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van de PW. Die verantwoordelijk heeft de gemeente ook voor een aantal andere uitkeringen voor levensonderhoud en ondersteunende regelingen zoals: – de Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers/zelfstandigen (de IOAW en IOAZ); – de Wet sociale werkvoorziening (WSW); – de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (WMO 2015); – de Jeugdwet (Jw). Het UWV en de gemeenten werken in het proces rond de WW, PW en de Wajong samen binnen het Werkplein, werkgeversservicepunten en regionale werkbedrijven. Die samenwerking richt zich op de werkzoekenden en werkgevers (hoofdstuk 10 Werk, re-integratie en participatie). De geleverde diensten variëren van afstemming tussen vraag en aanbod op de regionale arbeidsmarkt tot informatievoorziening met betrekking tot de arbeidsmarktontwikkelingen.
22
inleiding participatiewet
Daarnaast worden binnen het Werkplein de eerste acties ondernomen voor de uitkeringsintake voor de vermelde regelingen (hoofdstuk 4 Aanvraag).
1.3.2
structuur uitvoering werk en inkomen
De Wet SUWI is een overkoepelende wet voor diverse instanties die zich in de ontwikkeling, uitvoering en controle bezighouden met werk en inkomen. Uitgangspunt van de Wet SUWI is dat werk nadrukkelijk boven uitkering wordt gesteld. Er moet sprake zijn van een complementaire dienstverlening rond de cliënt, waarin de verschillende ketenpartijen een rol spelen. De belangrijkste participanten binnen de Wet SUWI zijn de gemeenten, het UWV en de SVB. Zij moeten hun eigen specifieke taken en instrumenten inzetten ten behoeve van het belang van de cliënt (zowel de werkzoekende als de werkgever). In het vervolg van dit boek wordt de naam Werkplein gebruikt als zijnde het samenwerkingsverband tussen UWV en gemeenten. Deze complementaire dienstverlening wordt gerealiseerd volgens de volgende principes: – één aanspreekpunt; – een goede diagnose aan de kop van het proces; – een cliëntbenadering die uitgaat van vertrouwen en een snelle dienstverlening; – geen verschil in gedrag en houding van de medewerkers van de partners; – een sluitend cliëntvolgsysteem; en – een gezamenlijke werkgeversbenadering. Voor een meer uitvoerige beschrijving van de samenwerking wordt verwezen naar hoofdstuk 10 Werk, re-integratie en participatie. Rond de cliënt die afhankelijk is van bijstand en/of op zoek is naar werk, spelen de medewerkers van de gemeente een belangrijke rol. De medewerkers dienen het gehele proces rond werk, inkomen, participatie en zorg te regisseren. Zij hebben contacten met de werkzoekenden, de werkgevers en met de instellingen die op de hiervoor vermelde werkvelden ook een relatie hebben met de werkzoekenden. Zij dienen het gehele proces te bewaken en zorg te dragen voor een effectieve ondersteuning zodat het beoogde resultaat wordt behaald. Onder de procesbewaking en effectieve ondersteuning vallen onder meer de onderstaande taken: – verificatie en controle van verkregen gegevens; – eventueel instellen bijzonder onderzoek; – besluitvorming over het recht op een uitkering; – administratieve verwerking van de gegevens; – betaling van de uitkering; – activering en controle van de uitkeringsgerechtigde, waaronder opsporing van fraude;
23
hoofdstuk 1
– re-integratie en participatie van werkzoekenden (zie hoofdstuk 3 Kring van rechthebbenden en hoofdstuk 10 Werk, re-integratie en participatie). In veel gemeenten worden de taken behorend bij enerzijds rechtmatigheid en anderzijds doelmatigheid door verschillende medewerkers uitgevoerd. Veel voorkomende functiebenamingen zijn inkomensconsulenten of consulenten inkomen, respectievelijk werkcoaches, participatiecoaches, consulenten werk of klantmanagers.
1.3.3
kerntaken
De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van de PW. De hoofddoelstellingen van de PW zijn: – beperken van de instroom; – vergroten van de uitstroom; – het correct verstrekken van uitkeringen aan rechthebbenden. Om deze doelstellingen te kunnen realiseren heeft de gemeente verantwoordelijkheid en ruimte gekregen om eigen beleid te formuleren dat afgestemd kan worden op de lokale en regionale omstandigheden. De ruimte op het gebied van de uitkering wordt wel weer beperkt. Voorbeelden hiervan zijn de verplichting tot het terugvorderen van bijstand en de geüniformeerde verplichtingen met bijbehorende maatregelen als daar niet aan wordt voldaan. Er zal door het college van B&W over keuzes en uitvoering verantwoording moeten worden afgelegd aan de gemeenteraad. De verantwoordingsplicht richting het Rijk is beperkt. Vermindering van instroom en vergroten van uitstroom maakt het nodig dat cliënten bij het aanvragen van een PW-uitkering al geactiveerd worden om zo snel mogelijk aan het werk te gaan. Hierin speelt het Werkplein een belangrijke rol. Indien toch een uitkering moet worden verstrekt, zijn alle activiteiten erop gericht de cliënt zo snel mogelijk in staat te stellen om zelf weer in de kosten van levensonderhoud te voorzien. Iedereen die een bijstandsuitkering ontvangt, dient zich dan ook volledig te richten op werk en re-integratie. Alleen in individuele situaties kan daarvan worden afgeweken. In die situaties kan ingezet worden op het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten. Dit kan door het stimuleren van vrijwilligerswerk en door het opdragen van een tegenprestatie. De gemeente kan als ondersteuning voor de arbeidsinschakeling een voorziening treffen zodat de kansen op het verkrijgen van werk worden vergroot. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in personen jonger dan 27 jaar en personen van 27 jaar en ouder. Het beleid dat daarvoor is ontwikkeld moet door de gemeente in een re-integratieverordening worden vastgelegd. Een belangrijke taak voor de gemeente blijft het rechtmatig verstrekken van uitkeringen. Het woord ‘rechtmatig’ houdt in dat misbruik en oneigenlijk gebruik
24
inleiding participatiewet
moet worden voorkomen en bestreden. De PW-uitkering is onder te verdelen in twee soorten (art. 5 PW): 1. De uitkering voor levensonderhoud. Dit is een maandelijkse verstrekking waarmee de cliënt in de noodzakelijke levensbehoeften kan voorzien. 2. De bijzondere bijstand. Dit is een geldelijke vergoeding voor bijzondere kosten die op grond van individuele omstandigheden niet uit het reguliere inkomen kunnen worden betaald. De individuele inkomenstoeslag en de individuele studietoeslag behoren ook tot de bijzondere bijstand. Het op 1 januari 2013 van kracht geworden Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving en de strengere handhavingseisen in de PW beperken de ruimte voor maatwerk. Sociale diensten zoeken daarom mogelijk minder vaak de afwijkingsmogelijkheden op bij een individuele casus als het risico aanwezig is dat dit leidt tot financiële nadelen, bijvoorbeeld via een aanwijzing van de minister.
1.3.4
grondbepalingen pw
Naast de wet zijn er regels in het Nederlandse recht die voortkomen uit andere bronnen: – de gemeentelijke verordeningen; – de gewoonte; – de jurisprudentie; – een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie. De PW is een sociale voorziening. Het vormt een onderdeel van het Nederlandse socialezekerheidsstelsel. De PW moet in dit geheel gezien worden als het sluitstuk. Dit blijkt uit art. 11 lid 1 en art. 15 PW. Artikel 11 lid 1 PW Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege. Personen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben kunnen recht hebben op bijstand als ze met Nederlanders worden gelijkgesteld (art. 11 lid 2 en 3 PW). Artikel 15 lid 1 PW Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich
25
hoofdstuk 1
evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt. In lid 2 is bepaald dat onder een beroep kunnen doen op een voorliggende voorziening niet wordt verstaan het op verzoek van het college indienen door een belanghebbende van een aanvraag tot vervroeging van de ingangsdatum van een ouderdomspensioen als bedoeld in artikel 1 van de Pensioenwet en in artikel 1 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling, zolang belanghebbende nog niet de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Datzelfde geldt ook voor het ten gelde maken van een lijfrente, zolang de pensioengerechtigde leeftijd nog niet is bereikt. Hier zijn wel nadere voorwaarden aan verbonden. Zie ook hoofdstuk 9 Inkomen en vermogen. Voorbeeld Esther vraagt bijstand aan voor de kosten van hulp in de huishouding omdat een aanvraag voor een vergoeding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (WMO 2015) is afgewezen. Er kan geen bijstand worden verleend omdat de WMO 2015 in dit geval een voorliggende voorziening is en in de gemeentelijke WMO 2015verordening staat dat de kosten zoals Esther die maakt, niet noodzakelijk zijn. Bij de uitvoering van de PW zal altijd gekeken moeten worden naar de bijzondere omstandigheden van persoon of gezin. Van de algemene regel kan worden afgeweken indien de bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. Dit wordt ‘individualiseren’ genoemd. Het individualiseringsprincipe blijkt onder meer uit art. 16 en 18 PW. Het afwegen van de individuele omstandigheden dient deel uit te maken van de beoordeling of er recht op bijstand bestaat. Artikel 16 lid 1 PW Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Voorbeeld Een persoon van zeventien jaar heeft geen recht op bijstand. Alleen in zeer bijzondere omstandigheden kan daarvan worden afgeweken. Hierbij kan gedacht worden aan een situatie dat het voor de veiligheid van de jongere onverantwoord is dat hij bij de ouders blijft wonen en de Jeugdwet (Jw) nog geen passende oplossing biedt. De bepaling van art. 16 PW moet niet aangemerkt worden als een algemene ontsnappingsclausule voor personen die nadrukkelijk van het recht op een uitkering zijn uitgesloten. Er moet bij toepassing van art. 16 PW sprake zijn van zeer dringende
26
inleiding participatiewet
redenen (bijvoorbeeld een acute noodsituatie, waarbij gezondheidsredenen die levensbedreigend zijn of leiden tot blijvende invaliditeit een belangrijke rol spelen). Artikel 18 lid 1 PW Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Voor vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijven, gelden deze uitzonderingsbepalingen niet. De hierboven genoemde grondbepalingen zijn een selectie uit de gehele wettekst. In de volgende hoofdstukken worden ze verder uitgewerkt.
1.3.5
financiering bijstand
Gemeenten ontvangen voor de uitvoering van de PW van het Rijk drie verschillende budgetten, te weten: – het budget om de PW-uitkeringen voor levensonderhoud en de loonkostensubsidies te betalen (Inkomensbudget/I-deel); – het budget voor de financiering van re-integratievoorzieningen die worden ingezet (Re-integratiebudget); – het budget voor de bekostiging van de bijzondere bijstand. Deze middelen worden in het gemeentefonds gestort. Deze budgetten worden jaarlijks vastgesteld. Inkomensbudget Het Rijk stelt jaarlijks een macrobudget voor het inkomensdeel vast en stort dit in het Fonds werk en inkomen. Elke gemeente krijgt volgens een bepaalde verdelingssystematiek een budget uit het Fonds werk en inkomen, waarmee de gemeente geacht wordt de uitkeringen (inclusief loonbelasting, premies en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet (Zvw)) en de loonkostensubsidies te financieren (art. 69 lid 1 PW). Bij het verdeelmodel wordt uitgegaan van de volgende punten (Besluit Participatiewet): – de gemeente moet voldoende middelen krijgen om aan de uitkeringsverplichtingen te voldoen; – de systematiek moet voldoende prikkels hebben dat een effectief uitkeringsbeleid wordt uitgevoerd. Het verdeelmodel (multiniveaumodel) is gebaseerd op een aantal kenmerken (objectieve criteria) van huishoudens en buurt, gemeente en regio, die in beginsel niet door beleid te beïnvloeden zijn. Kenmerken voor huishoudens zijn bijvoorbeeld
27
hoofdstuk 1
leefvorm, leeftijd, wel of geen koopwoning, opleiding en niet-westerse achtergrond. Kenmerken voor buurt, gemeente en regio zijn bijvoorbeeld de gemiddelde woningwaarde en arbeidsparticipatie. Voor kleinere gemeenten, minder dan 15.000 inwoners, wordt het budget vastgesteld op basis van gemaakte kosten in voorgaande jaren. Bij gemeenten tussen de 15.000 en 40.000 inwoners wordt het budget bepaald door een mix van historische kosten en de kenmerken van het verdeelmodel. Indien op het inkomensdeel wordt overgehouden, mag de gemeente dit houden en vrij besteden (de beloning van effectief beleid). Het is dan aan de gemeente of zij dit inzet op re-integratie, reserveert voor mogelijk toekomstige tekorten of toevoegt aan de algemene middelen. Indien er een tekort is, zal de gemeente dit tekort zelf moeten financieren. De praktijk wijst uit dat er grote verschillen zijn per gemeente met betrekking tot de toereikendheid van het budget. Gemeenten die een tekort hebben wijten dit niet altijd aan de effectiviteit van hun beleid maar aan de kenmerken van het verdeelmodel die voor de betreffende gemeente negatief uitpakken of dat andere kenmerken niet in het verdeelmodel zijn meegenomen. Art. 74 PW voorziet vanaf 1 januari 2016 in de mogelijkheid voor de gemeente om een vangnetuitkering aan te vragen voor de kosten als bedoeld in art. 69 lid 1 PW (inkomensdeel). De vangnetuitkering moet door het college van B&W worden ingediend bij de toetsingscommissie vangnet Participatiewet. De adviserende taak van de toetsingscommissie is vastgelegd in art. 73 lid 1 PW. Een vangnetuitkering kan aangevraagd worden als de gemeente meer dan 5% van het bedrag van het toegekende inkomensdeel tekortkomt. De eerste 5% blijft ten laste komen van de gemeente. Het meerdere wordt als uitkering verstrekt, als de aanvraag wordt toegekend. Als deze wordt afgewezen blijft ook dat deel ten laste van de gemeente. Voorbeeld De gemeente Korten heeft twee jaar geleden te kampen gehad met een faillissement van een groot bedrijf waar 20% van de beroepsbevolking werkzaam was. Een groot gedeelte van de ex-werknemers kreeg tijdens de WW-periode geen ander werk. Na bereiken van de maximale WW-uitkering deden die ex-werknemers een beroep op de PW. Hierdoor moesten er plotseling veel meer bijstandsuitkeringen worden verstrekt. De gemeente Korten overschrijdt daarom het inkomensbudget met 9%. Omdat de gemeente de PW wel rechtmatig uitvoert wordt op aanvraag een vangnetuitkering verstrekt ter hoogte van 4% (9%-5%) van het toegekende inkomensbudget.
28
