VOORRANG VOOR DUURZAAM

VOORRANG VOOR DUURZAAM DUURZAME ELEKTRICITEIT EN WKK OP DE MARKTPLAATS

PLATFORM DUURZAME ELEKTRICITEITSVOORZIENING

Voorrang voor Duurzaam 1

Voorrang voor Duurzaam Duurzame elektriciteit en WKK op de marktplaats

Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening

Auteur(s) Thomas Winkel, Max Rathmann, David de Jager, Robert Harmsen, Kornelis Blok Opdrachtgever

Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening

Postbus 8242

3502 RE Utrecht

[email protected]

juli 2010

2 Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening


Inhoudsopgave 1 Inleiding

9

1.1

Achtergrond

1.2

Opdrachtformulering

9

9

2 Voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit 2.1 2.1.1

Hoe voorrang te waarborgen?

11

De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang

12

2.1.2

Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats

2.1.3

Technologiespecifieke maatregelen voor het waarborgen van

voor duurzame energie

voorrang op de marktplaats voor duurzame energie

13

19

3 Voorrang op de marktplaats voor WKK 3.1

11

23

De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) voor WKK en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang

3.1.1

Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de

3.1.1.1

Mogelijkheid I: Aanpassen/verbeteren van de SDE voor WKK

marktplaats voor WKK

23

26

3.1.1.2 Mogelijkheid II: Verplichtingsysteem voor WKK

27 28

4 Conclusie

31

Bijlage 1 - Vergelijking NL/DE/ES

33

Bijlage 2 - Kwaliteit van industriële WKK

37

Bijlage 3 – algemene respons op de notitie door belanghebbenden

41

Literatuurlijst

45


Voorwoord Deze notitie is geschreven in opdracht van Het Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening over een periode van ongeveer een half jaar. De nadruk in de onderhavige notitie ligt op huidige, voorgestelde en door Ecofys aanbevolen maatregelen om de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling (WKK) op de marktplaats te kunnen waarborgen. Hierbij wordt deels afgeweken van de initiële opdracht en eerdere versies van de notitie waarin tevens is gekeken naar voorrang bij transport en aansluiting. Dit omdat deze laatste twee zaken reeds zijn opgenomen in de voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet 19981. Dit wetsvoorstel geeft voldoende aanleiding om te veronderstellen dat de voorrang voor duurzaam en hoogrenderende WKK goed geregeld gaat worden. In een aanvullende consultatieronde is de notitie besproken met een tiental belanghebbenden in het Nederlandse energieveld. Centraal in de gesprekken stond de vraag welke beleidsverbeteropties de voorkeur hebben en als cruciaal worden gezien voor de ontwikkeling van hoogrenderende WKK en duurzame elektriciteitsproductie in Nederland. De inhoud van deze notitie is door Ecofys opgesteld en wordt niet per sé door de gesproken partijen onderschreven. De conclusies in dit rapport zijn onze eigen conclusies en niet die van de gesproken partijen. In bijlage 3 is een lijst van gesproken partijen opgenomen en vindt u een korte rapportage waarin wordt ingegaan op de algemene respons op de notitie. Wij danken de geconsulteerde personen hartelijk voor hun tijd en medewerking.

1

De Tweede Kamer heeft dinsdag 9 februari 2010 met algemene stemmen ingestemd met de door minister Van der Hoeven voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998.


Samenvatting Het blijkt dat het toewerken naar de doelen zoals geformuleerd in het werk programma ‘Schoon en Zuinig: Nieuwe energie voor het klimaat’ niet op het gewenste tempo ligt en dat het halen van de doelstellingen vraagt om aanvullend instrumentarium bovenop vast en voorgenomen beleid. In deze notitie doen wij voorstellen voor maatregelen waarmee de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK op de markplaats kan worden gewaarborgd. Wij richten ons primair op het financiële instrumentarium en de maatregelen die in dit kader noodzakelijk zijn om de ontwikkelingen in een hogere versnelling te zetten. Belangrijke randvoorwaarden voor het goed regelen van de aanbodkant (bijv. vergunningen), zijn niet expliciet opgenomen. De strekking van deze notitie is dat op korte termijn een voortzetting van het huidige beleid – met verbeteringen –de voorkeur heeft. Een grondige herziening van het beleidsinstrumentarium zal de realisatie van de overheidsdoelen verder weg brengen. De invoering van een verplichtingensysteem op korte termijn is daarom ons insziens af te raden (met mogelijk een uitzondering voor niche-markten, zoals voor bij – en meestook en industriële WKK), mede doordat het aanbod van duurzame energie (de locaties) nog onvoldoende zijn te garanderen. Een feed-in tarief naast het bestaande feed-in premium kan worden overwogen. Continuïteit van beleid draagt bij aan een verbetering van het investeringsklimaat, de ontwikkeling van de markt, en een versnelde kostenreductie van met name duurzame energie. Dit wordt onderschreven door het merendeel van de geconsulteerde experts. Voorrang op de markplaats voor duurzame energie Voorrang voor duurzame energie op de marktplaats kan op verschillende manieren gewaarborgd worden. De SDE biedt hiervoor potentieel voldoende kansen maar waarborgt deze voorrang momenteel onvoldoende, vooral voor nieuwe installaties. Bestaande moeilijk-regelbare installaties (met name windenergie) hebben lage marginale kosten en in combinatie met de SDE kunnen deze installaties hun stroom tegen zodanig lage prijzen aanbieden dat hun voorrang op de marktplaats gewaarborgd is, mits voorrang bij transport goed geregeld is. Dit geldt niet automatisch voor biomassa-installaties waar de marginale kosten over het algemeen hoger zijn. Om de bouw van nieuwe duurzame energie-installaties te stimuleren, in aantallen die voldoende zijn voor het behalen van de overheidsdoelstellingen, is een investeringsklimaat noodzakelijk dat voor projectontwikkelaars, investeerders en banken zo attractief is en zoveel zekerheid biedt, dat de business case voor deze technologieën sterk wordt verbeterd, waardoor zij de facto voorrang op de marktplaats krijgen. Momenteel voldoet het investeringsklimaat nog niet aan deze eisen. Dit is voor een groot deel te wijten aan onvoldoende stabiliteit in het beleid in het verleden en barrières aan de aanbodkant (bijv. vergunningen en administratieve barrières). Daarnaast zijn er drie centrale tekortkomingen binnen de huidige SDE, waar wij vijf voorstellen van maatregelen (a t/m e) tegenover zetten, die deze


tekortkomingen kunnen verhelpen en de voorrang van duurzame elektriciteit op de marktplaats in grotere aandelen ook op middellange termijn kunnen waarborgen: 1. Onvoldoende zekerheid dat er genoeg SDE-budget beschikbaar is, enerzijds cumulatief tot 2020 voor de realisatie van de overheidsdoelstellingen, en anderzijds voor individuele projectontwikkelaars om te waarborgen dat hun inspanning (tijdens de projectontwikkeling) uiteindelijk met een SDE beschikking beloond zal worden: a. A fschaffing of flexibilisering jaarlijkse budgetbeperking; b. Financiering van de SDE via elektriciteitstarieven. 2. Onvoldoende zekerheid dat duurzame energieprojecten niet onrendabel worden door eventuele lage stroomprijzen in de toekomst: c. Afschaffing of verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening SDE; d. Consequente toepassing van de ‘profielfactor’ (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie). 3. De SDE is complex en legt veel risico’s bij de duurzame energieproducent. Voor particulieren, kleinschalige/onafhankelijke producenten en voor innovatieve technologieën kan dit een (te) grote drempel zijn: e. Introductie van een terugleververgoeding voor particulieren of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot kleinschalige producenten en particulieren). Naast bovengenoemde meer algemene maatregelen zijn er vier technologiespecifieke maatregelen te onderkennen: 1. Wind op land: Overweeg binnen de SDE het aantrekkelijk maken van locaties met een lager windaanbod; 2. Wind op zee: Aanpassen tenderprocedures; 3. Zon-PV: Snellere groei is mogelijk op basis van een doelcorridor; 4. Bij – en meestoken van biomassa: SDE met bonus voor het nuttig gebruik van warmte, of via een verplichting. Voorrang op de markplaats voor WKK De huidige SDE voor WKK is er niet in geslaagd om de productie van WKKelektriciteit in de dalperioden te stimuleren en om nieuwe investeringen in industriële WKK te bewerkstelligen. Om beide problemen te ondervangen stellen wij twee mogelijkheden voor: Mogelijkheid I: Het aanpassen/verbeteren van de SDE regeling Aanbevelingen ter verbetering van de SDE om industriële WKK meer te laten draaien in dalperioden: –– WKK exploitanten stimuleren ook in de daluren (hoogrenderend) te draaien door een apart subsidiebedrag voor de daluren vast te stellen. –– Aanbevolen wordt de systematiek van de CO2-index te behouden om bestaande WKK’s te blijven stimuleren hoogrenderend te opereren.


–– Voor het stimuleren van nieuwe investeringen in industriële WKK wordt het aanbevolen om: –– De huidige SDE regeling een lange termijn karakter te geven, zoals bij duurzame energie; –– De regeling te financieren via een opslag op het elektriciteitstarief en het herzien van de jaarlijkse vaste budgetbeperking; –– Zorg te dragen dat de cruciale parameters in de berekening een juiste afspiegeling van de gemiddelde WKK-situatie representeren; –– De CO2-index systematiek (of iets gelijkwaardigs) te handhaven om toepassing van hoogrenderende WKK te bevorderen; –– De regeling als vangnet in te kleden: alleen uitkeren wanneer nodig (evt. met compensatie van overwinsten in goede jaren). Mogelijkheid II: Het invoeren van een verplichtingsysteem voor industriële WKK. Een alternatief voor de aanpassing en verbetering van de SDE voor WKK zou een verplichtingsysteem kunnen zijn op basis van blauwe stroom – of besparingscertificaten. In Vlaanderen is een dergelijk systeem van kracht. Het verplichtingsysteem zou moeten leiden tot: –– Meer dalurenbedrijf van bestaande WKK’s; –– Het realiseren van (een deel van) het resterende WKK potentieel. Het invoeren van één van deze mogelijkheden zal de voorrang op de marktplaats voor WKK moeten kunnen waarborgen. De onderstaande figuur is een overzicht van de specifieke voorwaarden om voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK te waarborgen. Hierbij is het belangrijk dat de netaansluiting en voorrang transport goed geregeld wordt, in principe zoals is uitgewekt in de voorgestelde wijzigingen van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998. De samenhang tussen voorrang op de marktplaats, bij transport en aansluiting is hieronder schematisch weergegeven. Zonder gewaarborgde voorrang op de marktplaats, is er geen sprake van voorrang bij transport en vice versa.


Duurzame elektriciteit Voorrang op marktplaats, bij transport en aansluiting kan via twee opties gerealiseerd worden (die eventueel ook gecombineerd kunnen worden) Optie I: feed-in premie (aangepaste SDE)

Optie II: feed-in tarief (3)

Benodigd:

Benodigd:

- Afschaffing of flexibilisering v/d de harde jaarlijkse budgetbeperking;

- Verplichte afname + vergoeding

- Financiering SDE via elektriciteitstarieven;

tegen vast tarief door netbeheerder Marktplaats

- Afschaffing/verlaging basiselektriciteitsprijs; - Consequente toepassing profielfactor. Duurzame energie heeft hiermee voorrang op de marktplaats…

Duurzame energie heeft hiermee

… Mits

voorrang op de marktplaats…

- Beschikbaarheid Power Purchase Agreements (PPA’s), of (1); - Beurstoegang/intra-day handel/ onbalans - fair en transparant (2) … En

… Mits Industriële hoogrenderende WKK Voorrang op marktplaats, bij transport en aansluiting via twee mogelijkheden gerealiseerd worden (er moet door de overheid een keuze gemaakt worden welk systeem gewenst is)

Mogelijkheid I: feed-in premie/tarief (aangepaste SDE)

Mogelijkheid II: verplichtingsysteem

Benodigd:

op basis van besparing - of blauw-

Algemeen:

stroomcertificaten

- Systematiek van de CO2-index behouden (of iets vergelijkbaars).

Benodigd:

- De cruciale parameters toetsen aan de gemiddelde WKK situatie

- De cruciale parameters toetsen aan

en als zodanig aanpassen;

de gemiddelde WKK situatie en als zodanig aanpassen;

Voor het stimuleren van daluurbedrijf:

- Certificering van installaties

- Apart subsidiebedrag voor daluren instellen.

- Toekenning certificaten aan (ge-

Voor het stimuleren van nieuwe investeringen:

een berekening op basis van een

- SDE een lange termijn karakter geven;

relatieve minimale CO2-vermindering

- Financiering via elektriciteitstarieven en afschaffing of

in een vastgestelde periode:

Marktplaats

certificeerde) installaties volgens

flexibilisering van jaarlijkse budgetbeperking; - De regeling als vangnet in te kleden: alleen uitkeren wanneer nodig (evt. met compensatie van overwinsten in goede jaren) Industriële WKK heeft hiermee voor‑ Industriële WKK heeft hiermee voorrang op de marktplaats…

rang op de marktplaats…

… Mits - Beschikbaarheid Power Purchase Agreements (PPA’s), of (1); - Beurstoegang/intra-day … En

… Mits

Aan‑

(1) Beschikbaarheid en condities PPAs zijn afhankelijk van energiebedrijven. (2) Is belangrijk om voor duurzame energie projecten (ook nieuwe en kleine exploitanten) onafhankelijk van (PPAs van) energiebedrijven toegang tot de elektriciteitsmarkt mogelijk te maken. (3) Minimaal of eventueel alleen voor particulieren en kleinschalige exploitanten. Eventueel keuze voor alle DE exploitanten als ‘hedge’ tegen (1) en (2).

Figuur A:

Schematisch overzicht van voorrang voor duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK

Transport

sluiting

Verplichting tot aansluiting (evt.) volgens rangorde

en

Evt. Financiële compensatie bij gedwongen productiestop door netbeheerder

afname

Voorrang bij congestie (evt.) volgens rangorde


1 Inleiding 1.1

Achtergrond Het huidige demissionaire kabinet heeft in haar werkprogramma ‘Schoon en Zuinig: Nieuwe energie voor het klimaat’ [1] ambitieuze doelstellingen geformuleerd: –– De uitstoot van broeikasgassen, met name CO2, in 2020 met 30% wordt verminderd vergeleken met 1990; –– Het tempo van energiebesparing de komende jaren wordt verdubbeld van 1% nu, naar 2% per jaar; –– Het aandeel duurzame energie in 2020 wordt verhoogd van ongeveer 3% nu naar 20% van het totale finale energiegebruik. –– Daarnaast streeft het kabinet ernaar om, naast het verbeteren van het besparingspotentieel van (bestaande) warmtekrachtinstallaties (WKK), in 2011 50 Peta Joule (PJ) besparing door nieuw WKK-vermogen te realiseren. Het blijkt dat het toewerken naar de doelen niet op het gewenste tempo ligt [2] en dat het halen van de doelstellingen vraagt om aanvullend instrumentarium bovenop vast – en voorgenomenbeleid [3]. In deze notitie doen wij voorstellen voor maatregelen waarmee de voorrang van duurzame elektriciteit en hoogrenderende WKK op de markplaats kan worden gewaarborgd. Voorrang in deze context betekent dat het investeringsklimaat voor projectontwikkelaars, investeerders, banken en particulieren voldoende zekerheid en perspectief biedt, waardoor de business case voor deze technologieën sterkt wordt verbeterd. Wij richten ons in deze notitie dus primair op het financiële instrumentarium en de maatregelen die in dit kader noodzakelijk zijn om de ontwikkelingen in een hogere versnelling te zetten. Andere belangrijke randvoorwaarden voor het goed regelen van de aanbodkant (bijv. vergunningen en het aanwijzen van geschikte locaties voor wind) zijn niet expliciet benoemd maar wel bepalend voor het tempo van de ontwikkelingen.

1.2

Opdrachtformulering In opdracht van het Platform Duurzame Elektriciteitsvoorziening beoordeelt Ecofys in deze notitie de huidige situatie en voorgestelde maatregelen om duurzame elektriciteit (DE) en hoogrenderende warmtekrachtkoppeling (WKK) voorrang te geven op de marktplaats. Op basis hiervan doen wij aanbevelingen voor een doelmatig stimuleringssysteem voor de korte termijn die, in gevallen waarbij de voorrang niet voldoende gewaarborgd is maar wel cruciaal is voor het halen van de doelstellingen, deze voorrang waarborgen of afdwingen.



2 Voorrang op de marktplaats voor duurzame elektriciteit In dit hoofdstuk analyseren wij op welke punten het huidige stimuleringssysteem voor duurzame elektriciteit voorrang op de marktplaats onvoldoende waarborgt. Op basis hiervan doen wij voorstellen voor verbeteringen 2.1

Hoe voorrang te waarborgen? Voorrang voor duurzame elektriciteit op de marktplaats kan op verschillende manieren gewaarborgd worden. Het mag duidelijk zijn dat duurzame energie niet tot in lengte van dagen via de Subsidieregeling duurzame Energie (SDE) gestimuleerd kan worden. Dit is ook niet noodzakelijk. Zodra de kosten van een duurzame energietechnologie op een vergelijkbaar niveau komen met die van niet-duurzame energie, wordt financiële stimulering overbodig. Tot de tijd dat een gelijk speelveld ontbreekt en de technologie nog aan het begin van de leercurve staat, is een vorm van compensatie nodig om investeringen in de sector voor marktpartijen rendabel te maken en om verdere kostenreducties teweeg te brengen. De SDE biedt hiervoor in beginsel goede kansen en mogelijkheden. Op korte termijn heeft een voortzetting van het huidige beleid – met verbeteringen – dan ook de voorkeur. Een grondige herziening van het beleidsinstrumentarium zal de realisatie van de overheidsdoelen verder weg brengen. Continuïteit van beleid draagt bij aan een verbetering van het investeringsklimaat, de ontwikkeling van de markt en een versnelde kostenreductie van met name duurzame energie. Alternatieve beleidsinstrumenten zoals een verplicht aandeel duurzame energie zijn opties die voor de langere termijn overwogen kunnen worden. Het invoeren van een dergelijk systeem vraagt om voorzichtigheid en uitvoerig onderzoek naar de ontwerpdetails. Een stabiel investeringsklimaat en zekerheid in de markt dient te allen tijde voorop te staan. Onvoldoende stabiliteit van het beleid in het verleden is één van de belangrijkste reden waarom het huidige investeringsklimaat verre van optimaal is. Ongeacht welk systeem in de toekomst wordt gehanteerd dienen de huidige barrières en tekortkomingen te worden overkomen, inclusief het verbeteren van de SDE (zie volgende paragrafen), alsmede het vergunningenbeleid en andere aanverwante zaken waar de overheid primair zorg voor dient te dragen 2. In de komende paragrafen gaan wij verder in op maatregelen ter verbetering van de huidige SDE, inclusief de invoering van een feed-in tarief parallel aan een premie. Deze zijn onder andere gebaseerd op een vergelijking tussen de financiële beleids instrumenten in Nederland, Duitsland en Spanje waarbij de voor Nederland meer relevante en best passende opties zijn geselecteerd. De verschillen tussen de

2

Dit zijn belemmeringen die bijvoorbeeld ook in een mogelijk toekomstig hybride verplichtingen systeem dienen te worden aangepakt en opgelost te zijn.


instrumenten in de drie landen zijn in Bijlage 1 uitgewerkt en worden in Tekstbox 1 kort benoemd. Tekstbox 1: belangrijkste verschillen feed-in systeem in Nederland, Duitsland en Spanje.

Duitsland heeft een feed-in tarief, Nederland een feed-in premie. In Spanje bestaat er een keuze tussen beide subsidievormen, wat nu ook in Duitsland overwogen wordt. Bij een feed-in premie systeem zoals dat in Nederland van kracht is, ontvangt de producent van duurzame elektriciteit een premie voor de duurzame opwekking, maar verkoopt de (fysieke) stroom zelf op de markt en ontvangt daaruit inkomsten. Een feed-in tarief, zoals in Duitsland wordt gebruikt, onderscheidt zich van een feed-in premie doordat de producent de stroom niet zelf verkoopt. In plaats hiervan ontvangt de producent een vaste prijs voor de elektriciteit: de duurzaamheid van de opwekking en de fysieke ‘grijze’ stroom.

2.1.1 De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) is momenteel in Nederland hét stimuleringsinstrument voor duurzame energie. De SDE is gebaseerd op een variabel feed-in premie systeem waarbij de onrendabele top van uit duurzame bronnen geproduceerde elektriciteit wordt gesubsidieerd. De premie hangt af van de geraamde productiekosten en beursprijs van elektriciteit en is daarmee technologie afhankelijk en verschilt van jaar tot jaar. Hieronder worden drie tekortkomingen en bijbehorende maatregelen met betrekking tot het waarborgen van de voorrang benoemd. Voorrang voor bestaande moeilijk regelbare installaties is voldoende gewaarborgd, voor nieuwe installaties is dit niet het geval. Bestaande moeilijk regelbare installaties (variabel aanbod – bijv. windenergie) hebben lage marginale kosten en in combinatie met de SDE kunnen deze installaties hun stroom tegen zodanig lage prijzen aanbieden dat hun voorrang op de marktplaats gewaarborgd is, mits voorrang bij transport en aansluiting goed geregeld is. Dit geldt niet automatisch voor biomassa-installaties waar de marginale kosten over het algemeen hoger zijn. Om de bouw van nieuwe duurzame installaties te stimuleren, in aantallen die voldoende zijn voor het halen van de overheidsdoelstellingen, is een investeringsklimaat noodzakelijk dat voor ontwikkelaars, investeerders en banken zo attractief is en zoveel zekerheid biedt, dat de business case voor deze technologieën sterk wordt verbeterd, waardoor zij de facto voorrang op de


marktplaats krijgen. Momenteel voldoet het investeringsklimaat nog niet aan deze eisen. Dit is voor een groot deel te wijten aan de onvoldoende stabiliteit in het beleid in het verleden. Daarnaast zijn er drie centrale tekortkomingen binnen de huidige SDE, waar wij vijf maatregelen (a t/m e) tegenover zetten, die deze tekortkomingen kunnen verhelpen en de voorrang van duurzame elektriciteit op de marktplaats ook op middellange termijn kunnen waarborgen. De drie centrale tekortkomingen en bijbehorende maatregelen zijn: 1. Onvoldoende zekerheid dat er genoeg SDE-budget beschikbaar is, enerzijds cumulatief tot 2020 voor de realisatie van de overheidsdoelstellingen3, en anderzijds voor individuele projectontwikkelaars om te waarborgen dat hun inspanning (tijdens de projectontwikkeling) uiteindelijk met een SDE beschikking beloond zal worden: a. Afschaffing of flexibilisering van de jaarlijkse budgetbeperking; b. Financiering van de SDE via de elektriciteitstarieven. 2. Onvoldoende zekerheid dat duurzame projecten rendabel zijn door eventuele lage stroomprijzen in de toekomst: c. Afschaffing of verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening van de SDE; d. Consequente toepassing van de ‘profielfactor’ (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie). 3. De SDE is complex en legt veel risico’s bij de duurzame energie producent – voor kleinschalige/onafhankelijke producenten en voor innovatieve technologieën kan dit een (te) grote drempel zijn: e. Introductie van een terugleververgoeding of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot particulieren en kleinschalige producenten). In de volgende paragraaf (2.1.2) worden de hierboven genoemde tekortkomingen 1-3 in de context van de beschrijving van de maatregelen a t/m e uitvoeriger geschetst. 2.1.2 Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor duurzame energie a) Afschaffing of flexibilisering van de jaarlijkse budgetbeperking Het jaarlijkse budget van de SDE – en daarmee de maximale nieuwe capaciteit – is

3

In de ‘Verkenning Schoon en Zuinig’ geven ECN en PBL aan dat de gereserveerde budgetten onvoldoende zijn om duurzame energie doelstellingen te halen. Ze hebben becijferd dat een cumulatief budget van ca. €18 miljard nodig is voor 35% duurzame elektriciteit in 2020. De gereserveerde budgetten, welke voornamelijk worden aangewend voor de SDE, van cumulatief €11,5 miljard over de periode 2008-2020 zijn voldoende voor het verduurzamen van maar 12% van de elektriciteitsvraag, Dit komt overeen met 5% van de totale energievraag. ECN-E—09-022, april 2009. [16]


beperkt, en dus krijgen niet alle projecten die een aanvraag doen SDE. Dit heeft een negatief effect op de investeringszekerheid (in de projectontwikkelingsfase) en de maximale groei van DE. Een optie is de volledige afschaffing van de jaarlijkse budgetbeperking. Door de financiering te laten verlopen via een flexibele opslag op het elektriciteitstarief, zoals in Duitsland, wordt dit mogelijk. De kosten voor de afnemer van elektriciteit zullen dan stijgen – in principe ongelimiteerd - maar daar staan besparingen op belastingen tegenover. Het risico dat Nederland zijn 2020 doelstelling niet gaat halen lijkt momenteel groter dan het risico dat er meer duurzame energie dan gewenst gerealiseerd wordt. Een bovengrens voor de marktgroei is dan een onnodige beperking of risico voor de marktontwikkeling van technologieën. Daarnaast kan bij afschaffing van de budgetbeperking ook de aanvraagprocedure afgeschaft worden waardoor projecten sneller en met minder transactiekosten gerealiseerd kunnen worden. Om te voorkomen dat bepaalde technologieën die een snelle leercurve doorlopen worden overgesubsidieerd, kan worden overwogen om een flexibele budget-/ capaciteitsgrens in te stellen. Een voorbeeld van een flexibele budget-/ capaciteitsgrens bestaat in het Duitse feed-in tarief (de EEG) voor zon-PV waar een doelcorridor voor de gewenste hoeveelheid extra capaciteit per jaar wordt gedefinieerd (1000-1500 MW in 2009, 1100-1700 MW in 2010, 1200-1900 MW in 2011). Het feed-in tarief voor een nieuwe installatie daalt ieder jaar met gemiddeld 9%. Als de groei van de daadwerkelijk geïnstalleerde capaciteit (niet van de aanvragen!) in een jaar hoger is dan in de doelcorridor bepaald, daalt automatisch het feed-in tarief in het volgende jaar voor nieuwe installaties met 10% in plaats van 9%. Dat gebeurt in de veronderstelling dat het tarief tot zover blijkbaar te aantrekkelijk was ten opzichte van de doelcorridor. Door de automatische correctie van het feed-in tarief wordt de kans groter dat in het volgende jaar de doelcorridor wel bereikt wordt. Eenzelfde correctie bestaat ook voor te langzame groei - dan wordt het feed-in tarief minder snel verlaagd. In april 2010 is in Duitsland besloten een sterkere correctie toe te passen als de groei van de doelcorridor afwijkt: De jaarlijkse reductie van de tarieven voor nieuwe installaties fluctueert nu tussen 1.5% en 18.5% in afhankelijk heid van het recent geïnstalleerde vermogen. Het mechanisme zou daarom in Nederland ook progressief ingezet moeten worden: 1% extra verlaging per x MW of x% overschrijding van de doelcorridor. Om de budgetzekerheid nog verder te vergroten kan: –– Het tarief twee of zelfs vier keer per jaar aangepast worden in plaats van jaarlijks; en/of –– De aanvraagprocedure en harde budgetgrens alleen voor kleine installaties door de doelcorridor vervangen worden, terwijl de harde budgetgrens voor grote installaties gehandhaafd blijft. Op deze manier worden de transactiekosten voor kleine installaties aanzienlijk gereduceerd terwijl de budgetzekerheid hoog blijft.


Voor de SDE is een vergelijkbaar systeem van doelcorridors te ontwikkelen. De voor waarde voor het afschaffen van de harde jaarlijkse budgetbeperking is het financieren van de SDE via de elektriciteitstarieven (zie punt b) beneden). b) Financiering van de SDE via elektriciteitstarieven De financiering van de SDE via een opslag op de elektriciteitstarieven, in plaats van uit het overheidsbudget, is een belangrijke voorwaarde voor het introduceren van de keuzemogelijkheid tussen een premie en een tarief (punt e), alsmede voor het afschaffen van de harde jaarlijkse budgetbeperkingen (punt a) en de basiselectriciteitsprijs (punt c). De recent geformuleerde doelstelling [4] van de ministeries om de SDE te gaan financieren via een opslag op het elektriciteitstarief, is een belangrijke stap om de ontwikkeling van duurzame energie op de middellange termijn te kunnen blijven faciliteren. Door de financiering van de SDE via een opslag op het elektriciteitstarief neemt de onzekerheid over de toekomstige beschikbaarheid van budgetten af en zal het investeringsklimaat verbeteren. In Duitsland en Spanje verloopt de financiering ook via een opslag op het elektriciteitstarief. In tegenstelling tot het beoogde systeem in Nederland werkt het systeem om de hoogte van de opslag op het elektriciteitsverbruik te bepalen en de geldstromen te beheren in Duitsland zonder directe inmenging van de overheid. In de berichtgeving hoeven ministers daardoor geen negatieve publiciteit te vrezen rondom kostenverzwaring bij de consument. De Duitse overheid reguleert wel de verantwoordelijkheden van de verschillende marktpartijen in het beheren en betalen van de geldstromen. Een ander belangrijk verschil is dat de opslag in Duitsland jaarlijks op een flexibele manier aangepast wordt aan het benodigde budget. Als de duurzame energieopwekking sneller of langzamer verloopt dan beoogd, is exact het benodigde budget beschikbaar. Er kan dus geen politieke discussie over verhoging of teruggaaf van budgetten ontstaan. Daarnaast wordt de markt in zijn groei niet beperkt door budgetbeperkingen. Het systeem in Duitsland is per 1 januari 2010 gewijzigd, en werkt nu als volgt: –– De distributienetbeheerders zijn verplicht de geleverde stroom tegen het vastgestelde feed-in tarief af te nemen en aan de transportnetbeheerders door te geven. –– De transportnetbeheerders zijn verplicht de stroom als grijze stroom aan de stroombeurs te verkopen. –– De energieleveringbedrijven zijn verplicht de kosten (verschil tussen feed-in tarief en opbrengst verkoop grijze stroom) aan de transportnetbeheerders te vergoeden naar rato van hun aandeel in de verkoop van stroom aan eindverbruikers. De energieleveringbedrijven mogen zelf bepalen of/hoe zij deze kosten doorberekenen aan de consumenten. c) Afschaffing/verlaging van de basiselektriciteitsprijs bij berekening SDE In een feed-in premie systeem is de producent voor zijn inkomsten afhankelijk van


wat de markt bereid is te betalen voor de stroom (al dan niet via lange termijn contracten) en in het Nederlandse SDE systeem van een variabele premie die afhankelijk is van de (gemiddelde) beursprijs 4. Momenteel worden producenten geacht om zelf het risico te dragen voor een eventuele daling van de beursprijs voor elektriciteit onder de zogenaamde basiselektriciteitsprijs, die ieder jaar op basis van lange termijn prijsverwachtingen bepaald wordt, omdat anders het gereserveerde overheidsbudget onvoldoende zou kunnen zijn. Het kan worden overwogen om deze basiselektriciteitsprijs af te schaffen of te verlagen. De basiselektriciteitsprijs creëert een risico bij projecten, wat door projecten alleen door middel van een verzekering gedekt kan worden, niet door enige vorm van maatschappelijk gewenste aanpassingen. Door het risico bij projecten weg te nemen en het via een opslag op het elektriciteitstarief toe te delen aan gebruikers van stroom (zie punt b), zullen de kosten voor duurzame energieprojecten dalen en projecten beter financierbaar zijn. Met een stijgende hoeveelheid weinig flexibele basislastcentrales en een stijgend aandeel niet-regelbaar productievermogen en de gevolgen daarvan op de beursprijs (zie ook punt d hieronder) bestaat de reële kans dat een te hoge basiselektriciteitsprijs projecten onrendabel zal maken. Bij een financiering van de SDE via een opslag op het elektriciteitstarief (zie punt b hierboven) en zonder vaste jaarlijkse budgetbeperking (zie punt a) kan de ondergrens losgelaten worden. d) C onsequente toepassing van de profielfactor (correctie voor het stroom prijsverlagend effect van hoge windproductie) In een situatie waar het aandeel van variabele (wind) elektriciteit in het systeem aanzienlijk is (zoals al sinds enige tijd in Denemarken, Spanje en Duitsland), zullen producenten minder dan de gemiddelde beursprijs voor elektriciteit ontvangen omdat een groot aandeel wind de beursprijs (spotprijs) voor elektriciteit drukt. De gemiddelde prijs die wordt ontvangen door producenten van bijvoorbeeld windenergie, is daarom lager dan de gemiddelde prijs ontvangen door de overige producenten van duurzame elektriciteit. Bij de jaarlijkse berekening van de premie wordt in de correctie van de elektriciteitsprijs gerekend met door ECN geadviseerde profiel- en onbalanskosten (de ene factor kan invloed hebben op de andere). Tot nu toe staat de zogenaamde “profielfactor” op 1.0 voor alle technologieën en vindt er dus geen correctie plaats voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie5. Voor zowel de profielfactor als de onbalanskosten geldt dat zij moeten aansluiten bij

4

Deze prijs wordt aan het begin van het kalenderjaar bepaald en achteraf verrekend op basis van de werkelijke prijs.

5

Dit getal 1.0 is in meerdere ECN tabellen/publicaties terug te vinden, echter zonder uitleg wat “profielfactor” precies inhoudt. In Duitsland heeft men het overigens over 0.85 als profielfactor mocht een premie geïntroduceerd worden.


de periode waarop de elektriciteitsprijs van toepassing is. De profielfactor en onbalanskosten zijn minder goed meetbaar dan de (gemiddelde) elektriciteitsprijs. Deze factoren kunnen dus alleen worden bepaald door specifiek onderzoek. Het is niet bijzonder transparant hoe en wanneer de profielfactor bepaald wordt, wat de frequentie van actualisatie is en op basis van welk artikel in de wet projecten aanspraak kunnen maken op een dergelijk onderzoek waarvoor het Ministerie van Economische Zaken officieel opdracht moet geven. De berekeningsmethode van de profielfactor en communicatie hierover vraagt daarom om verbetering en meer transparantie. Ook zou de profielfactor niet aan het begin van een project in de SDE beschikking vastgelegd moeten worden zoals dat nu bepaald is, maar jaarlijks voor alle lopende projecten. De daadwerkelijk uitbetaalde subsidie wordt immers ook jaarlijks op basis van de gemiddelde beursprijs in dat jaar aangepast. e) I ntroductie van een terugleververgoeding of introductie van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief (eventueel beperkt tot particulieren en kleinschalige producenten). Een veelgenoemde maatregel voor het versterken van de positie van duurzame energie op de marktplaats is het vervangen van de SDE door een feed-in tarief systeem dat onder andere in Duitsland bewezen heeft goed te werken. Een complete afschaffing van de SDE en het introduceren van een compleet nieuw systeem is echter ongewenst vanwege de behoefte aan beleidsstabiliteit. De ervaring leert dat een politieke discussie over een radicale verandering lang duurt, met veel onzekerheid in de markt en uitgestelde investeringen als gevolg. Veel minder riskant lijkt het om een terugleververgoeding of een feed-in tarief te introduceren parallel aan de bestaande SDE – zeker gezien vergelijkbare ervaringen in het buitenland. Er ontstaat dan een keuzemogelijkheid voor producenten zoals momenteel wordt voorgesteld in Duitsland. In Spanje kunnen producenten nu al kiezen tussen een feed-in premie en een feed-in tarief. Bij een feed-in premie systeem als de SDE ontvangt de producent van duurzame elektriciteit inkomsten uit de premie en de prijs die hij krijgt voor de verkoop van zijn stroom. Om een project door banken te kunnen laten financieren moet de producent over langlopende stroomleveringscontracten (Power Purchase Agreements – PPA’s) met bonafide afnemers beschikken of kunnen aantonen dat hij met grote zekerheid de stroom via kortlopende contracten en/of op de stroombeurs tegen een bepaalde gemiddelde prijs kan verkopen. Financieringscondities en – kosten zijn mede afhankelijk van de inschatting die banken en investeerders maken met betrekking tot het risico rondom de verkoop van grijze stroom. De kwaliteit en toegang tot de elektriciteitsmarkt (beschikbaarheid van lange termijn stroom leveringscontracten (PPA’s), toegang tot de beurs en onbalansmarkten en liquiditeit daarvan, intra-day handel, gate closure, etc.) bepalen dus in grote mate de risicopremies en transactiekosten, en daarmee de kosten van duurzame energieopwekking in een feed-in premie systeem. De transactiekosten voor de verkoop van grijze stroom zijn vooral relevant voor kleinere projecten omdat deze kosten hier een relatief groter deel uitmaken van de totale kosten van een project. De genoemde risico’s zijn relevant voor zowel grote en kleine projecten en kunnen ertoe leiden dat


projecten moeilijk of zelfs helemaal niet meer financierbaar zijn. Dit laatste geldt in bijzondere mate voor projecten die vanuit bankiersperspectief sowieso al veel risico met zich meedragen (bijvoorbeeld kleine/onafhankelijke/onbekende producenten, innovatieve technologieën), en tijdens moeilijkheden op de kapitaalmarkt (zoals momenteel het geval is). Deze problemen kunnen voor een groot deel opgelost worden door exploitanten te laten kiezen tussen een feed-in premie (SDE) en een feed-in tarief. Een feed-in tarief systeem onderscheid zich van een feed-in premie systeem doordat de producent de stroom niet zelf verkoopt. In plaats hiervan ontvangt de producent een vaste prijs voor de duurzame opwekking en de fysieke ‘grijze’ stroom, vaak van de TSO (Transmission System Operator) of DSO (Distribution System Operator) die de stroom vervolgens op de beurs verkoopt en het risico van fluctuerende stroomprijzen draagt en de kosten via een opslag op de elektriciteitstarieven doorberekend (zie beneden). Het fundamentele verschil tussen een premie en een tarief is wie het risico van stroomprijsschommelingen draagt. Het voordeel van een feed-in tarief systeem is dat het meer zekerheid geeft aan ondernemers omdat onzekerheid in de opbrengst per verkochte kilowattuur weggenomen wordt en de inkomsten meer stabiel zijn. Dit zorgt over het algemeen voor gunstiger financieringsvoorwaarden, waarbij een zeer groot deel van het benodigde kapitaal geleend kan worden. Het voordeel van in feed-in premie systeem is dat producenten worden gestimuleerd om hun productie af te stemmen op de vraag naar elektriciteit en dat zij bepaalde risico’s moeten dragen die anders bij de netbeheerder of andere partijen zouden liggen. Tegenover de maatschappelijke baten die ontstaan door de betere afstemming van productie op vraag staan hogere kosten door risicopremies en transactiekosten. In een feed-in premie zal de som van subsidie en stroomprijs dus altijd hoger moeten zijn dan in een feed-in tarief systeem onder verder vergelijkbare omstandigheden. Als men de hoogte van de extra financiële prikkel in de feed-in premie baseert op de additionele maatschappelijke baten ten opzichte van het feed-in tarief (doordat producenten extra risico’s dragen en op de risico’s en prijssignalen inspelen), leidt de keuzemogelijkheid voor producenten tussen een feed-in premie en een feed-in tarief tot een maatschappelijk optimaal resultaat: Zijn de extra kosten door de feed-in premie hoger dan de baten (= de extra financiële prikkel), dan kiest de producent voor het feed-in tarief, en andersom. Exploitanten van grootschalige installaties zullen geneigd zijn om te kiezen voor de feed-in premie als de premie hoog genoeg is in verhouding tot het feed-in tarief om een financiële prikkel te bieden om de hogere transactiekosten en risico’s te dekken in verband met onderhandelingen over lange-termijn stroomleveringscontracten (PPA’s) of het zelf verkopen aan de beurs en productie beter af te stemmen (en te voorspellen) op de vraag om zo meer inkomen te genereren.


Een feed-in tarief is daarentegen een meer aantrekkelijke optie voor kleinschalige exploitanten door de lagere transactiekosten. Het project hoeft met minder partijen contracten te sluiten (bijv. geen stroomleveringscontract). Daarnaast heeft voor kleinschalige en innovatieve technologieën een feed-in tarief de voordelen dat het eenvoudiger te begrijpen is, een hogere investeringszekerheid biedt en minder risico’s heeft. Voor kleinschalige duurzame energieproducenten of voor nog weinig gestandaardiseerde, innovatieve technologieën (bijvoorbeeld getijdenenergie) kunnen bovengenoemde voordelen het cruciale onderscheid maken of een project gerealiseerd wordt of niet. Het feit dat het feed-in tarief eenvoudiger van opzet is, leidt ertoe dat meer kleine partijen zoals huiseigenaren, boeren en tuinbouwers tot investeringen gemotiveerd worden. Onze grove inschatting is dat ongeveer 20% van alle (toekomstige) exploitanten hierom zullen kiezen voor een feed-in tarief. Een belangrijke voorwaarde voor het introduceren van een keuzemogelijkheid tussen een premie - en een tariefsysteem is de financiering via een opslag op de elektriciteitstarieven (zie punt b hierboven). De kosten voor afnemers van elektriciteit zullen bij introductie van een feed-in tarief echter wel toenemen. Eventueel kan er in plaats van een premie of tarief, worden overwogen om aan particulieren en kleinschalige producenten een investeringssubsidie te verstrekken. De eenmalige aanvraag hiervan zal voor de gemiddelde consument over het algemeen eenvoudiger zijn dan de administratieve verplichtingen en kennis die nodig is voor een productiesubsidie.

Naast bovengenoemde voorstellen voor meer algemene maatregelen zijn er vier technologiespecifieke maatregelen te onderkennen. Deze worden in de volgende paragraaf toegelicht. 2.1.3 Technologiespecifieke maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor duurzame energie De onderstaande aanbevelingen zijn mogelijke maatregelen voor het met grotere zekerheid waarborgen van voorrang op de marktplaats voor een aantal specifieke duurzame energietechnologieën. 1. W ind op land: Overweeg het aantrekkelijk maken van locaties met een lager windaanbod. Door de hoogte van de huidige premie maakt de huidige SDE regeling feitelijk alleen windprojecten in meer windrijke gebieden (aan de kust) economisch rendabel te exploiteren. Vooral in het binnenland worden daardoor maar weinig projecten gerealiseerd, terwijl deze projecten essentieel zijn voor het behalen van de kabinetsdoelstellingen. Locaties op land met een lager windaanbod kunnen nog steeds tegen lagere kosten elektriciteit produceren dan installaties op zee. Het is daarom vanuit maatschappelijk perspectief gezien zinvol deze te benutten. Het beschikbare budget voor windprojecten op land is in 2009 tevens niet volledig benut.


Om dit te ondervangen kan in de SDE regeling onderscheid gemaakt worden in windklassen, zodat ook windturbines in gebieden met een lager windaanbod in aanmerking komen voor een aanvullende vergoeding. In Duitsland bijvoorbeeld is de hoogte van de subsidie voor een project in de jaren 6 tot en met 20 afhankelijk van de opbrengst in de eerste vijf jaar. De formule voor het bepalen van de hoogte van subsidie is zo opgebouwd dat de meest windrijke gebieden economisch het meest aantrekkelijk zijn, maar dat ook andere locaties economisch haalbaar zijn zolang de energieopbrengst hoger is dan 60% van een referentielocatie. 2. Wind op zee: pas de tenderprocedures aan De realisatie van wind op zee en de toekenning van subsidies vanuit de SDE verloopt via een tenderprocedure. Het nadeel van de huidige opzet is dat er onnodige financiële risico’s bij marktpartijen worden gelegd, terwijl de overheid op veel risicofactoren invloed heeft. Aan de andere loopt de overheid, door de manier waarop wind nu aanbesteed wordt, het risico dat de wind op zee doelstellingen niet worden gehaald6. Uitgangspunt van het beleid zou moeten zijn om projectontwikkelaars niet met risico’s te confronteren die ze niet of moeilijk kunnen dragen of waar ze weinig tot geen invloed op hebben. Ook het risico van niet-realisatie van de overheids doelstellingen dient tot een minimum te worden beperkt. Het is aan te bevelen om elementen in te bouwen die de zekerheid verhogen dat het aanbestede project ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt en waarmee de maatschap pelijke kosten worden gereduceerd. In Denemarken bijvoorbeeld wijst de overheid geschikte ontwikkelgebieden aan en is verantwoordelijk voor de netinpassing. De Deense overheid gaat nog een stap verder door van tevoren bodemonderzoek te laten uitvoeren en een milieueffect rapportage te laten opstellen. Hierdoor dalen de risico’s voor zowel biedende partijen als voor de maatschappij en worden de kansen op daadwerkelijke realisatie verhoogd. De Nederlandse overheid zou dit voorbeeld kunnen volgen. Ook is het aan te bevelen om niet alleen op basis van prijs projecten aan te besteden. Dit verhoogt namelijk het risico op biedingen die uiteindelijk economisch onhaal baar blijken. Omdat wind op zee een gebied is waar Nederland zich verder op wil toeleggen en werkgelegenheid en het ontwikkelen van een nationale windindustrie economische speerpunten zouden moeten zijn, kan worden overwogen om in de aanbestedingen aanvullende criteria op te nemen. In Québec bijvoorbeeld wordt er al jaren gekozen voor een innovatieve benadering waarbij eisen worden gesteld aan de productie van turbines (of componenten) en services zoals projectontwikkeling en vooronderzoek (bv. bodem of windintensiteit metingen) die regionaal of tenminste binnen de provincie gesourced moet worden. Door ingediende voorstellen te scoren op dergelijke criteria wordt bedrijvigheid in de regio gestimuleerd.

6

Het huidige demissionaire Kabinet heeft een doelstelling van 6000 MW wind op zee in 2020.


Naast bovengenoemde voorgestelde aanpassingen is het in verleden gebleken dat de volgende details van een tender regeling cruciaal zijn voor succesvolle realisatie van offshore windparken: –– De procedure moet langer van tevoren bekend zijn. –– Continuïteit van het tendersysteem over de jaren moet hoog zijn (nu al bekend wanneer volgende rondes zijn / hoeveel vermogen / procedure in grote lijnen / interactie met vergunningsverlening) om investeringszekerheid voor projectontwikkelaars te verhogen en daardoor de uiteindelijke kosten te verlagen. –– In andere tender procedures worden correctiefactoren voor veranderingen in wisselkoersen of grondstoffenprijzen meegenomen. Het dient te worden overwogen om dit ook voor wind op zee te doen. Tenslotte kan worden overwogen of overheidsparticipatie (vergelijkbaar met de rol van EBN in de olie - en gassector) kan bijdragen aan het zekerstellen van de overheidsdoelstellingen, tegen lagere maatschappelijke kosten. Deze optie wordt al een aantal jaren door Ecofys bepleit. Doordat de overheid beschikt over relatief goedkoop kapitaal, kan ofwel genoegen genomen worden met een lager rendement, ofwel kan een deel van de subsidie (terug)vloeien naar de schatkist. Het gevolg is dat de 2020 doelstellingen tegen veel lagere kosten gerealiseerd kunnen worden (in de orde van enkele miljarden euro). 3. Zon-PV: Snellere groei is mogelijk op basis van een doelcorridor De groei van zon-PV in Nederland in de komende jaren wordt beperkt door de SDE budgetplafonds. In 2009 is er een SDE subsidie voor zon-PV toegekend voor 20 MW [5]. Daarnaast zal er waarschijnlijk voor 11,8 MW extra subsidie worden toegekend, indien het budget voor wind op land niet uitgeput raakt [6]. De totale hoeveelheid extra vermogen van alle subsidieaanvragen was 259 MW – waarmee de subsidieregeling 8 maal overschreven is. Daar komt nog bij dat binnen enkele dagen bekend was dat het budgetplafond bereikt was. Hierdoor zijn er ongetwijfeld subsidieaanvragen niet ingediend. Het is aan te bevelen om het jaarlijkse budgetplafond te vervangen door een doelcorridor, waarbij de doelcorridor gebaseerd is op ambitieuze groeipercentages (zie punt a) hierboven). De nationale markt kan niet oneindig snel groeien – vakmensen voor planning en installatie moeten opgeleid worden, architecten, de woningbouwsector en lokale beleidsambtenaren moeten leren omgaan met zon-PV en de netwerken tussen al deze partijen moeten hechter worden. Onderzoek wijst uit dat dit het beste gaat bij een continu groeitempo. Als de (sterke) groei pas inzet op het moment dat ‘grid parity’7 bereikt is, moet dit netwerk plotseling extreem snel groeien - wat maar beperkt kan en tot schaarsteprijzen, slechte kwaliteit en een dominante rol van buitenlandse (ervaren) bedrijven leiden kan.

7

Grid parity is het moment waarop zonne-energie zonder subsidies net zo duur is als het eindverbruikerstarief voor consumenten.


4. Bij – en meestoken van biomassa: via de SDE of door middel van een verplichting Het is een goede ontwikkeling dat er in 2009 een bonus gegeven wordt op het nuttig gebruik van (rest-)warmte (hoe meer warmte nuttig gebruikt wordt, hoe hoger de bonus). Het is aan te bevelen om dit ook komende jaren voort te zetten. Een alternatief is om de bij- en meestook van biomassa via een verplichting te stimuleren. Een verplichting is hier meer zinvol dan bij de andere technologieën, omdat er bij bij- en meestoken van biomassa nauwelijks nog leereffecten te behalen zijn (vergelijk discussie over verplichting voor WKK in paragraaf 3.1.1.2).


3 Voorrang op de marktplaats voor WKK In dit hoofdstuk analyseren wij op welke punten de huidige financiële beleidsinstrumenten voor WKK voorrang op de marktplaats onvoldoende waarborgen. Op basis hiervan doen wij voorstellen voor maatregelen die voor de komende jaren noodzakelijk zijn om deze voorrang te waarborgen. 3.1

De regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE) voor WKK en tekortkomingen m.b.t. het waarborgen van voorrang De huidige SDE voor duurzame energie is expliciet bedoeld om nieuwe investeringen in duurzame energietechnologieën te stimuleren, terwijl de SDE voor WKK meer het karakter heeft van een vangnet voor bestaande installaties. Binnen de SDE voor WKK wordt het subsidiebedrag vastgesteld per zogenaamde “blauwe” of “CO2-vrije” kWh en kan verschillen per type WKK-installatie. Hoe beter een WKK-installatie in de praktijk presteert t.o.v. gescheiden (zeer efficiënte) opwekking van elektriciteit en warmte o.b.v. aardgas (hoe meer energie een WKK per opgewekte kWh bespaart), hoe hoger het totale subsidiebedrag. Twee belangrijke parameters die het subsidie bedrag in hoge mate bepalen en jaarlijks worden aangepast, zijn de ‘forward prijzen’ voor aardgas en elektriciteit. Voor elektriciteit wordt per WKK-installatie een gewogen gemiddelde berekend op basis van een inschatting van het aantal dalen piekuren van een typische WKK-installatie. In 2008 en 2009 is het subsidiebedrag voor WKK vastgesteld op 0 €/MWh. De huidige SDE en de eerdere MEP-regeling hebben geen groei van het industriële hoogrenderende WKK-vermogen tot stand weten te brengen. De regelingen hebben ook niet kunnen voorkomen dat het aantal draaiuren van industriële WKK (vooral in dalperioden) is afgenomen. Hieronder volgt een onderbouwing. WKK vermogen industrie groeit niet meer, afname draaiuren in daluren. De groei van hoogrenderende industriële WKK is het afgelopen decennium tot stilstand gekomen, zie Figuur 1. Belangrijkste redenen hiervoor zijn: –– De liberalisering van de elektriciteitsmarkt en daarmee het verdwijnen van de gunstige uitgangspositie voor WKK zoals Nederland die in de jaren 90 kende, en; –– De ontwikkeling van de aardgas- en elektriciteitsprijzen in de geliberaliseerde markt die de rentabiliteit van WKK vooral door lage elektriciteitsprijzen in de daluren onder druk heeft gezet. Hoewel het totaalvermogen min of meer intact is gebleven door de bouw van enkele grote nieuwe installaties (vooral in de chemie8) is het totaal aantal industriële WKKinstallaties afgenomen van 286 naar 250. Opgemerkt moet worden dat de rol van

8

De groei tussen 2000 en 2001 en 2007 en 2008 wordt verklaard door in beide gevallen één grote nieuwe WKK-installatie in de chemie. De cijfers in de figuur betreffen alleen de WKK die door CBS als decentrale WKK worden aangemerkt. Een aantal grotere industriële WKKs zijn door CBS als centrale eenheden gecategoriseerd.


WKK in de chemie dominant is en in omvang groter is dan WKK in alle andere industriële sectoren (inclusief raffinage) samen.

3500

opgesteld vermogen (MWe)

3250

3000

2750

2500 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 1: Ontwikkeling industrieel WKK vermogen 1998-2008 (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig)

Naast minder investeringen in nieuwe WKK-installaties heeft ook de bestaande WKK gevolgen ondervonden van de gewijzigde marktomstandigheden. Figuur 2 laat duidelijk zien dat voor industriële WKK als geheel, maar ook voor individuele sectoren, het aantal vollast draaiuren in het afgelopen decennium structureel lager is geworden. Deze daling is naar alle waarschijnlijkheid toe te schrijven aan minder draaien tijdens daluren. Ook voor de raffinage geldt dat de sector in toenemende mate last heeft van de marktomstandigheden. Deels wordt dit verklaard door het toegenomen aandeel aardgas in de brandstofmix van WKK-installaties, een direct gevolg van strengere emissie-eisen voor raffinaderijen.


7500

7000

vollast draaiuren

6500

6000 industrie totaal chemie totaal raffinage totaal papier totaal voeding totaal

5500

5000

4500

4000

3500 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 2: Ontwikkeling vollast draaiuren industriële WKK 1998-2008 (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig)

Zowel de afname van investeringen in nieuwe WKK als de terugval van het aantal draaiuren van bestaande industriële WKK voeden de gedachte dat industriële WKK op dit moment (zie Figuur 3) veel minder bijdrage levert aan de besparings- en klimaatdoelstellingen dan mogelijk is.

35

30

absolute besparing (PJ)

25

industrie totaal chemie totaal raffinage totaal papier totaal voeding totaal

20

15

10

5

0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 3: Ontwikkeling energiebesparing door industriële WKK in de periode 1998-2008 (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig)


Hoewel het aantal vollast draaiuren van industriële WKK de afgelopen jaren is afgenomen, is de kwaliteit van het WKK-park in stand gebleven of zelfs verbeterd, zie voor een onderbouwing bijlage 2. De rekenmethodiek die gebruikt wordt in de SDE voor WKK (subsidie op basis van CO2-prestatie) heeft hier mogelijk aan bijgedragen. 3.1.1 Maatregelen voor het waarborgen van voorrang op de marktplaats voor WKK Uit de vorige paragraaf blijkt dat de huidige SDE regeling voor WKK er niet in slaagt om: –– Productie van WKK-elektriciteit in de in dalperioden te stimuleren; –– Nieuwe investeringen te bewerkstelligen. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat de vastgestelde subsidiebedragen (in 2008 en 2009 op 0 euro per MWh gesteld) [7] niet overeenkomen met de werkelijke behoefte van de industriële WKK exploitanten9. Dit kan als een aantal gevoelige (en dus cruciale) parameters in de berekening niet overeenstemmen met de gemiddelde WKK situatie. Voorbeelden hiervan kunnen zijn: het niet meenemen van de warmtekorting in de berekeningen en de 80/20 verhouding vreemd/eigen vermogen. Een andere verklaring kan zijn dat de regeling geen middel heeft om WKK exploitanten te dwingen ook in dalperioden te draaien, ook indien de rentabiliteit van de WKK over dal en piek gemiddeld positief is. Dat zou betekenen dat WKK exploitanten enerzijds hun winst optimaliseren in de piek en anderzijds gedurende daluren terugregelen om verliezen te minimaliseren. In andere woorden: WKKs geven op deze manier voorrang aan bijvoorbeeld kolencentrales terwijl het tegenovergestelde beoogd wordt. Dit komt de efficiency en effectiviteit van de huidige regeling niet ten goede. Tekstbox 2: WKK in glastuinbouw Hoe om te gaan met WKK in glastuinbouw? De vraag is of kleinschalige WKK in de glastuinbouw net als industriële WKK gebruik zou moeten kunnen maken van de zelfde keuzemogelijkheid. WKK in de tuinbouwsector maakt een sterke groei door, ook zonder SDE. Wel is het zo dat de groei van de afgelopen jaren afneemt en blijft de voorziene groei in onder meer het Westland, Noord-Holland en Oostland achter. Het is aan te bevelen om goed na te denken of en zo ja hoe deze WKK in de SDE mee te nemen. Voorkomen dient te worden dat de beoogde verduurzaming van de glastuinbouw (energieneutrale/ producerende kas, semigesloten kas, het ‘nieuwe telen’) vertraagd wordt door stimulering van WKK.

9

In het advies van ECN blijkt dat een aantal cases een onrendabele top hebben. Desondanks is het subsidiebedrag door EZ op 0 euro/MWh vastgesteld. Bron: Onrendabele top berekeningen voor Nieuw WKK vermogen 2009, ECN, februari 2009. Onduidelijk is hoe een “nieuw geval” gedefinieerd is: in bedrijf na 2013 of aangemeld voor de regeling voor 2013.


Nieuw beleid: vangnet regeling voor grootschalige industriële WKK In oktober 2009 is een vangnet constructie voor nieuwe grote industriële WKK aangekondigd. Deze regeling heeft als doel meer zekerheid te bieden aan investeerders. De subsidieperiode loopt gedurende een periode van 12 jaar. Er worden geen nieuwe gevallen ondersteund na het begin van de derde fase van het Europees Emissiehandelssysteem (ETS-III)10. Honorering van aanvragen geschiedt op volgorde van rangschikking (laagst gevraagde subsidiebedrag krijgt voorrang). Het budget voor aanvragen in 2010 is 168 miljoen euro en het maximale subsidiebedrag 0,97 ct/kWh. Het maximumsubsidiebedrag wordt jaarlijks vastgesteld op basis van een rendement op eigen vermogen van 7%. Omdat dit rendement laag is in relatie tot wat gebruikelijk is voor investeringen in de industrie, is het de vraag of de regeling tot nieuwe investeringen leidt die anders niet tot stand zouden zijn gekomen11. Hoe de voorrang op de markplaats voor WKK te waarborgen? Om de productie van WKK-elektriciteit in de in dalperioden te stimuleren en nieuwe investeringen te bewerkstelligen zijn er twee mogelijkheden: 1. Het aanpassen/verbeteren van de SDE regeling, of; 2. Het invoeren van een verplichtingsysteem voor industriële WKK op basis van besparing- of blauwestroomcertificaten. Een dergelijk systeem is van kracht in Vlaanderen. Deze twee mogelijkheden worden hieronder verder uitgewerkt, inclusief een bespreking van de voor – en nadelen. Het invoeren van één van deze mogelijkheden waarborgt de voorrang op de marktplaats voor WKK. 3.1.1.1 Mogelijkheid I: Aanpassen/verbeteren van de SDE voor WKK

Er is een drietal aanbevelingen ter verbetering van de SDE om industriële WKK weer meer te laten draaien in dalperioden: –– WKK exploitanten stimuleren ook in de daluren (hoogrenderend) te draaien door een apart subsidiebedrag voor de daluren vast te stellen. Het uitgekeerde subsidiebedrag in de dalperiode zou gecompenseerd kunnen worden met een eventuele overwinst gedurende piekperioden. Vanuit een effectiviteitgedachte ligt dit voor de hand. –– Bovenstaande aanbeveling impliceert dat de cruciale parameters in de onrendabele top berekening worden getoetst aan de gemiddelde WKK situatie en indien nodig aangepast. In de huidige berekening van de SDE subsidie wordt namelijk een gemiddelde onrendabele top gedurende piek en dal vastgesteld. Indien op basis van de analyse blijkt dat het gemiddelde subsidiebedrag voor

10

Onduidelijk is hoe een “nieuw geval” gedefinieerd is: in bedrijf na 2013 of aangemeld voor de regeling voor 2013.

11

Ongeacht de grootte van de installatie wordt subsidie verstrekt voor maximaal 5900 vollast draaiuren. De argumentatie hiervoor is onduidelijk. Het belemmert in ieder geval het level playing field tussen grote en kleinere grote WKK-installaties..


piek en dal samen 0 euro/MWh bedraagt, dan heeft een aparte dalsubsidie geen effect (omdat die kennelijk gecompenseerd wordt door overwinst in de piek). Dit en het exacte ontwerp van de regeling zou nader moeten worden uitgewerkt. –– Aanbevolen wordt de systematiek van de CO2-index te behouden (of iets vergelijkbaars te introduceren) om bestaande WKK-installaties te blijven stimuleren hoogrenderend te opereren. –– Voor het stimuleren van nieuwe investeringen in industriële WKK wordt het aanbevolen om: –– De huidige SDE regeling een lange termijn karakter te geven als bij duurzaam. –– De regeling te financieren via een opslag op het elektriciteitstarief en het herzien van de jaarlijkse vaste budgetbeperking. –– Zorg te dragen dat de cruciale parameters in de berekening een juiste afspiegeling van de gemiddelde WKK situatie representeren. –– De CO2-index systematiek (of iets gelijkwaardigs) te handhaven om toepassing van hoogrenderende WKK te bevorderen –– De regeling als vangnet in te kleden: alleen uitkeren wanneer nodig (evt. met compensatie van overwinsten in goede jaren) –– Het voordeel van bovengenoemd systeem is dat de interferentie met ETS relatief klein is. Het systeem zorgt voor een gelijk speelveld voor WKK op de marktplaats, waarbij de extra kosten voor WKK t.o.v. de referentie worden gecompenseerd. Onderzocht zou moeten worden of op deze manier opties die kosteneffectiever zijn dan WKK blijven liggen. –– De verwachting is dat ETS in ieder geval in de periode tot 2020 niet tot een hoge CO2-prijs zal leiden en daarmee tot extra investeringen in WKK. De huidige economische crisis heeft de emissies in de ETS sectoren zodanig verlaagd dat de doelstelling voor 2020 (die al eerder vastgelegd is) zonder veel extra inspanningen gehaald zal kunnen worden. Hoewel het effectiever is in te grijpen in het ETS instrument zelf (bijvoorbeeld het alsnog verlagen van cap middels een correctie voor de crisis), lijkt dit politiek moeilijk haalbaar. 3.1.1.2 Mogelijkheid II: Verplichtingsysteem voor WKK Een alternatief voor de aanpassing van de SDE zou een verplichtingsysteem kunnen zijn op basis van blauwe stroom – of besparingscertificaten. Dit zijn virtuele overdraagbare certi¬ficaten die toegekend kunnen worden aan producenten van elektriciteit uit vooraf gekeurde WKKs. In Vlaanderen is een dergelijk systeem van kracht (zie tekstbox 3). Het verplichtingsysteem zou moeten leiden tot: –– Meer daluren bedrijf van bestaande WKK; –– Het realiseren van (een deel van) het resterende WKK potentieel. Om meer dalurenbedrijf door WKK te realiseren dient een analyse gemaakt te worden hoeveel additionele hoogrenderende WKK elektriciteit geproduceerd kan worden met het bestaande WKK park. De huidige productie van hoogrenderende WKK elektriciteit plus de additioneel nog te realiseren productie vormen de basis van het WKK quotum. In aanvulling hierop kan het quotum in de loop der jaren


vergroot worden om op die manier ook nieuwe WKK te realiseren. Bij het vergroten van het WKK quotum moet goed gemonitored worden of WKK niet met duurzaam gaat concurreren. Een voordeel van een verplichtingsysteem is dat het aanzienlijk meer zekerheden biedt voor het halen van de gestelde doelen (het vastgestelde quotum). Anders dan een feed-in systeem waarbij de participatie vrijwillig is, zijn producenten onder een quota systeem verplicht om een deel van hun productie installaties met warmtekrachtkoppeling uit te rusten (of de producent betaalt een zeer hoge boete). Daarnaast gaat een verplichtingsysteem buiten het overheidsbudget om. De overheid legt de verplichting op en vervolgens is het aan de producent om hieraan te voldoen (en de kosten door te bereken aan de consument). Voor een verplichtingsysteem met certificaten voor WKK geldt dat de maatschap pelijke kosten min of meer vergelijkbaar zullen zijn met de kosten voor een feed-in systeem omdat de marginale kosten van de verschillende opties relatief dichtbij elkaar liggen. De transactiekosten in een verplichtingsysteem zullen echter wel hoger zijn dan in een feed-in systeem door certificering en betrokken intermediairs voor de handel in certificaten. Anders dan een verplichtingsysteem voor WKK, is een belangrijk nadeel van een verplichtingsysteem voor duurzame energie dat de maatschappelijke kosten hoger kunnen zijn dan bij een feed-in premie of tarief systeem. Het subsidieniveau is bij een feed-in systeem (tarief of premium) sterk gerelateerd aan de productiekosten van verschillende duurzame opties. In een quota systeem, echter, zijn de subsidieniveaus en dus de maatschappelijke kosten vaak relatief hoog ten opzichte van de productiekosten omdat de subsidieniveaus (certificaatprijzen) afhankelijk zijn van de duurste gebruikte technologieën [8]. Daarnaast zijn marktprijzen voor certificaten sterk volatiel. Hierdoor worden investeerders geconfronteerd met onzekerheden en zullen hogere risicopremies vragen.


Tekstbox 3: Verplichtingsysteem voor WKK in Vlaanderen In Vlaanderen ontvangen WKK-installaties zogenaamde besparings certificaten, gebaseerd op de hoeveelheid bespaarde primaire energie in verhouding tot gescheiden opwekking als referentiesysteem. Duurzame WKK-installaties ontvangen daarnaast ook groenestroomcertificaten. Na keuring en certificatie kunnen WKK-installaties een aantal besparings certificaten ontvangen voor een vastgestelde periode (per trimester in Vlaanderen) indien de relatieve CO2-vermindering in deze periode minimum een minimaal percentage bedraagt (5% in Vlaanderen). Het aantal besparingscertificaten dat toegekend wordt aan een goedgekeurde installatie, wordt berekend door de besparing aan CO2 (met als referentie een hoeveelheid CO2-uitstoot bij een equivalente gescheiden productie van elektriciteit en warmte in moderne referentie-installaties gedurende de betreffende periode) te delen door de CO2-emissiecoëfficiënt van aardgas (~217 kg/MWh). De CO2-emissiecoëfficiënt van de WKK-installatie kan worden bepaald op basis van gegevens die verstrekt worden door de exploitant van de WKK-installatie voor een desbetreffende periode. Indien aardgas de brandstof is voor de WKK, dan is de CO2 emissiecoëfficiënt van de installatie 217. De besparingscertificaten kunnen verkocht worden aan de meest biedende elektriciteitsleverancier die de verplichting heeft aan een aantal certificaten af te leveren evenredig met het volume aan elektriciteit die hij op de markt brengt. De quota in Vlaanderen wordt elk jaar vastgesteld en indien deze niet gehaald wordt, betaald de elektriciteitsproducent een boete per ontbrekend certificaat . De eigenaar van een gekeurde WKK kan ofwel zijn elektriciteit zelf verbruiken, ofwel verkopen aan een elektriciteitsleverancier of -producent (fysieke markt). Daarnaast kan hij ook de groenestroom¬certificaten die hij ontvangen heeft, verkopen aan de meest bie¬dende leverancier of producent (de zogenaamde virtuele markt). De prijs van de groenestroom¬certificaten is gerelateerd aan het de hoogte van de boete. De berekeningen gebeuren op basis van de gegevens geregistreerd door de meetapparatuur van de WKK. Een nadeel van het systeem in Vlaanderen is dat voor biomassa WKK de prikkel uit de besparingscertificaten laag is ten opzichte van de waarde van de groenestroomcertificaten. Daardoor weegt deze extra prikkel voor projecten die met het oog op stroomproductie gepland worden, in sommige gevallen niet op tegen de moeite om een afnemer van warmte te vinden. Voor projecten die specifiek met het oog op de warmteproductie gepland zijn is de prikkel echter wel voldoende.


4 Conclusie Voorrang voor duurzame elektriciteit op de marktplaats kan op verschillende manieren gewaarborgd worden. De SDE biedt hiervoor potentieel de meeste kansen maar waarborgt deze voorrang momenteel onvoldoende, vooral voor nieuwe projecten. De strekking van deze notitie is dat op korte termijn een voortzetting van het huidige beleid – met verbeteringen – veruit de voorkeur heeft. Een grondige herziening van het beleidsinstrumentarium zal de realisatie van de overheidsdoelen verder weg brengen. De invoering van een verplichtingensysteem op korte termijn is daarom ons insziens af te raden (met mogelijk een uitzondering voor niche-markten, zoals voor industriële WKK), mede doordat het aanbod van duurzame energie (de locaties) nog onvoldoende zijn te garanderen. Een feed-in tarief naast het bestaande feed-in premium tarief kan worden overwogen. Continuïteit van beleid draagt bij aan een verbetering van het investeringsklimaat, de ontwikkeling van de markt, en een versnelde kostenreductie van met name duurzame energie. Dit wordt onderschreven door het merendeel van de geconsulteerde experts. In de notitie benoemen wij drie centrale tekortkomingen binnen de SDE en doen wij een vijftal aanbevelingen voor maatregelen voor het overkomen hiervan, waaronder het flexibiliseren of afschaffen van de jaarlijkse budgetbeperkingen en het introduceren van een keuzemogelijkheid tussen een feed-in premie en een feed-in tarief voor kleinschalige producenten, alsmede een viertal technologiespecifieke aanbevelingen. Voor grootschalige industriële WKK geldt dat de huidige SDE voor WKK er niet in is geslaagd om de productie van WKK-elektriciteit in de dalperioden te stimuleren en nieuwe investeringen te bewerkstelligen. Ook de recent geïntroduceerde vangnetregeling heeft aan dit laatste weinig kunnen veranderen. Om beide bezwaren te overkomen en voorrang op de marktplaats voor WKK met grotere zekerheid te kunnen waarborgen zijn er twee mogelijkheden: –– Het aanpassen/verbeteren van de SDE regeling, of; –– Het invoeren van een verplichtingsysteem voor industriële WKK op basis van besparing - of blauwestroomcertificaten. Het invoeren van één van deze mogelijkheden zal de voorrang op de marktplaats voor WKK moeten kunnen waarborgen, met als voorwaarde dat voorrang bij transport en aansluiting goed wordt geregeld.



Bijlage 1 - Vergelijking NL/DE/ES Duitsland heeft een feed-in tarief, Nederland een feed-in premie. In Spanje bestaat er een keuze. Bij een feed-in premie, zoals in Nederland, ontvangt de producent van duurzame elektriciteit een premie voor de duurzame opwekking, maar verkoopt de (fysieke ‘grijze’) stroom zelf op de markt en ontvangt daaruit inkomsten. Een feed-in tarief, zoals in Duitsland wordt gebruikt, onderscheid zich van een feed-in premie doordat de producent de stroom niet zelf verkoopt. In plaats hiervan ontvangt de producent een vaste prijs voor de duurzame opwekking en de fysieke ‘grijze’ stroom. Momenteel is er discussie in Duitsland over de introductie van een keuzemogelijkheid voor producenten tussen feed-in tarief en een nieuw in te voeren feed-in premie. In Spanje bestaat een keuze tussen een vaste feed-in premie, een variabele feed-in premie, een vast feed-in tarief en een variabel feed-in tarief. Exploitanten van zon-PV installaties krijgen een vast tarief en hebben geen keuze. Alle installaties komen in aanmerking voor een vast en gegarandeerd tarief. Daarnaast komen waterkracht en biomassa systemen in aanmerking voor een variabel tarief dat afhankelijk is van onder andere het moment van de dag en het seizoen. Zoals gezegd, kent het premiesysteem twee opties: een gegarandeerde premie en een variabele premie. De gegarandeerde premie wordt ontvangen bovenop de inkomsten uit de verkoop van elektriciteit op de markt en blijft gegarandeerd stabiel in de toekomst. De variabele premie fluctueert op basis van de gemiddelde elektriciteitsprijs op de markt en wordt elk jaar aangepast. Deze laatste optie is niet beschikbaar voor geothermische installaties. Het variabele premie systeem is in grote lijnen vergelijkbaar met het huidige Nederlandse systeem. Figuur 2 is een schematische weergave van verschillende feed-in systemen in Nederland, Duitsland en Spanje.


Inkomsten uit subsidie

Feed-in premie

Variabele feed -in premie*

Variabel feed-in tarief

Vast feed-in tarief

In komsten uit verkoop op de markt

Tijd

* In Nederland is er een ondergrens van e 40,-/MWh gesteld aan de electriciteitsprijs. In Spanje niet. © Ecofys

Figuur 2:

schematische weergave van de verschillende feed-in systemen in NL, DE en ES.

Financiering In Duitsland en Spanje wordt de subsidieregeling gefinancierd via het elektriciteits tarief, in Nederland via het overheidsbudget. Een overgang naar financiering via een opslag op het elektriciteitstarief is voorgenomen. Budgetbeperking In Nederland is het jaarlijks per technologie beschikbare budget beperkt, in Duitsland is er geen beperking. Wel kent Duitsland voor zon-PV een correctiemechanisme om de groei gecontroleerd te laten verlopen. Voor zon-PV is er een “doelcorridor” voor de hoeveelheid extra capaciteit per jaar – als deze overschreden wordt, daalt automatisch het feed-in tarief in het volgende jaar voor nieuwe installaties, in de veronderstelling dat het tarief tot zover blijkbaar te aantrekkelijk was. In Spanje is er door de overheid recent een budget plafond vastgesteld voor de verschillende technologie-opties12. Het gaat hierbij om maximaal geïnstalleerde capaciteiten. Wanneer de maximaal gestelde capaciteit is bereikt is er geen subsidie meer beschikbaar. Dit om consumenten te beschermen tegen onevenredig hoge opslagen op de elektriciteittarieven. Differentiatie subsidieniveau In Duitsland is het subsidieniveau binnen een technologie gedifferentieerd, Neder land en Spanje kennen geen differentiatie binnen een technologie. Bijvoorbeeld voor windturbines op land is in Duitsland het subsidieniveau afhankelijkheid van de kwaliteit van de locatie (vollasturen), waardoor meer locaties financieel rendabel

12

Behalve voor geothermische energie, daar is (nog) geen beperking voor vastgesteld.


zijn. De stimulans om de beste locaties te benutten blijft wel behouden. Bij de aanbevelingen in paragraaf 2.1.3 is dit nader uitgelegd. Vaststelling subsidieniveau In Duitsland wordt het subsidieniveau per vier jaar vastgesteld, in Nederland wordt dit net zoals in Spanje per jaar bekeken. In Nederland wordt de SDE basisprijs voor nieuwe installaties ieder jaar berekend op basis van de actuele kosten voor onder andere de technologie. In Duitsland wordt het feed-in tarief normaliter om de 4 jaar herzien en in de tussenjaren wordt het subsidieniveau jaarlijks met een vast percentage verlaagd (bijvoorbeeld 9% per jaar voor zon-PV) om de markt te stimuleren efficiëntere oplossingen te zoeken. In Spanje worden de subsidieniveaus elk jaar of voor sommige technologieën zelfs per kwartaal bepaald. Aanpassingen van het subsidie niveau gelden in deze landen alleen voor nieuw te plaatsen installaties, voor oude installaties blijft het niveau uit het installatiejaar gehandhaafd voor de vastgestelde subsidieduur. Subsidieduur In Duitsland is de te ontvangen subsidie voor de meeste technolog ieën voor 20 jaar gegarandeerd, in Nederland voor 12 of 15 jaar. In Spanje is subsidie gegarandeerd voor de gehele periode waarin een systeem in bedrijf is. De subsidie wordt echter wel na een vastgestelde periode verlaagd. Voor PV en Hydro na 25 jaar; wind en geothermie na 20 jaar; biomassa na 15 jaar. Na deze periode geldt een lagere vergoeding. Verantwoordelijkheid voor onbalans In Duitsland ligt de verantwoordelijkheid voor de onbalans (verschil tussen voorspelde en daadwerkelijke productie) bij de netbeheerder en in Nederland bij de producent (met uitzondering van kleinschalige zon-PV). In Spanje ligt de verantwoordelijkheid voor onbalans net zoals in Nederland in eerste instantie bij grootschalige producenten voor duurzame elektriciteit. Netcongestie In geval van netcongestie heeft duurzame elektriciteit in Duitsland prioriteit, in Nederland niet. Verandering in Nederland wordt beoogd (zie hoofdstuk 5). In principe heeft duurzame elektriciteit in Spanje voorrang bij transport. Echter in gevallen waar de capaciteit volledig is benut (extreme netcongestie), kunnen er door de TSO limieten worden gesteld aan de producenten van duurzame elektriciteit.



Bijlage 2 - Kwaliteit van industriële WKK Zowel de afname van investeringen in nieuwe WKK als de terugval van het aantal draaiuren van bestaande industriële WKK voeden de gedachte dat industriële WKK op dit moment veel minder bijdrage levert aan de besparingen klimaatdoelstellingen dan mogelijk is. Een hieraan gerelateerde vraag is of de kwaliteit van WKK in de industrie is aangetast door de veranderde marktomstandigheden. Om dit te toetsen zijn de volgende indicatoren relevant: –– Ontwikkeling van de overall efficiency; –– Ontwikkeling van de relatieve energiebesparing door WKK; –– Ontwikkeling van de besparing per opgestelde MWe. De resultaten zijn weergegeven in onderstaande figuren. Een afname van de overall efficiency door WKK is een indicatie dat de warmte minder benut wordt c.q. dat de installatie vaker ingezet wordt om alleen of meer elektriciteit te produceren. Figuur 4 laat zien dat het totaal rendement door de tijd heen licht schommelt maar gemiddeld stabiel en hoog is. De dip in 2008 voor de raffinage WKK wordt verklaard door slechte prestaties (of incorrecte statistiek) van de stoomturbine-WKK in de sector. Gecorrigeerd voor de stoomturbines is het overall rendement hoger dan dat in 2007. Figuur 5 maakt een onderscheid tussen de relatieve energiebesparing door WKK in een sector in- en exclusief de bijdrage van stoomturbines. Exclusief stoomturbines scoren de meeste sectoren boven de 10% besparing en kwalificeren daarmee op geaggregeerd niveau als hoogrenderend conform de uitgangspunten van de Europese WKK-richtlijn. Inclusief stoomturbines is de relatieve besparing voor de meeste sectoren (papier uitgezonderd) een stuk lager. Voor de totale industrie is de relatieve besparing door WKK de afgelopen 10 jaar min of meer constant gebleven. De besparing per opgestelde MWe is daarentegen licht gedaald in dezelfde periode (zie Figuur 6) vanwege de afname van het aantal vollast draaiuren.


100%

95%

totaalrendement WKK

90% industrie totaal chemie totaal raffinage totaal papier totaal voeding totaal

85%

80%

75%

70% 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 4: Ontwikkeling totaalrendement industriële WKK (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig)

relatieve besparing in %

20%

90% industrie totaal exclusiefstoomturbines industrie totaal chemie totaal exclusief stoomturbines chemie totaal raffinage totaal exclusief stoomturbines raffinage totaal voeding totaal exclusief stoomturbines papier totaal voeding totaal

85%

75%

70% 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 5: Ontwikkeling relatieve energiebesparing industriële WKK (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig)


20

besparing per opgestelde MWe (TJ/MWe)

18 16 14 12

industrie totaal chemie totaal raffinage totaal papier totaal voeding totaal industrie totaal exclusief stoomturbines

10 8 6 4 2 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007* 2008*

Figuur 6: Ontwikkeling energiebesparing per opgestelde MWe WKK capaciteit (bron: CBS; cijfers voor 2007 en 2008 zijn voorlopig).



Bijlage 3 – algemene respons op de notitie door belanghebbenden In een consultatieronde is deze notitie besproken met een tiental belanghebbenden in het Nederlandse energieveld. De conclusies in dit rapport zijn onze eigen conclusies en niet die van de gesproken partijen. Centraal in de gesprekken stond de vraag welke beleidsverbeteropties de voorkeur hebben en als cruciaal worden gezien voor de ontwikkeling van hoogrenderende WKK en duurzame elektriciteitsproductie in Nederland. De onderstaande belanghebbenden zijn (onder meer) geconsulteerd. Geconsulteerde partijen Eneco * EnergieNed * Taskforce Wind op Zee VEMW Consumentenbond LTO Noord Glaskracht Stichting Natuur en Milieu (SNM) Duurzame Energie Koepel * Twee partijen hebben aangegeven liever niet bij naam te worden genoemd.

Reactie op duurzame energie doelstelling overheid Partijen onderschrijven allen het belang van duurzame energiedoelstellingen (nationaal en op EU niveau) en steunen de overheid hierin. Er is één partij die van mening is dat de nationale DE doelstelling moet worden losgelaten en dat in plaats daarvan CO2 reductie voorop moet staan. Ook wordt genoemd dat de toename in opgesteld vermogen gepaard moet gaan met continue kostendalingen, met andere woorden: de leercurve moet kunnen worden doorlopen. Reacties voorstellen DE beleid korte termijn Algemene beleidsopties –– Stabiliteit en continuïteit van beleid is cruciaal voor een goed investeringsklimaat. De gesproken partijen zijn het hiermee eens en dat daarom de SDE de komende jaren gehandhaafd moet blijven. –– Er is draagvlak voor de financiering van de SDE via een opslag op de elektriciteitstarieven, eventueel met budgetplafonds, doelcorridoren of via concessies (bijv. voor wind op zee) om de maatschappelijke uitgaven te beheersen en de politieke haalbaarheid te vergroten. Het bedrijfsleven dient volgens sommigen te worden ontzien, vergelijkbaar met de huidige regeling. –– O ver de politieke haalbaarheid van het flexibiliseren of afschaffen van de


budgetbeperkingen lopen de meningen uiteen. Dat de budgetbeperkingen zorgen voor veel lobby en discussie is ook genoemd als nadeel van het huidige ontwerp van het systeem. –– Afschaffing of verlaging van de basiselektriciteitsprijs en consequent toepassen van de profielfactor (correctie voor het stroomprijsverlagend effect van hoge windproductie): De meeste partijen zijn het hiermee eens. Niet elke partij is om een reactie gevraagd en een aantal hadden geen uitgesproken mening hierover. –– I ntroductie van een terugleververgoeding; er is unaniem steun voor het introduceren van een terugleververgoeding voor kleinschalige producenten (minder complex, minder bureaucratisch) in plaats van een SDE premie. De reacties op de vraag of dit alleen voor particulieren of bijvoorbeeld ook voor agrariërs en andere kleinschalige commerciële producenten zou moeten gelden, of voor hen dan een keuze tussen feed-in premie en feed-in tarief van toepassing zou moeten zijn lopen uiteen. Enkelen zien een investeringssubsidies voor particulieren in plaats van een terugleververgoeding als een nog geschikter instrument. Reacties op technologiespecifieke voorstellen voor maatregelen –– Wind op land: overweeg binnen de SDE het aantrekkelijk maken van locaties met een lager windaanbod. Dit wordt ondersteund door de meeste partijen. Een aanbeveling van twee partijen is dat de overheid keuzes moet maken welke gebieden ontwikkeld kunnen worden en deze aanwijzen (via tenders). Daarna wordt financiële steun pas belangrijk. –– Wind op zee: verbeteren van tenderprocedures wordt door de partij die hierover om een reactie is gevraagd als gewenst gezien om de financiering van windparken te bespoedigen. Er dient gestreefd te worden naar zo laag mogelijke maatschappelijke kosten door het weghalen van drempels. Gedeeltelijke of tijdelijke overheidsparticipatie kan bijdragen aan het zekerstellen van de overheidsdoelstellingen. Dit wordt door één partij ondersteund (niet voorgelegd aan andere partijen). –– Bij – en meestoken van biomassa: de meningen en reactie van partijen over het steunen via ofwel een SDE met bonus voor het nuttig gebruik van warmte, of via een bijstookverplichting lopen uiteen en zijn niet unaniem. Voor een bijstookverplichting zijn zorgen over (internationale) concurrentie en een gelijk speelveld geuit. Aan de andere kant zou een bijstookverplichting een goede leercase kunnen zijn om op termijn een duurzame energie verplichting ook voor andere technologieën in te voeren. Ook is het argument genoemd dat biomassa in kolencentrales niet gesubsidieerd moet worden omdat er geen innovatie is te verwachten en dat daarom alleen een verplichting zinvol is. Reacties voorstellen DE beleid langere termijn: –– Partijen zijn het unaniem eens met de stelling dat de SDE de komende jaren verbeterd en gehandhaaft moet worden en dat een stabiel investeringsklimaat en zekerheid in de markt te allen tijde voorop dient te staan. –– Een minderheid van partijen denkt dat een verplichtingensysteem voor grootschalige productie (opgelegd aan leveranciers) een (goede) optie is voor de


langere termijn stimulering van duurzame energie. Opvattingen over het tijdstip van invoering (timing) lopen uiteen en ook over de vraag of dit wel/niet alleen in internationale context moet gebeuren. –– Deze partijen zijn het eens dat – mocht de overheid voor een verplichting kiezen – deze technologie-specifiek moet zijn: Via een banding zoals in het VK of via een hybride systeem met SDE premies. –– Er is relatief weinig kennis bij enkele partijen over de details en inherente complexiteit van een dergelijk systeem. –– Partijen zijn het eens over dat de invoering van een dergelijk systeem vraagt om voorzichtigheid en dat nader onderzoek naar de exacte ontwerpdetails nodig is. In ieder geval moet de SDE behouden blijven tot een vervolgsysteem geïmplementeerd is – stop-and-go beleid moet absoluut vermeden worden. Ook is men het eens dat een voorwaarde voor de introductie van een verplichtings systeem is, dat de situatie rondom administratieve barrières verbeterd is. –– Een interessante genoemde optie is om in de toekomst zoveel mogelijk te gaan naar geharmoniseerde stimuleringsinstrumenten op EU niveau, waardoor de concurrentie om subsidies (tussen landen en partijen) afneemt en de markt de keuzes kan maken – zoals dat nu in het ETS het geval is. Reactie op voorstellen WKK beleid De reacties op voorstellen voor maatregelen voor WKK lopen sterk uiteen: –– Er is één partij van mening dat er tussen duurzaam en WKK een spanning bestaat (bijv. veel wind en must-run WKK tijdens daluren), dat het huidige aandeel WKK groot genoeg is en er voor nieuwe WKK geen steun zou moeten zijn. –– Een andere partij ziet (kleinschalige) WKK als belangrijke optie voor de flexibilisering van het stroomaanbod en de bijdrage die (kleinschalige) WKK’s leveren aan de stabiliteit van het net. De bouw van kolencentrales wordt door deze partij gezien als een bedreiging voor WKK. –– Weer een andere partij ziet WKK als niet-duurzaam waardoor er geen verplichting moet worden geïntroduceerd of subsidie beschikbaar zou moeten zijn. –– Dat WKK geen groot voordeel meer biedt ten opzichte van nieuwe STEG is ook door een partij genoemd.



Literatuurlijst [1] Schoon en Zuinig: Nieuwe energie voor het klimaat. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. September 2007. http://www.vrom.nl/get.asp?file=docs/publicaties/7421.pdf&dn=7421&b=vrom [2] Van Dril, A.W.N (coörd.), Verkenning Schoon en Zuinig – Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot van broeikasgassen, ECN/PBL, ECN-E—09-022. April 2009. [3] ECN/PBL, Aanvullende beleidsopties Schoon en Zuinig. April 2010 [4] Nieuwe financiering van de SDE. Ministerie van Economische Zaken. 26 november 2009. ET/ED / 9211940. http://www.ez.nl/pv_obj_cache/pv_obj_id_6C94F7E25B9B0AC558FBB660A4BFE91E F8D10000 [5] Ministerie van Economische Zaken, 15 mei 2009. [6] Ministerie van Economische Zaken, 14 augustus 2009. [7] Onrendabele top berekeningen voor Nieuw WKK vermogen 2009, ECN, februari 2009. [8] Ragwitz, M., A. Held, G. Resch, T. Faber, R. Haas, C. Huber, P.E. Morthorst, S.G. Jensen, R. Coenraads, M. Voogt, G. Reece, I. Konstantinaviciute and B. Heyder (2007), OPTRES: Assessment and Optimisation of Renewable Energy Support Measures in the European Electricity Market, final report of the research project OPTRES of the European Commission, DGTREN, Intelligent Energy for Europe – Programme (Contract No. EIE/04/073/S07.38567), Karlsruhe, Germany.

EnergieTransitie - Creatieve Energie Bedrijfsleven, overheid, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties zetten zich gezamenlijk in om ervoor te zorgen dat de energievoorziening in 2050 duurzaam is. Energie is dan schoon, voor iedereen betaalbaar en wordt continu geleverd. EnergieTransitie vraagt én geeft Creatieve Energie.

www.creatieve-energie.nl

2ETDE1001

Contactgegevens EnergieTransitie Platform Duurzame Elektriciteit Postbus 8242 3502 RE Utrecht t 088 - 602 79 57 e [email protected]

VOORRANG VOOR DUURZAAM

Recommend Documents