Vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen

juni 2001 Dit rapport heeft 90 pagina’s

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen juni 2001

Inhoudsopgave Managementsamenvatting

1

1

Aanleiding, onderzoeksvraag en aanpak

5

1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4

Aanleiding tot het onderzoek Onderzoeksvraag Onderzoeksaanpak Organisatie nu Uitvoering straks Implementatie regiovorming Inhoud van deze rapportage en leeswijzer

5 5 6 7 7 8 8

2

Karakteristiek van de uitvoering Bbz

11

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Uitvoeringsaspecten Bbz De geselecteerde gemeenten Beleid Primair proces ICT-ondersteuning Formatie en kosten Kwaliteitsborging

11 13 14 15 17 17 19

3

De landelijke omvang uitvoering Bbz

21

3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.3

De productiegegevens en normselectie De landelijke inzet van formatie door gemeenten Landelijke productiecijfers van het ministerie van SZW Een indicatie van de landelijke formatie Consequenties voor de regionale spreiding

21 21 22 24 25

4

Terreinverkenning van de regionale uitvoering

30

4.1 4.2 4.3

Relatie tussen Bbz en gemeente Verdeling taken tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie Ontwikkeling van de regionale uitvoeringsorganisatie

30 31 32

5

De inrichting van het uitvoeringsmodel

33

5.1 5.2 5.2.1

Uitvoeringsmodellen Het standaardmodel Beleid

33 33 34

vooronderzoek regionale uitvoering Bbz.doc


5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3

Het primair proces ICT-ondersteuning Kosten en Formatie De plusvariant Investering in ontwikkeling regio’s Uitbreiding van takenpakket Kosten Plusvariant

35 37 37 38 39 39 40

6

De oprichting van het uitvoeringsmodel

41

6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.3

Criteria juridische vorm Publiekrechtelijke organisatievormen Openbaar lichaam Bestuursorgaan Uitvoeringsgemeente Toepassing uitvoeringsmodellen

41 41 42 42 43 44

7

Ontwikkelingstraject regiovorming

46

7.1 7.2 7.3 7.4

Plateauplanning regiovorming Plateau 1: Implementatie pilots (6 maanden) Plateau 2: Uitrol regio’s (18 maanden) Plateau 3: Evaluatie en afronding (3 maanden)

46 47 49 50

8

De stimuleringsregeling

52

8.1 8.1.1 8.1.2 8.2 8.3

Stimuleringsregeling nieuwe regio Eenmalige vergoeding startkosten Variabele vergoeding intensivering dienstverlening Stimuleringsregeling bestaande regio Stimuleringsregeling ten opzichte van de huidige kosten

52 52 53 53 54

9

Procesmanagement Regiovorming

55

9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.4 9.4.1 9.4.2

Taakbeschrijving procesmanager Opzet procesmanagement Project Monitor Instrument Kwaliteitskader Instrument Normplanning Instrument Monitor Project Regiobezoeken Instrument Bezoek Instrument Terugkoppeling Bezoek

55 56 57 57 58 58 59 60 61



9.5 9.5.1

Project Communicatie Instrumenten Communicatie

61 62

10

Financiën regionale uitvoering

63

11

Conclusies en bevindingen

65

11.1 11.2 11.2.1 11.2.2 11.3 11.4

Probleemstelling en onderzoeksvragen Onderzoeksvraag 1: de samenwerking tussen gemeenten Een karakteristiek van de huidige dienstverlening Een analyse van de samenwerkingsmodellen Onderzoeksvraag 2: het procesmanagement De beantwoording van de zeven deelvragen

65 66 66 67 69 70

Bijlagen

73

12

Overzicht gesprekspartners

74

13

Gespreksnotitie ter voorbereiding van de gemeentebezoeken

75

13.1 13.2 13.3 13.4 13.5

Missie/beleid Product Personeel Proces Tot slot

75 75 76 77 78

14

Aanvulling juridische vorm

79

14.1 14.2

Het instellingsbesluit Implicaties van Wet Omzetbelasting

79 80

15

De uitvoering van het Bbz in Den Haag

81



1

Managementsamenvatting

In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is het vooronderzoek regionale uitvoering van het Bbz van start gegaan met als vraagstelling hoe de samenwerking tussen de gemeenten op het gebied van het Bbz in de praktijk het best tot stand kan worden gebracht. De voorliggende rapportage geeft inzicht in de resultaten van het onderzoek. Het onderzoek is in drie blokken verdeeld. Allereerst is er een karakteristiek van de huidige organisatie samengesteld. Er is gekeken naar belemmeringen en mogelijkheden op gemeentelijke en landelijk niveau. Ook is gekeken naar de mogelijkheden om de regionale samenwerking te organiseren. Vervolgens is het implementatietraject van een regionale uitvoeringsorganisatie beschreven. De taken van de procesmanager en de rol van het Ministerie zijn tenslotte apart belicht. Belemmeringen en mogelijkheden op gemeentelijk niveau De mogelijkheden en voordelen voor een regionale uitvoeringsorganisatie worden mede bepaald door de wijze van organisatie nú. Door uitvoeringsorganisaties Bbz op facetten met elkaar te vergelijken, is in dit blok onderzocht of en op welke wijze de huidige uitvoering een belemmering vormt dan wel voordelen biedt voor regionale samenwerking. Er is weinig sprake van een eigen gemeentelijk Bbz-beleid. Afstemming van gemeentelijk beleid is voor regionale samenwerking niet of nauwelijks noodzakelijk. Er ligt een kans voor een regionale organisatie een eigen Bbz-beleid vorm te geven. De wijze waarop het Bbz wordt uitgevoerd, het primair proces, vormt evenmin een drempel voor samenwerking. De werkzaamheden volgen een globale maar vaste structuur. Bovendien staat de uitvoering van het Bbz vaak grotendeels los van de andere taken van de sociale dienst. Zeker in kleine gemeenten is de (kennis van) uitvoering vaak in handen van één medewerker die in grote mate zelfstandig is. ICT-ondersteuning is beperkt en staat vrijwel los van de reguliere ICT-structuur. Een uitvoering in een grotere organisatie biedt meer mogelijkheden om ICT en de procesgang te professionaliseren. Voorts geldt dat in de gemeentelijke organisatie niet of nauwelijks een borging van kwaliteit aanwezig is. Wetstechnische kennis is alleen in de grote gemeenten op niveau. Kleine gemeenten zijn niet in staat om voldoende wetstechnische kennis op te bouwen omdat de omvang van de werkzaamheden gering is. In vrijwel alle gemeenten is onvoldoende bedrijfseconomische kennis aanwezig om de regeling naar behoren uit te voeren. Het ambtelijk voorstel steunt daarom in een groot aantal gevallen op het extern deskundigenadvies. Een inhoudelijke toets van advies en voorstel vindt in de regel niet plaats. Kwaliteitsborging blijkt daarom grotendeels afhankelijk van de interne kwaliteitsbewaking van de adviesinstanties. Het gebrek aan eigen kwaliteit en kwaliteitsborging is kenmerkend voor de kwetsbare en beperkte uitvoering in het land.

vooronderzoek regionale uitvoering Bbz.doc - 29 maart 2002

1


Belemmeringen en mogelijkheden op landelijk niveau Een belangrijke beperking voor regionale samenwerking kan optreden in de omvang van het samenwerkingsverband. Bij regionale uitvoering moeten voldoende regio’s met een minimale formatieomvang gevormd kunnen worden. Onderzocht is of op basis van de gemeentelijke inzet van formatie een schatting van de landelijke Bbz-formatie kan worden gemaakt. De afwezigheid van sluitende landelijke productiegegeven en van eenduidige definities van proces en product, gevoegd bij niet direct verklaarbare verschillen in de inzet van formatie maken een exacte berekening van de landelijke fte-inzet onmogelijk. Ondanks deze beperking blijft overeind staan dat de landelijke formatie momenteel niet omvangrijk zal zijn. Een voorzichtige indicatie heeft 177 fte als uitkomst bij een nog te realiseren volwaardige uitvoering. De mogelijkheden van een acceptabele landelijke dekking van regionale samenwerkingsverbanden zijn daarmee minder groot. Er liggen mogelijkheden in een uitbreiding van het takenpakket en een investering in de dienstverlening. In beide gevallen wordt er meer formatie in de regionale verbanden ingebracht. Ook is het gerechtvaardigd te verwachten dat met een kwalitatief hoogwaardige uitvoering de dienstverlening wordt geïntensiveerd. Meer cliënten zullen zich aanmelden, meer ambtenaren zullen nodig zijn. Mogelijkheden om de regionale samenwerking te organiseren Er zijn twee modellen van samenwerking beschreven: een standaardmodel en een plusvariant. Het standaardmodel is een model waarmee – zonder grote organisatorische consequenties voor de samenwerkende partijen – aan de slag kan worden gegaan. Uitgegaan wordt van de huidige in het Bbz beschreven criteria en toetsingsmomenten. Daarmee gaat het bij het standaardmodel om de formatie die nu in de gemeente wordt ingezet. Voorts is een aanvulling met een ‘kwaliteitsmedewerker’ gewenst. Ook is geadviseerd in het standaardmodel de Ioaz onder te brengen. Dit vanwege de verwantschap met het Bbz. De voordelen van het standaardmodel zijn de voorgestane schaalvergroting, kennisontwikkeling en meer aandacht voor de uitvoering van het Bbz. Naar verwachting zal de regionale uitvoering ook leiden tot een groei in aanvragen, een groei in dienstverlening. Bij de plusvariant gaat het, in vergelijking met het standaardmodel, om een investering in dienstverlening en een verdere uitbreiding van het takenpakket. Typerend voor de plusvariant is een proactieve houding waarbij voorlichting, instroombevordering en kwaliteitsontwikkeling een belangrijke rol spelen. Ook al heeft de CWI-vorming weinig impact voor de uitvoering van het Bbz, een gestart CWI betekent een intergemeentelijke samenwerking voor bijstandstaken hetgeen de regionale uitvoering van het Bbz positief zal bevorderen. De Bbz-samenwerking zal zeker ook van de inrichting van een bedrijfsverzamelgebouw kunnen profiteren.


2


Voor zowel het standaardmodel als de plusvariant zijn een aantal juridische organisatievormen onderzocht. Wegens het publieke karakter van de dienstverlening blijken een drietal vormen beschikbaar. Twee daarvan vinden een basis in de Wet gemeenschappelijke regelingen, te weten het openbaar lichaam en het bestuursorgaan. Een derde vorm betreft de concentratie van de uitvoering bij één gemeente, de zogenaamde uitvoeringsgemeente. In dit geval is er eigenlijk sprake van ‘uitbesteding’. In een overeenkomst tussen uitbestedende en uitvoerende gemeente wordt de dienstverlening vastgelegd. Implementatie regiovorming Zowel gemeenten als ministerie spelen een belangrijke rol in het implementatietraject. Er is een model-implementatietraject beschreven om regionale samenwerking voor de uitvoering van het Bbz tot stand te brengen. In drie fasen worden naar verwachting de meeste gemeenten in een tijdsverloop van twee jaar begeleid naar een regionale samenwerking. In de eerste fase worden vier proefregio’s intensief begeleid door een extern procesmanager. Het verloop van het traject levert uiteindelijk een standaardplan van aanpak op dat een brede toepassing toelaat. Op deze wijze vervullen de vier regio’s een voorbeeldfunctie. Het standaard plan van aanpak bevat een normplanning voor de te starten trajecten. In de tweede fase worden de overige gemeenten uitgenodigd initiatief tot een regionaal samenwerkingsverband te nemen. Er zullen verschillende instrumenten worden ingezet om gemeenten te stimuleren. De beloning is onder andere een standaardplan van aanpak, begeleiding, informatie en een financiële vergoeding. De rol van het ministerie als procesmanager is in deze fase essentieel. De laatste fase bestaat eruit de gemeenten en ministerie te informeren over het verloop van de regiovorming. De totstandkoming van regio’s wordt afgerond en geëvalueerd. De ontwikkeling van regio’s zal naar verwachting leiden tot een toegenomen belang van het Bbz, meer kwaliteit van dienstverlening en een toegenomen uitstroom uit de Abw. Deze ontwikkelingen zullen vervolgens achterblijvende gemeenten stimuleren om zich alsnog aan te sluiten. Opzet project en instrumenten procesmanager De taak van procesmanager is divers. De procesmanager communiceert met het veld, faciliteert en monitort de voortgang, verspreidt kennis en stuurt de partijen in het veld aan. Procesmanagement is dus breed en vraagt om een brede aanpak. Om de vele aspecten van procesmanagement te kunnen uitvoeren, is een projectopzet voorgesteld. Communicatie en ICT-ondersteuning vormen hierbij twee steunpilaren. Communicatie is doorslaggevend voor het prikkelen en aanjagen van gemeenten. ICT-ondersteuning maakt het mogelijk snel, efficiënt en gebruikersvriendelijk met gemeenten te communiceren en gemeenten te begeleiden.


3


De procesmanager heeft de beschikking over instrumenten zoals een kwaliteitskader, normplanning en een monitor. Met deze instrumenten kunnen regio’s inhoudelijk worden ondersteund en hun voortgang wordt gevolgd. De instrumenten zijn globaal uitgewerkt. Aan de hand van de praktijkervaringen van de proefregio’s kunnen in de eerste fase van het traject de instrumenten worden uitgewerkt. Het rapport bevat tot slot een schatting van de kosten van het procesmanagement. Conclusie De combinatie van aantrekkelijkheid van het uitvoeringsmodel voor gemeenten en implementatie via procesmanagement maakt een kwalitatief verbeterde uitvoering van het Bbz mogelijk. Een intensivering van de gemeentelijk uitvoering en een eigen gemeentelijke kwaliteitsborging komen binnen bereik. Wel zijn er twee aandachtspunten. De omvang van de huidige formatie kan mogelijk een knelpunt voor een gewenste samenwerking in een regio zijn. Het is zaak een minimale formatie voor een te starten samenwerkingsverband aan te houden. Een oplossing in een kleine regio is de uitbreiding van formatie door de uitbreiding van het takenpakket en de intensivering van de dienstverlening. Een tweede aandachtspunt is de rol van het ministerie als procesmanager. Regiovorming moet op basis van vrijwilligheid plaatsvinden. Het ministerie kan als centrale partij draagvlak creëren, begeleiding bieden en drempelverlagende prikkels geven.


4


2

Aanleiding, onderzoeksvraag en aanpak

2.1

Aanleiding tot het onderzoek Uit de evaluatie van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) blijkt dat gemeenten over onvoldoende ambtelijke routine en kennis van zaken beschikken om de mogelijkheden van uitstroom en preventie van instroom optimaal te benutten. De conclusie van het in 1997 verschenen evaluatierapport ‘Hoe het beter kan’ is dat verbetering van de uitvoering mogelijk is. Een projectgroep heeft verschillende verbetervoorstellen ontwikkeld, waarbij schaalvergroting van de uitvoering centraal staat. Als beste voorstel is vrijwillige samenwerking tussen gemeenten bij de uitvoering van het Bbz gepresenteerd. In het voorstel draagt het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zorg voor de financiering en voert de regie. De totstandkoming moet via een centraal geplaatste externe procesmanager lopen en wordt met een systeem van incentives ondersteund.

2.2

Onderzoeksvraag Het ministerie van Szw prefereert vrijwillige gemeentelijke samenwerking, maar wenst gemeenten wel tot samenwerking te bewegen. Door procesmanagement wil SZW de gemeenten begeleiden en stimuleren. De taak van een procesmanager moet worden voorbereid. Centrale vraag in het voorbereidende onderzoek is: Hoe kan de samenwerking tussen de gemeenten op het gebied van het Bbz in de praktijk het best tot stand worden gebracht? Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft KPMG opdracht gegeven een vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Bbz uit te voeren. In de startnotitie bij de offerte-aanvraag zijn daarvoor zeven deelvragen opgesteld: n

Hoe kan het samenwerkingsproces het best in regio’s worden georganiseerd, rekening houdend met CWI en SUWI?

n

Op welke termijn kan een en ander gestalte krijgen?

n

Aan welke voorwaarden moet het procesmanagement voldoen?

n

Wat zijn de kosten van dit procesmanagement?

n

Welke incentives zijn nodig om gemeenten tegemoet te komen in de kosten van de invoeringsfase, en welke kosten zijn hier bij benadering mee gemoeid?

n

Aan welke randvoorwaarden moet een samenwerkingsverband minimaal voldoen om in aanmerking te komen voor een incentive?

n

Hoe hoog zijn bij benadering de kosten die gemoeid zijn met het tot stand komen van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden?


5


De deelvragen geven aan dat er twee elkaar opvolgende trajecten worden voorzien, allereerst het opzetten van het procesmanagement dat vervolgens de totstandkoming van samenwerkingsverbanden moet begeleiden. Zowel de organisatie als de kosten in beide trajecten zijn het onderwerp van dit onderzoek. In haar offerte heeft KPMG de probleemstelling en zeven deelvragen in twee afzonderlijke, maar samenhangende onderzoeksvragen toegelicht. De twee onderzoeksvragen bevatten alle elementen van de, in de offerteaanvraag gestelde, deelvragen:

2.3

n

De samenwerking tussen gemeenten: Hoe kan het samenwerkingsproces tussen gemeenten het best vorm krijgen, welke randvoorwaarden en welke kosten zijn hieraan verbonden?

n

De rol van SZW als procesmanager: Hoe kan het daarbij in te schakelen procesmanagement van SZW het best vorm krijgen, welke randvoorwaarden en welke kosten zijn hieraan verbonden?

Onderzoeksaanpak

De verschillende onderzoeksvragen zijn op te splitsen in vier aparte ‘onderwerpen’. In het onderzoek zijn deze onderwerpen in drie stappen uitgewerkt. In onderstaande figuur is de aanpak weergegeven.

Organisatie nu

Deel A

Uitvoering straks

Deel B

Procesmanagement

Implementatie samenwerking


Deel C

6


2.3.1

Organisatie nu Een beantwoording van de onderzoeksvragen kan niet zonder inzicht in verschillende aspecten van bedrijfsvoering. KPMG onderscheidt daarin gemeentelijk beleid, organisatie (structuur), primair proces, formatie, kosten en productie. Gemeentebezoeken hebben ten grondslag gelegen aan een karakteristiek van de gemeentelijke Bbz-organisatie. De karakteristiek geeft mogelijkheden voor verbetering en de belemmeringen voor regionale uitvoering weer en speelt een belangrijke rol in de plannen voor de inrichting/organisatie van het te vormen samenwerkingsverband. Naast een beeld van de huidige uitvoering zijn de mogelijkheden rond samenwerking in het veld geïnventariseerd. Door interviews met sleutelinformanten te voeren, is het mogelijk de kennis en ervaring van KPMG met de ervaringen en wensen in het veld te combineren en te toetsen. De interviewronde heeft belangrijke informatie gegeven over de mogelijkheden rond samenwerking en procesmanagement. In overleg met SZW is een aantal instanties als mogelijke gesprekspartner geselecteerd. Voor de karakteristiek van de huidige uitvoering zijn vijf gemeenten geselecteerd die qua schaalgrootte, doelgroep en organisatie van elkaar verschillen. Er zijn tien instanties geselecteerd voor het bespreken en toetsen van mogelijke samenwerkingsvormen en procesmanagement. De gesprekspartners zijn representatief voor het brede veld van actoren betrokken bij de uitvoering van de regeling. In de periode januari – februari 2001 zijn de interviews gehouden. Een overzicht van de interviews is in bijlage A opgenomen. Na afloop van de interviewronde zijn de eerste resultaten en mogelijke richtingen van het onderzoek voorgelegd aan de klankbordgroep. Aan de hand van een presentatie is ingegaan op de verschillende aspecten van de huidige uitvoering, de mogelijke samenwerkingsvormen, het belang van kwaliteitsborging en de rol van SZW als procesmanager. Als resultaat van een bespreking in de klankbordgroep heeft KPMG aandachtspunten geformuleerd. Deze worden meegewogen in het verdere onderzoek.

2.3.2

Uitvoering straks De mogelijkheden van samenwerking en belemmeringen voor regionale uitvoering, zoals besproken in de klankbordgroep, hebben de opstelling van een aantal uitvoeringsmodellen bepaald. Bij het beschrijven van de uitvoeringsmodellen wordt aandacht geschonken aan de inrichting van de organisatie. De nadruk ligt hier echter op de verdeling van gemeentelijke en regionale activiteiten en de te bereiken kwaliteitsborging. De uitvoeringsmodellen zijn robuust en geven een standaarduitvoering in regionaal verband én een plusvariant weer. Het standaardmodel gaat uit van het huidige niveau van dienstverlening in een regionale vorm. De plusvariant gaat uit van een regionale uitvoering met een proactieve houding en kwalitatief hoogstaande dienstverlening.


7


Een apart punt van aandacht vormt de oprichting van de organisatie. Op grond van haar ervaring met samenwerkingstrajecten beschrijft KPMG verschillende mogelijke juridische vormen. Uit de terreinverkenning en analyse van de huidige organisatie stelt KPMG een tweetal hoofdvormen voor.

2.3.3

Implementatie regiovorming Voor het ontwikkelen van regio’s stelt KPMG een model plateauplanning op. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de rol van samenwerkende gemeenten en de rol van het Ministerie als procesmanager. Een schematische planning geeft de samenhang en structuur van beide rollen weer. De planning moet de procesmanager in staat stellen samenwerking op gang te brengen, te begeleiden en te sturen. Ter ondersteuning van de procesmanager geeft KPMG invulling aan ondersteunende instrumenten, zoals: Kwaliteitskader: Het kwaliteitskader moet gemeenten stimuleren aan de slag te gaan. Het kwaliteitskader geeft daarvoor richting aan het samenwerkingsproces en aan de beoogde samenwerkingsvorm en bevat daarvoor kwalitatieve en kwantitatieve normen. Ze moet prikkelen, maar wel haalbaar zijn. Het kwaliteitskader beschrijft een standaardmodel en een kwaliteitsmodel voor samenwerking. Ook stelt het kwaliteitskader voorwaarden voor een incentive, financieel of anderszins. Normplanning: De normplanning moet stimuleren om op het juiste moment de juiste dingen te doen; de normplanning moet richtinggevend zijn. Chronologisch wordt aangegeven welke activiteiten moeten worden uitgevoerd en wanneer. De normplanning maakt een oordeel over de voortgang van de implementatie mogelijk. Er is hiermee geen noodzaak dat alle te realiseren samenwerkingsverbanden op een gelijk moment van start gaan. Monitor: Een monitor prikkelt de gemeenten, meet de voortgang, en stelt de procesmanager in staat bij te sturen. De monitor richt zich op de voortgang en op de doelmatigheid van het samenwerkingsproces. De monitor is vooral bedoeld om inzicht te verkrijgen in de stand van zaken. Met de verschillende instrumenten én de plateauplanning beschikken procesmanager en samenwerkende gemeenten over een routeschema voor het te doorlopen traject.

2.4

Inhoud van deze rapportage en leeswijzer De voorliggende rapportage geeft in drie delen de resultaten van het vooronderzoek weer. Het rapport is als volgt opgebouwd. Deel A: Organisatie nu: In hoofdstuk 2 wordt een schets van de uitvoering gegeven op de volgende bedrijfsvoeringsaspecten: beleid, primair proces, ICT-ondersteuning, formatie en kosten. In hoofdstuk 3 wordt een schatting van de landelijke omvang in fte gegeven om daarmee de schaalgrootte van landelijke uitvoering in een regionale context te plaatsen.


8


Deel B Uitvoering straks: In hoofdstuk 4 wordt een terreinverkenning van de opvattingen in het veld gepresenteerd. De terreinverkenning gaat achtereenvolgens in op de relatie tussen Bbz en de gemeente, de verdeling van taken tussen gemeenten en uitvoeringsorganisatie en de ontwikkeling van de regionale uitvoeringsorganisatie. In hoofdstuk 5 wordt een standaardmodel en een plusvariant voor regionale uitvoering gepresenteerd. Hoofdstuk 6 geeft een beschrijving van de mogelijke juridische vorm bij regionale uitvoering. Deel C Implementatie regiovorming: In hoofdstuk 7 wordt een schets van het gewenste ontwikkelingstraject beschreven. In het ontwikkelingstraject worden de rollen van gemeenten en Ministerie toegelicht. In hoofdstuk 8 wordt een voorstel gedaan voor een stimuleringsregeling. De stimuleringsregeling moet gemeenten een extra prikkel tot samenwerking geven. De rol van het Ministerie als procesmanager wordt in hoofdstuk 10 nader beschreven. De opzet van het project en de verschillende instrumenten worden toegelicht. Tot slot wordt in hoofdstuk 10 een indicatie gegeven van de kosten van het procesmanagement dat de vorming van regionale samenwerkingsverbanden ondersteunt. Met een beantwoording van de onderzoeksvragen wordt het rapport in hoofdstuk 11 afgerond.


9


A

Organisatie nu


10


3

Karakteristiek van de uitvoering Bbz De organisatie nu is een belangrijke factor in de vormgeving van de regionale uitvoering. Grote verschillen in de uitvoering tussen gemeenten vormen mogelijke belemmeringen voor regionale samenwerking. Door een duidelijke schets van de uitvoering is inzichtelijk te maken welke belemmeringen er zijn. Bij het ontwikkelen van de uitvoeringsmodellen wordt hier vervolgens mee rekening gehouden. Daarnaast geeft de schets inzicht in de verbetermogelijkheden. Een toename in uitvoeringskosten en formatie is alleen te verantwoorden met een toename in kwaliteit. Bij grote verschillen in beleid, organisatie, formatie en kosten verwacht KPMG dat verbetermogelijkheden aanwezig zijn. In dit hoofdstuk wordt een karakteristiek van de uitvoering gegeven. In paragraaf 1 wordt kort ingegaan op de uitvoeringsaspecten volgend uit het Besluit bijstandverlening zelfstandigen. In paragraaf 2 wordt de methodiek bij het opstellen van de karakteristiek nader toegelicht. In de daaropvolgende paragrafen worden de verschillende facetten van de uitvoering nu beschreven. Per facet zijn beperkingen en verbetermogelijkheden bij regionale uitvoering beschreven.

3.1

Uitvoeringsaspecten Bbz Het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz) is als onderdeel van de Abw gericht op zelfstandigen. Het is mogelijk om met toepassing van de Abw en het Bbz bijstand voor het levensonderhoud en bijstand voor bedrijfskapitaal te verstrekken aan zelfstandigen. De regeling kent vele en strakke regels. Aspecten van de regeling die bepalend zijn voor de uitvoering, worden kort toegelicht. Allereerst is er een categorisering van de cliënten. n

Prestarters Het starten met een bedrijf vanuit een uitkerings- en werkeloosheidssituatie heeft uiteraard het doel om uiteindelijk in het eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. Het Bbz biedt een mogelijkheid om voorbereidingen te treffen.

n

Starters Bij het starten van een bedrijf kan een beroep worden gedaan op een gemaximeerd rentedragend krediet of een borgtocht voor een lening bij een bank. De rente is vastgesteld en de looptijd bedraagt maximaal 10 jaar. Men kan ook aanspraak maken op een uitkering als aanvulling op het eigen (gezins-) inkomen.


11


n

Gevestigde ondernemers Een ondernemer die al een redelijke termijn zelfstandig is, kan tijdelijk door allerlei oorzaken in financiële problemen komen. Dan kan een beroep op een rentedragend krediet uitkomst bieden of een borgtocht voor een lening bij een bank tot een vastgesteld maximum per bedrijf of beroep. Ook kan de gevestigde ondernemer aanspraak maken op een uitkering als aanvulling op het eigen (gezins-) inkomen.

n

Gevestigde ondernemers met een duurzaam laag inkomen Specifiek voor een gevestigde ondernemer, van wie het inkomen structureel laag is zonder dat er sprake is van directe financiële nood, zijn er verschillende mogelijkheden. Er kan incidenteel een beroep worden gedaan op een bedrijfskapitaal tot een gemaximeerd bedrag, als schenking of als renteloze lening. Ook kan de ondernemer aanspraak maken op een uitkering als aanvulling op het eigen (gezins-) inkomen.

n

Oudere ondernemers De ondernemer die tussen 55 en 65 jaar is, en de laatste 10 jaar onafgebroken en rechtmatig een bedrijf voerde, kan een aanvulling op zijn inkomen krijgen als het bedrijf naar verwachting een minimum inkomen per jaar oplevert. De ondernemer kan ook, als er sprake is van een beperkt en tijdelijk financieringstekort, incidenteel een beroep doen op een bedrijfskapitaal tot een vastgesteld bedrag per bedrijf of beroep, als schenking of als renteloze lening.

n

Stoppende ondernemers Het Bbz faciliteert ook bij beëindiging van het bedrijf (of beroep). De ondernemer die door omstandigheden uiteindelijk zijn bedrijf moet beëindigen, kan aanspraak maken op een uitkering als aanvulling op het eigen (gezins-) inkomen tot aan de bedrijfsbeëindiging.

n

Arbeidsongeschikte ondernemers De ondernemer met een in beginsel levensvatbaar bedrijf kan geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikt raken. Zolang men in afwachting is van een beslissing WAZ, kan de periode tot de beslissing worden overbrugd met een aanvullende uitkering.

n

Ondernemers op de binnenvaart Ondernemers op de binnenvaart zijn als doelgroep apart benoemd in het Bbz. De ondernemer op de binnenvaart die in (tijdelijke) financiële problemen geraakt, kan een beroep doen op financiële ondersteuning. In afwijking van de andere doelgroepen is hier sprake van voor de uitvoering aangewezen gemeenten.

Bij een aanvraag en een heronderzoek geldt de algemene onderzoeksverplichting. Het onderzoek bij zelfstandigen behelst - nadat is vastgesteld dat het een zelfstandige in de zin van de Abw betreft - onder meer de levensvatbaarheid van het bedrijf, de knelpunten in de bedrijfsvoering, de doelgroep, de noodzakelijkheid en de vorm van de bijstand, de kredietbehoefte.


12


Levensvatbaarheid Bepalend voor de levensvatbaarheid is dat de belanghebbende naar verwachting een toereikend inkomen behaalt. Het inkomen dient toereikend te zijn voor de voortzetting van het bedrijf én de voorziening in het bestaan. Levensvatbaarheid is een subjectief begrip en vergt een bedrijfseconomische deskundigheid, kennis van het ondernemerschap en kennis van de branche. Voor de beoordeling van deze aspecten winnen gemeenten ook het advies van externe instanties in. De kosten daarvan worden door het ministerie SZW vergoed mits de deskundige derden niet onder verantwoordelijkheid van B&W werkzaam zijn. Inkomens- en vermogenstoets De gemeente dient vast te stellen wat het inkomen en vrij besteedbaar vermogen is van de belanghebbende. Zowel de vermogens- als de inkomenstoets hebben een uitgebreide informatievraag tot gevolg, en maakt een bedrijfseconomische kennis noodzakelijk. De inkomens- en vermogenstoets kan bovendien per categorie verschillen. Voorliggende voorzieningen Conform artikel 17 Abw is goedkeuring niet mogelijk indien sprake is van voorliggende voorzieningen waar de belanghebbende beroep op kan doen en die, gezien de aard en het doel, voor de belanghebbende toereikend en passend zijn. De gemeente dient na te gaan of sprake is van voorliggende voorzieningen. Beslistermijn Binnen 13 weken dienen B&W te beslissen op een aanvraag als zelfstandige. Indien zij niet in staat zijn tijdig een beslissing te nemen is het mogelijk de beslistermijn met ten hoogste 13 weken te verlengen. De tijd voor het nemen van een besluit wordt opgeschort indien aanvullende gegevens noodzakelijk zijn. Aan deze hersteltermijn is geen wettelijk maximum verbonden. Er wordt een “praktische” grens aangehouden. Het voorkomen van ernstige schade aan de rechtszekerheid van de belanghebbende staat daarin centraal. Boeten en maatregelen De gemeente kan boeten en maatregelen opleggen indien de belanghebbende een opgelegde verplichting niet of niet behoorlijk nakomt. Bij het opleggen van een boete of maatregel dient B&W rekening te houden met de ernst van de gedraging, strafrechtelijke waarborgen (hoorplicht, zwijgrecht en tolkhulp) en de mate van verwijtbaarheid en omstandigheden van de belanghebbende.

3.2

De geselecteerde gemeenten In overleg met de opdrachtgever zijn vijf gemeenten geselecteerd voor het opstellen van de karakteristiek. De gemeenten zijn geselecteerd naar functioneren, verschillen in schaalgrootte en doelgroepen. De gemeenten zijn:


13


Gemeente

Gemeenteklasse

Context

Naaldwijk

G4

Gemeente Naaldwijk gericht op tuinbouw. Voornamelijk bestaande en beëindigende zelfstandigen. Starters zeer beperkt.

Terneuzen

G4

Gemeente Terneuzen: naast reguliere doelgroep aangewezen voor ondernemers op de binnenvaart. Voornamelijk starters.

Emmen

G6

Gemeente Emmen: naast reguliere doelgroep aangewezen voor WIK. Het cliëntenbestand betreft vooral starters, maar ook de andere doelgroepen.

Arnhem

G6

De gemeente Arnhem voert Bbz ook uit voor kleinere randgemeenten. Daarnaast voert Arnhem de WIK uit. De cliëntengroep betreft merendeels starters.

Amsterdam

G8

De gemeente Amsterdam voert het Bbz (samen met IOAZ) integraal uit. De doelgroepen in het cliëntenbestand zijn relatief gelijk verdeeld.

In de verschillende gemeenten zijn gesprekken met uitvoerders en verantwoordelijke lijnmanagers gevoerd. In het gesprek heeft de nadruk gelegen op de wijze van organisatie en uitvoering. Als leidraad voor het gesprek is voorafgaand een notitie naar de gemeente verzonden. Deze notitie is opgenomen in de bijlage. Waar relevant is aanvullend documentatie over de gemeentelijke uitvoering onderzocht.

3.3

Beleid Gemeentelijke beleidskeuzen beïnvloeden de gemeentelijke dienstverlening. Beleidskeuzen worden bijvoorbeeld in werkinstructies vastgelegd. Het is zinvol in het kader van dit onderzoek het bestaan van verschillen in beleid tussen gemeenten in beeld te brengen. Wanneer beleidskeuzen tussen gemeenten ver uiteen lopen, kan de vorming van een regionale uitvoering mogelijk niet zonder de harmonisatie van beleid.


14


Constateringen n

Uit de interviews komt sterk het beeld naar voren dat gemeenten niet of nauwelijks specifieke beleidskeuzes maken. Het handboek Zelfstandigen van Divosa blijkt leidend. Slechts bij Naaldwijk en Arnhem zijn concrete beleidskeuzes aangegeven. Bijvoorbeeld, in Naaldwijk is een richtlijn bijzondere bijstand/minimabeleid ten aanzien van zelfstandig ondernemers opgesteld.

n

Het Bbz is beleidsmatig nauwelijks geïntegreerd met de overige instrumenten van de sociale dienst. Dit uit zich in sommige gevallen door de afwezigheid of het volledig separaat organiseren van de beleidsfunctie voor Bbz. Flankerende maatregelen zijn in beperkte mate aanwezig bij de grotere gemeenten (Arnhem en Amsterdam), maar zijn niet als gemeentelijk beleid vastgelegd.

n

Naast het Handboek Zelfstandigen van Divosa (of de gemeentelijke versie hiervan) ontbreekt vaak een vastlegging van het beleid in werkinstructies, beleidsplannen, afdelingsplannen. Voor zover wel aanwezig is beleid slechts globaal uitgewerkt.

n

Naaldwijk werkt op sommige punten samen met Monster en ’s-Gravenzande bij het ontwikkelen van beleid. Dit zal een indicatie zijn voor de specifieke beleidswensen ten aanzien van de branche tuinbouw.

De beleidsfunctie voor het Bbz is onderontwikkeld. Alhoewel soms afwijkende beleidskeuzen zijn gemaakt, zijn deze beperkt van invloed op de uiteindelijke dienstverlening. Het Handboek Zelfstandigen van Divosa is vaak leidend. Het gemeentelijk beleid vormt naar verwachting geen belangrijke belemmering voor de totstandkoming van een regionale samenwerking. Wel vormen brancheverschillen een aandachtspunt bij regionale uitvoering. De gemeentebezoeken bevestigen het bestaande beeld ten aanzien van de uitvoering van het Bbz. De mogelijkheden van het Bbz worden lang niet ten volle benut. Zonder beleidsontwikkeling blijft de deur naar een intensivering in de uitvoering van de regeling gesloten.

3.4

Primair proces Elke organisatie formuleert de eigen primaire processen. Regelgeving en controle zorgen daarbij voor een zekere mate van standaardisering. Verschillen tussen gemeenten in het primair proces kunnen een mogelijke belemmering voor een regionale uitvoering vormen. Uit de interviews en deskresearch vallen de volgende zaken op: n

Het primair proces heeft in de bezochte gemeenten op hoofdlijnen vrijwel dezelfde structuur. In elk geval is sprake van de gegevensverstrekking, het financiële onderzoek, de toets en het besluit. Het onderdeel begeleiding ontbreekt vaak of wordt uitbesteed.


15


n

In de details blijkt de dienstverlening vooral afhankelijk van de Bbz-specialist. Er is sprake van maatwerk. De pre-start, het advies door derden, de inzet van begeleiding en de inzet van flankerende maatregelen zijn vaak van het oordeel van de professional afhankelijk.

n

In het algemeen (maar zeker bij de kleinere uitvoeringsorganisaties) is sprake van een kennisachterstand en een gebrek aan routine. Incidenteel worden derden wegens een gebrek aan kennis ingeschakeld. Incidentele activiteiten (zoals het jaarwerk) worden vaak als ‘knelpunt’ genoemd. In de grotere organisaties (Arnhem en Amsterdam) wordt deze problematiek duidelijk aangepakt met bijvoorbeeld specialisatie en functiescheiding.

n

De dienstverlening is wel een onderdeel van de gemeentelijke organisatie, de primaire processen van het Bbz staan echter geheel los van de andere primaire processen. In de praktijk is de Bbz-dienstverlening vrijwel volledig geïsoleerd van de overige gemeentelijke onderdelen. Alleen met de uitvoering van de (ook kleine regelingen) Ioaz en Wik is er sprake van een duidelijke overeenkomst. Bij de kleinere gemeenten (Terneuzen, Naaldwijk) wordt door de Bbz-specialist ook de Ioaz uitgevoerd. Bij Arnhem en Amsterdam is er binnen dezelfde organisatie-eenheid sprake van specialisatie naar regeling.

n

Het primair proces voorziet niet of nauwelijks in kwaliteitsborging. De toets is vaak slechts een formaliteit en kennisontwikkeling ontbreekt (Terneuzen, Naaldwijk, Emmen). In Amsterdam en Arnhem is enigszins sprake van kwaliteitsborging. Naast functiescheiding en specialisatie wordt geëvalueerd met medewerkers, intern voorlichting gegeven en structureel werkoverleg gevoerd. Een duidelijke vertaling van kwaliteit in criteria, instructies, managementinformatie, voortgangsbewaking en dergelijke ontbreekt in vrijwel alle gevallen.

Algemeen Het primair proces kent in hoofdlijnen geen verschillen. In de details zijn er verschillen die niet een oorzaak in duidelijke beleidskeuzes hebben, maar die veroorzaakt worden door een gebrek aan routine, kennis en kwaliteitsborging. Daarnaast is het primair proces van het Bbz nauwelijks geïntegreerd in de gemeentelijke organisatie. De ‘losse organisatiestructuur’ maakt het relatief gemakkelijk om activiteiten buiten de gemeente te plaatsen. Aandachtspunt is de samenhang met andere instrumenten voor ‘zelfstandigen’: de Ioaz en Wik. Het gebrek aan routine, kennis en kwaliteitsborging is een kenmerk van een te kleine organisatieschaal. De grote gemeenten kampen ook met deze problemen, maar zijn flexibeler. Schaalvergroting zal aan een verbetering van de uitvoering bijdragen.


16


3.5

ICT-ondersteuning Verschillen in ICT-ondersteuning kunnen een mogelijke belemmering voor de totstandkoming van regionale uitvoering vormen. Vooral de conversie en migratie van cliëntgegevens naar de regionale organisatie vragen normaliter veel aandacht. Daarom is onderzocht op welke wijze momenteel ICT-ondersteuning plaatsvindt. Het volgende is geconstateerd: n

De mate waarin sprake is van ICT-ondersteuning verschilt per gemeente. Emmen hanteert een grotendeels handmatige administratie. Bij Amsterdam is sprake van een ICT-structuur met binnenkort een ‘gebruikersschil’.

n

De ervaring met het socialedienstsysteem is wisselend. Emmen en Amsterdam geven aan dat het Bbz-onderdeel van het socialedienstsysteem tot problemen leidt. Volgens Amsterdam zijn dat bijvoorbeeld de onderdelen ‘allocatie naar boekjaar’ en ‘vorderingen met rente’. In algemene zin geldt dat er tal van voor het Bbz nutteloze schermen afgewerkt moeten worden voordat een betaling klaargezet kan worden. Er is ook vaak sprake van dubbele administraties. Naast het socialedienstsysteem wordt dan nog een tweede registratie bijgehouden.

n

De toepassing van de “andere” ICT-ondersteuning (dan het socialedienstsysteem) verschilt per gemeente. Relevant zijn het werkbeheersingssysteem en tekstproductenapplicaties.

Algemeen: De ICT-ondersteuning voor Bbz is matig. Enerzijds zijn de ‘grote uitkeringssystemen’ bij de sociale diensten minder geschikt voor de zelfstandigenregeling. Anderzijds krijgt ICT-ondersteuning voor de zelfstandigenregeling weinig aandacht. Conversie en migratie naar de regionale organisatie zal naar verwachting relatief weinig aandacht behoeven gezien het geringe aantal cliënten. Een mogelijke oplossing hierbij is een handmatige invoer in het nieuwe systeem. Voor een beperkt aantal cliënten is dat – hoewel voor de hand liggend – de meest praktische oplossing. Bij regionalisering zal de ICT-ondersteuning naar verwachting meer aandacht kunnen krijgen. In een grotere organisatie die primair gericht is op zelfstandigen kan de ICT-structuur beter op de uitvoering worden afgestemd. Zo kan bijvoorbeeld een kleinschalig kennissysteem worden opgezet.

3.6

Formatie en kosten In interviews is ingegaan op de kosten en formatie van de uitvoering. Met behulp van begroting, jaarplan en andere verantwoordingsstukken is een beeld gevormd van de financiële en personele structuur van de uitvoering.


17


Gemeente

Formatie

Apparaatskosten

Naaldwijk

1,2 fte

183.442 incl. overhead

Terneuzen

PM

PM

Emmen

1 à 2 fte (flexibel)

304.000 direct en materieel, excl. overhead

Arnhem

6,5 fte

ongeveer personeelslasten

Amsterdam

21 fte

1.703.586 inclusief overhead

700.000

Uit de vergelijking van de financiële en personele structuur zijn de volgende aspecten naar voren gekomen: n

De formatie van Emmen, Terneuzen en Naaldwijk is historisch bepaald en niet gebonden aan een norm. De formatie van Arnhem en Amsterdam - zoals in Den Haag, een andere grote dienst – is gekoppeld aan normen.

n

De gehanteerde normen zijn vaak verouderd. Bovendien zijn de normen niet alles omvattend. Zo is er in de norm van Arnhem geen rekening gehouden met formatie voor de ondersteunende diensten zoals juridische zaken, administratie, planning & control.

n

Normen richten zich op caseloads en/of op aantal aanvragen per jaar. De geconstateerde caseloads zijn rond de 1: 45-50. De geconstateerde norm op aantal aanvragen per jaar is: ongeveer 13 fte per 1000 aanvragen. De laatste is exclusief de benodigde formatie voor de voorbereidingsperiode.

n

Er worden verschillende methoden gebruikt om centrale kosten te berekenen. Op de uitvoering van Amsterdam en Naaldwijk drukken overheadkosten. Naaldwijk werkt daarvoor met een doorbelasting op basis van een uurtarief. Amsterdam hanteert een kostenverdeelstaat. De overige gemeenten belasten alleen de direct toerekenbare kosten door naar de uitvoering. De vergelijkbaarheid van de kostenstaten is daarmee zeer beperkt.

n

Opvallende verschillen in functieschalen zijn bij de geselecteerde gemeenten niet geconstateerd.

n

De norm van Amsterdam is een integrale norm. Alle noodzakelijke formatie c.q. ambtelijke handelingen zijn erin opgenomen. Daarmee geeft de Amsterdamse normering als referentiegegeven vergeleken met de in de andere gemeenten verzamelde normen de hoogste gebruikswaarde.


18


Algemeen Aan het Bbz toegerekende formatie en kosten zijn voor de bezochte gemeenten niet zonder meer vergelijkbaar. In slechts één geval (Amsterdam) is sprake van een integraal formatieen kostenoverzicht. In deze gemeente is de uitvoering van het Bbz in een geheel zelfstandige eenheid georganiseerd. Er is geen aanwijzing gevonden dat de kosten en formatie in een regionale uitvoering bij gelijkblijvend niveau van dienstverlening structureel zullen toenemen ten opzichte van de huidige gemeentelijke uitvoering.

3.7

Kwaliteitsborging De bovenstaande facetten geven aan dat de kwaliteit van de dienstverlening wisselend en kwetsbaar is. In principe hoort de garantie van en toezicht op het kwaliteitsniveau een integraal onderdeel van de primaire processen te zijn. Kenmerkend voor kwaliteitsborging is de aanwezigheid van: functiescheiding, standaardisatie, planning & control cyclus en de aanwezigheid van werkinstructies, handboeken en werkprocesbeschrijvingen. Voor de uitvoering van het Bbz is toezicht op de (en niet de borging van de) kwaliteit vooral gelegen bij derden: n

Controle en toezicht:

-

De betekenis van het Rijksconsulentschap voor de kwaliteit van uitvoering is gering. Er is weinig praktijkkennis en de vragen van gemeenten zijn gering in aantal.

-

De gemeentelijke verantwoording van de dienstverlening aan de minister van SZW in het Verantwoordingsverslag draait met name om de maandelijkse verstrekkingen voor het levensonderhoud. In de uitgevoerde controles is de aanwezigheid van een Bbzverstrekking door de relatief lage aantallen zeer gering. De omvang van het Bbz in relatie tot de reguliere bijstand is nu eenmaal klein.

-

De controle van de accountant en het toezicht van de rijksconsulent betreffen uitsluitend de rechtmatigheid van de dienstverlening en er is geen sprake van toezicht op de doeltreffendheid.

n

Externe instanties: De gemeentelijke uitvoering steunt vooral op de adviezen van instanties zoals IMK en Laser. In de besluitvorming van de gemeente worden de adviezen in de regel integraal overgenomen zonder zelf een volwaardige inhoudelijke toets uit te voeren. De interne kwaliteitsbewaking van adviesinstanties is daarmee zeer belangrijk voor de gemeentelijke uitvoering, deze bestaat voor het IMK onder andere uit de volgende onderdelen:


19


-

De opleidingen van nieuwe medewerkers gebeurt intern, in twee sessies gaat het om de wetstechniek, een derde sessie betreft de kennis van de ‘onderkant van ondernemingsland’;

-

In de adviespraktijk wordt van standaardisering met behulp van modellen gebruik gemaakt, bijvoorbeeld een standaardrapportage;

-

Een senior-adviseur leest de concept-rapporten van de adviseur;

-

Per kwartaal is er een interne bijeenkomst van de adviseurs ter bevordering van de deskundigheid;

-

Er is een protocol voor klachtenbehandeling, evenzo voor een evaluatie van het adviestraject;

-

Eén keer per vijf jaar is er een klanttevredenheidsonderzoek;

-

Er is een directe en voortdurende relatie met het ministerie van SZW over de uitvoering van het Bbz;

-

Er is een actief relatiebeheer. De doorlooptijden van de rapporten wordt bijvoorbeeld voortdurend kritisch gevolgd.

Algemeen De afwezigheid van “interne kwaliteitsborging” is kenmerkend voor de uitvoering van het Bbz en maakt de dienstverlening kwetsbaar. De gebrekkige borging is typisch het gevolg van geringe schaalgrootte gekoppeld aan een specifiek benodigde deskundigheid. Verbetering van “interne kwaliteitsborging” is mogelijk indien schaalvergroting kan worden bereikt.


20


4

De landelijke omvang uitvoering Bbz Het aantal te starten regionale samenwerkingsverbanden is het onderwerp van dit hoofdstuk. Er zijn twee criteria van beoordeling, een minimale formatie en een te overbruggen afstand tussen regionaal samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten. Aan de hand van deze twee criteria wordt een verkenning van het aantal te starten samenwerkingsverbanden uitgevoerd. De te verwachten omvang van de regionale uitvoering van het Bbz is een belangrijke factor in het ontwikkelen van een uitvoeringsmodel. De leidraad is immers kwaliteitsverbetering door middel van een schaalvergroting van de uitvoeringsorganisatie. Er is een minimale omvang nodig om de doelstelling te realiseren, een opbouw van kennis en routine, en een vermindering van de kwetsbaarheid van de organisatie. Anderzijds moet er voldoende binding zijn tussen het samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten. Een samenwerkingsverband zou een niet te grote regio moeten bedienen. De afstand tussen samenwerkingsverband en deelnemende gemeenten kan anders te groot worden. Daarmee zijn twee belangrijke criteria in de planvorming gegeven, jammer genoeg met een tegendraadse uitwerking op elkaar. Het belang van de omvang van het samenwerkingsverband in fte loopt niet samen met het belang van een te overbruggen afstand tussen samenwerkingsverband en deelnemende gemeenten. Gegevens over de inzet van formatie is het eerste steunpunt voor de in dit hoofdstuk uit te voeren verkenning. Aan de hand van beschikbare gegevens is het niet mogelijk gebleken een goede schatting van de voor het Bbz landelijk ingezette formatie op te stellen. Wel is er een voorzichtige indicatie van de formatie-inzet mogelijk waarbij van een volwaardige uitvoering wordt uitgegaan. Het is mogelijk deze indicatie te verbinden met een uitspraak over de in het regionaal samenwerkingsverband minimaal in te zetten formatie Daarmee komt ook een aantal te starten regionale samenwerkingsverbanden tevoorschijn. In paragraaf 1 worden de productiegegevens en de normselectie nader toegelicht. In paragraaf 2 wordt een indicatieve formatieberekening uitgevoerd. In paragraaf 3 worden de consequenties voor regionale spreiding toegelicht.

4.1

De productiegegevens en normselectie

4.1.1

De landelijke inzet van formatie door gemeenten Een belangrijk gegeven voor een schatting van het aantal te starten samenwerkingsverbanden is een schatting van de nu door gemeenten voor het Bbz ingezette formatie. KPMG is van oordeel dat zo’n schatting niet is te geven. Er zijn niet voldoende gemeentelijke gegevens beschikbaar. De volgende argumenten zijn van betekenis.


21


Allereerst speelt het algemeen geldende probleem van het formatiecalculatiesysteem: er is geen eenduidige definiëring van de primaire processen en van de producten. Daardoor is de inzet van formatie van verschillende gemeenten niet vergelijkbaar. Iedere sociale dienst vult het primair proces op een eigen wijze in. Er is in de uitvoering van het Bbz geen algemeen geldende scheiding van taken die door contactfunctionarissen en taken die door administratieve medewerkers worden verricht. Er zijn bovendien voorbeelden van taken die in de ene gemeente aan de Bbz-functionaris zijn toebedeeld, terwijl deze taken in een andere gemeente binnen de reguliere organisatie van de GSD zijn gehouden. Een tweede complicatie is dat er voor de te onderscheiden producten geen objectieve tijdseenheid bestaat voor de te verrichten ambtelijke handelingen. Een andere argument is de beperkte inzet van formatie in de gemeenten. Slechts in de grotere gemeenten is sprake van een aparte afdeling voor het Bbz met een inzet van formatie van enige omvang, dat wil zeggen meer dan één ambtenaar, en een verdeling van taken en functies over de ingezette ambtenaren. Voor vele gemeenten is slechts één ambtenaar betrokken bij de uitvoering van het Bbz. Deze ambtenaar heeft ook nog andere (niet Bbz) taken in het takenpakket. Het is vrijwel niet mogelijk een correcte inschatting van de geleverde prestaties voor het Bbz in formatie-uren te geven. Dan kan erop worden gewezen dat de werkzaamheden voor het Bbz van jaar tot jaar kunnen verschillen. Er doen zich regelmatig pieken in de aanvragen voor die met bijvoorbeeld economische teruggang of catastrofes in sectoren te maken hebben. Er zijn maar weinig gemeentelijke organisaties die in de gelegenheid zijn dat soort fluctuaties direct in de omvang van de formatie tot uitdrukking te brengen. Tenslotte, de relatieve waarde van een formatiecijfer van gemeenten heeft ook te maken met de maatwerkopdracht van de bijstandsverstrekking. Er zijn grote verschillen in de aandacht en inzet van de bijstandsambtenaar in het contact met cliënten. Inzet op een goede kwaliteit en een vertrouwensrelatie tussen cliënt en ambtenaar draagt een prijskaartje. Ondanks de verscheidenheid die de uitvoeringsorganisaties Bbz tonen is KPMG van oordeel dat een goed praktijkvoorbeeld waarde als referentiemodel voor een tot stand te brengen regionale samenwerkingsorganisatie zal hebben. Daarom is in de bijlage een beknopte beschrijving van de organisatie in Den Haag opgenomen.

4.1.2

Landelijke productiecijfers van het ministerie van SZW De doelstelling om een schatting van de landelijke inzet van Bbz-ambtenaren samen te stellen moet teruggebracht worden tot de wens over een indicatie van de inzet van formatie te


22


beschikken. Een eerste bouwsteen daarin zijn de landelijke productiegegevens van het ministerie van SZW. Bij SZW wordt begroot op ‘aantal aanvragen Bbz’ 1. In de begroting van SZW is het aantal verwachte aanvragen voor 2001: 6.400. Daarbij is echter geen rekening gehouden met een eventuele overlap in levensonderhoud en bedrijfskapitaal. Over 2000 zijn 1.250 toegekende aanvragen levensonderhoud en 1.780 toegekende aanvragen bedrijfskapitaal geregistreerd. Deze zijn gebaseerd op een standcijfer. Het standcijfer moet worden gecorrigeerd voor de gemiddelde uitkeringsduur bij verstrekking levensonderhoud. In overleg met SZW wordt de gemiddelde uitkeringsduur op een half jaar geschat. Het standcijfer moet dan met factor 2 worden vermenigvuldigd. Ook moet rekening worden gehouden met de verhouding toekenning/ afwijzing. In overleg met begeleidingsgroep en SZW wordt deze geschat op 60/40. Het geschatte aantal aanvragen over 2000 is als volgt: Toegekende aanvragen levensonderhoud: Correctie gemiddelde uitkeringsduur: Toegekende aanvragen levensonderhoud:

1.250 1.250 +/+ 2.500

Toegekende aanvragen bedrijfskapitaal

1.780 +/+

Totaal toegekende aanvragen:

4.280

Totaal afgewezen aanvragen:

2.853 +/+

Totaal aanvragen 2000

7.133

In een indicatie van de landelijke formatie zou van 7.100 aanvragen kunnen worden uitgegaan. Nota bene: Productiegegevens van IMK geven een ander beeld te zien. In overleg met de heer Stotijn van IMK (lid van de klankbordgroep voor dit project en tevens daarvoor vertegenwoordiger LASER) zijn de gegevens van het IMK geëxtrapoleerd om te komen tot een landelijk beeld. Over 2000 heeft IMK 2.943 adviesopdrachten uitgevoerd. Per 1995 en 1996 is de verdeling van het totaal aantal aanvragen tot het totaal aantal adviesopdrachten per jaar gemeten. Op dat moment nam IMK ongeveer 67% van alle aanvragen voor haar rekening. Inmiddels is door IMK een lichte daling van dit percentage geconstateerd. Indien wordt uitgegaan van 60 1

Een andere indicator zoals het ‘aantal Bbz-cliënten in bestand’ voegt weinig toe omdat daarover geen landelijke gegevens beschikbaar zijn. Deze indicator is niet bij het ministerie van SZW als een gewenst uitvoeringsgegeven gedefinieerd.


23


% ‘marktaandeel IMK’ per 2000, bedraagt het totaal aantal aanvragen: 4.905. Onduidelijk is hoeveel aanvragen zonder adviesopdracht worden afgehandeld. IMK heeft in 2000 voor 465 van de 536 gemeenten adviesopdrachten uitgevoerd. Van de 71 gemeenten waarvoor door IMK geen opdracht (-en) werden uitgevoerd zijn er 15 (o.a. Rotterdam en omstreken) bewust geen opdrachtgever. De overigen (vooral kleine gemeenten) hadden, volgens IMK, geen aanvraag ontvangen of de aanvraag was wellicht zodanig simpel, dat advies niet nodig was. Een tweede gegeven dat nodig is betreft de ambtelijke tijd die de behandeling van een aanvraag kost. KPMG heeft daarvoor de normen van de gemeente Amsterdam gebruikt. De normstelling van Amsterdam is zoals gezegd integraal. Alle zaken die de uitvoering van het Bbz betreffen zijn erin verwerkt, met de starters-voorbereidingsperiode als enige uitzondering.

4.2

Een indicatie van de landelijke formatie Een indicatie van de landelijke inzet van formatie kan met twee gegevens worden berekend, het aantal bij het ministerie geregistreerde aanvragen en de normtijd die in Amsterdam wordt aangehouden voor de behandeling van een aanvraag. Het gaat zoals gezegd om 7100 aanvragen terwijl 13 ambtenaren in een jaar 1000 aanvragen kunnen behandelen. Dat geeft een uitkomst van 92,3 fte als indicatie van de landelijk ingezette formatie. Bij de uitkomsten kunnen de volgende kanttekeningen worden geplaatst. n

Volgens deskundigen zal in een beperkt aantal gevallen één aanvraag uit een kredietaanvraag èn een periodieke uitkering bestaan. Het is niet duidelijk of in de Amsterdamse norm consequent van één aanvraag wordt uitgegaan. Dat kan betekenen dat de Amsterdamse normtijd te laag is.

n

De relatief scherpe daling van het aantal aanvragen van de afgelopen twee jaar zal niet direct zichtbaar zijn in de landelijke bezetting. De formatie van sociale diensten is vaak historisch bepaald, en zal niet direct worden afgerekend op het aantal aanvragen. De landelijke bezetting is daardoor naar verwachting hoger dan het aantal aanvragen doet vermoeden. In die zin is de Amsterdamse normtijd te laag.

n

Bij een scherp fluctuerende vraag moet rekening worden gehouden met een zekere marge. Dit om plotselinge pieken te kunnen opvangen (zoals momenteel met de MKZuitbraak). In de normstelling is daar geen rekening mee te houden. De benodigde formatie is daarmee hoger dan de ‘berekende formatie’.

n

Er wordt in de Amsterdamse norm geen rekening gehouden met de inzet van derdendeskundigen. Het IMK verzorgt voor vrijwel alle gemeenten een deel van de Bbzproductie en heeft daarvoor 100 fte aangesteld. Daarvoor is 65 fte in de advisering, 11 fte in de uitvoering bij gemeenten en 10 fte in de sector begeleiding.

Naar het oordeel van KPMG is een indicatie van 92,3 fte voor landelijke ingezette formatie daarom te laag.


24


Ook andere algemeen geldende overwegingen spelen een rol: n

De huidige uitvoering van het Bbz is als beperkt te karakteriseren. De gemeentelijke uitvoerders wachten af. De overtuiging is gerechtvaardigd dat volwaardige uitvoering met onder andere een pro-actief beleid een stijging van het aantal verstrekkingen en ondersteuningen tot gevolg zal hebben;

n

Gemeenten hebben in de eigen organisatie weinig tot geen aandacht voor kwaliteitsborging en de inhoud van de eigen beleidsverantwoordelijkheid. De meeste gemeenten zijn voor het bedrijfseconomisch advies van externe adviseurs afhankelijk.

KPMG stelt voor uit te gaan van de norm die ook in de startnotitie van het ministerie van SZW voor het onderzoek is gehanteerd. Daarin is uitgegaan van een minimum formatie van 5 tot 10 fte benodigd per regio en een minimum van 200 tot respectievelijk 400 aanvragen per jaar per regio. De norm is dan 1 fte per 40 aanvragen2. Wanneer nogmaals het aantal van 7100 aanvragen per jaar wordt gebruikt gaat het om 177 fte als indicatie van de formatie die voor regionale samenwerkingsverbanden kan worden ingezet. Aan deze uitkomst moet dan naar het oordeel van KPMG het predikaat worden verbonden van “de formatie die het zou moeten zijn gegeven een volwaardige uitvoering van het Bbz”.

4.3

Consequenties voor de regionale spreiding Aantal regio’s KPMG is van mening dat een ondergrens voor het starten van een regionaal samenwerkingsverband moet worden geformuleerd. Het middel van schaalvergroting wordt daarmee centraal geplaatst. Daarom stelt KPMG voor 5 à 6 fte als ondergrens te hanteren voor de inzet van formatie die met de primaire dienstverlening wordt belast. De volgende uitgangspunten zijn daarbij gebruikt: n

Uitvoeringstechnisch steunt een afdeling Bbz op twee belangrijke poten, de contactfunctie en de administratieve afhandeling daarvan inclusief het debiteurenbeheer. Ervaringscijfers wijzen uit dat de verdeling van taken en functies over twee in fte vergelijkbare units mogelijk is. Minimaal kan per unit twee fte worden ingezet;

n

Belangrijke functies in het samenwerkingsverband zijn de kwaliteitsborging, de aansturing en verantwoording. Managementinformatie wordt een belangrijke aspect van de bedrijfsvoering. Op basis van concrete gegevens van de prestaties kan het management van het samenwerkingsverband periodiek op correcte wijze verantwoording afleggen aan de deelnemende gemeenten. Per samenwerkingsverband kan één à twee fte voor deze functies worden ingezet. Overigens kan ook het uitvoeren van pro-actief beleid aan deze functionarissen worden opgedragen.

KPMG acht het zinvol de gemeenten voor de uitbreiding van taken te faciliteren.

2

5/200 of 10/400 is gelijk aan 1/40.


25


Uitgaande van de 177 fte als uitkomst van een fte-indicatie en een minimale inzet van 5 à 6 fte per samenwerkingsverband kunnen er ongeveer 30 regionale samenwerkingsverbanden van start gaan. De prognose is dat zeker in de grote gemeenten interesse is om met facilitering van het ministerie van SZW de uitvoering een kwaliteitsimpuls te geven. Bovendien zal in grote gemeenten interesse zijn om aan te bieden de dienstverlening voor kleine gemeenten in de regio uit te voeren. Daarnaast zullen kleine gemeenten in een regionaal verband steun bij elkaar zoeken om zo de uitvoering van het Bbz op een hoger niveau te brengen. Vaak is de handhaving van de eigen zelfstandigheid van de gemeente een belangrijk argument om te gaan samenwerken. Herindeling of annexatie is nog steeds voor veel gemeentebesturen een schrikbeeld dat koste wat kost voorkomen moet worden. Gegeven de omvang van de Bbz-dienstverlening van nu moet de conclusie zijn dat de mogelijkheden voor regiovorming onder de huidige omstandigheden beperkingen kent. Het aantal van 30 geeft niettemin op het oog een goede spreiding over het land en hoeft niet direct een bezwaar van bereikbaarheid voor de doelgroep te geven. Ook kan anderszins een schaalvergroting tot stand worden gebracht, bijvoorbeeld met een uitbreiding van taken en een intensivering van dienstverlening. Relatie met CWI’s Voor de intake van de maandelijkse uitkering voor het levensonderhoud moet de gegevensverzameling in het CWI plaatsvinden. De verzamelde gegevens worden daar ook geverifieerd. De wens ligt er om de gemeentelijke beslissingsbevoegdheid aan het CWI te mandateren zodat daar de gehele intake kan worden afgerond. Recent (14 maart 2001) heeft het ministerie van SZW de gemeenten geschreven dat het streven moet zijn de dienstverlening van CWI en GSD-en in een bedrijfsverzamelgebouw wordt aangeboden. Vooralsnog ziet het ernaar uit dat de uitvoering van het Bbz vrijwel volledig in de gemeente blijft. n

In de genoemde ministeriële aanschrijving wordt al gezegd dat gevestigde zelfstandigen zich voor een aanvraag van ondersteuning rechtstreeks tot de gemeente moeten wenden.

n

Dan de startersaanvragen, ten aanzien van deze facilitering zal allereerst gelden dat aanvragers vooral tot de categorie van Abw-rechthebbenden behoren. De dienstverlening zal dan een specifiek onderdeel van de trajectbemiddeling zijn en de aanvragen zullen in de gemeente moeten worden ingediend, eventueel na verwijzing door het CWI wanneer de bijstandscliënten op mogelijkheden om een eigen bedrijf te starten zijn beoordeeld.

n

Geïnteresseerden in startersfaciliteiten zullen zich ook vanuit een reguliere inkomenssituatie (bijvoorbeeld looninkomsten) melden. Voor zo’n intake behoeven de eerste intake-werkzaamheden volgens de SUWI-uitgangspunten niet in het CWI geplaatst te worden.


26


Voorts is er mogelijk een relatie tussen CWI en regionaal samenwerkingsverband Bbz ten aanzien van de uitvoering van de Ioaz. Dat zal het geval zijn wanneer de samenwerking deze regeling in het takenpakket krijgt. De eerste intake van een Ioaz-aanvraag moet formeel in het CWI worden gedaan. Schippersgemeenten Aan ondernemers in de binnenvaart wijdt het Bbz aparte bepalingen ten aanzien van de door deze groep in te dienen bijstandsaanvragen. De provincie waar de binnenvaartschipper verblijft op het moment van aanvraag is het criterium en per provincie zijn er gemeenten aangewezen om de aanvraag te behandelen. Wanneer het principe van een regionale samenwerking van het Bbz als leidend wordt aanvaard, zal op den duur een herverdeling van deze taken over regionale samenwerkingsverbanden te verwachten zijn. Uitbreiding van dienstverlening Er zijn verschillende impulsen te onderscheiden die de toename van het aantal regio’s zullen bevorderen. KPMG heeft de volgende indeling gemaakt:

Intensivering dienstverlening

Groei dienstverlening

Potentiële groei Kunstmatige groei

Omvang organisatie

Investering in ontwikkeling regio’s

Uitbreiding takenpakket

n

Intensivering niveau dienstverlening: Het doel van een regionale uitvoering is kwaliteitsverbetering. Gezien het niveau van dienstverlening kan kwaliteitsverbetering een extra beslag op de capaciteit betekenen. Professionalisering van de uitvoering kan bijvoorbeeld méér aandacht voor de klant inhouden. Een investering in formatie en uitvoeringskosten kan dan wenselijk/noodzakelijk zijn. Deze groei is duidelijk te verantwoorden en betaalt zich terug in kwaliteitsverbetering.

n

Groei dienstverlening: Bij aanvang zal de regionale spreiding en/of de omvang van een regionaal uitvoeringsorgaan beperkt zijn. Maar naast kwaliteitsverbetering, wordt ook een


27


extra stimulans voor de regeling verwacht. In dat geval is ook een groei in cliëntenaantal te verwachten. n

Uitbreiding takenpakket: De geschatte landelijke omvang is gebaseerd op de uitvoering van het Bbz. Door naast het Bbz andere taken in de regionale uitvoering onder te brengen, is schaalvergroting mogelijk. Hierbij valt in eerste instantie te denken aan de Ioaz, WIK en BSA als ook aan adviestaken t.b.v. de uitvoering van de Wsnp.

n

Investering in ontwikkeling regio’s: Zowel gemeente als ministerie kunnen uit bijvoorbeeld bedrijfseconomische, ideële of praktische overwegingen er voor kiezen te investeren in een regionaal samenwerkingsverband. Zeker in de opstartperiode kan een ministeriële stimuleringsregeling een nuttig steuntje in de rug betekenen.

Bij de beschrijving van de uitvoeringsmodellen komen de verschillende mogelijkheden aan de orde.


28


A

Uitvoering straks


29


5

Terreinverkenning van de regionale uitvoering Het voorliggende hoofdstuk vormt een weerslag van de ervaringen en wensen in het veld. In paragraaf 1 komt de relatie tussen gemeente en de regeling aan de orde. In paragraaf 2 komt de verdeling van taken tussen de gemeente en de uitvoeringsorganisatie aan de orde. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de ontwikkelingen van een regionale uitvoeringsorganisatie.

5.1

Relatie tussen Bbz en gemeente De uitvoering van het Bbz is geen eenvoudige opdracht. De regeling kent specifieke aspecten die op het eerste gezicht niets met de maandelijkse verstrekking van een bijstandsuitkering te maken hebben. Voorbeelden zijn de beoordeling van de Verlies en Winstrekening en daarop aansluitend de beoordeling van een verstrekking als lening of om niet, de vermogensvaststelling en de beoordeling van de balans met een gebroken boekjaar met de toerekening van inkomstenbestanddelen aan maanden/perioden in het kalenderjaar. Het staat vast dat gemeenten nauwelijks de mogelijkheid hebben om de benodigde praktijkervaring op te doen. Vanwege de specifieke aspecten moeten voor iedere (aan-) vraag het wetboek plus toelichting op tafel komen. Een consequentie hiervan is dat er binnen de gemeente nauwelijks een inhoudelijke controle en toets op de beslissingen kan plaatsvinden. Verplaatsing dienstverlening Gezien de beperkte mogelijkheden binnen de sociale dienst is discussie over verplaatsing van de dienstverlening naar een andere instantie mogelijk. Verplaatsing naar de afdeling economische zaken van de gemeente, eventueel in samenwerking met de gemeentelijke kredietbank. Of een plaatsing buiten de gemeentelijke overheid, bij de Kamer van Koophandel bijvoorbeeld. Voorstanders van een verplaatsing gebruiken het argument dat met een andere uitvoeringsinstantie ook aan het bezwaar van de toegangsdrempel van de sociale dienst wordt tegemoet gekomen. Op grond van praktijkervaringen weet men dat bijvoorbeeld gevestigde ondernemers pas in laatste instantie een beroep op het Bbz doen. Een ondernemer is trots, zo luidt de verklaring, en klopt vaak te laat aan bij een sociale dienst voor financiële hulp. Een bijtijds gestelde hulpvraag vergroot de mogelijkheden om de zelfstandige in nood financieel bij te staan. Sociaal karakter dienstverlening De cultuureigenschappen van de sociale dienst zijn echter voldoende sterk aanwezig om de uitvoering aan de sociale dienst te blijven opdragen. Het gaat om de sociale aspecten van aanvragen van ondernemers aan de onderkant van ondernemersland die tijdelijk in financiële problemen komen waardoor het voortbestaan van het bedrijf wordt bedreigd en de inkomensvoorziening gevaar loopt. Het sociale karakter is ook van belang voor de starters.


30


De sociale dienst biedt met het Bbz mogelijkheden3 wanneer een aspirant-ondernemer niet door een bank geholpen kan worden. Door banken worden aanzienlijk hogere eisen aan het te behalen inkomen uit het bedrijf en beroep gesteld en aan het aanwezig zijn van eigen vermogen. Gezien het beperkte commerciële belang en de relatief grote inspanning voor de cliënt is de interesse van een bank voor deze doelgroep beperkt. Tenslotte blijkt het sociale karakter duidelijk uit de facilitering bij bedrijfsbeëindiging, direct dan wel op termijn als de ondernemer ouder dan 55 jaar is. Aan deze doelgroep biedt het Bbz de mogelijkheid om met een minimale inkomensgarantie het bedrijf af te bouwen zonder sollicitatieverplichtingen. Toekomstvisie Het sociale karakter van de regeling kent belangrijke overeenkomsten met de cultuur van de sociale dienst. De specifieke aspecten van het Bbz vormen echter een belemmering in de uitvoering. Bovendien is gesignaleerd dat de toegangsdrempel bij een sociale dienst voor de doelgroep erg hoog is. Zonder de relatie met de sociale dienst te verbreken, biedt een regionale uitvoering het voordeel dat via schaalvergroting de opbouw van kennis en ervaring wordt gerealiseerd. Ook verlost een regionale uitvoering het Bbz van het stigma van de sociale dienst. De afstand tussen individu en verantwoordelijke gemeente mag echter niet te groot worden. Het mag niet zo zijn dat vanwege de schaal van een regionale Bbz-organisatie de uitvoering van een eigen gemeentelijk Bbz-beleid niet meer mogelijk is.

5.2

Verdeling taken tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie Als onderdeel van de Algemene bijstandswet kent de uitvoering van het Bbz een gelijksoortige aanpak als de verstrekking van de maandelijkse bijstandsuitkering. Ook voor het Bbz zijn er intakes en heronderzoeken die gepaard gaan met verificatie en validering, de toepassing van de wet Boeten en maatregelen, terugvordering en verhaal en debiteurenbeheer. Wanneer de uitvoering aan een regionale uitvoeringsinstantie wordt opgedragen, moeten deze taken worden verdeeld tussen gemeente en regionale uitvoeringsorganisatie.

3

Het instrument van het Bbz-krediet heeft ruime financiële grenzen en kent een regelmatige beoordeling van het moment van betaling van de rente- en aflossingstermijnen. Daarnaast is er de mogelijkheid van financiële ondersteuning in het dagelijkse levensonderhoud.


31


Succes van een regionale opzet is primair afhankelijk van de omvang van de uitvoeringsorganisatie. Daarnaast is het zaak de cultuur in de regio zo goed mogelijk in de regionale organisatie terug te vinden. 4 Met het oog op een ongestoord verloop van de uitvoering én schaalvergroting is KPMG van oordeel dat de overdracht van de dienstverlening van gemeente naar regionale uitvoeringsinstantie vrijwel compleet moet zijn. De samenwerkende gemeenten zijn er niet bij gebaat delen van het primaire proces zelf te blijven uitvoeren. De vraag naar kennis en routine blijft dan onopgelost en er is sprake van een overdrachtsprobleem. De ervaring van de gemeente Rotterdam dient als voorbeeld. De afdeling Bbz van deze gemeente verricht voor een groot aantal omliggende gemeenten de uitvoering van (delen van) het Bbz. In de daarvoor geldende overeenkomsten is sprake van uitbesteding van (delen van) de werkprocessen. De uitbestedende gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van de eigen werkzaamheden. De uitbestedende gemeente geeft daarom zelf aan wanneer werk geleverd moet worden door de Rotterdamse Bbz-afdeling. Bewaking van termijnen is voor Rotterdam niet aan de orde. Voor een planning van de eigen werkzaamheden is het in Rotterdam noodzakelijk een schaduwadministratie bij te houden. Het dossier blijft in de uitbestedende gemeente en moet worden opgehaald wanneer productie geleverd gaat worden. Iedere gemeente heeft voorts de eigen formulieren, een eigen idee over dossiervorming en een eigen inrichting van het primaire proces. De uitbestedende gemeente ziet zich daarbij gehinderd door een toenemend gebrek aan expertise in de regeling. Een regionale uitvoering zal veel profijt van een gestandaardiseerde aanpak hebben.

5.3

Ontwikkeling van de regionale uitvoeringsorganisatie Na opzet van een regio is de inzet van een regionale uitvoering dat de schaal van dienstverlening zich verder zal ontwikkelen. Een eerste impuls is de wens om terzake deskundig personeel in te zetten. Een combinatie van wetstechnische en bedrijfseconomische scholing is nodig. Met de bedrijfseconomische scholing is bijvoorbeeld de kwaliteitszorg gediend, onder andere om een volwaardige toets op de rapportage en het voorstel te kunnen uitvoeren. Aandacht voor het plaatselijk belang en een eigen gemeentelijk beleid is gebaat met een goede beleidsfunctie. Het door deelnemende gemeenten opgedragen beleid zal aan een intensivering van de dienstverlening ten grondslag liggen. Wetstechnische scholing is nodig om goed en gemakkelijk met de wettelijke regels te kunnen omgaan. Tenslotte zijn ambtelijke medewerkers nodig voor de administratieve afhandeling en bewaking van termijnen ed. Met de inzet van deskundig personeel wordt het mogelijk de activiteiten van de regionale uitvoeringsorganisatie uit te breiden. De organisatie is niet alleen afhankelijk van wat er aan aanvragen binnenkomt, en stelt zich pro-actief op. Men kan op verzoek van deelnemende 4

Bijvoorbeeld de handhaving als eenheid van een regio zoals het Westland.


32


gemeenten met nieuwe initiatieven, projecten, voorlichting en dergelijke naar buiten treden. Een mogelijke intensivering van dienstverlening betreft de begeleiding van (pré-) starters. Een nieuwe presentatie en aanpak zal aan een duidelijk profiel en de ontwikkeling van een eigen identiteit richting de klant bijdragen.


33


6

De inrichting van het uitvoeringsmodel In dit hoofdstuk wordt een voorstel voor de inrichting van twee uitvoeringsmodellen beschreven. In paragraaf 1 wordt toegelicht welke rol het uitvoeringsmodel kan spelen. In paragraaf 2 wordt ingegaan op een standaardmodel. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de plusvariant.

6.1

Uitvoeringsmodellen Zoals in het vorige hoofdstuk toegelicht, blijft de regionale uitvoering gebonden aan de gemeente. KPMG kiest hierbij wel als uitgangspunt dat taken zo volledig mogelijk worden overgedragen, dit om een zo groot mogelijke schaal en zo weinig mogelijk overdrachtsmomenten te bereiken. In het voorgaande hoofdstuk met de terreinverkenning is ook de ontwikkeling van de regionale uitvoering kort benoemd. KPMG stelt een standaardmodel en een plusvariant voor. Het standaardmodel biedt als voordeel dat de schaalvoordelen kunnen worden benut, maar beschrijft niet of nauwelijks de groeimogelijkheden. De plusvariant gaat een stap verder en beschrijft een pro-actieve organisatie. Er is gekozen voor een robuuste omschrijving van de uitvoeringsmodellen. Het uitgangspunt is een vrijwillige samenwerking. Indien de modellen te gedetailleerd worden uitgewerkt, vormt de uitwerking eerder een drempel dan een uitnodiging tot samenwerking.

6.2

Het standaardmodel De aantrekkelijkheid van het standaardmodel is dat de drempel die de GSD als organisatie voor de toegang van mogelijke rechthebbende burgers opwerpt, als gevolg van de zelfstandigheid van het regionale samenwerkingsverband wordt verlaagd. Tevens betekent het standaardmodel voor de gemeenten dat er een stimulans voor een volwaardige uitvoering van het Bbz wordt gegeven. Het standaardmodel is een model waarmee – zonder grote organisatorische consequenties voor de samenwerkende partijen – aan de slag kan worden gegaan. Uitgegaan wordt van de huidige in het Bbz beschreven taken. Daarmee gaat het bij het standaardmodel allereerst ook om de formatie die nu in de gemeente wordt ingezet. Het probleem zal in veel gemeenten overigens wel zijn die formatie zuiver te bepalen. Zoals eerder uiteengezet gaat het dikwijls om medewerkers die buiten het Bbz ook andere taken en functies van de sociale dienst in het pakket hebben. Per definitie moeten de consequenties van het standaardmodel bij de start voor de uitvoering van basistaken budgettair en formatief minimaal zijn. Pas wanneer de uitvoering op een volwaardig niveau wordt gebracht met inbegrip van een eigen kwaliteitsfunctie is er sprake van een stijging van uitvoeringskosten.


34


De voordelen van het standaardmodel zijn schaalvergroting, kennisontwikkeling en een duidelijker rol en prioriteitstelling van de uitvoering van het Bbz. Naar verwachting zal de regionale uitvoering ook leiden tot een groei in aanvragen, een groei in dienstverlening. Het standaardmodel biedt daarmee in elk geval de mogelijkheden voor de in hoofdstuk 3 beschreven potentiële groei. De andere in dat hoofdstuk genoemde groeimogelijkheden investering in dienstverlening, investering in ontwikkeling regio’s en uitbreiding takenpakket worden met de plusvariant benut. Binnen het standaardmodel past tenslotte ook de eerste behandeling van de aanvragen van een Ioaz-uitkering. Het gaat dan om de formele vaststelling van het recht op uitkering en de vaststelling van het bedrijfsvermogen in de slotbalans van het te liquideren bedrijf. Verwantschap met het Bbz is groot en maakt een schaalvergroting van het samenwerkingsverband mogelijk.

6.2.1

Beleid Beleidsplan en bedrijfsplan De werkafspraken tussen de gemeenten en uitvoerende instanties zullen op het gemeentelijke beleidsplan en het beleidsverslag gebaseerd moeten zijn. In de formeel-juridische structuur wordt het beleidsplan in de raad van de deelnemende gemeenten goedgekeurd. Op basis van de goedgekeurde gemeentelijke beleidsplannen wordt in het samenwerkingsverband een bedrijfsplan opgesteld. Het management c.q. de directeur van het samenwerkingsverband samen met een eventuele kwaliteitsmedewerker verzorgt op basis van het bedrijfsplan een rapportage aan het bestuur van de deelnemende gemeenten. In de eerste managementrapportage van het kalenderjaar wordt een overzicht van de verrichtingen in de laatste periode van het verstreken jaar gegeven als ook een resultaat over het gehele jaar. Daarmee beschikken de gemeenten over een goede basis voor het wettelijk voorgeschreven beleidsverslag. Evenzo is de managementrapportage de voorbereiding van het beleidsplan. Beleidsfunctie De regionale uitvoeringsorganisatie zal een beleidsvoorbereidende functie kunnen vervullen. Zij zal de mogelijkheden van het Bbz moeten vertalen naar beleidsvoorstellen richting gemeenten. Hierbij dient de regionale samenwerking uiteraard rekening te houden met regionale en/of brancheverschillen. Het ontwikkelen van deze beleidsfunctie heeft directe gevolgen voor de beleidsdoelstellingen en het gewenste niveau van dienstverlening. De regionale uitvoering ontwikkelt hiermee een slagvaardigheid en is beter in staat om de waarde van het Bbz richting gemeente én cliënt te verwoorden.


35


6.2.2

Het primair proces Het KPMG-standpunt dat de overdracht van dienstverlening van gemeente naar regionale uitvoeringsinstantie vrijwel compleet moet zijn, houdt bij het standaardmodel de volgende verdeling van werkzaamheden tussen de gemeente en de regionale uitvoeringsorganisatie in: Instroom en intake De diensten van de regionale uitvoeringsorganisatie worden in overleg met de gemeenten geleverd. Bij een eigen huisvesting van het samenwerkingsverband kan de afspraak zijn dat de gemeenten doorverwijst. Vanwege de bereikbaarheid is het ook mogelijk dat er een afspraak in het gemeentehuis wordt gepland. Onderzoek rechtmatigheid De voor deze onderzoeken geldende termijn wordt in de samenwerkingsorganisatie bewaakt, de uitnodiging wordt daar verstuurd. De plaats van het gesprek is de eigen huisvesting van het samenwerkingsverband dan wel vanwege de bereikbaarheid het betreffende gemeentehuis. Bedrijfseconomisch advies, rapportage en voorstel De adviezen van externe bureaus zoals IMK en Laser vormen in een regionale opzet een belangrijke kwalitatieve ondersteuning van de dienstverlening. De regionale uitvoeringsorganisatie zal door een eigen kwaliteitsfunctionaris de rapportage en het ambtelijk voorstel, waarvan het externe advies onderdeel uitmaakt, aan een volwaardige toets kunnen onderwerpen. De interne kwaliteitstoets profiteert van de grotere schaalgrootte omdat kennisopbouw mogelijk is. De (pré-) selectie op aanvragen kan eveneens kwalitatief worden verbeterd. Formeel besluit en beschikking De beslissing wordt in de regionale samenwerkingsorganisatie voorbereid. Daar worden de rapportage en het voorstel geformuleerd, de kwaliteitscontrole uitgevoerd. Aangezien de gemeente zelf inhoudelijk en formeel de verantwoordelijkheid blijft dragen is er een teruglegmoment voor formele bekrachtiging. Wanneer een gemeente daarvoor nog steeds een Commissie Zelfstandigen heeft kan de commissie de taken behouden met voorts een uitbreiding van de opdracht naar de beoordeling van de regionaal voorbereide beslissingen. Administratieve afhandeling van de beslissing en betaling De in de gemeente formeel bekrachtigde beschikking wordt na terugontvangst in de regionale samenwerkingsorganisatie ten uitvoer gebracht met het verrichten van betalingen en de administratieve verwerking van de werkzaamheden. Ontvangst van terugbetalingen en debiteurenbeheer Ook het inboeken van terugontvangsten wordt in de samenwerking geplaatst. Dossierbeheer Dossiers worden beheerd en bewaard in de samenwerking.


36


Betaal- en ontvangstfunctie KPMG acht het van belang dat het samenwerkingsverband de betaal- en ontvangstfunctie overgedragen krijgt. Het gaat met name om de betalingen van de uitkeringen voor het maandelijkse levensonderhoud en de ontvangsten vanwege de aflossing op kredieten. Dat betekent dat het samenwerkingsverband over een eigen bank- of girorekening zal beschikken en zelf alle betalingen en ontvangsten zal verrichten. Het verloop van de primaire processen is daarmee gebaat. Als het gaat om betalingen en ontvangsten zijn er geen overdrachtsmomenten meer tussen het samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten. De liquiditeit van het samenwerkingsverband wordt met regelmatige stortingen op voorschot door de deelnemende gemeenten onderhouden. Periodiek legt het samenwerkingsverband financieel verantwoording af van de verrichte uitgaven en inkomsten. Overigens kan het gewenst zijn eenmalige betalingen vanwege een omvangrijk krediet door de verantwoordelijke gemeente zelf te laten doen. Vanwege de praktische reden van een voldoende saldo op de rekening van het samenwerkingsverband zal dat kunnen plaatsvinden. Bezwaar Ook de voorbereiding van de beslissing op bezwaar kan aan het samenwerkingsverband worden opgedragen. De procedure kan tot en met het ambtelijk advies in de regionale samenwerking worden behandeld. Het bezwaarschrift wordt aan de hand van het daar voorbereide advies in de gemeente zelf formeel afgehandeld. Bij een beroepsprocedure blijft het samenwerkingsverband op een soortgelijke wijze betrokken. Opleiding en training Voor de medewerkers van de regionale samenwerking wordt een op het Bbz toegespitst opleidingsplan ontwikkeld. Denkbaar is dat cursussen aan een aantal samenwerkingsverbanden gezamenlijk wordt aangeboden. Op deze wijze is een specificatie naar functie en taken mogelijk. Kwaliteitsborging Met de schaalvergroting en toename in ambtelijke routine is kwaliteitsborging mogelijk. Instrumenten die in een grotere organisatie mogelijk zijn: functiescheiding, specialisatie, kwaliteitscriteria en opleiding. Het gebruik van een externe adviesinstantie blijft een belangrijke bijdrage in de kwaliteit van dienstverlening behouden. Met een eigen interne kwaliteitsmedewerker is de regionale organisatie in staat een volwaardige toetsing van alle bestanddelen van het ambtelijke voorstel uit te voeren. Interne controle Tenslotte de interne controle. De single audit aanpak brengt ten aanzien van de uitvoering van het Bbz weinig werkzaamheden met zich mee omdat de omvang van de uitvoering in de meeste gemeenten gering blijft. Het is van de omvang van het samenwerkingsverband afhankelijk of de aanstelling van een interne controleur zinvol is.


37


De in de opsomming beschreven verdeling van taken betekent een vrijwel complete overdracht van de werkzaamheden door gemeenten aan het samenwerkingsverband.

6.2.3

ICT-ondersteuning ICT-structuur ICT-ondersteuning is van belang voor het verhogen van de kwaliteit van dienstverlening. Een belangrijk uitgangspunt hiervoor is dat gegevens die voor meer functies en partijen nodig zijn, slechts éénmaal geregistreerd worden. Voor de regionale uitvoeringsorganisatie betekent dit een goede onderlinge communicatie binnen de samenwerking en met de gemeente en het CWI. Op korte termijn moeten de knelpunten voorkomend uit verschillen in de ICT-structuur worden opgelost. Voor het standaardmodel is de implementatie van een betaal- en registratiesysteem, managementinformatiesysteem en een cliëntvolgsysteem voldoende. Hiervoor zijn enkele standaardpakketten in de markt aanwezig. Op een langere termijn kan de regionale uitvoeringsorganisatie meedelen in de vruchten van de vernieuwing van de SUWI-informatiehuishouding. Bij de verdere invoering en ontwikkeling van SUWI wordt toegewerkt naar één ICT-standaard. Daarmee is digitale dossiervorming en dossierverkeer op termijn een mogelijkheid en kunnen gegevens eenmalig worden opgevraagd. In het verlengde daarvan kunnen regio’s besluiten tot de ontwikkeling van een (beperkt) kennissysteem. Managementinformatie Het is een stap vooruit wanneer voor elke uitvoeringsorganisatie hetzelfde protocol van uitvoering en managementinformatie (voor aansturing en terugkoppeling) geldig is. Daarmee wordt vergelijking van resultaten en inspanningen mogelijk. Het spreekt vanzelf dat de verantwoording van de regionale uitkeringsorganisatie aan de deelnemende gemeenten met goede managementinformatie is gediend. Op een hoger niveau zijn de verrichtingen in de uitvoering vervolgens aan het ministerie van SZW te rapporteren. Bij de inrichting van de organisatie moet de ICT-structuur ook worden afgestemd op de noodzakelijke en gewenste management informatie.

6.2.4

Kosten en Formatie Begroting De budgettaire consequenties van de regionale uitvoeringsorganisatie worden in een bedrijfsplan opgenomen. Bij oprichting moeten afspraken worden gemaakt over de verdeling van dienstverlening én kosten (en opbrengsten). Op basis van deze bestuurlijke en/of ambtelijke afspraken wordt jaarlijks een begroting vastgesteld en in het bedrijfsplan opgenomen. Over de begroting wordt uiteraard periodiek verantwoording afgelegd.


38


De budgettaire veranderingen na implementatie van het standaardmodel zijn te overzien. Op een aantal aspecten zijn er wijzigingen te verwachten:

6.3

n

Personele lasten In principe nemen de personele lasten voor de uitvoering van de basistaken in de startfase niet of nauwelijks toe. Het Bbz is echter bij veel gemeenten een klein deel van het takenpakket (minder dan één fte). Daardoor kan verplaatsing van de taak naar een regionale uitvoeringsorganisatie niet, dan wel niet op korte termijn worden opgevangen. Rekening moet worden gehouden met een toename van de personele lasten die, als gevolg van een geringe inzet van formatie, gering zal zijn. Daarnaast betekent een volwaardige uitvoering van het Bbz de invulling van een kwaliteitsfunctie. Daarmee groeien de gemeentelijke exploitatiekosten. Voor het personeel moet tenslotte rekening worden gehouden met (eenmalige) opleidingskosten. Bij aanname van (gedeeltelijk) onervaren personeel is opleiding een noodzaak. Daarbij moet uiteraard wel zorgvuldig worden omgegaan met de rechtspositie van het achterblijvende en over te nemen personeel. In hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegaan.

n

Huisvesting De regionale uitvoeringsorganisatie wordt organisatorisch losgekoppeld van de gemeente. Ook voor de huisvesting stelt KPMG een scheiding voor. Om de toegangsdrempel weg te nemen is een aparte ontvangst-, en gespreksruimte noodzakelijk op neutraal terrein. De huisvesting is in elk geval op één locatie en bij voorkeur buiten een gemeentehuis. Dit om een verdere kennisontwikkeling en –deling te stimuleren. De kosten van huisvesting komen ten laste van het samenwerkingsverband.

n

ICT-ondersteuning De regionale uitvoeringsorganisatie zal behoefte hebben aan een eigen ICT-structuur. Implementatie- en licentiekosten zullen in dat geval toenemen. De ontwikkeling van een eigen ICT-structuur zorgt ook voor een aanzienlijke verbetering van de kwaliteit van managementinformatie en van de ICT-ondersteuning van de werkprocessen. De meeste ICT-kosten hebben betrekking op algemene ICT- kosten in verband met de werkplek.

De plusvariant Het standaardmodel richt zich op een integrale aanpak van de dienstverlening in de regionale organisatie, met een minimaal aantal overdrachtsmomenten. De belangrijkste verworvenheid is dat de verantwoordelijkheden duidelijk zijn. Daarmee zijn hindernissen voor casemanagement geruimd en worden naar wens en mogelijkheden externe adviseurs in de primaire processen ingeschakeld. De dienstverlening blijft echter afwachtend. De uitdaging ligt er om het standaardmodel te vertalen naar een pro-actieve uitvoeringsorganisatie. Beleidsmakers en ervaringsdeskundigen hebben de overtuiging dat het Bbz veel meer in zich heeft dan het tot nu toe gevoerde passieve beleid. De huidige uitvoering is schraal zonder een actief eigen beleid. De ontwikkeling van een standaardmodel naar de plusvariant vraagt om facilitering/investering.


39


De mogelijkheden van de plusvariant hebben betrekking op een uitbreiding van taken en een investering in de regiovorming. De gewenste vergroting van de organisatieschaal kan overigens ook met een uitbreiding van taken worden gerealiseerd.

6.3.1

Investering in ontwikkeling regio’s Kort samengevat betekent de plusvariant ten opzichte van de huidige uitvoeringspraktijk de volgende uitbreidingen: Voorlichting Het ontwikkelen en uitvoeren van een voorlichtingsplan: een goed informatieplan voor benadering van doelgroepen en de opbouw van een eigen netwerk. Instroom De regionale uitvoeringsorganisatie stelt zich pro-actief op. Zo zal zij (gebaseerd op het voorlichtingsplan) initiatieven richting bijvoorbeeld Kamer van Koophandel, brancheorganisaties en zakelijke dienstverleners ontplooien om (startende) ondernemers van het bestaan van het Bbz en de regionale uitvoeringsorganisatie op de hoogte te brengen. Dit zal een groei in instroom tot gevolg kunnen hebben. Ook zullen ondernemers voor de beëindiging van het bedrijf naar verwachting sneller een beroep op het Bbz doen. Versterken sociale karakter Bbz Het groeiende vertrouwen in de eigen organisatie brengt met zich mee dat de adviesfunctie van derden steeds beter getoetst kan worden aan de eigen (sociale) criteria. Een kwaliteitsborging groeit daarmee in belang. De ontwikkeling geeft de mogelijkheid op termijn om de préselectie uitgevoerd in de regionale uitvoeringsorganisatie te verbeteren. Uiteindelijk voorgedragen kandidaten zullen beter aan het benodigde sociale en bedrijfseconomische profiel voldoen. Aandeel van het Bbz in de “Sluitende aanpak” Door een zogenaamde toeleidingsconsulent in de gemeente aan te stellen is een aandeel van het Bbz in de “sluitende aanpak” voor bijstandscliënten te realiseren. Jaarlijks beoordeelt deze functionaris aan de hand van de dossiers alle uitkeringsgerechtigden op mogelijkheden voor uitstroom met toepassing van het Bbz. In die beoordeling gaat het om een mogelijk gebruik van startersfaciliteiten nadat overigens wel de herintreding naar betaalde arbeid in dienstverband is beoordeeld.

6.3.2

Uitbreiding van takenpakket Aangezien het Bbz in de uitvoering raakvlakken heeft met andere regelingen, zijn de volgende uitbreidingen van het dienstenpakket mogelijk:


40


Besluit Startersregeling Arbeidsongeschikten Een tweede uitbreidingsmogelijkheid betreft de uitvoering van het Besluit startersregeling arbeidsongeschikten (BSA). Het betreft de uitvoering van een op de Wet Rea gebaseerde facilitering voor het starten van een eigen bedrijf. De structuur van het besluit komt overeen met die van het Bbz. Wet Sanering Natuurlijke Personen Een derde uitbreidingsmogelijkheid betreft de uitvoering van de schuldhulpverlening. De toepassing van de Wet Sanering Natuurlijke Personen (WSNP) kan in een minnelijk voortraject worden voorkomen mits tijdig wordt gereageerd bij voor de zelfstandige problematische schulden. Budgettering en sanering al of niet met de verstrekking van een krediet zijn geëigende instrumenten om zelfstandigen met schulden te begeleiden. Een toch gestarte toepassing van de Wsnp maakt een deskundigenadvies noodzakelijk voor een eindoordeel over een faillissementsaanvraag vanwege hoge bedrijfsschulden. De regionale organisatie kan daarin met een deskundigenadvies een rol van betekenis spelen. WIK De Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars heeft ook raakvlakken met het Bbz. Immers, hier is sprake van een specifieke inkomensondersteuning voor een beroepsbeoefenaar. In de huidige situatie is al sprake van een vorm van schaalvergroting via centrumgemeenten. Aansluiting bij de regionale uitvoeringsorganisatie is mogelijk en versterkt de profilering en opbouw van kennis binnen de regionale uitvoeringsorganisatie.

6.3.3

Kosten Plusvariant Bij de plusvariant is een budgetneutrale uitvoering (in vergelijking met de huidige situatie) niet te verwachten. De samenwerkende gemeenten moeten investeren in voorlichting, werving en profilering. Bij een verdere ontwikkeling van de dienstverlening worden echter ook financiële en kwalitatieve voordelen verwacht zoals extra uitstroom uit Abw en preventie instroom Abw. In eerste instantie is een investering in formatie noodzakelijk. De verdere ontwikkeling van de kosten is afhankelijk van de mate waarin de samenwerkende gemeenten de dienstverlening wensen te intensiveren. Later in het rapport formuleert KPMG een voorstel voor een stimuleringsregeling bij regionalisering. De hoogte van de stimuleringsregeling is mede afhankelijk van de investeringen (fte) waartoe de deelnemende gemeenten bereid zijn.


41


7

De oprichting van het uitvoeringsmodel

7.1

Criteria juridische vorm Intergemeentelijke samenwerking op het terrein van het Bbz kan als een verzelfstandiging van taken worden opgevat. Het samenwerkingsverband kan allereerst worden vormgegeven door het binnen de gemeentelijke organisatie onder te brengen. De gemeentelijke overheid kent specifieke wetgeving voor een intergemeentelijk samenwerkingsverband, de Wet gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast zijn er op basis van de Gemeentewet de tak van dienst, het gemeentelijk bedrijf en de commissie. Een verzelfstandiging van taken kan ook extern worden georganiseerd. Daarvoor hebben de gemeenten de beschikking over verschillende private rechtsvormen: de stichting, de BV, de NV, (de vereniging), de CV, de vennootschap onder firma en de maatschap. Op grond van ruime ervaringen in samenwerkingstrajecten voor sociale diensten stelt KPMG de volgende drie criteria in een selectie van een juridische vorm centraal: n

het publiekrechtelijke karakter van taken, uit te drukken in de vraag naar de afstand van de nieuwe organisatie tot het politiek bestuur;

n

de zelfstandigheid van de nieuwe organisatie, uit te drukken in de vraag naar de wenselijkheid dat de nieuwe organisatie zelf rechtshandelingen verricht en bijvoorbeeld als werkgever van het eigen personeel optreedt;

n

het samenwerkingskarakter van de uitvoering van taken, uit te drukken in de vraag naar de gewenstheid de gezamenlijkheid van de uit te voeren taken in de organisatievorm tot uitdrukking te brengen.

Aan de hand van deze criteria zijn modellen voor het regionaal samenwerkingsverband in het kader van het Bbz te formuleren. Allereerst de afstand tussen de uitvoering en het bestuur. Gezien de mogelijke taakopdracht aan de regionale uitvoeringsinstantie – van Bbz tot aan de Wsnp - voert het publiekrechtelijke karakter van de dienstverlening de boventoon. De publiekrechtelijke vormen zijn relevant: de tak van dienst, het gemeentelijk bedrijf, de commissie en de gemeenschappelijke regeling.

7.2

Publiekrechtelijke organisatievormen Voor een presentatie van de mogelijke modellen is het belangrijk eerst de in de Wet gemeenschappelijke regelingen beschreven mogelijkheden te behandelen. Deze wet richt zich bij uitstek op de formele vormgeving van gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Vervolgens wordt ook de uitvoeringsgemeente als mogelijkheid beschreven.


42


7.2.1

Openbaar lichaam Allereerst het openbaar lichaam, de wet biedt allerlei formele voorschriften voor inrichting en aansturing van deze organisatie. De belangrijkste bepaling is dat deze samenwerkingsvorm in de Wgr als rechtspersoon wordt gedefinieerd. KPMG wijst erop dat vanwege deze rechtspersoonlijkheid het organisatiemodel bij gemeenten meestal negatief wordt onthaald. De organisatievorm wordt dikwijls als te zwaar beoordeeld, als te moeilijk beheersbaar ook. Daarover kan worden opgemerkt dat slechte ervaringen met het openbaar lichaam meestal niet met de formele organisatie en de beschrijving ervan in de Wet gemeenschappelijke regelingen te maken hebben. Het gaat vooral om de zeggenschap en de interne aansturing van de organisatie, de mogelijkheden voor de deelnemende gemeenten om over de koers van de organisatie gefundeerde beslissingen te nemen. Een duurzaam inhoudelijk contact tussen gemeenten en een openbaar lichaam is mogelijk wanneer het samenwerkingsverband op basis van een eigen beleidsplan, een eigen productbegroting en een eigen exploitatiebegroting plus jaarrekening aan het werk gaat. Het beleidsplan en het beleidsverslag worden in samenspraak met de portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten voorbereid, de maandelijkse verrichtingen op basis van managementinformatie aan hen gerapporteerd. De daaronder liggende financiële verantwoording van de taakuitvoering wordt op basis van een eigen administratie bewaakt. In de begroting en jaarrekening van het samenwerkingsverband wordt de inzet van formatie een vaste kostenpost. De exploitatielasten worden volgens een vast te stellen verdeelsleutel aan de gemeenten in rekening gebracht.

7.2.2

Bestuursorgaan Een tweede in de Wgr uitgebreid beschreven organisatievorm is het bestuursorgaan. Kort samengevat gaat het om een door de deelnemende gemeenten samengesteld bestuur dat de uitvoering van de opdrachten in het samenwerkingsverband aanstuurt en daarover verantwoording aflegt aan de deelnemende gemeenten. De organisatie mist rechtspersoonlijkheid. De betrokkenheid van de deelnemende gemeenten is in specifieke artikelen aangegeven. Met de vormgeving van het bestuursorgaan zijn de hoofdzaken van de samenwerking gezamenlijk vastgelegd. Omdat het samenwerkingsverband geen rechtspersoon is, moeten maatregelen voor het personeel van het samenwerkingsverband worden getroffen. Er zijn twee mogelijkheden voor het werkgeverschap van het personeel. Allereerst kan de tewerkstelling op basis van detachering in de gemeente waar het samenwerkingsverband is gevestigd, worden aangegaan. Het is een uitsterfconstructie: bij het ontslag van gedetacheerde medewerkers neemt de gemeente van vestiging het nieuwe personeel in dienst. Een tweede mogelijkheid is de formele arbeidsrelatie tussen het betreffende personeelslid en de oorspronkelijke gemeente te verbreken. Het personeelslid kan dan een nieuw arbeidsverband met de gemeente aangaan waarin het samenwerkingsverband wordt gevestigd. Bij een keuze voor een oplossing voor het werkgeverschap spelen de volgende argumenten een rol:


43


n

n

7.2.3

Detachering: -

het dienstverband bij de oude gemeente blijft in stand hetgeen bij kan dragen aan de acceptatie van de medewerkers voor een plaatsing bij het nieuwe samenwerkingsverband;

-

de arbeidsvoorwaarden blijven gelijk zodat geen garanties afgesproken behoeven te worden;

-

de dagelijkse leiding berust bij het samenwerkingsverband;

-

praktische zaken (leiding, verlof, bezoldiging, functioneringsgesprekken) dienen geregeld te worden in een uitleenovereenkomst;

-

indien er sprake is van bijzondere omstandigheden die een goed functioneren in het samenwerkingsverband frustreren kan terugkeer naar de oude gemeente plaatsvinden;

-

er is in principe sprake van een uitsterfconstructie.

Ontslagverlening en gelijktijdige aanstelling bij het samenwerkingsverband: -

iedere geplaatste krijgt te maken met dezelfde rechtspositieregelingen (leiding, verlof, bezoldiging, functioneringsgesprekken); gelijke functies en gelijke arbeidsvoorwaarden;

-

verworven rechten en aanspraken dwingen tot het vaststellen van een sociaal statuut;

-

een terugkeergarantie moet eventueel expliciet geregeld worden;

-

de hiërarchische verhoudingen zijn helder.

Uitvoeringsgemeente Een derde publiekrechtelijke mogelijkheid van organisatie is de uitvoering van het Bbz aan een zogenaamde uitvoeringsgemeente op te dragen. Daarvoor kan bijvoorbeeld een tak van dienst of een gemeentelijk bedrijf worden ingericht. Er ontstaat een opdrachtgever – opdrachtnemer verhouding met een dienstverlening tegen kostprijs. De opdrachtgevende gemeenten zijn in de gelegenheid om de specifieke aandachtsvelden die in het eigen beleidsplan zijn benoemd, in het te sluiten contract op te nemen. Het karakter van samenwerking wordt naar het oordeel van KPMG met deze organisatievorm tekort gedaan. De gemeente die de uitvoering van het Bbz in opdracht uitvoert is zelf verantwoordelijk voor de inrichting van de eigen organisatie, is zelf verantwoordelijk voor de financiële resultaten. Een correcte rapportage en verantwoording zal ook van de uitvoerende organisatie vragen gerichte en concrete managementinformatie te verzamelen. Standaardisatie van de uitvoering zal in dezelfde zin als voor een samenwerkingsverband in de uitvoeringsgemeente moeten worden toegepast.


44


In de bijlage zijn tenslotte het instellingsbesluit en de implicaties met betrekking tot de Wet Omzetbelasting behandeld. Voorts wordt daar ook ingegaan op het verband tussen het gemeentelijk beleidsplan en het bedrijfsplan van het regionale samenwerkingsverband. Een specifiek aandachtspunt betreft de vergoedingsregeling voor extern advies. Bij de uitvoeringsgemeente kunnen de opdrachtgevende gemeenten (behoudens de uitvoerende gemeenten) advies van de uitvoeringsgemeente declareren. Bij de reguliere samenwerking is dat vooralsnog niet mogelijk. Indien wenselijk kan het ministerie een standpunt kiezen en deze in de criteria bij regiovorming mee nemen.

7.3

Toepassing uitvoeringsmodellen Elke juridische vorm heeft voor- en nadelen. Van doorslaggevend belang is echter in hoeverre gemeenten zelf bereid zijn de uitvoering van het Bbz buiten de gemeentelijke invloedssfeer te plaatsen. In vergelijking met reguliere samenwerking is de afstand tot de gemeente voor een uitvoeringsgemeente groter. Per regio kan een andere vorm worden gekozen. Gedurende het onderzoek zijn er verschillende signalen uit het veld ontvangen. Sommige gemeenten spreken een voorkeur uit voor de uitvoeringsgemeente. Andere gemeenten geven de voorkeur aan een ‘regulier’ samenwerkingsverband. KPMG acht in principe beide basisvormen mogelijk: n

Samenwerking in openbaar lichaam óf bestuursorgaan.

n

Uitvoeringsgemeente.


45


A

Implementatie regiovorming


46


8

Ontwikkelingstraject regiovorming Wanneer de ministeriële beslissing tot regionale samenwerking is gemaakt en de keuze voor een model is genomen, is er nog een lang traject te gaan. Implementatie van het uitvoeringsmodel vraagt een intensieve aanpak van gemeenten én ministerie. De komende twee jaren gaat het Ministerie van SZW samen met de gemeentelijke sociale diensten een intensief traject in. Er moet veel werk worden verzet om een zo geruisloze en zo volledig mogelijke overdracht van uitvoeringstaken naar een regionale uitvoeringsorganisatie te realiseren. De opdracht vraagt om een sterk projecten procesmanagement. Als belangrijkste instrument voor de procesmanager stelt KPMG een plateauplanning voor. Aan de hand van een te doorlopen ontwikkelingstraject wordt per fase beschreven welke rollen het Ministerie en de gemeenten hebben en welke activiteiten worden uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt een globale schets gegeven van het ontwikkelingstraject. In paragraaf 1 wordt de plateauplanning geïntroduceerd. In de volgende paragrafen wordt elk plateau apart toegelicht.

8.1 Plateauplanning regiovorming Fase 1: implementatie pilots

Fase 2: uitrol regio’s

Fase 3: evaluatie en afronding

Deelname gemeenten

8.2

Tijd

KPMG heeft al ruimschoots ervaren dat er veel animo is voor de vorming van een regionale uitvoeringsorganisatie. Alhoewel de onderzochte gemeenten niet representatief zijn voor het hele veld, heeft KPMG al enkele concrete voorstellen voor regiovorming ontvangen. Bij de brede samenwerkingstrajecten van gemeentelijke sociale diensten die KPMG als projectleider heeft begeleid, wordt de Bbz-dienstverlening bij uitstek als een gemeenschappelijke taak gedefinieerd. Samen met de geconstateerde landelijke consensus over de noodzaak tot kwaliteitsverbetering, zijn deze signalen bemoedigend.


47


t

Toch moet bij het ontwikkelingstraject ook rekening worden gehouden met politieke en/of ambtelijke weerstand tegen samenwerking. Hier is een belangrijke rol voor het Ministerie weggelegd. Het Ministerie kan op directe en indirecte wijze gemeenten prikkelen tot en faciliteren bij samenwerking. Dat is dé taak van de procesmanager.

n

Het te verwachten ontwikkelingstraject geeft invulling aan de functie van procesmanager. KPMG verwacht dat het volgende traject te realiseren is:

a

Plateau 1: Implementatie pilots (6 maanden)

Reguliere samenwerking

Uitvoeringsgemeente

Pilot 1

Pilot 2

Pilot 3

Pilot 4

-v

l

s u a Standaardmodel

r

i

KPMG stelt pilots voor als een eerste voorbereidingsfase. Daarbij geeft KPMG de voorkeur aan een pilot per te onderscheiden uitvoeringsmodel (zie onderstaande figuur). Met deze pilots wordt een begin gemaakt met regionalisering. Een termijn van zes maanden is haalbaar mits de gemeentelijke besluitvorming een snel verloop heeft. De formele procedure moet daarvoor met inbegrip van het adviesrecht van de ondernemingsraden en overleg met vakbonden vanwege de eventuele verplaatsing van formatie worden afgewerkt.

P

8.3

KPMG verwacht dat in de pilots delen van het uitvoeringsmodel verscherpt kunnen en moeten worden. Ook het implementatietraject van de regionale uitvoering zelf kent een eigen dynamiek en eigen problemen. Nadat ervaring hiermee is opgedaan, kunnen de leerpunten voor een volgend implementatietraject worden toegepast. Ook moet de rol van het procesmanagement duidelijk worden ingevuld. De pilots lenen zich ook daarvoor. Bij een later gevolgde grootschalige uitrol moet de procesmanager vanaf het eerste moment in staat zijn tot ondersteuning en begeleiding. De procesmanager heeft dan echter aanzienlijk minder gelegenheid tot het ontwikkelen en verfijnen van de benodigde instrumenten.


48


De voordelen van de pilots zijn divers: n

De kans op succes is groot. De samenwerkende gemeenten zijn te selecteren onder de voorlopers in het veld en tonen naar verwachting een grote betrokkenheid en bereidheid tot samenwerking. Eventuele problemen, vertragingen worden makkelijker overwonnen.

n

De proefregio’s vervullen een voorbeeldfunctie. Tijdens en na implementatie is de publicitaire waarde van de vier pilots groot. Het verloop van het implementatietraject en de voordelen van samenwerking dragen bij aan het draagvlak voor samenwerking. Gemeenten die tot samenwerking bereid zijn, hebben dikwijls toch enige drempelvrees. Het succes van de pilots is voor hen een steun in de rug.

n

De leermogelijkheden zijn groot. Hoe goed op papier de voorbereiding ook is geweest, in de praktijk zullen zich (vooral praktische) problemen voordoen. Sommige hiervan zijn gemeentespecifiek. Andere zijn landelijk. Bij de pilots is er voldoende gelegenheid om deze samen met de pilotgemeenten op te lossen. Voor toekomstige regio’s kunnen deze als leerpunt dienen. Soortgelijke problemen zijn vervolgens gemakkelijker op te lossen.

n

Het uitvoeringsmodel wordt verfijnd. Het gepresenteerde uitvoeringsmodel is robuust zodat de samenwerkende gemeenten voldoende keuzevrijheid behouden. Belangrijke (organisatorische) aspecten zijn voor elke regio vrijwel gelijk. Voorbeelden zijn onder andere de benodigde ICT-structuur, de juridische structuur, het bedrijfsplan en het sociaal statuut. Voor de vier pilots worden deze ontwikkeld. Voor de overige regio’s kan dit als referentiemateriaal dienen.

n

Plan van aanpak wordt opgesteld. Voor elke pilot wordt een plan van aanpak opgesteld. Het plan van aanpak zal de volgende onderdelen bevatten: de beleidsopdracht van gemeenten aan de regionale samenwerkingsorganisatie, de inrichting van de primaire processen, de ICTondersteuning, de inrichting van de managementinformatie en de formats voor periodieke verantwoordingsverslagen, het sociaal statuut en het sociaal plan, een vaststelling van de formatie in de regionale samenwerkingsinstantie en van de vrijval van formatie in de opdrachtgevende gemeente.

n

Procesmanagement wordt verfijnd. Gedurende de pilots heeft het Ministerie de tijd haar rol als facilitator en begeleider vorm te geven. Met de ervaringen van deze pilots is de normplanning en monitor te toetsen en verfijnen.

Procesmanagement Naast de facilitering bij implementatie heeft het Ministerie ook een prikkelende taak. Gedurende de pilots benadert SZW de gemeenten met doelgerichte en gedoseerde communicatie over het verloop en succes van de pilots, de toegevoegde waarde van de regionale uitvoeringsorganisatie en de stimuleringsregeling. De verschillende communicatieinstrumenten staan beschreven in hoofdstuk 9.


49


De stimuleringsregeling staat beschreven in hoofdstuk 8. Gemeenten zullen zich eerst uit zichzelf aanmelden óf later geprikkeld door SZW als regio in fase 2.

8.4

Plateau 2: Uitrol regio’s (18 maanden) Vanaf het moment dat SZW met de pilots start, zijn drie soorten reacties van gemeenten te verwachten: n

Geïnteresseerd. Een aantal gemeenten zijn geïnteresseerd in regiovorming. Van deze gemeenten is deelname in een regio te verwachten. Deze gemeenten kunnen als ‘trekker’ functioneren in hun regio. De vraag daarbij is of zij voldoende ‘trekkracht’ in hun regio hebben. SZW kan met communicatie en facilitering een ondersteunende rol spelen.

n

Afwachtend. Een grote groep gemeenten staat niet afwijzend tegenover de vorming van regio’s, maar wacht de ontwikkelingen af. Deze gemeenten kunnen eventueel met een stimuleringsregeling over de drempel worden getrokken.

n

Afwijzend. Een naar verwachting kleine minderheid van gemeenten staat afwijzend tegenover regiovorming. De redenen hiervoor kunnen divers zijn. Vaak hebben ze betrekking op de samenwerking zelf en niet op de beoogde voor- of nadelen van deze regionale samenwerking. Ook kunnen bezwaren betrekking hebben op de (financiële) consequenties voor de achterblijvende gemeentelijke organisatie.

De aanpak die KPMG in deze tweede fase voorstaat, is gericht op de geïnteresseerden en de afwachtenden. De gemeenten die afwijzend staan tegenover regiovorming kunnen op een langere termijn worden gestimuleerd tot deelname. In fase 3 wordt de te verwachten ontwikkeling voor deze groep geschetst. In de fase van uitrol biedt het Ministerie gemeenten afzonderlijk of gezamenlijk de mogelijkheid zich aan te melden voor een stimuleringsregeling. (KPMG doet hiervoor een voorstel in hoofdstuk 8.) De stimuleringsregeling is in elk geval bedoeld om de aanmelding als regio te stimuleren. De procesmanager stelt de criteria van aanmelding vast en behoudt daarmee overzicht op het aantal, de vorm en de spreiding van regio’s. De aanmeldingsperiode voor de stimuleringsperiode is beperkt tot, bijvoorbeeld, een jaar. Op deze wijze is een extra stimulans voor regiovorming aanwezig. Snelle regiovorming wordt beloond met ondersteuning. In tegenstelling tot de vier pilots worden deze regio’s niet intensief begeleid gedurende het implementatietraject. Wel zorgt SZW in haar rol als procesmanager voor ondersteuning van de implementatie van de regionale uitvoeringsorganisatie. Ook zal de procesmanager met monitoring het verloop volgen. De instrumenten die tijdens de pilots zijn verfijnd, worden hier toegepast.


50


De regio’s worden gevraagd mee te werken aan een periodieke monitor. Met de monitorgegevens als basis verstrekt het Ministerie een kosteloze audit op de implementatie. De audit geeft aan wat de knelpunten en verbeterpunten zijn, en geeft een advies op maat. Naast de monitor krijgen de regio’s een ‘persoonlijk’ advies aangeboden. In een ‘regiobezoek’ wordt het implementatietraject doorgesproken en waar mogelijk advies en informatie gegeven. Indien noodzakelijk kan vervolgens eventueel aanvullende ondersteuning worden geboden. Procesmanagement Naast ondersteuning van implementatietrajecten intensiveert het Ministerie haar communicatie richting het veld. Door kennisoverdracht tussen de verschillende regio’s te stimuleren en zelf informatie te verstrekken, wint de regio-ontwikkeling aan draagkracht en reikwijdte. Bovendien worden niet-deelnemende gemeenten geprikkeld met informatie over het verloop en de resultaten van deze tweede fase. Deze informatie wordt ook ‘interactief’ ingezet via de website van het Ministerie. Na afloop van deze fase moeten naar verwachting 80% van de gemeenten ver gevorderd in het implementatietraject zijn dan wel het implementatietraject hebben afgerond.

8.5

Plateau 3: Evaluatie en afronding (3 maanden) Bij vrijwillige samenwerking is er geen garantie voor de deelname van gemeenten af te geven. Alhoewel de invloed van het Ministerie op het veld niet onderschat moet worden, zal de procesmanager waarschijnlijk niet in staat zijn alle gemeenten tot samenwerking te bewegen. Voor de resterende gemeenten hanteert het Ministerie een indirecte aanpak. Achterblijvende gemeenten: KPMG verwacht dat de ontwikkeling van regio’s zal leiden tot een sterke profilering van het Bbz, toenemende kwaliteit van dienstverlening en grotere uitstroom uit de Abw door toepassing van het Bbz. Deze ontwikkelingen zullen vervolgens tot een sterk toenemende druk op achterblijvende gemeenten leiden. In combinatie met een grotere en kritische ministeriële aandacht voor de uitvoering van het Bbz (door bijvoorbeeld de Rijksconsulent) zullen gemeenten op termijn de keuze voor een kwalitatief beperkte uitvoering binnen de gemeente moeten heroverwegen. Om ook deze gemeenten over de brug te helpen, stelt KPMG een alternatieve stimuleringsregeling voor. Bij de stimuleringsregeling voor deze gemeenten kan een onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten die alsnog wensen aan te sluiten bij een bestaande regio en gemeenten die een nieuwe regio wensen op te richten. Op deze wijze kan het aantal regio’s indirect worden beïnvloed via de stimuleringsregeling. Afronding en evaluatie procesmanagement: Aangezien in deze fase de meeste regio’s zijn gevormd en voldoende kennis en ervaring aanwezig is, kan de projectorganisatie voor het procesmanagement worden opgeheven.


51


KPMG stelt voor met een eindevaluatie de belangrijkste leerpunten en vervolgactiviteiten samen te vatten. Voorzienbare vervolgactiviteiten, die meer in het verlengde van beleid en toezicht liggen, zijn: de ontwikkeling en introductie van begrotings- en verantwoordingsrapportages, verbreding van beleidsmogelijkheden van het Bbz en het ontwikkelen van een toezichtsfunctie op regionale uitvoeringsorganisaties.


52


9

De stimuleringsregeling Gemeenten die op vrijwillige basis willen samenwerken, maken een afweging. De voordelen van samenwerking moeten in voldoende mate opwegen tegen de nadelen. Wanneer de zelf waargenomen nadelen groter zijn dan de voordelen, betekent regiovorming een investering. Dat legt voor veel gemeenten een hoge drempel in het traject. Met een stimuleringsregeling biedt het ministerie van SZW een tegemoetkoming in eventuele (start-) kosten. Bovendien toont het ministerie de ontwikkeling naar regio’s in woord en daad te ondersteunen. De stimuleringsregeling moet wel gebaseerd zijn op de werkelijke kosten. KPMG stelt een stimuleringsregeling voor nieuwe regio’s voor, en een stimuleringsregeling voor gemeenten die wensen aan te sluiten bij een bestaande regio. Door de stimuleringsregeling te verbinden aan enkele (laagdrempelige) voorwaarden, biedt de regeling bovendien de mogelijkheid om de gemeenten in het ontwikkelingstraject bij te sturen. Zo kan bijvoorbeeld de gemeente verplicht worden deel te nemen aan de monitor. Ook kunnen duidelijke criteria gesteld worden aan de samenwerkingsvorm. Daarmee wordt bereikt dat een samenwerkingsorganisatie aan het gestelde model voldoet. Een criterium kan zijn de voorwaarde van een minimum formatie voor een samenwerkingsverband te stellen, bijvoorbeeld 5 à 6 fte.

9.1

Stimuleringsregeling nieuwe regio De regio’s die zich aanmelden voor de vorming van een nieuwe regio (gedurende de tweede fase, de uitrolperiode) kunnen aanspraak maken op financiële ondersteuning. Daarvoor zijn twee vergoedingen denkbaar:

9.1.1

n

Een eenmalige vergoeding voor de implementatiekosten van het standaardmodel en de plusvariant;

n

Een variabele vergoeding voor intensivering van dienstverlening.

Eenmalige vergoeding startkosten Bij het vaststellen van de eenmalige vergoeding voor het standaardmodel en de plusvariant stelt KPMG voor de startkosten voor het eerste jaar te vergoeden. De startkosten hebben betrekking op de huisvesting, opleiding medewerkers en de ICT. Deze kosten zullen per samenwerkingsverband verschillen. Het is aan te bevelen als voorwaarde te stellen dat een eigen ruimte buiten het gemeentehuis wordt betrokken. KPMG heeft verschillende samenwerkingstrajecten begeleid en schat dat de startkosten per fte gemiddeld rond F. 25.000,- liggen. De schatting van het bedrag is als volgt samengesteld. n

De kosten van opleiding ongeveer

F. 2.500.

n

De kosten van een werkplek

F. 10.000.


53


n

De kosten van huisvesting

F. 12.500.

Voor zowel het standaardmodel als de plusvariant geldt dat de hoogte van de vergoeding afhankelijk is van de ingebrachte formatie. De aanbeveling is voorts in een nieuw samenwerkingsverband ook een functionaris aan te stellen die verantwoordelijk is voor de interne bewaking van de kwaliteit. Als facilitering kan voor het eerste jaar een vergoeding van de salariskosten voor deze functionaris worden verstrekt, bijvoorbeeld f.90.000 voor de aanstelling van 1 fte. Het te vergoeden bedrag kan op basis van het door de regionale samenwerkingsverbanden opgestelde implementatieplan worden berekend. Gemeenten zullen in hun planvorming moeten aangeven welke prestaties zij van het samenwerkingsverband verwachten en welke formatie daarvoor moet worden ingezet. Een specificatie per gemeente is noodzakelijk. Op basis van ervaringen in de begeleiding van samenwerkingsverbanden van sociale diensten weet KPMG dat de inzet van formatie wordt vastgesteld op basis van productiegegevens en algemeen aanvaarde normen. Het zal voor een regionaal samenwerkingsverband-Bbz niet anders verlopen. De kwaliteitsfunctie zal deel van de opstelling van formatie moeten uitmaken. Voor een voorzichtige begroting van de kosten moet een relatie met de indicatie van 177 fte en een 30-tal te starten regionale samenwerkingsverbanden worden gelegd.

9.1.2

Variabele vergoeding intensivering dienstverlening Van de invoering van een uitvoeringsorganisatie wordt een eigen regionale aanpak verwacht. Zo kunnen regio’s bijvoorbeeld een branchespecifieke insteek ontwikkelen, een profiel ontwikkelen, kennis opbouwen en diensten uitbreiden. Kortom: bij regionale uitvoering wordt een intensivering van dienstverlening verwacht. Deze ontwikkeling gaat niet zonder slag of stoot. Het vraagt van gemeenten om investeringen in de uitvoering te doen. Door een extra prikkel ten gunste van het samenwerkingsverband in te bouwen, biedt een stimuleringsregeling de uitvoeringsorganisatie de mogelijkheid na opstart door te groeien. KPMG stelt voor om een norm te ontwikkelen die aansluit bij een verhoogde uitstroom van uitkeringsgerechtigden via het Bbz. Regio’s kunnen met de stimuleringsregel voor hun prestaties worden beloond. De mogelijkheden kunnen hiervoor verder worden uitgewerkt op het moment dat de eerste pilotregio’s vorm krijgen.

9.2

Stimuleringsregeling bestaande regio Voor gemeenten die zich wensen aan te sluiten bij een bestaande regio (na afloop van de uitrolperiode) stelt KPMG een beperkte stimuleringsregeling voor. Beperkter omdat de


54


nadelen voor deze gemeente minder zijn. Immers, het implementatietraject is al afgerond en het inpassen van de nieuwe gemeente is relatief gemakkelijk. De gemeente kan aanspraak maken op een lagere eenmalige vergoeding voor de implementatiekosten en dezelfde variabele vergoeding als bij de nieuwe regio. KPMG stelt voor de startkosten aan een termijn van een half jaar te verbinden en zo de vergoeding te halveren. Door de stimuleringsregeling voor ‘laatkomers’ te beperken, worden bovendien de snelle beslissers beloond. De wetenschap dat tijdens de uitrol de meeste kosten vergoed worden, is een extra stimulans voor gemeenten.

9.3

Stimuleringsregeling ten opzichte van de huidige kosten KPMG hecht eraan te wijzen op de lage financiële lasten die aan de uitvoering van het Bbz verbonden zijn. De praktijk wijst uit dat de gemeenten over het algemeen een terughoudend verstrekkingenbeleid voeren en het debiteurenbeleid op orde hebben. Voor de grote gemeenten bijvoorbeeld geldt dat per jaar 10% aan rente en aflossing wordt terugontvangen, de leningen hebben in de regel een looptijd van 10 jaar. Op basis van deze cijfers zou de uitvoering Bbz vrijwel kostendekkend zijn geweest. Voorts geldt naar het oordeel van deskundigen een tweede argument van financiële aard. Het Bbz is te beschouwen als een instrument om uitkeringsgerechtigden zelfstandig in de eigen bestaanskosten te laten voorzien. In deze benadering is er een parallel met de toeleidingstrajecten krachtens de Wiw. De gemeentelijke toeleiding naar arbeid in dienstverband kent vele en omvangrijke mogelijkheden van subsidiëring. De verstrekkingen zijn om niet. De uitvoering van het Bbz verloopt voor een belangrijk deel via de verstrekking van leningen. De conclusie van deze deskundigen zal duidelijk zijn, het uitzetten van trajecten krachtens het Bbz moet financieel aanzienlijk worden verruimd.


55


10

Procesmanagement Regiovorming Met de geschetste ontwikkeling in hoofdstuk 7 is een ambitieus tijdspad neergezet. Het tijdspad is dan ook afhankelijk van de inzet en daadkracht van een procesmanager. De procesmanager moet de drijfveer zijn achter deze ontwikkeling. In dit hoofdstuk worden de verschillende aspecten van procesmanagement toegelicht en de mogelijke instrumenten beschreven.

10.1

Taakbeschrijving procesmanager De taak van een procesmanager is als volgt te omschrijven: “De procesmanager communiceert met het veld, faciliteert en monitort de voortgang, verspreidt kennis en stuurt de partijen in het veld aan”. Daarmee zijn vijf kenmerken van procesmanagement benoemd: n

Communicatie: Vanaf het begin moet het Ministerie helder en eenduidig communiceren over de vorming van regio’s. Communicatie moet prikkelen en informeren zonder dat gemeenten ‘dwang’ voelen. Communicatie kan op verschillende momenten met verschillende media en verschillende boodschappen. Een duidelijk kader is noodzakelijk.

n

Facilitering: Bij aanvang van het implementatietraject moet het Ministerie voldoende ondersteuning bieden aan de deelnemende gemeenten. Ondersteuning moet breed worden opgevat: bijvoorbeeld kennisoverdracht, referentiemateriaal, advies, procesbegeleiding en financiële ondersteuning.

n

Monitoring: Het Ministerie moet, om haar rol goed te kunnen vervullen, inzicht in en overzicht op de regiovorming behouden. Het monitoren van de voortgang, de aanpak en de risico’s van regiovorming geeft het Ministerie de mogelijkheid om tussentijds de helpende hand te bieden, incidenteel bij te sturen en kennisoverdracht tussen gemeenten te bevorderen.

n

Kennismanagement: Het Ministerie beschikt door haar centrale rol in het veld over de unieke mogelijkheid kennis te verzamelen en te verspreiden. Zoals bij communicatie aangegeven kan dat prikkelend en informatief zijn. Bovendien wordt daarmee informatie over de uitvoering verzameld waarmee ook andere onderdelen van het Ministerie gebaat zijn (bijvoorbeeld Beleidszaken en Toezicht).

n

Sturing: Alhoewel op vrijwillige basis en dynamisch van aard dient de regiovorming wel aan bepaalde eisen te voldoen. Wanneer de ontwikkeling van regio’s scheef loopt met de gewenste inrichting en spreiding moet de procesmanager kunnen ‘bijsturen’. Met een stimuleringsregeling kan het Ministerie de juiste randvoorwaarden scheppen/eisen. (Een financiële incentive kan gekoppeld worden aan plichten, bijvoorbeeld om mee te werken aan tussentijdse informatievragen).


56


10.2

Opzet procesmanagement

Om de verschillende aspecten van het procesmanagement optimaal te organiseren stelt KPMG de volgende opzet voor: project - en procesmanagement • omgevingsmanagement • kennismanagement

• leveranciers • communicatie

monitor

• kwaliteitskader • normplanning • monitor • terugkoppeling • landelijke beeld

ICT ontwikkeling

• ICT-ondersteuning • Monitordatabase • Bbz-website

• registratie databases • functioneel beheer Bbz-Website • correspondentie

office management

project Regiobezoeken

• organsatie • Planning • contact regio’s • terugkoppeling • adviezen

• dossierarchief • afsprakenregister • ondersteuning Szw

project communicatie

• Bbz- bulletins • Communicatie advies

• drukwerk • communicatie

De procesmanager neemt het integrale projecten procesmanagement voor zijn/haar rekening. Daarmee is hij/zij verantwoordelijk voor het gehele project. Ook is hij/zij het eerste aanspreekpunt en vraagbaak voor Ministerie, omgeving en projectorganisatie. Tot slot is hij/zij verantwoordelijk voor de coördinatie en afstemming van de deelprojecten. De deelprojecten Monitor, Regiobezoeken en Communicatie hebben direct betrekking op de activiteiten richting het veld. Het deelproject Communicatie richt zich primair op het vergroten van draagvlak en deelname. De deelprojecten Monitor en Regiobezoeken richten zich primair op de succesvolle en voortvarende implementatie van regio’s. Deze deelprojecten worden toegelicht in de volgende paragrafen. Centraal in het schema staat de ICT-ondersteuning. Sinds kort beschikt het Ministerie over een ICT-toepassing waarmee direct en interactief met gemeenten gecommuniceerd kan worden. De verschillende deelprojecten zoals Communicatie (via een website) en Monitor (enquêtering via website en database) kunnen effectief met ICT worden ondersteund. Bovendien zijn er mogelijkheden om met de bestaande ICT-structuur een kennisdatabase op te bouwen ten gunste van de te vormen regio’s. Met deze database kan centraal (indien van belang en niet in strijd met privacy regelgeving) informatie ter ondersteuning van de regio worden verzameld en verspreid.


57


Tenslotte moet het gehele project ondersteund worden door een projectbureau. Het projectbureau heeft tot taak de logistiek te verzorgen, zorg te dragen voor het dossierbeheer, correspondentie af te handelen, et cetera. Het projectbureau is daarmee ondersteunend aan de overige deelprojecten.

10.3

Project Monitor Het eerste deelproject Monitor heeft betrekking op de monitorfunctie. In dit deelproject wordt een kwaliteitskader en normplanning ontwikkeld en aangepast voor de verschillende uitvoeringsmodellen. Kwaliteitskader en normplanning zijn een handvat voor de beoordeling van de voortgang, aanpak en risico’s bij implementatie. Met een periodieke monitor (= enquête) voert het deelproject Monitor een (op maat gemaakte) audit op het implementatietraject uit. De resultaten van de audit, en aanvullend advies, worden teruggekoppeld naar de regio’s en gerapporteerd richting Ministerie. Het belangrijkste doel van de monitorfunctie is een landelijk beeld van de regiovorming te verkrijgen. De activiteiten van het deelproject Monitor zijn:

10.3.1

-

Opstellen Kwaliteitskader en Normplanning;

-

Uitvoeren Monitor;

-

Verwerken Monitor en terugkoppelen resultaten naar veld en Ministerie.

Instrument Kwaliteitskader Om als procesmanager de regiovorming te kunnen begeleiden en bijsturen, moet vooraf aan gemeenten een kwaliteitskader worden aangereikt met kwalitatieve en kwantitatieve normen. Het kwaliteitskader moet sociale diensten stimuleren aan de slag te gaan; het moet prikkelen maar wel haalbaar zijn. Het kwaliteitskader vormt daarmee een leidraad voor de activiteiten een samenwerkingstraject moet doorlopen. Bovendien vormt het de basis voor de criteria van de stimuleringsregeling en de monitor. De resultaten van de proefregio’s liggen aan het kwaliteitskader ten grondslag. Het kwaliteitskader begint met een samenhangend beeld van het totale implementatietraject. Door het in de tijd uit te zetten ontstaat een leidraad die schematisch wordt ingedeeld in concrete blokken. Het kwaliteitskader gaat daarbij afzonderlijk in op aanpak, resultaat en knelpunten. Het kwaliteitskader krijgt geen dwingend karakter. De gemeente moet zelf bepalen of zij een bepaalde aanpak wil volgen. Het kwaliteitskader maakt de gemeente bekend met de projectonderdelen, geeft het belang ervan aan en maakt duidelijk wat de eisen zijn en of er in de monitor naar wordt gevraagd.


58


Het kwaliteitskader dient ook als communicatiemiddel. Van het kwaliteitskader kan een model worden gemaakt in de vorm van een brochure. Gemeenten hebben behoefte aan heldere producten waarin de essentie kernachtig wordt weergegeven.

10.3.2

Instrument Normplanning

Naast de kwaliteit van de aanpak vormt ook voortgang een kritieke succesfactor. De invoering moet regionaal maar ook landelijk voldoende omvang en snelheid hebben om van een succes te kunnen spreken. De verschillende blokken van het kwaliteitskader vormen de bouwstenen voor de normplanning. Per implementatiefase (zie onderstaande figuur) kan getoetst worden of de regio volgens schema verloopt. Visie, regionale contactlegging en kennis

Evaluatie en verantwoording

1 2

8

Opzet regionale organisatie

8 3

Uitvoering 7 en verbetering

Bepalen Samenwerkingsstrategie

6 4 Implementatie samenwerking

5 Strategie en planning

Doorlichten en afstemmen van gemeentelijke uitvoering

Op de monitormomenten wordt de progressie van de regio gespiegeld aan de normplanning. Voor de normplanning zijn de resultaten in de proefregio’s gebruikt. Een kritische beoordeling van de gang van zaken in de proefregio’s biedt een empirische ondersteuning van de te gebruiken norm. Differentiatie van de onderdelen maakt het voor de regio mogelijk helder aan te geven op welke punten sprake is van achterstand. Zo kan niet alleen worden bepaald of de regio in de pas loopt, maar biedt het ook informatie op welke onderdelen de regio achterloopt. Vervolgens kan de procesmanager de juiste vervolgactiviteiten in gang zetten: bijvoorbeeld een gemeentebezoek, aanvullende informatie of (zelfs) procesbegeleiding.


59


10.3.3

Instrument Monitor De monitor is het belangrijkste instrument voor het procesmanagement. De resultaten van de monitor geven het (landelijk en lokaal) bestuur en het management tijdig inzicht in de voortgang en risico’s. De monitor wordt gebaseerd op het kwaliteitskader. De gehanteerde normplanning is een belangrijk onderdeel. Distributie monitor: Helaas worden gemeenten tegenwoordig bestookt met enquêtes en monitoren. Een mogelijkheid is een stimuleringsregeling te koppelen aan de verplichting deel te nemen aan de monitor. Dwang is misschien niet de juiste benadering; er is meer voor te zeggen om gemeenten met communicatieactiviteiten te stimuleren en het voor hen aantrekkelijk te maken. De monitor moet daarom gemakkelijk in te vullen zijn en weinig inspanning kosten. Natuurlijk is het mogelijk om aan gemeenten een formulier toe te zenden met een vraagstelling. Een goede aanvulling hierop is echter de digitale monitor. Aansluitend op de ervaring van SZW met het Project Euro Gemeenten, stelt KPMG voor gemeenten de mogelijkheid te bieden via internet of e-mail de monitor in te vullen. Monitortechnologie: Voor de registratie, de verwerking en de analyse van de monitorgegevens wordt een Bbz-MonitorDatabase ontwikkeld. Het Ministerie heeft inmiddels ervaring met deze technologie via het Project Euro Gemeenten. In de BbzMonitorDatabase kunnen bijvoorbeeld de volgende gegevens worden opgenomen: n

gegevens betrokken gemeenten (adresgegevens, aantal inwoners en cliënten);

n

gegevens van de projectmanager);

n

gegevens van de organisatiestructuur, procesgang, beleid, productie, kosten en betrokken formatie;

n

gegevens van het samenwerkingsverband, aanpak, tijdspad en knelpunten.

verantwoordelijke

personen

(wethouder,

managers,

Bbz-

Een gedeelte van deze gegevens kan onttrokken worden aan de bestaande gegevensbestanden van het Project Euro Gemeenten en geconverteerd naar de BbzMonitorDatabase. Verwerking en analyse: Nadat de gegevens in de database zijn verwerkt, wordt met behulp van queries een analyse op de gegevens uitgevoerd. De gegevens worden geanonimiseerd en eventueel geaggregeerd voor de rapportage over het landelijk beeld. De resultaten van de monitor worden in de vorm van een auditverslag teruggekoppeld aan de desbetreffende regio. De resultaten van de audit geven de regio de mogelijkheid haar implementatietraject bij te stellen.


60


10.4

Project Regiobezoeken Het deelproject Regiobezoeken heeft betrekking op de facilitering en kennisoverdracht. Bij de implementatie van de pilotregio’s ligt het zwaartepunt van het deelproject bij de projectbegeleiding in de pilotregio’s. Een ervaren verandermanager begeleidt het implementatietraject van de pilotregio’s en adviseert de samenwerkende gemeenten bij de keuze van o.a. juridische vorm en financiering. Gedurende de uitrol ligt het zwaartepunt van het deelproject bij regiobezoeken. Een selectie van regio’s wordt bezocht door een adviseur. De selectie vindt onder andere aan hand van de resultaten van de monitor plaats. KPMG stelt voor het bezoek in koppels te verrichten: een adviseur en een medewerker van een betrokken maar “onafhankelijke” organisatie zoals Stimulansz. Een soortgelijke aanpak in samenwerking met Stimulansz is momenteel gekozen bij de invoering van Single Audit. Op deze wijze word de kennis van implementatie en verandering gekoppeld aan kennis van de sociale zekerheid. In het gesprek worden de resultaten uit de monitor geverifieerd, een beperkt advies over de aanpak gegeven, een gedetailleerder beeld over de problematiek verkregen en eventueel afspraken gemaakt over de vervolgstappen. De activiteiten van het deelproject Regiobezoeken zijn:

10.4.1

-

Voorbereiding en planning bezoeken regio’s;

-

Bezoeken regio’s;

-

Uitvoeren vervolgacties.

Instrument Bezoek Een regiobezoek is een heel krachtig en direct instrument. Met behulp van de informatie uit de monitor, en aangevuld met door de regio verstrekte documenten, is de adviseur in staat zich een beeld te vormen van de stand van zaken en aanpak. In een persoonlijk adviesgesprek met, bij voorkeur, de betrokken verandermanager kan de adviseur toetsen of de resultaten van de monitor nog geldig zijn en of vervolgactiviteiten noodzakelijk zijn door Ministerie of samenwerkende gemeenten. In elk geval biedt de adviseur voor zover mogelijk een advies op maat. Een bezoek kan ook een ander doel dienen. Juist bij stroef verlopende of niet van de grond komende samenwerkingstrajecten kan, (in samenwerking wellicht met bijvoorbeeld het Rijksconsulentschap) een toelichtend, informerend en motiverend gesprek met betrokkenen de ‘kar lostrekken’. Dit is vanzelfsprekend een indringend instrument waarmee zorgvuldig en terughoudend moet worden omgesprongen. Tijdens een bezoek kunnen verschillende zaken aan de orde komen. In ieder geval besteedt de adviseur aandacht aan:


61


-

Toelichting rol Ministerie als procesmanager en doel bezoek (profilering rol procesmanagement);

-

Aanpak en voortgang Regio ten opzichte van normplanning en kwaliteitskader (monitoring);

-

Beschikbare faciliteiten en referentiemateriaal bij projectbureau (voorlichting);

-

Kennisoverdracht tussen regio’s (facilitering).

Hoe het gesprek ook verloopt, in elk geval heeft de bezoeker in zijn/haar “portfolio” de beschikking over voldoende kennis en informatie opdat hij/zij een waardevol advies kan achterlaten bij de regio. De communicatie tijdens het bezoek is bovendien wederzijds. Indien nuttige informatie en tips naar voren gebracht worden dan zal de bezoeker deze kennis kunnen doorgeven en delen met (andere) belanghebbende regio’s.

10.4.2

Instrument Terugkoppeling Bezoek Nadat het bezoek is afgerond, koppelt de bezoeker de resultaten en bevindingen van het bezoek terug naar de betrokken partijen. In het bezoeksverslag kan nogmaals aandacht worden gevraagd voor de verschillende aandachtspunten. Door het bezoeksverslag niet alleen naar de gesprekspartners te versturen maar ook naar betrokken derden, kan het bezoeksverslag een nuttige bijdrage leveren aan het implementatietraject. Het is de ervaring van KPMG dat het advies van een onafhankelijke maar betrokken partij een positieve invloed kan hebben op het samenwerkingsproces. Het gezegde “vreemde ogen dwingen” gaat hier zeker op.

10.5

Project Communicatie Het deelproject Communicatie verzorgt de informatieoverdracht en voorlichting. De communicatieve inspanning is daarbij afhankelijk van de doelgroep en de fase. In de eerste maanden moet onder andere sterk worden ingezet op een verhoging van de bewustwording en het benadrukken van de vrijheid en eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten. In de tweede fase moet het instrumentarium dat SZW beschikbaar heeft, onder de aandacht gebracht worden (wat mogen de gemeenten wanneer verwachten?). Met de input uit de andere deelprojecten biedt het deelproject Communicatie de procesmanager de mogelijkheid de gewenste boodschap richting het veld te communiceren. De mogelijkheden voor communicatie zijn vanzelfsprekend divers: nieuwsbrieven, voorlichtingsdagen, interactieve webapplicaties, Bbz-helpdesk, workshops, et cetera. Doel: n

Het vergroten van de kennis over de voordelen van samenwerking en de mogelijkheden van het Bbz. Gemeenten een houding van urgentie laten aannemen.


62


n

Het vergroten van de kennis van methodes en instrumenten die kunnen worden ingezet om het implementatietraject succesvol te doorlopen.

n

Het vergroten van de kennis van ‘wat te doen’. Het gevoel van urgentie zien te behouden gedurende het hele traject. Gemeenten zijn bereid en in staat om te doen wat gedaan moet worden.

Met behulp van een communicatieplan is de procesmanager in staat gedurende de looptijd van het project gedoseerd en op maat de juiste boodschap via het juiste medium te communiceren.

10.5.1

Instrumenten Communicatie Voor communicatie en voorlichting zijn verschillende instrumenten mogelijk. Een gelimiteerde lijst geeft een indruk van de mogelijkheden die een procesmanager ter beschikking staan: n

Voorlichtingsdagen in samenwerking met VNG en Divosa. Een mogelijkheid is het Bbz als onderwerp aan te voeren op een Divosa-congres.

n

Distribueren van een introductiefolder over het kwaliteitskader en de normplanning die SZW hanteert bij het monitoren van het implementatietraject.

n

Het benutten van alle beschikbare media (SZW-uitingen, websites, uitingen van Stimulansz, Divosa-bulletin, en VNG-uitingen).

n

Distribueren informatie over de Stimuleringsregeling van SZW.

n

Een tweemaandelijks Bbz-informatiebulletin waarin gemeenten op een journalistieke manier worden geïnformeerd over de vorming van Bbz-regio’s, best practices, de visie van SZW, de voortgang in het project;

n

Bbz-magazine specials die zijn bedoeld om thema’s uitvoerig te belichten (bijvoorbeeld over de afstemming van gemeentelijk beleid);

n

Bbz-nieuwsbrief voor het snelle, actuele nieuws, zo mogelijk in combinatie met e-mail nieuwsbrieven. Hierbij valt onder andere te denken aan uitnodigingen voor voorlichtingsdagen;

n

workshops waarin gemeenten van elkaar kunnen leren;

n

een aantrekkelijke, toegankelijke en eenvoudig te gebruiken elektronische maatlat (die overigens ook op papier beschikbaar gesteld kan worden);

n

Bbz-gimmicks om de ontwikkeling van regio’s op ludieke maar functionele wijze onder de aandacht te brengen en behouden.

n

Per fase in de aanpak steeds een week lang een telefonische hulpdienst (uiteraard na intensieve bekendmaking daarvan);

n

vragen en antwoorden uit de telefonische hulpdienst worden beschikbaar gesteld via de site (en op papier);


63


n

SZW Bbz-site op Internet.

n

Introductie huisstijl SZW voor het Bbz-project. Op deze wijze profileert SZW zich eenduidig en herkenbaar als procesmanager.

Pers: Vanwege het nevendoel ‘profilering van de regiovorming bij gemeenten’ moeten alle perscontacten lopen via de directie VBD van het ministerie van SZW. De persbenadering moet actief verlopen. Vanaf het eerste begin moet er grote openheid zijn over de stappen die SZW heeft gezet en nog zal zetten.


64


11

Financiën regionale uitvoering Tot slot resteert nog de vraag een indicatie te geven van de kosten van het procesmanagement. Uitgaande van de geschetste rollen, taken en activiteiten in hoofdstuk 9 is de volgende indicatieve begroting van kosten te geven. Projectmanagement

Projectmanagement Tarief Fase 1 Inzet: Projectleider 3.000,00 Totaal

Fase 2 52

Fase 3 78

Totaal dagen Kosten 16

146

438.000,00 438.000,00

Monitor

Monitor Inzet: Ondersteuning

Tarief

Fase 1

Fase 2

2.500,00

Fase 3 75


80

Totaal

200.000,00 200.000,00

Regiobezoeken

Regiobezoeken Inzet: Bezoeker Totaal

Tarief

Fase 1

Fase 2

2.500,00


Fase 3 100


130

325.000,00 325.000,00

65


Communicatie

Communicatie Tarief Fase 1 Inzet: Communicatie-adviseur 2.500,00

Fase 2

Fase 3

26

Totaal dagen Kosten

78

104

Uitgaven: Communicatiemateriaal Totaal

260.000,00

PM 260.000,00

Officemanagement

Officemanagement Tarief Inzet: Officemanager

Fase 1

1.200,00

Fase 2 26

Fase 3 78


112

Uitgaven: Kantoormaterialen Stelpost

134.400,00

40.000,00 50.000,00

Totaal

134.400,00

ICT-ondersteuning

ICT-ondersteuning Tarief Fase 1 Inzet: Systeembouwer 2.800,00 Beheerder 2.400,00

Fase 2 14 13

Uitgaven: ICT-structuur Totaal


Fase 3

39

Totaal dagenKosten

4

14 56

39.200,00 134.400,00

(aanwezig) 173.600,00

66


12

Conclusies en bevindingen

12.1

Probleemstelling en onderzoeksvragen De probleemstelling waarmee het project van start is gegaan luidt: Hoe kan de samenwerking tussen de gemeenten op het gebied van het Bbz in de praktijk het best tot stand worden gebracht? SZW heeft daarbij zeven deelvragen gesteld: n


n


n


n


n


n


n


Als uitwerking van de probleemstelling en de zeven deelvragen heeft KPMG twee onderzoeksvragen geformuleerd: n

De samenwerking tussen gemeenten: Hoe kan het samenwerkingsproces tussen gemeenten het best vorm krijgen, welke randvoorwaarden en welke kosten zijn hieraan verbonden?

n

De rol van SZW als procesmanager: Hoe kan het daarbij in te schakelen procesmanagement van SZW het best vorm krijgen, welke randvoorwaarden en welke kosten zijn hieraan verbonden?


67


12.2

Onderzoeksvraag 1: de samenwerking tussen gemeenten

12.2.1

Een karakteristiek van de huidige dienstverlening Het onderzoeksmateriaal is allereerst geordend volgens de gangbare indeling op de belangrijke aspecten van een organisatie: -

beleid

-

primaire processen en ICT-ondersteuning

-

formatie en kosten.

Beleid De beleidsfunctie voor het Bbz is onderontwikkeld genoemd. Er worden wel eens beleidskeuzen gemaakt die van de grote lijn, aangegeven in het veelgebruikte Handboek Zelfstandigen van Divosa, afwijken. Deze keuzen zijn echter beperkt van invloed op de uiteindelijke dienstverlening. Het gemeentelijk beleid vormt daarom naar het oordeel van KPMG geen belangrijke belemmering voor de totstandkoming van een regionale samenwerking. Het beeld ten aanzien van de uitvoering van het Bbz is en blijft dat de mogelijkheden van het Bbz lang niet ten volle worden benut. Primaire processen en ICT-ondersteuning KPMG is van oordeel dat het primair proces tussen gemeenten op hoofdlijnen geen verschillen kent. In de details zijn er verschillen die niet een oorzaak in duidelijke beleidskeuzes hebben, maar die veroorzaakt worden door een gebrek aan routine, kennis en kwaliteitsborging. Het primair proces Bbz is voorts nauwelijks geïntegreerd in de gemeentelijke organisatie. De ‘losse organisatie’ maakt het relatief gemakkelijk om activiteiten buiten de gemeente te plaatsen. Aandachtspunt is de samenhang met andere instrumenten voor ‘zelfstandigen’: de Ioaz en Wik. Het gebrek aan routine, kennis en kwaliteitsborging is een kenmerk van een te kleine organisatieschaal. De grote gemeenten kampen ook met deze problemen, maar zijn flexibeler. Schaalvergroting zal aan een verbetering van de uitvoering in kleine en grote gemeenten bijdragen. De ICT-ondersteuning voor Bbz is naar het oordeel van KPMG matig. Enerzijds zijn de ‘grote uitkeringssystemen’ bij de sociale diensten minder geschikt voor de zelfstandigenregeling. Anderzijds krijgt ICT-ondersteuning voor de zelfstandigenregeling binnen de gemeentelijke organisaties weinig aandacht.


68


Bij regionalisering zal de ICT-ondersteuning naar verwachting meer aandacht kunnen krijgen. In een grotere organisatie die primair gericht is op zelfstandigen kan de ICT-structuur beter op de uitvoering worden afgestemd. Formatie en kosten De formatie benodigd voor de uitvoering van het Bbz in Nederland is laag. Het is niet mogelijk om de formatie exact vast te stellen. Er is een grote verscheidenheid in de inrichting van de primaire processen terwijl bovendien geen standaard bestaat in de verdeling van taken tussen een afdeling Bbz en de afdeling die in de GSD de reguliere bijstandstaken verzorgt. Een schrale uitvoering betekent ook dat de uitvoerende gemeenten voor bedrijfseconomische adviezen geheel afhankelijk zijn van externe adviseurs. Een voorzichtige indicatie luidt dat een volwaardige uitvoering van het Bbz 177 fte zal vragen. KPMG is van mening dat er een ondergrens voor het starten van een regionaal samenwerkingsverband moet gelden, vooralsnog kan deze grens op een minimale formatie van 5 à 6 fte worden gesteld. De doelstelling van het project is immers kwaliteitsverbetering als gevolg van schaalvergroting. Nieuwe samenwerkingsverbanden zullen aan deze minimumeis moeten voldoen om voor een financiële facilitering van het ministerie van SZW in aanmerking te komen. De minimale formatie van een samenwerkingsverband gevoegd bij de indicatie van de landelijke formatie geeft recht aan de conclusie dat zo’n 30 samenwerkingsverbanden van start kunnen gaan. Daarmee lijkt op het oog een redelijke spreiding mogelijk zonder dat de bereikbaarheid voor de doelgroep een probleem zal zijn. Tenslotte mag men van een regionale samenwerking een kwaliteitsimpuls verwachten die ook de formatie zal doen groeien.

12.2.2

Een analyse van de samenwerkingsmodellen Aan de hand van een terreinverkenning is allereerst aangegeven dat de uitvoering van het Bbz een exclusieve taakopdracht aan de sociale dienst moet blijven. Voorts is beredeneerd aangegeven dat er geen knip in de primaire processen moet worden gezet wanneer de uitvoering door de gemeente aan een regionaal samenwerkingsverband wordt overgedragen. Dat betekent dat de taken integraal worden overgedragen inclusief betalingen, ontvangsten en dossierbeheer. Er is slechts een teruglegmoment van regionale uitvoeringsinstantie naar gemeente bij de formalisering van de voorgestelde beslissing. Door de voorgestelde integrale uitvoering krijgt de regionale organisatie de gelegenheid om een eigen identiteit te ontwikkelen. Daarmee kan onder andere de toegangsdrempel die de sociale dienst voor de gevestigde zelfstandigen heeft, worden geëgaliseerd.


69


Aan de hand van deze terreinverkenning is het standaardmodel voor de regionale samenwerkingsinstantie geformuleerd. Het model heeft de basis in de uitvoering van de dienstverlening van nu. Het gaat om een korte beschrijving van de primaire processen in een beleidsvoering zonder franje. In het model is er sprake van een gerichte opleiding van de medewerkers en een eigen huisvesting. Tenslotte is er plaats voor een kwaliteitsmedewerker. KPMG wenst de stapvoorwaarts in dit model te onderstrepen met de mogelijkheid van standaardisatie van de dienstverlening en het produceren van managementinformatie. Het is voor het welslagen van een regionale samenwerkingsinstantie van groot belang dat periodiek managementrapportages over de verrichtingen aan de deelnemende gemeenten kunnen worden gestuurd. Een dwingende eis daarbij is dat de gemeenten exact aangeven welke beleidsopdrachten zij uitgevoerd wensen te zien. De beleidsopdrachten moeten daarom concreet en toetsbaar zijn. Het instellingsbesluit gekoppeld aan een beleidsplan van de gemeente en een bedrijfsplan van de regionale samenwerkingsorganisatie zijn daarvoor bruikbaar. Vanuit het standaardmodel is de plusvariant geformuleerd. Dit model kent de volgende toevoegingen: n

incentives voor een verdieping van de dienstverlening zelf

n

voorlichting: een goed informatieplan voor benadering van doelgroepen en de opbouw van een eigen netwerk

n

de aanstelling van een zogenaamde toeleidingsconsulent in de gemeente zelf. Deze functionaris verzorgt de soepele schakeling tussen de gemeentelijke dienstverlening en de dienstverlening in de regionale samenwerkingsorganisatie.

Tenslotte de juridische organisatie van de regionale samenwerkingsorganisatie. KPMG heeft op basis van ervaringen in de begeleiding van regionale samenwerkingstrajecten twee belangrijke mogelijkheden van een samenwerkingsorganisatie geselecteerd. Allereerst een vorm waarin de samenwerking tussen gemeenten centraal staat. De Wet gemeenschappelijke regelingen is met het oog op de juridische vormgeving van gemeentelijke samenwerkingsvormen geschreven. Het openbaar lichaam en het bestuursorgaan zijn geschikte organisatievormen. Alleen de eerste is rechtspersoon en daarom als zwaarder te kwalificeren dan de tweede. Qua inhoudelijke vormgeving zijn er tussen de twee geen verschillen. Een kenmerkend verschil is het werkgeverschap voor het personeel dat de werkzaamheden voor de regionale samenwerkingsinstantie verricht. Een andere mogelijkheid is de uitvoeringsgemeente die de dienstverlening voor andere gemeenten verricht op basis van een overeenkomst. De formele en financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering blijft in de gemeente die de opdracht aan de uitvoeringsgemeente verstrekt.

12.3

Onderzoeksvraag 2: het procesmanagement Om het uitvoeringsmodel voor regionale uitvoering in het veld te implementeren is een belangrijke rol weggelegd voor het Ministerie als procesmanager. De taak van de procesmanager is als volgt beschreven:


70


“De procesmanager communiceert met het veld, faciliteert en monitort de voortgang, verspreidt kennis en stuurt de partijen in het veld aan.” Als leidraad voor het procesmanagement is een plateauplanning beschreven. In drie fasen worden meer en minder intensief gemeenten gestimuleerd en begeleid naar een regionaal samenwerkingsverband. In de eerste fase worden vier regio’s geïmplementeerd. De vier pilots zijn verschillend en hebben een voorbeeldfunctie voor de rest. Deze pilots worden door de procesmanager intensief begeleid. Bovendien geven de in vier proefregio’s te ontwikkelen plannen van aanpak inhoudelijk een richting aan het uit te voeren procesmanagement. In een tweede fase worden gemeenten uitgenodigd om deel te nemen aan een regionaal samenwerkingsverband. Met behulp van een stimuleringsregeling en de instrumenten van de procesmanager worden vele gemeenten over de streep getrokken. Alhoewel de begeleiding minder intensief is dan bij de pilotregio’s zal de procesmanager deze regio’s zoveel mogelijk voorzien van informatie, ondersteuning en tips. De procesmanager is in deze fase volop betrokken bij de monitoring en kennisuitwisseling. In de derde fase worden achterblijvers benaderd om alsnog aan een regio mee te doen. Een afgezwakte stimuleringsregeling kan hen daarbij ondersteunen. Het valt te verwachten dat de druk op deze gemeenten navenant toeneemt. Indirect zal het Ministerie bijdragen aan deze druk door een kritischer houding ten opzichte van het Bbz. Bij aanmelding van een achterblijver is intensieve begeleiding niet noodzakelijk. Immers, de achterblijver zal zich veelal aanmelden bij een bestaande regio. Het project wordt opgeheven en geëvalueerd. Om de procesmanager in staat te stellen enerzijds de gemeenten met communicatie te prikkelen en anderzijds deelnemende gemeenten te faciliteren heeft KPMG een aantal instrumenten voorgesteld. In het deelproject Monitor wordt een kwaliteitskader samen gesteld dat voldoende uitnodigend is om gemeenten in actie te laten komen. Ook wordt een normplanning tijdens de pilots ontwikkeld waarmee de te doorlopen activiteiten in een tijdspad worden weergegeven. De normplanning dient als maatlat voor een monitor. Met de monitor worden regio’s bevraagd, en ontvangen regio’s een audit op maat. In het deelproject Bezoeken voert een regiobezoeker, eventueel samen met een onafhankelijke derde zoals Stimulansz, een adviesgesprek met de projectmanager of verandermanager van de desbetreffende regio. In het adviesgesprek is sprake van wederzijdse communicatie en worden zoveel mogelijk informatie en tips overgedragen. Indien wenselijk kunnen vervolgactiviteiten worden bepaald voor ministerie en/of regio. Na afloop van het regiobezoek wordt naar de regio teruggekoppeld. Een kritische blik van buitenaf heeft, verwacht KPMG, een positieve invloed op de voortgang en kwaliteit van de regioimplementatie. In het deelproject Communicatie worden verschillende media en verschillende boodschappen uitgedragen naar het veld. Verschillende mogelijke communicatiemiddelen zijn in de tekst opgenomen. In het algemeen dient communicatie drie doelen:


71


n

Het vergroten van de kennis over de voordelen van samenwerking en de mogelijkheden van het Bbz.

n

Het vergroten van de kennis van methodes en instrumenten die kunnen worden ingezet om het implementatietraject succesvol te doorlopen.

n

Het vergroten van de kennis van ‘wat te doen’. Het gevoel van urgentie zien te behouden gedurende het hele traject. Gemeenten zijn bereid en in staat om te doen wat gedaan moet worden.

Met behulp van een communicatieplan is de procesmanager in staat gedurende de looptijd van het project gedoseerd en op maat de juiste boodschap via het juiste medium te communiceren. In de deelprojecten ICT-ondersteuning en Office management worden de drie uitvoerende deelprojecten ondersteund. Het belangrijkste instrument voor de procesmanager vormt de stimuleringsregeling. Met een stimuleringsregeling kan de procesmanager enerzijds de gemeente prikkelen tot deelname door het wegnemen van eventuele financiële drempels. Anderzijds biedt de stimuleringsregeling de procesmanager de mogelijkheid om criteria te stellen aan de regiovorming. De verstrekking van de stimuleringsregeling wordt dan afhankelijk gesteld van een aantal randvoorwaarden waaraan de regionale uitvoeringsorganisatie moet voldoen.

12.4

De beantwoording van de zeven deelvragen Het vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Bbz is ingegeven door de vaststelling dat gemeenten over onvoldoende ambtelijke routine en kennis van zaken beschikken om de mogelijkheden van uitstroom en preventie van instroom optimaal te benutten. De verbetering van de uitvoering is mogelijk. Het ministerie van SZW prefereert vrijwillige gemeentelijke samenwerking, maar wenst gemeenten wel tot samenwerking te bewegen. Incentives is een goed instrument. Door procesmanagement wenst SZW de gemeenten bovendien te begeleiden en te stimuleren. De zeven deelvragen zijn door KPMG in twee belangrijke onderzoeksvragen samengevoegd, naar de samenwerking tussen gemeenten en naar de rol van SZW als procesmanager. Beide onderzoeksvragen zijn in dit hoofdstuk behandeld. In deze laatste paragraaf wordt nog kort stil gestaan bij die zeven deelvragen. n


KPMG heeft aangegeven dat een ontwikkelingstraject met 3 fasen kan worden afgelegd. In de eerste fase wordt in vier proefregio’s een samenwerkingsverband met een intensieve begeleiding tot stand gebracht. De ervaringen in deze proefregio’s worden in een standaard


72


plan van aanpak in vier variëteiten vastgelegd. Deze plannen van aanpak worden in de tweede fase aan nieuwe regionale samenwerkingsverbanden in oprichten aangeboden. Bovendien vindt in de tweede fase een begeleiding op enige afstand plaats waarbij monitoring en regiobezoeken belangrijke instrumenten zijn. In de derde fase worden gemeenten die nog niet bij een samenwerkingsverband zijn aangesloten zo dringend mogelijk gemaand daartoe over te gaan. Er zijn tal van instrumenten en maatregelen besproken die de vorming en aansluiting bevorderen. Overigens heeft KPMG vanuit de eigen adviespraktijk vele positieve (en geen enkele negatieve!) signalen van gemeenten over een regionale uitvoering van het Bbz ontvangen. Gegeven de samenstelling van de doelgroep van het Bbz verwacht KPMG niet dat de instelling van het CWI al of niet in samen met de GSD gehuisvest in een bedrijfsverzamelgebouw een grote impact heeft. De formeel aan het CWI opgedragen intake-functie raakt maar zijdelings de uitvoering van het Bbz. Een directe relatie geldt er wel voor de uitvoering van de Ioaz mocht deze regeling aan het takenpakket van het samenwerkingsverband worden toegevoegd. n


De tijdsduur van de eerste fase is op 6 maanden geschat, van de tweede fase op 18 maanden en van de derde fase op 3 maanden. n


De procesmanager moet met het veld communiceren, de voortgang faciliteren en monitoren, kennis verspreiden en de partijen in het veld aansturen. De in vier proefregio’s te ontwikkelen plannen van aanpak geven inhoudelijk richting aan het uit te voeren procesmanagement. Met de beschreven samenwerkingsmodellen worden de vijf onderscheiden kenmerken in de taken van de procesmanager inhoudelijk ingevuld: communicatie, facilitering, monitoring, kennismanagement en sturing. Er worden drie deelprojecten onderscheiden, monitor, regiobezoeken en communicatie. Voorts is er uitgebreid aandacht voor de inzet van ICTondersteuning. n


De kosten van het procesmanagement zijn als volgt aangegeven: -

Projectmanagement

f. 438.000

-

Monitor

f. 200.000

-

Regiobezoeken

f. 325.000

-

Communicatie

f. 260.000

-

Communicatiemateriaal

-

Officemanagement

pm f. 134.000


73


-

ICT-ondersteuning

f. 173.600

In totaal gaat het om geschat f. 1.530.000. n


Het voorstel is gemeenten allereerst te faciliteren in de startfase van de regionale samenwerking Uitgedrukt per fte in het samenwerkingsverband heeft KPMG voorgesteld f.25.000 als startsubsidie te verstrekken mits het samenwerkingsverband in een huisvesting buiten het gemeentehuis wordt ondergebracht. De helft van deze subsidie is aan gemeenten uit te keren die pas in een laat stadium besluiten zich bij een reeds gestart samenwerkingsverband aan te sluiten. Dan de aanstelling van de kwaliteitsmedewerker, KPMG stelt voor de salariskosten van 1 fte voor het startjaar te subsidiëren met bijvoorbeeld f.90.000. Het gaat hier om een extra-uitgaaf voor een medewerker die in vrijwel alle gemeenten voor de uitvoering van het Bbz niet beschikbaar is. Eenzelfde subsidie kan vanwege de aanstelling van een toeleidingsambtenaren worden verstrekt. Daarenboven kan een premie aan het samenwerkingsverband worden uitgekeerd voor de gerealiseerde groei in de uitstroom van cliënten. De mogelijkheden daarvoor kunnen in de proefregio’s worden onderzocht. n


Het procesmanagement beschikt met de verstrekking van subsidie over een instrument om de planvorming en implementatie in regio’s een vorm te geven die in het project wordt voorgestaan. Zo ligt er het uitgangspunt om een minimumgrens van 5 à 6 fte’s aan te houden of de wens dat de regio’s in de implementatiefase aan de monitoring deelnemen. In principe blijft het startpunt geldig dat samenwerking van gemeenten niet dwingend wordt opgelegd. n


In de planvorming zijn er vier kostencomponenten onderscheiden: -

Het procesmanagement, f.1.530.000

-

Facilitering van de start, f. 25.000 per fte voor contactfuncties en administratieve functies met de voorwaarde van een nieuwe huisvesting buiten het gemeentehuis

-

Facilitering van de kwaliteitsfunctie, f.90.000 per aangestelde fte

-

Incentives voor gerealiseerde uitstroom proefregio’s).

f.


pm

(uit te zoeken in

74


13

Bijlagen


75


14

Overzicht gesprekspartners Missie/visie: n

LISV – Mevr. Dekker

n

Landelijk Platform Startersinitiatieven – Dhr. J. Wikkerink (tevens medewerker Aktiva)

n

Gemeente Rotterdam – Dhr. N. Buijsing

n

Gemeente Den Haag – Dhr. M.Creemers

n

Advisors (begeleiding van starters en préstarters) – Dhr. Abee

n

IMK – Dhr. J. Stotijn

n

Laser – Dhr. G. van Herwaarden

n

Rijksconsulentschap Noord Nederland – Dhr. Kuijper

n

VNG – Mevr. A. Ruige

n

Samenwerking IJsselmeerpolder - groepsinterview

Karakteristiek uitvoering: n

Gemeente Amsterdam – Dhr. Zorg en dhr. Benard

n

Gemeente Arnhem – Mevr. Te Dorsthorst en Dhr. Pimblett

n

Gemeente Emmen – Dhr. Hildebrands en dhr. Van der Veen

n

Gemeente Naaldwijk – Dhr. Terlouw

n

Gemeente Terneuzen – Dhr. Jansen en dhr. Loos


76


15

Gespreksnotitie ter voorbereiding van de gemeentebezoeken Uit de evaluatie van het Besluit Bijstandverlening Zelfstandigen (Bbz) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) blijkt dat de uitvoering verbeterd kan worden. Regionale uitvoering van het Bbz is een mogelijke verbetering. SZW heeft KPMG de opdracht gegeven deze optie te onderzoeken. In het onderzoek is specifiek aandacht voor de organisatorische, financiële en personele consequenties van een eventuele verzelfstandiging van het Bbz. Daarvoor is een inzicht in de huidige organisatie noodzakelijk. De centrale vraag in het gesprek is dan ook: “Op welke wijze voert de gemeente het Bbz uit?”. De voorliggende gespreksnotitie gaat in op een aantal relevante aspecten van bedrijfsvoering. De genoemde aspecten zijn niet uitputtend, maar bieden een mogelijke leidraad voor het gesprek. Per aspect worden algemeen geldende vragen omschreven. De vragen geven u een indruk van de gewenste richting van ons gesprek. Ook biedt het u de mogelijkheid zich op het gesprek voor te bereiden.

15.1

Missie/beleid Het beleid van de gemeente is bepalend voor de reikwijdte en omvang van de uitvoering en doelgroep. Onderstaande vragen richten zich op de gemeentelijke vertaling van wettelijke taken naar beleid.

15.2

n

Welk beleid heeft de gemeente ontwikkeld voor het Bbz?

n

Op welke wijze voorziet de gemeente in ondersteuning/begeleiding van de cliënt?

n

Welke (werk-) instructies stelt de gemeente aan de uitvoering van het Bbz, en de Abw in het algemeen?

Product De gemeentelijke uitvoering kan in omvang en vorm verschillen. De onderstaande vragen zijn indicatief voor de omvang van het Bbz binnen uw gemeente. Ook de kosten van het Bbz worden meegenomen.


77


n

Wat is de omvang van het Bbz in aantallen? In onderstaande tabel staan de gewenste aantallen vermeld. Bbz categorieën

Bestand per 1/1/2000

Instroom Bbz

Bestand per 31/12/2000

Bedrijfskapitaa l (31/12/2000)

Periodieke ondersteuni ng (31/12/2000 )

Beginnend zelfstandige Zelfstandige Oudere zelfstandige Totaal

n

Hoeveel aanvragen zijn in 2000 in behandeling genomen?

n

Wat is de verwachte ontwikkeling in aanvragen?

n

Wat zijn de apparaatskosten voor de uitvoering van het Bbz? In onderstaande tabel is een mogelijke verdeling van de apparaatskosten opgenomen. Kostenverdeling Bbz

Begroting 2000

Begroting 2001

Kosten formatie Kosten flankerend beleid Kosten adviezen Overige apparaatskosten Totaal

n

Waar zijn de apparaatskosten op gebaseerd? (historische ontwikkelingen, normen, etc)


78


15.3

Personeel Het Bbz richt zich op het ondernemerschap en wijkt daarmee af van de reguliere dienstverlening. De keuze en inzet van personeel bepaalt mede de kwaliteit van dienstverlening. Onderstaande vragen schetsen een kort beeld van de huidige formatie/bezetting.

15.4

n

Wat is de formatie en bezetting betrokken bij het Bbz?

n

Welke functies (en functieschalen) zijn betrokken bij het Bbz?

n

In hoeverre wijkt de benodigde deskundigheid van het huidige personeel af van de reguliere dienstverlening? Wordt benodigde specifieke deskundigheid bij derden ingehuurd?

n

Zijn er opleidingstrajecten voor het Bbz? Zo ja, waar richten deze opleidingen zich op?

Proces De administratieve handelingen, zoals de intake en de bijstandsverstrekking, maar ook de begeleiding van de cliënt (wel of niet als onderdeel van arbeidsmarkttoeleiding) zijn onderdeel van het primaire proces voor het Bbz. De onderstaande vragen zijn gericht op het inzichtelijk maken van het primair proces. n

Hoe is het primair proces georganiseerd?

n

Waar ligt het onderscheid tussen front- en backoffice? Is sprake van een apart Bbzloket?

n

Is sprake van specialisatie of is het Bbz onderdeel de dienstverlening?

n

Hoe is het kwaliteitsbeheer en/of toetsing ingevuld?

n

Wat zijn knelpunten in het proces en wat is het voordeel van de huidige procesgang?

Bij het uitvoeren van het Bbz wordt gebruik gemaakt van ICT en andere hulpmiddelen. Ook kan sprake zijn van ondersteunende middelen, zoals een (aangepaste) kansmeter, gespecialiseerd advies van derden, zoals IMK en LASER. De inzet van instrumenten maakt professionele dienstverlening voor de beperkte doelgroep van Bbz mogelijk. n

Welk instrumenten zet de gemeente in? (bijv. om een cliënt te selecteren, een aanvraag te onderzoeken, een cliënt te begeleiden)

n

Welke gespecialiseerde instanties zet de gemeente in ter ondersteuning?

n

Is sprake van specifieke ICT-ondersteuning voor het Bbz?

Om het verloop en het succes van de regeling te monitoren is informatie noodzakelijk. n

Over welke aspecten van het Bbz wordt het management geïnformeerd?

n

Op welke wijze wordt het management geïnformeerd? En met welke frequentie?


79


15.5

Tot slot Vanzelfsprekend is er, wat ons betreft, voldoende gelegenheid om van bovenstaande opzet af te wijken. De verwachting is dat in het gesprek al snel duidelijk wordt welke aspecten in het bijzonder bij uw gemeente interessant zijn.


80


16

Aanvulling juridische vorm

16.1

Het instellingsbesluit Voor alle modellen van samenwerking geldt dat de afspraken tussen het samenwerkingsverband en de opdrachtgevende gemeenten inhoudelijk gespecificeerd worden vastgelegd. Voor het model van de uitvoeringsgemeente krijgt het de vorm van een contract, voor een Wgr-vorm een door de provincie goed te keuren instellingsakte. Ongeacht de gekozen vorm is het aan de gemeente om een instellingsbesluit goed te keuren. Het instellingsbesluit is uiteraard op de specifieke afspraken gebaseerd en zal deze integraal vermelden. De volgende afspraken en onderwerpen moeten in artikelen van het instellingsbesluit worden behandeld: n

De verantwoordelijkheid voor het beleidsplan en het beleidsverslag. De beleidsbepalende bevoegdheid wordt aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten voorbehouden. Datzelfde geldt voor het beleidsverslag.

n

De formulering van een bedrijfsplan voor het samenwerkingsverband. In het artikel wordt tot uitdrukking gebracht dat het bestuur jaarlijks een bedrijfsplan voor de samenwerking opstelt. In het bedrijfsplan is er onderscheid voor de uitvoering van taken voor de deelnemende gemeenten gezamenlijk en voor de uitvoering van taken voor gemeenten afzonderlijk. Het bedrijfsplan wordt in het college van Burgemeester en Wethouders van de deelnemende gemeenten besproken en vastgesteld. Indien de meerderheid van de colleges van de deelnemende gemeenten akkoord gaat is er sprake van een geldend bedrijfsplan.

n

De aansturing van het samenwerkingsverband. In het artikel wordt de vertegenwoordiging van de deelnemende gemeenten in het bestuur geregeld. Onder andere wordt de verantwoordelijkheid van het bestuur beschreven, de frequentie van de bijeenkomsten aangegeven en de wijze van besluitvorming gedefinieerd. Voorts worden in aparte artikelen de informatieplicht van bestuursleden aan de colleges van de deelnemende gemeenten beschreven, als ook de functies van de voorzitter en de secretaris.

n

Personeel en personeelsbeleid. In het artikel wordt vastgelegd dat de deelnemende gemeenten eenmalig formatieplaatsen inbrengen. Uitgangspunt is dat bij de overdracht van taken naar het samenwerkingsverband, de medewerker die met de betreffende taken is belast, wordt gedislokeerd. Als voorbereiding van de plaatsing moet een sociaal statuut worden samengesteld. Daarin worden ook de gevolgen vastgelegd indien een functie van een medewerker geheel of gedeeltelijk wijzigt dan wel vervalt.

n

Kostenverdeling. Het artikel regelt de verdeling van de exploitatielasten over de deelnemende gemeenten. De projectgroep stelt voor het advies van de werkgroep financiën over te nemen om het aantal cliënten per regeling als verdeelsleutel te gebruiken.


81


n

De jaarlijkse afrekening. Het bestuur zorgt ervoor dat een afrekening van het verstreken kalenderjaar wordt samengesteld. Voorts bevat het artikel de afspraken over het betalingsverkeer tussen de deelnemende gemeenten en het samenwerkingsverband.

n

Evaluatie en opzegging van de overeenkomst. Via dit artikel spreken de deelnemende gemeenten af de samenwerkingsovereenkomst middels een collegebesluit op te zeggen met een termijn van minimaal één jaar. Indien is besloten tot beëindiging van de overeenkomst dan worden de financiële rechten en plichten met behulp van een liquidatiebalans voor de gemeenten per datum van de beëindiging vastgesteld en financieel gewaardeerd door een onafhankelijk rechtspersoon. De gemeenten spreken tevens af de gang van zaken in het samenwerkingsverband drie jaar na de startdatum te evalueren.

De portefeuillehouders van de samenwerkende gemeenten zijn in de gekozen constructie op de volgende wijze in de gelegenheid politiek verantwoording voor de uitvoering van de bijstandstaken af te leggen:

16.2

n

Als portefeuillehouder is hij/zij verantwoordelijk voor de totstandkoming van het beleidsplan en het beleidsverslag. In de eigen raad zorgt hij/zij voor de vaststelling ervan. Op basis van het beleidsplan wordt het bedrijfsplan opgesteld.

n

Als lid van het college van Burgemeester en Wethouders accordeert hij/zij het bedrijfsplan.

n

Als portefeuillehouder is hij/zij lid van het bestuur van het samenwerkingsverband. In het bestuur legt het management van de samenwerking verantwoording af over de gang van zaken in de dienstverlening. Daarvoor zijn er de volgende instrumenten: -

de managementrapportages;

-

het bedrijfsplan;

-

het concept-beleidsplan en het concept-beleidsverslag..

Implicaties van Wet Omzetbelasting Tenslotte de vraag of het samenwerkingsverband in deze constructie onder de werking van de Wet Omzetbelasting wordt gebracht. Het oordeel van KPMG is dat er voor het samenwerkingsverband geen plicht is aan de gemeenten voor de dienstverlening BTW in rekening te brengen. De hoofdregel voor de BTW-heffing luidt dat het verrichten van handelingen/werkzaamheden waarvan het zelf uitvoeren de gemeente geen BTW-plicht geeft, evenmin een BTW-plicht geeft wanneer zij namens gemeenten in een samenwerkingsverband van gemeenten worden uitgevoerd. In wettelijke termen heet het dat onderlinge prestaties tussen het samenwerkingsverband en de deelnemende gemeenten als interne prestaties worden beschouwd. Deze regel geldt niet wanneer het samenwerkingsverband naar buiten treedt en op een (commerciële) vergoedingsbasis diensten voor derden verricht.


82


17

De uitvoering van het Bbz in Den Haag Het buro Bbz is een zelfstandige afdeling met verantwoordelijkheid voor alle taken en functies van het Bbz. Er is scheiding tussen een sectie die de aanvragen afhandelt en een sectie die over de administratieve gang van zaken gaat. De taken van de contactambtenaren zijn de volgende: n

De eerste aanvragen en vervolgaanvragen van starters, zowel voor bedrijfskrediet als het levensonderhoud

n

De aanvragen van gevestigde zelfstandigen, zowel voor bedrijfskrediet als het levensonderhoud

n

De ouderenregeling voor bedrijfsbeëindiging

n

Reguliere bijstandswerkzaamheden voor starters in het voorbereidingsjaar. De dossiers van deze cliënten worden na selectie aan het buro Bbz overgedragen. De contactambtenaar verricht de heronderzoeken en beoordeelt de inkomstenverrekening.

De administratieve ambtenaren hebben de volgende taken: n

Het debiteurenbeheer. De terugbetaling op het verstrekte krediet wordt bewaakt. Zonodig wordt een invorderingsprocedure gestart.

n

De afhandeling van bedrijfsbeëindigingen, naar aanleiding van tijdig berichten van de zelfstandige of van signalen dat het bedrijf in stilte is gestopt.

n

Het omzetten van een leenbedrag in een verstrekking om niet in het door de cliënt aangegeven keuzejaar.

n

Aanvragen Ioaz: -

Vaststellen van recht op Ioaz

-

Vaststellen van bedrijfsvermogen op de slotbalans

Recent zijn in Den Haag de primaire processen in elkaar opvolgende ambtelijke handelingen vastgelegd. Per ambtelijke handeling zijn normtijden berekend. Een volledig afgerond primair proces verkrijgt als optelsom van de minuten die met alle ambtelijke handelingen zijn gemoeid, een normtijd. De volgende resultaten zijn te geven.


83


Afhandeling aanvragen starters n

Aanvraagformulier naar klant

n

Registratie van terugontvangen formulieren, eerste controle van ingevulde gegevens

n

Uitnodiging voor gesprek

n

Voorbereiding van gesprek

n

Gesprek

n

Aanvragen van deskundigen advies

n

Eerste vastlegging van gegevens in rapport

n

Externe contacten

n

Bezoek plaats van vestiging

n

Beoordelen van deskundigen advies

n

Afronden rapportage

n

Rapportage naar beslisser

n

Afwijzing: opstellen van beschikking

n

Toekenning: opstellen van beschikking en verklaringen

n

Oproep en gesprek met klant

n

Betalen

n

Bestands- en dossierbeheer

Normtijd voor procedure: gemiddeld 12,5 uur

n

Na 6 maanden vervolgaanvraag, herhaling procedure, gemiddeld 3,5 uur


84


Afhandeling aanvragen gevestigde ondernemers n

Aanvraagformulier naar klant

n

Uitnodiging voor gesprek

n


n

Gesprek

n

Eventuele vervolgafspraak

n

Aanvragen van deskundigen advies

n

Eerste vastlegging van gegevens in rapport

n

Externe contacten

n

Bezoek van het bedrijf

n

Beoordelen van deskundigen advies

n

Afronden rapportage

n


n

Afwijzing: opstellen van beschikking

n

Toekenning: opstellen van beschikking en verklaringen

n

Oproep en gesprek met klant

n

Betalen

n


Normtijd voor procedure gemiddeld 16 uur


85


Debiteurenbeheer, bedrijfskrediet n

Controleren van betaling van lening

n

Dossierbeheer

n

Signalen van aflossing op krediet

n

Vastleggen van achterstand in aflossingen

n

Opstellen van rapportage over achterstand

n

Opstellen en versturen van brief aan klant over achterstand

n

Rapportage voor beslisser wanneer klant niet reageert / niet betaalt

n

Opstellen van terugvorderingsbeschikking

n

Overdracht aan deurwaarder

n

Contact met klant naar aanleiding van invorderingsprocedure

n

Behandeling van verzoek om uitstel van betaling

n

Opvragen van gegevens voor nader onderzoek, bedrijfseconomisch

n

Beoordelen van ontvangen gegevens

n

Oproep voor gesprek met debiteur

n

Voorbereiden van gesprek

n

Gesprek met debiteur

n

Opstellen van rapportage en voorstel

n

Voorstel naar beslisser

n


Normtijd voor procedure, gemiddeld per verstrekt krediet 17,5 uur


86


Bedrijfsbeëindiging (zowel tijdig door klant aangegeven als in stilte geëindigd) Directe medewerking n

Beoordeling van gegevens in dossier

n

Opstellen van brief voor het opvragen van gegevens

n

Na ontvangst beoordeling van gegevens

n

Oproep voor gesprek

n


n

Gesprek

n

Beoordeling van aflossingscapaciteit

n

Vaststelling van terugvorderingsbedrag en aflossingstermijn

n

Opstellen van rapportage

n


Normtijd voor procedure, gemiddeld 12,5 uur

Afgedwongen medewerking n

Beoordeling van gegevens in dossier

n

Opstellen van brief voor het opvragen van gegevens

n

Na ontvangst beoordeling van gegevens

n

Oproep voor gesprek

n

Geen reactie: overdracht van vordering aan deurwaarder

n

Contact met klant naar aanleiding van invorderingsprocedure

n

Behandeling van verzoek om uitstel van betaling

n

Opvragen van gegevens voor nader onderzoek, bedrijfseconomisch

n

Beoordelen van ontvangen gegevens

n

Oproep voor gesprek

n

Voorbereiden van gesprek

n

Gesprek

n

Beoordeling van aflossingscapaciteit


87


n

Vaststelling van terugvorderingsbedrag en aflossingstermijn

n

Opstellen van rapportage

n


n


Normtijd voor procedure gemiddeld 14 uur


88


Omzetten van leenbedrag in een verstrekking om niet n

Berekening van de verstrekking om niet

n

Verlaging van krediet

n

Herberekening van aflossingsbedrag

n

Opstellen rapportage

n

Rapportage naar de beslisser

n

Opstellen en versturen van brief aan klant

n


Normtijd voor procedure gemiddeld 3,5 uur

n

Vaststellen van rentereductie na twee jaar afhankelijk van bedrijfsresultaat

Normtijd voor procedure gemiddeld 2,5 uur


89

Vooronderzoek naar de regionale uitvoering van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen

Recommend Documents