"Voer tot nadenken" Veiligheidsrisico's diervoederketens
Een onderzoek in opdracht van de Tweede Kamer
Research voor Beleid Q-Point BV B2767 Leiden, 5 september 2003
2
Voorwoord In opdracht van de Tweede Kamer hebben Research voor Beleid en Q-Point B.V. de structuur van de diervoederketen in kaart gebracht en geïnventariseerd welke veiligheidsrisico’s in de keten optreden. Voorliggend rapport beschrijft de uitkomsten van dit onderzoek. Het onderzoeksteam bestond uit onderzoekers van Q-Point B.V. (Inge Neessen, Irma Schönherr en Jan Nauta) en van Research voor Beleid (Lilian van der Linden en Jaap Wils). De projectleiding was in handen van André Oostdijk (Research voor Beleid). Het onderzoeksteam is inhoudelijk begeleid door een Klankbordgroep bestaande uit de volgende leden van de Vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit: · J.T. Atsma (voorzitter) · B.J. van der Vlies · G.J. Oplaat · J. Tichelaar · W. van den Brink · G.P.J. Koopmans · A.W.J. Duyvendak · mw. K. van Velzen Tot aan het zomerreces was het voorzitterschap van de klankbordgroep in handen van Th.A.M. Meijer. Voor de meer onderzoeksmatige en procedurele ondersteuning tijdens het onderzoek is een begeleidingscommissie in het leven geroepen met daarin de volgende leden: · S.J. Oostlander (Onderzoeksbureau- en Verificatiebureau van de Tweede Kamer; voorzitter) · G.F.C van Leiden (griffier klankbordgroep) · mw. N. van der Sman · N.T.L. Hogenhuis Aanvankelijk maakte ook K. van der Bruggen deel uit van de begeleidingscommissie. Het onderzoeksteam dankt de klankbordgroep en de begeleidingscommissie voor hun bijdrage aan het onderzoek en hun rol bij de totstandkoming van het rapport.
André Oostdijk Research voor Beleid
Irma Schönherr Q-Point B.V.
3
4
Inhoudsopgave Samenvatting
7
1
Inleiding 1.1 Achtergrond: incidenten rond voedselveiligheid 1.2 Doelstelling, onderzoeksvragen en -opzet 1.3 Leeswijzer
13 13 15 17
2
Diervoeders; samenstelling, herkomst en gebruik 2.1 Het product 2.2 Herkomst en gebruik 2.2.1 Voedermiddelen 2.2.2 Mengvoeder 2.2.3 Toevoegingsmiddelen (additieven) 2.2.4 Premixen 2.3 Risicofactoren 2.3.1 Voedermiddelen 2.3.2 Mengvoeder 2.3.3 Bijproducten 2.3.4 Toevoegingsmiddelen en premixen 2.3.5 Beoordeling van risicofactoren per type diervoeders
19 19 21 21 24 26 26 27 27 28 30 31 32
3
De diervoederketen 3.1 Structuur diervoederketen in vogelvlucht 3.2 Producenten diervoeder 3.3 Handel in diervoeder 3.4 Afnemers van diervoeder: de veehouderij 3.5 Risicofactoren
33 33 34 35 36 39
4
Wet- en regelgeving en de kwaliteitssystemen 4.1 Wet- en regelgeving 4.2 Handhaving van de wet- en regelgeving 4.3 Kwaliteitszorg 4.3.1 Gehanteerde kwaliteitszorgsystemen 4.3.2 Borging van het systeem 4.4 Toekomstige ontwikkelingen regelgeving 4.5 Risicofactoren
41 41 44 47 47 51 53 55
5
Beschouwing en conclusies 5.1 Inleiding 5.2 Diervoeding: een kwetsbaar product? 5.3 Structuur van de keten: een wisselend beeld 5.4 Veiligheid diervoeders: een mentaliteitskwestie 5.5 Kwaliteitssysteem: in theorie dekkend, in de praktijk niet waterdicht 5.6 Rol van de overheid: ‘toezicht op toezicht’ en het voorzorgprincipe 5.7 Risicofactoren in onderling perspectief 5.8 Résumerend: Hoe groot zijn de risico’s? 5.9 Mogelijke oplossingsrichtingen
57 57 57 59 61 63 64 65 68 69
5
Bijlage 1
Beschrijving incidenten
75
Bijlage 2
Structuur sector
95
Bijlage 3
Wet- en regelgeving
113
Bijlage 4
Respondentenlijst
117
Bijlage 5
Afkortingen en definities
119
Bijlage 6
Literatuurlijst
121
6
Samenvatting Aanleiding tot het onderzoek Naar aanleiding van het incident inzake het met MPA-hormoon besmette diervoeder stelde de toenmalige Vaste kamercommissie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (de huidige Vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) in september 2002 de werkgroep Diervoederketen in. Deze werkgroep kreeg de opdracht te bezien of nader onderzoek naar de MPAaffaire nodig was. Gezien deze affaire en de eerdere incidenten concludeerde de commissie dat dit inderdaad gewenst was, teneinde beter inzicht te krijgen in de complexiteit van de diervoederketen en de risico’s die de verschillende grondstoffen met zich mee brengen. Meer concreet heeft de Tweede Kamer de volgende vragen geformuleerd. 1. Welke verantwoordelijkheid hebben de grondstofleveranciers, de diervoederproducenten en de afnemers van diervoeder in de diervoederketen? 2. Welke verantwoordelijkheid heeft de overheid in de diervoederketen? 3. Welke grondstofstromen zijn te onderscheiden? 4. Welke reststromen zijn te onderscheiden? 5. Wie is verantwoordelijk voor de kwaliteitswaarborging van de verschillende grondstoffen? 6. Hoe is de controlesystematiek in de diervoederketen vorm gegeven en hoe is de controle op reststromen? 7. Op welke wijze wordt de naleving van de regelgeving vorm gegeven en wat is hierbij de rol van het voorzorgprincipe? 8. Welke knelpunten en voedselveiligheidsrisico’s zijn zichtbaar in de controlesystematiek? 9. Is de huidige controlesystematiek, inclusief het Good Manufacturing Practice (GMP), toereikend? Research voor Beleid en Q-Point B.V. hebben van de Tweede Kamer opdracht gekregen voor de uitvoering van een inventariserend onderzoek om deze vragen te beantwoorden. Het onderzoek is uitgevoerd in de maanden maart – september 2003. Voorliggend rapport beschrijft de uitkomsten hiervan. Onderzoeksopzet Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we gebruik gemaakt van drie onderzoeksmethoden: deskresearch, interviews en workshops. In het kader van de deskresearch hebben we openbare bronnen als beleidsnota’s, onderzoeksrapporten, wet- en regelgeving, branchegegevens en statistieken bestudeerd. Een belangrijke insteek daarbij waren de incidenten met diervoeder die de afgelopen jaren hebben plaats gevonden (MPA, dioxine in broodmeel, dioxine in citruspulp, nitrofen en dioxine in vetten. Aan deze incidenten hebben we verontreinigingen met salmonella en mycotoxinen toegevoegd. In aanvulling op de deskresearch is een dertigtal interviews afgenomen met vertegenwoordigers uit de diervoederketen. We hebben onder meer gesproken met overheden, productschappen, brancheorganisaties en een groot aantal bedrijven die actief zijn in de diervoederketen. De onderzoeksresultaten zijn tenslotte op hoofdlijnen besproken met een groot aantal betrokkenen en deskundigen uit de praktijk door middel van een viertal workshops. Deze workshops die zich ieder op een ander thema richtten (namelijk toepassing reststromen, optimalisering van het GMP-
7
systeem, structuur van de diervoederketen en handhaving) dienden voornamelijk ter toetsing van de onderzoeksresultaten en uitwerking van mogelijke oplossingsrichtingen. In deze samenvatting zijn de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek weergegeven. Daarbij hanteren we de hoofdstukindeling van het hoofdrapport. Diervoeders: samenstelling, herkomst en gebruik (vragen 3 en 4) De samenstelling van diervoeders is zeer divers. Zo kan diervoeder bestaan uit een groot aantal enkelvoudige bestanddelen (inclusief de bijproducten hiervan) als bijvoorbeeld granen, knollen, wortels en voedergewassen. Vaak worden deze enkelvoudige bestanddelen gemengd en ontstaat mengvoeder. Hieraan kunnen toevoegingsmiddelen en/of premixen worden toegevoegd om bijvoorbeeld de ontwikkeling van het dier te bevorderen of bepaalde productkenmerken te realiseren. Steeds vaker worden bijproducten in het mengvoeder verwerkt. Dit zijn voedermiddelen die vrijkomen als neven- of bijproduct (reststromen) bij de productie van levensmiddelen. Een voor dit onderzoek relevant onderscheid is dat tussen reguliere reststromen die standaard vrijkomen of meer incidentele reststromen. Deze laatste categorie bestaat vooral uit afgekeurde levensmiddelen als gevolg van bijvoorbeeld misproducties, foute etikettering en dergelijke. De kosten van voedermiddelen vormen een grote component van de totale kosten voor zowel de diervoederproducent als de veehouder. Ter illustratie: de voederkosten bedragen gemiddeld circa 40 à 50% van de totale kosten voor de veehouder. Voor de diervoederproducenten bedragen de kosten van de voedermiddelen 80 à 90% van het totaal. Het belangrijkste aandachtspunt bij de productie van diervoeders is daarom het minimaliseren van de kosten en het optimaliseren van de voerconversie. Door het variëren met voedermiddelen en additieven ontstaan complexe mengsels waarmee men tracht het energiegehalte van het voer te optimaliseren en de mestproductie te beïnvloeden. Hiermee is overigens niet gezegd dat voedselveiligheid geen rol speelt bij de productie van diervoeders. Wel ligt de nadruk op de productie en wordt er door veel bedrijven voortdurend gezocht naar mogelijkheden (nieuwe voedermiddelen, mengsels en/of toevoegingen) om deze te optimaliseren. De risicofactoren van mengvoeder zitten vooral in de origine van grondstoffen. De in Nederland verwerkte voedermiddelen zijn afkomstig van over de hele wereld. Circa 25% komt uit Nederland zelf, 25% uit een andere lidstaat van de EU en 50% van buiten de EU. De herkomst en de productieomstandigheden zijn vaak moeilijk te herleiden door de vele tussenschakels. Omdat mengvoeder uit veel componenten bestaat, is voor een groot aantal voedermiddelen kennis nodig over de mogelijke risico’s. Verder kan een afwijkende of verontreinigde component grote hoeveelheden diervoeders negatief beïnvloeden, waardoor er een olievlekwerking kan optreden. Wel is het zo dat verontreinigingen in mengvoer vaak weggemengd worden waardoor de gevaren voor de voedselveiligheid gereduceerd worden. Van bijproducten is de herkomst meestal bekend. Men weet onder welke omstandigheden deze producten tot stand zijn gekomen (meestal via industriële verwerking). Incidentele bijproducten zoals bederfelijke waar (bijvoorbeeld misproducties of overdatumproducten uit supermarkten) leveren meer potentiële risico’s op. Er is weinig over bekend en er is vaak geen risicoanalyse uitgevoerd. Het onderscheid tussen afvalstroom of reststroom is moeilijk te maken.
8
Diervoederketen (vragen 1 en 5) Voor dit onderzoek hebben we de diervoederketen onderverdeeld in drie schakels: de toeleveranciers, de diervoederproducenten en de veehouderijen. Voor wat betreft de veehouderijen hebben we ons beperkt tot de kalversector, melkveesector, pluimveesector en de varkenssector. Diervoederproducenten Bedrijven actief op het gebied van productie van diervoeder zijn relatief eenvoudig in kaart te brengen. In totaal functioneren er in de branche circa 200 bedrijven waarvan tien zeer grote (deze nemen 90% van de productie voor rekening) en een groot aantal kleine bedrijven. Daar waar veel - zowel grote als kleine bedrijven – zich kenmerken door een hoge mate van professionaliteit is dit niet in de gehele branche het geval. De kennis en kunde bij diervoederbedrijven wisselt. De technisch complexe wet- en regelgeving en kwaliteitssystemen zijn voor sommige bedrijven lastig te doorgronden. Het ontbreekt sommige bedrijven bovendien aan de kennis en middelen om (zelf) risicoanalyses uit te kunnen voeren. Voor een deel wordt dit probleem ondervangen doordat deze ondernemers vaak wel op een jarenlange ervaring kunnen bouwen en hierdoor inzicht hebben in de potentiële gevaren. Veehouders De diverse primaire sectoren zijn minder eenvoudig in kaart te brengen. Aan de zijde van de afnemers is enerzijds overwegend sprake van een aantal zeer grote integraties in de kalveren- en pluimveesector, anderzijds zijn in met name de varkens- en melkveesector zeer veel veehouders actief. Veehouders zijn voor wat betreft de kennis van wet- en regelgeving op het gebied van diervoeder sterk afhankelijk van de diervoederleverancier waarmee ze vaak een zeer lange relatie hebben. Gezien de complexe samenstelling van het voeder is het voor de meeste veehouders ondoenlijk inzicht te krijgen in hetgeen men aan het vee vervoedert. Ook de etikettering biedt weinig houvast. In feite is de enige eis die doorgaans aan het voer wordt gesteld dat de leverancier over een GMP-erkenning beschikt. Men vaart derhalve dikwijls blind op de leverancier die niet alleen het voer levert maar ook uitgebreide voorlichting verstrekt aan de veehouder over hoeveelheden, inmengen en dergelijke. De veehouders zijn vaak ook sterk afhankelijk van de voederleveranciers doordat partijen voer worden voorgefinancierd. Verder valt op dat men niet veel verder kijkt dan de eigen schakel. De productie van vlees, melk of eieren dient zo hoog mogelijk te zijn, wat er daarna mee gebeurt interesseert de veehouders minder. Een gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel door de gehele keten lijkt te ontbreken. Toeleveranciers Door de zeer levendige internationale handel in grondstoffen (met name veel tussenhandelaren) en de vele mengpunten is het lastig goed zicht te houden op de herkomst ervan. In dit verband wordt ook wel gesproken van een ‘spaghettistructuur’. Met name grondstoffen van buiten Europa zijn lastig te beheersen. Als gevolg hiervan is er niet altijd voldoende inzicht in de wijze van teelt van de voedermiddelen, de opslag en het transport ervan en daarmee samenhangende risico’s zoals bijvoorbeeld het gebruik van bestrijdingsmiddelen, aanwezigheid van dioxinen, het ontstaan van mycotoxinen en dergelijke. Overigens dient binnenkort met behulp van een begeleidend document te worden aangetoond wat de herkomst van leveringen voedermiddelen is en welke bewerkingen het heeft ondergaan. In hoeverre dit het inzicht in de voorschakels vergroot, moet nog blijken.
9
Regelgeving en kwaliteitssystemen (vragen 1, 2, 5 tot en met 9) De wet- en regelgeving op het gebied van diervoeders is voornamelijk Europees. Door het Productschap Diervoeder (PDV) zijn de Europese richtlijnen omgezet in Nederlandse verordeningen. In de diervoedersector werkt men sinds 1992 met de regeling Good Manufacturing Practice (GMP). De GMP-regeling is toegespitst op bedrijven die diervoeder produceren, maar ook van toepassing op het transport, opslag en handel van diervoeder en voedermiddelen. In 1999 is de HACCP-systematiek geïntegreerd in de GMP-regeling. De hieruit ontstane GMP+-regeling is een vertaling van de wettelijke voorschriften met bovenwettelijke elementen. Bedrijven met een GMP+-erkenning voldoen derhalve aan de wet- en regelgeving. Deelname is vrijwillig. Op papier is het GMP-systeem sluitend. Zo is de GMP-systematiek goed ingepast in andere kwaliteitssystemen (IKB en KKM bepalen dat alleen van GMP-gecertificeerde leveranciers mag worden afgenomen). Ook is een uitgebreide organisatie voor de borging van het systeem in het leven geroepen. In de praktijk echter blijkt het systeem niet geheel waterdicht. Verschillende constateringen liggen hieraan ten grondslag. Zo is weliswaar het grootste deel van markt gecertificeerd, zo’n vijf procent van de bedrijven opereert nog steeds buiten het systeem om. Verder wordt het systeem door veel bedrijven als zeer complex ervaren en is de kwaliteit van de gevaren- en risicoanalyses van de grondstoffen wisselend en kan de borging van het systeem op onderdelen verder worden gemaximaliseerd. Deze opmerkingen laten overigens onverlet dat het GMPsysteem overwegend als (zeer) goed wordt beoordeeld en nog steeds in ontwikkeling is. Het systeem is zo sterk als de zwakste schakel. Zoals eerder opgemerkt staat de diervoederketen onder druk waardoor sommige bedrijven bewust dan wel onbewust de marges zoeken. Wellicht is dit een reden dat diervoederbedrijven maar ook zelfmengende veehouders soms zaken doen met niet GMP-erkende bedrijven. De mogelijke gevolgen van de incidenten worden versterkt doordat het systeem onbedoeld een bepaalde ‘luiheid’ in de hand werkt. Een deel van de markt vertrouwt doorgaans volledig op het GMP-certificaat en kijkt in het beste geval niet verder dan één schakel terug. Wanneer een voedermiddel of diervoeder geleverd wordt door een bedrijf met een GMP-erkenning gaat men er zonder meer vanuit dat alles in orde is. Toezicht Voor wat betreft het toezicht dient een onderscheid gemaakt te worden tussen het toezicht op de naleving van de PDV-verordeningen en het toezicht op gebieden waar de rijksoverheid regels heeft gesteld (import van diervoeders en dierlijke eiwitten). Toezicht op de regels van de rijksoverheid is een taak van de VWA en de AID. Bij het toezicht op de verordeningen vertrouwt het PDV – en in het verlengde daarvan de overheid (het gaat immers om taken in medebewind) – sterk op de markt en daarmee op het GMP-systeem. De pakkans en de sancties bij overtredingen van zowel de ‘rijksregels’ als het GMP-systeem worden als laag gekwalificeerd. De uiterste consequentie bij overtredingen van het GMP-systeem – intrekken van het certificaat – wordt zelden toegepast. Aangetekend moet wel worden dat het toezicht op het GMP-systeem per 1 juli 2003 anders georganiseerd is hetgeen de kwaliteit ervan ten goede moet komen. De toekomst zal dit leren. Ook wijzigt het wettelijke regime met de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders. Een grotere rol van de overheid in de handhaving ligt dan voor de hand en is ook gewenst.
10
Risico’s in de diervoederketen; Hoe groot zijn ze? Het rapport sluit af met de beschrijving van een groot aantal risicofactoren die zijn te herleiden tot de complexiteit van het product diervoeder, de intransparantie van de markt, de economische situatie in de gehele dierlijke sector en de borging van wetten en kwaliteitssystemen. Als gevolg van deze factoren kunnen zich incidenten in de diervoederketen voordoen, dit hoeft echter niet per definitie zo te zijn. Behalve dat op voorhand niet kan worden bepaald of een risicofactor leidt tot een incident is het ook niet mogelijk een goede inschatting te maken van de omvang van de risico’s, laat staan te komen tot een kwantificering. Een ranking of kwantificering is in onze optiek niet aan te brengen omdat de gevolgen voor de voedselveiligheid niet zozeer volgen uit de risicofactoren maar vooral bepaald worden door het type verontreiniging en de concentraties daarvan. Harde wetenschappelijke gegevens over de relatie tussen dergelijke verontreinigingen en de gevolgen voor de voedselveiligheid zijn overigens mondjesmaat aanwezig. Met andere woorden: een vermeende kleine risicofactor kan morgen zeer grote gevolgen hebben, terwijl bij een grote risicofactor jarenlang geen problemen hoeven op treden. Tot slot leert de bestudering van de incidenten dat deze zelden naar één achterliggende factor te herleiden zijn, maar vooral het gevolg zijn van een complex aan in elkaar grijpende risicofactoren. Wel zijn wij van mening dat de professionaliteit en de mentaliteit van de diervoederketen de meest zwaarwegende risicofactoren zijn. Los van de moeilijkheid de risico’s kwantitatief te duiden zijn wij van mening dat de voedselveiligheid niet direct onder druk staat. Verschillende uitkomsten van het onderzoek ondersteunen deze conclusie. Zo worden met behulp van het als positief beoordeelde GMP-systeem veel risico’s ondervangen en is de afgelopen jaren zeker sprake geweest van een professionaliseringsslag. Dat het systeem op onderdelen beter geborgd kan worden, doet hier niets aan af. Tenslotte functioneert aan het einde van de productieketens nog een waarborg, de slachterijen en zuivelproducenten. Deze bedrijven analyseren het vlees en de melk op een aantal ongewenste (residuen van) stoffen en zijn daardoor in staat eventuele verontreinigingen te detecteren en de producten vervolgens uit de handel te nemen. Wij zijn gezien het voorgaande van mening dat de voedselveiligheid in behoorlijke mate geborgd is en niet zonder meer onder druk staat. Dit neemt niet weg dat er in de diervoederketen sprake is van een aantal risicofactoren. Deze factoren bieden aangrijpingspunten om de voedselveiligheid (nog) beter te borgen. Het rapport sluit af met een serie aanbevelingen aan de hand waarvan deze aangrijpingspunten concreet kunnen worden uitgewerkt. De volgende aanbevelingen – die overigens niet in alle gevallen op de gehele branche van toepassing zijn – hebben we geformuleerd: · intensiveer de handhaving · vergroot de professionaliteit van de diervoederbranche · verbeter de mentaliteit van de diervoederbranche · versterk de borging van het GMP-systeem · beperk de gevolgen van incidenten · overweeg een ander regime voor de toepassing van incidentele reststromen · bezie nogmaals de ‘voors en tegens’ van een positieve lijst. In hoofdstuk 5 werken we deze aanbevelingen concreet uit.
11
12
1
Inleiding
1.1
Achtergrond: incidenten rond voedselveiligheid
Nederland is de laatste tien jaar meerdere malen opgeschrikt door crises en incidenten in zowel de primaire (agrarische) als de secundaire (industriële) schakel van de voedselproductieketen1. Recent werd de pluimveesector geconfronteerd met een uitbraak van vogelpest (Aviare Influenza). Eerder deden zich onder meer de volgende crises en incidenten voor2. · Dioxine in (grondstoffen voor) diervoeder: dioxine in broodmeel (begin 2003) en in Braziliaanse citruspulp (1998). · MPA-hormoon in diervoeder (juni 2002). · Nitrofen in graan (mei 2002). · Uitbraak van MKZ (maart 2001). · Dioxine in kip- en eierproducten in België als gevolg van verontreiniging van voor de diervoeder gebruikte vetten (mei 1999) · Uitbraak van BSE als gevolg van verontreiniging van rundveevoeder met diermeel (maart 1997). De oorsprong van deze crises en incidenten verschilt sterk. De vogelpest en de MKZ zijn het gevolg van virale besmetting die op verschillende wijzen kan worden overgebracht. Zo vermoedt men dat de vogelpest is overgebracht door eenden of ganzen. De BSE-, dioxine-, hormoon en nitrofenaffaires zijn een direct gevolg van menselijk handelen, namelijk van de wijze waarop diervoeders worden bereid. Ook verontreiniging met salmonella kan haar oorsprong vinden in de veevoederproductie. Dit geldt ook voor virale besmettingen. Zo wordt een uitbraak van de Afrikaanse varkenspest in 1986 toegeschreven aan in varkensvoer verwerkte ‘swill’ (resten van menselijk voedsel) die onvoldoende verhit was. Naar aanleiding hiervan is het gebruik van swill in veevoeders verboden. Voedselaffaires leiden tot maatschappelijke onrust omdat ze mogelijk consequenties hebben voor de voedselveiligheid en de volksgezondheid doordat verontreinigingen kunnen worden opgenomen in dierlijke producten en daarmee in levensmiddelen. Overigens is niet bij iedere affaire de voedselveiligheid even sterk in het geding. Van virusziekten als de vogelpest en MKZ gaat geen reële dreiging uit voor de voedselveiligheid. Consumenten zullen dit onderscheid echter niet altijd (kunnen) maken waardoor ook affaires die op zich geen bedreiging vormen voor de voedselveiligheid kunnen bijdragen aan een afnemend consumentenvertrouwen. Affaires in de voedselproductieketen hebben niet alleen risico’s voor de voedselveiligheid, maar ook economische consequenties voor de agrarische sector. Daarnaast hebben ze ingrijpende emotionele gevolgen voor de getroffen ondernemers en hun gezinnen en zorgt de ‘permanente dreiging’ van weer een crisis voor onzekerheid.
______________ 1
In het kader van dit onderzoek beperken we ons tot incidenten in de agrarische schakel (inclusief de toeleverende industrie) van de voedselproductieketen. 2 Zie bijlage 1 voor een uitgebreidere beschrijving van de genoemde crises en incidenten.
13
Uit een in 1999 - ten tijde van de bovengenoemde ‘Belgische’ dioxineaffaire - door Research voor Beleid/SWOKA uitgevoerd onderzoek blijkt dat een groot deel van de consumenten (in geval van genoemde dioxinecrisis ruim 50%) op een incident reageert door extra alert te zijn bij de aankoop van ‘verdachte’ producten of de consumptie daarvan tijdelijk te staken. Op termijn echter herstelt het vertrouwen zich weer.1 Men kan zich echter voorstellen dat de stapeling van de ene op de andere affaire, hoe verschillend ook qua karakter en in termen van risico’s voor de volksgezondheid, het vertrouwen van consumenten in de voedselveiligheid meer permanent onder druk zet. Ook het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel wijst erop dat consumenten weliswaar snel over individuele affaires heenstappen, maar ze zich wel blijven herinneren. Het bureau pleit dan ook voor snelle afname van het aantal incidenten.2
Uit bovenstaande blijkt dat de productie van diervoeders een belangrijke risicofactor is voor de voedselveiligheid. Het onder controle krijgen van de diervoederketen vormt dan ook een belangrijk aangrijpingspunt voor het voorkomen van voedselaffaires en het herstel van consumentenvertrouwen. In het Beleidsbesluit Diervoeder, grondstof voor vertrouwen van januari 2000 formuleert het kabinet een aantal maatregelen hiervoor. Ook de bij de Eerste Kamer aanhangige Kaderwet diervoeders dient hieraan bij te dragen. Werkgroep Diervoederketen Naar aanleiding van de besmetting met het MPA-hormoon stelde de toenmalige Vaste commissie voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (de huidige Vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in september 2002 de werkgroep Diervoederketen in. Deze werkgroep kreeg de opdracht te bezien of nader onderzoek naar de MPA-affaire nodig was. Gezien deze affaire en de eerdere incidenten concludeerde de Commissie dat beter inzicht in de complexiteit van de diervoederketen en de risico’s die de verschillende grondstoffen met zich mee brengen, gewenst is en derhalve nader onderzoek gedaan moest worden. Meer concreet heeft de Tweede Kamer de volgende vragen geformuleerd. 1. Welke verantwoordelijkheid hebben de grondstofleveranciers, de diervoederproducenten en de afnemers van diervoeder in de diervoederketen? 2. Welke verantwoordelijkheid heeft de overheid in de diervoederketen? 3. Welke grondstofstromen zijn te onderscheiden? 4. Welke reststromen zijn te onderscheiden? 5. Wie is verantwoordelijk voor de kwaliteitswaarborging van de verschillende grondstoffen? 6. Hoe is de controlesystematiek in de diervoederketen vorm gegeven en hoe is de controle op reststromen? 7. Op welke wijze wordt de naleving van de regelgeving vorm gegeven en wat is hierbij de rol van het voorzorgprincipe? 8. Welke knelpunten en voedselveiligheidsrisico’s zijn zichtbaar in de controlesystematiek? 9. Is de huidige controlesystematiek, inclusief het Good Manufacturing Practice (GMP), toereikend? Research voor Beleid en Q-Point B.V. hebben van de Tweede Kamer opdracht gekregen voor de uitvoering van een inventariserend onderzoek om deze vragen te beantwoorden. Voorliggend rapport beschrijft de uitkomsten hiervan.
______________ 1 2
Voedingsmonitor 4e meting, 1999. Agrarisch Dagblad, 20 november 2002.
14
1.2
Doelstelling, onderzoeksvragen en -opzet
Doelstelling en onderzoeksvragen De doelstelling van het onderzoek naar de veiligheidsrisico’s in de diervoederketen luidde als volgt1: “Het verschaffen van inzicht in de complexiteit van de diervoederketen, de risico’s die de verschillende grondstofstromen met zich mee brengen en het functioneren van de controlesystematiek.” Deze doelstelling is uiteengelegd in de volgende hoofdvragen: 1. Wat is de structuur van de diervoederketen? 2. Welke grondstof- en met name reststromen zijn te onderscheiden? 3. In hoeverre is de controlesystematiek toereikend, met het oog op het waarborgen van de voedselveiligheid? Op basis van deze hoofdvragen zijn concrete onderzoeksvragen geformuleerd. Deze vragen zijn gestructureerd aan de hand van vier thema's: diervoederketens, kwaliteitssysteem, wet -en regelgeving, risico's en oplossingsrichtingen. Diervoederketens 1. Welke diervoederketens zijn te onderscheiden? 2. Wat is de marktordening binnen de verschillende ketens (integraties, coöperaties, zelfstandige bedrijven, etc). Wat is de rol van de verschillende actoren (grondstofleveranciers, producenten, afnemers) in de keten vanuit het perspectief van de diervoederproblematiek? Hoe zijn de verschillende actoren binnen de keten vanuit dit perspectief met elkaar verbonden? 3. Welke hoofd- en restgrondstofstromen zijn in de ketens te onderscheiden? Op welke wijze worden deze omgezet in diervoeders? 4. Welke risico’s voor de voedselveiligheid vloeien voort uit de bovengenoemde ketenkenmerken? Kwaliteitssystemen 1. Welke kwaliteitssystemen worden binnen de ketens gehanteerd? Op welke risico’s in de keten grijpen ze aan? 2. Wie is verantwoordelijk voor de kwaliteitsborging? 3. Wat is de dekking (in termen van schakels en deelnemende bedrijven) van de systemen? 4. Wat is het draagvlak voor en de naleefbaarheid van de systemen? 5. Welke relatie is er tussen de kwaliteitssystemen en de wet- en regelgeving? 6. Op welke wijze worden de kwaliteitssystemen gecontroleerd? In hoeverre worden de systemen daadwerkelijk nageleefd? 7. In hoeverre dekken de kwaliteitssystemen de risico’s in de ketens af?
______________ 1
Een veiligheidsrisico is daarbij gedefinieerd als een achterliggende oorzaak waardoor een verontreiniging in de diervoederketen wordt gebracht met mogelijke gevolgen voor mens, dier en/of milieu. De veiligheidsrisico’s hebben betrekking op overtredingen van de wet- en regelgeving en in het verlengde daarvan een mogelijk effect op de voedselveiligheid.
15
Wet- en regelgeving 1. Welke wet- en regelgeving is relevant? Wat wordt precies gereguleerd? Op welke risico’s in de keten grijpen wetten en regels aan? 2. Welke overheidsinstanties zijn verantwoordelijk voor de wet- en regelgeving en de handhaving daarvan? 3. Wat is het draagvlak voor en de naleefbaarheid van de wet- en regelgeving? 4. Welke relatie is er tussen de wet- en regelgeving en de door het bedrijfsleven zelf in het leven geroepen kwaliteitssystemen? 5. Op welke wijze wordt de wet- en regelgeving gehandhaafd? In hoeverre worden de wet- en regelgeving daadwerkelijk nageleefd? 6. In hoeverre dekken wet- en regelgeving en de handhaving daarvan de risico’s in de ketens af? Risico’s en oplossingsrichtingen 1. In welke risico’s voor de voedselveiligheid resulteren de antwoorden op bovenstaande vragen? 2. Hoe kunnen deze risico’s worden verklaard? 3. Op welke wijze kunnen deze risico’s worden ondervangen? Onderzoeksopzet Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we gebruik gemaakt van drie onderzoeksmethoden: deskresearch, interviews en workshops. In het kader van de deskresearch hebben we openbare bronnen als beleidsnota’s, onderzoeksrapporten, wet- en regelgeving, branchegegevens en statistieken. Een belangrijke insteek daarbij waren de incidenten met diervoeder die de afgelopen jaren hebben plaats gevonden1: · MPA · Dioxine in broodmeel · Dioxine in citruspulp · Nitrofen · Dioxine in kippen en eieren Aan deze incidenten hebben we besmettingen met salmonella en mycotoxinen toegevoegd. In aanvulling op de deskresearch is een dertigtal interviews afgenomen met vertegenwoordigers uit de diervoederketen. We hebben onder meer gesproken met overheden, productschappen, brancheorganisaties en een groot aantal bedrijven. De interviews hadden een drieledige functie. In de eerste plaats waren ze bedoeld om witte vlekken en onduidelijkheden die na de deskresearch nog bestonden te vullen respectievelijk te verhelderen en de uitkomsten van de deskresearch te verifiëren. In de tweede plaats dienden ze de resultaten van de deskresearch te verdiepen. In de derde plaats tenslotte was het de bedoeling om praktijkvoorbeelden te genereren. De keuze voor de te interviewen instanties en bedrijven is bepaald in overleg met de begeleidingscommissie en de klankbordgroep2. De onderzoeksresultaten zijn tenslotte op hoofdlijnen besproken met een groot aantal betrokkenen en deskundigen uit de praktijk door middel van een viertal workshops. Deze workshops die ieder op een ander thema gericht waren (namelijk toepassing reststromen, GMP-systeem, structuur van de diervoederketen en handhaving) dienden voornamelijk ter toetsing van de onderzoeksresultaten en uitwerking van de mogelijke oplossingsrichtingen. ______________ 1 2
In bijlage 1 is een uitgebreide beschrijving van de incidenten opgenomen. Een lijst van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 4.
16
1.3
Leeswijzer
Een uitgebreide beschrijving van de samenstelling van het ‘product diervoeder’, de wijze van productie, de gebruikte voedermiddelen en dergelijke is onderwerp van hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk worden derhalve de vragen 3 en 4 van de werkgroep Diervoederketen beantwoord. Hoofdstuk 3 behandelt de structuur van de diervoederketen en geeft een eerste antwoord op de eerste en de vijfde vraag van de werkgroep. In het hoofdstuk is een onderscheid aangebracht in diervoederproducenten en de belangrijkste voedselproductieketens (rundvee, kalveren, pluimvee en varkens). Per keten besteden we onder meer aandacht aan de soorten diervoeder, kenmerken van de bedrijven in de schakels (aantallen, grootte) en de marktordening / organisatiestructuur (integraties en coöperaties). Hoofdstuk 4 geeft een overzicht op hoofdlijnen van de relevante Europese en nationale wet- en regelgeving en de door het bedrijfsleven zelf ontwikkelde kwaliteitszorgsystemen. Verder beschrijven we in dit hoofdstuk de handhaving van de wet- en regelgeving en gaan we in op de wijze waarop de regels en kwaliteitssystemen worden gehandhaafd. Ook de toekomstige ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving komen aan de orde. Dit betekent dat in dit hoofdstuk de vragen 1, 2 en 5 tot en met 9 van de werkgroep aan de orde komen. Het rapport sluit af met een beschouwing van de belangrijkste risicofactoren en een aantal conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 5). In dit hoofdstuk komen de verschillende lijnen uit het onderzoek samen. In het rapport is een aantal bijlagen opgenomen. Bijlage 1 geeft een overzicht van onder meer het ontstaan en de gevolgen van de recente incidenten met betrekking tot diervoeders. Bijlage 2 gaat in op de diverse dierlijke sectoren. In bijlage 3 wordt de wet- en regelgeving meer in detail besproken. Bijlage 4 geeft een overzicht van de geïnterviewde personen en de deelnemers aan de workshops, bijlage 5 van de gebruikte afkortingen en definities en bijlage 6 tenslotte van de gebruikte literatuur.
17
18
2
Diervoeders; samenstelling, herkomst en gebruik
Om een goed beeld te kunnen krijgen van diervoeding, geven we in dit hoofdstuk een definitie ervan en gaan we in op de samenstelling en gebruik. De definitie komt aan de orde in paragraaf 2.1. In paragraaf 2.2 wordt het gebruik van diervoeder weergegeven, waarna in 2.3 de risicofactoren (met name de aanwezigheid van ongewenste stoffen) die samenhangen met de producten aan de orde komen. In dit rapport wordt alleen ingegaan op diervoeder ten behoeve van de landbouwhuisdieren.
2.1
Het product
Soorten diervoeder Diervoeder kan bestaan uit vele grondstoffen. Een uitputtende lijst van ingrediënten is daardoor niet te geven, ook al omdat steeds weer nieuwe grondstoffen worden ingezet. Wel is het mogelijk de belangrijkste typen diervoeder met de belangrijkste grondstoffen te benoemen. De definitie van diervoeder, zoals deze ook in de Kaderwet diervoeders wordt gebruikt, is in het onderstaand kader weergegeven. Diervoeder Diervoeders zijn producten van plantaardige of dierlijke oorsprong in natuurlijke staat, vers of verduurzaamd, afgeleide producten van de industriële verwerking van deze producten, alsmede organische of anorganische stoffen, al dan niet gemengd, met of zonder toevoegingsmiddelen en bestemd voor dierlijke voeding langs orale weg. Diervoeder bestaat over het algemeen uit een mengsel van meerdere grondstoffen. Deze worden veelal in mengvoederbedrijven of door veehouders zelf gemengd tot het uiteindelijke voedingsmiddel.
De diervoederwetgeving hanteert de volgende onderverdeling. 1. Voedermiddelen: grondstoffen voor het diervoeder1. Hierbij gaat het om enkelvoudige bestanddelen, inclusief bijproducten van deze bestanddelen. De grondstoffen voor diervoeder zijn divers. Belangrijke voedermiddelen zijn2: · Granen en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden zijn haver, gerst, rogge, tarwe, maïs en rijst. · Oliehoudende zaden, oliehoudende vruchten en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden hiervan zijn grondnoot, raapzaad, kokos, palmpit, sojabonen en zonnebloem. · Zaden van peulvruchten en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Tot deze groep behoren erwten, linzen, lupine en bonen. · Knollen en wortels en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden hiervan zijn suikerbieten, tapioca en aardappelen. · Overige zaden en peulvruchten en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden hiervan zijn johannisbroodpitmeel en citruspulp. ______________ 1
De benaming “grondstoffen” wordt in de diervoederwetgeving niet meer gehanteerd, er wordt uitsluitend gesproken over “voedermiddelen”. 2 Deze classificatie komt overeen met de “niet-exclusieve lijst van de belangrijkste voedermiddelen” uit de diervoederwetgeving in Nederland deel 1 (verordening PDV Diervoeders 1998). In deze lijst is per groep voedermiddelen te vinden om welke voedermiddelen het gaat.
19
· · · · · · ·
Voedergewassen en ruwvoedergewassen, zoals luzerne, gras, stro en klaver. Overige planten en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden hiervan zijn rietsuiker en zeewier. Melkproducten. Producten van landdieren. Hieronder valt diermeel en dierlijk vet. Vis en andere zeedieren en daarvan afgeleide producten en bijproducten. Voorbeelden hiervan zijn vismeel en visolie. Mineralen. Diversen. Hieronder vallen bijproducten uit de levensmiddelenindustrie en vetzuren.
2.
Mengvoeder: voor dierlijke consumptie geschikt voeder dat bestaat uit minimaal twee voedermiddelen en eventueel toevoegingsmiddelen.
3.
Toevoegingsmiddelen: stoffen of preparaten, die worden gemengd met de oorspronkelijke voedermiddelen. Dit zijn gecontroleerde stoffen die worden toegevoegd om de ontwikkeling van het dier te bevorderen dan wel bepaalde productkenmerken te realiseren (bijvoorbeeld de kleur van een ei). Het mengen kan op verschillende momenten gebeuren. Voorbeelden van toevoegingsmiddelen zijn bijvoorbeeld antibiotica (via het voer toegediend en niet direct via een spuit) en vitaminen maar ook smaak-, geur-, en kleurstoffen, conserveringsmiddelen en eiwitvervangers. De toepassing van deze stoffen (toegestane toevoegingsmiddelen) is door de EU gereguleerd.
4.
Premixen: mengsels van verschillende toevoegingsmiddelen of mengsels van een of meerdere toevoegingsmiddelen met stoffen die dragers vormen, die als zodanig bestemd zijn voor de rechtstreekse verwerking in diervoeders, alsmede halffabrikaten. Ze bevatten doorgaans veel vitaminen en mineralen.
Bijproducten Zoals uit de opsomming van voedermiddelen blijkt, kunnen deze ook bestaan uit bijproducten. Dit zijn voedermiddelen die vrijkomen als neven- of bijproduct bij de productie van levensmiddelen. Ze worden ook wel restproducten of reststromen afkomstig van de agro- en levensmiddelenindustrie genoemd. Het zijn vaste of vloeibare producten die al dan niet verder gedroogd worden. De categorie vloeibare bijproducten worden ook wel aangeduid als vochtrijke of natte bijproducten. Bijproducten kunnen standaard vrijkomen bij de productie van levensmiddelen (de bestemming diervoeding is dan al te geven) of ontstaan doordat er tijdens de productie of erna iets mis is gegaan. In dat geval krijgen de bijproducten achteraf de bestemming diervoeding. Voorbeelden van bijproducten Aardappelstoomschillen vormen een bijproduct uit de frites- of aardappelverwerkende industrie. De schillen komen “automatisch” vrij bij het produceren van frites. Bierbostel dat ontstaat bij de productie van bier is een ander voorbeeld. Perspulp komt vrij bij de bereiding van suiker uit suikerbieten. Het waswater wordt geperst tot een product met een droge stof gehalte van circa 22%. Het kan eventueel verder gedroogd worden tot een droge stof gehalte van 90%. Ook bij de bereiding van penicilline ontstaan bijproducten die als gistconcentraten verder vermarkt worden. Wei komt vrij bij de bereiding van kaas en uit de verwerking van tarwe tot tarwezetmeel komen bijproducten vrij die worden aangeduid als tarwezetmeelconcentraten.
20
De tweede categorie bijproducten bestaat uit afgekeurde levensmiddelen. Dit kunnen zijn: · producten zijn die ontstaan als gevolg van productiefouten (bijvoorbeeld door het gebruik van een verkeerde receptuur, afweeg of mengfout, verkeerd geëtiketteerd, producten die “van de band gevallen zijn” of producten die ontstaan tijdens processtoringen) · recallproducten (dit zijn producten die om diverse redenen zijn teruggehaald uit het schap van de detailhandel) · producten waarvan de houdbaarheidsdatum is verstreken. Voorbeelden van deze restproducten zijn: snoepresten, retourpap, restmelk, producten uit de snackindustrie, kaas-koekjesmix, wafelmix, broodmeel, broodpap (restanten uit bakkerijen). Andere indelingen bijproducten Bijproducten worden soms ook in de volgende categorieën onderverdeeld.
·
Structurele versus incidentele bijproducten of reststromen In veel gevallen kan men spreken van een structurele productstroom (zoals bijvoorbeeld aardappelstoomschillen, perspulp). In een aantal gevallen is sprake van een incidentele stroom zoals bijvoorbeeld bij misproducties (bijv melk waarbij de sterilisator is uitgevallen). Een structurele stroom is regelmatig beschikbaar en is in principe goed te specificeren; een incidentele stroom is af en toe beschikbaar en is doorgaans minder goed te specificeren.
·
1e-2e-3e generatie restproducten/bijproducten Er wordt ook wel een onderverdeling gemaakt naar 1e-2e-3e generatie bijproducten. - 1e generatie is een direct bijproduct van agrarische verwerking zoals bietenperspulp; - 2e generatie is een net iets verder verwerkt product zoals melasse en tarwegistconcentraten; - 3e generatie zijn retourproducten, misproducties en overdatumproducten afkomstig van de levensmiddelenindustrie, supermarkten, horeca enzovoorts.
2.2
Herkomst en gebruik
In § 2.1 zijn de definities van diervoeder aan de orde gekomen. In deze paragraaf zullen we nader ingaan op de omvang en het gebruik van de verschillende diervoeders. Hierbij is de indeling van diervoeders, zoals in § 2.1 weergegeven, aangehouden.
2.2.1
Voedermiddelen
Herkomst De meeste voedermiddelen worden geïmporteerd (circa 75%). In de periode juli 1999 t/m juni 2000 werden er zo’n 18,4 miljoen ton voedermiddelen geïmporteerd. De helft hiervan was afkomstig van buiten de EU. Overigens werd hiervan ook weer 8,6 miljoen ton geëxporteerd. Hiervan bleef 85% in de EU (bron: website PDV).
21
De granen (tarwe, maïs, gerst) komen voornamelijk uit Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk en Oost-Europa. De schroten en schilfers zijn bijproducten van de winning uit plantaardige oliën en vetten. Sojaschroten/-schilfers komen vooral uit de Verenigde Staten en Zuid-Amerika. Zonnebloemschroten/-schilfers komen met name uit Argentinië. Kokos- en palmpitschroten/-schilfers komen voornamelijk uit Indonesië, Maleisië en Filippijnen. Raapzaadschroten/-schilfers vinden hun origine voornamelijk in Duitsland. Verder is maïsglutenmeel, dat met name uit de Verenigde Staten komt, een belangrijk voedermiddel. Een ander belangrijk voedermiddel is tapioca (ook wel als maniok aangegeven), dat geïmporteerd wordt uit Thailand. Citruspulp komt met name uit Florida en Brazilië. Naast geïmporteerde voedermiddelen produceert Nederland ook voedermiddelen. Dit kunnen overigens ook weer bijproducten zijn van geïmporteerde grondstoffen die in Nederland verder verwerkt worden (zoals schroten en schilfers, die vrijkomen bij het crushen ten behoeve van oliewinning). Uit cijfers van het PDV blijkt dat 1% van de beschikbaar gekomen krachtvoedergrondstoffen voor eigen behoud is, 12% afkomstig is van binnenlandse grondstoffen en 86% uit het buitenland. De afzet van vochtrijke bijproducten in Nederland bedroeg in 2000 zo’n 5 miljoen ton. Per type product zijn hoeveelheden en herkomst aangegeven in onderstaande tabel 2.1. Tabel 2.1
Afzet van vochtrijke diervoeders in Nederland in 2000
Herkomst en producten
Afzet in tonnen
Graanverwerkende industrie ·
tarwezetmeel
·
bierbostel
1.153.500 560.000
·
verse maïsgluten
130.000
·
biergist
111.000
·
graanspoeling
7.000
Aardappelverwerkende industrie ·
aardappelstoomschillen
·
aardappelpersvezel
569.600 385.000
·
diverse aardappelproducten
440.400
Suikerindustrie ·
perspulp
610.000
Zuivelindustrie ·
wei/melkproducten
570.000
Fermentatie-industrie ·
mycellium/gistspoeling
68.600
·
overige gistconcentraten
77.000
Vleesverwerkende industrie ·
gelatineconcentraat
48.050
·
vetten
30.000
Diversen ·
bakkerijproducten/wafelmix
·
misproducties/sauzen
·
overig
Totaal Bron: Persbericht OPNV 2001
22
80.000 60.000 164.000 5.064.150
Van de in totaal 5 miljoen ton die in Nederland wordt afgezet aan bijproducten, wordt circa 0,5 miljoen geïmporteerd uit omringende landen (België, Frankrijk en Duitsland). Naast deze voedermiddelen zijn ook gras en snijmaïs belangrijke voedermiddelen, zeker voor de rundveesector. Ten aanzien van snijmaïs, geeft de oogstraming 2002 aan dat er 3.044 (x 1.000 ton) droge stof beschikbaar zou komen in Nederland ten behoeve van diervoeder. Aan grasland was er in 2001 993 ha beschikbaar. Gebruik De voedermiddelen worden grotendeels verder verwerkt tot mengvoer. De vochtrijke bijproducten vinden hun bestemming deels bij de mengvoerbedrijven, die het verder verwerken in het mengvoer en deels direct bij de primaire bedrijven. Van de vijf miljoen ton afgeleverde hoeveelheid bijproducten aan de primaire sector, gaat drie miljoen ton naar de varkenshouderij (een groot deel hiervan is tarwezetmeel) en twee miljoen ton naar de rundveehouderij (dit bestaat vooral uit bietenperspulp, bierbostel, tarwezetmeel en aardappelpersvezel). Bij de varkenshouderijen mengen de veehouders de bijproducten zelf met andere bijproducten en completeren dit met mengvoeder. Dit mengen en opslaan van vochtrijke bijproducten doet men met behulp van een zogeheten brijvoerinstallatie. Bij de melkveebedrijven worden de bijproducten vooral ingekuild (o.a. bietenperspulp) of als zodanig vervoederd. Mengvoeder wordt dan weer als aanvullend voer ingezet. Toename gebruik bijproducten Met name in de varkenshouderij is een toename van het gebruik van vochtrijke bijproducten te constateren. Deze producten werden rond 1985 voor het eerst ingezet; anno 2003 heeft 30% van de in Nederland geslachte varkens één of meerdere vloeibare bijproducten gehad. Oorzaken van het toenemend gebruik van bijproducten zijn de volgende.
·
Het oplossen van een milieuprobleem: het storten van bijproducten als organisch afval, werd maatschappelijk steeds minder als wenselijk ervaren. Daarnaast kost dit storten de producenten doorgaans veel geld. Door het als voedermiddel aan te bieden hebben de bijproducten nog een opbrengst.
· · ·
De toename van “recall”-producten” en overdatumproducten. Bijproducten hebben een positieve invloed op de diergezondheid. De kostprijsverlaging is in combinatie met goede technische resultaten voor de boer een belangrijke drijfveer geweest. De intensieve varkenshouderij in Nederland heeft geen tot weinig eigen verbouw van gewassen en is (bijna) geheel afhankelijk van extern aangekocht voer. Kostprijsverlaging is belangrijk geweest bij de onder druk staande prijzen van vlees. Met het gebruik van bijproducten kunnen de (variabele) voerkosten met zo’n € 0,05 tot € 0,10/kg groei gereduceerd worden. Dit is een besparing ten opzichte van krachtvoer van 10-20%. Daartegenover staat wel dat de varkenshouder die vochtrijke bijproducten voert moet investeren in een brijvoerinstallatie1.
______________ 1
Inclusief voeropslag bedraagt de investering zo’n € 108.800,-. De investering is interessant voor varkensbedrijven met meer dan 2000 vleesvarkens (uit: de Boerderij 88, nr 15, 29 juli 2003).
23
2.2.2
Mengvoeder
Herkomst en productiecijfers Zoals aangegeven wordt het merendeel van de voedermiddelen verder verwerkt tot mengvoeder. De herkomst van deze voedermiddelen is reeds onder § 2.2.1 aan de orde geweest. De totale productie aan mengvoeder in Nederland is voor 2002 geraamd op 12,5 miljoen ton. Zoals uit de tabel blijkt, vertoont de totale productie sinds 1995 een dalende lijn. Dit hangt onder andere samen met de inkrimpende veestapel. Van de totale hoeveelheid geproduceerd mengvoeder wordt slechts een beperkte hoeveelheid geëxporteerd (in 1999 bedroeg dit 7,6%). De geëxporteerde producten vinden hun bestemming grotendeels binnen de EU. Tabel 2.2 geeft de ontwikkeling van de mengvoederproductie in Nederland weer. Tabel 2.2
Mengvoederproductie in Nederland naar diersector (in 1000 ton) *
Rundveevoeders Varkensvoeders Pluimveevoeders Overige veevoeders Totaal
1995 4.037 7.481 3.424 752 15.694
1996 3.804 7.459 3.581 784 15.628
1997 3.656 7.054 3.741 774 15.225
1998 3.597 6.951 3.727 767 15.042
1999 3.646 6.729 3.579 754 14.708
2000 3.541 6.001 3.598 742 13.882
2001 3.650 6.495 3.620 750 14.515
2002 ** 3.450 5.200 3.100 750 12.500
* exclusief kunstmelkvoeders ** raming Bron: PDV/STIGEVO
Het grootste deel mengvoeder betreft varkensvoer (zo’n 43%). Ongeveer 26% van de totale productie is bestemd voor rundvee, 25% voor pluimvee, 4% voor kalveren en de overige diersoorten 1%1. Van de totale hoeveelheid mengvoeder wordt het grootste gedeelte (73,4%) in geperste vorm afgeleverd (mengvoederenquête 2000). Dierlijke voedermiddelen Sinds de BSE-crisis is er een verbod op dierlijk eiwit in diervoeder. Dierlijk vet (behalve frituurvet) mag echter wel. Sommige grote mengvoederbedrijven hebben dierlijk vet uit eigen beweging (bedrijfsbeleid) nu al uitgesloten als een te gebruiken voedermiddel. Als gevolg van het verbod op dierlijke eiwitten mogen bepaalde bijproducten niet meer verwerkt worden, zoals bijvoorbeeld snoepresten waar gelatine in verwerkt is. Dit laatste roept vraagtekens in de branche op zo is uit de interviews gebleken: in het geval van gelatine is de diervoederwetgeving strenger dan de eisen voor humane voeding.
Gebruik Mengvoederproducten worden aangeboden voor de verschillende diersoorten, waarbij veelal specifieke producten voor de verschillende stadia of leeftijd van het dier kunnen worden onderscheiden. Op grond van prijs en belangrijke voederrestricties (zoals eiwitpatroon, zetmeelgehalte, energiewaarde, nutriënten etc) worden de voedermiddelen zodanig gemengd, dat een eindproduct verkregen wordt met een constante voederwaarde. Een mengvoeder kan bestaan uit wel 20 of meer voedermiddelen. De belangrijkste processtappen bij een mengvoederbedrijf zijn hierna kort ter illustratie weergegeven.
______________ 1
Opgave Nevedi, mengvoederenquête 2002.
24
Figuur 2.1 De hoofdprocesstappen bij een mengvoederbedrijf
1. Ontvangst grondstoffen & micro componenten
2. Opslag grondstoffen& micro componenten.
3. Doseren en wegen
4. Malen en mengen
6. Expanderen
5. Pelletiseren en conditioneren
8. Opslag halffabrikaten en eindproducten
7. Kruimelen coaten afzeven
9. Afzakken
10. Verladen en distributie
Bij varkenshouders wordt mengvoeder ingezet als volledig voer; soms wordt hier nog ruwvoeder aan toegevoegd. Wanneer varkenshouders zelf bijproducten mengen tot veevoer, wordt meestal aanvullend mengvoeder ingezet om de ontbrekende voedercomponenten aan te vullen. Bij melkvee wordt mengvoeder vooral ingezet in combinatie met ruwvoeders (onder andere snijmaïs en gras) als aanvullend voer voor de verbetering van de prestatie. Het mengvoeder vormt circa 30% van het totale hoeveelheid voer (op basis droge stof). Pluimvee krijgt voornamelijk mengvoeder in ongeperste vorm (gemengde granen of als gruis of meel) aangeboden; dit vormt 98% van het rantsoen van pluimvee. Samenstelling Uit de diverse interviews is gebleken dat de voedingswaarde van het diervoer centraal staat. De exacte samenstelling van het diervoeder is voor de gebruikers minder relevant. De boer vertrouwt wat betreft samenstelling en voedingswaarde volledig op de mengvoederfabrikant en haar buitendienstmedewerkers. Voor de gebruikers is het belangrijk dat het diervoeder veilig is, de dieren gezond blijven en vooral de voerconversie optimaal is (met andere woorden dat ze er goed op groeien tegen zo laag mogelijke kosten en met zo min mogelijk mestproductie). Daarnaast is de prijs per energiewaarde (VEM, EW1 ) een belangrijk gegeven voor de keuze van het diervoeder, zodat de veehouder aan prijsvergelijking kan doen.
______________ 1
VEM staat voor voedingseenheid melk, EW staat voor energiewaarde. In de rundveesector staat VEM centraal, terwijl de varkenshouderij vooral met EW rekent.
25
2.2.3
Toevoegingsmiddelen (additieven)
Herkomst en productie Productiegegevens zijn niet in de officiële statistieken van CBS en PDV terug te vinden. De toevoegingsmiddelen worden mondiaal ingekocht bij chemische en farmaceutische bedrijven. Gebruik Additieven hebben als doel: · de eigenschappen van de diervoeders of dierlijke producten gunstig te beïnvloeden · te voldoen aan de voedingsbehoeften van dieren, of de dierlijke productie te verbeteren (verteerbaarheid) · aan de voeding elementen toe te voegen die het makkelijker maken om voedingsdoelen te bereiken of tegemoet komen aan een specifieke, tijdelijke, behoefte inzake voeding bij dieren · door dierlijke uitwerpselen veroorzaakte hinder te voorkomen of te beperken of de leefomgeving van de dieren te verbeteren. Toevoegingsmiddelen worden in de meeste gevallen bij de mengvoederproducent ingemengd in het mengvoer. In een beperkt aantal gevallen worden de middelen door zelfmengende varkenshouders toegevoegd.
2.2.4
Premixen
Herkomst en productie Productiegegevens zijn niet in de officiële statistieken van CBS en PDV terug te vinden. Er vindt wel veel export van premixen plaats (circa 1 miljoen ton), zo bleek uit de interviews. Gebruik Premixen worden vooral door mengvoederfabrikanten in mengvoer gemengd. Soms worden premixen door zelfmengers toegevoegd. Wat eten dieren op een dag ? Rundvee Een melkkoe consumeert op een zomerdag: 5,5 kg mengvoer, 56 kg gras, 18,7 kg ingekuilde snijmaïs en drinkt zo’n 100 liter water1. Een koe produceert zo’n 25-30 liter melk per dag. In de wintermaanden bestaat het rantsoen uit: 12 kg ingekuild gras, 22 kg ingekuilde snijmaïs en 5,5 kg mengvoer en eveneens 100 liter water. In dit concrete, overigens representatief voor de branche geldend praktijkgeval, bestond het mengvoeder uit 14 componenten, waaronder 1 premix. De belangrijkste voerdermiddelen waren: maïsglutenmeel, citruspulp, palmpitschilfers/-schroot, melasse, maïsmeel, kokosschilfers/-schroot, sojaschroot.
______________ 1
Persoonlijke communicatie met adviseurs van DLV Adviesgroep BV. Het betreft hier gemiddelde gehaltes, die representatief worden geacht.
26
Vleesvarkens Vleesvarkens kunnen of volledig met mengvoer gevoederd worden of zoals bij zelfmengers met een mengsel van bijproducten, aangevuld met mengvoer. 1. Een praktijkvoorbeeld van voeren met 100% mengvoer. Een vleesvarken consumeert gemiddeld op een dag: 2,25 kg mengvoer en 5,5 liter water. In een praktijksituatie bleek dat dit mengvoeder heeft bestaan uit 20 componenten (voedermiddelen) waaronder 2 premixen. De belangrijkste voedermiddelen van dit mengvoeder waren achtereenvolgens: tarwe, tapioca, soja, maïs, zonnebloemschroot en gerst. 2. Een praktijkvoorbeeld van voeren met bijproducten Wanneer een vleesvarken met bijproducten wordt gevoerd, eet een vleesvarken op een dag: 0,71 kg aardappelstoomschillen 0,05 kg biergistconcentraat 0,80 kg bierbostel/tarwezetmeelmengsel 0,71 kg wei 0,64 kg tarwezetmeel 0,29 kg mengvoeder -------3,20 kg Daarnaast drinkt een op dergelijke wijze gevoed varken 4 liter water. Het mengvoeder bestaat uit 14 componenten, waaronder 2 premixen. De belangrijkste hoofdbestanddelen zijn raapschroot, tapioca, tarwe, palmpitschilfers en bietenpulp.
2.3
Risicofactoren
De risicofactoren voor de verschillende productgroepen behandelen we aan de hand van de eerder gepresenteerde indeling van voedermiddelen. De risicofactoren behelzen mogelijke verontreinigingen van diervoeders met ongewenste stoffen. Deze stoffen kunnen schadelijk zijn voor milieu, dier en/of mens. In het geval dat de voedselveiligheid (gevaar voor mens) in het geding is, geven we dit –waar mogelijk – aan. Bedacht moet worden dat het geven van een uitputtend overzicht van alle mogelijke verontreinigingen en bijbehorende risicobeoordelingen (kwantificering) een studie op zich is. Uitputtend zijn we derhalve niet, wel trachten we de belangrijkste verontreinigingen aan te geven.
2.3.1
Voedermiddelen
De risico’s op verontreiniging van voedermiddelen zijn te herleiden tot de teelt en opslag. Enkelvoudige voedermiddelen worden ingezet in mengvoeder. Soms worden deze voedermiddelen door de boeren zelf geteeld en gevoederd worden. Dit speelt met name bij rundveebedrijven. Wanneer de voedermiddelen voor eigen gebruik zijn, vallen ze nog niet onder het geldende kwaliteitssysteem KKM. Het Productschap Zuivel en PDV ontwikkelen initiatieven om dit hiaat te vullen. Zo heeft het PDV inmiddels een standaard ontwikkeld voor de teelt van voedermiddelen (GMP11). Deze gaat met de inzaai in 2005 in. Deze code heeft twee doelgroepen: · ondernemers die voedermiddelen telen voor verkoop aan bedrijven die de producten de bestemming diervoeder geven · ondernemers die voedermiddelen telen voor vervoedering aan dieren op het eigen bedrijf.
27
Voor de varkenshouderij is er een standaard ontwikkeld voor opslag, bewaring en vervoederen van voedermiddelen, deze wordt in het IKB-systeem geïntegreerd. Momenteel is men bezig met het ontwikkelen van een standaard voor het melkveebedrijf (voeders en water). In de hiernavolgende tabel worden enkele mogelijke verontreinigingen weergegeven van belangrijke enkelvoudige voedermiddelen. Deze tabel is echter niet uitputtend want ook microorganismen (Bacillus cereus, Listeria, E coli, Salmonella, Coxiella burnetti etc) kunnen een risicofactor vormen voor dier- en/of mens. Er is nog veel onbekend over het effect van verschillende stoffen - of het nu micro-organismen of mycotoxinen betreft – op de dier- en mensgezondheid. Nader onderzoek hiernaar vindt plaats. Tabel 2.3
Mogelijke verontreinigingen in enkelvoudige voedermiddelen
Voedermiddel
Type verontreiniging1
Snijmaïskuil
Mycotoxinen van veldschimmels (DON, T2, ZEA) en opslagschimmels (Roquefortine C) Mycotoxinen van opslagschimmels (Roquefortine C) Mycotoxinen Mycotoxinen Micro-organismen, PCB, PAK, organochloorverbindingen
Graskuil CCM (corn crob maïs) Stro Water
Met name effect op de gezondheid van: Dier Dier Dier Dier Dier/mens
Uit de interviews en eigen analyse blijkt dat het GMP+ systeem midden in de schakels van dierlijke producten staat. Aan de aanvoerkant zitten nog blinde vlekken (zoals borging van eigen teelt, buurmansteelt en teelt van voedermiddelen in het buitenland). Ook de herkomst van grondstoffen is nog niet altijd helder. Inmiddels heeft het bestuur van PDV een voorstel hieromtrent goedgekeurd, te weten inzicht in voorschakels. Het doel is om bij elke levering van een diervoedergrondstof een document toe te voegen dat aangeeft wat er met de partij gebeurd is: wie is eerste leverancier, waar zijn goederen geladen, wie heeft iets aan bewerking gedaan. De uiteindelijke ontvanger moet dit document controleren en bekijken of alle schakels Quality Control (QC)-erkend zijn. Het duurt waarschijnlijk nog enige tijd voordat dit voorstel daadwerkelijk in de praktijk is geïmplementeerd.
2.3.2
Mengvoeder
Bij mengvoeder liggen de risicofactoren met name bij de gebruikte voedermiddelen. Het mengen zelf kent slechts een beperkt risico (namelijk op versleping of ongewenste vermenging van diverse productieruns). Met een goede procesinrichting (bijvoorbeeld door aparte lijnen voor gemedicineerde voeders te gebruiken) en gescheiden productielocaties kan men deze risico’s ondervangen. Ten aanzien van de voedermiddelen liggen de risico’s op verontreiniging bij: · de diversiteit aan voedermiddelen, bijproducten, toevoegmiddelen en additieven · mengen van stromen van diverse origine · de herkomst (producent) van deze grondstoffen en de (on)bekendheid daarvan · teelt en productiewijze · opslag en in veel mindere mate de transportomstandigheden. ______________ 1
Voor een aantal stoffen bestaan reeds maximaal toelaatbare normen (bijvoorbeeld voor Aflatoxine, DON en dioxine). Deze normen zijn opgenomen in de productnormen GMP (GMP14) en kunnen per voedermiddel verschillen. Op dit moment worden verschillende normen herzien en aangepast aan nieuwe inzichten.
28
Een mengvoeder bestaat uit een veelheid aan componenten. Uit een concreet praktijkvoorbeeld bleek een mengvoeder uit 20 componenten te bestaan waaronder ook nog eens 2 premixen. Dit is de daadwerkelijke menging geweest. De mengvoederproducent had in zijn systeem waarschijnlijk de keuze uit een veelvoud aan deze grondstoffen. Immers op basis van prijzen en voedergegevens worden de recepturen op zeer regelmatige basis geoptimaliseerd. Dit betekent dat kennis over de gevaren en risico’s voor een zeer groot aantal voedermiddelen bekend moeten zijn. Vanwege deze grote diversiteit aan voedermiddelen ligt hierin al een risico. Veel voedermiddelen zijn in feite reeds mengsels. Namelijk mengsels van partijen voedermiddelen afkomstig van verschillende telers. Op het moment dat producten van verschillende origines ook nog eens gemengd worden (tarwe uit Frankrijk mengen met tarwe uit de Oekraïne) kunnen de specifieke gevaren en risico’s geldend voor die specifieke origines niet meer uit elkaar gehaald worden. Van iets wat beheersbaar was, wordt op deze wijze iets onbeheersbaars gemaakt. Om een goede gevarenanalyse, risicobeoordeling en goede beheersmaatregelen te kunnen treffen is het noodzakelijk de herkomst van de grondstoffen te kennen. Wat is het kwaliteitsbeleid van de producent, hoe wordt er geteeld, welke bestrijdingsmiddelen worden ingezet, hoe wordt het opgeslagen enzovoorts. Dit zijn zaken die alleen goed ingeschat kunnen worden als de herkomst bekend is. Andersom geldt dat als de herkomst niet bekend is, dit een risico kan vormen. Zo kunnen in landen bepaalde specifieke omstandigheden een rol spelen bij bijvoorbeeld de teelt en opslag. Dit kan risico’s met zich meebrengen. Voorbeelden zijn Oost-Duitsland (nitrofenaffaire) en Brazilië (dioxine-affaire). Daarnaast zullen door nieuwe inzichten, verbeterde analysemethoden en incidenten altijd nieuwe, schadelijke stoffen ontdekt worden. Een voorbeeld, dat niets met voedselveiligheid van doen heeft, is de recente ontdekking van een nog onbekende groeihormoonvariant. Naast deze algemene risicofactoren, zijn er voor verschillende voedermiddelen specifieke verontreinigingen. Enkele belangrijke (gebaseerd op de gehouden interviews) zijn in tabel 2.4 weergegeven. Tabel 2.4
Mogelijke verontreinigingen in (grondstoffen van) mengvoeder
Voedermiddel
Type verontreiniging
Met name effect op gezondheid van
Tarwe
Mycotoxine (DON)
Dier
Tarwegistconcentraat
Mycotoxine (DON)
Dier
Maïs
Mycotoxinen (ZEA, fumonisinen)
Dier
Sojaschroot
Wijze van drogen (dioxine) Gebruikte bestrijdingsmiddelen Mycotoxine (ZEA) Gebruikte oplosmiddelen (hexaan)
Dier/mens
Vismeel
PCB
Dier/mens
Granen algemeen
Mycotoxinen (DON, T2, ochratoxine A) Zware metalen, bestrijdingsmiddelen, gewasbeschermingsmiddelen
Dier/mens
Schroten van oliehoudende zaden
Aflatoxine
Dier/mens
29
Omdat mengvoeder uit veel componenten bestaat, kan een afwijkende of verontreinigde component grote hoeveelheden eindproduct negatief beïnvloeden. Er kan bij mengvoeder een grote olievlekwerking optreden. Een goede tracking en tracing kan de olievlekwerking doen verminderen; ook hier wordt binnen GMP+ aandacht aan geschonken. De genoemde verontreinigingen zijn allen schadelijk voor dier of mens. Echter of de voedselveiligheid in het geding komt, wanneer deze ongewenste schadelijke stoffen in de grondstoffen zitten, hangt – behalve van de omvang van de verontreiniging – af van twee zaken. Allereerst wordt een voedermiddel nooit enkelvoudig gebruikt, maar in combinatie met andere middelen. Dit betekent dat er bij een verontreiniging in een voedermiddel altijd sprake zal zijn van een verdunnend effect in het mengvoer. Daarnaast kunnen schadelijke stoffen door dieren nog omgezet kunnen worden.
2.3.3
Bijproducten
In tegenstelling tot mengvoeder is bij bijproducten vaak wel de bron bekend; zeker bij de structurele bijproducten. Dit is een belangrijk voordeel. Immers door het productieproces en de gebruikte grondstoffen goed na te gaan is een goede gevaren- en risicoanalyse voor de bijproducten te maken. Een punt van aandacht is het volgende: door gebruikte oplosmiddelen en spoelwater dient men erop bedacht te zijn dat specifieke stoffen aanwezig in de grondstof in een geconcentreerde vorm in het bijproduct terecht kan komen. Een voorbeeld hiervan is DON. Deze mycotoxine kan bij tarwe aanwezig zijn, maar zal in het bijproduct tarwegistconcentraat in een verhoogde mate aanwezig zijn, terwijl het hoofdproduct juist minder DON zal bevatten. Overigens is DON voor de voedselveiligheid niet echt schadelijk; varkens kunnen dit deels detoxificeren. Respondenten verschillen sterk van mening over de zwaarte van de risico’s van bijproducten. Bijproducten worden zeer vaak genoemd als risicovolle producten. Dit lijkt in sommige gevallen echter meer een perceptie dan dat dit echt (wetenschappelijk) gefundeerd is. In ieder geval is in de praktijk tot nog toe nog niet bewezen dat bijproducten risicovoller zijn dan mengvoeder. Het gros van de droge bijproducten wordt overigens ook in mengvoer verwerkt. De herkomst van vochtrijke bijproducten is goed te bepalen. Deze komen meestal uit Nederland, soms uit omringende landen. Reststroom versus afvalstroom Er bestaat een onduidelijkheid in het onderscheid tussen een reststroom die in te zetten is als diervoeder en een afvalstroom. In de wetgeving zijn hier geen duidelijke definities van gegeven. Het ministerie van VROM geeft aan dat er in veel gevallen bij reststromen juridisch gezien sprake is van een afvalstroom, waarvoor een vergunning nodig is voor verwerking. Er is een duidelijke behoefte aan goede omschrijvingen van afvalstromen en reststromen. Een aangedragen oplossing is afval als afval te bestempelen. Alleen indien via een risicoanalyse is aangetoond dat het afval vrij is van verontreinigingen, zou het in diervoer verwerkt kunnen worden.
Enkele mogelijke verontreinigingen in voedermiddelen van een aantal belangrijke bijproducten zijn in onderstaande tabel weergegeven.
30
Tabel 2.5
Mogelijke verontreinigingen in vochtrijke bijproducten
Voedermiddel
Type verontreinigingen
Met name effect op gezondheid van
Tarwezetmeel
Gewasbeschermingsmiddelen, ontsmettings- en reinigingsmiddelen, gisten, schimmels, mycotoxinen, Salmonella
Dier/mens
Bierbostel
Gewasbeschermingsmiddelen, ontsmettings- en reinigingsmiddelen, gisten, mycotoxinen, salmonella, clostridium
Dier/mens
Aardappelstoomschillen
Gewasbeschermingsmiddelen, ontsmettings- en reinigingsmiddelen, grondontsmettingsmiddelen, solanine, gisten, schimmels, salmonella
Dier/mens
Aardappelpersvezel
Solanine, schimmels, salmonella
Dier/mens
Perspulp
Fluor, gewasbeschermingsmiddelen, ontsmettings- en
Dier/mens
reinigingsmiddelen, schimmels, salmonella Wei
Ontsmettings- en reinigingsmiddelen, sulfiet, gisten
Dier/mens
Dierlijk vet
Dioxine, PCB
Dier/mens
Bron: Makkink et al, 2000, Risico’s van vochtrijke bijproducten, WUR
Vooral van de incidentele stromen (recall en overdatumproducten) is vaak weinig bekend en dat vormt een risico op zichzelf. Deze producten worden afgekeurd in de levensmiddelenindustrie maar weer als grondstof voor de mengvoerindustrie gebruikt. Overdatumproducten, misproducties en recallproducten worden veelal door gespecialiseerde bedrijven verwerkt (vaak tevens afvalverwerkers). Zij kunnen met speciaal daarvoor ontwikkelde machines de inhoud van de verpakkingen scheiden. De inhoud wordt vervolgens aangezuurd of verhit en aangezuurd. Of hiermee alle risico’s zijn uitgesloten is de vraag. Resten van lijmen en oplosmiddelen van etiketten, migratie van verpakkingsmateriaal, resten van verpakkingsmateriaal en dergelijke kunnen wel degelijk in het voedermiddel terecht komen. De gevaren- en risicoanalyse van deze productstromen verdient nader onderzoek. De leveranciers van grondstoffen hoeven in het GMP+systeem niet erkend te zijn. Deze eis gaat pas in bij de verwerker.
2.3.4
Toevoegingsmiddelen en premixen
Uit de interviews is gebleken dat toevoegingsmiddelen niet gezien worden als een grondstof waar risico’s te verwachten zijn. Dit heeft wellicht te maken met het feit dat grondstoffen van deze toevoegingsmiddelen geproduceerd worden door grote chemische en farmaceutische bedrijven. Omdat het echter in kleine concentraties gebruikt wordt, is het wel zo dat als er iets mis is, de olievlekwerking enorm kan zijn (vergelijkbaar aan MPA). Dit geldt ook voor premixen: ook hiervan wordt in interviews niet aangegeven dat bij het gebruik specifieke risico’s liggen.
31
2.3.5
Beoordeling van risicofactoren per type diervoeders
In de voorgaande paragrafen zijn we ingegaan op mogelijke verontreinigingen van voedermiddelen. Voor enkelvoudige voedermiddelen lijken de negatieve gevolgen van verontreinigingen doorgaans groter voor de diergezondheid dan voor de voedselveiligheid (voor mens). Deze enkelvoudige voedermiddelen worden soms als zodanig direct vervoederd maar meestal in mengvoeder verwerkt. De risicofactoren van mengvoeder zitten vooral in de origine van grondstoffen. De herkomst en de productieomstandigheden zijn vaak moeilijk te herleiden door de vele tussenschakels. Omdat mengvoeder uit veel componenten bestaat, is voor een groot aantal voedermiddelen kennis nodig over de mogelijke risico’s. Verder kan een afwijkende of verontreinigde component grote hoeveelheden eindproduct negatief beïnvloeden, waardoor er een olievlekwerking kan optreden. Wel is het zo dat verontreinigingen in mengvoer vaak weggemengd worden. Van bijproducten is de herkomst meestal bekend. Men weet onder welke omstandigheden deze producten tot stand zijn gekomen, meestal via industriële verwerking. Indien er iets mis is met deze producten dan is het effect op een afzonderlijk dier waarschijnlijk groter dan bij mengvoeders omdat deze bijproducten direct aan dieren gevoerd wordt. Hierdoor krijgen zij in hogere concentratie verontreinigingen binnen. Als bijproducten onderdeel zijn van mengvoer dan geldt ook hier dat het effect op een dier kleiner zal zijn maar de olievlekwerking mogelijk groter. Incidentele bijproducten zoals bederfelijke waar (bijvoorbeeld misproducties of overdatumproducten uit supermarkten) leveren meer risico’s op. Er is weinig over bekend en er is vaak geen risicoanalyse uitgevoerd. Het onderscheid tussen afvalstroom of reststroom is moeilijk te maken. Kwantificering risico’s Het is niet mogelijk om de verschillende typen diervoeders onderling te scoren in de mate van risico’s voor de voedsel- en voederveiligheid. Zoals gesteld zijn er wel verschillende kenmerken te onderscheiden tussen de typen diervoeders, maar het uiteindelijk effect van mogelijke verontreiniging hangt van vele factoren af, zoals mate van vermenging, diersoort, type verontreiniging, enzovoorts. Evenzo is het niet mogelijk een ordening aan te brengen in de mate van risico van de verschillende mogelijke stoffen die diervoeders verontreinigen. Ofwel: wij kunnen niet zomaar stellen dat de ene stof gevaarlijker is voor mens of dier dan de andere. Het effect van een verontreiniging is namelijk afhankelijk van de mate van vermenging en dus concentratie, de mate van overdracht naar melk, vlees of eieren en de diersoort. De belangrijkste risico’s komen voort uit stoffen die niet worden omgezet in het dier of maar ten dele en vervolgens in het product bestemd voor humane consumptie (melk, vlees of eieren) terecht kunnen komen. Salmonella, dioxine, PCB en enkele mycotoxinen behoren tot de meest risicovolle verontreinigingen.
32
3
De diervoederketen
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de structuur van de diervoederketen. In hoofdstuk 2 is reeds beschreven welke type diervoeders onderscheiden kunnen worden. Dit hoofdstuk gaat in op kenmerken van bedrijven die actief zijn in de diervoederketen. Deze bedrijven zijn te onderscheiden in producenten, handel en afnemers van diervoeders. In paragraaf 3.2 worden de producenten van diervoeders gekarakteriseerd. Paragraaf 3.3 gaat in op de handel. In paragraaf 3.4 presenteren we een overzicht van de afnemers van diervoeders, waarbij de verschillende primaire sectoren met elkaar worden vergeleken. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van risicofactoren die voortkomen uit de structuur van de diervoederketen (paragraaf 3.5).
3.1
Structuur diervoederketen in vogelvlucht
De structuur van de diervoederketen hebben we uiteengelegd in een drietal schakels: · toeleveranciers / handel (zowel in enkelvoudige voedermiddelen als in mengvoeders) · diervoederproducenten · veehouders (pluimvee, rundvee, kalveren en varkens). In onderstaande figuur zijn de verschillende actoren in de diervoederketen in kaart gebracht. De verwerkende industrie verwerkt producten van veehouders zoals van melk, vlees en eieren. Deze industrie is niet opgenomen in de figuur omdat zij geen onderdeel uitmaakt van de diervoederketen, maar vormt wel een belangrijke schakel in de dierlijke keten. In de figuur zijn slechts de belangrijkste fysieke stromen weergegeven. Soms vinden ook andere stromen plaats; bijvoorbeeld van toevoegingsmiddelen eerst naar de handel of direct naar veehouders. Figuur 3.1 Actoren in de diervoederketen
Origine voedermiddel Producent voedermiddelen
Bijproducten levensmiddelenfabrikant
Producent toevoegingsmiddelen
Premix producent
Handel
Verwerker
Mengvoederindustrie Veehouders
In de volgende paragrafen gaan we verder op de diverse schakels in.
33
3.2
Producenten diervoeder
Mengvoederproducenten De mengvoederindustrie is grootschalig van karakter. Er zijn in Nederland ongeveer 200 mengvoederbedrijven, waarvan ongeveer tien bedrijven 90% van de totale mengvoederproductie voor haar rekening neemt. Zo’n vijf tot zes mengvoederbedrijven zijn internationaal gezien zeer groot. Vroeger waren deze mengvoederbedrijven veel meer gericht op grondstoffeninkoop, productieefficiëntie en schaalvergroting, nu veel meer op ketenbeheersing. Illustratief hiervoor is dat een aantal grote mengvoederbedrijven onderdeel uitmaken van integraties met de verwerkende industrie. Opvallend is dat de grote bedrijven in de interviews aangeven zoveel mogelijk rechtstreeks, dat wil zeggen zonder tussenkomst van handelaren, hun voedermiddelen in te kopen. De belangrijkste motivatie hiervoor is dat men wil weten waar het product vandaan komt, hoe het tot stand gekomen is en wat ermee gebeurd is. Ongeveer 20% van het aantal mengvoederbedrijven is een coöperatie, 80% is in particuliere handen. In 2000 namen deze coöperatieve bedrijven samen 53% van het productievolume voor haar rekening. De overige 47% werd geproduceerd door de particuliere bedrijven. Hieruit kan afgeleid worden dat relatief veel grote bedrijven coöperatief van aard zijn. Middelgrote bedrijven opereren vaak voor nichemarkten. Veel van deze bedrijven zijn internationaal actief, bijvoorbeeld via participaties. Behalve op prijs proberen deze bedrijven zich te onderscheiden op kwaliteit en service, zoals stallenbouw, managementprogramma’s en adviezen. De mengvoederbedrijven zijn redelijk gespecialiseerd in voer voor bepaalde diersoorten; in 2000 was bij 53% van de vestigingen meer dan driekwart van de productie bestemd voor één diersoort. 32% van alle vestigingen is volledig gespecialiseerd in voer voor één diersoort. De vijf grootste mengvoederfabrikanten beleveren alle primaire sectoren. Economische situatie mengvoederindustrie Voor mengvoederbedrijven zijn de grondstofkosten veruit de belangrijkste kostenpost; 80% van de verkoopprijs wordt gevormd door grondstofkosten. De mengvoederindustrie heeft te maken met een krimpende markt en veel onderlinge concurrentie. De graanhandel heeft te maken met sterke internationale concurrentie en lage marges. De economische situatie in de toekomst wordt door de diervoedersector redelijk positief ingeschat. Bedrijven die het nu goed doen, zullen naar verwachting goed kunnen overleven. Producenten restproducten Restproducten gaan of rechtstreeks van de producent naar de boer, of ondergaan een bewerking. Rechtstreeks vervoer van de producent naar de boer speelt bij bijvoorbeeld aardappelstoomschillen, tarwezetmeel, bierbostel, wei. Deze producten worden wel via handelaren verkocht maar de fysieke stroom passeert de handel niet. Een aantal restproducten wordt door verwerkers verder gemengd en geconserveerd. Voorbeelden hiervan zijn restmelk en overdatumproducten. Deze verwerkers zijn vaak relatief kleine particuliere bedrijven. Ze zijn gespecialiseerd in het uitpakken van verpakte producten. De aangeleverde restproducten bestaan uit zowel structurele als incidentele stromen. De bewerkte eindproducten die zij afleveren worden bijna uitsluitend geleverd aan varkenshouderijen met een brijvoerinstallatie. Hiervan zijn er ongeveer 1350 in Nederland.
34
Overdatumproducten afkomstig van supermarkten Vanuit supermarkten worden overdatumproducten aangeboden. Deze producten worden door specifieke verwerkers uitgepakt, gemengd (gestandaardiseerd op bijvoorbeeld drogestofgehalte en voedingswaarde) en geconserveerd (meestal door zuurtoevoeging). Hiermee zijn supermarkten ook aanbieders van voedermiddelen.
Producenten toevoegingsmiddelen/additieven Er zijn twee grote bedrijven die toevoegingsmiddelen voor diervoeders produceren in Nederland. Deze bedrijven zijn wereldwijd actief. Brancheverenigingen Leveranciers van diervoeder zijn aangesloten bij het Productschap Diervoeder. Daarnaast heeft een groot aantal bedrijven zich verenigd in brancheverenigingen. Zo is er voor de mengvoederindustrie Nevedi, (Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie), voor de graanhandel het Comité van Graanhandelaren en voor de producenten van vochtrijke bijproducten de OPNV (Overleggroep Producenten Natte Veevoeders). Nevedi heeft als missie dat zij het branchebeleid formuleert en de collectieve belangen behartigt van de Nederlandse diervoederindustrie. Nevedi telt 132 leden. Hiervan zijn 90 bedrijven industriële mengvoederbedrijven die produceren voor derden. Samen produceren zij 98% van het in Nederland geproduceerde diervoeder ten behoeve van landbouwhuisdieren. De OPNV (Overleggroep Producenten Natte Veevoeders) heeft 13 aangesloten ondernemingen en is een branchevereniging voor producenten van vochtrijke voedermiddelen. Het Comité van Graanhandelaren heeft 160 leden uit handel, industrie en dienstverlening en heeft diverse functies als informatievoorziening naar de leden, arbitrage-instituut bij handelsgeschillen en het beheren van standaardcontracten.
3.3
Handel in diervoeder
De handel in diervoeders is ondoorzichtig, er zijn weinig gegevens bekend over aantallen bedrijven en hun precieze activiteiten. Veel van de diervoederstromen verlopen via handelskanalen. Ook in het buitenland is veel tussenhandel actief, met name in granen. Alvorens een partij graan in Nederland arriveert, kunnen er tussen de 3 en 20 (handels)schakels gepasseerd zijn. Omdat de handel het product zelf niet bewerkt, hooguit transporteert, zitten in deze schakels weinig risico’s voor het product. Wel is de herkomst van het diervoeder door de vele handelsschakels moeilijk te herleiden. Uit de interviews blijkt dat de handel vooral een belangrijke rol speelt bij de import van grondstoffen voor mengvoeder en bij de verkoop van restproducten aan veehouders. Handel in mengvoeders Veel Nederlandse voerleveranciers kopen in via grote tussenhandelaren, die zich met name in Rotterdam of Hamburg bevinden. Het gaat in de diervoederindustrie met name om grote bulkstromen in de internationale grondstoffenhandel.
35
Handel in bijproducten Een groot deel van de bijproducten wordt via de handel aan veehouders, met name varkenshouders, verkocht. Een aantal van deze aanbieders is onderdeel van integraties waar ook grote mengvoederbedrijven toe behoren. Binnen deze handelsbedrijven is veel kennis aanwezig over diervoeder en het specifieke product dat men levert. Zij hebben vaak langdurige relaties met de toeleveranciers.
3.4
Afnemers van diervoeder: de veehouderij
Karakterisering primaire sectoren Afnemers of gebruikers van diervoeder zijn diegenen die landbouwhuisdieren bezitten, ofwel de boerenbedrijven. De volgende dierlijke productiesectoren zijn hierbij te onderscheiden: · Pluimvee (leghennen, vleeskuikens en kalkoenen) · Rundvee (melkvee, vleesvee) · Kalveren · Varkens (fokbedrijven, vleesvarkensbedrijven). In bijlage 2 is per sector een uitgebreidere karakterisering weergegeven.
36
Enkele belangrijke kengetallen en karakteriseringen van de verschillende primaire sectoren zijn weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 3.1
Kenmerken van verschillende primaire sectoren die diervoeders gebruiken
Kenmerken
Sector Pluimvee
Varkens
Rundvee/melkvee
Kalveren
Aantal primaire Bedrijven
Circa 2500; waarvan - 1126 vleeskuiken - 1400 leg
Circa 17.000, waarvan - 11508 vleesvarkens
Circa 41.000; 1 - 28.000 melkvee - 13.000 vlees
Circa 3.200
Tendens aantal primaire bedrijven
Daling
Daling
Daling
Stijging
Totaal aantal landbouwhuisdieren 2 (X 1000 stuks)
Pluimvee: 102.956 11.153 (50.127 vleeskuikens 42.726 leghennen 2.390 eenden/ kalkoenen)
4047 rundvee 1339 jongvee 1150 vlees, weide vee 1546 melk, kalfkoeien 12 stieren3
693
Voortgebrachte producten (x 1000 ton)
Kuikenvlees: 278 Kalkoenvlees: 41 Kip/hanenvlees: 37 Eieren: 9.6 miljard stuks
Varkensvlees: 685
Rundvlees: 287 4 Melk: 10.357
Kalfsvlees: 176
Aantal afnemers binnenland
48 slachterijen 165 eierpakstations
25 slachterijen
8 slachterijen
6 slachterijen
Kwaliteitssysteem
IKB kip
IKB
KKM IKB rund
IKB en eigen systemen van integraties
Mate van ketenintegratie
Sterk
Matig; veel handel (in sommige gevallen wel integratie tussen mengvoederbedrijf en slachterij)
Melkvee: sterk door zuivelcoöperaties. Matige ketenintegratie vlees
Zeer sterk
Gevoeligheid dier voor slechte kwaliteit voer
Hoog
Matig
Laag
Matig tot laag
Mengvoer-ruwvoer verhouding
98-2
100-0
33-67
370 kg kalvermelk
Gebruik bijproducten
Niet/zeer beperkt granen
Zelfmengers
Soms gedeeltelijk zelf Komt voor mengen vanwege te hoog (1350 bedrijven met eiwitgehalte mengvoeder brijvoerinstallaties)
13 zuivelondernemingen
5
300 kg maïs6 Vooral vochtrijke bijproducten en reststromen (1350 bedrijven met
Vooral enkelvoudige Niet voeders/geen reststromen
brijvoerinstallaties) Niet aan de orde (soms enkelvoudige grondstoffen gemengd in een mengwagen)
Niet aan de orde
Bron: PVE 2002, De Nederlandse vee, vlees en eiersector, tenzij anders aangegeven
______________ 1
Opgave CBS/PZ 2001. In 2002 bedroeg aantal melkveebedrijven 26000. Cijfers CBS, varkens & rundvee 2002, pluimvee 2001. PVE/CBS 2001. 4 Betreft afgeleverde hoeveelheid melk aan melkfabrieken in Nederland. 5 Een gedeelte van het mengvoeder kan vervangen worden door bijproducten. 6 Om welzijnsredenen wordt aan kalveren maïs gevoerd; dit bevat circa 30% droge stof. 2 3
37
Het meest opvallende in bovenstaande tabel is het verschil tussen de sectoren in mate van integratie in de keten. De ketenintegratie is (zeer) sterk in de kalver- en pluimveesector, en het minst in de rundvee- en varkenssector. Met integratie wordt bedoeld dat een bedrijf/integratie bestaat uit meerdere bedrijven die actief zijn in alle schakels van de keten. Het voordeel van het opereren in integraties is dat er zaken worden gedaan met vaste partners. Daardoor is het gemakkelijker om te werken volgens vaste afspraken. Het verantwoordelijkheidsgevoel voor een veilig product wordt hierdoor bevorderd, evenals de traceerbaarheid van de producten. Tot slot zijn er tussen de sectoren verschillen in typen voer, waardoor ook de toeleveranciers van diervoeders verschillen. Gebruik van type voer per sector In de varkenssector wordt met name mengvoeder of mengvoeder in combinatie met bijproducten gevoederd. Er zijn in deze sector veel zelfmengers die zelf op het bedrijf de voedermiddelen (inclusief bijproducten) mengen. In Nederland zijn er zo’n 1350 varkenshouderijen die brijvoer aan varkens voeren; dit zijn de wat grotere bedrijven. Uit de interviews is gebleken dat circa 30% van de in Nederland geslachte varkens één of meerdere vloeibare bijproducten heeft gehad. Varkens zijn weinig gevoelig voor afwijkingen in het voer. Voor pluimvee geldt dat zo’n 98 % van het voer zuiver mengvoeder is, dit zijn vooral granen. Pluimvee is uiterst gevoelig voor afwijkingen in het voer. Voor het rundvee bestaat het voerpakket voor een derde uit krachtvoer (mengvoeder, maar ook bietenpulp, bierbostel) en twee derde uit ruwvoer (gras, snijmaïs) op basis van droge stof. Rundvee is als gevolg van het complexe maag-darmstelsel weinig gevoelig voor eventuele afwijkingen in het voer. Voor de kalversector geldt dat de jonge dieren gevoed worden met melkpoeder, dat met water aangemaakt wordt. Naarmate het dier wat ouder wordt, wordt maïs om welzijnsredenen bijgevoerd. Omdat bij jonge kalveren het maag-darm stelsel nog niet volledig is ontwikkeld, zijn ze gevoeliger voor voerafwijkingen dan volwassen koeien. Overige karakterisering dierlijke sectoren Voor boeren maakt het voer een belangrijk deel uit van de kostprijs. Vooral bij varkenshouders kunnen de voerkosten op dit moment nog bepalen of het bedrijf nog enigszins rendeert; hier vormen de kosten van het voer zo’n 40-50% van de totale kosten. Bij melkvee vormen de kosten van het mengvoeder zo’n 15-20% van de melkopbrengst. Bij pluimvee bedragen de voerkosten voor vleeskuikens zo’n 50-60% van de totale kosten; bij leghennen ligt dit rond de 45-50%. Doorgaans wordt door veehouders vastgehouden aan bestaande relaties met de voerleverancier en wordt er weinig gewisseld. Relaties bestaan soms al sinds generaties. Het komt regelmatig voor dat voer wordt voorgefinancierd, waarbij boeren pas na aflevering van vee hun voerleverancier betalen. Vooral in de pluimveesector wordt veel voer voorgefinancierd. In sommige gevallen hebben boeren soms aanzienlijke schulden bij hun voerleverancier (oplopend tot € 100.000,-). Dit maakt het wisselen van leverancier niet gemakkelijk.
38
De grote groep primaire bedrijven in de verschillende dierlijke productiesectoren hebben te maken met een klein aantal grote mengvoederbedrijven; het voer wordt niet of nauwelijks in collectief verband ingekocht. Dit maakt de onderhandelingspositie zwak. Daarnaast hebben de primaire bedrijven aan de afzetkant ook nog eens te maken met grote bedrijven, zoals slachterijen, melkverwerkers en eierpakstations. Economische situatie veehouderij De primaire sector staat al jaren onder grote economische druk. In dat kader is de volgende tabel illustratief. Tabel 3.2 Gezinsinkomen uit bedrijf op landbouwbedrijven naar bedrijfstype (x €1.000,- per ondernemer) periode
1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01(r) 2001 (r) 2002(r)
melkveebedrijven 31,0 25,8 29,0 26,2 26,5 21,3 15,7 28,0 23,2 20,4 25,0 25,0 19,0
varkensbedrijven fokvleesbedrijven bedrijven 43,4 46,7 62,0 53,0 14,7 19,4 -17,9 -1,6 15,9 18,1 28,8 14,4 62,8 36,9 56,7 22,2 -46,0 -27,2 0,2 -17,1 35,0 31,0 21,0 9,0 -12,0 -29,0
gesloten 42,8 60,3 18,5 -10,9 21,3 33,6 77,1 57,1 -46,9 -7,2 53,0 25,0 -25,0
pluimvee legvleeshennen kuikens 54,2 43,7 25,6 18,5 41,7 18,8 -33,1 23,5 38,8 14,0 88,3 27,9 44,7 33,6 -7,9 7,5 20,9 -13,4 58,0 16,0 39,0 37,0 45,0 -38,0
landbouw tot 32,8 30,2 22,7 19,5 26,0 22,3 22,7 30,9 17,7 16,4 -
Opvallend is dat het gezinsinkomen bij melkveebedrijven redelijk constant te noemen valt, terwijl bij varkensbedrijven grote verschillen tussen de verschillende jaren zichtbaar zijn. Op basis van de cijfers van 2002 wordt duidelijk dat met name de vleeskuikenproducenten en de varkensbedrijven met een negatief gezinsinkomen onder druk staan.
3.5
Risicofactoren
De diervoedersector bestaat uit enkele grote en veel kleine voerleveranciers. Tussen deze voerleveranciers bestaat verschil in mate van professionaliteit (houding en mentaliteit) en het niveau van ‘kennis en kunde’ op het gebied van diervoederproducten en voedselveiligheid, hetgeen een risico kan vormen. Er zijn veel tussenschakels (grotendeels handelaren) actief in de diervoedersector. Dit speelt zowel in de handel van grondstoffen, bijproducten als mengvoeder. Hierdoor is het soms moeilijk te achterhalen wie de uiteindelijke voortbrenger is van een bepaald product. Dit wordt nog eens verder bemoeilijkt door de vele mengpunten. Tevens zijn er hierdoor weinig directe contactmomenten tussen producenten van diervoeders en de afnemers (boeren). Door diverse respondenten is de term “spaghettistructuur” aangehaald. Vertegenwoordigers van de diervoedersector beweren soms het tegenovergestelde; de structuur is juist heel inzichtelijk. Deels is dit juist. De diervoe-
39
derproducenten en in mindere mate de veehouderijen zijn relatief eenvoudig in kaart te brengen. Het probleem zit met name in de voorschakels. De veehouders, de afnemers van diervoeders, hebben zelf weinig kennis van diervoeding en voedselveiligheid: ze vertrouwen op de adviseurs van mengvoederbedrijven. Veehouderijbedrijven zijn vaak kleine bedrijven die te maken hebben met grote toeleveranciers, onderhandelingsmacht is er niet. Ook is er onvoldoende massa om zelf analyses uit te kunnen voeren. Dit vormt een risico. De dierlijke sector is te typeren als een ‘bulkmarkt’, waarin zeer veel partijen actief zijn. Er is maar een beperkt aantal merken. Imagobeschadiging van een merk zoals in de levensmiddelenindustrie speelt hierdoor minder een rol. De primaire sector en in iets mindere mate de diervoedersector staan zeker de laatste jaren economisch onder druk. Diervoeder is een belangrijk bestanddeel van de kostprijs. Beide aspecten kunnen een stimulans zijn op zoek te gaan naar goedkopere voedermiddelen, met mogelijkerwijs een verhoogd risico voor het inzetten van niet-erkende of onbekende voedermiddelen. In de varkenssector komen in vergelijking met andere sectoren de meeste risicofactoren bij elkaar. Varkens zijn “alleseters” en zijn weinig gevoelig voor afwijkingen in het voer. Er worden veel bijproducten gevoerd, waaronder ook incidentele stromen, die door zelfmengers worden gemengd. De ketenintegratie in de varkenssector is zwak. Deze factoren worden nog eens versterkt door het feit dat de varkenssector in vergelijking met andere sectoren economisch het meest onder druk staat. Kwantificering risicofactoren Het is niet eenvoudig om bovenstaande risicofactoren in volgorde van belangrijkheid te ordenen. Ze hangen sterk samen en versterken elkaar. Wel is onze indruk is dat de verschillen in mentaliteit en het wisselende professionaliteitsniveau bij bedrijven in de diervoedersector zwaarwegende risicofactoren zijn. Daarnaast is de aanwezigheid van vele tussenschakels en mengpunten een belangrijke risicofactor omdat daardoor de diervoederketen intransparant wordt. De overige risicofactoren: economische situatie en bulkmarkt zijn op zichzelf staand minder belangrijke risicofactoren maar zijn zeker in combinatie met de andere factoren wel van belang.
40
4
Wet- en regelgeving en de kwaliteitssystemen
Het bedrijfsleven in de diervoederbranche heeft te maken met zowel Europese richtlijnen, nationale wetten als verordeningen vanuit het Productschap Diervoeder. In paragraaf 4.2 gaan we hierop nader in. De handhaving van de wetten is onderwerp van paragraaf 4.3. Op voorhand tekenen we aan dat door het gekozen toezichtmodel de handhaving door het PDV en daarmee samenhangend de overheid (het PDV voert immers taken in medebewind uit) weinig intensief is. Wel hebben diverse respondenten de verwachting uitgesproken dat de handhaving van overheidswege met de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders (paragraaf 4.5) geïntensiveerd zal worden. Vooruitlopend daarop verrichten enkele organisaties ook al taken in dat verband. De kwaliteitssystemen (met name GMP) zijn aan de orde in paragraaf 4.4. Het hoofdstuk sluit af met een beschrijving van een aantal toekomstige ontwikkelingen op het gebied van de wet- en regelgeving (waaronder de Kaderwet diervoeders).
4.1
Wet- en regelgeving
De wetgeving op het gebied van diervoeders is sterk Europees georiënteerd. Sinds de oprichting van de Europese Gemeenschap is in Europees kader een groot aantal richtlijnen vastgesteld op het gebied van diervoeder. In de Europese wetgeving is een aantal hoofdthema’s te onderscheiden1: · Bemonsterings- en analysemethoden (RL 70/373) · Toevoegingsmiddelen (additieven, RL 70/524) · Handel in mengvoeders (RL 79/373) · Erkenning en registratie van bedrijven (RL 96/69) · Verboden stoffen (RL 96/22 en 96/23) · Handel in voedermiddelen (RL 96/25) · Identificatie en registratie van dieren (VO 1760/2000). De Europese richtlijnen zijn door het Productschap Diervoeder (PDV) omgezet in een aantal nationale verordeningen.
______________ 1
Voor een verdere uitwerking verwijzen we naar bijlage3.
41
Het PDV is een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, die is ingesteld op verzoek van het Nederlandse bedrijfsleven in de diervoedersector. Het schap richt zich op de gehele Nederlandse diervoederkolom1. Wat betreft de aard van de taken van het Productschap Diervoeder (PDV) wordt onderscheid gemaakt in autonome taken en taken in medebewind. Het schap heeft de bevoegdheid naar eigen inzicht zaken te regelen en te besturen, de zogenaamde autonomie. Deze taak kan zowel beleidsbepalend als regelend van aard zijn en bestaat vooral uit het uniformeren en reguleren (in de vorm van verordeningen of besluiten) van gemeenschappelijke belangen van het bedrijfsleven in de diervoedersector, zoals bijvoorbeeld het stellen van nadere kwaliteitseisen 2. Onder medebewind wordt verstaan het medewerken van lagere rechtsgemeenschappen aan de uitvoering van ‘hogere’ regelingen. Dit kan leiden tot een verordening, waarin deze regelingen nader worden uitgewerkt. Het PDV voert, onder verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV, het indirecte medebewind over de omzetting van Europese Verordeningen in nationale wetgeving. Indirect, aangezien de wettelijke basis hiervoor ontbreekt.
De belangrijkste nationale verordening is de Verordening Diervoeders 1998. Deze basisverordening heeft een aantal voorgaande afzonderlijke verordeningen vervangen en geïntegreerd. Deze basisverordening bevat een aantal specifieke onderdelen: · Erkenning en registratie van bedrijven en tussenpersonen · Ongewenste stoffen · Etikettering · Additieven. In bijlage 3 worden deze onderdelen van de verordening nader beschreven. Behalve bovengenoemde basisverordening hebben de bedrijven in verschillende schakels van de keten ook te maken met aanpalende wetgeving zoals bijvoorbeeld de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de Diergeneesmiddelenwet en de Warenwet. Oordeel over de wet- en regelgeving De wet- en regelgeving werd door de betrokkenen doorgaans als gegeven beschouwd en weinig ter discussie gesteld. Doorgaans heeft men de indruk dat met de huidige wetgeving de veiligheidsrisico’s in de belangrijkste (bulk-)stromen van het diervoeder goed zijn afgedekt. De wetgeving op het gebied van afvalstoffen uit de levensmiddelenindustrie daarentegen wordt door veel respondenten nog onduidelijk gevonden. Wanneer is een product een afvalstof en wanneer is het een geschikt voedermiddel voor dieren? De bepalingen met betrekking tot ongewenste stoffen wordt door sommige respondenten niet logisch gevonden. Gesteld wordt dat voor sommige stoffen in diervoeder strengere normen dan voor humane voeding. “Snoepgoed waarin gelatine is verwerkt mag niet als diervoeder worden gebruikt omdat hierin dierlijke eiwitten zitten, terwijl het wel voor humane consumptie geschikt is verklaard.” Verder is opgemerkt dat voor de meeste mycotoxinen (behalve voor aflatoxine en DON) nog geen wettelijke normen zijn vastgelegd. Bovendien bleek uit de deskresearch dat er binnen de EU nog niet op uniforme wijze wordt omgegaan met de analytische meetonzekerheid3. Tot 1 au______________ 1
Bron: website PDV. Bron: Bundel ‘Diervoederwetgeving in Nederland, deel 1 algemeen’, van het Productschap Diervoeder, Den Haag. Bron: Mycotoxinen staan wereldwijd op de kaart, door Annemarie Barbier-Schenk, VMT 14 maart 2003, nr 6, pag 39-40 2 3
42
gustus 2003 lag de wettelijke limiet voor aflatoxine B1 bij 2 microgram/kg, maar in Nederland wordt pas actie ondernomen bij gehaltes hoger dan 2,6 microgram/kg1. In andere landen kan de actiegrens hoger of lager liggen. Dit kan tot gevolg hebben dat pinda’s in de haven van Rotterdam worden afgekeurd vanwege een te hoog aflatoxinegehalte, maar dat ze via een haven in een andere EU lidstaat toch de Europese Unie binnenkomen. Door vrije handel binnen de EU kunnen ze dan op een indirecte manier Nederland binnen komen. Bij de EU zelf is men overigens van mening dat de mogelijkheden om verontreinigde partijen die in het ene land zijn afgekeurd via een ander land alsnog binnen te krijgen beperkt zijn. Het zogenaamde ‘portshopping’ is te voorkomen doordat via het Rapid Alert System melding wordt gemaakt van partijen die niet in de haak zijn. Zodra een partij in één van de lidstaten wordt afgekeurd, wordt dit gemeld aan de andere landen. Indien de partij vervolgens in een ander land wordt aangeboden wordt dit geregistreerd. Enkele respondenten vinden de discussie over de hoeveelheid toegestaan residu in voedermiddelen soms doorslaan. De mogelijkheden om aan te tonen dat een voedermiddel een bepaalde (hoeveelheid van de) stof bevat, nemen steeds verder toe. Zo kunnen bijvoorbeeld door steeds geavanceerdere methoden minuscule hoeveelheden verboden stoffen worden gevonden, die in de optiek van de respondenten geen (grotere) gezondheidsrisico’s opleveren. Deze producten moeten echter worden vernietigd, omdat de nultolerantie wordt gehanteerd: de stof mag er niet in zitten. Tijdens de interviews zijn door de brancheorganisaties opmerkingen geplaatst over de maatregelen die de overheid heeft genomen naar aanleiding van de incidenten. Deze maatregelen waren volgens sommige respondenten meer gebaseerd op paniekreacties dan op wetenschappelijk bewezen risico’s voor de volksgezondheid. “Vele bedrijven werden geblokkeerd terwijl de risico’s voor de voedselveiligheid nihil zijn geweest.” Ook de Centrale Organisatie voor de Vleessector is deze mening toegedaan2. “De discussie over voedselveiligheid wordt te veel bepaald door emotie en te weinig door wetenschappelijke ratio. Het is de perceptie die regeert. Wetenschappelijk is er geen reden om diermeel in het voer voor varkens niet toe staan. Maar omdat de supermarkt dat niet wil, wil ook de slachterij geen vlees van varkens die zijn gevoerd met diermeel. Ook bij de MPA-affaire was de voedselveiligheid niet in het geding. Er is nooit een risico geweest voor de volksgezondheid.” Ten slotte worden in de interviews ook enkele opmerkingen gemaakt over de wetgeving betreffende zelf voermengende veehouders. De zelfmengers moeten zich wel aan de Europese eisen rondom additieven houden die zij aan het voer mogen toevoegen. “Maar voor de rest worden aan hen geen wettelijke kwaliteitseisen gesteld”. Naleving van de wet- en regelgeving Door meerdere respondenten is aangegeven dat door de grote economische druk in alle schakels van de keten, de naleefbaarheid van de regels minder makkelijk wordt. “Als de marges onder druk staan, neemt de kans op overtredingen toe.” Ook wordt gezegd: “de neiging om naar goedkopere oplossingen te zoeken is groter als de afzetmarkt afneemt. Zo komt het voor dat sommige boeren een nieuw voedingssupplement graag op proef afnemen als dit aan de deur gratis wordt ______________ 1
Vanaf 1 augustus 2003 gelden nieuwe normen voor aflatoxine B1. Voor voedermiddelen en volledig diervoeder bestemd voor melkvee ligt de norm op 0,005 mg/kg, voor volledig diervoeder bestemd voor runderen op 0,05 mg/kg en voor volledige diervoeders voor varkens en pluimvee op 0,02 mg/kg (Bron: Productnormen GMP-regeling diervoedersector, PDV, juli 2003. 2 Visie van de heer van der Pelt, COV, Zoetermeer, in het Jaarverslag van het PDV, 2002.
43
aangeboden. Ze voeren dit vervolgens aan de dieren, zonder dat ze weten wat er eigenlijk in zit en nagenoeg niets weten van het bedrijf dat het product aanbiedt.“ Aan de andere kant is beeld dat “het een rommeltje is in de veevoedersector” volgens de meeste betrokkenen onjuist: “Veevoederbedrijven kunnen zich het ook niet veroorloven om niet volgens de regels te handelen: als je betrokken bent bij een affaire dan ben je weg.” Dit neemt uiteraard niet weg dat bedrijven soms (bewust dan wel onbewust) de marges zoeken. Zo hebben enkele respondenten de indruk dat in de veevoederindustrie soms wordt gemengd met het doel om zich van bepaalde stoffen te ontdoen. “Ze hebben er moeite mee verontreinigd veevoeder te vernietigen. De eerste reactie is om een dergelijke partij liever weg te mengen in andere grote partijen, waardoor het wel onder de wettelijke norm komt te liggen”.
4.2
Handhaving van de wet- en regelgeving
Bij de controle op de wet- en regelgeving zijn verschillende instanties betrokken. Deze worden in deze paragraaf kort beschreven. Voedsel en Waren Autoriteit De VWA is op 10 juli 2002 ingesteld met als doel burgers een blijvend, hoog niveau van gezondheidsbescherming te bieden. De VWA is een toezichthoudende, beleidsadviserende en uitvoerende organisatie en is sinds het aantreden van het Kabinet Balkenende II een agentschap van het ministerie van LNV. Als agentschap maakt de VWA deel uit van de rijksoverheid en valt zij volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De VWA voert in opdracht van de ministers van VWS en LNV taken uit op de terreinen van voedsel- en productveiligheid en daarmee samenhangende gebieden, zoals consumenteninformatie, diergezondheid en dierenwelzijn. Daarnaast heeft de VWA een bijzonder mandaat gekregen met betrekking tot het toezicht op grond van de Gezondheidswet. Onder meer op basis van deze wet heeft de VWA de bevoegdheid om onafhankelijk toezicht te houden en onderzoek te doen op het gebied van volksgezondheid. De VWA is tevens de bevoegde autoriteit om certificaten af te geven bij de export van dieren en producten 1. De VWA heeft twee werkmaatschappijen: Keuringsdienst van Waren (KvW) en Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV). Deze worden hieronder kort beschreven. Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees De RVV is als controle-instantie door het PDV aangewezen voor wat betreft de PDVdiervoederverordeningen. Dat betekent dat de RVV controles uitvoert op de naleving van de normen inzake ongewenste en verboden stoffen, maar ook op de erkennings- en registratievereisten van (al dan niet GMP-erkende) bedrijven) in het kader van Richtlijn 95/69 EG. Verder is de RVV belast met de importcontrole van voedermiddelen en de monitoring op ongewenste stoffen. De RVV heeft ook als taak er op toe te zien dat bij de productie en handel in dieren en dierlijke producten wordt voldaan aan de eisen ten aanzien van volksgezondheid, diergezondheid en het welzijn van dieren. Tevens draagt de RVV zorg voor de bestrijding van dierziekten. Voor de uitvoering van deze taken verricht de RVV onder meer de volgende werkzaamheden: · toezicht houden op bedrijfskeuringen · toezicht houden op de naleving van voorschriften ten aanzien van hygiëne en inrichting · toezicht houden op de diervoeders en de invoer van de diervoedergrondstoffen ______________ 1
Bron: VWA, Zichtbare risicoreductie, strategische ondernemingsvisie VWA, 2002.
44
· ·
uitvoeren van inspecties en audits bestrijden van besmettelijke dierziekten.
De RVV controleert dagelijks in slachthuizen en bedrijven die vlees verwerken. Verder worden controles uitgevoerd aan de buitengrens van de EU. In Nederland zijn de havens van Rotterdam en Amsterdam en de luchthaven Schiphol de belangrijkste buitengrensinspectieposten. Deze invoercontroles (op voedermiddelen van buiten de EU) kunnen bestaan uit een documenten- en een fysieke controle. De analyses van de monsternames die in het kader van de fysieke controle kunnen plaatsvinden worden door verschillende laboratoria geanalyseerd. Ook het toezicht op het gebruik van dierlijke eiwitten gebeurt door de RVV. Vanaf het inwerkingtreden van de Kaderwet diervoeders (zie paragraaf 4.3) heeft de RVV een formele taak op het gebied van toezicht. Vooruitlopend daarop verricht de RVV reeds enkele activiteiten in de diervoedersector. 1.
Het zich voorbereiden op taken die voortvloeien uit de implementatie van de Kaderwet diervoeders. Toezicht houden op bedrijven die geen GMP-erkenning hebben (vanaf 1 juli 2003). Het • PDV voert het toezicht op de GMP-erkende bedrijven uit (via door het PDV gecertificeerde private controle-instellingen) en de RVV ziet ten behoeve van het PDV toe op de nieterkende bedrijven. Darbij gaat het om de controle op de naleving van de diervoederregelgeving, inclusief de eisen die voor erkenning en registratie gelden. Zodra de Kaderwet diervoeders van kracht wordt verricht de RVV het toezicht op alle bedrijven, dus ook op de GMP-bedrijven. Door middel van steekproefsgewijze fysieke controles, visuele inspecties en administratieve controles ziet de RVV er straks op toe dat de productie voldoet aan de wettelijke voorschriften. Deze controles bestrijken alle stadia van de productie, de handel in en de opslag van producten. Opleiden van toezichthouders. •
2.
Opstellen en uitvoeren van een Nationaal Plan Monitoring Diervoeders. Sinds twee jaar stelt de RVV jaarlijks een monsternameplan op aan de hand waarvan monsters worden genomen en geanalyseerd. De monsters worden geanalyseerd op onder andere diermelen, additieven, dioxines en dergelijke. Hoeveel monsters en van welk voedermiddel wordt bepaald door het beleid van het ministerie van LNV en de EU. Momenteel vinden extra controles op dioxine plaats, omdat daar vorig jaar nieuwe normen voor zijn opgesteld. Aanleiding voor deze nieuwe normen vormden diverse incidenten rond met dioxine besmette voedermiddelen zoals citruspulp en vetten (zie bijlage 1). Gemiddeld wordt ongeveer tienmaal per maand een verontreinigde partij diervoeder aangetroffen.
3.
Beoordelen van meldingen uit het Rapid Alert Systeem. De RVV neemt de meldingen die in dit kader worden gedaan in ontvangst, beoordeelt ze en geeft vervolgens een advies over hoe te handelen aan de Directeur-Generaal van de VWA. In dit verband voert de RVV ook enkele afgeleide taken uit zoals internationale vertegenwoordiging en het begeleiden van internationale missies.
45
Keuringsdienst van Waren De belangrijkste taak van de KvW is het controleren en bevorderen van de naleving van voorschriften voor eet- en drinkwaren, consumentenartikelen en veterinaire zaken. Vanaf 2002 maakt de KvW deel uit van de VWA. De handhavingsinstrumenten van de KvW zijn toezicht- en opsporingsinspecties, monsteronderzoek en de eventuele toepassing van maatregelen in de vorm van waarschuwingen en procesverbalen. In onderstaande tabellen zijn de handhavingsactiviteiten van de KvW in 2001 weergegeven. Tabel 4.1
Gerealiseerde bedrijfsinspecties 2001 Gerealiseerde bedrijfsinspecties 2001
levensmiddelen non-food veterinair/technologisch import
96.047 10.045 9.804 1.800
Bron: Jaarverslag KvW 2001
Tabel 4.2
Percentage maatregelen naar aanleiding van inspecties 2001
levensmiddelen non-food veterinair/technologisch
Bestuurlijke boetes / proces verbaal 4% 10% 4%
Waarschuwing 17,4% 10,2% 17,5%
Bron: Jaarverslag KvW 2001
Daarnaast behoren ook signalering (ten aanzien van bedreigingen voor de volksgezondheid) en advisering (van de ministers van LNV en VWS) tot de taken van de KvW. De Keuringsdienst van Waren toetst in het kader van additioneel toezicht ook of de controle door bijvoorbeeld Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalverensector (SKV), het Controlebureau Pluimvee en Eieren (CPE) of voorheen de Keuringsdienst Diervoedersector (KDD) conform de regels gebeurt en wat het effect van deze controle is in de bedrijven. Algemene Inspectie Dienst De Algemene Inspectie Dienst (AID) is de algemene inspectie- en opsporingsdienst van het ministerie van LNV. De AID houdt toezicht op de naleving van bepaalde wetten en regels, door middel van inspectie en controle. Daarnaast verricht zij opsporingsactiviteiten indien wordt vermoed dat een strafbaar feit is gepleegd. Worden door toezichthouders fouten geconstateerd dan wordt de zaak overgedragen aan de AID. De AID doet vervolgens onderzoek en kan indien strafbare feiten worden geconstateerd het Openbaar Ministerie inschakelen en eventueel een proces verbaal opstellen. Op jaarbasis worden door de AID ongeveer een kleine 100 onderzoeken ingesteld. De AID bestaat uit drie regionale afdelingen en een overkoepelende dienst Opsporing. De afdelingen zijn verdeeld over verschillende vakgebieden, waaronder het vakgebied diervoeder en diergeneesmiddelen. De bevoegdheden van de dienst Opsporing en de regio's zijn verschillend. De dienst Opsporing richt zich op de grote en georganiseerde zaken, de regio's pakken vooral de relatief kleine opsporingszaken op.
46
Oordeel over de controle en handhaving Door meerdere respondenten in de primaire sector en veevoederindustrie wordt opgemerkt dat er veel instanties zijn betrokken bij de handhaving. “Instanties zoals de AID, RVV en KvW komen allemaal na elkaar op bezoek.” Meerdere respondenten geven aan dat tussen deze organisaties een betere afstemming nodig is over wie, welke controles wanneer uitvoert. Daarnaast wordt aangegeven dat de controles op locatieadres zouden moeten plaatsvinden. Nu wordt per Uniek Bedrijfs Nummer (UBN) gecontroleerd. Omdat sommige primaire bedrijven meerdere UBNnummers hebben, kan het voorkomen dat controlerende instanties ook verscheidene keren op bezoek komen. Ook zouden de verschillende soorten controles (voermonsters, urinemonsters en bloedmonsters) vaker moeten worden gekoppeld. De pakkans bij wettelijke overtredingen wordt over het algemeen als laag gepercipieerd. Dit hangt volgens de respondenten samen met de intensiteit van de handhaving en de grote doorloopsnelheid van het diervoeder. “Als de uitslag van een monster na enkele weken bekend wordt, is het dier al geslacht en opgegeten. Maatregelen treffen is dan niet meer nodig.”
4.3
Kwaliteitszorg
Ook de bedrijven in de diervoederketens zelf zijn actief bezig met de kwaliteit van het voedsel. Door de introductie van diverse kwaliteitssystemen is een belangrijke professionaliseringslag gemaakt. In deze paragraaf wordt ingegaan op de kwaliteitszorgsystemen die in de ketens worden gehanteerd om de veiligheid van het voedsel te optimaliseren.
4.3.1
Gehanteerde kwaliteitszorgsystemen
In de diervoedersector zijn door het bedrijfsleven regels opgesteld over de eisen die zij stellen aan de kwaliteit van veevoeder. De sector zelf werkt volgens het kwaliteitszorgsysteem GMP (Good Manufacturing Practice). In voor- en achterliggende schakels in de keten werkt men dikwijls met andere systemen zoals Hazard Analysis of Critical Control Points (HACCP), Integrale Ketenbeheersing (IKB) en Keten Kwaliteit Melk (KKM). De bovengenoemde kwaliteitssystemen worden hieronder nader toegelicht.
grondstoffenfabrikanten
HACCP en/of GMP+
veevoederindustrie
GMP+
boeren
IKB/KKM
slachterijen/ vleesverwerkende industrie
detailhandel
HACCP
hygiënecodes op basis van HACCP
Good Manufacturing Practice In 1992 ontwikkelde het PDV de GMP-regeling. Deze regeling is toegespitst op bedrijven die veevoeder produceren, maar ook van toepassing op het transport, opslag en handel van veevoeder en veevoedergrondstoffen. Het GMP is als het ware een vertaling van wettelijke voorschriften met enkele bovenwettelijke elementen. Bedrijven zijn dan ook niet verplicht deel te nemen aan de GMP-regeling. Toch is circa 95% procent van de Nederlandse leveranciers van mengvoeders en bijproducten GMP-gecertificeerd.
47
Een bedrijf kan per vestiging meerdere GMP-erkenningen hebben: indien het meerdere activiteiten ontplooit, zoals het mengen van diervoedermiddelen, het produceren van premixen of het transporteren van diervoeders, heeft men voor elke activiteit een erkenning nodig. Bedrijven wordt één certificaat verleend, die geldt voor alle activiteiten van het bedrijf op die locatie. Op het GMP-certificaat wordt melding gemaakt van deze activiteiten. Een intrekking van één erkenning hoeft dus niet voor alle activiteiten of vestigingen van het bedrijf te gelden. Indien men meerdere erkenningen voor meerdere activiteiten heeft kan een bedrijf gewoon doorgaan met de overige activiteiten. De beslissing over een al of niet GMP-erkenning van veevoederbedrijven werd tot voor kort genomen door het PDV. Sinds 1 juli 2003 is de certificering in handen van onafhankelijke instellingen. De primaire aandachtsvelden van de GMP-regeling zijn het beheersen van: · omgang met toevoegingsmiddelen en diergeneesmiddelen · gehaltes aan ongewenste stoffen en producten · hygiëne/microbiologische gesteldheid. In de GMP-regeling zijn diverse eisen geformuleerd op onder andere het gebied van etikettering, opslag, transport en handelsnormen ten behoeve van voerleveranciers en handelaren. Buitenlandse bedrijven die grondstoffen aan Nederlandse mengvoederfabrikanten leveren bijvoorbeeld dienen te beschikken over een Quality Control (QC)-erkenning. GMP+ Sinds 1999 is de regeling uitgebreid naar GMP+, waarin de bestaande GMP-regeling en de HACCP-systematiek (zie hieronder) zijn geïntegreerd. Deze aanpassingen waren mede het gevolg van incidenten rond voedselveiligheid, waaronder dioxine in veevoeder (zie bijlage 1). De GMP+ regeling houdt in dat veevoederbedrijven een bepaalde monsternamefrequentie in de grond- en hulpstoffen van diervoeders moeten hanteren. De analyses van de genomen monsters dienen te worden uitgevoerd door bekende laboratoria (die een labcode-erkenning hebben van het PDV) met bekende analysemethoden. HACCP HACCP staat voor Hazard Analysis of Critical Control Points. Dit is een systematische methode voor het identificeren van potentiële gevaren en het beoordelen van risico’s voor product en - veiligheid. Tevens wordt gekeken hoe groot de kans is dat een risico optreedt en hoe ernstig de gevolgen zijn (Hazard Analysis). Indien sprake is van een ernstig potentieel risico wordt gesproken over een kritisch punt (Critical Control Point). Om een dergelijk risico te elimineren of tot een minimaal niveau te reduceren dient een beheersmaatregel te worden opgesteld. HACCP is een voor de Europese levensmiddelenindustrie - volgens de EU-richtlijn 93/43 - wettelijk verplichte methode om de voedselveiligheidsrisico’s te beheersen. Daarnaast is HACCP een internationaal geaccepteerde methodiek volgens de Codex Alimentarius Commissie van de FAO/WHO (wereldvoedsel- en wereldgezondheidsorganisatie). De volgende voorbeelden illustreren hoe het HACCP-systeem in de praktijk werkt. De risico’s worden voornamelijk bepaald door het type voedermiddel en het land van herkomst. Indien granen bijvoorbeeld uit Oost-Europa of Rusland komen, is de kans op residuen van bestrijdingsmiddelen en PAK’s (Poly Aromatische Koolwaterstoffen) groter dan wanneer deze uit West-Europa komen. Bij het gebruik van pinda’s als diervoeder daarentegen is de kans op een verontreiniging met aflatoxine aanwezig, aangezien deze mycotoxine van nature reeds in deze voedermiddelen
48
voorkomt (zie ook bijlage 1). Een goede analyse onderkent de gevaren, beoordeelt de risico’s en mondt uit in concrete maatregelen. De waarborging van de voedselveiligheid staat en valt met een goede gevarenanalyse en met voldoende kennis en kunde om deze op te stellen. Dit is een wezenlijk punt; immers als men een potentieel gevaar niet inziet, kan men er ook geen beheersmaatregel voor inzetten. Een aantal incidenten laat zien, dat een goede gevarenanalyse heeft ontbroken. · Het incident met nitrofen in diervoeder is aan het licht gekomen, omdat een producent van babyvoeding haar grondstoffen testte op de aanwezigheid van nitrofen. Dit bedrijf had het gevaar van nitrofen wel geïdentificeerd en als beheersmaatregel het laten uitvoeren van testen opgesteld. Nitrofen is een bestrijdingsmiddel, dat in Oost-Duitsland werd gebruikt. Een tussenhandelaar had granen opgeslagen in een opslaglocatie waar tot 1995 overbodige plantenbestrijdingsmiddelen lagen opgeslagen. Deze handelaar had kunnen aanvoelen dat mogelijk contaminatie met bestrijdingsmiddelen kon optreden maar heeft hiervoor geen beheersmaatregelen opgesteld. · Bij het incident rond dioxine in broodmeel was het verontreinigd voedermiddel afkomstig van een drogerij uit het voormalige Oost-Duitsland. Het is bekend dat stoken met natte houtsnippers kan leiden tot dioxinevorming. Het bedrijf maakte bovendien gebruik van een oude drooginstallatie. De Nederlandse ontvangende partij heeft het broodmeel (zonder controle op dioxine) doorverkocht aan andere mengvoerproducenten. IKB en KKM Begin jaren ’90 heeft het gezamenlijke bedrijfsleven in de veehouderij een systeem ontwikkeld om de kwaliteit van vee, vlees en eieren te bevorderen en te garanderen: Integrale Keten Beheersing (IKB). Producten met een IKB-logo komen van bedrijven en slachterijen waar wordt gecontroleerd op het veevoeder, medicijngebruik, toediening van groeibevorderaars, de hygiëne en het transport. In verschillende IKB-regelingen is ook de monitoring van salmonella opgenomen (zie ook bijlage 1). Deelname aan de IKB-regeling is vrijwillig. Bij de varkens- en kippensector is ongeveer 80-90% van de totale productie IKB-erkend. In de rundvee- en kalverensector ligt dit percentage op 100%. Hieruit blijkt dat, ondanks dat de kwaliteitszorgsystemen niet verplicht zijn, toch vrijwel iedereen mee doet. Dit lijkt voornamelijk te komen door de betere afzetmogelijkheden en de hogere prijs die voor erkende producten wordt betaald. De Stichting Keten Kwaliteit Melk (KKM) is verantwoordelijk voor de kwaliteitsbeoordeling van melkveebedrijven. Melkveehouders die KKM-erkend zijn dienen in het bezit te zijn van een kwaliteitshandboek. Dit handboek bestaat uit verschillende modules gericht op dierenwelzijn, veevoeder, melkopslag, medicijngebruik, hygiëne en dergelijke. Veehouders die deelnemen aan kwaliteitszorgprogramma’s zoals IKB of KKM mogen hun diervoeder alleen betrekken van leveranciers met een GMP-certificaat. Oordeel over kwaliteitszorgsysteem Het GMP is een uitgebreid en ingewikkeld systeem, met een grote hoeveelheid aan technisch complexe en steeds veranderende regels en normen. Diverse respondenten vinden het systeem zeer goed en soms zelfs toonaangevend in de wereld. Benadrukt wordt dat met het systeem veel is bereikt en dat het nog steeds wordt aangescherpt. De respondenten zijn het er over eens dat het GMP-systeem helpt bij het beperken en beheersen van risico's. Dit blijkt onder meer uit opmerkingen zoals “het zorgt voor een grotere bewustwor-
49
ding” en “het geeft een minimumgarantie voor de voedselveiligheid.” Het volledig uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Meerdere respondenten geven aan dat moedwillige fraude niet valt uit te sluiten. Enkele respondenten noemen als neveneffect van het GMP-systeem dat alle schakels in de keten elkaar blindelings vertrouwen. Indien een toeleverancier van diervoeder het GMP-certificaat laat zien, worden door de afnemer doorgaans geen verdere vragen gesteld of controles ingesteld. Men vertrouwt er volledig op dat de leverancier de kwaliteit van het voedsel goed heeft geregeld en dit regelmatig controleert. Dit blinde vertrouwen zorgt er (mede) voor dat de verspreiding van een verontreinigd diervoedermiddel heel snel kan gaan. In het geval van dioxine in broodmeel kochten vele Nederlandse bedrijven dit van een bedrijf uit Borne: dit bedrijf was GMP+ gecertificeerd. Daarbij wordt opgemerkt dat de ‘tracking en tracing’ van een partij verontreinigd voer nog niet optimaal is aangezien de diervoedersector (nog) niet werkt met unieke bedrijfsnummers. Tussen de productschappen van de primaire sector en het PDV is hierover overleg geweest en vermoedelijk wordt dit binnenkort aangepast. Door sommige respondenten wordt opgemerkt dat de regeling wel erg gedetailleerd is. “De vraag doet zich voor of bedrijven het nog wel kunnen behappen.” Uit de interviews is gebleken dat een groot aantal veevoederproducenten externe kennis heeft ingehuurd om hun GMP+ systeem op te zetten. Het is positief dat deze bedrijven hebben ingezien dat zij zelf te weinig kennis aanwezig hadden. Of de methodiek en denkwijze daarmee ook bij de bedrijven zelf volledig is geïmplementeerd, met andere woorden of men het ook zelf “tussen de oren heeft en ernaar handelt”, is in sommige gevallen de vraag. Het gaat tenslotte om de mentaliteit van het bedrijf en niet zozeer om het wel of niet hebben van een handboek. Om een goede gevarenanalyse te kunnen maken zou de bron of herkomst van de voedermiddelen bekend moeten zijn. Grotere mengvoerbedrijven kopen om die reden vaak zonder tussenhandel hun voedermiddelen in of steeds meer en gaan ter plekke kijken hoe hun toeleveranciers werken en welke gevarenanalyses deze hebben gemaakt. “Voordat wij met een leverancier in zee gaan, wordt een bedrijfsbezoek afgelegd teneinde de producten en het productiesysteem te beoordelen. Ook al is het betreffende bedrijf gecertificeerd dan toch wordt een bezoek afgelegd. Een GMP-certificaat is namelijk niet alleszeggend, het ene GMP-bedrijf is het andere niet”. Het GMP-systeem gaat niet in alle gevallen helemaal terug naar de oorspronkelijke producent. Vanaf een bepaald moment - dat wisselt per product - moet een product aan de GMP-regels voldoen. Voor de meeste soorten granen is dit bijvoorbeeld het laadpunt in de haven van het land van herkomst. Precieze gegevens over alles wat er met het product vóór dat startpunt is gebeurd (teelt, opslag, transport), zijn dan niet bekend. De normen voor buitenlandse bedrijven (QC) zijn volgens meerdere respondenten minder uitgebreid dan GMP. Op de website van het PDV wordt alleen de naam van het erkende bedrijf gemeld. Het is dan niet altijd duidelijk om welke diervoederproducten het dan gaat. Het PDV is zich hiervan bewust en heeft een voorstel ingediend bij het bestuur om in de toekomst daarbij ook de betreffende producten te vermelden. Internationale vergelijking Omdat veel voedermiddelen worden geïmporteerd, is de vraag gerechtvaardigd hoe andere landen de kwaliteit van de productie waarborgen. Uit de interviews blijkt dat België, Duitsland en Groot-Brittannië vergelijkbare systemen als GMP hebben. Deze systemen zijn door de FEFAC (internationale organisatie voor diervoeders) onderling vergeleken. In België heet het systeem ook GMP, in Duitsland is het Q&S systeem. Beide systemen lijken sterk op het Nederlandse
50
GMP+ systeem. In Groot-Brittannië is er een iets ander systeem (van de UFAS). Dit is sterker gericht op resultaatverplichtingen in plaats van inspanningsverplichting zoals bij GMP. In Spanje, Italië en Griekenland loopt het niet goed met het invoeren van GMP-achtige systemen. Veel landen zien het Nederlandse GMP+ systeem als een zeer goed voorbeeld. Buitenlandse leveranciers van grondstoffen dienen QC-erkend te zijn; deze erkenning is minder zwaar dan een GMP+-certificaat. Voor buitenlandse producten is het GMP-systeem afgebakend tot verlading in de haven of producent; de stap ervoor (de teelt) is om praktische redenen soms buiten het systeem gehouden. Dit maakt de keten niet 100% sluitend. Naleving kwaliteitszorgsysteem Meerdere respondenten signaleren een verschil in de mentaliteit van mengvoederfabrikanten in hoe serieus wordt omgegaan met de kwaliteit. “Als veevoederleverancier moet je eigenlijk meer doen dan dat de regels voorschrijven. Hoewel de meeste bedrijven zich hiervan bewust zijn, doet een klein aantal bedrijven niet meer dan verreist en noodzakelijk is.” Veel mengvoederbedrijven zijn zich er van bewust dat ze in een keten opereren en hebben de kwaliteitszorg goed geregeld. Vaak waren zij al voorloper op het gebied van kwaliteitszorg. Dikwijls hebben zij een eigen kwaliteitssysteem ontwikkeld omdat zij het GMP niet ver genoeg vinden gaan en checken zelf de kwaliteitswaarborging bij hun grondstoffenleveranciers. Ook wordt opgemerkt dat het GMP-systeem voor andere veevoederbedrijven “een noodzakelijk kwaad is: het kost ze veel geld.” De investeringen en administratieve lasten voor bedrijven zijn relatief hoog. “Er worden wel heel veel verklaringen gevraagd. Daarnaast komen regelmatig diverse instanties over de vloer die er op toe zien of alles naar behoren gebeurt. Dit kost behoorlijk wat tijd.” Terwijl grotere veevoederbedrijven een aparte kwaliteitszorgmanager in dienst hebben die hiermee fulltime bezig is, schakelen kleinere veevoederbedrijven dikwijls een extern adviseur in om hen over het kwaliteitszorgsysteem te adviseren.
4.3.2
Borging van het systeem
De Keuringsdienst Diervoedersector (KDD, onderdeel van PDV) voerde tot 1 juli 2003 periodiek controles uit op de naleving van het GMP-systeem. Het juridisch kader voor de uitvoering van de controles was voorzien in de Verordening PDV Controle Diervoedersector 1998. Het KDD beschikte over een aantal instrumenten zoals administratieve controles, eigen waarnemingen en monsterneming. Op basis van de beoordeling van het KDD verleende het PDV een registratie of erkenning. Er zijn verschillende typen controles te onderscheiden. · Controle op de basiskwaliteit Het toezicht op de wettelijke eisen, opgenomen in verordeningen van het PDV, werd de controle op de basiskwaliteit genoemd. Hiervoor hadden onder meer visuele controles plaats op de naleving van de regelingen met betrekking tot toevoegingsmiddelen, etikettering en hygiëne. Het nemen van monsters maakte deel uit van deze controle. De uitkomsten werden gerapporteerd aan het PDV. Zware of herhaalde overtredingen werden tevens gemeld aan de AID of de RVV. · Controle GMP en GMP+ De GMP-erkende bedrijven werden ten minste een keer per jaar geaudit. Hierbij werden de bovenwettelijke eisen aan een veilig productieproces van diervoeder getoetst. De resultaten worden gerapporteerd aan het PDV dat besliste over de verlening, verlenging of intrekking van de erkenning.
51
Het aantal controles van de KDD is weergegeven in de volgende tabel. Tabel 4.3
Controles KDD
Soort controle Basiskwaliteit, waarvan:
· · ·
Afgelegde bezoeken in 2001
onaangekondigd
957
in combinatie met GMP
658
specifiek (extra bezoeken voor monstername) GMP-audits
359 881
Bron: Jaarverslag PDV 2002
Uit de audits van het KDD kwamen al dan niet opmerkingen naar voren die leidden tot een waarschuwing en mogelijk tot schorsing of zelfs intrekking van het certificaat. Dit was geheel afhankelijk van de inschatting van de auditor. Sinds 2003 zijn de beoordelingscriteria verscherpt. De aanscherping zit vooral in het gebruik van vaste checklisten, die er voorheen niet waren. Verder is het KDD afgeschaft en binnen het PDV het Bureau Coördinatie Diervoedercertificatie en controle (BCD) opgezet die de coördinatie over de onafhankelijke certificerende instellingen (hierna ook wel CI’s genoemd) leidt en interpretatieverschillen tracht te voorkomen. De daadwerkelijke controle en het beoordelen van de GMP-bedrijven ligt niet in handen van het BCD maar wordt door de certificerende instellingen zelf gedaan. Vanaf 1 juli 2003 verrichten de CI’s twee keer per jaar een audit waarvan minimaal 1 keer aangekondigd. Tijdens deze audits wordt onder meer gekeken of de administratie goed wordt bijgehouden (met name de inkoop- en leveringsgegevens), of de documentatie in het GMP-handboek in orde is (is bijgehouden wanneer welke zelfanalyses zijn gedaan) en wordt ook gekeken naar de hygiëne in de fabriek: worden de silo’s goed schoongemaakt, zitten er veel vogels, etc. Het sanctiebeleid op een overtreding van de GMP-regels is per 1 juli 2003 eveneens aangepast. Indien bij een audit wordt geconstateerd dat iets niet in orde is (de lichtste categorie 3 overtreding) dan heeft het bedrijf tot de volgende audit (circa een half jaar) de tijd om de tekortkomingen op te lossen. Indien een categorie 2 overtreding is geconstateerd dan heeft men zes weken om de zaken in orde te maken. Bij een ernstige overtreding van de eerste categorie moet het probleem binnen twee weken zijn opgelost. Is dit niet het geval dan wordt het bedrijf geschorst. De maximale termijn voor de schorsing is drie maanden. Een schorsing betekent een tijdelijke intrekking van het certificaat. Het betekent ook dat het bedrijf in plaats van een keer per half jaar nu iedere maand gecontroleerd gaat worden. Indien het certificaat wordt ingetrokken dan is een bedrijf een jaar lang uit de roulatie en moet het daarna weer opnieuw het certificaat aanvragen. Oordeel over pakkans en sanctiebeleid De pakkans en sancties op overtredingen van het GMP-systeem worden als laag ervaren. Doorgaans wordt volstaan met een waarschuwing en extra controle. De zwaarste sanctie (het intrekken van het GMP-certificaat) wordt volgens meerdere respondenten zelden toegepast. Overigens wordt intrekking van het certificaat door veevoederbedrijven als een zeer zware sanctie gezien. “Het betekent dat een bedrijf heel snel out-of-business zal zijn. Het is dan bijzonder lastig een afzetmarkt voor je producten te vinden.” De handhaving van de IKB, KKM en SKV regels lijkt over het algemeen als strenger te worden ervaren dan die van het GMP (vier keer per jaar controle en strengere sancties op overtreding van wettelijke eisen door middel van tuchtrecht).
52
Bovenstaande handelt uiteraard vooral over de situatie voor de aanscherping van de controlesystematiek. In hoeverre de nieuwe situatie van invloed is op het denken over de pakkans en de sanctionering zal moeten blijken. Volgens een van de certificerende instellingen zelf is de naleving van de regels verbeterd nu de controle op het GMP+-systeem naar de CI’s is gegaan. In het verleden heeft de KDD nog wel eens te maken gehad met capaciteitsproblemen waardoor controles minder vaak werden uitgevoerd. Vanaf 1 juli 2003 is de controlefrequentie opgeschroefd. Op basis van ervaringen uit het verleden constateren diverse gesprekspartners dat de kwaliteit van de auditors bij de controlerende instellingen sterk wisselt. Enkele respondenten uit de diervoedersector hebben het gevoel dat zij de auditor soms zelf moeten opleiden. Tevens wordt aangegeven dat de auditoren van de CI’s minder expert zijn op het gebied van veiligheidsrisico’s in diervoeder dan de vroegere controleurs van de KDD.
4.4
Toekomstige ontwikkelingen regelgeving
Zowel op nationaal als op Europees niveau zijn enkele belangrijke ontwikkelingen te constateren op het gebied van wet- en regelgeving. Op het niveau van Europa gaat het vooral om de General Food Law. Op nationaal niveau speelt de Kaderwet diervoeders een belangrijke rol. Beide kaderstellende wetten worden hieronder nader beschreven. General Food Law Op 28 januari 2003 heeft het Europees Parlement een verordening (178/2002) goedgekeurd om te komen tot een General Food Law (GFL), die naar verwachting per 1 januari 2005 van kracht is. De GFL is een brede, kaderstellende wet inzake voedselveiligheid en gezondheid. Onderdelen hiervan zullen nog worden uitgewerkt in toekomstige (deel-)verordeningen, zoals bijvoorbeeld de hygiëne in bedrijven. Het doel van de GFL is de levensmiddelenwetgeving binnen de Europese Unie te standaardiseren. De werksfeer van deze nieuwe wet is de gehele voedselketen. In de Verordening 178/2002 is opgenomen dat de nationale overheden voor 2007 de principes van risicoanalyse, management en -communicatie in hun nationale wetgeving moeten hebben vastgelegd. Dit betekent dat de HACCP-principes (zie paragraaf 4.2.1) door alle schakels in de keten gehanteerd moeten worden. Ook voor de reststromen uit de levensmiddelenindustrie die als diervoeder worden verwerkt, wordt het verrichten van een risicoanalyse straks verplicht. De Europese Hygiëne Verordeningen bepalen onder meer dat een bedrijf een op HACCP-gebaseerde systeemcontrole nodig heeft voor alle producten die worden gebruikt voor diervoeders. Hygiëne Verordeningen Op Europees niveau is de laatste jaren een algemene ontwikkeling zichtbaar dat richtlijnen worden omgezet in aparte verordeningen over bijvoorbeeld de controle, registratie, etikettering, ongewenste stoffen en hygiëne. Deze verordeningen zijn bindend en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat: zij hoeven niet in nationale wetgeving te worden omgezet. Zo gaat de Europese Commissie bijvoorbeeld de bestaande 17 richtlijnen op het gebied van hygiëne reorganiseren tot drie verordeningen. Bij deze verordeningen is de General Food Law het uitgangspunt. In verordening 1 zijn de algemene hygiënevoorschriften voor alle levensmiddelen vastgelegd. Verordening 2 omvat specifieke voorschiften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong. Ook de
53
eisen waaraan producenten van dierlijke oorsprong moeten voldoen zijn via zes secties in de tweede verordening ondergebracht. Zo wordt onder meer ingegaan op eisen aan de bouwtechnische staat, hygiëne, opslag, vervoer en rijping van het vlees, voedermiddelen en etikettering. In verordening 3 wordt de organisatie van officiële controles van producten van dierlijke oorsprong vastgelegd. Met de eerste twee verordeningen hebben de lidstaten inmiddels ingestemd, de derde wordt momenteel besproken. Op zijn vroegst begin 2005 worden deze drie verordeningen van kracht. Voorzorgprincipe De huidige Europese regelgeving is vooral gebaseerd op het ‘ja, mits’ principe. Momenteel kunnen alle voedermiddelen in principe worden gebruikt in diervoeder tenzij dit expliciet verboden is. Deze benadering is echter niet geschikt voor voedermiddelen waarvan niet zonder meer kan worden aangenomen dat zij te allen tijde vrij zijn van ongewenste componenten. Het betreft hier vooral voedermiddelen die worden verkregen uit reststromen die vrij komen in bijvoorbeeld het slachtproces of bij de bereiding van levensmiddelen. Voor deze categorie voedermiddelen wordt getracht te komen tot een ‘nee, tenzij’ principe. Dergelijke voedermiddelen mogen pas worden verwerkt in diervoeder als vooraf is aangetoond dat zij veilig zijn. Het uitvoeren van een risicoanalyse (volgens HACCP richtlijnen) maakt hiervan deel uit. Op Europees niveau wordt daarom gewerkt aan een nadere concretisering van dit voorzorgprincipe. Hierbij dienen concrete aanwijzingen voor het bestaan van mogelijke risico’s het uitgangspunt te zijn. Kaderwet diervoeders In december 2001 is het wetsvoorstel Kaderwet diervoeders aan de Tweede Kamer aangeboden. De behandeling is echter door de val van het kabinet Kok en vervolgens het kabinet Balkenende aangehouden. Op 22 april 2003 heeft de Tweede Kamer op hoofdlijnen ingestemd met de inhoud van de Kaderwet diervoeders. Het wetsvoorstel ligt nu in de Eerste Kamer en wordt naar verwachting medio 2004 geïmplementeerd. Alle elementen van de Europese diervoederregelgeving (thans nog opgenomen in verordeningen van het PDV) zijn in dit wetsvoorstel verwerkt. Puur inhoudelijk heeft de Kaderwet diervoeders weinig consequenties. De voornaamste verandering die de wet met zich mee brengt is de herijking van overheidstaken. De afgelopen jaren is gewezen op de noodzaak van een heldere afbakening van verantwoordelijkheden tussen overheid, Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisaties (PBO’s) zoals het PDV en het bedrijfsleven op het punt van de veiligheid van voedsel. De nieuwe Kaderwet diervoeders dient te voorzien in een adequate wettelijke basis om effectief optreden van de Rijksoverheid te waarborgen. De Kaderwet diervoeders brengt de regelgevende en uitvoerende taken met betrekking tot de volksgezondheid en diergezondheid en implementatie van EU-regelgeving onder regie van de rijksoverheid. PBO’s kunnen wel betrokken blijven bij de implementatie van regelgeving (medebewind). De bevoegdheid tot het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen met betrekking tot diervoeder ligt nu nog bij het PDV. Zij kan maatregelen nemen om bijvoorbeeld producten uit de handel te nemen of een recall van een verontreinigde partij voedermiddelen te eisen. Meerdere respondenten geven aan dat dit in het verleden echter zelden is gebeurd. Daarom noemen zij ook als voor-
deel van de Kaderwet diervoeders dat de overheid (LNV/VWA) straks de mogelijkheid krijgt om in te grijpen als overtredingen worden gesignaleerd. De nieuwe situatie betekent een uitbreiding van de taken van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV), de Algemene
54
Inspectie Dienst (AID) en de Keuringsdienst van Waren (KvW): zij worden betrokken bij het toezicht op de naleving van de Kaderwet diervoeders.
De RVV ziet nu reeds toe op de niet-GMP-erkende bedrijven. Na de implementatie van de Kaderwet diervoeders wordt de RVV verantwoordelijk voor de controles van de wettelijke eisen aan het diervoeder op alle diervoederbedrijven. In principe toetsen de CI’s dan alleen nog maar de bovenwettelijke (GMP/HACCP) eisen. De Kaderwet diervoeders biedt echter de mogelijkheid om er rekening mee te houden dat een producent deelneemt aan een privaat bedrijfscontrolesysteem. Indien een bedrijf deelneemt aan een dergelijk kwaliteitszorgsysteem (zoals het GMP+), kan de intensiteit en frequentie van de controle door de overheid omlaag. Dit mits het systeem voldoet aan de door het ministerie van LNV te stellen eisen. Oordeel over de Kaderwet diervoeders De verschuiving van verantwoordelijkheden richting de overheid wordt door de geïnterviewden over het algemeen niet als ongunstig ervaren. Meerdere respondenten zijn van mening dat het toezicht in de oude situatie niet voldeed. Hoewel er met de invoering van de Kaderwet diervoe-
ders er in wezen inhoudelijk niets verandert in de regelgeving richting bedrijven, wordt het concentreren van de verantwoordelijkheden bij één instantie als positief ervaren. Wel wordt opgemerkt dat de Kaderwet diervoeders voor de overheid beperkte mogelijkheden oplevert om de risico’s te beperken. Het grootste deel van de regels voor diervoeder wordt in Europees verband bepaald (door middel van verordeningen).
4.5
Risicofactoren
In deze paragraaf worden de risicofactoren die volgen uit de regelgeving kort samengevat. Volledigheid regelgeving De regelgeving wordt als dekkend ervaren. Wel is men af en toe van oordeel dat de wetgever wat te ver doorslaat als gevolg van de incidenten. Ook gelden er internationaal wisselende normen voor sommige mycotoxinen. Er is sprake van een weinig intensieve handhaving van de zijde van de overheid. GMP+- systeem Hoewel GMP+-systeem doorgaans als (zeer) positief wordt ervaren, kan het op sommige punten nog verder worden geoptimaliseerd. · Niet IKB-erkende veehouders mogen nu nog afnemen van niet-GMP-erkende bedrijven (de regelingen zijn vrijwillig en niet verplicht). Dit betekent dat er nog diervoederstromen zijn die niet onder de bovengenoemde kwaliteitszorgregelingen vallen. · De GMP-eisen gelden vanaf een bepaald startpunt. Wat er daarvoor met een bepaalde grondstof gebeurt (teelt, opslag, transport), is dikwijls onbekend. · De norm voor buitenlandse bedrijven (QC) is minder uitgebreid dan GMP. Bovendien geldt QC-certificaat voor één product en niet voor alle producten van buitenlandse leverancier, terwijl dat in de praktijk soms - op dit moment - wel zo wordt ervaren. Hoe vaak een niet erkende grondstof van een wel QC-gecertificeerd bedrijf wordt afgenomen is echter niet bekend.
55
Ook de toeleveranciers van voedermiddelen zijn nog niet allemaal GMP+ gecertificeerd. Een voorbeeld hiervan zijn supermarkten die overdatumproducten aanbieden. Uit de interviews is gebleken dat geen van deze supermarkten over een GMP+ erkenning beschikt, terwijl de verwerkers wel over een GMP-certificaat beschikken. Strikt genomen zouden deze producten dan ook niet onder GMP+ aangeboden mogen worden, tenzij supermarkten een GMP+ certificaat zouden hebben. Tenslotte worden de pakkans en sancties bij overtredingen van het kwaliteitssysteem als laag ervaren.
56
5
Beschouwing en conclusies
5.1
Inleiding
In dit beschouwende hoofdstuk staan de veiligheidsrisico’s in de diervoederketen centraal. Ingegaan wordt op de risicofactoren die in de verschillende schakels zijn te onderscheiden, welke oorzaken hieraan ten grondslag liggen en op welke wijze deze (deels) zijn te reduceren. Aan de hand van de onderzoeksresultaten, geven we in dit hoofdstuk op beschouwende wijze een antwoord op de in paragraaf 1.2 beschreven onderzoeksvragen. Voor de goede orde: de feitelijke uitkomsten van het onderzoek zijn opgenomen in de inhoudelijke hoofdstukken. Dit hoofdstuk geeft de samenvattende analyse weer van het onderzoeksteam. Achtereenvolgens gaan we in op de risicofactoren in de diervoederketen die samenhangen met het product diervoeder, de structuur van de keten, de kwaliteitssystemen, de wet- en regelgeving en de handhaving ervan. Op voorhand nog het volgende. Doordat het rapport zich concentreert op de risico’s in de keten gaan we voornamelijk in op daar waar het fout kan lopen. Bedacht moet echter worden dat er dagelijks immense hoeveelheden diervoeder worden geproduceerd en vervoederd zonder dat sprake is van incidenten. Ook de diervoedersector zelf zit niet stil. Door de introductie van kwaliteitssystemen als GMP+ is een belangrijke professionaliseringsslag gemaakt. Ook de overheid neemt haar verantwoordelijkheid met de introductie van de Kaderwet diervoeders en de daaruit volgende herijking van verantwoordelijkheden en taken. Met andere woorden: de diervoederketen en haar omgeving zijn sterk in beweging en zijn zich doorgaans zeer bewust van hun verantwoordelijkheden. Aan de andere kant is echter een aantal risicofactoren te onderkennen. Zonder afbreuk te willen doen aan de al gedane inspanningen en de goede intenties is ons streven deze duidelijk voor het voetlicht te brengen zodat de risico’s worden (h)erkend en zo mogelijk worden ondervangen. Echter, ondanks alle inspanningen is de keten nooit gegarandeerd risicovrij te maken, incidenten zullen er altijd blijven.
5.2
Diervoeding: een kwetsbaar product?
Diervoeder is een complex product. Uiteraard wisselt de samenstelling per keten (rund, kalf, varken of pluimvee), maar ook binnen de ketens is sprake van een grote diversiteit aan voeders. Doorgaans bestaat diervoeder uit een mengsel van voedermiddelen waaraan additieven worden toegevoegd zoals antibiotica, vitaminen en/of smaak- geur-, en kleurstoffen. De mengvoeders worden bereid bij mengvoederfabrikanten of op het boerenbedrijf gemengd (het laatste met name in de varkenssector). De kosten van voedermiddelen vormen een grote component van de totale kosten voor zowel de diervoederproducent als de veehouder. Ter illustratie: de voederkosten bedragen gemiddeld circa 40 à 50% van de totale kosten voor de veehouder. Voor de voederproducenten bedragen de kosten van de voedermiddelen 80 à 90% van het totaal. Het belangrijkste aandachtspunt bij de productie van diervoeders is daarom het minimaliseren van de kosten en het optimaliseren van de voerconversie. Door het variëren met voedermiddelen en additieven ontstaan complexe mengsels waarmee men tracht het energiegehalte van het voer te optimaliseren en de mestproductie
57
te beïnvloeden. In feite gaat het er primair om de dieren zo snel mogelijk op slachtgewicht te krijgen dan wel ze zoveel mogelijk melk of eieren te laten produceren. Hiermee is overigens niet gezegd dat voedselveiligheid geen rol speelt bij de productie van diervoeders. Wel ligt de nadruk op de productie en wordt door veel bedrijven voortdurend gezocht naar mogelijkheden (nieuwe voedermiddelen, mengsels en/of toevoegingen) om deze te optimaliseren. Conclusie 1 Bij de productie van diervoeder ligt de nadruk op het optimaliseren van de voerconversie en het minimaliseren van de kosten. De diervoeders zijn doorgaans complex van samenstelling en voortdurend in ontwikkeling.
Het onderzoek wijst uit dat incidenteel ongewenste stoffen (al dan niet moedwillig) in de diervoederketen worden gebracht en in partijen voeder worden verwerkt. Op zichzelf is dit uiteraard een kwalijke zaak. Wel dient bedacht te worden dat met name bij de productie van mengvoeder eventuele ongewenste stoffen zeer sterk worden vermengd. Een partij verontreinigde grondstof hoeft dan ook niet per definitie tot een partij verontreinigd mengvoer te leiden. Wel kan een kleine partij grondstof een grote olievlekwerking hebben (zie de MPA-affaire) omdat dit in meerdere partijen mengvoeder terecht komt en vervolgens in diverse dierlijke ketens verspreid kan worden. Dit hoeft echter lang niet altijd het geval te zijn. Voor bijproducten geldt een soortgelijke redenering. Ook deze worden vermengd, hetzij in mengvoeder, hetzij bij de veehouder (zelfmengers). In het laatste geval is er geen sprake van een olievlekwerking omdat de schade wordt beperkt tot de betreffende veehouder. Bovendien is de herkomst van bijproducten bijna altijd bekend. Mocht ondanks de vermenging een partij diervoeder te hoge concentraties van ongewenste stoffen bevatten, dan nog hoeft dit geen nadelige consequenties te hebben voor de voedselveiligheid. Het dier vormt als het ware een buffer tussen voer en mens. In het dier kunnen ongewenste stoffen worden omgezet in onschadelijke of minder schadelijke stoffen. Ook hoeft niet altijd een overdracht plaats te vinden van deze stoffen naar melk, vlees of eieren. Zodoende kan de verontreiniging alsnog uit de voedselketen verdwijnen. Bovendien worden de eindproducten (vlees en melk) ook nog bemonsterd en geanalyseerd op mogelijke verontreinigingen. Wel kunnen uiteraard het milieu, dierenwelzijn en/of de diergezondheid in het geding zijn. Een focus puur op de voedselveiligheid is ons inziens dan ook te beperkt. Terugblikkend naar de incidenten zijn de MPA- en nitrofenaffaires niet schadelijk geweest voor de volksgezondheid. Wel hebben de dieren hiervan schadelijke gevolgen ondervonden. Er zijn echter ook stoffen die niet omgezet worden of maar ten dele, waardoor deze wel in het product bestemd voor humane consumptie terecht kunnen komen. Salmonella, dioxine, PCB en enkele mycotoxinen behoren dan ook tot de meest risicovolle verontreinigingen. Conclusie 2 Niet elke verontreiniging van diervoeders heeft per definitie gevolgen voor de voedselveiligheid. Integendeel, geconstateerd kan worden dat de voedselveiligheid doorgaans niet in het geding is. Wel kunnen in dat geval uiteraard het dierenwelzijn, de diergezondheid en/of het milieu onder druk staan. Een focus puur op voedselveiligheid is in onze optiek dan ook te beperkt.
58
5.3
Structuur van de keten: een wisselend beeld
De structuur van de diervoederketen is lastig te doorgronden. Een onderscheid is te maken in de diervoederbedrijven zelf, de veehouders en de toeleveranciers. Diervoedersector In tegenstelling tot de gehele keten zijn de bedrijven die actief zijn op het gebied van productie van diervoeder relatief eenvoudig in kaart te brengen. In totaal functioneren in de branche circa 200 bedrijven waarvan tien zeer grote (deze nemen 90% van de productie voor rekening) en een groot aantal kleine bedrijven. Daar waar veel – zowel grote als kleine – bedrijven zich kenmerken door een hoge mate van professionaliteit is dit niet in de gehele branche het geval. De kennis en kunde bij diervoederbedrijven wisselt. De technisch complexe wet- en regelgeving en kwaliteitssystemen zijn voor sommige bedrijven lastig te doorgronden. Het ontbreekt bovendien sommige bedrijven aan de kennis en middelen om (zelf) risicoanalyses uit te kunnen voeren. Voor een deel wordt dit probleem ondervangen doordat deze ondernemers vaak wel op een jarenlange ervaring kunnen bouwen en hierdoor inzicht hebben in de potentiële gevaren. Conclusie 3 Hoewel het grootste deel van de diervoederbedrijven zeer professioneel omgaat met kwaliteit en veiligheid, is dit niet bij alle bedrijven het geval. Gezien de ‘kennis en kunde’ van sommige bedrijven is het de vraag in hoeverre zij zich bewust zijn van en om kunnen gaan met de risico’s bij de productie van diervoeders. Gebleken is dat met name de kwaliteit van de risico- en gevarenanalyses bij de diervoederbedrijven wisselt. Dit kan risico’s opleveren.
Veehouders De diverse primaire sectoren zijn minder eenvoudig in kaart te brengen. Aan de zijde van de afnemers is enerzijds overwegend sprake van een aantal zeer grote integraties in de kalveren- en pluimveesector, anderzijds zijn in met name de varkens- en melkveesector zeer veel veehouders actief. Veehouders zijn voor wat betreft de kennis van wet- en regelgeving op het gebied van diervoeder sterk afhankelijk van de diervoederleverancier waarmee ze vaak een zeer lange relatie hebben. Gezien de complexe samenstelling van het voeder is het voor de meeste veehouders ondoenlijk inzicht te krijgen in hetgeen men aan het vee vervoedert. Ook de etikettering biedt weinig houvast. In feite is de enige eis die doorgaans aan de leverancier wordt gesteld dat deze over een GMP-erkenning beschikt. Men vaart derhalve dikwijls blind op de leverancier die niet alleen het voer levert maar ook uitgebreide voorlichting verstrekt aan de veehouder over hoeveelheden, inmengen en dergelijke. Aan meer inzicht hebben de meeste veehouders overigens ook geen behoefte. De vraag is bovendien in hoeverre het reëel is dat van hen te verwachten. De veehouders zijn vaak ook sterk afhankelijk van de voederleveranciers doordat partijen voer worden voorgefinancierd. Verder valt op dat men niet veel verder kijkt dan de eigen schakel. De productie van vlees, melk of eieren dient zo hoog mogelijk te zijn, wat er daarna mee gebeurt interesseert de veehouders minder. Een gedeeld verantwoordelijkheidsgevoel door de gehele keten lijkt te ontbreken. Integratie versus zelfstandigheid Een aantal diervoederbedrijven en veehouderijen (met name wanneer ze onderdeel zijn van een integratie) zijn zeer professioneel en kunnen daardoor strikte eisen te stellen aan hun leveranciers. Men heeft hierdoor een zeer goed inzicht in de samenstelling van het diervoeder en vaak
59
ook een goed beeld van de gehele keten (van vervoedering tot levering aan de markt). Mocht een incident plaatsvinden dan zijn zij in staat binnen enkele uren te achterhalen wie het incident heeft veroorzaakt, welk vee daardoor verontreinigd voer heeft gekregen en indien nodig een recall van producten uit te voeren (tracking en tracing). Uiteraard is hier ook sprake van eigen belang. Een integratie die ook diervoeder produceert en grotendeels aan zusterbedrijven levert, snijdt zichzelf in de vingers wanneer er incidenten als gevolg van verontreinigingen in het voer optreden. Het ketenbesef is hierdoor wel sterk aanwezig. Conclusie 4 De verschillende primaire sectoren zijn divers van samenstelling. De kalver- en de pluimveesector kenmerken zich door een aantal grote, vaak internationaal actieve integraties met een zeer groot marktaandeel. Dergelijke integraties produceren vaak zelf het voer of zijn in staat strikte eisen te stellen aan de producent. In de runder- en met name de varkenssector zijn relatief veel primaire bedrijven actief die soms in een coöperatie maar vaak ook geheel zelfstandig opereren. Vooral deze bedrijven zijn doorgaans sterk gericht op de eigen schakel en missen – ook naar eigen zeggen – veelal de kennis en kunde om de veiligheid van het diervoeder goed te kunnen beoordelen. In onze optiek kan dat gezien het complexe productieproces ook niet van hen worden verwacht.
Toeleveranciers Zoals gezegd is de kostencomponent zeer belangrijk bij de productie van het voeder. Het is derhalve voor voederproducenten van groot belang de grondstoffen zo goedkoop mogelijk in te kopen. Niet verrassend is dan ook dat de grondstoffen voor het diervoeder afkomstig zijn van over de hele wereld: 25% uit Nederland, 25% uit andere lidstaten van de Europese Unie en 50% van buiten de Europese Unie. Door de zeer levendige internationale handel in grondstoffen (met name veel tussenhandelaren) en de vele mengpunten is het lastig goed zicht te houden op de herkomst ervan. In dit verband wordt ook wel gesproken van een ‘spaghettistructuur’. Met name grondstoffen van buiten Europa zijn lastig te beheersen. Per (type) grondstof is door het PDV (om overigens begrijpelijke praktische redenen) aangegeven wat men als startpunt voor de GMPregeling beschouwt. Dit hoeft niet altijd de producent te zijn. Als gevolg hiervan is er niet altijd voldoende inzicht in de wijze van teelt van de voedermiddelen, de opslag en het transport ervan en daarmee samenhangende risico’s zoals bijvoorbeeld het gebruik van bestrijdingsmiddelen, aanwezigheid van dioxinen, het ontstaan van mycotoxinen en dergelijke. Overigens dient binnenkort met behulp van een begeleidend document te worden aangetoond wat de herkomst van leveringen voedermiddelen is en welke bewerkingen het heeft ondergaan. In hoeverre dit het inzicht in de voorschakels vergroot, moet nog blijken. Illustratief voor de complexiteit van de keten is dat het zeer lastig is gebleken op basis van de algemeen beschikbare statistieken een goed inzicht in de goederenstromen te krijgen. Door wisselende definities en andere afbakeningen bleek een accuraat beeld van import en export moeilijk te construeren. Conclusie 5 Een goed inzicht in de voorschakels (teelt en/of de wijze van transport en/of de opslag van de voedermiddelen) en de daarmee samenhangende risico’s is niet altijd aanwezig. Incidenten als nitrofen, dioxine en MPA zijn mede hiervan een uitvloeisel. Wanneer afnemers zich verdiept hadden in de herkomst van het voedermiddel (MPA), de opslag (nitrofen) en de bewerking (dioxine) dan waren de incidenten wellicht voorkomen.
60
5.4
Veiligheid diervoeders: een mentaliteitskwestie
In de gehele dierlijke keten is sterk sprake van productiedenken. Het productietempo is hoog, de kosten worden geminimaliseerd en de marges zijn laag. De nadruk ligt vooral op de kwantiteit van de productie. Dit wordt voor een belangrijk deel verklaard door de economische positie van vooral de primaire sector. Als gevolg van de recente incidenten in de voedselketen en de zware internationale concurrentie staat de winstgevendheid onder druk. Gezien het gegeven dat de kosten voor voedermiddelen en voeders zowel voor de diervoederproducenten als voor de veehouders een zeer groot aandeel in de totale kosten hebben, kan een mogelijke besparing hierop sterk doorwerken in de economische positie van de onderneming. Een gevolg van dit streven naar kostenreductie is het zoeken naar zo goedkoop mogelijke voedermiddelen met een hoge voedingswaarde. Met name in de varkenssector leidt dit tot een toename van de toepassing van reststromen (ook bijproducten genoemd), behalve structureel ook incidenteel vrijkomende. Anders dan bij structurele reststromen gaat het bij incidentele om reststromen die af en toe ontstaan door bijvoorbeeld misproducties, retourproducten, overdatumproducten en dergelijke. Deze producten zijn relatief goedkoop (soms worden ze zelfs gratis aangeboden) en hebben een hoge energiewaarde. Het vermengen van deze producten wordt door velen als een risico gezien. Het gaat immers om incidentele afvalstromen waar weinig van bekend is (bijvoorbeeld de reden van afkeuring) en die via een omweg in de voedselproductie terecht komen. De leveranciers van afvalstromen hoeven in het huidige GMP+- systeem niet erkend te zijn. De erkenning gaat pas in bij de afvalverwerker. Buiten dit punt verdient ook de gevaren- en risicoanalyse van deze productstromen – die vaak ontbreekt – nader onderzoek. Conclusie 6 Kostenreductie is een belangrijk aandachtspunt bij de aanschaf van diervoeders. Continu wordt gezocht naar alternatieve voedermiddelen met een hoge voedingswaarde. De laatste jaren is een toename te zien van het gebruik van bijproducten. Over de toepassing van structurele stromen van bijproducten is weinig discussie. Aan dit type bijproducten zijn weinig risico’s verbonden omdat de herkomst en het productieproces doorgaans bekend zijn. De risico’s van incidentele stromen daarentegen worden niet altijd goed in kaart gebracht.
Een ander gevolg van de gespannen economische situatie kan zijn dat diervoederbedrijven bewust de grenzen van het toelaatbare opzoeken en bijvoorbeeld groeibevorderaars aan het voer toevoegen. Ook komt het voor dat veehouders dusdanig goedkope voeders of voedermiddelen aankopen dat de kwaliteit ervan in twijfel moet worden getrokken. Hoewel we buiten de MPAaffaire geen concrete gevallen hebben kunnen traceren, is dit wel diverse malen aangekaart door onder andere veehouders die niet vreemd op zouden kijken wanneer hun collega’s hiertoe zouden overgaan. In feite gaat het hier om een mentaliteitskwestie. Welk type bedrijven hiertoe overgaat is niet duidelijk. Dat echter ook professionele bedrijven soms de marges zoeken blijkt uit het feit dat de processen soms dusdanig ingericht zijn dat het gehalte van bepaalde ongewenste stoffen net onder de wettelijk toegestane maximumnorm ligt. Hoewel deze handelswijze legaal is, benut een producent zijn kennis en kunde in onze optiek dan op een onjuiste wijze. De verontreiniging wordt in feite gemaximaliseerd in plaats van geminimaliseerd.
61
Conclusie 7 Het grote aandeel van de kosten voor voedermiddelen of diervoeders in de totale bedrijfskosten in combinatie met de gespannen economische situatie in met name de primaire sector leidt ertoe dat sommige veevoederproducenten en veehouders de grenzen van het toelaatbare opzoeken en bewust dan wel onbewust kwalitatief laagwaardiger of verontreinigd diervoeder produceren of vervoederen. Overigens hoeft dit niet altijd verboden te zijn. In onze optiek is hier sprake van een mentaliteitskwestie: een deel van de branche redeneert vooral vanuit eigenbelang zonder veel oog te hebben voor de belangen van andere schakels in de keten.
Voortvloeiend uit het hierboven staande hebben we signalen gekregen dat ook verontreinigde voedermiddelen - in ieder geval tot voor kort – eenvoudig worden ‘weggezet’. Het wegmengen van te hoge concentraties ongewenste stoffen leek en lijkt een geaccepteerde en overigens ook deels verdedigbare praktijk. Het vermengen van grondstoffen is immers de core-business van de branche. Echter, zelden wordt een partij voedermiddelen vernietigd. Illustratief in dit verband is de opmerking van een handelaar dat hij nog nooit met een verontreinigde partij is blijven zitten. In het verlengde hiervan kan de vraag worden gesteld in hoeverre het recent in werking getreden ‘wegmengverbod’ door de diervoedersector zal worden nageleefd. Het draagvlak hiervoor lijkt gering en wordt als te rigide ervaren. In combinatie met een geringe traceerbaarheid van stoffen (wanneer ze vermengd zijn, zijn ze in kleine fracties aanwezig en moeilijk te achterhalen) en dus een kleine pakkans is het risico op overtredingen groot. Conclusie 8 Binnen de diervoedersector lijkt het wegmengen van hoge concentraties ongewenste stoffen breed geaccepteerd. Het draagvlak voor het wegmengverbod lijkt te ontbreken hetgeen de nalevingsbereidheid negatief beïnvloedt. Het risico op overtredingen is als gevolg van de kleine pakkans derhalve groot.
De bovengenoemde conclusies leiden tot de constatering dat een verandering van mentaliteit in een deel van de diervoedersector noodzakelijk is. Eén van de mogelijke belemmeringen hiervoor is de gebrekkige aansprakelijkheid van de veroorzakers van een verontreiniging. De financiële gevolgen van incidenten voor met name de primaire sector zijn zeer groot. De vraag zakt in, de prijzen dalen en bedrijven worden geblokkeerd. Behalve dat individuele bedrijven hier zwaar onder kunnen leiden worden de gevolgen nu veelal uitgesmeerd over de gehele keten. De veroorzaker zelf wordt doorgaans niet of nauwelijks gestraft omdat het door de vele schakels in de keten lastig te bepalen is wie waarvoor verantwoordelijk is geweest. Zelfs wanneer de veroorzaker bekend is, duurt het vanwege allerlei juridische procedures soms jaren voordat de financiële schade (deels) verhaald kan worden. Zo is de MPA-affaire nog steeds niet afgewikkeld. Dit kan voor individuele bedrijven desastreuze gevolgen hebben. Wellicht kan het er zelfs toe leiden dat de drempel om incidenten te melden, verhoogd wordt. Overigens wordt in de keten gediscussieerd over mogelijke oplossingen hiervoor. Conclusie 9 Een financieel vangnet is niet aanwezig. Het duurt te lang voordat bedrijven de schade kunnen verhalen. Behalve dat dit in onze ogen terecht als onrechtvaardig wordt ervaren, kan dit mogelijk voor bedrijven een drempel zijn om incidenten aanhangig te maken.
62
5.5
Kwaliteitssysteem: in theorie dekkend, in de praktijk niet waterdicht
In de diervoedersector werkt men sinds 1992 met de regeling Good Manufacturing Practice (GMP). De GMP-regeling is toegespitst op bedrijven die diervoeder produceren, maar ook van toepassing op het transport, opslag en handel van diervoeder en voedermiddelen. In 1999 is de HACCP-systematiek geïntegreerd in de GMP-regeling. De hieruit ontstane GMP+-regeling is een vertaling van de wettelijke voorschriften met bovenwettelijke elementen. Bedrijven met een GMP+-erkenning voldoen derhalve aan de wet- en regelgeving. Deelname is vrijwillig. Op papier is het GMP-systeem sluitend. Zo is de GMP-systematiek goed ingepast in andere kwaliteitssystemen (IKB en KKM bepalen dat alleen van GMP-gecertificeerde leveranciers mag worden afgenomen). Ook is er een uitgebreide organisatie voor de borging van het systeem in het leven geroepen. In de praktijk echter blijkt het systeem niet waterdicht. Verschillende constateringen liggen hieraan ten grondslag. Zo is weliswaar het grootste deel van de markt gecertificeerd, zo’n vijf procent van de bedrijven opereert nog steeds buiten het systeem om. Hoewel deze groep voor een belangrijk deel bestaat uit handelaren in toevoegingsmiddelen en petfoodproducenten zijn er ook diervoederbedrijven zonder erkenning. Zo is er bijvoorbeeld nog steeds een klein aantal niet bij het PDV geregistreerde bedrijven. Het is overigens niet gezegd dat deze bedrijven niet volgens de regels zouden werken, deelname aan het systeem is immers vrijwillig. Het is mogelijk dat ze een buitenlandse erkenning hebben of alleen aan het buitenland of niet IKB- of KKM-erkende veehouders leveren. Verder dienen dergelijke bedrijven zich uiteraard wel aan de geldende wet- en regelgeving te houden. Wel heeft deze situatie tot gevolg dat er een potentiële afzetmarkt bestaat voor niet erkende voedermiddelen met alle mogelijke risico’s van dien. We hebben de stellige indruk dat het GMP-systeem door veel diervoederbedrijven als technisch en complex wordt ervaren. Veel bedrijven huren een adviseur in om hen te helpen bij de aanvraag van een erkenning en maken gebruik van standaarden. Zo beschikken bedrijven in veel gevallen over een soortgelijk kwaliteitshandboek waarin bij wijze van spreken alleen de namen zijn aangepast. Dit hoeft uiteraard niet negatief te zijn. Ook bedrijven met een standaard handboek kunnen zeer begaan zijn met hun kwaliteitssysteem en er ook daadwerkelijk van willen leren. Indien dit niet zo is, is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre het systeem ‘tussen de oren zit’ en men er ook naar handelt. Onze indruk is dat men in veel gevallen door gaat op de oude voet, hetgeen niet altijd afwijkend hoeft te zijn. Overigens trachten externe auditors ook te toetsen in hoeverre een ondernemer zich het systeem heeft eigen gemaakt. We hebben geconstateerd dat de kwaliteit van de gevaren- en risicoanalyses van de grondstoffen zeer wisselend is. Hoewel het PDV via de website voorbeelden van dergelijke analyses verstrekt, varieert de praktische uitvoering sterk. Soms zijn de analyses zeer diepgaand, echter vaak ook heel summier en hebben ze vooral het karakter van een formele verplichting. Eerder is al geconstateerd dat een aantal incidenten naar een gebrekkige risicoanalyse zijn te herleiden. Het systeem is zo sterk als de zwakste schakel. Zoals eerder opgemerkt staat de sector onder druk waardoor sommige bedrijven bewust dan wel onbewust de marges zoeken. Wellicht is dit een reden dat diervoederbedrijven maar ook zelfmengende veehouders soms zaken doen met niet GMP-erkende bedrijven. Bij een aantal incidenten (dioxine en MPA) is hiervan sprake.
63
De mogelijke gevolgen van de incidenten worden versterkt doordat het systeem onbedoeld een bepaalde ‘luiheid’ in de hand werkt. Een deel van de markt vertrouwt doorgaans volledig op het GMP-certificaat en kijkt in het beste geval niet verder dan één schakel terug. Wanneer een voedermiddel of diervoeder geleverd wordt door een bedrijf met een GMP-erkenning gaat men er zonder meer vanuit dat alles in orde is. Dit heeft tot gevolg dat wanneer een verontreiniging in de keten sluipt deze zich– onder andere door het mengen – onopgemerkt kan verspreiden. De incidenten leren dat deze verspreiding zeer snel kan gaan en dat de gevolgen hiervan zeer groot zijn. Ook is de borging van het systeem niet op alle punten maximaal. Zo is het voor iemand die niet exact op de hoogte is van de GMP-regeling niet altijd duidelijk wie of wat is gecertificeerd. Het certificaat wordt bijvoorbeeld verleend op locatieadres en niet op bedrijf. Een bedrijf kan derhalve meerdere erkenningen hebben, wanneer men meerdere vestigingen of meerdere activiteiten ontplooit, zoals het mengen en transporteren van diervoeders. Wanneer een bedrijf wordt geschorst of een GMP-erkenning wordt ingetrokken, geldt dat alleen voor de specifieke activiteit op dat specifieke adres. Indien het bedrijf meerdere erkenningen of meerdere vestigingen heeft, kan het bedrijf dus nog wel andere - wel erkende - activiteiten verrichten of op andere vestigingen de productie voortzetten. In aanvulling hierop wordt de kwaliteit van de auditors – in ieder geval in het verleden – vaak als sterk wisselend ervaren. Bovendien worden de pakkans en de sancties als laag gekwalificeerd. De uiterste consequentie – intrekken van het certificaat – wordt zelden toegepast. Aangetekend moet wel worden dat het toezicht op het GMP-systeem per 1 juli 2003 anders is georganiseerd hetgeen de kwaliteit ervan ten goede moet komen. De toekomst zal dit leren. Verder kondigt het PDV op de website aan welke buitenlandse bedrijven voldoen aan de QCnormen. Het is dan niet altijd duidelijk voor welke producten van deze bedrijven dit geldt. Het PDV is zich hiervan overigens bewust en heeft een voorstel ingediend bij het bestuur om op de website niet alleen de naam van het bedrijf maar ook de erkende grondstof te vermelden. Conclusie 10 Met het GMP-systeem wordt een groot aantal risico’s ondervangen. De systematiek heeft in onze optiek zeker geleid tot een professionalisering van de diervoedersector. Dat het systeem op onderdelen beter geborgd dient te worden, doet aan deze conclusie geen afbreuk. Wel leidt de GMP-systematiek hier en daar paradoxaal genoeg tot een bepaalde gemakzucht. Het beschikken over een certificaat is voor veel bedrijven doorgaans voldoende waarborg voor afnemers. Een ‘gezond wantrouwen’ ontbreekt in die gevallen.
5.6
Rol van de overheid: ‘toezicht op toezicht’ en het voorzorgprincipe
Handhaving Door bij het toezicht te bouwen op het PDV, dat voornamelijk vertrouwt op de kwaliteitssystemen zoals de markt die heeft geïmplementeerd, beperkte de overheid zich (in ieder geval tot voor de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders) tot ‘toezicht op toezicht’. De handhavingscapaciteit van toezichthoudende organisaties als de Keuringsdienst van Waren en de Rijksdienst voor Keuring van Vee en Vlees was beperkt. Hoewel de overheid formeel geredeneerd geen taak heeft in de handhaving van de PDV-verordeningen ontslaat het de overheid in onze optiek
64
geenszins van haar verantwoordelijkheid in deze. Het gaat immers om een afgeleide bevoegdheid van het PDV (medebewind). Het eenvoudigweg redeneren dat hierin geen taak voor de overheid is weggelegd is in onze ogen dan ook te makkelijk. Dit staat uiteraard los van het directe overheidstoezicht op de rijksregels (import van diervoeders en dierlijke eiwitten). Gezien de risico’s in de keten is het hierboven beschreven handhavingsmodel naar onze mening dan ook niet meer gerechtvaardigd. Enerzijds brengt het GMP-systeem een duidelijke ordening aan in de markt en ligt het voor de hand daar als overheid gebruik van te maken. De Kaderwet diervoeders houdt deze mogelijk ook open. Anderzijds is reeds eerder gesteld dat de borging van het GMP-systeem niet altijd maximaal is. Bovendien wordt met name de pakkans en in mindere mate de sanctionering van overtredingen als zeer laag ervaren, staat de sector economisch gezien onder druk hetgeen kan leiden tot ongewenst gedrag, is men niet altijd even goed bekend met de wetgeving en de GMP-eisen en zijn de (economische) gevolgen van incidenten op korte en lange termijn zeer groot. Een grotere rol van de overheid is dan ook gewenst. De Kaderwet diervoeders is in dit verband dan ook toe te juichen. Conclusie 11 De handhaving vertrouwde en vertrouwt begrijpelijkerwijs sterk op de in de keten functionerende kwaliteitssystemen. Echter, gezien de risico’s in de keten en de grote gevolgen daarvan is in onze optiek een grotere overheidsbemoeienis gewenst.
Het voorzorgprincipe Onze indruk is dat het voorzorgprincipe vrij strikt wordt toegepast door het ministerie van LNV. Voorbeelden hiervan op het gebied van regelgeving zijn het verbod op diermeel en het wegmengverbod. Maar ook in de handhaving wordt het voorzorgprincipe soms strikt gehanteerd. Zo wordt snel overgegaan tot het blokkeren van bedrijven en/of stromen, zelfs wanneer de voedselveiligheid niet in het geding lijkt te zijn. Verder wordt af en toe de klacht geuit dat de regelgeving als gevolg van de incidenten wel erg ver doorschiet en soms strenger is dan de regels die gelden voor humane voeding. Hoewel dit uiteraard mede in het belang van de keten plaats vindt en ook Europees is voorgeschreven, is het begrip voor dergelijke maatregelen niet altijd even groot. Een betere communicatie op dit punt kan wellicht bijdragen aan een grotere acceptatie ervan. Conclusie 12 Het voorzorgprincipe wordt strikt gehanteerd. Hoewel dit mede in het belang is van de keten is het draagvlak hiervoor niet altijd aanwezig. Een betere communicatie hieromtrent is gewenst.
5.7
Risicofactoren in onderling perspectief
In het voorgaande is een groot aantal risicofactoren aan de orde gekomen. Deze zijn stuk voor stuk te herleiden tot achterliggende oorzaken als de complexiteit van het product diervoeder, de intransparantie van de markt, de economische situatie in de keten en de borging van wetten en kwaliteitssystemen. Het is in onze optiek niet mogelijk een rangorde te maken van de grootste risico’s en deze systematisch uit te bannen. Er is veel meer sprake van een aantal zeer diverse factoren die op zichzelf weliswaar ernstig genoeg zijn maar toch geen sluitende verklaring vormen voor de opgetreden incidenten. In de praktijk grijpen de risicofactoren sterk in elkaar waardoor ze elkaar versterken. Zo zou de complexiteit van het product geen risicofactor zijn wanneer de profes-
65
sionaliteit van de diervoederketen op orde zou zijn en zou de naleving van de wet- en regelgeving minder onder druk staan wanneer de economische situatie verbeterde. Dit neemt niet weg dat een tweetal factoren ons inziens de grootste risico’s veroorzaakt, namelijk de wisselende professionaliteit (kennis en kunde) en de heersende mentaliteit (gebrek aan ketendenken) in de diervoederketen. Hiermee willen we overigens de gehele keten geenszins over één kam scheren. Bij veel bedrijven is hierop niets aan te merken. Conclusie 13 In de diervoederketen is een groot aantal risicofactoren te onderkennen die van invloed kunnen zijn op de naleving van de wet- en regelgeving. Deze risico’s hangen sterk samen en versterken elkaar. Hoewel tussen de verschillende ketens verschillen zijn te onderkennen spelen de risico’s in meer of mindere mate door alle ketens heen. Wel zijn relatief gezien de wisselende professionaliteit en de mentaliteit van de diervoederketen de grootste risicofactoren.
Feit blijft dat wanneer alle betrokkenen zich zouden houden aan de wet- en regelgeving de risico’s in de veevoederketen minimaal zouden zijn. De samenhang tussen de risico’s wordt duidelijk wanneer we deze bezien door ‘de bril’ van een aantal factoren die van invloed zijn op de naleving van wetten en regels in het algemeen. Professionaliteit en mentaliteit Regelgeving moet bekend en duidelijk zijn om te kunnen worden nageleefd. Dit veronderstelt een bepaalde professionaliteit. Ook de mentaliteit is van belang. Naarmate de mentaliteit positiever is, wordt de (spontane) naleving bevorderd. Geconcludeerd kan worden dat de bekendheid van de regelgeving op zichzelf niet groot is. De GMP-systematiek daarentegen is zeer breed bekend maar de indruk bestaat dat deze door veel diervoederbedrijven als complex wordt ervaren. Sommige bedrijven ontbreekt het aan de professionaliteit om alle regels te doorgronden en vertrouwen daarom sterk op het certificaat van hun leveranciers. Ook nut en noodzaak van de regelgeving en het GMP-systeem worden breed erkend. Aan de andere kant staat het draagvlak ervoor gezien de gespannen economische situatie soms onder druk. We hebben de indruk dat sommige bedrijven (zowel diervoederbedrijven als veehouders) naar goedkopere oplossingen zoeken waarbij soms willens en wetens de marges worden opgezocht. Feitelijk gaat het hier om een verkeerde mentaliteit. Dit kan leiden tot een vicieuze cirkel: als gevolg van de incidenten zijn strenge maatregelen nodig om het consumentenvertrouwen te herwinnen en de marktpositie te verbeteren. Echter door de slechte marktpositie staat de bereidheid om zich aan de strengere maatregelen te houden onder druk, hetgeen weer kan leiden tot nieuwe incidenten en een dalend consumentenvertrouwen. Naleefbaarheid Wetten en regels dienen in de praktijk naleefbaar te zijn. Gezien de gegroeide situatie gaat het hier vooral om de naleefbaarheid van het GMP-systeem. Wanneer men daar aan voldoet, houdt men zich immers automatisch aan de wet- en regelgeving. Feitelijke naleving wordt mede bepaald door de moeite (administratief of fysiek) die het kost om aan de regels te voldoen dan wel het voordeel (tijd, geld) dat kan worden behaald door niet-naleving. Zoals eerder opgemerkt ervaart een deel van de diervoedersector het GMP-systeem als complex. Professionele bedrijven hebben doorgaans de capaciteit om deze te doorgronden en ook de middelen om de regels na te kunnen leven. Bijvoorbeeld het goed uitvoeren van de verplichte geva-
66
ren- en risicoanalyses en het nemen en analyseren van monsters vereist een bepaalde kennis en kunde en faciliteiten om dit uit te voeren. Minder professionele bedrijven zullen hieraan niet zo goed kunnen voldoen. Bovendien kan het geldelijk gewin van niet-naleving groot zijn. Diervoeders zijn een grote kostenpost. Kleine besparingen in de productie of in de aankoop kunnen tot behoorlijke financiële meevallers leiden, zeker in een moeilijke markt. Omstandigheden Omstandigheden in de branche kunnen zowel positief als negatief van invloed zijn op de naleving. Zoals gezegd, werkt de economische situatie zeker niet mee. Ook de marktordening is een risicofactor. Zo is gebleken dat met name de grondstoffenmarkt lastig is te doorgronden zodat de herkomst van grondstoffen, wijze van transport en dergelijke moeilijk zijn te achterhalen. Maar ook de mengvoederbranche en de verschillende primaire sectoren kenmerken zich door een grote diversiteit. Zo heeft een gering aantal grote, professionele spelers een groot marktaandeel. Daartegenover staan zeer veel wat meer ambachtelijk werkende bedrijfjes. Gebleken is dat de nalevingsbereidheid bij integraties zeer hoog is. Dergelijke bedrijven – die ook in de diervoederindustrie maar met name in de kalversector en in mindere mate in de pluimveesector opereren – snijden zichzelf direct in de vingers wanneer er een incident plaats vindt. Bovendien dwingen deze grote bedrijven de markt tot een zekere professionalisering. Zij hebben de massa en de expertise om strikte eisen te stellen aan toeleveranciers en afnemers. Minder professionele bedrijven hebben deze mogelijkheid niet of zijn zich hier niet van bewust. De kans op bewuste dan wel onbewuste niet-naleving lijkt daar groter. Dergelijke bedrijven richten zich voornamelijk op de eigen schakel. Wat daarvoor en daarna gebeurt, is minder interessant. Tenslotte blijkt de keten kwetsbaar. Indien een verontreiniging al dan niet opzettelijk in de keten wordt gebracht, verspreidt deze zich razendsnel. Door het mengen kan de verontreiniging grote hoeveelheden diervoeder besmetten. Bovendien kijken slechts weinig bedrijven verder dan één schakel terug in de keten, producten worden in groot vertrouwen afgenomen en in een hoog tempo geproduceerd en vervoederd. Gevolgen niet-naleving De handhaving door de overheid laat – in ieder geval in tot aan de inwerkingtreding van de Kaderwet diervoeders – te wensen over. In feite is de handhaving (van de kwaliteitssystemen en in zekere zin in het verlengde daarvan ook de wet- en regelgeving) grotendeels overgelaten aan het PDV en in het verlengde daarvan aan de diervoedersector zelf. Overigens is er op de gebieden waar de rijksoverheid regels heeft gesteld (import van diervoeders, dierlijke eiwitten) wel rechtstreeks overheidstoezicht. De ervaren pakkans en gevolgen van niet-naleving van GMP+-systeem worden over het algemeen laag ingeschat. Een aantal risicofactoren komt hier samen. Het draagvlak dat onder druk staat, de economische belangen, de complexe regelgeving, de focus op de eigen schakel en de geringe pakkans en de lage sancties kunnen ertoe leiden dat bedrijven willens en wetens het risico lopen. Hoewel we geen concrete indicaties hiervoor hebben gevonden, sluiten de sectoren zelf het zeker niet uit.
67
Conclusie 14 Geredeneerd vanuit een aantal factoren van naleving zijn de mogelijke risicofactoren te verklaren vanuit de volgende elementen:
· · · · · ·
wisselende professionaliteit (kennis en kunde) mentaliteit in de diervoederketen weinig ‘gezond wantrouwen’ waardoor de keten soms kwetsbaar is gespannen economische situatie relatief groot geldelijk gewin bij niet-naleving geringe (gepercipieerde) pakkans, als laag beoordeelde sancties
5.8
Résumerend: Hoe groot zijn de risico’s?
Alles overziende blijft de hoofdvraag: Welke gevolgen hebben de geïnventariseerde risicofactoren voor de voedselveiligheid? Deze vraag is lastig te beantwoorden. Zo hebben we in de voorgaande paragrafen een groot aantal risicofactoren benoemd. Als gevolg van deze factoren kunnen zich incidenten in de diervoederketen voordoen. Dit hoeft echter niet per definitie zo te zijn. Behalve dat op voorhand niet kan worden bepaald of een risicofactor leidt tot een incident is het ook niet mogelijk een goede inschatting te maken van de omvang van de risico’s, laat staan te komen tot een kwantificering. Een ranking of kwantificering is in onze optiek niet aan te brengen omdat de gevolgen voor de voedselveiligheid niet zozeer volgen uit de risicofactoren zelf maar vooral bepaald worden door het type verontreiniging en de concentratie daarvan. Harde wetenschappelijke gegevens over de relatie tussen dergelijke verontreinigingen en de gevolgen voor de voedselveiligheid zijn overigens mondjesmaat aanwezig. Met andere woorden: een vermeende kleine risicofactor kan morgen zeer grote gevolgen hebben, terwijl bij een grote risicofactor jarenlang geen problemen hoeven op treden. Tot slot leert de bestudering van de incidenten dat deze zelden naar één achterliggende factor te herleiden zijn, maar vooral het gevolg zijn van een complex aan in elkaar grijpende risicofactoren. Wel zijn wij zoals eerder vermeld van mening dat de professionaliteit en de mentaliteit van de diervoederketen de grootste risicofactoren zijn. Los van de moeilijkheid de risico’s kwantitatief te duiden zijn wij van mening dat de voedselveiligheid betere geborgd kan worden. Verschillende uitkomsten van het onderzoek ondersteunen deze conclusie. Zo worden met behulp van het als positief beoordeelde GMP-systeem veel risico’s ondervangen en is de afgelopen jaren zeker sprake geweest van een professionaliseringsslag. Dat het systeem op onderdelen beter geborgd kan worden, doet hier niets aan af. Aan de andere kant constateren we dat de in de vorige paragrafen beschreven risicofactoren mogelijk kunnen leiden tot het niet volledig naleven van de wet- en regelgeving. Dit kan tot gevolg hebben dat ongewenste stoffen (al dan niet moedwillig) in de diervoederketen worden gebracht en in partijen voeder worden verwerkt. Dat dit niet per definitie gevolgen hoeft te hebben voor de voedselveiligheid hebben we beschreven in paragraaf 5.2. Tenslotte functioneert aan het einde van de productieketens nog een waarborg, de slachterijen en zuivelproducenten. Deze bedrijven analyseren het vlees en de melk op een aantal ongewenste (residuen van) stoffen en zijn daardoor in staat eventuele verontreinigingen te detecteren en de producten vervolgens uit de handel te nemen.
68
Conclusie 15 De voedselveiligheid is in behoorlijke mate geborgd en staat niet zonder meer onder druk. Bovendien hoeft niet elke verontreiniging per definitie gevolgen te hebben voor de voedselveiligheid. Integendeel, geconstateerd kan worden dat de voedselveiligheid vaak niet in het geding is. Dit neemt niet weg dat in de diervoederketen sprake is van een aantal risicofactoren. Deze factoren bieden aangrijpingspunten om de voedselveiligheid (nog) beter te borgen.
5.9
Mogelijke oplossingsrichtingen
Voordat we overgaan tot de mogelijke oplossingsrichtingen eerst nog een opmerking over de Kaderwet diervoeders. Met de inwerkingtreding van deze wet treedt een belangrijke wijziging op in de verantwoordelijkheden en taakverdeling met name ten aanzien van de implementatie van Europese regelgeving en het toezicht. Zo kan de minister van LNV straks– anders dan in het verleden – rechtstreeks worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheden met betrekking tot de gang van zaken in de diervoederketen. Hoewel deze veranderingen bijna zonder uitzondering positief worden ontvangen, is het de vraag in hoeverre de geïnventariseerde risicofactoren daarmee worden ondervangen. Duidelijk is dat de Kaderwet diervoeders 'op de werkvloer’ niet leeft. Het bedrijfsleven verwacht weinig feitelijke veranderingen. Hooguit wordt de pakkans iets groter en de sancties enigszins verzwaard. Dit neemt overigens niet weg dat de wijzigingen nodig waren. Ze zijn echter niet zozeer ingegeven door de noodzaak de risico’s te minimaliseren maar meer door het vergroten van de grip van de overheid op de diervoedersector. Dit betekent echter geenszins dat de Kaderwet diervoeders voor de sector een ‘dode letter’ behoeft te zijn, wel ligt er in onze optiek een belangrijke taak voor de Tweede Kamer in het bewaken dat de wet ook doorwerkt richting de praktijk en daarmee positief van invloed is op de kwaliteit van diervoeders. Op grond van het voorgaande is een aantal mogelijke oplossingsrichtingen te onderkennen. Daarbij moet bedacht worden dat er altijd een kans op incidenten blijft. Het gegarandeerd risicovrij maken van de keten is niet haalbaar. Verder is de ‘wetgevende ruimte’ voor de Nederlandse overheid voor het stellen van eisen aan de teelt, transport, opslag en verwerking van voedermiddelen beperkt. Niet alleen is het merendeel van de voedermiddelen niet van Nederlandse origine, maar heeft de wetgeving voornamelijk een Europees karakter. De beleidsvrijheid is derhalve beperkt. In onze optiek zou de overheid zich met name moeten richten op het optimaliseren van de randvoorwaarden waarbinnen de diervoederketen opereert. Dit neemt niet weg dat de Nederlandse overheid zich in internationaal kader sterk kan maken voor het aanscherpen van de EUwetgeving. Een aantal van de onderstaande aanbevelingen (met name de aanbevelingen 3c, 6 en 7) moet ook in dat licht worden gezien. We hebben de volgende aanbevelingen geformuleerd. 1. Intensiveer de handhaving door de overheid De handhaving door de overheid laat – zo is in ieder geval de beeldvorming – te wensen over. Ook de borging van de GMP-systematiek was zeker niet maximaal te noemen. Als gevolg hiervan werden de pakkans en de opgelegde sancties (ongeacht of deze voortkwamen uit de wet- en regelgeving of het kwaliteitssysteem) alom als laag beoordeeld. Dat dit niet bijdraagt aan een verhoging van de professionaliteit en een verandering van mentaliteit ligt voor de hand. Het vergroten van de pakkans en het passend sanctioneren van overtreders is derhalve noodzakelijk. De Kaderwet diervoeders biedt hiervoor mogelijkheden. Immers, een adequate handhaving is
69
voor de minister noodzakelijk om zijn verantwoordelijkheden waar te kunnen maken. Deze aanbeveling kan op de volgende wijze concreet worden ingevuld. 1a Vertrouw niet teveel op ‘toezicht op toezicht’ Het GMP-systeem biedt weliswaar waardevolle aanknopingspunten bij de handhaving, het mag echter geenszins in de plaats komen van. Dit betekent dat de overheid een eigen handhavingsprogramma dient te ontwikkelen, waarin het al dan niet beschikken over een GMP-certificaat uiteraard wel een rol kan spelen, bijvoorbeeld bij het bepalen van de intensiteit van de handhaving. 1b Vergroot de handhavingscapaciteit en bezie de sanctiemogelijkheden Een goede inschatting van de benodigde handhavingscapaciteit is pas mogelijk na uitvoering van een gedegen risicoanalyse. Hierbij dienen naast de producenten ook andere schakels uit de diervoederketen (handel en opslag) in beschouwing te worden genomen. Hoewel dat niet met zekerheid is te zeggen, ligt de conclusie dat de handhavingscapaciteit dient te worden vergroot zodat de controlefrequentie kan worden verhoogd, voor de hand. Hoewel dit in deze tijd van bezuinigen lastig lijkt, hoeft de capaciteit waarschijnlijk niet drastisch te worden uitgebreid. Het aantal producenten (circa 200) is immers niet al te groot. Met een beperkte uitbreiding kan een intensivering van het toezicht dan ook worden gerealiseerd. Bovendien dienen de sanctiemogelijkheden en –zwaarte (zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk) kritisch te worden bezien en eventueel te worden uitgebreid. Zo voorziet de Kaderwet diervoeders bijvoorbeeld niet in het toepassen van een bestuurlijke boete, een instrument dat op andere terreinen als waardevol wordt ervaren. Aanpassing hiervan is gewenst. 1c Een uitgewerkte handhavingsmethode is noodzakelijk Handhavende instanties werken doorgaans aan de hand van een handhavingsmethode (arrangement, plan of iets dergelijks). Een dergelijke methode bevat meestal een risicoanalyse (waar worden de meeste overtredingen verwacht) en beschrijft welke instrumenten voor welke overtredingen dan wel misdrijven worden ingezet. Kortom, de werkwijze van de organisatie is daarin opgenomen. Het verdient aanbeveling de uiteindelijke methode kritisch te beoordelen en de implementatie daarvan te volgen. 1d Intensiveer de samenwerking met andere handhavingsorganisaties De pakkans is in onze optiek te verhogen niet zozeer door meer handhavers in te zetten maar vooral door de samenwerking te zoeken met andere handhavende instanties als gemeenten, waterschappen, VROM-Inspectie en dergelijke. Tot op heden wordt er niet of nauwelijks samengewerkt. Met name gemeenten en provincies komen periodiek ook over de vloer bij diervoederbedrijven en veehouders. Hun invalshoek is echter anders. Onderzocht dient te worden in hoeverre dergelijke organisaties – uiteraard uitgaande van de eigen taken en verantwoordelijkheden – een rol in het toezicht op de kwaliteit van diervoeders kan vervullen. Vooralsnog kan daarbij vooral worden gedacht aan een signalerende en adviserende taak. 2. Vergroot de professionaliteit van de diervoederbranche De indruk bestaat dat de kennis en kunde van sommige diervoederproducenten niet altijd toereikend zijn om op een verantwoorde wijze om te kunnen gaan met de eisen die gesteld worden aan de productie van diervoeder. Belangrijkste aangrijpingspunt om deze professionaliteit te vergroten, is in onze optiek voornamelijk een strikte handhaving door zowel de overheid als door de toezichthoudende instellingen op het GMP-systeem. Verder dient te worden onderzocht in hoe-
70
verre het mogelijk is om de eisen die gesteld worden aan de erkenning te verzwaren en of het mogelijk (en haalbaar) is om ook zelfmengers te registreren. Ook dient overwogen te worden om het GMP-systeem wettelijk op te leggen. Hoewel dit uiteraard in Europees verband dient te gebeuren, kan Nederland zich hiervoor internationaal gezien sterk maken. Verder is het wellicht mogelijk om – conform de aanbevelingen van de ‘Commissie Tabaksblat’ – de zelfregulering in zoverre wettelijk vast te leggen dat bedrijven die niet in het systeem participeren daarvoor goede argumenten moeten kunnen aandragen (het ‘pas toe of leg uit principe’). In dat geval zou het systeem verder geborgd kunnen worden. 3. Verbeter de mentaliteit van de diervoederbranche Zowel diervoederbedrijven als veehouderijen dienen zich bewust te zijn van de eigen verantwoordelijkheden ten aanzien van het waarborgen van de voedselveiligheid. Men dient zich te realiseren dat deze verantwoordelijkheid verder reikt dan de eigen schakel. Het zich richten op de eigen schakel lijkt een diepgewortelde cultuur en is naar alle waarschijnlijkheid niet eenvoudig te doorbreken. In onze optiek kan het vergroten van de transparantie daaraan wel bijdragen. Deze aanbeveling hebben we als volgt geconcretiseerd. 3a Vergroot de transparantie van de grondstoffenmarkt De herkomst van voedermiddelen en de wijze van opslag en transport zijn lang niet altijd bekend. Een goede stap in het verbeteren hiervan is dat het PDV binnenkort verplicht stelt dat met behulp van begeleidende documenten de herkomst van partijen voedermiddelen bepaald kan worden. De verwachting is dat met name de tussenhandelaren weinig voelen voor deze verplichting. Zij dienen hiermee immers marktgevoelige informatie openbaar te maken. Daarom dient nauwlettend te worden toegezien op de wijze waarop het bedrijfsleven invulling geeft aan deze verplichting. Ook de Tweede Kamer kan de vinger op dit gebied aan de pols houden. Overigens stelt de General Food Law een goede traceerbaarheid ook op het gebied van diervoeders vanaf 2005 verplicht. Deels is deze verplichting opgenomen in het GMP-systeem, implementatie in nationale wetgeving is echter ook nodig. Bovendien dient hierop toezicht te worden gehouden. Verder verdient het aanbeveling te onderzoeken of, en zo ja onder welke voorwaarden en op welke wijze het wenselijk en haalbaar is het aantal tussenhandelaren en mengpunten te verminderen zodat een partij voedermiddelen niet meer ongelimiteerd verhandeld en/of gemengd kan worden. 3b Versterk de ketenregie van de eindschakels, de slachterijen en de retail De eindschakels (de slachterijen, de retail en uiteindelijk de consument) kunnen een sterkere rol op zich nemen in het vergroten van de ketentransparantie dan tot nu toe. Indien zij eisen stellen aan de inzichtelijkheid van de keten, de traceerbaarheid en dergelijke is de druk op de voorliggende schakels om hieraan toe te geven groot. Opvallend in dit verband is wel dat hoewel er in de markt diverse zeer grote integraties actief zijn, zij blijkbaar niet in staat zijn (of niet bereid zijn) de ketenregie op zich te nemen. Meer inzicht in de redenen hiervoor is gewenst. 3c Zorg voor een financieel vangnet en regel de aansprakelijkheid De gevolgen van een incident met diervoeder zijn groot. Het consumentenvertrouwen daalt, prijzen zakken in en markten gaan verloren. Vooral bedrijven die te goeder trouw verontreinigd diervoeder of voedermiddelen hebben afgenomen zijn de dupe. De schade wordt door onder andere
71
de vleesverwerkers steeds meer verhaald op de veehouders die deze vervolgens niet af kunnen wentelen op de veroorzaker. Dit omdat deze niet altijd is te traceren. Wanneer de veroorzaker wel bekend is, volgen vaak jarenlange juridische procedures voordat eventuele schadevergoeding aan de orde is. In veel gevallen dreigt in dat geval een faillissement. Om deze reden dient onderzocht te worden in hoeverre een waarborgfonds haalbaar is. Een dergelijk fonds – waarover zowel de EU als de keten ook nadenken – dient veehouders in staat te stellen de periode tussen het incident en de uiteindelijke (financiële) afwikkeling daarvan te overbruggen. De exacte vormgeving van een dergelijk fonds is overigens lastig. Collectieve regelingen lijken niet gewenst omdat de “zwakke broeders” daarvan ook profiteren. Een individuele benadering lijkt derhalve voor de hand te liggen. Verder kan gedacht worden aan het formuleren van standaardleveringsvoorwaarden waarin niet alleen de aansprakelijkheid maar ook de specificatie van het geleverde diervoeder is vastgelegd. De positie van de individuele veehouder wordt hierdoor versterkt. 3d Zorg voor een goed draagvlak Het voorzorgprincipe is een belangrijk uitgangspunt bij het overheidshandelen. Door het bedrijfsleven worden maatregelen in dat verband vaak als zwaar en overtrokken ervaren. Het draagvlak lijdt daaronder. Dit terwijl doorgaans gegronde redenen die ook in het belang zijn van de keten aan het overheidsingrijpen ten grondslag liggen. Een betere communicatie op dit punt door de VWA is noodzakelijk. Verder kan niet uitgesloten worden dat de overheid het voorzorgprincipe af en toe te strikt toepast waardoor bedrijven onnodig schade lijden. Een toetsing achteraf op proportionaliteit lijkt dan ook wenselijk. In gevallen dat de overheid te strikt is opgetreden dient de daaruit voortvloeiende schade op een snelle en eenvoudige wijze verhaald te kunnen worden. 4. Versterk de borging van het GMP-systeem De borging van het GMP+-systeem kan op onderdelen worden versterkt. In de eerste plaats door het toezicht op het systeem aan te scherpen. Met name de kwaliteit van de risico- en gevarenanalyses is voor verbetering vatbaar. Initiatieven hiervoor zijn genomen, gevolgd dient te worden hoe deze in de praktijk uitpakken. Ook dient zoals eerder beschreven de dekking van het systeem te worden uitgebreid. De rol van de Tweede Kamer hierin is in principe beperkt. Het initiatief hiervoor ligt bij het bedrijfsleven. Wel kan door de Kamer kritisch worden gevolgd welke initiatieven worden genomen en wat de effectiviteit daarvan is. Verder kan de Kamer streven naar internationale harmonisatie van kwaliteitssystemen. Mogelijk kan via het Europese spoor een wettelijke verankering van het GMP-systeem worden gerealiseerd. 5. Beperk de gevolgen van incidenten Een verontreiniging verplaatst zich zeer snel door de keten. Het optimaliseren van het Early Warning System en het verder ontwikkelen en verplicht stellen van tracking en tracing systemen is daarom van groot belang. Door vroegtijdig te waarschuwen en zo snel mogelijk de besmette partijen voeders te kunnen lokaliseren, kan de verspreiding van de verontreiniging worden beperkt. Niet alleen nationaal maar ook internationaal dienen hierover afspraken gemaakt te worden.
72
Verder kan sterker gelet worden op een mogelijke relatie met verontreinigd diervoeder wanneer dieren ziek worden of zich anders gaan gedragen (onder andere de MPA-affaire is zo ontdekt) en dient te worden bezien of de monsterprogramma’s bij de eindschakels (slachterijen en zuivelbedrijven) kunnen worden uitgebreid. Zo controleren slachterijen op dit moment op onder andere diergeneesmiddelen en hormonen. Mogelijk kan dit worden uitgebreid met bijvoorbeeld dioxine. 6. Overweeg een ander regime voor de toepassing van incidentele reststromen De risico’s samenhangend met het verwerken van structurele reststromen worden doorgaans als laag gekwalificeerd. Onduidelijkheid is er echter rond de toepassing van incidentele reststromen. Deze stromen worden vaak aangeboden door niet-GMP gecertificeerde leveranciers. Een uitgebreide gevarenanalyse vindt ook niet altijd plaats. Derhalve worden stromen ingezet waarvan niet op voorhand duidelijk is of deze veilig zijn. Het verdient aanbeveling het wettelijk regime inzake de toepassing van dergelijke stromen te heroverwegen. Op dit moment is het gebruik ervan – uiteraard binnen de geldende wetten en regels – in principe toegestaan zonder dat ze aantoonbaar ‘voedselveilig’ dienen te zijn. Toepassing zou kunnen worden verboden, tenzij door middel van een risicoanalyse is aangetoond dat het product voldoet aan de wettelijke normen. 7. Bezie nogmaals de ‘voors en tegens’ van een positieve lijst Het al dan niet instellen van een positieve lijst van voedermiddelen die gebruikt mogen worden in diervoeders stuit op veel discussie. Het doorslaggevende argument in deze hebben wij zeker niet. Een belangrijk argument voor is in onze optiek dat duidelijk wordt welke stromen wel en niet als voedermiddelen zijn gekwalificeerd. De afvalstof-grondstofdiscussie is hiermee wellicht op te lossen. Verder zijn wij van mening dat een positieve lijst een flexibel karakter moet hebben. Na een grondige risicoanalyse moet een grondstof opgenomen kunnen worden. Aan de andere kant werkt een dergelijke lijst mogelijk een bepaalde luiheid in de hand. Het gevaar bestaat dat wanneer een voedermiddel op de positieve lijst staat, een risicoanalyse achterwege blijft of pro forma wordt uitgevoerd. Het uitvoeren van een goede gevarenanalyse blijft echter van cruciaal belang. Het al dan niet op de lijst staan betekent immers niet dat een voedermiddel niet verontreinigd kan zijn met ongewenste stoffen. De afweging van de argumenten voor en tegen is een politieke. De discussie is reeds gevoerd maar niet afgerond. Wellicht biedt voorliggend rapport aanknopingspunten om de discussie te sluiten.
73
74
Bijlage 1 Beschrijving incidenten Gegevens Naam incident Jaartal:
Dioxine in brood- en beschuitmeel 2002-2003
ALGEMEEN 1. Welke keten? Varkens, (rose)kalveren, stierenmesterijen, slachtkuikenbedrijven, nertsen, eenden, melkvee 2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? In een grondstof voor mengvoeder (brood- en beschuitmeel) voor diverse typen dieren. 3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? Bij een verwerker van een grondstof voor mengvoeder. Trockenwerk Thüringen GmbH (TWT) verwerkte overgebleven brood uit broodfabrieken en winkels uit een groot deel van Duitsland tot broodmeel. Dit werd rechtstreeks verkocht aan varkenshouderijen of kwam via mengvoederfabrikanten in diverse diervoeders terecht. 4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? Het is ontdekt doordat op 4 december 2002 een routinemonster is genomen bij de drogerij TWT. Er zat 13 ng WHO TEQ/kg dioxine in het broodmeel. De norm ligt echter veel lager: 0,75 ng WHO TEQ/kg. Daarna is door het Thüringer ministerie besloten een eerste proefslachting van drie varkens te doen bij een groot varkensbedrijf dat dit broodmeel afgenomen had. De uitslagen hiervan lagen tussen de 2,1 en 2,6 ng WHO TEQ/kg. Uit verder onderzoek van bewaarmonsters bleek dat in de gehele productieperiode (van 20 november tot 23 december) de dioxinegehaltes te hoog waren. Dit betekende dat 250 ton broodmeel verontreinigd was in plaats van de aanvankelijk gedachte 20 ton. Een deel van het besmette broodmeel was naar Nederland verkocht. 5. Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid) Duitsland: Op 4 december 2002 is een monster genomen waarvan de uitslag op 15 januari 2003 bekend werd. Op 7 februari werd uit onderzoek van bewaarmonsters bekend dat broodmeel geproduceerd tussen 20 november en 23 december te hoge gehaltes dioxine bevatte en dat een deel aan Nederlandse bedrijven verkocht was. Op 10 februari kwam de schriftelijke melding via het Rapid Alert System vanuit het bondsministerie te Berlijn binnen in Nederland. Vervolgens meldde de staatssecretaris van Landbouw van deelstaat Thüringen op 14 februari dat alle producten geproduceerd vanaf 23 november tot 31 januari vervuild konden zijn met dioxine. Nederland: In Nederland kwam op vrijdagmiddag 7 februari telefonisch melding binnen vanuit de Duitse deelstaat over de mogelijke besmetting bij Velthof Voeders in Borne. De volgende dag was het eerste contact tussen het ministerie en Velthof Voeders over de leveringen tot 24 december. Op 10 februari vond contact plaats tussen de RVV en Velthof Voeders over de leveringen in januari. Het zou gaan om 225 ton. Op 12 februari schreef de minister van LNV een brief met deze melding aan de Tweede Kamer. Hierin werd verslag gedaan over de gang van zaken. Er hoefde geen vlees uit de winkelschappen te worden gehaald. Wel werd gestart met proefslachtingen. Vanaf 11 februari was de afvoer van dieren of dierlijke producten van verdachte bedrijven strafbaar. Op dat moment waren er in Nederland 142 bedrijven - die voer met besmet broodmeel geleverd hebben gekregen – geblokkeerd. Een paar dagen later (14 februari) werden nog eens 95 andere bedrijven (die voer met besmet beschuitmeel geleverd hebben gekregen) geblokkeerd. De eerste 21 bedrijven werden vrijgegeven op 17 februari. Op 6 maart mochten 59 veehouders nog steeds geen dieren afvoeren.
75
OORZAAK 6. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) Dioxine en dioxine-achtige verbindingen (zoals PCB’s) zijn chemische afvalstoffen die vooral kunnen ontstaan bij verbranding van stoffen. Hierbij kan gedacht worden aan afvalverbrandingsinstallaties waarin gechloreerd afval wordt verbrand, bosbranden, vulkaanuitbarstingen en het afsteken van vuurwerk. Maar dioxines ontstaan ook als ongewenste bijproducten bij de productie van chloorhoudende chemicaliën zoals pesticiden en PCB’s. Dioxines hopen zich op in vetten. Bij voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong is het voer van deze dieren vaak de oorzaak van dioxines. Als het voer dioxines bevat dan worden deze door de dieren opgenomen en vooral in het vetweefsel opgeslagen. Doordat dit vlees geconsumeerd wordt zal ook een deel in het menselijke vetweefsel worden opgeslagen. 7. Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest? De oorzaak voor de dioxineverontreiniging lijkt vooral te liggen in foutief handelen van TWT en vervolgens achterhouden van informatie. TWT maakte gebruik van een oude drooginstallatie uit de vroegere DDR. In deze installatie werd met houtsnippers gestookt. Door langdurige regenval in november was de berg houtsnippers nat geworden. Door verbranding van natte houtsnippers komt er extra veel dioxine vrij. De drogerij was bedoeld voor groenvoer waarvoor een temperatuur van 900°C nodig is. Voor het drogen van broodmeel wordt de installatie getemperd tot 250-300°C. De automatische regeling heeft niet goed gefunctioneerd waardoor verontreinigde rookgassen in het meel kwamen. 8. Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten? TWT verwerkte overgebleven brood uit broodfabrieken en winkels tot broodmeel. De positie van dit bedrijf is te kenschetsen leverancier van diervoedergrondstoffen (broodmeel als grondstof voor mengvoeders) en als diervoederfabrikant (broodmeel als een bijproduct dat rechtstreeks als diervoeder naar varkensbedrijven is gegaan). 9. Wie had de veroorzaker moeten controleren? In Duitsland heeft elke deelstaat een eigen verantwoordelijkheid. Binnen de deelstaten gaan de ministeries van Landbouw over het voerspoor, terwijl de ministeries van Volksgezondheid over onderzoek en eventueel blokkades van veebedrijven gaan. Het Nederlandse veevoederbedrijf Velthof Veevoeders was GMP-gecertificeerd en mocht alleen grondstoffen inkopen bij GMP-gelijkwaardige/erkende bedrijven. TWT was niet gecertificeerd op het moment van de eerste inkopen. Over de certificering bestaan twijfels: TWT was sinds 23 december 2002 gecertificeerd volgens NENISO 9001: 2000-12. Op dat moment had Velthof Veevoeders echter al drie vrachten ontvangen. In een brief van de CI (IFTA) die gedateerd is op 25 november, is wel bevestigd dat TWT al aan de eisen voldeed. 10. Is sprake van een wetsovertreding? Ja, aangezien de EU-normen voor veevoeders en dierlijke producten overschreden zijn. Tabel B1: EU-normen voor veevoeders en dierlijke producten categorie product maximum concentratie (PCCD/PCDF) diervoeders diervoeders 0,75 ng WHO TEQ/kg plantaardig materiaal 0,75 ng WHO TEQ/kg 3 pg WHO TEQ/g vet dierlijke producten runderen, melk, eieren 2 pg WHO TEQ/g vet pluimvee 1 pg WHO TEQ/g vet varkens
76
11. Wat is de reden van de ‘overtreding’: bewust, onbewust, hiaat? Deze overtreding is in de ogen van het Thüringer ministerie bewust gebeurd. Volgens dit ministerie wist de ondernemer van de storing van de automatische temperatuurregeling en had men actie moeten ondernemen. Dit heeft het bedrijf echter nagelaten. Vervolgens heeft de bedrijfsleider in eerste instantie gelogen over de grootte van de verontreinigde partij. 12. Hoe veel partijen zijn uiteindelijk betrokken geweest bij het incident, in 1e en 2e aanleg? (Waar is het product naar toe gegaan?) Het broodmeel is in Nederland gebruikt door Velthof Veevoeders BV te Borne. Deze heeft het brood- en beschuitmeel verkocht aan vleesveebedrijf Luyerink te Overdinkel, Cebeco, Oude Elberink te Geesteren, Coöperatie de Valk te Lunteren en Coöperatie Arkervaart te Nijkerk. Deze mengvoerbedrijven hebben het voer met broodmeel doorverkocht aan 142 veehouderijen en voer met beschuitmeel aan 95 veehouderijen. ACHTERAF 13. Omvang van de schade Over de omvang van de schade in euro’s is (nog) geen informatie voor handen. Maar duidelijk mag zijn dat de vele veehouderijen die een enige tijd gesloten waren en de betrokken mengvoederbedrijven inkomsten schade hebben geleden. Voor Velthof Veevoeders heeft deze dioxine-affaire financiële gevolgen vanwege het verlies van de GMP-erkenning.
14. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) Omdat dit voorval zich tamelijk recent heeft voorgedaan, zijn vooralsnog alleen korte termijnmaatregelen genomen, te weten het blokkeren van alle veehouderijbedrijven die verdacht voer ontvangen hebben. Deze zijn weer vrij gegeven nadat de uitslagen van proefslachtingen bekend waren. Ook is het verdachte voer dat nog niet verhandeld was geblokkeerd.
15. Gebruikte literatuur/bronnen · Brief van de minister van LNV en de staatssecretaris van VWS, 12 februari 2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 26 991, nr. 84 · Regeling maatregelen vee dioxine in mengvoeder 11 februari 2003, Staatscourant 12 februari 2003, nr.30/ pag. 10 · Brief van de minister van LNV 14 februari 2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 26 991, nr. 86 · Tweede Kamer, vragenuur, 11 februari 2003, TK 42, 42-2982 t/m 42-2984 · Dioxine in Duits brood en beschuitmeel, L. Gengler, De Molenaar 21 februari 2003 · LTO wil schade dioxine verhalen op leveranciers, 25 februari 2003-04-28 · Dioxines in voedsel, TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie · www.vwa.nl · Vragen over verontreinigd diervoeder uit Thüringen, 12 februari 2003 via website www.vwa.nl · RIKILT/RIVM advies 11 februari 2003, Risicoschatting normoverschrijding dioxines in broodmeel, p.1 t/m 3 · Duitse dioxine-broodmeel niet gecertificeerd, Vee & Gewas 16. Risicoanalyse De volgende elementen vormen een verklaring voor dit incident. · TWT kende de risico’s van verbranding van natte houtsnippers maar heeft toch onvoldoende controles uitgevoerd. Bovendien heeft het bedrijf bewust het verontreinigde product verhandeld · Nederlandse bedrijven nemen toch producten van een niet gecertificeerd bedrijf af.
77
Gegevens Naam incident Jaartal:
Dioxine in Braziliaanse citruspulp 1998
ALGEMEEN 1. Welke keten? Melkvee 2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? Citruspulp als grondstof voor mengvoer voor melkvee
3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? De Duitse autoriteiten hebben in maart 1998 verhoogde gehaltes dioxine in melk ontdekt. De bron van besmetting bleken Braziliaanse citrus pellets te zijn, vervaardigd van besmette citruspulp. 4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? In de Duitse deelstaat Baden-Wurtenberg werden tijdens een routinecontrole in de tank van een melkwagen melkmonsters met een dioxineconcentratie van 7 pg/liter (pg=picogram, dit is een miljoenste van een miljoenste gram) aangetroffen, wat boven de toegestane norm was. De bron van de verontreiniging bleek een partij citruspulp van Braziliaanse afkomst te zijn. De pulp die via Amsterdam werd aangevoerd, is voor 60% in Nederland terechtgekomen en voor de rest in Duitsland en België. Het is gebruikt in mengvoer voor koeien dat doorgaans 5% - 30% van deze pulp bevat. De Braziliaanse citruspulp was zwaar verontreinigd met dioxine tot concentraties van 5-10 pg dioxine/gram pulp. In Baden-Wurtenberg nam men onmiddellijk maatregelen door de nog niet gebruikte pulp van de boerderijen terug te halen. In Nederland was het daarvoor te laat. Men begon pas met dioxinemetingen in pulp en melkmonsters toen het grootste deel al was opgevoerd aan de koeien. Het ministerie van LNV heeft na de ontdekking onmiddellijk bepaald dat de citruspulp niet meer mocht worden gebruikt, maar die was toen al verspreid over 60 handelaren in heel Nederland. Nader onderzoek van de AID bevestigde dat de citruspulp pellets die begin 1998 zijn geïmporteerd en mengvoeder waarin deze citruspulp pellets zijn verwerkt, veelal in meer of mindere mate met dioxinen verontreinigd was. Door de AID is op 55 boerderijen een melkmonster genomen. Het gemiddelde dioxinegehalte in deze monsters bedroeg 1.05 pg TEQ/g melkvet (TEQ = Toxiciteits Equivalenten). In welke mate het relatief hoge gemiddelde van 1.05 pg TEQ/g melkvet een gevolg is van de toepassing van de verontreinigde Braziliaanse citruspulp pellets in het veevoeder is niet met zekerheid aan te geven. Het dioxinegehalte in melk vertoont namelijk altijd enige variatie. De gevonden waarden liggen evenwel ruim onder de Warenwetnorm van 6.0 pg TEQ/g melkvet. 5. Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid) Uit correspondentie met de minister blijkt dat de Tweede Kamer op 29 april 1998 is geïnformeerd over de eerste resultaten van het onderzoek naar de verontreiniging. Uit persberichten van Greenpeace blijkt dat onderzoekers er maanden over gedaan hebben om de oorzaak te vinden.
78
OORZAAK 6.
Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine)
Dioxine en dioxine-achtige verbindingen (zoals PCB’s) zijn chemische afvalstoffen die vooral kunnen ontstaan bij verbranding van stoffen. Hierbij kan gedacht worden aan afvalverbrandingsinstallaties waarin gechloreerd afval wordt verbrand, bosbranden, vulkaanuitbarstingen en het afsteken van vuurwerk. Maar dioxines ontstaan ook als ongewenste bijproducten bij de productie van chloorhoudende chemicaliën zoals pesticiden en PCB’s. Dioxines hopen zich op in vetten. Bij voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong is het voer van deze dieren vaak de oorzaak van dioxines. Als het voer dioxines bevat dan worden deze door de dieren opgenomen en vooral in het vetweefsel opgeslagen. Doordat dit vlees geconsumeerd wordt zal ook een deel in het menselijke vetweefsel worden opgeslagen. 7. Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest? Naar aanleiding van de verontreiniging van Braziliaanse citruspulp pellets met dioxinen, is door de Europese Commissie een inspectiemissie uitgevoerd in Brazilië. Gebleken is dat de Braziliaanse autoriteiten met dioxinen verontreinigde kalk als de oorzaak van de verontreiniging beschouwen. De kalk werd toegevoegd tijdens het productieproces van de citruspulp pellets. Over de exacte herkomst van de verontreinigde kalk hebben de Braziliaanse autoriteiten geen zekerheid verschaft. Uit persberichten en onderzoek door Greenpeace blijkt dat de veroorzaker het chemische bedrijf Solvay in Brazilië is. Dit bedrijf is een Belgische multinational, die PVC produceert. Op het terrein van Solvay ligt een berg kalk die is vervuild met dioxinen. De afvalberg lag er al ruim tien jaar. Deze besmette kalk werd gebruikt bij de productie van de citruspulp. 8. Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten? Waarschijnlijk de PVC fabrikant Solvay te Brazilië: dit is een leverancier van kalk: een hulp- of grondstof - die bij het productieproces van citruspulp nodig is. 9. Wie had de veroorzaker moeten controleren? Dat is niet bekend. Waarschijnlijk de Braziliaanse autoriteiten. 10. Is sprake van een wetsovertreding? Juridisch ligt dit incident lastig aangezien er sprake was van legale handel tussen Brazilië en Europa. Verder is niet duidelijk waarvoor de kalk in het productieproces gebruikt werd en of er direct contact met levensmiddelen was. Als de kalk een ingrediënt of grondstof was dan is er sprake van contact met levensmiddelen en is de weten regelgeving strenger. Inkoop van gecontroleerde en gespecificeerde grondstoffen is dan belangrijk. Als de kalk als hulpstof nodig was dan gelden andere regels. 11. Wat is de reden van de ‘overtreding’: bewust, onbewust, hiaat? Niet bekend 12. Hoe veel partijen zijn uiteindelijk betrokken geweest bij het incident, in 1e en 2e aanleg? (Waar is het product naar toe gegaan?) Het ging om circa 100.000 ton citruspulp dat naar 11 Europese landen geëxporteerd is. In Nederland ging het om 35.500 ton citruspulp pellets waarmee circa 5.500 ton mengvoeder is geproduceerd.
79
ACHTERAF 13. Omvang van de schade Het ministerie van LNV heeft na de ontdekking het verontreinigde materiaal bijeen laten brengen, waarbij LNV de kosten van de recall heeft vergoed. De 60 handelaren is meegedeeld dat de vernietigingskosten en het verlies aan waarde van de citruspulp (11 mln tot 12 mln gulden) voor hun rekening komt. In correspondentie van de staatssecretaris met de Tweede Kamer is aangegeven dat het ministerie van LNV voor circa 1,8 miljoen gulden aan transport-, opslag- en verbrandingskosten heeft bijgedragen. De resterende kosten, circa 9,6 miljoen gulden, zijn voor rekening van het bedrijfsleven geweest (met name waardeverlies van de verbrande partijen). 14. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) Om nieuwe verontreiniging te voorkomen is op 10 augustus 1998 de Regeling invoercontrole citruspulp 1998 ingevoerd. In de richtlijn 74/63/EEG tot vaststelling van maximumgehaltes aan ongewenste stoffen en producten in diervoeders waren al maximumgehaltes opgenomen, ook voor citruspulp: 500 pg l-TEQ/kg (bovendetectiegrens). De invoercontroles werden daarna gedeeltelijk gebaseerd op de Regeling in- en uitvoercontroles diervoeders en gedeeltelijk op de Regeling invoercontrole citruspulp 1998. Nadien is de Regeling invoercontrole citruspulp 1998 twee keer gewijzigd (op 29 juni 1999 en op 18 februari 2000). Dit had met name betrekking op de controle-intensiteit en uitvoering van de controles. Verder is in 1999 een Stappenplan Dioxine door de Tweede Kamer opgesteld (18 319, nr.65). Op Europees niveau zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop wordt omgegaan met toekomstige importen van Braziliaanse citruspulp pellets. Alle Braziliaanse citruspulp pellets zijn (voorlopig) aan de EU-buitengrens gecontroleerd op de aanwezigheid van dioxine. De betreffende partijen worden pas tot de EU toegelaten indien gebleken is dat het dioxinegehalte lager is dan maximumgehalte van 500 pg TEQ/kg. Daarnaast is toegezegd dat onderzoek wordt uitgevoerd naar de aanwezigheid van dioxinen in veevoeder. 15. Gebruikte literatuur/bronnen · Kamervragen met antwoord 1997-1998, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 1257, Tweede Kamer, p.25712572; · Regeling invoercontrole citruspulp 1998, Staatscourant 1998, 151, p. 4; · Kamervragen met antwoord 1998-1999, Aanhangsel van de Handelingen, nr.477, Tweede Kamer, p.973-974; · Kamervragen met antwoord 1998-1999, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 1493, p.2981, Tweede Kamer; · Wijziging Regeling invoercontrole citruspulp 1998, Staatscourant 1999, 123, p.7 en Staatscourant 2000, 40, p.14; · Kamerstuk 2001-2002, Kaderwet diervoeders, 28 173, nr.3, Tweede Kamer; · Solvay ruimt giftige erfenis niet op, Groen & geel, nieuwsbrief van milieuorganisaties over de chloorchemie, nr. 8 april 2002; · www.greenpeace.org · Solvay chemical plant in Brazil identified as source of european food contamination, 25 maart 1999 · Solvay investigated for dioxin contamination, 13 juli 1999 · www.mngm.nl: · Veevoer verontreinigd met dioxine, Meldpuntennetwerk gezondheid en milieu, Nieuwsbrief juni 1998 · 9823263:Instructie: uit te voeren controles bij het binnenbrengen van een partij citruspulp pellets met herkomst derde land via een aangewezen plaats van binnenkomst, 2 augustus 1999 · Verwerkingskosten verontreinigde citruspulp pellets (TRC 99/14944), DL.19991983, Correspondentie met het parlement 2 juni 1999. · Dioxinen in Braziliaanse citruspulp pellets (TRC 9/11425), DL. 1998392, Correspondentie met het parlement 16 december 1998. 16. Risicoanalyse De volgende factoren vormen een verklaring voor het incident. · De kalk die als ingrediënt/grondstof is gebruikt is waarschijnlijk onvoldoende gecontroleerd (op basis van inkoopspecificaties en monsternames van partijen) · Het is niet bekend hoe de wet- en regelgeving (controle, inkoopspecificatie, werken volgens HACCP) in Brazilië geregeld is. Waarschijnlijk zijn de citruspulp pellets door de bedrijven in EU niet gekocht op basis van certificatie-eisen. Hierover wordt niet in de stukken gesproken. Wel is overigens gemeld dat de handel legaal was. In 1998 werd de Verordening PDV Diervoeders ingesteld met hierin de GMP-eisen. Waarschijnlijk speelde dit incident toen het inkopen via gecertificeerde bedrijven nog niet geregeld was.
80
Gegevens Naam incident Jaartal:
Dioxine in kippen en eieren 1999
ALGEMEEN 1. Welke keten? Vooral kippen en eieren, maar ook varkens 2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? Pluimvee- en varkensvoer 3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? In een monster van pluimveevoeder en in het kippenvet van gestorven dieren (afkomstig van een Belgisch pluimveebedrijf waar zich begin 1999 diergezondheidsproblemen hadden voorgedaan), werden hoge gehaltes dioxinen geconstateerd. Uit Belgisch onderzoek bleek dat ook Nederlandse pluimveebedrijven mogelijk verontreinigd voer hebben gekregen van een Belgische vestiging van een Nederlands mengvoederbedrijf. Tevens heeft een Nederlandse vestiging van hetzelfde mengvoederbedrijf varkensvoer gemaakt waarin de verontreinigde grondstof na sterke verdunning mogelijk is verwerkt. 4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? In een monster pluimveevoeders en in kippenvet van gestorven moederdieren zijn hoge gehaltes dioxinen aangetroffen. 5. Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid) België: Op 9 februari 1999 kwam de eerste melding van de veevoederproducent De Brabander binnen bij zijn verzekeringsmaatschappij over een hogere sterfte van kuikens bij klanten. Een onderzoek door eigen voedingsdeskundige werd gestart, waarna men half maart constateerde dat het om verhoogde concentraties dioxine ging. Nederland: Op 29 april 1999 werd door RIKILT vertrouwelijk gemeld aan het ministerie van LNV dat hoge gehalten dioxinen in monsters kippenvet en kippenvoer aangetroffen waren. Op 10 mei 1999 was er overleg tussen RIKILT, Belgische autoriteiten en KDD over mogelijkheid dat de verontreinigde partij vet door Nederlandse toeleveranciers van vetproducten geleverd zou zijn. Op 11 mei werd aan de AID gevraagd dit te onderzoeken. Op 12 mei 1999 is Nederland formeel via een fax geïnformeerd over het aantreffen van hoge dioxinegehalten in pluimvee en gebruikt mengvoer op één Belgisch pluimveebedrijf. Op 28 mei is de staatssecretaris via het Rapid Alert System door België ingelicht over de levering van met dioxine verontreinigd vet door vetsmelterij Verkest aan tien Belgische mengvoerbedrijven, waaronder Hendrix te Merksem. Dit bedrijf had voer aan circa 70 Nederlandse pluimveebedrijven (uitsluitend slachtkuikens) geleverd. Ook werd gemeld dat verontreinigd vet van Verkest via Rendac-België (dat dit vet sterk heeft verdund) aan Hendrix te Oosterhout is geleverd. Hendrix-O heeft dit mengsel verwerkt tot varkensvoer voor Nederlandse varkensbedrijven. Alle pluimveebedrijven die voer hebben betrokken van de 10 mengvoerbedrijven werden geblokkeerd, evenals 5 tot 7 betrokken opfokbedrijven en vlees in vrieshuizen van mogelijk betrokken vervuilde partijen. Op 29 mei werden verdere traceringsacties opgezet. Op 1 juni werden ook mogelijk betrokken varkensbedrijven geblokkeerd. Uit de uitslagen van monsternames op 3 juni werd geconcludeerd dat voor een dioxinebesmetting van in Nederland gebruikt veevoer geen aanwijzingen zijn. Ook in Nederlandse eieren en in vet van Nederlandse kippen en varkens zijn geen verhoogde dioxinegehaltes aangetroffen.
81
OORZAAK 6. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) Dioxine en dioxine-achtige verbindingen (zoals PCB’s) zijn chemische afvalstoffen die vooral kunnen ontstaan bij verbranding van stoffen. Hierbij kan gedacht worden aan afvalverbrandingsinstallaties waarin gechloreerd afval wordt verbrand, bosbranden, vulkaanuitbarstingen en het afsteken van vuurwerk. Maar dioxines ontstaan ook als ongewenste bijproducten bij de productie van chloorhoudende chemicaliën zoals pesticiden en PCB’s. Dioxines hopen zich op in vetten. Bij voedingsmiddelen van dierlijke oorsprong is het voer van deze dieren vaak de oorzaak van dioxines. Als het voer dioxines bevat dan worden deze door de dieren opgenomen en vooral in het vetweefsel opgeslagen. Doordat dit vlees geconsumeerd wordt zal ook een deel in het menselijke vetweefsel worden opgeslagen. 7. Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest? Door twee Belgische veevoerfabrikanten - De Brabander en Huys – wordt een probleem met hoge sterfte van kuikens van hun afnemers van veevoer geconstateerd. Na tracering bleek dat beide bedrijven vetten van vetsmelter Verkest ontvangen hadden. 8. Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten? Vetsmelterij Verkest en Rendac-België zijn als veroorzakers aan te wijzen. · De vetsmelter heeft onder de benaming van “dierlijke vetten” een mengeling van dierlijke vetten en gerecyclede frituurvetten geleverd. Verkest leverde dus samengestelde vetten aan zijn klanten, veevoederproducenten, onder de benaming “dierlijke vetten”. · In Belgische beschrijving van de Kamer over de dioxine-affaire staat dat Rendac besmette kuikens heeft vernietigd en vervolgens de vetten hieruit opnieuw in de veevoederketen introduceerde. 9. Wie had de veroorzaker moeten controleren? In België geldt dat het controleren van vetsmelters valt onder de bevoegdheid van DG4 (landbouw), indien de vetten rechtstreeks bestemd zijn voor de diervoederproductie. Echter controles zijn niet uitgevoerd omdat er geen controleprogramma tot op dat moment bestond voor dioxines/PCB’s. Indien vetten rechtstreeks bestemd zijn voor menselijke consumptie dan ligt de bevoegdheid bij IVK (instituut voor Veterinaire Keuring Volksgezondheid). Uit een antwoord op vragen over vetsmelterijen op 28 juni 1999 blijkt dat de import uit derde landen van dierlijke en plantaardige vetten, niet bestemd voor humane consumptie aan een onvoldoende stringent controleregime onderworpen is. Deze import is wel onderhevig aan de Europese regelgeving. De verwerking in Nederland van dit slachtafval mag alleen op bedrijven die hiervoor erkend zijn door en onder toezicht staan van de RVV. 10. Is sprake van een wetsovertreding? De vetten waren gecontamineerd met te hoge gehalten aan dioxine, die boven de wettelijke norm uit kwamen. Uit onderzoek van DG4 in België werd op 30 mei 1999 bevestigd dat de vetsmelter Verkest onder de benaming van “dierlijke vetten” een mengeling van dierlijke vetten en gerecyclede frituurvetten leverde. Het gebruik van gerecyclede frituurvetten was sinds 1 mei echter verboden. 11. Wat is de reden van de ‘overtreding’: bewust, onbewust, hiaat? In het stuk van de Kamer in België wordt gemeld: “of en in welke mate het leveren van de vetten door Verkest onder de benaming ‘dierlijke vetten’ een strafrechtelijke inbreuk uitmaakt, zal moeten blijken uit het lopende strafrechtelijk onderzoek.” Waarschijnlijk is dit wel bewust gebeurd. 12. Hoe veel partijen zijn uiteindelijk betrokken geweest bij het incident, in 1e en 2e aanleg? (Waar is het product naar toe gegaan?) Er waren twee voersporen naar Nederland: · Spoor 1: via Verkest werd vet geleverd als diervoedergrondstof voor mengvoer aan Hendrix te Merksem dat het voer aan 70 slachtkuikenbedrijven en 6 opfokbedrijven voor pluimvee. · Spoor 2: via Rendac-België werd vet geleverd aan Hendrix te Oosterhout dat het in varkensvoer verwerkte en leverde aan 500 varkensbedrijven. (indirect spoor: verder is er mogelijk besmet kippenvlees en eieren uit België geïmporteerd naar Nederland)
82
ACHTERAF 13. Omvang van de schade De omvang van de schade is niet bekend. 14. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) Op 9 juni 1999 zijn naar aanleiding van deze dioxineaffaire door de minister van VWS en staatssecretaris van LNV maatregelen aangekondigd voor versnelling en aanscherping van het kwaliteitsbeleid diervoeder: · toezicht op de controles van diervoeder en het overheidsaandeel in de controle op naleving worden versterkt · grondstoffen met een hoog risicoprofiel mogen niet worden gebruikt in diervoeder · signalering door Inspectie Waren en Veterinaire Zaken op reststromen uit levensmiddelenindustrie · alle grondstoffen moeten gaan voldoen aan dezelfde kwaliteitseisen als die van diervoeder · invoering van verplicht garantiecertificaat voor grondstoffen diervoeder · memorandum ten behoeve van heroriëntatie Europees diervoederbeleid. In de Voortgangsrapportage herijking diervoederbeleid van 8 oktober 1999 zijn structurele maatregelen geformuleerd. In juni 1999 is er door de AID en de RVV tevens een onderzoek ingesteld bij de Nederlandse vetopwerkers. Het doel van dit onderzoek was aan de hand van de administraties en het bedrijfsprocessen in kaart te brengen welke vetstromen de bedrijven binnenkomen en verlaten. 15. Gebruikte literatuur/bronnen · DOC 50 0018/007 van de Kamer in België · 12-02-2003 Brief aan de Kamer Dioxine in veevoeder · 11-02-2003 Persbericht /Regeling Dioxine gevonden in veevoer /Regeling maatregelen vee dioxine in mengvoeder · 16-11-2001 Brief aan de Kamer Verontreiniging van dioxinen in kippeneieren · 07-09-2001 Brief aan de Kamer Verontreiniging van dioxinen in kleimineralen en kippeneieren · 14-06-2000 Brief aan de Kamer Onderzoeksrapport Belgisch Parlement n.a.v. dioxine-affaire in 1999 · 08-10-1999 Brief aan de Kamer Voortgangsrapportage herijking diervoederbeleid · 31-08-1999 Brief aan de Kamer Dioxine: stand van zaken · 20-08-1999 Brief aan de Kamer Beantwoording Kamervragen inzake een dioxine-onderzoek · 13-07-1999 Europese Commissie: beperkende maatregelen gelden niet langer voor Nederlandse producten · 28-06-1999 Brief aan de Kamer Antwoorden op Kamervragen: Vetsmelterijen (1) en (2) · 17, 18 en 2906-1999 Brief aan de Kamer Dioxine: actuele ontwikkelingen · 15-06-1999 Persbericht Onderzoek naar met dioxine verontreinigde kip · 15-06-1999 en 11-06 Brief aan de Kamer Dioxine: actuele ontwikkelingen · 14-06-1999 Persbericht Veiligheid voedselketen · 09-06-1999 Brief aan de Kamer Antwoorden op vragen Algemeen Overleg inzake dioxine · 08-06-1999 Brief aan de Kamer Dioxine: laatste stand van zaken · 07-06-1999 Regeling Maatregelen in verband met dioxineverontreiniging · 07-06-1999 Persbericht Bedrijven en vlees na dioxine-onderzoek vrijgegeven · 07-06-1999 Brief aan de Kamer Verwerkingskosten verontreinigde citruspulp pellets · 04-06-1999 Regeling Maatregelen Belgische vee- en pluimveeproducten · 04-06-1999 Persbericht Import- en slachtverbod vee uit België · 03-06-1999 Brief aan de Kamer Onderzoeksresultaten dioxine bij kippen en varkens · 02-06-1999 Brief aan de Kamer Dioxinen in veevoer 16. Risicoanalyse Dit incident werd veroorzaakt door de volgende factoren. · De vetten die als grondstof voor veevoer gebruikt werden, zijn door Verkest als “dierlijke vetten” geleverd. Dit betrof echter een mengeling van dierlijke vetten en gerecyclede frituurvetten. · De leveranciers van vetten bleken destijds geen GMP-procedure te hanteren. Bij vetsmelter Verkest, bleek de aanvraag van een GMP-erkenning echter zo goed als afgerond.
83
Gegevens Naam incident Jaartal:
MPA 2002
ALGEMEEN 1. Welke keten? Varkens
2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? Brijvoedergrondstoffen (= natte bijvoeder )
3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? Bij de veehouders. Aanleiding voor de verdenkingen van verontreiniging waren diergeneeskundige klachten (vruchtbaarheidsstoornissen) bij een drietal zeugenbedrijven vanaf begin mei 2002. De zeugen werden niet berig of wierpen niet terwijl ze hoogzwanger waren.
4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? Onderzoek van veeartsen en de Veterinaire Faculteit Utrecht bij de drie zeugenbedrijven deed vermoeden dat een hormonale factor in het spel was. Na het staken van de bijvoedering verdwenen de problemen grotendeels. In overleg met de VWA en VWS werd op 12 juni besloten tot een proefslachting van 10 van de 300 zeugen, waarbij uitgebreid onderzoek werd uitgevoerd naar hormonen.
5. Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid) Op 9 mei 2002 merkt de heer Welvaarts (varkenshouder) dat varkens niet afbiggen en niet berig worden. Op 15 mei is de veearts benaderd. Ook met voederleveranciers wordt contact gezocht om de oorzaak te achterhalen. Op 22 mei wordt contact opgenomen met de Universiteit Utrecht. Als de resultaten bekend zijn neemt de boer op 14 juni zelf contact op met de KvW, die het ministerie van LNV op de hoogte brengt. Slachterij Dumeco treft op 19 juni zelf al voorzorgsmaatregelen en sluit getroffen boerenbedrijven uit van levering van varkens. Op 22 juni kwamen twee van de drie bedrijven onder toezicht van de AID. Het derde bedrijf later ook. Op 27 juni maakten ministers van LNV en VWS bekend dat MPA was aangetroffen in brijvoedergrondstoffen en in geslachte zeugen. Vanaf 2 juli 2002 is in overleg met LNV op verzoek van het PDV de recall van - de grondstoffen voor - het diervoeder gestart. Deze recallactie was eind juli afgerond. Mengvoederfabrikant van BuntRijnsburg BV bijvoorbeeld heeft in de week van 10 tot 17 juli zijn voer teruggehaald. Op 17 juli is in een Basisoverleg tussen verschillende actoren besloten tot het eisen van een schoonvoerverklaring (7 dagen schoon voer gehad) voordat aan slachterij geleverd mocht worden. Het traceren van de directe stroom van de bron (naar Bioland) naar de varkenshouders was vanaf half juni redelijk snel gebeurd (1 week). Het traceren van het langere spoor via de melassehandelaar naar veevoederbedrijven duurde iets langer (begin juli).
84
OORZAAK 6. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) MPA (medroxy progestron acetaat) is een hormonale stof waarvan het gebruik bij dieren door de EU is verboden sinds 1989 en in Nederland al sinds 1961. MPA is wel toegestaan als anticonceptiemiddel bij mensen, honden en katten.
7. Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest? Bron van besmetting? Het Ierse farmaceutisch bedrijf Weyth vervaardigt onder meer anticonceptiepillen. Bij de productie van anticonceptiepillen komen twee soorten glucosestroop vrij. De ene stroom wordt als ‘groene’ afvalstroom afgezet en is niet gevaarlijk. De andere is door aanwezigheid van hormonen gevaarlijk en wordt als ‘oranje’ afvalstroom afgezet. Deze twee stromen zijn door het Ierse afvalverwerkingsbedrijf Cara echter vermengd en als groene afvalstroom afgezet. Via een makelaar (tussenhandelaar) is dit afgezet naar Bioland in België. Dit bedrijf heeft het afvalproduct (de glucosesiroop) vermengd met suikerwater (afval van de suikerverwerkende industrie) en vervolgens verkocht aan een aantal Nederlandse veevoederhandelaren en varkenshouders.
8. Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten? Het Ierse bedrijf Cara (de ontdoener) had de twee soorten afvalstromen - van de producent van anticonceptiepillen - moeten scheiden.
9. Wie had de veroorzaker moeten controleren? Uit de reconstructie blijkt dat het Ierse afval (met het MPA-hormoon) foutief was opgenomen op de ‘groene lijst van afvalstoffen’, zodat geen controleprocedures werden uitgevoerd. Het afval had echter op een zogenaamde ‘oranje lijst’ moeten komen. Voor de stoffen die op deze lijst staan geldt een strenge controleprocedure. 10. Is sprake van een wetsovertreding? 1. Het Ierse bedrijf Cara verkocht een gemengde (oranje) afvalstroom als (groen) veilig. 2. Het Belgische bedrijf Bioland had geen vergunning om farmaceutisch afval te verwerken, alleen een milieuvergunning voor het verwerken van afvalstoffen. 3. Het kwaliteitsprogramma van de Nederlandse diervoederindustrie bleek eveneens niet goed te werken. Twee Nederlandse ondernemingen (Van Genugten en Zeeland Voeders) hebben toch grondstoffen bij Bioland ingekocht, terwijl dit bedrijf niet is erkend door het GMP-programma. De erkenning van deze twee bedrijven is vervolgens ingetrokken.
11. Wat is de reden van de ‘overtreding’: bewust, onbewust, hiaat? De Ierse bedrijven (de producent en afvalverwerker) die de met het MPA-hormoon besmette glucosestroop hebben geleverd aan het Belgische bedrijf Bioland blijken volgens een gerechtelijk onderzoek “uit winstbejag” te hebben gehandeld. Zij concluderen dit omdat uit staalnames (monsters) is gebleken dat de zogenaamde ‘groene’ stroom vrijwel even sterk vervuild was als de ‘oranje’ stroom. Verder onderzoek moet uitwijzen wie hier verantwoordelijk voor is. Het Belgische bedrijf Bioland heeft bewust afvalstoffen verwerkt zonder daarvoor een vergunning te hebben. Ook de Nederlandse veevoederbedrijven/veehouders lijken bewust (vanwege de kosten) de grondstof voor het veevoeder van Bioland te hebben te betrokken, ook al was niet gecertificeerd en was dit tegen de regels van de GMP. Zoals de varkenshouder het zelf verwoordt: “Het voer rekende mooi. De prijs was goed.”
85
12. Hoe veel partijen zijn uiteindelijk betrokken geweest bij het incident, in 1e en 2e aanleg? (Waar is het product naar toe gegaan?) Via de afzet van de glucosestroop zijn meerdere sporen van besmetting te traceren. 1. Via spoor 1 (rechtstreeks aan varkenshouder) waren 52 varkenshouderijen betrokken, waarvan bij 26 bedrijven MPA in de dieren is aangetoond. 2. Via spoor 2 (via mengvoederbedrijf die het verwerkte in melasse) waren 517 varkensbedrijven betrokken. 3. Via spoor 3 (via een tussenhandelaar en een melassehandelaar) waren in totaal 73 diervoederbedrijven, 13 handelaren en 7 buitenlandse bedrijven betrokken. Via de tussenhandel is aan ruim 40 veehouders rechtstreeks geleverd. ACHTERAF 13. Omvang van de schade De Europese Commissie schrijft dat de totale schade van de MPA-affaire tussen de 107 en 132 miljoen euro bedraagt. Voor deze schade bestaat geen Europese compensatieregeling. Het verdachte mengvoer is ook geexporteerd naar Duitsland, Frankrijk, Spanje en België. Er zijn 2.650 internationale transportbewegingen bekend, zodat de MPA-affaire een duidelijk internationaal karakter heeft. De Europese veehouders hebben 43 miljoen euro verloren als gevolg van vernietiging van hun dieren en inkomstenverlies. De diervoedersector heeft een strop van 33 miljoen euro als gevolg van vernietiging en uit de handel nemen van veevoeder. Ten slotte hebben ook de slachthuizen nog een inkomstenderving van 25 tot 50 miljoen euro door de uitvoerbeperkingen en tijdelijke terugval van de productie. De kosten van de ruiming van varkens in Nederland bedroegen 8 miljoen euro.
14. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) De Nederlandse regering heeft na afloop van de affaire 6 miljoen euro uitgegeven, hoofdzakelijk voor meer tests en meer toezicht. Op basis van de evaluatie en in overleg met het bedrijfsleven zijn mogelijkheden voor verbetering van de huidige kwaliteitsborging besproken. De voorgestelde verbeteringen komen op het volgende neer: · verbetering van de effectiviteit van kwaliteitsborging door versterking van de inhoudelijke eisen waar dat noodzakelijk is (bijvoorbeeld tracking en tracing, early warning system) · versterken van de preventieve en repressieve controle en toezicht (minimaal 2 audits per jaar) · versterken van het sanctiebeleid (boete, opschorting van de erkenning).
15. Gebruikte literatuur/bronnen · www.vilt.be (nieuwsarchief) · www.enteuropa.nl (nieuws) · Evaluatie van de MPA-affaire 2002, Productschap Diervoeder, Den Haag, december 2002. · ‘Varkens weer als afvoerput misbruikt’, artikel in de Boerderij, no 41, juli 2002. · ‘De omweg van een partij MPA-stroop’, artikel in de Volkskrant, 11-04-2003. · Hoorzitting MPA, 2e Kamer,
16. Risicoanalyse Dit incident gaat om verontreiniging van een bijvoedergrondstof met het MPA-hormoon. De grondstof voor diervoeder betreft een afvalproduct van een bedrijf uit een geheel andere branche, namelijk een geneesmiddelenproducent uit het buitenland (Ierland). De risico’s voor de voedselveiligheid zitten in drie aspecten: · afvalstroom wordt als veilig bestempeld en hierdoor niet gecontroleerd · bedrijf heeft geen vergunning voor het verwerken van afvalstoffen. · bedrijven uit de sector nemen toch producten af van een niet gecertificeerd bedrijf.
86
Gegevens Naam incident Jaartal:
Nitrofen/ nitrofeen 2002
ALGEMEEN 1. Welke keten? Pluimvee 2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? Tarwe voor biologisch pluimveevoeder. Een deel van de tarwe is ook bedoeld voor (menselijke) biologische voeding. 3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? Een (Duitse) voedselproducent voor babyvoeding ontdekte een verontreiniging in kalkoenvlees. Het kalkoenvlees werd naar verschillende (particuliere) laboratoria gezonden waar het verder werd onderzocht. 4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? De voedselproducent van babyvoeding testte het vlees op het bestrijdingsmiddel nitrofen. Deze test maakte deel uit van het HACCP programma van het bedrijf. 5. Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid) De voedingsproducent ontdekte in december 2001 hoge concentraties van nitrofen. Verschillende laboratoria zijn betrokken in het onderzoek. Ook een federaal laboratorium kreeg een monster toegestuurd voor verder onderzoek. Hoewel de testen positief waren, werden geen verdere overheden ingeschakeld. In maart 2002 werd een mengvoederbedrijf geïdentificeerd als de leverancier van het besmette voer voor biologisch pluimvee. Het mengvoederbedrijf bleek biologische granen te hebben gekocht van een tussenhandelaar in het voormalige Oost-Duitsland. Diverse betrokken bedrijven werden in april op de hoogte gesteld. Op 21 mei werd het federale ministerie door een vleesverwerkend bedrijf geïnformeerd. Na verdere analyses werd begin juni geconstateerd dat de opslagplaats van de tussenhandelaar in Malchin de bron van besmetting was. In Nederland is in een partij voedergraan uit Duitsland (25 000 kg) nitrofen aangetroffen. Het gehalte nitrofen lag beneden de maximum toegestane hoeveelheid. Deze partij graan is verwerkt in varkensvoeder. Andere verdachte partijen waren kleine leveranties die grotendeels reeds geconsumeerd of vernietigd waren.
87
OORZAAK 6. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) De verontreiniging is ontstaan door contaminatie van biologische tarwe met de pesticide nitrofen tijdens de opslag. Nitrofen (2,4-dichlorophenyl-p-nitrophenylether) is een herbicide die sinds 1990 in Duitsland is verboden. De stof is carcinogeen. In Nederland geldt een maximumgehalte van 0,01 mg/kg voor levensmiddelen bestemd voor menselijke consumptie. De aangetroffen concentraties in pluimveevlees varieerden van 0,008 tot 0,220 mg/kg. Voor een deel van het verontreinigde vlees lag het gehalte dus boven de wettelijke norm.
7. Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest? De verontreinigde opslaglocatie was tot en met 1995 in gebruik als opslag voor overbodige plantenbestrijdingsmiddelen. In het voormalige Oost-Duitsland waren meer van dit soort centra aanwezig. In augustus 2001 is de tussenhandelaar begonnen met de opslag van granen op de betreffende locatie. De verontreiniging met nitrofen heeft toen plaatsgevonden. Bij de doorverkoop naar het mengvoederbedrijf is niet gecontroleerd op aanwezigheid van bestrijdingsmiddelen zoals nitrofen. Pas bij een vleesverwerkend bedrijf is de verontreiniging ontdekt.
8. Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten? De tussenhandelaar de het biologische graan heeft opgeslagen is de uiteindelijke veroorzaker.
9. Wie had de veroorzaker moeten controleren? Voor opslag van biologische producten is toestemming nodig van een private inspectie-organisatie. De tussenhandelaar heeft deze inspectie-organisatie niet geïnformeerd over het gebruik van de opslaglocatie.
10. Is sprake van een wetsovertreding? Hoewel de inspectie-organisatie niet is geïnformeerd, lijkt geen sprake zijn van een wetsovertreding door de tussenhandelaar van de besmette opslaglocatie. Ook het niet informeren van de lokale autoriteiten door de voedselverwerkende bedrijven die de besmetting ontdekten, is geen wetsovertreding. Ten tijde van de verontreiniging was het voor voedselverwerkende bedrijven niet verplicht de verantwoordelijke autoriteiten in te schakelen. Alleen als bedrijven verwachtten dat de voedsel op de markt een gevaar is voor de volksgezondheid waren zij verplicht dit te melden. Gezien de vastgestelde maximumwaarden voor toxische stoffen was niet automatisch sprake van een serieus gevaar voor de volksgezondheid.
11. Wat is de reden van de ‘overtreding’: bewust, onbewust, hiaat? Gezien de aard van de overtreding was sprake van een hiaat in de wetgeving. Dit hiaat was vooral gelegen in de communicatie tussen de ontdekkers van de verontreiniging en de betrokken autoriteiten. Daarnaast was een hiaat in de controle van bestrijdingsmiddelen. Slechts weinig bestrijdingsmiddelen werden standaard geanalyseerd in de verschillende testen en monitoringsprogramma's. Een derde hiaat was het ontbreken van controle op granen in opslagfaciliteiten. Daarnaast ontbrak een duidelijk overzicht van de opslag van overbodige bestrijdingsmiddelen die voor de hereniging van Duitsland zijn gebruikt. 12. Hoeveel partijen zijn uiteindelijk betrokken geweest bij het incident, in 1e en 2e aanleg? (Waar is het product naar toe gegaan?) In totaal 499 bedrijven waren betrokken (de tussenhandelaar, een diervoederproducent, pluimveehouders en vleesverwerkende bedrijven) bij het incident. De tussenhandelaar leverde het besmette graan vanuit de opslag aan een diervoederproducent. Deze verwerkte het tot pluimveevoeder. Dit voeder werd gebruikt door diverse (biologische) pluimveehouders. Via de slachterij kwam het verontreinigde vlees bij een babyvoederproducent terecht die de besmetting ontdekte. Het is niet duidelijk wat met al het besmette diervoeder en het besmette vlees is gebeurd. Een deel is waarschijnlijk in het buitenland (waaronder Nederland) terecht gekomen.
88
ACHTERAF 13. Omvang van de schade Niet bekend
14. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) Naar aanleiding van het incident zijn door de Duitse overheid verschillende maatregelen getroffen. · Er is in kaart gebracht of opslagplaatsen voor voedsel of andere landbouwproducten in gebruik zijn geweest als opslagplaats voor overbodige bestrijdingsmiddelen. · Een specifiek controleprogramma voor nitrofen is opgezet. Verschillende voedselproducten worden gecheckt op nitrofen. Een dergelijk programma voor diervoeder is nog niet gerealiseerd. · Een lijst van actieve bestanddelen van bestrijdingsmiddelen die gevaar opleveren voor de volksgezondheid is opgesteld. Deze lijst wordt gebruikt bij controles. · Wetgeving op het gebied van voedsel en diervoeding is aangescherpt. Bedrijven zijn nu verplicht te rapporteren in geval van verdenking van gevaar voor de volksgezondheid. In geval van een terughaalactie moeten de autoriteiten worden ingelicht.
15. Gebruikte literatuur/bronnen · European Commission, health & consumer protection directorate-generale, Final report of a mission in order to evaluate the relevant control systems in place, in the light of the recent findings of nitrofen in food en feedingsstuffs, 4-2-2003 · USDA, Nitrofen found in organic lifestock products and feeds, 6-12-2002 · www.voedingscentrum.nl, Nitrofen in Nederlandse kip · Agrarisch Dagblad, EU: Duitse controle schoot tekort in nitrofen affaire, 28-2-2003 · Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 26 991, nummer 67 · Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 26 991, nummer 69 · SÖL/FiBL-Dossier: Nitrofenrückstände in Ökoproducten
16. Risicoanalyse Bij dit incident is sprake van verontreiniging van graan met het bestrijdingsmiddel nitrofen. De achterliggende oorzaken zijn de volgende. · Onwetendheid over de historie van het opslagpand maakte dat voedsel werd opgeslagen in een oude opslagplaats voor bestrijdingsmiddelen. · De opslag van het graan viel buiten het controleprogramma van de inspecties voor diervoeding en die voor voedsel, omdat nog niet duidelijk was of het graan als voedsel of diervoeder zou worden gebruikt. · In de controleprogramma’s van de vleesverwerkende bedrijven werd slechts op een bepaald aantal bestrijdingsmiddelen gecontroleerd. Alleen doordat nitrofen bij één bedrijf wel in de zelfcontrolesystematiek was opgenomen, is het ontdekt. · Het gebrek aan communicatie tussen betrokken bedrijven en de verantwoordelijke overheid maakten dat het lang duurde voordat op grote schaal actie werd ondernomen.
89
Gegevens Naam incident Jaartal
Salmonella -
ALGEMEEN 1. Inleiding Bij salmonella is niet direct sprake van een specifiek incident. Salmonella-infecties zijn in Nederland naar schatting verantwoordelijke voor 50.000 gevallen van gastro-enteritis (maag-darmaandoeningen veroorzaakt door micro-organismen) per jaar. Jaarlijks leidt dit tot vele ziekenhuisopnamen. Voor mensen met een wat zwakkere gezondheid als ouderen en jonge kinderen kan een salmonella-infectie zelfs dodelijk zijn. 2. Welke keten? Salmonella komt met name veel voor in kip en kipproducten, maar wordt ook in varkensvlees aangetroffen. Salmonella wordt ook door de kip overgebracht op eieren. De verwerking van rauwe eieren die besmet zijn met salmonella (meestal salmonella enteritidis) is vaak de oorzaak van infecties bij mensen. 3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? Besmetting met salmonella kan op diverse wijzen plaatsvinden. Pluimvee raakt meestal besmet door contact met besmet materiaal zoals voer, mest of stof. Zowel voor als na de geboorte van kuikens kan besmetting plaatsvinden. Besmetting kan op ieder tijdstip in de schakel gebeuren, maar de belangrijkste risico's zijn op de boerderij in de uitkomstkas en tijdens transport. De Keuringsdienst van Waren onderzoekt jaarlijks verschillende kipproducten. In 2001 bleek 16,3% van de monsters salmonella te bevatten. Belangrijke soorten salmonella als enteritidis en typhimurium werden in 1,9% van de monsters aangetroffen. Hoewel een deel van de kipproducten salmonella bevat, hoeft dit nog geen infectie bij mensen te betekenen. Voldoende verhitting en voorkomen van contact met rauw vlees zijn meestal afdoende. Indien mensen een salmonella-infectie oplopen is dit vaak het gevolg van het gebruik van een rauwe eiwitten bij de voedselbereiding. Een recent voorbeeld is het overlijden van vijf mensen in de Isalakliniek in Zwolle in 2001 na het consumeren van een bavarois bereid met rauwe eieren. Daarnaast zijn in de afgelopen jaren verschillende incidenten opgetreden bij voedselfabrikanten waarbij tijdens de productie salmonellabesmetting optrad. Voorbeelden hiervan zijn de besmetting van Brinta in 1994 en chocolade (onder andere het merk Merci) in 2001. 4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? De meeste incidenten worden ontdekt doordat diverse mensen klachten als buikloop en diarree ontwikkelen. 5. -
Tijdpad (hoe lang duurde het voordat het incident werd ontdekt en de oorzaak tot de bron werd herleid)
90
OORZAAK 6. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) Salmonella is een bacterie die voedselinfecties (maag-darminfecties) veroorzaakt. Er zijn veel verschillende soorten Salmonella bekend. Deze worden regelmatig bij pluimvee maar ook andere diersoorten gevonden. In diervoeder komt salmonella in het bijzonder voor in eiwithoudende voedermiddelen. Meestal ondergaan deze een zodanige behandeling dat de salmonella wordt gedood. Er kan echter herbesmetting optreden tijdens koeling, bijmenging of het transport naar de afnemer. 7. -
Wat is de uiteindelijke oorzaak geweest?
8. -
Welk bedrijf is de uiteindelijke veroorzaker? Welke schakel in de keten?
9. -
Wie had de veroorzaker moeten controleren?
ACHTERAF 10. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) De afgelopen jaren zijn verschillende maatregelen genomen om salmonella in de gehele voedselketen terug te dringen. · In 1997 is de pluimveehouderijsector begonnen de besmetting met salmonella te bestrijden met maatregelen in de hele productiekolom. Binnen de pluimveesectoren wordt gewerkt volgens een drietal actieplannen voor pluimveevlees, kalkoen en eieren. Naast salmonella moet ook de hoeveelheid Campylobacter bij pluimvee worden verminderd. Centraal staat daarbij een hele goede hygiëne, daarnaast worden regelmatig controles uitgevoerd. Indien na controle een besmetting wordt geconstateerd, wordt overgegaan tot vaccinatie voor salmonella enteritidis. De sector is per 1 januari 2002 overgegaan tot het ruimen van besmette fok- en vermeerderingskoppels. · De actieplannen zijn onderdeel van de IKB-regelingen. In de varkenssector wordt ook gewerkt aan een beheersingsplan salmonella. · Sinds augustus 2001 is op alle pluimveevlees verplicht een etiket aanwezig met daarop een waarschuwing voor de consument. Deze verplichting geldt ook voor kippenvlees dat als salmonella-vrij wordt aangeboden, omdat het risico op Campylobacter nog wel bestaat. · Er is een wettelijk verbod ingesteld op het afleveren en verhandelen van met salmonella besmette eieren die voor consumptie doeleinden zijn bestemd. · Het gebruik van rauwe eieren bij de bereiding van producten die voor consumptie niet afdoende verhit worden is verboden in grootkeukens, de contractcatering en de horeca. De Keuringsdienst van Waren constateerde in 2001 dat de besmetting met salmonella weliswaar is afgenomen, maar nog altijd in meer dan 10% van de genomen monsters voorkomt. 11. Gebruikte literatuur/bronnen www.elsevier-voedselveiligheid.nl www.Keuringsdienstvanwaren.nl, Salmonella en Campylobacter in kip onder controle? www.agriplus.nl www.NRC.nl, Voedingsschandalen dossier www.Consumentenbond.nl Productschap Diervoeder, Programma monitoring salmonella in de diervoeder sector 2002 Productschap Diervoeder, Evaluatie salmonella in diervoeder 1999 en 2000 www.pve.nl Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 26991, diverse stukken onder andere nr. 64
91
Gegevens Naam incident Jaartal
mycotoxinen (aflatoxine) -
ALGEMEEN 1. Inleiding Mycotoxinen zijn toxische stoffen die geproduceerd kunnen worden door schimmels. Ze hebben een acuut toxisch of chronisch toxisch effect op mens of dier. Mycotoxinen kunnen verdeeld worden in stoffen die gevormd worden door schimmels die groeien tijdens de teelt van het gewas en stoffen die worden gevormd door schimmels die groeien tijdens de opslag van een uit een gewas verkregen product. Er zijn ruim 300 mycotoxinen bekend, een aantal hiervan kan voorkomen in diervoeders. Aflatoxine is wellicht de bekendste en hiervoor geldt strenge Europese wetgeving. Desondanks verschijnen er met regelmaat vermeldingen van partijen met een te hoog gehalte aan aflatoxine. Tot echte voedselincidenten en schandalen leidt het minder. 2. Op wat voor type voer had het incident betrekking? Granen, schroot, noten maar ook kuilvoer kunnen een belangrijke bron voor schimmels en daardoor mycotoxinen zijn. Dit zijn belangrijke grondstoffen voor veevoeders en daarmee zijn bijna alle veevoeders in het geding. Van aflatoxine B1 is bekend dat dit door de koeienpens wordt omgezet in Aflatoxine M wat in melk terecht kan komen. 3. In welke schakel is incident naar voren gekomen/ontdekt? Vaak bij de invoer van granen. In incidentele gevallen bij melkcontrole.
4. Hoe is het incident ontdekt? Evt. door welke controlerende instantie? De overdracht van mycotoxinen via voer naar vlees of melk is een gebied waar nog veel onderzoek naar nodig is. Mogelijk is een koe waarbij de pens door mycotoxinen (of op andere wijze) is ontregeld minder goed in staat mycotoxinen te detoxificeren en kunnen er grotere hoeveelheden mycotoxinen worden overgedragen naar melk en vlees. Verder kunnen bepaalde gemodicifeerde mycotoxinen nog niet zijn getraceerd, zeker in een complex systeem als de pens is dit niet uit te sluiten. Voorbeelden In juli 2002 werd in België verhoogde concentraties aflatoxinen in melk aangetroffen. Gebruikt diervoeder bleek de oorzaak te zijn, wat voortkwam uit het verwerken van een grondstof “rondnoot”. De grondstof was geleverd vanuit Nederland. Er is geen gevaar geweest voor de volksgezondheid. Wel heeft de ontdekking geleid tot het preventief blokkeren van 83 primaire bedrijven. Op 28-3-2003 is via het Rapid Alert System het Voedselagentschap op de hoogte gebracht van mogelijke contaminatie van pistachenoten uit Iran met aflatoxine. Deze zijn in België aan twee warenhuisketens verkocht. Consumenten werden opgeroepen producten met een bepaald lotnummer niet verder te gebruiken en eventueel aan de winkel terug te bezorgen.
92
OORZAAK 5. Type verontreiniging (chemisch, microbiologisch, mycotoxine) Aflatoxine wordt alleen onder warme omstandigheden (temperatuur van rond de 30 graden) gevormd. Het komt vooral voor in producten afkomstig uit de (sub)tropen. DON en OTA kunnen echter ook onder gematigde klimatologische omstandigheden worden gevormd (vooral bij natte zomers). Mycotoxinen zijn zeer stabiele verbindingen en weerstaan de meeste bewerkings- en verwerkingsprocessen. Dit betekent dat het mycotoxine nog aanwezig kan zijn terwijl de producerende schimmel niet meer wordt teruggevonden. Bovendien kunnen mycotoxinen via verschillende wegen de voedselketen binnendringen. Naast een primaire contaminatie kan er zich ook een secundaire contaminatie voordoen. Een mycotoxine kan bijvoorbeeld terechtkomen in vlees of melk van dieren die werden gevoed met gecontamineerd veevoeder. Aflatoxine M1 kan voorkomen in melk en afgeleide zuivelproducten als gevolg van de aanwezigheid van aflatoxinen van de B- of de G-groep in het voeder. Roquefortine C is eveneens een mycotoxine dat via voer in het vlees terecht kan komen. ACHTERAF 6. Genomen maatregelen (bijvoorbeeld in de wetgeving, kwaliteitsregels of controle) Uit literatuur blijkt het volgende. · Internationaal hebben 100 landen specifieke regelgeving voor mycotoxinen. Een groot aantal landen heeft dit dus nog niet. · De limieten lopen soms sterk uiteen. Eind 2003 wordt een nieuw FAO rapport verwacht dat een gedetailleerd inzicht biedt in de wereldwijde regelgeving op het gebied van mycotoxinen · Er zijn erkende meetmethoden bekend en voor screeningsdoeleinden zijn immuno-assays beschikbaar. Deze methode is veelal semi-kwalitatief , veelal niet gevalideerd in interlaboratoriumonderzoek. Er zijn ontwikkelingen gaande om mycotoxinen op snelle wijze te detecteren. · De manier van monstername en de grootte van de steekproef zijn belangrijke parameters voor het bepalen van mycotoxinen. EU heeft voor die mycotoxinen waarvoor regelgeving bestaat bemonsteringsprotocollen voorgeschreven. · Er zijn voor een aantal mycotoxinen referentiematerialen beschikbaar, wat de betrouwbaarheid van de analyse-uitslagen vergroot. Deze zijn er nog niet voor alle mycotoxinen · Er wordt nog niet op uniforme wijze omgegaan met de analytische meetonzekerheid. De wettelijke limiet voor aflatoxine B1 ligt bij 2 µgram/kg, maar in Nederland wordt pas actie ondernomen bij gehaltes hoger dan 2,6 µgram/kg. In andere landen kan de actiegrens hoger of lager liggen. Dit kan tot gevolg hebben dat pinda’s in de haven van Rotterdam worden afgekeurd vanwege een te hoog aflatoxinegehalte, maar dat ze via een haven in een ander EU-land de Unie binnenkomen. Door de vrije handel binnen de EU kunnen ze dan Nederland weer binnenkomen. · Preventie ten aanzien van schimmelgroei (en dus eventuele mycotoxinevorming) kan in aangepaste landbouwtechnieken gezocht worden. Gewasrotatie, ziektebeheersing, zo vroeg mogelijk oogsten, effectief droogproces en opslag onder gekoelde omstandigheden kunnen een belangrijke bijdrage tot het beheersen van mycotoxinen. Ook raskeuze en wijze van ploegen spelen een rol. 7. · · · · · ·
Gebruikte literatuur/bronnen De risico’s van mycotoxinen, VMT 14 maart 2003, nr 6 Mycotoxinen staan wereldwijd op de kaart, VMT 14 maart 2003, nr 6 www:voedselnet.nl/themas/mycotoxinen Contaminanten in tarwe, keuringsdienst van waren Noordwest, Amsterdam aug 2002, A.J.Speek Risico’s vochtrijke bijproducten, C.Makkink, WUR, mei 2002 Kwaliteitsborging van het vervoederen van melkvee; ID Lelystad, Rijsman et al.
93
Tabel B2
Overzicht van mycotoxine, producerende schimmel en mogelijke effecten op de mens
Mycotoxine
Producerende schimmel
norm
Komt voor in
Mogelijke toxische gevolgen
levensmiddelen
op de mens
Aflatoxine
Aspergillus flavus, aspergillus < 5 ug/gram granen, oliezaden,
carcinogeen, hepatotoxisch,
B1, b2, g1, g2
parasiticus
aardnoten, maïs
mutageen, teratogeen
Aflatoxine
Secundaire contaminatie
melk en andere
carcinogeen, hepatotoxisch,
zuivelproducten
mutageen, teratogeen,
gerst, maïs, rijst en
nephrotoxisch, mutageen,
walnoten
mogelijk carcinogeen neurotoxisch
M1 Citrinine
Penicillium citrinum
Ergotalkaloïden
Claviceps purpurea
rijst, sorghum
Fumonisme b1
Fusarium moniliforme
maïs en sorghum
nephrotoxisch, neurotoxisch, mogelijk carcinogeen, respiratorische aandoeningen
Luteoskyrine
Penicillium islandicum
rijst, sorghum
hepatotoxisch, carcinogeen, mutageen
Ochratoxine a
Patuline
Penicillinezuur
Aspergillus ochraceus,
granen, koffie,
aspergillus verrucosum
veevoeder
nephrotoxisch, teratogeen
Penicillium expansum en
appelen en andere
andere penicillium species
vruchten, bonen, tarwe carcinogeen, mutageen
neurotoxisch, mogelijk
Penicillium aurantiogriseum,
bonen, maïs
neurotoxisch
maïs, tarwe, koffie
dermatoxisch, teratogeen,
penicillium fennelliae Sterigmatocystine
Aspergillus versicolor
mogelijk carcinogeen Trichothecenen
Fusarium tricinctum, -
(t2, don, vomitoxine) sporotrichioides, -
< 5 mg/kg
maïs, veevoeder, hooi, neurotoxisch, dermatoxisch aardnoten
graminearum Zearaleone
Fusarium graminearum
maïs, granen
Roquefortine C
Penicillium roqueforti
gekuild veevoeder
94
genitotoxisch, mutageen
Bijlage 2 Structuur sector VEE, VLEES EN EIERENSECTOR Inleiding In het algemeen geldt voor de dierlijke productiesectoren in Nederland dat men steeds meer naar schaalvergroting streeft. Het doel hierbij is tweeledig: · Efficiency in productie bereiken (zo laag mogelijk kosten met zo hoog mogelijke productie); · Grotere speler op Europese markt worden. Organisatiegraad Alle schakels in ketens die deel uitmaken van dierlijke productiesectoren zijn aangesloten bij de Productschappen Vee, Vlees en Eieren. De PVE vormen het gemeenschappelijk secretariaat. De besturen van PVV en PPE bepalen zelfstandig hun beleid. Omdat vertegenwoordigers van de brancheorganisaties de bestuursleden aanwijzen, vormen de besturen een afspiegeling van de sectoren (werkgevers en werknemers). De PVV en PPE zijn publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties met een bevoegdheid om voor een sector bepaalde bindende regels (verordeningen) op te stellen. De productschappen zijn kolomorganisaties van bedrijven van de grondstof tot het eindproduct. De PVE vertegenwoordigt op die manier de activiteiten van veehouders, veehandelaars, slachterijen, eierpakstations, verwerkende bedrijven, supermarkten, slagers en poeliers. De PVE hebben het kwaliteitssysteem Integrale Ketenbeheersing (IKB) in het leven geroepen om garanties te kunnen geven over kwaliteit. Dit is begin jaren ’90 ingevoerd en wordt regelmatig uitgebreid en aangescherpt. Verder zijn er tal van organisaties waarbij de bedrijven uit de dierlijke sector bij aangesloten kunnen zijn. Voorbeelden hiervan zijn LTO, COV, Nepluvi, Anevei, NVV, NBHV, NOP, VEE, NVE. De lijst met alle organisatie met hun volledige naam en adresgegevens is te vinden in het jaarboek van PVE uitgave 2002. Economische positie Het jaar 2002 resulteerde volgens de PVE voor de meeste sectoren in een slechte financiële ontwikkeling. Het toenemende aanbod op de wereldmarkt van verschillende vleessoorten zorgde voor druk op de prijzen waardoor de financiële positie onder druk staat. De bruto eigen productie van de gehele Nederlandse vee- en vleessector is in 2002 is gedaald ten opzichte van 2001 (-5%). Het grootste aandeel in de daling had de varkenssector (-9%) als gevolg van de opkoopregelingen. Alleen de rundersector kende in 2002 een stijging (5%), met name door een gedeeltelijk herstel van het aanbod van koeien en vaarzen na de terugval als gevolg van BSE in 2001. De vleesstieren zijn echter verder gedaald en de kalveren weer gestegen. Toch is de totale rundersector nog steeds 9% lager dan in 2000. In de eiersector is een daling van bruto eigen productie terug te voeren op de daling van de leghennenstapel door opkoopregelingen. Volgens de PVE is de bruto productiewaarde in de vee-, vlees en eiersector in 2002 met 11% gedaald tot 4,2 miljard euro. Hiermee is de Nederlandse vee-, vlees en eiersector goed voor 21 % van de productiewaarde van de totale agrarische sector.
95
De rundersector kent als het gevolg van gestegen productie en opbrengstprijzen een toename van de bruto productiewaarde van 33%. De bruto productiewaarde van de kalversector is met 13% gestegen als gevolg van gestegen productie en licht herstel van de prijzen ten opzichte van 2001. Echter ten opzichte van 2000 zijn de prijzen in de kalversector nog ongeveer 11% lager. De varkenssector kende een forse daling van de bruto productiewaarde van 24%. Dit wordt naast afgenomen productie met name veroorzaakt door dalende opbrengstprijzen als gevolg van gestegen aanbod op de wereldmarkt. Bovendien zorgde de MPA crisis voor een forse daling van de opbrengstprijzen in Nederland. In de pluimveesector daalde de bruto productiewaarde met 13%. Ook hier waren gedaalde prijzen als gevolg van toegenomen aanbod de oorzaak. In de EU was sprake van een te groot aanbod, terwijl de import van kipfilet uit Brazilië en Thailand slechts licht verminderde. In de eiersector is de daling van de bruto productiewaarde veroorzaakt door de afname van de productie waarbij de gemiddelde eierprijs op hetzelfde niveau lag als in 2001. Kengetallen overzicht In onderstaand overzicht wordt het verloop van 1990 tot en met 2002 van de invoer- en uitvoerwaarde voor de vee-, vlees- en eiersector weergegeven. Tabel B2.1 In- en uitvoerwaarde vee-, vlees- en eiersector (in miljoenen euro’s) Invoer vee, vlees en eieren Runder- en kalversector Varkenssector Schapen- en geitensector Paardensector o.e.s.p. Pluimveevleessector Eierensector Totaal Uitvoer vee, vlees en eieren Runder- en kalversector Varkenssector Schapen- en geitensector Paardensector o.e.s.p. Pluimveevleessector Eierensector Totaal
1990
1995
1999
2000
2001
2002
485 165 16 53 56 187 45 1007
674 292 30 33 82 361 61 1533
747 265 46 28 99 468 76 1729
784 323 46 31 146 539 70 1939
598 361 42 38 164 782 64 2049
685 337 52 29 155 670 67 1995
1231 2692 73 37 181 739 509
1284 2246 45 29 233 955 368
1308 1799 47 39 177 1157 415
1277 2162 45 83 179 1230 501
895 2294 41 75 309 1359 427
1095 1754 49 77 170 1116 419
5462
5160
4942
5467
5400
4680
Bron: PVE/CBS; De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig.
Om een beter inzicht te verschaffen in de waardeverdeling naar soorten vee, vlees en eieren worden onderstaande diagrammen weergegeven.
96
Figuur B2.1 Invoerwaarde (mln euro's) vee, vlees en eieren in 2002
67 685 670
runder- en kalversector varkenssector schapen- en geitensector paardensector o.e.s.p. pluimveevleessector eiersector
155
29
52
337
Figuur B2.2 Uitvoerwaarde (mln euro's) vee, vlees en eieren in 2002
419 1095 1116
runder- en kalversector varkenssector schapen- en geitensector paardensector o.e.s.p. pluimveevleessector eiersector 170
77 49
1754
97
PLUIMVEESECTOR Inleiding De pluimveesector bestaat enerzijds uit de productie van vleeskuikens, kalkoenen, kippen en hanen en overig pluimvee (tezamen slachtpluimvee genoemd) en anderzijds uit de productie van eieren en eiproducten (legpluimvee genoemd). Daarbij wordt onder overig pluimvee verstaan: eenden, ganzen en parelhoenders. Eerst wordt ingegaan op de slachtpluimveesector en daarna op de legpluimveesector. Slachtpluimveesector Kwaliteit en veiligheid Om de kwaliteit en veiligheid van het pluimveevlees te garanderen is IKB kip en IKB kalkoen opgesteld met betrekking op informatieverstrekking, voer en medicijnen. Vrijwel alle bedrijven in de productieketen nemen deel aan IKB. Verder is er een code Goede Veterinaire Praktijk (GVP) opgesteld, waarbij de IKB-regelingen voorschrijven dat de dierenarts over de GVP-erkenning moet beschikken. Ketenstructuur (schematisch en in tabelvorm) Het overgrote deel van de productie uit slachtingen (90%) bestaat uit vleeskuikenproductie (gebaseerd op gegevens van 2002). Dit percentage is iets lager (78%) op basis van het totale pluimveevlees beschikbaar voor gebruik. Schematisch kan de keten van vleeskuikenproductie (slachtpluimvee) als volgt weergegeven worden: Figuur B2.3 Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Vleeskuikenketen
Diervoeders
Fokorganisatie (4)
Grootouderbedrijf (52)
Vermeerderin gsbedrijf (375) Import eendagskuikens
Broederij (26)
Vleeskuiken bedrijf (1126)
Import broedeieren
Import vleeskuikens
Slachterij (48)
Tussen haakjes staat het aantal bedrijven dat in 2002 in deze schakel actief was
98
Uitsnijderij (404)
Groothandel (121)
Detailhandel
Consument
Kengetallen overzicht In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste kengetallen voor de gehele slachtpluimveesector over een periode van 1990 tot en met 2002. Tabel B2.2 Pluimveesector (gewicht met been x 1.000 ton) 1990
1995
1999
2000
2001
2002
Productie uit slachtingen Kuikenvlees Kalkoenvlees Kippen- en hanenvlees Overig pluimveevlees Totaal pluimveevlees* Bruto eigen productie (geslacht gewicht)
438 29 42 8 517 526
568 28 33 12 641 610
675 29 40 14 758 704
676 29 36 13 754 696
694 28 33 14 769 717
696 28 27 16 767 711
Invoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
38 76 114
87 198 285
110 254 364
118 283 401
123 321 444
127 352 479
Uitvoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
47 329 376
56 528 584
56 682 738
59 705 764
71 733 804
71 758 829
Beschikbaar voor verbruik Kuikenvlees Kalkoenvlees Kippen- en hanenvlees Overig pluimveevlees Totaal pluimveevlees In kg per hoofd
194 27 38 1 260 17,4
235 41 35 5 316 20,4
257 41 37 4 339 21,4
265 35 37 5 342 21,6
274 37 39 6 356 22,1
278 41 37 6 362 22,4
Zelfvoorzieningsgraad**
202
193
208
203
202
197
Invoerwaarde (x 1 miljoen euro) Levend, vlees en bereidingen
187
361
468
539
782
670
Uitvoerwaarde (x 1 miljoen euro) Levend, vlees en bereidingen
739
955
1157
1230
1359
1116
Bron: PVE/CBS; De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig * totaal pluimveevlees = bep (geslacht gew) + levende invoer - levende uitvoer of som van alle productie van pluimveevlees uit slachtingen ** zelfvoorzieningsgraad = 100 * (bep geslacht gew / totaal pluimveevlees beschikbaar voor gebruik)
99
Omdat vleeskuikens veruit het grootste aandeel hebben in de pluimveesector worden hieronder enkele kengetallen samengevat. Tabel B2.3 Vleeskuikens
(x 1.000 stuks) Aantal vleeskuikens Aantal bedrijven met vleeskuikens (x 1.000 ton) Productie uit kuikenslachterijen Invoer geslacht Uitvoer geslacht Verbruik* Verbruik per hoofd (kg)*
1999
2000
2001
2002**
53247 1,23
50937 1,09
50127 1,03
54700 1,13
675 132 557 257 16,2
676 157 576 265 16,7
694 171 589 274 17,1
696 *** *** 278 17,2
Bron: Kengetallenfolder 2001 via www.pve.nl ** Bron: De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig. *** alleen gegeven voor totale pluimvee, niet alleen voor vleeskuikens
Ter verduidelijking van de situatie in 2002 worden een aantal getallen geïllustreerd in de volgende figuren. Figuur B2.4 Productie uit slachtingen pluimveesector 900
800
700
600
overig pluimveevlees kippen- en hanenvlees kalkoenvlees kuikenvlees
500
400
300
200
100
0 1990
100
1995
1999
2000
2001
2002
In deze figuur is te zien dat het aandeel kuikenvlees in de pluimveevleesproductie aanzienlijk is. Verder is te zien dat in de jaren ’90 een flinke stijging in het aantal slachtingen heeft plaats gevonden. Dit is min of meer gestabiliseerd vanaf 1999. Vogelpest in 2003 Door de vogelpest in 2003 is de situatie in de pluimveesector drastisch veranderd. Een fors aantal pluimvee en kalkoenhouders zijn geruimd geweest en vanaf medio juli langzaamaan weer begonnen. Twee slachterijen hebben uitstel van betaling aangevraagd en hebben een doorstart kunnen maken.
Marktordening Er zijn relatief veel slachterijen (48) met een 4-tal spelers. Karakterisering · De vleeskuikenhouderij heeft de afgelopen jaren nog een behoorlijke groei doorgemaakt. De pluimveestapel voor de vleesproductie liep in 2001 enigszins terug. Het aantal bedrijven met vleeskuikens daalde in 2001 als gevolg van de toenemende strengere overheidsmaatregelen ten aanzien van milieu. In de komende jaren zal door de opkoopregelingen de pluimveehouderij naar verwachting verder inkrimpen. · De groei is afgelopen jaren tot stand gekomen buiten de concentratiegebieden. In dit deel wordt ca. 50% van de dieren gehouden. Ten opzichte van de overige intensieve veehouderij vormt de vleeskuikenhouderij een uitzondering. · Combinatie met akkerbouw komt relatief veel voor (32% van de bedrijven). · Kleinschalige bedrijven (<25.000 kuikens) nemen sterk in aantal af. · Het aantal bedrijven zal de komende jaren verder dalen. · T.g.v. de welzijnsregelgeving zal de bezettingsgraad (dieren/m2) afnemen. · De grotere bedrijven (>75.000) zijn over het algemeen onderdeel van een keten (pluimvee integraties). · Deze sector is in vergelijking met de andere dierlijke productiesectoren verder met het vermarkten en conceptontwikkeling van producten. · Toenemende concurrentie uit het buitenland. Met name recent concurrentie uit Brazilië en Thailand. · Er wordt zeer veel geëxporteerd (zie zelfvoorzieningsgraad). · Prijzen in 2001 en 2002 waren erg laag. · Voor de ontwikkeling van komend jaar zal veel afhangen hoe de sector zich kan herstellen na de vogelpest.
Legpluimveesector Kwaliteit en veiligheid De legsector geeft garanties over kwaliteit van eieren en eiproducten via de regeling IKB Ei. In 2000 nam 90% van de productie deel aan IKB Ei. IKB-waardige eieren hebben in het kader van traceerbaarheid de stempelplicht (land van herkomst, soort houderijsysteem, pluimveehouder) verplicht ingevoerd. Ketenstructuur De leghennenketen (legpluimvee) ziet er als volgt uit.
101
Figuur B2.5 Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Legpluimveeketen
Diervoeders
Vermeerderin gsbedrijf (51) (1 fokorganisatie) Import eendagskuikens
Broederij (13)
Opfokbedrijf (260)
Legbedrijf (1400)
Eierverzamelaar (31)
Eierpakstation (165)
Grossiers (109)
Eiproductenfabrikant (19)
Import broedeieren
Consument
Detailhandel
Handelaren in eiproducten (28)
Tussen haakjes staat het aantal bedrijven dat in 2002 in deze schakel actief was
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste kengetallen voor de gehele legpluimveesector over een periode van 1990 tot en met 2002. Tabel B2.4 Eiersector (x 1 miljoen stuks) 1990
1995
1999
2000
2001
2002
9922
9188
9712
10025
9870
9550
Invoer Eieren en eiproducten
725
1351
1755
1267
990
1199
Uitvoer Eieren en eiproducten
7904
7747
8523
8336
7856
7691
-
92
97
100
99
96
Beschikbaar voor gebruik Eieren en eiproducten In stuks per hoofd
2644 176
2792 175
2944 180
2855 180
2905 181
2962 184
Zelfvoorzieningsgraad **
375
329
330
339
329
312
Invoerwaard (x 1 miljoen euro) Consumptie-eieren Eiproducten Broedeieren Totaal
17 5 -
38 12 11 61
39 23 14 76
41 15 15 70
32 13 20 64
37 12 18 67
Uitvoerwaard (x 1 miljoen euro) Consumptie-eieren Eiproducten Broedeieren Totaal
369 86 54 509
261 75 32 368
295 89 31 416
360 101 40 501
290 91 46 427
266 101 52 419
Productie Consumptie-eieren
Uitval (1%)
Bron : PVE/CBS; De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig.
102
Marktordening Er waren in 2001 in gehele eiersector zo’n 180 pakstations actief. Hiervan zijn er 21 grote pakstations met meer dan 100 mln eieren jaaraanvoer. In 2002 is het aantal pakstations teruggelopen tot 165. Karakterisering · In de leghennenhouderij heeft de afgelopen 5 jaar een opschaling plaatsgevonden. Het aantal kleine bedrijven is gehalveerd. Het aantal leghennen is in de periode 1995 – 2000 toegenomen van 38 miljoen naar 44 miljoen. · Het aantal bedrijven met volwaardige omvang (> 50.000 hennen) is beperkt, 161 (in 2001) bedrijven. Deze bedrijven hebben ca. 50% van de leghennen stapel. · Het aantal bedrijven met minder dan 5.000 hennen neemt snel af. De helft van de bedrijven met leghennen heeft minder dan 5.000 hennen. · In het oosten van Nederland zijn nog relatief veel kleine bedrijven, 41% van de bedrijven staan in dit gebied en zij herbergen 29% van de hennen. In het Zuiden staan 27% van de bedrijven met 48% van de hennen. · Herstructurering van de leghennenhouderij zal de komende jaren doorzetten. In 2003 mogen minder kippen per kooi worden gehouden. In 2012 wordt de huidige kooihuisvesting verboden. · De scharrelproductie is afgelopen 10 jaar sterk gegroeid. De groei van de productie zal zich doorzetten. Groei van het aantal bedrijven is beperkt. Schaalgrootte zal moeten toenemen. · Het aanbod van eieren in Europees verband daalde. De prijzen zijn hierdoor gunstig beïnvloed.
RUNDVEESECTOR Inleiding De rundersector kan worden opgesplitst in enerzijds rundvee ten behoeve van de rundvleesproductie en anderzijds rundvee ten behoeve van melkproductie. Beide onderdelen komen hieronder apart aan de orde. Rundvlees Kwaliteit en veiligheid De rundersector garandeert kwaliteit en veiligheid door te werken volgens de regeling IKB Rund. Niet alleen de primaire sector maar ook voor vleesverwerkende bedrijven (uitsnijderij) en detailhandel grossier en slager kunnen een IKB erkenning krijgen. IKB Rund bij veehouders en – handelaren wordt gecontroleerd door de onafhankelijk controle-instantie Kwaliteits Controle Rund (KCR). Melkveehouders die ook aan Keten Kwaliteit Melk (KKM) meedoen kunnen gelijktijdig de IKB controle uit laten voeren. Ketenstructuur De structuur van de rundvleesketen is in figuur B.6 weergegeven.
103
Figuur B2.6 Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Rundveeketen
Diervoeders
Veehouderij (13.032)
Handel
Import jongvee
Slachterij (8)
Vleesverwerk ende industrie
Groothandel
Detailhandel
Consument
Import vleesvee
Tussen haakjes staat het aantal bedrijven dat in 2001 in deze schakel actief was
Kengetallen overzicht In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste kengetallen voor de rundveesector over een periode van 1990 tot en met 2002. Tabel B2.5
Rundveesector (gewicht met been x 1.000 ton) 1990
1995
1999
2000
2001
2002
Productie Uit slachting Bruto eigen productie
373 332
387 352
297 286
272 266
207 201
206 211
Invoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
51 81 132
50 160 210
27 199 226
22 191 213
12 230 242
8 250 258
Uitvoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
10 182 192
15 250 265
16 209 225
16 179 195
6 154 160
13 169 182
Beschikbaar voor gebruik Totaal In kg per hoofd
272 18,2
297 19,2
289 18,3
284 17,9
283 17,7
287 17,8
Zelfvoorzieningsgraad
112
118
99
94
71
73
250 235 485
239 436 675
241 506 747
226 557 783
72 526 598
103 582 685
1157 1231
1218 1284
1320 1391
1208 1277
859 895
1030 1049
Invoerwaarde runder –en kalversector* (x 1 miljoen euro)
Levend Vlees en vleeswaren Totaal UItvoerwaarde runder –en kalversector* (x 1 miljoen euro)
Vlees en vleeswaren Totaal
Bron: PVE/CBS; De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig. * het in niet mogelijk om de waarde van de in- en uitvoer van rund- en kalfsvlees te splitsen. In de handelsstatistieken wordt hierin namelijk geen onderscheid meer gemaakt sinds 1993
104
Marktordening Er zijn slechts enkele slachtplaatsen voor rundvee in Nederland. Op dit moment zijn er nog maar zo’n 5-6 slachterijen1 voor slachtingen van rundvlees. Karakterisering · In 2001 waren er nog 8 slachterijen, inmiddels is dit teruggebracht naar 6. De grootte van deze slachterijen is beperkt. Slechts de runderen die vrijkomen uit melkproductie worden geslacht en op kleine schaal zijn er vleeskoeien. Veel vleesproducten zijn op basis van varkensvlees. Rundvlees wordt door de consument over het algemeen minder gewaardeerd (vaak lange bereidingstijd) en is dus minder vraag naar. · Door de vleesverwerkers wordt relatief veel rundvlees, technische delen, geïmporteerd bijv. Argentijns en Iers rundvlees.
Melkveehouderij Kwaliteit en veiligheid Voor de Nederlandse melkproductie is het borgingssysteem Keten Kwaliteit Melk (KKM) ontwikkeld. De kwaliteit van de melk en de zorgvuldigheid van de bedrijfsvoering worden hiermee gegarandeerd. Melkveehouderijen met een KKM-erkenning voldoen aan vastgelegde criteria op het gebied van diergezondheid, welzijn, voeding, hygiëne en milieu. De KKM is een gezamenlijk initiatief van de Nederlandse zuivelondernemingen en de organisatie van melkveehouders. Onderwerpen die geborgd worden door KKM: · criteria ten aanzien van de verzorging en huisvesting van dieren · veterinaire behandelingen door dierenartsen die uitsluitend werken volgens de GVPkwaliteitscode (Good Veterinarian Practice) · verplichte registratie van alle diergeneeskundige behandelingen · melk van medicinaal behandelde dieren wordt niet geleverd aan de fabriek (vastgelegde wachttijden) · gespecificeerde systeemeisen ten aanzien van de hygiëne in de melkstal en bij de melkopslag · vastgelegde regels voor de reiniging en desinfectie van de installaties · wettelijke milieunormen voor ieder bedrijf De melkveehouderijen worden periodiek beoordeeld door de Stichting KKM. Ketenstructuur In de onderstaande figuur is de structuur voor de rundveeketen in de melkveehouderij weergegeven.
______________ 1
Afhankelijk of Brada een doorstart kan maken
105
Figuur B2.7
Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Rundveeketen
Diervoeders
Zuivelverwerkers (zuivelfabriek/ boerderijzuivelbereiders
Veehouderij (27.926)
Import jongvee
Groothandel
Detailhandel
Consument
Import melk
Tussen haakjes staat het aantal bedrijven dat in 2001 in deze schakel actief was
Kengetallen overzicht In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste gegevens over de melkveehouderij van 1999 tot en met 2001 weergegeven. Tabel B2.6 Melkveehouderij en grondgebruik (x1.000)
Bedrijven met melkkoeien Melk- en kalfkoeien Gemiddelde melkgift (kg)
1990
1995
2000
47
37,5
29,5
2001 27,9
1878
1708
1504
1546
6
6,6
7,4
7,3
Bedrijven met 70 of meer koeien (%)
12,2
16,8
21,6
27,4
Koeien in melkproductiecontrole (%)
74,5
79,7
82,1
85,1
6,9
7,5
8,4
8,6
Cultuurgrond (ha)
2006
1965
1956
1931
Grasland (ha)
1096
1048
1012
993
Grasland in % van cultuurgrond (ha)
54,7
53,4
51,7
51,4
Gemiddelde melkgift gecontroleerde melkveehouderij
Snijmaïs (ha)
202
219
205
204
Snijmaïs in % van cultuurgrond (ha)
10,1
11,2
10,5
10,6
Bron: PZ/CBS/NRS; in Productschap Zuivel Jaaroverzicht 2001
106
Tabel 2.7
Runder- en kalverstapel (aantal x 1.000 stuks) 1990
1995
1999
2000
2001
Jongvee
1720
1581
1374
1325
1339
Vlees- en weidevee
1319
1356
1233
1231
1150
Melk- en kalfkoeien
1878
1708
1588
1504
1546
Stieren voor fokkerij
9
9
10
10
12
4926
4654
4205
4070
4047
Totaal rundvee Bron: PVE/CBS
Marktordening Met een aantal van 13 zuivelondernemingen en 61 productielocaties (medio 2001) bezit Nederland een van de meest sterk geconcentreerde zuivelindustrieën van de wereld. Op dit moment zijn de belangrijkste grote coöperaties Campina (fusie Campina en Melkunie) en FDCF (fusie Coberco en Friesland). De melkverwerkende bedrijven produceren zuivelproducten als consumptiemelk, boter, kaas, niet-mager en mager melkpoeder, gecondenseerde melk etc. Ook wordt melk gebruikt voor de productie van yoghurt, ijs en kwark. Naast zuivelcoöperaties zijn er ook een aantal grote levensmiddelenconcerns waaronder grote multinationals (o.a. Wessanen, Unilever, Nestlé, Numico etc) actief in zuivelproducten. In Nederland zijn zo’n 600 primaire bedrijven die zelf zuivelproducten maken en vermarkten. Karakterisering · Het aantal melkveebedrijven daalt jaarlijks sterk (daling circa 3 % per jaar gedurende laatste 5 jaar). Over een periode van 11 jaar (1990 t/m 2001) is het aantal bedrijven met 40% gedaald. Een reductie van 20.000 in 10 jaar is opmerkelijk te noemen. · Over dezelfde periode is de stapel melk- en kalfkoeien met 18% gedaald. Dit betekent dat er meer koeien per bedrijf gehouden worden (schaalvergroting). · Schaalvergroting; de blijvers ontwikkelen zich verder · Groeigebieden in Groningen, Friesland en Zeeland (verplaatsers); · Verwachtingen voor de toekomst: moeilijke bedrijfsovernames, veel stakende kleine bedrijven, weinig investeringen, relatief veel verouderde ligboxstallen en meer ketenintegratie en certificering. · De grote zuivelcoöperaties in Nederland zijn op Europees en wereldniveau een belangrijke speler. Zeer veel melkproducten worden geëxporteerd. · In de melkverwerking wordt er voortdurend gezocht naar producten met toegevoegde waarde.
KALVERENSECTOR Kwaliteit en veiligheid Voor de garantie van kwaliteit en veiligheid van vleeskalveren zijn twee IKB-regelingen opgesteld; voor blanke en rosé kalveren. Met name afwezigheid van groeibevorderaars is van belang en hierop wordt gecontroleerd door de onafhankelijke Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector (SKV). In 2001 werkte 98% van de kalverproducenten volgens deze regelingen. Ketenstructuur In het onderstaande schema zijn de belangrijkste schakels, input en documentenstroom in de kalversector weergegeven.
107
Figuur B2.8 Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Kalvervleesketen
Diervoeders
Veehouderij
Kalverhandelaar
Kalverhouderij /mesterij
Slachterij
Vleesverwerkende industrie
Detailhandel
I&R I&R
I&R
I&R
Consument
I&R
I&R
I&R
Import kalveren
Kengetallen De onderstaande tabel geeft de belangrijkste kengetallen voor de kalversector. Tabel B2.8 Kalveren (x 1.000 stuks) Aantal vleeskalveren Aantal bedrijven met vleeskalveren Bruto eigen productie Invoer levend Uitvoer levend Slachtingen (x 1.000 ton) Productie uit slachtingen Invoer geslacht Uitvoer geslacht Verbruik* Verbruik per hoofd (kg)*
1999
2000
2001
2002**
753 2,6
783 2,9
712 3,2
713 -
852 581 35 1.399
839 580 33 1.386
799 278 48 1.029
825 430 55 1.200
211 2 192 21 1,3
199 5 183 20 1,3
165 4 133 20 1,3
176 3 171 21 1,3
Bron: Kengetallenfolder 2001 via www.pve.nl ** Bron: De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig.
108
Marktordening De sector wordt gedomineerd door twee integraties van bedrijven met een gezamenlijk marktaandeel van ongeveer 80%. Met integratie wordt bedoeld dat een bedrijf (oftewel integratie genoemd) bestaat uit meerdere bedrijven die actief zijn in alle schakels van de keten. Enkele kleinere integraties en bedrijven die binnen één of enkele schakels opereren, completeren het beeld van de markt. De twee grote integraties zijn gezamenlijk goed voor 83% van het productievolume in Nederland (gebaseerd op het aantal slachtingen) op basis van gegevens uit 2001. Er zijn 6 slachterijen in Nederland waarvan er slechts twee zelfstandig zijn. De andere 4 slachterijen maken deel uit van de twee integraties. Karakterisering · Kenmerkend is dat het grootste deel van de kalversector geïntegreerd werkt. · Het merendeel van de mesters staat onder contract van de voederfabrikant van de integratie. Onderdeel van het contract zijn bepalingen ten aanzien van de relatie van de mester met de dierenarts; · Integraties werken met een beperkt aantal dierenartsen; · Slachterijen zijn geconcentreerd rond de Veluwe. · Meer dan 40% van de kalveren werd in 2000 geïmporteerd uit EG-lidstaten en derde landen; · Er bestaat een grote diversiteit aan grondstoffen voor het voeder; · Grote partijen grondstoffen voor kalvervoeder worden geïmporteerd uit derde landen; · De inkoop van voeder en kalveren en de verkoop van vlees vindt plaats op een zeer competitieve (internationale) markt;
VARKENSSECTOR Kwaliteit en veiligheid Begin jaren ’90 is voor garantie van kwaliteit en veiligheid in varkenssector IKB Varkens ingevoerd. Dit stelt eisen aan het voer, hygiëne, gebruik van diergeneesmiddelen, traceerbaarheid etc. In 2001 is IKB Varkens aangescherpt op onafhankelijke beoordeling en sanctionering, bewaar- en bereidingsadvies, monitoring van verboden stoffen en uitbreiding van het vleeskeurmerk PVE/IKB voor bereidingen. De controle is o.a. uitbesteed aan de onafhankelijke Centraal Bureau Dierlijke Sector (CBD). Ketenstructuur De ketenstructuur voor de varkensvleesketen is hieronder schematisch weergegeven.
109
Figuur B2.9 Grondstoffen buitenland
Grondstoffen binnenland
Varkensvleesketen
Diervoeders
Fokzeugenbe drijf (5575)
vleesvarkens bedrijven (11508)
Import fokzeugen/bi ggen
Import vleesvarkens
Handel
Slachterij (25)
Uitsnijderij
Groothandel
Detailhandel
Consument
Import vleesvarkens
Tussen haakjes staat het aantal bedrijven dat in 2001 in deze schakel actief was
Kengetallen overzicht De belangrijkste gegevens over de varkenssector van 1990 tot en met 2002 zijn in de volgende tabel opgenomen. Tabel 2.9
Varkenssector (gewicht met been x 1.000 ton) 1990
1995
1999
2000
2001
2002
Productie Uit slachtingen Bruto eigen productie
1682 1926
1623 1886
1711 1851
1623 1769
1432 1680
1377 1528
Invoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
5 61 66
21 111 132
38 125 163
41 134 175
19 140 159
37 143 180
Uitvoer Levend Vlees en bereidingen Totaal
249 1067 1316
248 1050 1298
178 1107 1285
187 1065 1252
267 892 1159
189 835 1024
Beschikbaar voor gebruik Totaal In kg per hoofd
675 45,2
683 44,2
688 43,6
692 43,6
680 42,2
685 42,5
Zelfvoorzieningsgraad
285
276
269
256
247
223
Invoerwaarde (x 1 miljoen euro) Levend Vlees en vleeswaren* Totaal
11 154 165
36 256 292
52 214 266
60 263 323
33 324 355
46 291 337
Uitvoerwaarde (x 1 miljoen euro) Levend Vlees en vleeswaren* Totaal
471 2221 2692
464 1782 2246
241 1549 1790
324 1838 2162
536 1758 2294
345 1409 1754
Bron: PVE/CBS; De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers. Het jaar 2002 voorlopig * incl. bacon
110
Marktordening In de varkenssector zijn een aantal voerleveranciers deels eigenaar van de slachterijen. Uit de gegevens blijkt dat er slechts twee vestigingen van slachterijen zijn die meer dan 1.000.000 slachtingen per jaar doen. De slachterijmarkt wordt gedomineerd door slechts een paar spelers. Karakterisering · De varkenssector kwam in het afgelopen jaar niet in rustig vaarwater. Milieu, dierwelzijn en voedselveiligheid waren opnieuw centrale thema’s. De uitbraak van MKZ leidde tot aanzienlijke knelpunten in de sector, zoals tijdelijk overvolle stallen en onderbezetting bij slachterijen. Daarbovenop kwamen de gevolgen van de opkoopregelingen, waardoor er opnieuw een afname van de varkensstapel is te verwachten. · 50% van de bedrijven is kleinschalig (< 100 zeugen en/of minder dan 500 vleesvarkens). Bijna de helft van deze bedrijven (54%) staan in het Oosten van Nederland. · Ca. 60% van de grotere bedrijven (> 200 zeugen en/of minder dan 1.000 vleesvarkens) staan in het Zuiden. · De vleesvarkenshouderij is kleinschalig. In 2001 had 65% van het totale aantal bedrijven < 500 vleesvarkens en deze bedrijven zorgden voor 24% aandeel in de totale stapel. Het aantal bedrijven met meer dan 2.500 vleesvarkens is 166 (2%). · De groei is afgelopen jaren tot stand gekomen buiten de concentratiegebieden. · Schaalvergroting zet door. · Toekomstverwachting is dat er veel stakende bedrijven zullen zijn, weinig investeringen gedaan worden, meer schaalvergroting en meer ketenintegratie en certificering plaatsvindt. · De primaire sector levert aan een aantal slachterijen maar voor een groot deel ook nog via handelaren. De slachterijen proberen wel vaste contracten af te sluiten met boeren maar veel gaat nog via handelaren. Weinig sprake van integraties. · In de slachterijwereld staat efficiënte productie centraal; streven is om slachthaken vol te krijgen. Hier is wel verandering in aan het ontstaan. Er zijn veel bulkproducten in varkensvlees, veel van hetzelfde. Langzamerhand komt er een verschuiving naar marktgericht opereren ook naar aanleiding van kwaliteitsprogramma’s bijv. Japanstandaard, Carne Superiori. · Daarnaast zijn er een paar verenigingen van varkenshouderijen die zelfstandig producten af proberen te zetten, bijvoorbeeld streekproducten Livar. · In de varkenssector zijn een aantal voerleveranciers deels eigenaar van de slachterijen. · Vele slachterijen gaan nu portioneren voor de retail (voorverpakt vlees). · De grootste slachterij in Nederland heeft slechts klein aandeel op Europees niveau (lager dan 5 %) · In 2001 waren er 25 slachterijen voor varkens die meer dan 100.000 slachtingen per jaar uitvoerden. Daarvan waren er 10 die meer dan 750.000 slachtingen per jaar uitvoerden. Uit gegevens blijkt dat twee vestigingen van slachterijen meer dan 1.000.000 slachtingen per jaar doen.
111
112
Bijlage 3 Wet- en regelgeving Deze bijlage beschrijft de wet- en regelgeving die relevant is voor de diervoedersector. Het bedrijfsleven in deze branche heeft te maken met zowel Europese richtlijnen, nationale wetten als verordeningen vanuit het Productschap Diervoeder. Hieronder wordt deze regelgeving uiteengezet. Europa Het werkterrein van de diervoedersector strekt zich uit tot over de landsgrenzen. In toenemende mate worden bijvoorbeeld grondstoffen voor diervoeder uit het buitenland betrokken en verwerkt in Nederland. De branche is daarom sterk gebonden aan internationale regels. De terreinen waarop de Europese wetgeving betrekking heeft, vallen uiteen in een aantal hoofdthema’s: · Bemonsterings- en analysemethoden (RL 70/373) Deze richtlijn heeft tot doel te bewerkstelligen dat het toezicht op de naleving van de kwaliteitsnormen volgens dezelfde analyse- en bemonsteringsmethoden plaatsvindt. Dit om de invoering van communautaire voorschriften betreffende de kwaliteit en samenstelling van de gebruikte veevoeders mogelijk te maken. · Toevoegingsmiddelen (additieven, RL 70/524) Deze richtlijn beschrijft welke antibiotica, coccidiostatica, vitaminen, koper, enzymen, microorganismen en andere geneeskrachtige stoffen en groeibevorderende stoffen aan het veevoer mogen worden toegevoegd en in welke hoeveelheden. Ook staat beschreven welke personen bevoegd zijn in het verhandelen en het toedienen van deze toevoegingsmiddelen. In de richtlijn wordt onder meer ingegaan op: 1. de procedure die geldt om een bepaald additief toegelaten te krijgen; 2. algemene regels ten aanzien van het niet tegelijk mogen gebruiken van bepaalde additieven in één diervoeder (in verband met ongewenste interacties); 3. specifieke regels voor het zo nauwkeurig mogelijk inmengen van zogenaamde ‘kritische’ toevoegingsmiddelen; 4. etiketteringsverplichtingen voor zowel ‘pure’ additieven als mengsels van additieven in diervoeder. · Handelen in diervoeder (RL 79/373 en later RL 95/69: erkenning en registratie) Deze richtlijn behandelt de voorwaarden en bepalingen voor de erkenning en registratie van bedrijven en tussenpersonen in de sector diervoeding. Dit zijn bedrijven die werkzaam zijn in de productie, be- en verwerking, handel en transport in de diervoedersector. Als algemeen uitgangspunt is geformuleerd dat mengvoeders gezond, deugdelijk en van gebruikelijke handelskwaliteit moeten zijn. Ze mogen niet worden aangeboden of in de handel worden gebracht op een wijze die misleidend kan zijn. · Diervoeder met een bijzonder voedingsdoel (RL 93/74) Deze richtlijn bepaalt dat dieetvoeders geschikt dienen te zijn voor het doel waarvoor zij zijn bestemd. Tevens zijn etiketteringsvoorschriften opgesteld en dient de bestemming voor te komen op een communautair vastgestelde lijst. · Controle op diervoeding (RL 93/113) In deze richtlijn zijn de beginselen vastgelegd om te komen tot een organisatie van de officiële controles op het gebied van diervoeding. Met deze richtlijn zijn de controles aan de buitengrens van de EU geregeld en - voor zover het handelsverkeer binnen de EU betreft – de controles bij de oorsprong en bestemming van de producten.
113
·
·
·
Verboden stoffen (RL 96/22 en 96/23) De eerste richtlijn bevat een opsomming van alle verboden stofgroepen of de stoffen die aan een limiet zijn gebonden. De controlemaatregelen om deze verboden stoffen op te sporen zijn onderwerp van de tweede richtlijn. Ongewenste stoffen en producten in diervoeding (RL 99/29) Het in de handel brengen van diervoeders die niet gezond of deugdelijk zijn is verboden. Desalniettemin kunnen in voedermiddelen verontreinigingen voorkomen. In deze richtlijn zijn de maximumgehalten aan ongewenste stoffen en producten opgenomen die mogen voorkomen in voedermiddelen, onderscheidenlijk mengvoeders. Identificatie en registratie van dieren (VO 1760/2000) Doel van deze verordening is het kunnen identificeren en relateren aan voorouders en verblijfplaatsen. Deze verordening dient het tracking en tracing van besmette dieren bij een mogelijke besmetting te vergemakkelijken, zodat verdere verspreiding kan worden tegengegaan en de bron van de besmetting zo snel mogelijk wordt gevonden.
De Europese wetgeving is met zeer grote regelmaat aan wijzigingen onderhevig. Ter illustratie: de richtlijn 70/524 (toevoegingsmiddelen) is vijftig keer gewijzigd en de richtlijn 79/373 een vijftiental keren. Nederland De diervoederwetgeving in Nederland bestaat grotendeels uit een aantal verordeningen van het Productschap Diervoeder (PDV), op basis van de voorschriften die in Europees verband zijn vastgesteld. De verordening Diervoeders 1998 is de basisverordening, waarmee een aantal voorgaande afzonderlijke verordeningen zijn vervangen en geïntegreerd. Deze basisverordening bevat een aantal specifieke onderdelen: A Erkenning en registratie van bedrijven en tussenpersonen Ter vergroting van de waarborging van een zorgvuldige productie van en handel in diervoeder is door de EU de richtlijn 95/69 vastgesteld. Deze richtlijn is in Nederland omgezet in hoofdstuk twee van de Verordening. Productie- en handelsbedrijven die grondstoffen leveren voor diervoeder dienen te zijn geregistreerd of erkend. Of een bedrijf een erkenning nodig heeft of kan volstaan met een registratie hangt af van de gebruikte toevoegingsmiddelen in het veevoeder. Alle Nederlandse bedrijven die in de diervoedersector actief zijn, zijn verplicht zich aan te melden voor registratie bij het PDV. Bedrijven die van plan zijn om (volgens de definitie van de EU-richtlijn 95/69) risicovolle, gevoelige producten te produceren of te gebruiken dienen eerst te worden erkend. De erkenningen en registraties worden verleend door het PDV. De voorwaarden waaraan bedrijven voor een registratie of erkenning moeten voldoen, zijn vastgelegd in bijlage I bij de verordening. De voorwaarden hebben o.a. betrekking op: · bedrijfsruimten en apparatuur · personeel · productie · kwaliteitsbewaking · opslag · documentatie en administratie · klachten en recallprocedure.
114
B Ongewenste stoffen Met het oog op de bescherming van de gezondheid van mens en dier zijn maximale niveaus voor ongewenste stoffen en producten vastgelegd in de EU-richtlijn 1999/29. Deze richtlijn is in Nederland omgezet in bijlage IX en X van de Verordening. Ongewenste stoffen kunnen van organische aard zijn, zoals zaden en delen van giftige planten of microbiële afbraakproducten maar ook van anorganische aard, zoals zware metalen. Er zijn maximum gehalten voor onder meer zware metalen, schimmeloxiden en bestrijdingsmiddelen. Uitgangspunt bij de wettelijke normering van ongewenste stoffen en producten in de diervoedersector zijn de producten die als zodanig – dus zonder verdere vermenging - voor diervoeding worden bestemd: de mengvoeders en voedermiddelen voor direct gebruik op veehouderijbedrijven. C Etikettering Voor een juist gebruik van voer door veehouders is een goede etikettering van belang. De wettelijke voorschriften zijn voor de enkelvoudige voedermiddelen neergelegd in hoofdstuk 3 en voor de mengvoeders in hoofdstuk 7 van de Verordening Diervoeders 1998. Diervoeding mag pas in de handel worden gebracht indien er duidelijk zichtbaar en duidelijk leesbaar bepaalde vermeldingen op zijn aangebracht. Daarnaast dienen bij overschrijding van een norm voor een ongewenste stof of product aanvullende - waarschuwende - vermeldingen plaats te vinden. Zo moet het gehalte van de betreffende ongewenste stof of product worden gemeld, zodat de mengvoederfabrikant hier rekening mee kan houden. De verplichte labelvermeldingen dienen bij verpakte mengvoeders over het algemeen op (het etiket op) de verpakking te staan, bij in bulk geleverde mengvoeders dienen ze op het begeleidend document te worden aangebracht. De labels dienen als grondregel de volgende informatie te bevatten: · aanduiding type mengvoer en doeldier (bijvoorbeeld volledig slachtkuikenvoer, aanvullend diervoeder voor vleesvarkens, mineraalmengsel voor rundvee) · verwerkte toevoegingsmiddelen (antibiotica, groeibevorderende stoffen, vitaminen A, D en E, koper, enzymen, micro-organismen, etc.) · analytische bestanddelen en evt. voederwaarde: ruw eiwit, vet, celstof, as (eventueel energiewaarde en dergelijke) · verwerkte voedermiddelen (grondstoffen) in afnemende volgorde van aanwezigheid in het voer (evt. in categorieën) · gebruiksaanwijzing · uiterste gebruiksdatum · partijreferentienummer of fabricagedatum · hoeveelheid · naam verantwoordelijk bedrijf. D Additieven Sinds 1970 is er al een Europese richtlijn van kracht die voorschrijft onder welke omstandigheden additieven mogen worden gemengd met het diervoeder. In een aparte bijlage bij de richtlijn 70/524/EG is weergegeven welke (categorieën van) additieven zijn toegelaten, voor welke diersoorten die toelating geldt en eventuele nadere voorschriften.
115
Aanpalende wetten Behalve de verordeningen en besluiten van het PDV hebben bedrijven in de diervoedersector ook te maken met zogenaamde ‘aanpalende’ nationale wetgeving van de rijksoverheid, zoals: · Bestrijdingsmiddelenwet · Destructiewet · Diergeneesmiddelenwet · Gezondheids- en welzijnswet voor dieren · Landbouwwet · Meststoffenwet · Regeling vleeskeuring · Regeling uitvoer vers vlees · Regeling Identificatie & Registratie van dieren (2002) · Vleeskeuringswet · Warenwet. Uit bovenstaande lijst kan worden geconcludeerd dat de nationale wetgeving van de rijksoverheid tot op heden vooral gericht is op de risico’s aan het eind van de keten: vanaf de boerderijfase via het slachthuis naar de fase van de aankoop door de consument in supermarkten of slagerijen. Dit met uitzondering van de Destructiewet die gericht is op het wegnemen van risico’s aan het begin van de keten. Deze wet regelt namelijk de wijze waarop ondeugdelijk materiaal van dierlijke herkomst voor zowel mens als dier onschadelijk met worden gemaakt.
116
Bijlage 4 Respondentenlijst Interviews: Organisatie/bedrijf
Naam contactpersoon
Productschap Diervoeder
Dhr. Den Hartog
Productschappen Vee, Vlees en Eieren
Dhr. Den Hoed
Nevedi
Dhr. Wiegeraadt en dhr. Jorna
Nepluvi
Dhr. Vermeeren en dhr. Halbesma
Comité van Graanhandelaren
Dhr. Van Noortwijk
LTO
Dhr. Boelrijk
CBL
Dhr. Jansen
EU
Dhr. Verstraete
LNV
Dhr. Verkerk en dhr. Berg
VWA
Dhr. Herbes
RVV
Dhr. Rojer
BCD
Mevr. Van Oers
AID
Mevr. Jansen en dhr. Kolkman
SGS
Dhr. Van Hartevelt en dhr. Dinjens
Rikilt
Dhr. Kloet
ADM
Dhr. Van Sadelhoff, dhr. Kant en dhr. Spek
Trouw Nutrition
Dhr. Ouwerkerk
Smimix
Dhr. Van der Aa
Van Drie Group/Navobi
Dhr. Swinkels, dhr. Roseboom en dhr. Kosse
Fuite
Dhr. Schouten en dhr. Roelofs
Dumeco
Dhr. Urlings
Hedimix/Nutreco
Dhr. De Looijer en dhr. Loof
Cehavé
Dhr. Van Poppel
De Heus Brokkink Koudijs
Dhr. De Lange en dhr. De Heus
Kalverenhouder
Fam. Ottink
Melkveehouder
Dhr. Evers
Melkveehouder
Dhr Ter Haar
Varkenshouder
Dhr. Luiten
Varkenshouder
Heeft verzocht anoniem te blijven
Pluimveehouder
Dhr. Kuipers
Pluimveehouder
Dhr. Te Wierik
117
Deelnemers workshops
Thema Risico’s van restproducten: Organisatie/bedrijf
Naam deelnemers
LNV
Dhr. Traa
Hedimix
Dhr. de Looijer
WUR
Mevr. Makkink
Rikilt
Dhr. Kloet
ASG (animal science group)
Dhr. Verdonk
Beuker vochtrijke diervoeders BV
Dhr. Gotink
BV Duynie
Dhr. Corsmit
Thema Optimalisering GMP-systeem: Aan deze groepsdiscussie namen deel: twee pbo’s, een brancheorganisatie, twee certificerende instellingen en vier bedrijven uit de keten.
Thema Structuur van de sector: Organisatie/bedrijf
Naam deelnemers
LNV
Dhr. Verkerk, dhr. Porte, dhr. Wever, mevr. Brouwer
LTO
Dhr. Boelrijk
PDV
Dhr. Den Hartog
PVE
Dhr. Riepma
Nepluvi
Dhr. Vermeeren
Milieudefensie
Mevr. Tielens
CBL
Dhr. Jansen
Thema Handhaving door de overheid: Organisatie/bedrijf
Naam deelnemers
LNV
Dhr. Traa, dhr. Goossens, dhr. Van Vliet
VWA
Dhr. Herbes
RVV
Dhr. Vis
VROM Inspectie
Dhr. Westerbeek
SHEPH
Mevr. van de Kop
118
Bijlage 5 Afkortingen en definities Afkortingen AID
Algemene Inspectie Dienst
PDV
Productschap Diervoeder
PVE
Productschappen Vee, Vlees en Eieren
GMP
Good Manufacturing Practice
HACCP
Hazard Analysis of Critical Control Points
IKB
Integrale Keten Beheersing
KKM
Keten Kwaliteit Melk
QC
Quality Control
RVV
Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees
KDD
KeuringsDienst Diervoedersector
BCD
Bureau Coördinatie Diervoedercertificatie en -controle
CI’s
Certificerende instellingen
KvW
Keuringsdienst van Waren
VWA
Voedsel- en Waren Autoriteit
LNV
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (sinds 1 juli 2003, daarvoor ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
VWS
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
EU
Europese Unie
MPA
Medroxy progestron acetaat
MKZ
Mond- en Klauwzeer
PAK
Poly Aromatische Koolwaterstoffen
UBN
Uniek Bedrijfs Nummer
PBO
Publieke Bedrijfs Organisatie
119
Definities Diervoeders Diervoeders zijn producten van plantaardige of dierlijke oorsprong in natuurlijke staat, vers of verduurzaamd, afgeleide producten van de industriële verwerking van deze producten, alsmede organische of anorganische stoffen, al dan niet gemengd, met of zonder toevoegingsmiddelen en bestemd voor dierlijke voeding langs orale weg. Voedermiddelen Voedermiddelen zijn diervoeders die bestemd zijn om te worden gebruikt voor vervoedering, hetzij als zodanig, hetzij na be- of verwerking, voor de bereiding van mengvoeders voor dieren of als dragers in voormengsels. Mengvoeders Mengvoeders zijn mengsels van voedermiddelen. Toevoegingsmiddelen Toevoegingsmiddelen zijn stoffen of preparaten die in diervoeding worden gebruikt, ten einde: · De eigenschappen van de diervoeders of dierlijke producten gunstig te beïnvloeden; · Te voldoen aan de voedingsbehoeften van dieren, of de dierlijke productie te verbeteren (verteerbaarheid); · Aan de voeding elementen toe te voegen die het makkelijker maken om voedingsdoelen te bereiken of tegemoet komen aan een specifieke, tijdelijke, behoefte inzake voeding bij dieren; · Door dierlijke uitwerpselen veroorzaakte hinder te voorkomen of te beperken of de leefomgeving van de dieren te verbeteren. niet zijnde: · Diergeneesmiddelen, zoals omschreven in de Diergeneesmiddelenwet; · Technische hulpmiddelen; · Stoffen die van nature aanwezig zijn in voedermiddelen in hun normale samenstelling. Voormengsels Mengsels van toevoegingsmiddelen onderling of mengsels van één of meer toevoegingsmiddelen met stoffen die dragers vormen, die als zodanig bestemd zijn voor de rechtstreekse verwerking in diervoeders, alsmede halffabrikaten.
120
Bijlage 6 Literatuurlijst Dit is een algemene literatuurlijst. De bronnen die zijn gebruikt voor de beschrijving van de incidenten zijn hier niet vermeld.
·
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 173, nummers 1 t/m 5, Tekst wetsvoorstel Kaderwet diervoeders, doorlopende tekst en memorie van toelichting, Den Haag, SDU, 2002.
·
Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 446, nummer 1, Grondstof voor vertrouwen, beleidsbesluit Diervoeder, Den Haag, 1999.
·
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 991, nummer 22, beleidsbesluit Diervoeder, Den Haag, SDU, 2000.
·
VWA (2002), Quickscan Kalverketen, VWA, Den Haag, december 2002
·
VWA (2002), Zichtbare risicoreductie, strategische ondernemingsvisie van de VWA, Den Haag, 2002.
·
Pols, Daniel en Claire Tielens (2003), De Menukaart van het varken, Milieudefensie, Amsterdam, 2003.
·
PDV, jaarverslag PDV 2002, Den Haag, 2002.
·
Keuringdienst van Waren, jaarverslag 2001, Keuringsdienst van Waren, 2002.
·
PDV bundel ‘Diervoederwetgeving in Nederland, deel 1’, Productschap Diervoeder, Den Haag, juli 2002.
·
PDV bundel ‘GMP-regeling diervoedersector’, Productschap Diervoeder, Den Haag, december 2002.
·
Rommens, C.A.M., et al. (december 2001), “Traceerbaarheid en handhaafbaarheid van GGO’s”, Naaldwijk, DLV Adviesgroep nv en SGS AgroControl i.o.v. Ministerie van VWS en LNV.
·
Rommens, C.A.M., et al. (juli 2002), “Tracking & Tracing mengvoeder”, Naaldwijk, DLV Adviesgroep nv i.o.v. Productschap Diervoeder
·
Rommens, C.A.M., et al. (juli 2002), “Tracking “& Tracing Diervoedergrondstoffen – vanaf laadhaven –“, Naaldwijk, DLV Adviesgroep nv i.o.v. PDV
·
Rommens, C. A. (juli 2002), “De Tracking & Tracing methode van de VanDrie Group”, Naaldwijk, DLV Adviesgroep nv i.o.v. VanDrie Group, juli 2002
·
Anonymus (september 2001), “Hergebruik van reststromen uit de voedings- en genotmiddelenindustrie”, Arcadis i.o.v. Ministerie van LNV.
·
Makkink, C.A. & A.F.B. van der Poel (mei 2002), “Risico’s van vochtrijke bijproducten”, Naaldwijk, Wageningen Universiteit Leerstoelgroep Diervoeding i.o.v. DLV Adviesgroep N.V.
·
PVE (januari 2003), “De Nederlandse vee, vlees en eiersector in cijfers – Het jaar 2002 voorlopig”, Zoetermeer, Productschappen Vee, Vlees en Eieren
121
·
PVE (april 2002), “De Productschappen Vee, Vlees en Eieren”, Zoetermeer, Productschappen Vee, Vlees en Eieren
·
Productschap Diervoeder (november 2002), “Uitvoeringsplan herziening diervoedercertificatie en –controle”, Den Haag
·
Productschap Diervoeder (januari 2003), “Mengvoederenquête 2000”, Den Haag
·
GGO-diervoedergrondstoffen, uitgebracht door Productschap Diervoeder
·
Bokma- Bakker, M.H., et al. (juni 2002) “Risicoanalyse van bijproducten in brijvoersystemen voor varkens: praktijksituaties en snel implementeerbare beheersmaatregelen”, Lelystad, Praktijkonderzoek Veehouderij i.o.v. Ministerie van LNV en de Productschappen Vee, Vlees en Eieren
·
Van der Kroon, S.M.A. et al. (juni 2002), “Risicobeheersing op bedrijfsniveau – Een casus in de varkensvoerketen”, Den Haag, LEI
·
Rijsman, V.M.C. et al (september 2002), "Kwaliteitsborging van het voederen van melkvee", ID-Lelystad i.o.v. Productschap Diervoeder en Productschap Zuivel.
·
Website ministerie van LNV
·
Website van het PDV
·
Website van het VWA
·
Website van de EU
122
Research voor Beleid Schipholweg 13 - 15 Postbus 985 2300 AZ Leiden telefoon: (071) 5253737 telefax: (071) 5253702 e-mail:
[email protected] www.researchvoorbeleid.nl
123
