Vliv strukturálního salda na fiskální politiku Ing. Pavel Řežábek, Ph.D. člen bankovní rady Spoločné zasadnutie vedenia Národohospodárskej fakulty EU v Bratislave a Národohospodářské fakulty VŠE v Prahe s vedeniami Národnej banky Slovenska a Českej národnej banky
17. – 20.10. 2013 Starý Smokovec, Vysoké Tatry
Pakt stability a růstu
Finanční a následně dluhová krize vyvolala potřebu zlepšení fiskální disciplíny a koordinace v zemích eurozóny. Dopad finanční krize na bankovní sektor v eurozóně zatížil veřejné rozpočty členských zemí (rekapitalizace bank, poskytování záruk). Eurozóna potřebu rozpočtové kázně vnímala dávno před vypuknutím finanční krize. Pakt stability a růstu (SGP) z roku 1997: schodek veřejných financí nesmí překročit 3 % HDP, veřejný dluh musí být menší než 60 % HDP.
Nápravná složka SGP opakovaně selhala (Francie, Německo vs. Posrtugalsko a Řecko). Ve zpětném pohledu se nedostatek disciplíny nedodržováním SGP eurozóně „nevyplatil“. 2
Pravidlo vyrovnaného rozpočtu
Preventivní složka SGP (1997) ukládá členským zemím dodržovat střednědobý rozpočtový cíl téměř vyrovnaného nebo přebytkového rozpočtu. Revize preventivní složky SGP (2005) měla přinést zlepšení implementace a brát v úvahu aktuální hospodářskou situaci zemí: pro jednotlivé země byl stanoven střednědobý cíl (MTO) v strukturálním (a cyklicky očištěném) vyjádření v rozsahu od 1% strukturálního schodku po vyrovnaný strukturální rozpočet, od zemí, které ještě nedosáhly MTO, bude vyžadováno úsilí spočívající ve zlepšení strukturálního schodku minimálně o 0,5 % ročně.
3
Six Pack + Fiscal Compact
Six Pack (2011) v rámci preventivní složky kvantifikuje „významné odchýlení“ od MTO nebo příslušné trajektorie k MTO, umožňuje spustit EDP při překročení dluhového kritéria 60 % HDP s negativním výhledem k opětovnému plnění a to i přesto, že schodek splňuje limit 3 % HDP, sankce jsou uvalovány postupně, a to od fáze preventivní až po EDP, a mohou dosáhnout 0,5 % HDP. Smlouva o stabilitě, koordinaci a řízení v hospodářské a měnové unii (2013) podobně jako Six Pack není jen o fiskálu; fiskální část se nazývá Fiscal Compact, vyžaduje plnění MTO – pro členské státy ve výši strukturálního deficitu max. 0,5 % HDP (1 % HDP pokud dluh významně nižší než 60 % HDP), zesíleno vynucování plnění. 4
Stabilizační funkce fiskální politiky – teoretický základ
Fiskální politika by z titulu své stabilizační funkce měla působit proticyklicky. V období ekonomické recese by měla mít prostor stimulovat v určité míře agregátní poptávku a hospodařit s uvolněnějším rozpočtem. Naopak v období ekonomického růstu by mělo docházet ke konsolidaci veřejných financí a vytváření přebytků. V rámci jednoho ekonomického cyklu by se v součtu salda měla vzájemně kompenzovat, aby nedocházelo k prohlubování fiskální nerovnováhy a nárůstu vládního dluhu.
5
Cyklicky očištěné saldo
Vybrané složky vládních příjmů a výdajů reagují na vývoj hospodářského cyklu a automaticky stabilizují a vyhlazují jeho vývoj. Pro zachycení diskrečních zásahů fiskální politiky je proto nutné odstranit ze salda hospodaření vládního sektoru vliv hospodářského cyklu. Cyklicky očištěné saldo: CAB = B – eps * GAP Cyklicky očištěné saldo CAB vyjádřené v procentech nominálního HDP se získá jako rozdíl salda vládního sektoru B (opět vyjádřeného v procentech nominálního HDP) a cyklické složky, která je dána součinem citlivosti vládního rozpočtového salda na HDP a mezery výstupu GAP. Mezera výstupu je dána rozdílem mezi reálným HDP a potenciálním produktem a je vyjádřena v procentech potenciálního produktu: GAP = [(Yreal – Ypot)/ Ypot] * 100. 6
Strukturální saldo
Strukturální saldo navazuje na cyklicky očištěné saldo, přičemž z něj odstraňuje vliv tzv. jednorázových a dočasných opatření (oneoff and temporary measures = OOM). OOM jsou definována jako opatření, která mají přechodný vliv na veřejné rozpočty a trvale nezhoršují mezičasovou rozpočtovou pozici. Příklady OOM: prodej nefinančních aktiv vlády, příjem z prodeje veřejně vlastněné licence, krátkodobé výdaje spojené se sanací přírodní katastrofy, daňová amnestie, příjmy z převodu penzijních závazků a aktiv. 7
Výpočet strukturálního salda
Existuje množství metod, které se především liší: odhadem potenciálního produktu, mírou desagregace fiskálních veličin (agregovaný vs. desagregovaný přístup), výpočtem citlivosti vládního rozpočtového salda na HDP. Směrodatné jsou metody EK, ECB, IMF, OECD a dalších nadnárodních institucí, které přímo hodnotí nebo se vyjadřují k fiskální politice jednotlivých zemí. Problematické stránky výpočtu: ekonomický cyklus odvozený z mezery mezi aktuálním a potenciálním produktem není přímo měřitelný („pouhý“ odhad), vztah mezi složkami vládních příjmů a výdajů a HDP (či příslušnými daňovými a výdajovými bázemi) není v čase konstantní. 8
Přehodnocení cyklické složky
Fáze ekonomického cyklu se odhaduje pomocí mezery výstupu, která je dána rozdílem mezi aktuálním reálným a potenciálním produktem. Prakticky ve všech metodách výpočtu potenciálního produktu vyvstávají potíže při odhadu mezery výstupu na okrajích odhadovaného období: nedokončený cyklus, předběžné údaje o výši HDP podléhající následně opakovaným revizím. => Odhad trendu či potenciálního produktu je přitahován aktuálními hodnotami (přes veškeré snahy se tomuto efektu při výpočtu vyhnout).
9
Modelová situace I.
Dopad výrazného negativního přehodnocení HDP na potenciální produkt a mezeru výstupu: y
potenciální produkt (2) reálné HDP (2) potenciální produkt (1) reálné HDP (1)
gap (1) gap (2)
(1)
(2)
t 10
Modelová situace II.
Dopad výrazného pozitivního přehodnocení HDP na potenciální produkt a mezeru výstupu: y
potenciální produkt (2) reálné HDP (2) potenciální produkt (1) reálné HDP (1)
gap (2) gap (1)
(1)
(2)
t
11
Reálný příklad
V nedávné historii lze nalézt exemplární případ modelové situace I., tj. negativního přehodnocení HDP. V důsledku razantního přehodnocení výhledu HDP pro rok 2009 se zcela změnil náhled na rozpočtovou situaci v roce 2008: ještě na podzim 2007 a na jaře 2008 byl předpovídán 5% růst pro rok 2009, po pádu Lehman Brothers a propuknutí finanční krize byla o rok později předpověď změněna na téměř 3% pokles a o dalšího půl roku později na skoro 5% pokles; podobné přehodnocení, byť v menším rozsahu, zaznamenala i předpověď pro rok 2010. Pro ilustraci budou použita veřejně dostupná data Evropské komise používaná pro každoroční hodnocení dodržování pravidel SGP.
12
Reálný příklad – ČR (1)
Změna v odhadu potenciálního produktu ČR mezi roky 2007 a 2009 (stálé ceny, v mld. Kč): 3300 3200 3100 3000
mld. Kč
2900 2800 2700 2600 2500
HDP v s.c. (2007-2)
2400
Potenciální produkt (2007-2)
2300
HDP v s.c. (2009-2)
2200
Potenciální produkt (2009-2)
2100 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Zdroj: Evropská komise
13
Reálný příklad – ČR (2) Cyklická složka
Cyklicky očištěné saldo
3.0
0
2.5
-1
2.0 -2
1.5 1.0
-3
0.5
-4
0.0
-5
-0.5 -6
-1.0
Zdroj: Evropská komise
2008-2 2011-2
2009-2
2007-2 2010-2
2008-2 2011-2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2007-2 2010-2
2000
-7
-1.5
2009-2
14
Reálný příklad – SR (1)
Změna v odhadu potenciálního produktu SR mezi roky 2007 a 2009 (stálé ceny, v mld. EUR): 54 52 50 48
mld. EUR
46 44 42 40 38
HDP v s.c. (2007-2)
36
Potenciální produkt (2007-2)
34
HDP v s.c. (2009-2)
32
Potenciální produkt (2009-2)
30 2000
2001
Zdroj: Evropská komise
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011 15
Reálný příklad – SR (2) Cyklická složka
Cyklicky očištěné saldo 0
3.0 2.5
-2
2.0 -4
1.5 1.0
-6 0.5 -8
0.0 -0.5
-10 -1.0
Zdroj: Evropská komise
2008-2 2011-2
2009-2
2007-2 2010-2
2008-2 2011-2
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2007-2 2010-2
2000
-12
-1.5
2009-2
16
Podobná situace byla ve všech zemích EU
RO
2,5 SK
SI BG 2 NL HU
FI CZ
DE EU-27 UK
LU
IT
BE EA-15 AT ES MT
SE -12
-10
-8
1
PL EL PT
IE
-14
1,5
CY
0,5
FR
DK -6
rozdíl mezi odhady cyklické složky pro rok 2008 (2009-2 vs. 2007-2) v % HDP
3
0 -4
-2
0
rozdíl mezi odhady mzr. růstu HDP pro rok 2009 (2009-2 vs. 2007-2) v p.b.
Zdroj: Evropská komise 17
Vliv na fiskální politiku
Výrazné přehodnocení aktuálního nebo budoucího ekonomického vývoje významným způsobem mění náhled na pozici v ekonomickém cyklu a tedy i na hodnotu strukturálního salda. Ukazatel strukturálního salda za této situace: 1. nenaplňuje varovnou funkci, 2. je ovlivněn příliš mnoha dalšími proměnnými, 3. má tendenci se sám vyvíjet cyklicky a tudíž působí na fiskální politiku procyklicky, 4. nemusí být kredibilním vodítkem pro fiskální politiku, nebude-li používán stejným způsobem v rámci celého cyklu.
18
Děkuji za pozornost
