VLIV POČTU TRVALE BYDLÍCÍHO OBYVATELSTVA NA NÁKLADY OBCE (PŘÍKLAD Z OBLASTI MÍSTNÍCH KOMUNIKACÍ A VEŘEJNÉHO OSVĚTLENÍ) Ing. Silvie Goliášová, RNDr. Jiří Kovář, Ing. Ivana Rostková Ekonomická fakulta Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava Příspěvek na XII. ročník mezinárodní odborné konference: Teoretické a praktické aspekty veřejných financí, VŠE Praha, 2007
Anotace příspěvku Trvale bydlící obyvatelstvo je nejvýznamnějším a nejužívanějším ukazatelem zabezpečování efektivního výkonu při správě a hospodaření obcí. V České republice lze nalézt výrazně velikostně diferencovaný soubor obcí. Existuje však několik specifických oblastí realizace správy a jejich financování, které při stávající velikostní diferenciaci (vyjádřeno počtem obyvatel) a uplatňování již výše zmíněného ukazatele vede k jistým negativním ekonomickým dopadům do rozpočtů jednotlivých obcí, proto je nutné brát v úvahu i další faktory ovlivňující nákladovost správního výkonu (např. rekreaci, osídlení, délku místních komunikací). V rámci tohoto příspěvku bude postižena rovina vztahu počtu trvale bydlícího obyvatelstva obce, resp. dalších ukazatelů a jejích nákladů na místní komunikace a veřejné osvětlení v podmínkách okresu Opava a ve výběrovém vzorku obcí s rekreačním potenciálem v letech 2003-2005. Article Annotation Residents are the most significant and useful indicator for cover an effective achievement in the municipalities administration and budgetary control. There may be found the distinctively size differentiable set of the municipalities in the Czech Republic. However there exist number of special areas of their administration and financing that leads into the certain negative economic incidences of the individual municipalities budgets at the current size differentiation (expressed by the number of inhabitants) and the usage of the indicator that is mentioned above. Hence there is also necessary to take into account the others factors influencing the costs of the administrative output (e.g. a recreation, a settlement, a length of local roads). There will be involved the level of relation of number of residents, let us say others indicators and their costs of the local roads and the street lighting in conditions of District of Opava and in a selective sample of recreation municipalities in years from 2003 till 2005 in terms of this article. Klíčová slova Trvale bydlící obyvatelstvo, délka místních komunikací, náklady na místní komunikace, náklady na veřejné osvětlení, obec, rekreační obec. Keywords Residents, Length of Local Roads, Costs of Local Roads, Costs of Street Lighting, Municipality, Recreation Municipality.
1
Úvod
Extrémní diferenciace souboru všech obcí České republiky (dále jen „ČR“) je dostatečně známá, pokud se jedná o počet (trvale bydlících) obyvatel1. Tento soubor je však výrazně rozlišován i podle celé řady dalších ukazatelů, resp. kritérií. Jsou zde také obce plošně malé a naopak velmi rozlehlé a v souvislosti s tím i obce, jejichž území je velmi hustě nebo naopak velmi řídce zalidněno. Rovněž se zde vyskytují takové, jejichž domovní fond je složen výlučně z rodinných domů, resp. zemědělských usedlostí a na druhé straně obce s výraznou převahou bydlení ve vícebytových domech, obce s domovním fondem čistě v osobním vlastnictví, ale i s výrazným podílem nájemního bydlení, resp. s významným podílem bydlení v zařízeních sociální péče. Pro některé obce je užíván příměr noclehárny, z nichž se pro nedostatek pracovních příležitostí v místě masově vyjíždí, ale i obce, jež jsou charakteristickými centry dojížďky do zaměstnání. Jsou také rozlišovány podle rozsahu a charakteru služeb (tzn. vybavenosti), podílu zeleně v intravilánu, ekonomického profilu, estetické úrovně zástavby, nadmořské výšky sídel (a s tím souvisejících klimatických podmínek), polohy (zejména vzdálenosti od velkých center a hlavních dopravních tras) atd. Podstatným diferencujícím faktorem je též počet místních částí a vůbec urbanistická struktura zástavby obce, obdobně podíl rekreačních funkcí obce, resp. úžeji podíl chat a chalup na celkové zástavbě, dále pak rozsah a charakter obecního majetku. V evropském modelu veřejné správy jsou obce koncipovány jako neziskové, nevýdělečné instituce. Při plnění svých funkcí jsou tak odkázány na vnější finanční zdroje, které mají převážně dotační charakter. Stanovení zdrojů a mechanismů jejich rozdělování mezi obce je tedy elementární ekonomickou otázkou. Pokud chce stát postupovat tak, aby některé obce „nespravedlivě“ nezvýhodňoval oproti jiným, musí hledat adekvátní kritéria a nástroje na jejich uplatnění. Obvykle sáhne po tom nejjednodušším ukazateli - počtu trvale bydlícího obyvatelstva (prostém nebo nějak „rafinovaně“ přepočteném). A tady je první velký problém. V České republice se již půl století pracuje s kategorií trvale bydlícího obyvatelstva. Institut trvalého bydliště má mnoho výhod, ale počet trvale bydlících obyvatel nebývá většinou shodný (často ani přibližně) s počtem tzv. obvykle bydlícího či přítomného denního obyvatelstva. Je to známé ve velkých městech, lázeňských místech apod., kde je permanentně více přítomných než trvale bydlících. Naopak mnoho venkovských sídel se během dne (resp. týdne) výrazně vylidní. V místech s rekreačními funkcemi se počty přítomných „dramaticky“ mění v průběhu dnů, týdnů či sezón. Na základě dvou vzorků, a to obcí okresu Opava a souboru tzv. rekreačních obcí v České republice (vysvětleno níže), a statistických údajů převzatých od Českého statistického úřadu (dále jen „ČSÚ“) a z Automatizovaného rozpočtového informačního systému Ministerstva financí ČR (dále jen „ARIS“) bude cílem této práce analyzovat a posoudit vliv dalších faktorů na fungování a financování obcí v ČR v oblastech místních komunikací a veřejného osvětlení. Rozhodně tímto příspěvkem nejsou považovány dané problémy správy a hospodaření obcí v daných oblastech za vyřešené, naopak jsou teprve - a zdaleka ne v úplnosti – otevřené.
1
K 1.1. 2006 Český statistický úřad vykazoval 6 248 obcí (včetně pěti vojenských újezdů), z toho ve velikostní kategorii 0-499 se nacházelo 58,10 % obcí, v kategorii 500-1 999 se jednalo o 31,58 % obcí. V ostatních kategoriích bylo evidováno 10,32 % obcí, přičemž největší obce (Praha, Brno, Ostrava, Plzeň, Olomouc) jsou zahrnuty do kategorie nad 100 000 obyvatel. [5]
2
Výchozí situace v ČR
Nejčastěji zmiňovanými pochybeními při hospodaření obcí se uvádí neodhadnutí rozsahu investičních akcí z hlediska prostředků nutných k jejich pokrytí, nevhodná volba a nastavení spolupráce mezi obcemi a soukromými subjekty a nezvládnutí dotačního projektu ve smyslu neplnění podmínek pro samotné získání či udělení dotace, kdy může být požadováno vrácení části či celé dotace, příp. zaplacení pokuty a penále z nesprávně použité částky. [3] Tato selhání mohou být zapříčiněna vnitřními i vnějšími vlivy působícími na hospodaření obcí. Rozdělování finančních prostředků pro potřeby obcí je v ČR značně nesystémové. Vychází zejména ze zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (dále jen zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, jenž nabyl účinnosti dne 1.1. 2001. Podstatná část (zhruba polovina) příjmů obce jsou příjmy daňové, přičemž jejich objem je určen pro danou obec dle výše zmíněného zákona a podíl na výnosu sdílených daní závisí především na počtu trvale bydlícího obyvatelstva obce. Rozpočtové určení daní (dále jen „RUD“) lze obcím rozdělit na dvě oblasti daňových příjmů, a to ty, které mají vztah k danému území, často nazývané jako stimulační daně (např. daň z nemovitostí, daň z příjmů ze samostatně výdělečné činnosti – obec získává od fyzické osoby s místem bydliště na jejím území 30 % z jimi zaplacené daně) a ty, které jsou rozdělovány z celostátního výnosu daní, kdy pro všechny obce je vyčleněno 20,59 % z celostátního výnosu těchto daní (např. daň z přidané hodnoty, daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, daň z příjmů fyzických osob srážková). Dle § 4, odst. 2 je stanoveno, že tedy každá obec se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí stanoveným procentem, které zveřejňuje Ministerstvo financí ČR v dohodě s ČSÚ vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce dle bilance počtu obyvatel ČR k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v ČR. Zákon o rozpočtovém určení daní uvádí 14 velikostních koeficientů, které vyjadřují historicky vzniklou tendenci růstu obecních příjmů v závislosti na počtu obyvatel obce, ale neodráží skutečné potřeby daných obcí. Tento zákon se setkává se značnou kritikou2. Zejména se jedná o problematiku používání koeficientů pro velikostní kategorie, které v konečném důsledku ukazují rozdílnou částku připadající na 1 obyvatele dle velikostních skupin, dále používání intervalů3 dle zákona či využívání zdroje dat pro počet obyvatel v obci z Informačního systému evidence obyvatelstva, který spravuje Ministerstvo vnitra ČR. Dotace a jejich administrativní agenda jsou pro obce „nešťastně“ nastavené. Většina dotačních titulů se týká konkrétního roku, což nevede k účelovosti vynakládání těchto prostředků (např. pokud dotace není do konce kalendářního roku vyčerpána, musí se vrátit do státního rozpočtu). Problémově působí i to, že jednotlivá ministerstva, kraje a ostatní instituce mají různá dotační pravidla, takže orientace v nich bývá dosti obtížná. U malých obcí s nedostatečným úřednickým aparátem je pak velmi náročné, si najmout k dané činnosti např. agenturu, popř. se musí sdružit do větších uskupení (např. dobrovolné svazky obcí) a o finanční prostředky pak žádají společně. 2
V roce 2006 byly podány na zákon o rozpočtovém určení daní dvě žaloby. Jedna vycházela ze skupiny senátorů Parlamentu ČR, kteří podali k Ústavnímu soudu návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 a přílohy č. 2 zákona o rozpočtovém určení daní. Druhou podaly obce Rokytnice, Suchá Loz a Vysoké Pole. Výsledek ústavní stížnosti obcí není dosud znám. 3 Např. statutární město Jihlava se v roce 2006 dostalo dle bilance zpracované ČSÚ pod hranici 50 tisíc obyvatel, což znamenalo ztrátu finančních prostředků zhruba 26 miliónů korun [7]. Město se setkává s problémem, že řada občanů sice v Jihlavě fakticky bydlí, ale k trvalému pobytu jsou přihlášeni v jiné obci.
Vstupem ČR do Evropské unie (dále jen „EU“) v květnu 2004 se otevřela možnost plného využívání finančních prostředků, které EU vynakládá na politiku hospodářské a sociální soudržnosti. Jde především o spoluúčast na financování velkých infrastrukturních projektů, jejichž administrativní a realizační podmínky negativně narážejí na velikostní roztříštěnost obcí ČR (příklad uveden níže). Zvláštností komunitárního práva (acquis communautaire) je skutečnost, vyplývající z členství v Evropské unii, že se mu podřizují jak členské národní státy, tak i právnické a fyzické osoby, včetně obcí a krajů. Obce tak realizují svou údržbu podle českých právních předpisů, nicméně jejich obsah by měl být kompatibilní s právem Evropské unie. Příkladem je směrnice Rady č. 91/271/EHS, o čistění městských odpadních vod, která od roku 2010 (zvažováno prodloužení výjimky od 2012-2013 dle usnesení vlády č. 1391 z 6. prosince 2006) povinuje všechny obce nad 2 000 obyvatel odkanalizováním a čištěním odpadních vod. Vlivem okolností, však bude také v daném období končit životnost ocelových potrubí, tvořících základ velkých vodovodů a vodárenských soustav ze druhé poloviny 20. stol. [12], načež bude nutná jejich plošná a nákladná obnova odrážející se opět silně v rozpočtových prostředcích jednotlivých obcí. Takových praktických příkladů existuje více. Vede se také debata o výši spoluúčasti státního rozpočtu na kofinancování akcí EU v letech 2007-2013. Otázka je zatím otevřená. Ministerstvo financí považuje za kontraproduktivní maximální navýšení účasti prostředků státního rozpočtu na kofinancování investičních aktivit obcí pro zrychlené čerpání dotací z EU, neboť by porušovalo zásadu ekonomické zainteresovanosti přímých investorů na hospodárném pořízení investice. Spoluúčast státního rozpočtu ve větším rozsahu připouští například při realizaci poměrně rozsáhlé liniové stavby na území relativně malé obce s nižšími možnostmi v oblasti vlastních příjmů. Pokud stát nemíní podporovat investiční rozvoj obcí z prostředků EU přímou participací, měl by zvážit jiné alternativy, jak posílit jejich finanční samostatnost. Za zmínku rovněž stojí negativní působení tzv. jednorázové investiční podpory, známé jako „poslanecké pomníčky“, na efektivnost vynakládaných veřejných prostředků. Jedná se o tzv. rozdělování rozpočtové rezervy, které se odehrává každý rok při schvalování státního rozpočtu. Poslanci ČR se snaží doslova „utrhnout“ z ní co nejvíce pro region, ve kterém jsou nějak zainteresováni, popř. z něj sami pochází. Pro rok 2007 bylo tímto způsobem rozděleno zhruba 6,4 mld. Kč na akce pořádané nejen obcemi, ale i soukromými firmami [2]. Jedná se o obcházení pravidel pro přidělování dotací, kdy jsou přidělovány na základě jisté protekce. Neexistují samozřejmě jednotná kritéria pro schvalování takovýchto dotací a nelze je tedy správně a objektivně posoudit. Na tyto nedostatky upozorňuje i Nejvyšší kontrolní úřad. Jeho kontrolní závěr uvádí, že dotace poskytované z programu regionálního rozvoje a obnovy regionální infrastruktury (tedy dotace poskytované přímo ze státního rozpočtu na základě schválených pozměňovacích návrhů předložených poslanci) neodpovídaly základním principům státní regionální politiky u cca 75 % případů. [2] Jejich přínos nebyl monitorován, ani vyhodnocen a byla u nich zjištěna celá řada dalších nedostatků. Jedním z možných doporučení pro odstranění tohoto stavu je zahrnutí prostředků jednorázové podpory do rozpočtového určení daní. Podstatné je, že obce nejsou povinně pojištěny tak, aby mohly čelit jednorázovým mimořádným výdajům. Za jistých okolností (např. přírodní pohromy) pak úlohu této pojišťovny sehrává stát (např. kapitola Ministerstva pro místní rozvoj ČR). Určité omezení pro nehospodárné využívání prostředků jiných veřejných rozpočtů obcemi lze spatřit v ukazateli dluhové služby, jehož označení se jeví jako poněkud nadnesené. Ministerstvo financí ČR od roku 2004 na základě usnesení č. 346 o Regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby vypočítává tento podíl, který nesmí přesáhnout 30 %. Vyjadřuje vlastně, kolik obec v daném roce vydá na splácení svých závazků a jejich
obsluhu (placení úroků) ve vztahu k určité kategorii svých příjmů.4 Celkově tedy podmínky samostatného hospodaření obcí ČR a postupy vztažené k jejich externímu financování v 21. stol. se vyznačují nejen ve výše zmíněných oblastech neefektivností a nestabilitou. 3
Metodika práce
K zužování tematického zaměření tohoto příspěvku autory vedlo zaujetí, hlouběji se zamyslet a dále pak prokázat disfunkčnost zohledňování jen jednoho jediného kritéria, a to trvale bydlícího obyvatelstva při zajišťování správního výkonu obcí. Specifikace vybraných oblastí správy obcí probíhala v návaznosti na informační dostupnost statistických dat, které bylo třeba dále kvantifikovat a zohlednit při samotných výpočtech a jejich výkladu. Vymezení rovněž souviselo s tím, aby povinností poskytování těchto služeb byly zatíženy všechny obce ČR. Proto byly vybrány oblasti péče o místní komunikace (dále jen „MK“) a veřejné osvětlení (dále jen „VO“). Dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, jsou místními komunikacemi veřejně přístupné pozemní komunikace, které slouží převážně místní dopravě na území obce a dělí se podle dopravního významu, určení a stavebně technického vybavení do čtyř tříd. Obce jsou vlastníkem místních komunikací IV. třídy, na jejichž území se nacházejí.5 Mohou jimi být i pěší komunikace. Veřejné osvětlení je osvětlení ulic, silnic nebo jiných veřejných prostranství. Zařízení veřejného osvětlení jsou obvykle příslušenstvím pozemních komunikací a vlastní je obec nebo správce komunikace.6 Hlavním cílem veřejného osvětlení je přisvětlovat ve večerních a nočních hodinách vybrané pozemní komunikace podle stanovených předpisů (ČSN norem). Náročnost proveditelnosti výzkumu z hlediska času a personálního zabezpečení vysvětluje jeho cílené zaměření na dva vzorky obcí České republiky. Zdůvodnění volby obcí okresu Opava a výběrového vzorku rekreačních obcí ČR je uvedeno v kap. 3.2 a 3.3. V potaz byly brány hranice okresní příslušnosti výběrových vzorků obcí do 31.12. 2006, neboť k 1.1. 2007 nabyla účinnosti vyhláška č. 513/2006 Sb., kterou se mění vyhláška č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů, která řeší dílčí územní sladění mezi jednotlivými okresy. Šlo tedy o případy obcí, kdy správní obvody obcí s rozšířenou působností byly vytvořeny přes hranice okresů. Změna se dotýkala celkem 119 obcí ČR. [13] Konkrétně se jedná v rámci vzorku obcí okresu Opava o přesun územní spádovosti čtyř obcí (Čavisov, Dolní Lhota, Horní Lhota, Velká Polom) z okresu Opava do okresu Ostrava-město. Obec Sosnová patřící původně k okresu Bruntál náleží touto vyhláškou do okresu Opava. Ve výběrovém vzorku rekreačních obcí došlo k následujícím změnám: obce Černé Voděrady, Stříbrná Skalice, Vlkančice změnily územní spádovost z okresu Kolín do okresu Praha-východ, z okresu Prahavýchod do okresu Benešov se přesunula obec Řehenice a z okresu Blansko do okresu Brnovenkov obec Březina. Při zpracovávání dané analýzy nebylo příliš možné se opřít o literaturu pojednávající o obdobné problematice. Tematikou výdajů obcí se ale z jiného zorného úhlu zabývá řada autorů, např. Tománek, P. (2001) z pohledu standardů výdajů obcí dle velikostních kategorií obcí RUD [14]. 4
Skutečná výše ukazatele dluhové služby je ovlivnitelná např. dohodou o odložením splatnosti úvěru, rozložením nižších splátek v delším časovém období, nemožností splácení dluhové služby výnosem z daně z příjmů právnických osob placené obcí. 5 Obce rozhodují o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací a o jejich vyřazení z této kategorie, projednávají přestupky ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, vykonávají působnost silničního správního úřadu a speciálního stavebního úřadu v této oblasti, pokud jsou podle zvláštního předpisu pověřeny výkonem funkce obecného stavebního úřadu. 6 Mimo pozemní komunikace, např. v uzavřených areálech, v budovách nebo na železničních stanicích zřizuje a vlastní osvětlení obvykle vlastník nebo provozovatel pozemku nebo objektu.
3.1 První impuls Prvním impulsem se staly poznatky z testování malého souboru (11) intuitivně vybraných obcí, u nichž byla předpokládána vzájemně velmi odlišná výchozí situace (viz tabulka 3.1). Jednalo se na jedné straně o obce z urbanistického hlediska velmi kompaktní (např. Meziboří, Havířov, ale i Bolatice), na druhé pak obce s rozptýleným osídlením, s rekreační funkcí (např. Staré Hamry). K prvnímu testování byly použity tři vstupní ukazatele: délka místních komunikací, náklady na místní komunikace, náklady na veřejné osvětlení.
Obec
Okres
Tabulka 3.1: Testování prvotního souboru obcí Náklady na MK TBO MK v km MK/obyv. v m (2003) v tis. Kč
Náklady na VO (2003) v tis. Kč
Meziboří Havířov Bolatice Bílá Šenov Čavisov Dobroslavice Bruzovice Kunčice p. O. Čeladná Staré Hamry
Most 4 885 17 3,48 3 396,50 605,40 Karviná 84 914 316 3,72 27 750,45 9 375,23 Opava 4 186 20 4,78 1 679,46 389,41 Frýdek-M. 324 2 6,17 107,59 48,82 Opava 5 462 70 12,82 neuvedeno 393,16 Opava 448 7 15,63 69,41 106,23 Opava 679 11 16,20 2 020,72 97,45 Frýdek-M. 732 20 27,32 1 379,99 151,18 Frýdek-M. 1 995 57 28,57 1 254,60 258,56 Frýdek-M. 2 152 80 37,17 523,47 470,58 Frýdek-M. 572 60 104,90 6 291,78 68,92 Zdroj: ARIS [online]; ČSÚ [online]; vlastní zpracování. Poznámka: Neuvedeno – náklady na konci rozpočtového roku nebyly vykázány. Obec Šenov k 1.1. 2007 změnila okresní příslušnost k okresu Ostrava-město.
Daná data byla přepočtena na jednoho trvale bydlícího obyvatele (dále jen „TBO“). Rozdíly ve výběrovém souboru obcí byly markantní u všech výše zmíněných ukazatelů. Z tohoto důvodu byl záměr ověřit danou situaci na širším výběrovém vzorku, a to v souboru obcí „běžného“, „průměrného“ okresu Opava a souboru obcí s významnou rekreační funkcí. Východiskem pro analýzu těchto souborů byla zvolena jednotná vstupní data: počet trvale bydlících obyvatel (vztaženo k 1.1. 2003, z demografické statistiky ČSÚ), délka místních komunikací (z tzv. Městské a obecní statistiky ČSÚ za rok 2003, v km), náklady na místní komunikace - § 2212 a náklady na veřejné osvětlení - § 3631 (výsledky od počátku roku ze systému ARIS, v tis. Kč, za roky 2003, 2004 a 2005). 3.2 Obce okresu Opava Předmětem zkoumání se stal okres Opava, jehož výběr nebyl náhodný z mnoha důvodů. Okres Opava se nachází ve středu severní části Moravskoslezského kraje. Jeho hranice tvoří na severu státní hranice mezi Českou republikou a Polskem, na západně sousedí s okresem Bruntál, na jihu s okresy Olomouc a Nový Jičín. Východní hranice navazuje na okres Ostrava-město.
Okres Opava je typem standardní zemědělské krajiny (zemědělská půda čítá 62,2 % z celkové výměry území). Z hospodářského hlediska stále patří k průmyslovo-zemědělským oblastem a je možné jej rozčlenit do tří podoblastí, které se vyznačují odlišnou charakteristikou. Jedná se zejména o oblast Vítkovska, kde je nízká hustota zalidnění, malé zastoupení průmyslu a s tím také související nedostatečná nabídka pracovních příležitostí. Oblast Hlučínska je charakteristická hustě osídlenou částí velkých obcí a návazností na vývoj v ostravské průmyslové aglomeraci. Opavsko, zabírající zhruba polovinu okresu, má dobré podmínky pro zemědělskou i průmyslovou výrobu. Z celkového počtu 80 obcí tohoto okresu má sedm statut města a podíl městského obyvatelstva činí zhruba 56 %. Statutárním městem je Opava, která je částečně členěna na 8 městských částí, které se nacházejí v okrajových, integrovaných sídlech vesnického charakteru. Základní parametry okresu Opava ilustruje tabulka 3.2.
Územní jednotka Česká republika Okres Opava Stat. město Opava Ost. obce okresu
Tabulka 3.2: Základní parametry okresu Opava a ČR k 1.1. 2006 Počet Hustota Průměrná velikost Rozloha Počet obyvatel zalidnění Počet obcí obce 2 v km katastrů na 1 km2 v km2 obyv. v tis. 78 867 10 251 079 130 13 027 6 248 12,6 1,6 1 126 180 260 160 142 80 14,1 2,3 91 59 426 653 16 1 1 035 120 834 117 126 79 13,1 1,5 Zdroj: ČSÚ [online]; vlastní propočty.
Z hlediska stanovené metodiky byly jednotlivé obce okresu Opava rozděleny na základě velikostních kategorií obcí (dle ČSÚ). Počet obcí v rámci jednotlivých velikostních skupin zobrazuje následující tabulka 3.3: Tabulka 3.3: Velikostní kategorizace obcí okresu Opava dle počtu TBO k 1.1.2003 Velikostní kategorie obce do 199 od 200 do 499 od 500 do 999 od 1 000 do 1 999 od 2 000 do 4 999 od 5 000 do 9 999 od 10 000 do 19 999 od 20 000 do 49 999 od 50 000 do 99 999 nad 100 000 Celkem
Počet obcí 4 13 22 27 9 3 1 0 1 0 80
Zdroj: ČSÚ [online]; vlastní zpracování.
3.3 Soubor tzv. „rekreačních“ obcí Výběrový vzorek rekreačních obcí vychází se studie provedené Výzkumným ústavem rozvoje oblastí a měst v Ostravě v roce 1994. Tyto obce nabývají následujících charakteristik. Rostoucí koncentrace obyvatelstva do měst vyvolala alespoň u některých skupin lidí potřebu určitého návratu k přírodě, který se především zintenzivňoval v průběhu 20. stol.7, a tak v řadě 7
V souvislosti se stěhováním obyvatelstva z venkova do měst a také s odsunem Němců po roce 1945, bylo k „druhému bydlení“ ve stále větší míře využíváno takto uvolněného bytového fondu. Nejprve jen v pohraničí
míst podíl rekreačního bydlení převýšil nad bydlením trvalým. Trvale bydlící obyvatelstvo se v takových obcích leckdy stává menšinou v souboru obvykle bydlícího obyvatelstva, resp. v souboru skutečných uživatelů území. Pouze však statut trvalého bydliště přiznává obyvatelům plná občanská práva a právo podílet se na samosprávě obce. Vytvořily se dva krajní typy rekreačních sídel a mnoho typů přechodových. První typ je charakteristický chatovou zástavbou, realizovanou většinou mimo intravilán vlastního sídla, často v podobě rozsáhlých chatových osad, které žijí svým specifickým životem. Kontakt chatařů s vlastní vesnicí se realizuje přes služby (např. obchod, hostinec, doprava) a není tak silný, aby vzhled vlastní vesnice výrazněji pozměnil. Ta i nadále zabezpečuje obytnou a alespoň z části i pracovní funkci (zejména pracovními příležitostmi v zemědělství, resp. lesnictví a některých službách). Své služby pak – s většími či menšími problémy – poskytuje jak trvale bydlícím, tak i rekreantům. Druhý krajní typ je charakteristický průnikem rekreačního bydlení do vlastního sídla formou přeměny dosavadních trvalých bydlišť na tzv. chalupy. Zde se podstatně proměňuje celé vesnické společenství. Vesnice si zachovává své typické rozměry, ale ztrácí svou obytnou funkci, podstatně redukuje služby specificky určené trvale bydlícím, mění i vnější vzhled (vytěsňováním zařízení sloužící k zemědělské výrobě). [8] Vybrané rekreační obce byly sestaveny ve dvou kategorizacích - velikostní kategorizaci obcí podle počtu TBO využívané ČSÚ k 1.1. 2003 (viz tabulka 3.4) a velikostní kategorizaci podle tzv. podílu rekreační složky obcí zpracované v metodice zmíněného výzkumu z roku 1994 (viz tabulka 3.5). Aktuálnost informací o stavu rekreačního potenciálu obcí ze statistických šetření ČSÚ je omezená. Bylo pracováno s výsledky z posledního sledování těchto charakteristik pocházející z roku 1991 v rámci sčítání lidu, domů a bytů. Evidovaly se tak tzv. objekty pro individuální rekreaci (dále jen „OIR“) dvojího charakteru: záměrně budované rekreační chaty nebo rekreační domy, obvykle označené čísly evidenčními; a domy (chalupy), původně budované pro trvalé bydlení a takto i dříve užívané, později pro neobydlenost užívané k rekreaci, kdy většina z nich je evidována s popisnými čísly.8 Podílem absolutního počtu chat a chalup k počtu trvale obydlených domů (dále jen „TOD“) a bytů došlo k vyjádření potenciálu rekreace obcí. Pro vlastní šetření bylo vybráno celkem 104 obcí ČR s výraznou rekreační povahou. Vzhledem k charakteru venkova a související rekreačností se jedná o obce do 2 000 obyvatel vyskytující se v typických rekreačních oblastech ČR (např. v okresech Praha-západ, Benešov, Znojmo). Tabulka 3.4: Velikostní kategorizace souboru rekreačních obcí dle počtu TBO k 1.1. 2003 Velikostní kategorie obce do 99 od 100 do 199 od 200 do 299 od 300 do 499 od 500 do 999 od 1 000 do 1 999 Celkem
Počet obcí 23 34 13 20 8 6 104
Zdroj: ČSÚ [online]; vlastní zpracování.
a v územích s vyššími rekreačními hodnotami, později i jinde na venkově a příměstských zónách. K rozvoji rekreačních obcí docházelo hlavně z důvodu omezenosti cestování za hranice a nemožnosti podnikání před rokem 1990. 8 Z hlediska procentní proporce zastoupení chat a chalup ve fondu OIR lze rozlišit dané obce do tří typů: chalupářský, chatařský, smíšený.
Tabulka 3.5: Kategorizace obcí dle podílu rekreačnosti Podíl Počet obcí do 399 27 od 400 do 499 37 od 500 do 699 23 od 700 do 1 999 17 Celkem 104 Zdroj: VÚROM (1994); vlastní zpracování. Poznámka: Podíl = OIR/TOD x 100.
3.4 Výpočtové práce a zpracování dat Pro výpočtové práce a zpracování dat do tabulkových a grafických přehledů (výstupů) bylo využito aplikace Microsoft Excel. Ve výchozích tabulkách u obou vzorků šlo o zapracování podstatných fyzických a ekonomických charakteristik pojící se k místním komunikacím a veřejnému osvětlení obcí, jako počtu TBO k 1.1. 2003 (dle ČSÚ), délky MK v kilometrech, která byla pro vyjádření délky MK na 1 obyvatele přepočtena na metry. Poté ze systému ARIS byla vyňata data o nákladech na MK a nákladech na VO v letech 2003-2005 za jednotlivé obce. K místním komunikacím se na rozdíl od veřejného osvětlení váže více přepočtových ukazatelů vzhledem k dostupnosti jejich statistického sledování, a to TBO a délky MK (v metrech). U veřejného osvětlení bylo pracováno pouze s TBO. Z hlediska statistiky by bylo možné dále evidovat počet světelných bodů v obci či vyjádřit jeho vztah k rozloze zastavěné plochy obce. Došlo tedy k přepočtu nákladů na MK na jednoho obyvatele a na jeden metr a k přepočtu nákladů na VO na jednoho obyvatele v jednotlivých letech. Potřeba kumulativního pojetí a zapracování vykázaných hodnot byla ošetřena zprůměrováním nákladů za sledované období a následně jejich rozdělením na menší vzorky dle velikostních kategorizací a opětovným propočtením. Oba vzorky byly roztříděny podle velikostních kategorií obcí stanovených ČSÚ ve vztahu k TBO pro jejich pozdější vzájemné porovnání. U výběrového vzorku rekreačních obcí bylo dále využito jejich roztřídění dle výše zmíněného ukazatele podílu rekreačního potenciálu s předpokládaným opačným vývojem od kategorizace TBO. Tzn., se zvyšováním podílu rekreačnosti budou průměrné náklady růst, resp. se zvyšováním počtu TBO budou průměrné náklady klesat. Průměrné veličiny spolu s délkou místních komunikací na jednoho obyvatele v obou výběrových vzorcích rozčleněných dle kategorizací byly využity při odvozování základních vztahů a celkových závěrů k danému šetření. Během vytváření celkové databáze základních statistických údajů však autoři narazili v obou informačních kanálech (ČSÚ a ARIS) na neúplnost sledovaných dat převážně u menších obcí dle TBO, čímž došlo ke snížení počtu obcí ve sledovaných vzorcích. Konkrétně v případě ČSÚ se jednalo o nevykázání délky místních komunikací v Městských a obecních statistikách v roce 2003 za dvě rekreační obce. V systému ARIS byly odhaleny dvě sporné skutečnosti výkaznictví obecních rozpočtů, které se objevovaly s větší četností u obou vzorků než v předchozím případě chybovosti ČSÚ. První skutečnost se dotýká absolutní nepřítomnosti § 2212 Silnice a § 3631 Veřejné osvětlení v rozpočtech obcí (nahrazeno nulou v tabulkách). Druhou skutečností je vykázání údajů za sledované paragrafy pouze ve schváleném rozpočtu, rozpočtu po změnách, ale nevykázání průkazného výsledku od začátku roku (označeno v tabulkách jako neuvedeno).
4
Základní poznatky a jejich komparace
800,00
16,00
700,00
14,00
600,00
12,00
500,00
10,00
400,00
8,00
300,00
6,00
200,00
4,00
100,00
2,00
0,00
[m]
[Kč]
Graf 4.1 Průměrné náklady na místní komunikace na 1 obyvatele a délka místní komunikace na 1 obyvatele - obce okresu Opava
0,00 do 199 ob. od 200 do od 500 do od 1 000 dood 2 000 dood 5 000 do od 10 000 od 50 000 499 ob. 999 ob. 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob. do 19 999 do 99 999 ob. ob. [velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na místní komunikace na 1 ob.
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
V rámci souboru 80 obcí okresu Opava je vývoj délky místních komunikací připadající na 1 obyvatele klesající s růstem počtu obyvatel. Délka místních komunikací na 1 obyvatele zhruba kolísá od 4 do 15 m. Průměrná délka místních komunikací okresu je 5,61 m. Průměrné náklady na místní komunikace mají sestupnou tendenci vyjma dvou kategorií, a to obcí v kategorii do 199 obyvatel, jež dosahují v rámci sledovaných let (2003-2005) průměrné hodnoty 49,16 Kč (v této velikostní kategorii celkem 4 obce, z toho 1 obec neuvedeno a 2 obce vykázána nula) a obce v kategorii od 50 000 do 99 999 obyvatel, kde dochází k výraznému nárůstu oproti přechozí skupině – 754,63 Kč, což je určeno tím, že v této kategorii se nachází statutární město Opava. Graf 4.2 Průměrné náklady na místní komunikace na 1 obyvatele a délka místní komunikace na 1 obyvatele – pro rekreační obce
1 200,00
70,00
1 000,00
60,00
[Kč]
40,00 600,00 30,00 400,00
20,00
200,00
10,00
0,00
0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do 1 999 ob.
[velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na místní komunikace na 1 ob.
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
[m]
50,00
800,00
Z grafu 4.2 je patrné, že ve velikostní kategorii obcí do 199 obyvatel dosahuje hodnota délky místních komunikací 63,88 metrů na 1 obyvatele, v dalších kategoriích se hodnota snižuje. Rovněž průměrné náklady na místní komunikace na 1 obyvatele mají klesající tendenci s přibývajícím počtem obyvatelstva v rámci jednotlivých velikostních kategorií obcí. Ve sledovaných velikostních kategoriích podílu (viz tabulka 3.5) je závěr pro danou oblast opačný - s růstem podílu rekreační funkce obcí roste hodnota průměrných nákladů na 1 obyvatele (do 399 – 972,25 Kč, do 499 – 820,21 Kč, do 699 – 642,43 Kč, do 1 999 – 1 475,89 Kč).
200,00 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00
16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00
[m]
[Kč]
Graf 4.3 Průměrné náklady na místní komunikace na 1 m a délka místní komunikace na 1 obyvatele obce okresu Opava
do 199 ob. od 200 do od 500 do od 1 000 do od 2 000 do od 5 000 do od 10 000 od 50 000 499 ob. 999 ob. 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob. do 19 999 do 99 999 ob. ob. [velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na místní komunikace na 1 m
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
Značně vysoká hodnota průměrných nákladů na místní komunikace na 1 metr (177,63 Kč) se opět nachází v kategorii od 50 000 do 99 999 obyvatel, což je dáno pouze jednou obcí této kategorie, a to okresním městem Opava, které se vyznačuje vysokou hustotou zalidnění. Opačně nejnižší hodnoty je dosaženo v kategorii do 199 obyvatel – 3,23 Kč. V ostatních kategoriích s klesající hustotou zalidnění je vývoj nerovnoměrný s maximální odchylkou 30 Kč připadající na 1 metr místní komunikace.
35,00
70,00
30,00
60,00
25,00
50,00
20,00
40,00
15,00
30,00
10,00
20,00
5,00
10,00
0,00
0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do 1 999 ob.
[velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na místní komunikace na 1 m
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
[m]
[Kč]
Graf 4.4 Průměrné náklady na místní komunikace na 1 m a délka místní komunikace na 1 obyvatele rekreační obce
Graf 4.4 dává do souvstažnosti opět jednak délku místních komunikací na 1 obyvatele, která má klesající charakter a jednak průměrné náklady na místní komunikace na 1 m, které mají rostoucí tendenci a dosahují největší hodnoty v kategorii od 500 do 999 obyvatel, a to konkrétně 29,90 Kč. Poté dochází k výraznému poklesu, kdy v kategorii od 1 000 do 1 999 obyvatel tento pokles činí téměř 50 %. Z následujícího zjištění v obou sledovaných vzorcích lze konstatovat, že průměrné náklady na 1 metr neodpovídají potřebám obcí, ale odpovídají spíše jejich možnostem. Graf 4.5 Průměrné náklady na veřejné osvětlení na 1 obyvatele a délka místní komunikace na 1 obyvatele – obce okresu Opava 250,00
16,00 14,00 12,00 10,00
150,00
8,00 100,00
[m]
[Kč]
200,00
6,00 4,00
50,00
2,00 0,00
0,00 do 199 ob. od 200 do od 500 do od 1 000 dood 2 000 dood 5 000 do od 10 000 od 50 000 499 ob. 999 ob. 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob. do 19 999 do 99 999 ob. ob. [velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na veřejné osvětlení na 1 ob.
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
Průměrné náklady na veřejné osvětlení souboru obcí okresu Opava mají vyrovnaný charakter. Nejvyšších hodnot je dosaženo v kategorii do 19 999 obyvatel, a to 227,13 Kč na 1 obyvatele.
Graf 4.6 Průměrné náklady na veřejné osvětlení na 1 obyvatele a délka místní komunikace na 1 obyvatele – rekreační obce 600,00
70,00
500,00
60,00
[Kč]
40,00 300,00 30,00 200,00
[m]
50,00
400,00
20,00
100,00
10,00
0,00
0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do 1 999 ob.
[velikostní kategorie obcí] Průměr. náklady (Kč) na veřejné osvětlení na 1 ob.
Délka místní komunikace (m) na 1 ob.
U rekreačních obcí lze vysledovat následující vývojové tendence. V kategorizaci obcí dle počtu trvale bydlícího obyvatelstva délka místní komunikace na jednoho obyvatele a sledované průměrné náklady veřejného osvětlení klesají s růstem počtu trvale bydlícího obyvatelstva. Naopak v kategorizaci podílu rekreačnosti lze vysledovat, že délka místní
komunikace na jednoho obyvatele a sledované průměrné hodnoty rostou se zvyšujícím se podílem. Tyto skutečnosti se dají shrnout do následujícího tvrzení. Nákladovost (na jednoho trvale bydlícího obyvatele) a náročnost zabezpečení péče o veřejné osvětlení (délka místních komunikací na jednoho obyvatele) je vyšší, u menších obcí s vyšším rekreačním potenciálem. Graf 4.7 Komparace průměrných nákladů na místní komunikace na 1 obyvatele 1 200,00 1 000,00 [Kč]
800,00 600,00 400,00 200,00 0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do od 2 000 do od 5 000 do 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob.
od 10 000 do 19 999 ob.
od 50 000 do 99 999 ob.
[velikostní kategorie obcí] okres Opava
rekreační obce
Náklady na místní komunikace vykazují v přepočtech mnohem vyšší variabilitu v rámci daných souborů. Z hlediska porovnaných proměnných je zřejmé, že „extrémních“ hodnot dosahují rekreační obce. Kokrétně v rámci kategorie do 199 obyvatel jsou průměrné náklady na místní komunikace rovny částce 1 067,17 Kč, do 499 obyvatel 1 036,92 Kč, do 999 obyvatel 810,32 Kč, a do 1 999 obyvatel 406,09 Kč. Rozdíly mezi obcemi jsou značné, pohybují se od 7,2 Kč (obec Kozlany) do zhruba 14 tisíc Kč (obec Čilá). Vysoké hodnoty zde mají své opodstatnění – ve skupině obcí s nejvyššími hodnotami jsou např. Říčky v Orlických horách, známe rekreační středisko, zejména pro zimní rekreaci. Obce okresu Opava dosahují nejvyšších hodnot v kategoriích od 200 do 499 obyvatel, a to 720,45 Kč a od 50 000 do 99 999 obyvatel částky 754,63 Kč. Rozdíly mezi minimální a maximální hodnotou jsou stonásobné – od 18,99 Kč do 1 981,75 Kč na 1 obyvatele. Dané data zobrazuje graf 4.7.
[Kč]
Graf 4.8 Komparace průměrných nákladů na místní komunikace na 1 m 200,00 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do od 2 000 do od 5 000 do 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob. [velikostní kategorie obcí]
okres Opava
rekreační obce
od 10 000 do 19 999 ob.
od 50 000 do 99 999 ob.
Graf 4.8 ilustruje srovnání jednotlivých výběrových vzorků pro analýzu ukazatele průměrných nákladů na místní komunikace na 1 metr. Pro rekreační obce je charakteristická skutečnost, že s růstem počtu trvale bydlícího obyvatelstva rostou i průměrné náklady na místní komunikace na 1 metr. V rámci souboru obcí okresu Opava je patrná opět rostoucí tendence do kategorie 1 999 obyvatel (79,89 Kč), následuje pokles hodnot. Výjimku opět tvoří kategorie od 50 000 do 99 999 obyvatel, hlavní příčinou je město Opava. Graf 4.9 Komparace průměrných nákladů na veřejné osvětlení na 1 obyvatele 600,00 500,00 [Kč]
400,00 300,00 200,00 100,00 0,00 do 199 ob.
od 200 do 499 ob.
od 500 do 999 ob.
od 1 000 do od 2 000 do od 5 000 do 1 999 ob. 4 999 ob. 9 999 ob.
od 10 000 do 19 999 ob.
od 50 000 do 99 999 ob.
[velikostní kategorie obcí] okres Opava
rekreační obce
Náklady na veřejné osvětlení mohou být ovlivněny celou řadou faktorů (viz kap. 5.2). Lze předpokládat poměrně velký rozptyl hodnot daných v přepočtu na 1 trvale bydlícího obyvatele. V případě souboru obcí okresu Opava je však situace velmi vyrovnaná. Nejmenší hodnoty vykazuje velikostní kategorie do 999 obyvatel (148,10 Kč na 1 obyvatele), nejvyšší hodnoty kategorie do 19 999, a to 227,13 Kč. U souboru rekreačních obcí je situace pestřejší. Průměrné náklady na veřejné osvětlení na 1 obyvatele jsou nejvýraznější u kategorie obcí do 199 obyvatel, dále mají klesající tendenci s větším počtem obyvatel. Zajímavé je, že zjištěné minimální hodnoty jsou u těchto obcí nižší než u obcí okresu Opava (23,18 Kč), zato maximální hodnoty, podle očekávání, dosahují hodnoty až 1 653,41 Kč. 5
Diskuse a závěry
Na základě teoreticko-praktického přístupu k výchozím podmínkám správy a hospodaření obcí ČR, zúžením záběru dané problematiky a její konkretizací, analýzou a zhodnocením dosažených výsledků byla otevřena témata k diskusi. 5.1 Metodické otázky Statistika ČSÚ je založena téměř výhradně na pojmu trvale bydlící obyvatel, stejně tak na sledování trvale obydlených domů. Jsou zde však sídla, kde ukazatele vázané na trvale bydlící obyvatele působí značné informační zkreslení o jejich existenčních podmínkách. Významné změny přináší kategorie přítomné obyvatelstvo, přítomné denní obyvatelstvo, obyvatelstvo obvykle bydlící apod., o které se již statistika nezajímá. Např. jak již bylo výše zmíněno, podle systému RUD každá obec získává z objemu sdílených daní stanovený podíl určený v závislosti na TBO, který zveřejňuje každoročně Ministerstvo financí po dohodě s ČSÚ. Tento ukazatel nemusí však nutně odrážet skutečné potřeby a nároky daných obcí. Obce poukazují také na rozdílnost údajů z evidence obyvatel Ministerstva vnitra ČR a ČSÚ. Např.
k 31.12. 2002 je dle Ministerstva vnitra ČR evidováno 10 224 626 obyv. v ČR a dle ČSÚ je k tomu samému datu vykázáno 10 203 269 obyv. (rozdíl činí 21 357 obyv.). Zohlednění rekreačního potenciálu a jiných hodnotících kriterií do systému financování obcí ČR by mohlo přinést pozitiva ke spravedlivějšímu rozdělování prostředků. Významným nedostatkem je však neúplnost a neaktuálnost statistických šetření. Údaje o počtu rekreačních objektů byly sledovány pouze ve sčítání lidu, domů a bytů v letech 1971-1991. Rovněž pak jakýsi deficit prokazování statistických údajů vzniká u veřejného osvětlení, které dosud není přímo ve fyzických ukazatelích mapováno. Podmiňující vztah mezi délkou místních komunikací a rozsahem veřejného osvětlení lze v rámci daného šetření částečně vyvodit. Účetní i statistické výkazy v dané podobě a způsobu zpracování možná dobře slouží zejména potřebám centrálního řízení (vládě, ministerstvům, apod.), avšak pro potřeby obcí jsou v daném stavu velmi obtížně využitelné. Teoreticky je sice možné, aby si – obdobným způsobem, jako je to v tomto příspěvku – srovnávaly data navzájem, bylo by to však pracné a společensky přímo neefektivní. Otázkou zůstává, co stojí za nedostatky zjištěnými ve statistice. Důvodem může být např. nepřítomnost kvalitního personálu zpracovávající danou statistiku nebo pověřené autority nepostupují správně při jejím vykazování a nepožadují doplnění chybějících či chybných údajů od odpovědných subjektů. Tyto situace vyžadují být ošetřeny novou a důslednější metodikou postupu. 5.2 Věcné otázky Vlivem subsidiarizačního přístupu k fungování veřejné správy v České republice od 90. let 20. stol. převážně malé obce ČR požadují po vládě pozastavení prohlubujících se rozdílů mezi jejich rozpočtovými příjmy a příjmy velkých měst. Namísto, aby obce směřovaly k vysokým cílům jako je udržitelný rozvoj, obnova venkova či účelné posilování samosprávy, spíše bojují o udržení kontinuity a zachování své existence související všeobecně s demografickým úbytkem obyvatelstva, který se promítá do dalších ekonomicko-sociálních charakteristik obcí. I když problematiku správy malých obcí pojalo jako jeden ze svých prioritních zájmů Ministerstvo vnitra ČR (Odbor územní veřejné správy)9 koncem roku 2004, dosud se nepodařilo prosadit žádné proveditelné změny napravující ať již organizační, tak i ekonomické postavení těchto subjektů ve veřejné správě. Proveditelnost fiskální decentralizace země, jež prochází obdobným vývojem jako ČR, demonstruje Slovensko. Základem se staly novely zákonů o rozpočtovom výnosu dane z príjmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov (č. 564/2004 Zb.), o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady (č. 582/2004 Zb.) a jiné s propracovanějším systémem kritérií. S potřebou fiskální decentralizace v ČR se zvažuje význam a přínos jednotlivých daní do rozpočtů obcí. V minulém roce bylo navrženo např. absolutní zrušení daně z nemovitostí, což by však mělo především negativní vliv na menší obce s rekreačním potenciálem, jež mají vyšší koeficient (a vyšší výnos této daně) než klasická obydlí. Údržba místních komunikací je pro mnohé menší obce finančně dost náročná (více metrů na 1 obyvatele). Záleží především na tom, v jakých klimatických podmínkách se nacházejí, tzn. jak dlouho se na daném území drží sníh v zimních měsících.
9
Ozývá se volání po zřízení nového ministerstva, jenž by zastupovalo zájmy venkova spolu s potřebou legislativního zakotvení pojmu venkov a dalších související problematiky.
Vzhledem k růstu nákladů na materiál, elektrickou energii, pohonné hmoty, mzdy apod. a vzhledem k omezeným rozpočtům obcí, se projevuje zvýšení snahy o minimalizaci nákladů na správu, provoz a údržbu veřejného osvětlení nejrůznějšími způsoby (výměna svítidel za nová s vyšší účinností a kvalitními předřadníky, používání kvalitních výbojek, umožňujících efektivní zavádění skupinové výměny světelných zdrojů, instalace regulátorů příkonu osvětlovací soustavy, dimenzování osvětlení podle aktuálního zatřídění komunikace, omezení svícení během dne provozováním noční údržby, optimalizací a sledováním tras vozidel údržby a jinými technicko organizačními opatřeními apod.). Řada obcí stojí před otázkou, jakým způsobem zajistit co nejefektivněji finanční prostředky na modernizaci soustav veřejného osvětlení, jestli zachovat plně komunální péči o veřejné osvětlení, nebo zda využít, a do jaké míry, soukromých firem pro údržbu a rekonstrukce (např. Mokré Lazce, Bolatice), nebo dokonce i pro jeho provoz a správu (např. magistrát města Prahy). [10] Specifickými případy se zvýšenými nároky na kvalitu a kvantitu veřejného osvětlení a související infrastruktury se jeví malé obce ležící u pozemních komunikací vyšších tříd, které jen obtížně hledají prostředky na jejich zabezpečení, údržbu, či další rozvoj. 6
Závěr
Podstatným zjištěním této analýzy byla skutečnost, že rekreační obce mají náročnější podmínky pro zabezpečování chodu obce než ty malé, venkovské. Rekreace se v tomto smyslu stává záležitostí přepychu obce, na který by měli přispívat i samotní rekreanti. Existující velikostní diferenciace obcí České republiky (bez ohledu na kritéria) při převažujících demokratizačních tendencích ve veřejné správě a faktickém přesunu práv a povinností na ně vyžaduje vytvořit optimální systém ekonomicko-efektivního zabezpečení všech statků a služeb, které mají svým občanům poskytovat. Náročnost sestavení takového systému se odvíjí právě od správně-právních, sociálních, politických a hospodářských podmínek existence a realizace obecní samosprávy. Úspěšnost konstrukce a dále pak uplatnění daného systému souvisí s provázáním úsilí vztažených ministerstev a ústředních orgánů státní správy, krajských a samozřejmě obecních samospráv. I když obce v ČR od 90. let 20. stol. značně porostly ve své rozhodovací autonomii, o odpovídající finanční autonomii však hovořit nelze. Podle OECD jako možná východiska efektivního zabezpečování statků a služeb je možno označit úpravu pravidel pro přerozdělování daní, tak aby zvýhodňovala obce, které podepíší dohody o sloučení či spolupráci. Je třeba zajistit větší flexibilitu financování přechodem od účelových dotací k neúčelovým dotacím či zvýšením podílu na sdílených daních. Další prostor je otevřen pro zavedení místních daní. Řešení zvýšené finanční samostatnosti obcí ČR je pozastaveno důležitou a nepřehlédnutelnou skutečností. Posílení vlastních příjmů (převážně daňového charakteru) je možné pouze na úkor jiných veřejných rozpočtů, zvláště pak rozpočtu státního. [11] Z pohledu celkové diferenciace obcí v ČR je nutné na finanční zdroje obcí pohlížet tak, aby vyústily k možnosti naplnění Ústavy ČR, zejména článku 8, v kterém je konstatováno zaručení samosprávy územním samosprávným celkům. Příspěvek v návaznosti na předchozí doporučení OECD upozorňuje na faktická specifika (charakteristiky) správy a hospodaření obcí ČR a na nedostatky souvisejících statistických šetření, které by neměly být při vytváření nového systému financování obcí ČR opomenuty. Nečiní si nárok na definitivní a vyčerpávající, komplexní řešení daného problému. Spíše je zacílený na zahájení, otevření diskuse na toto téma. Na základě zjištěných dat je možné se domnívat, že obce nemohou být činěny zodpovědnými za určité, v podstatě objektivně dané
znaky utvářející jejich fyzický charakter a že příslušné orgány by při rozdělování finančních prostředků pro obce měly přihlížet k více parametrům, nikoliv jen k počtu trvale bydlícího obyvatelstva. Ve století informatiky by snad nemělo být problémem dosadit do rozdělovacího procesu „určitý“ složitý algoritmus, který by „plastičtěji“ než dosud vyjadřovat objektivní situaci obcí, a tudíž by umožnil spravedlivější rozdělování finančních zdrojů. Literatura [1]
Automatizovaný rozpočtový informační systém [online]: [cit. leden-březen 2007] < http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/>.
[2]
Bez korupce [online]: [cit. 24.února 2007] < http://www.bezkorupce.cz/>.
[3]
Celkový dluh obcí dosáhl přes 100 miliard korun. Časopis Veřejná správa. roč. XVII, č. 49, s. 22-24. ISSN 1213-6581.
[4]
Český statistický úřad [online]: [cit. leden-březen 2007]
.
[5]
Český statistický úřad [online]: Malý lexikon obcí ČR 2006 [cit. 20.února 2007] < http://www.czso.cz/csu/2006edicniplan.nsf/p/1302-06>.
[6]
ELIÁŠ, A. Rozpočtové určení daní. Časopis Obec & finance. roč. X, č. 3/2005, s. 22-23. ISSN 1211-4189.
[7]
HINK, V. Když rozdíl mezi 50 000 a 50 001 činí milióny. Časopis Moderní obec. roč. XII, č. 2, s.1. ISSN 1211-0507.
[8]
KOLEKTIV AUTORŮ. Obce s rekreační funkcí v ČR. Ostrava: VÚROM, 1994. 60 s.
[9]
KOVÁŘ, J., FACHINELLI, H., DRASTÍKOVÁ, J., SKŘÍDLOVSKÁ, E., SLAVATA, D. Vybrané segmenty veřejného sektoru v Moravskoslezském kraji. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2004. 147 s. ISBN 80-248-0698-3.
[10] MIARKOVÁ, L. Vypínat pouliční světla před půlnocí? Časopis Moderní obec. roč. XII, č. 8, s. 8-9. ISSN 1211-0507. [11] OECD, Ekonomický přehled České republiky 2006. Jak motivovat regiony, obce k reformě veřejných výdajů? Časopis Veřejná správa. roč. XVII, č. 31, s. 27. ISSN 1213-6581. [12] RYŠAVÝ, I. Srazí ocelová potrubí vodárenství (i obce a města) do kolen? Časopis Moderní obec. roč. XVI, č. 8, s. 6-7. ISSN 1211-0507. [13] ŠMÍD, A. Změny v okresní příslušnosti vyvolané vyhláškou č. 513/2006 Sb. Časopis Veřejná správa (Příloha). roč. XVIII, č. 10, s. V-VII. ISSN 1213-6581. [14] TOMÁNEK, P. Účinnost finančních prostředků vynakládaných obcemi (koncept). Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2001. s. 61.
