VLIV DAŇOVÝCH PŘÍJMŮ NA FINANCOVÁNÍ OBCE

Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta Ústav práva a humanitních věd

VLIV DAŇOVÝCH PŘÍJMŮ NA FINANCOVÁNÍ OBCE

Diplomová práce

Vedoucí diplomové práce: JUDr. Ing. Radek Jurčík, Ph.D.

Autor: Anna Kapounová

Brno 2009

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Vliv daňových příjmů na financování obce vypracovala samostatně a uvedla v seznamu literatury všechny použité literární a odborné zdroje.

V Brně dne 25. 5. 2009

……….……………. Podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala panu JUDr. Ing. Radku Jurčíkovi, Ph.D. za odborné vedení a metodickou pomoc při zpracování této práce. Dále děkuji zaměstnancům Úřadu městyse Lomnice za poskytnutí potřebných informací a podkladů.

Abstrakt KAPOUNOVÁ, A. Vliv daňových příjmů na financování obce. Diplomová práce. Brno, 2009. Tato diplomová práce si klade za cíl poukázat na současný model financování základních územních samosprávných celků a zhodnotit vliv daňového určení na jejich rozpočty. V literárním přehledu je vymezeno postavení obcí ČR, jejich rozpočet, vývoj daňového určení obcím od roku 1993 do současnosti aj. Tato část práce slouží jako teoretický podklad pro část další, vlastní práci. Vlastní část práce se zabývá analýzou příjmové a výdajové stránky rozpočtu městyse Lomnice v letech 2001 až 2008, jež je zaměřena na vliv a vývoj jednotlivých daňových příjmů. Pro zhodnocení finanční pozice městyse Lomnice je analýza doplněna o ukazatele, jejichž cílem je určit závislost rozpočtu na jednotlivých příjmových skupinách. Další část této práce zkoumá dopady novely zákona o rozpočtovém určení daní na rozpočty malých obcí a jejich výnosy dle kritérií pro přerozdělení sdílených daňových příjmů. Součástí vlastní práce je i SWOT analýza současného daňového určení a návrhy úprav modelu financování obcí ČR s uvedenými příklady ze zahraničí.

Klíčová slova: Obec, obecní rozpočet, daňové příjmy, rozpočtové určení daní, finanční soběstačnost, daňová autonomie, sdílené daně, svěřené daně.

Abstract KAPOUNOVÁ A. An influence of tax revenues on municipality financing. A graduation thesis. Brno, 2009.

The aim of this graduation thesis is to point out the actual model of basic municipalities financing and the evaluation of an influence taxes assignment on their budgets. In a literary review there is outlined the municipalities placing in the Czech Republic, their budget, development of taxes assignment to municipalities from 1993 till present etc. This part of thesis serves as a background for next part, the main part of this thesis. The main part of the thesis deals with analysis of receipts and expenditures section of budget of Lomnice town in the time of 2001 till 2008 aimed at influence and development

particular tax incomes. For evaluation of financial situation of Lomnice town, the analysis is annexed by indicators pointing out dependency of budget on particular income elements. The next part of the thesis figures out the impacts of amendment to the law of budget assignment of taxes for budgets of small municipalities and their incomes according to the standards for redistribution of shared tax incomes. Analysis SWOT concerning actual tax assignment and proposal of financing model amendments of czech municipalities financing with examples from abroad is included in this thesis as well.

Key words: Municipality, municipal budget, tax revenues, budget assignment of taxes, financial self-support, tax autonomy, shared taxes, commissioned taxes.

OBSAH 1 1.1 1.2 1.3

ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE ................................................................................................ 7 Úvod ............................................................................................................................................. 7 Cíl práce....................................................................................................................................... 8 Metodika práce............................................................................................................................ 8

2 2.1 2.2

LITERÁRNÍ PŘEHLED .................................................................................................................. 10 Veřejná rozpočtová soustava ČR............................................................................................. 10 Obec ........................................................................................................................................... 11 2.2.1 Působnost obce................................................................................................................. 12 Rozpočet obce............................................................................................................................ 14 2.3.1 Rozpočtová skladba.......................................................................................................... 15 2.3.2 Příjmová strana obecních rozpočtů .................................................................................. 16 2.3.3 Výdajová strana obecních rozpočtů ................................................................................. 22 Rozpočtové určení daní obcím ................................................................................................. 23 2.4.1 Vývoj daňového určení .................................................................................................... 24 2.4.2 Příprava novely zákona o rozpočtovém určení daní......................................................... 31 Finanční soběstačnost obcí ....................................................................................................... 32

2.3

2.4

2.5 3 3.1

3.2 3.3

3.4 4 4.1

ANALÝZA ROZPOČTU MĚSTYSE LOMNICE ......................................................................... 35 Příjmová strana rozpočtu městyse Lomnice........................................................................... 35 3.1.1 Daňové příjmy.................................................................................................................. 36 3.1.2 Nedaňové příjmy .............................................................................................................. 46 3.1.3 Kapitálové příjmy............................................................................................................. 47 3.1.4 Přijaté dotace.................................................................................................................... 48 Výdajová strana rozpočtu městyse Lomnice .......................................................................... 49 Ukazatelé finanční pozice městyse Lomnice ........................................................................... 50 3.3.1 Daňové příjmy na celkových výdajích ............................................................................. 51 3.3.2 Míra soběstačnosti............................................................................................................ 51 3.3.3 Míra samofinancování...................................................................................................... 53 3.3.4 Míra daňové autonomie.................................................................................................... 54 Shrnutí kapitoly ........................................................................................................................ 55

4.2

DOPADY NOVÉHO DAŇOVÉHO URČENÍ NA PŘÍJMY MALÝCH OBCÍ........................... 57 Analýza výnosů ze sdílených daní u malých obcí ................................................................... 57 4.1.1 Podíly obcí na sdílených daních a jejich výnosy.............................................................. 58 4.1.2 Výnosy obcí dle kritérií.................................................................................................... 60 Shrnutí kapitoly ........................................................................................................................ 61

5

SWOT ANALÝZA DAŇOVÉHO URČENÍ V ČR......................................................................... 64

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

NÁVRHY ZMĚN SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ OBCÍ ................................................................. 66 Další kritéria pro přerozdělení sdílených daní ....................................................................... 66 Motivační prvky ........................................................................................................................ 66 Místní daně či obecní přirážky ................................................................................................ 67 Spotřební daně .......................................................................................................................... 68 Daň z nemovitostí...................................................................................................................... 69 Financování nákladů na státní správu .................................................................................... 70 Shrnutí kapitoly ........................................................................................................................ 70

7 ZÁVĚR............................................................................................................................................... 72 SEZNAM LITERATURY.......................................................................................................................... 75 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ....................................................................................................... 81 SEZNAM TABULEK A GRAFŮ.............................................................................................................. 82 SEZNAM PŘÍLOH..................................................................................................................................... 83

ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE

1 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE 1.1 Úvod Základním pilířem současného procesu modernizace veřejné správy je reforma veřejných financí, jejíž cílem je především zefektivnění přerozdělování finančních prostředků v rámci rozpočtové soustavy ČR. Jednou z částí této reformy je úprava poskytovaných finančních prostředků obcím na zabezpečování kompetencí a funkcí, jež jim jsou svěřeny.1 Problematika financování obcí v České republice je v současnosti velmi aktuálním tématem. Obce jsou základní jednotkou územní správy a jejím hlavním posláním je výkon veřejné správy. K tomu, aby obce mohly plnit své úkoly a nedocházelo k nepřiměřenému zasahování státu do jejich činností, musí být tyto celky územní samosprávy ekonomicky samostatné, tzn. musí mít vlastní majetek a finanční zdroje.2 Ekonomická samostatnost obcí je v ČR garantována Ústavou a také Evropskou chartou místní samosprávy, jejíž přijetím se v roce 1999 Česká republika zavázala k finanční autonomii základních územních samosprávných celků. Významnou část v obecních rozpočtech představují daňové příjmy, z nichž největší část plyne do jejich rozpočtů prostřednictvím daňového určení, jež určuje podíl obcí na stanovených daních. Model, dle něhož jsou daně součástí příjmové strany rozpočtů obcí, se od roku 1993 doposud ještě vyvíjí. Podstatná změna proběhla v rámci reformy veřejné správy v roce 2001, kdy se zákonem o rozpočtovém určení daní určily příjmy místním samosprávám, které zásadně ovlivnily jejich finanční stabilitu a soběstačnost. Přestože v roce 2008 proběhla další úprava daňového určení, je systém rozdělení výnosu daní považován stále za nevyhovující. Z tohoto důvodu se v současnosti pracuje na novele zákona, která by měla být účinná od 1. 1. 2010. Názory na vývoj a změnu struktury příjmové základny obcí se mezi zástupci obecních samospráv a představiteli centrální moci podstatně liší. Předmětem sporu je hlavně rozpočtové určení daní. Obce upřednostňují zvýšení fiskální autonomie prostřednictvím posílení vlastních daňových pravomocí, zatímco představitelé ústřední státní správy preferují zachování rozhodování o daňových příjmech i jejich přerozdělování

1

Viz TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit. 2009-02-12]. Dostupné z WWW: . 2 Podle PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 9–10.

-7-


na centrální úrovni z důvodu nežádoucího zvyšování rozdílů daňového zatížení mezi jednotlivými obcemi a snahu o zajištění sociální spravedlnosti všem občanům.3 Určitý problém ve financování základních územních samospráv v ČR způsobuje i velký počet obcí a jejich malá velikost, jež nevytváří standardní úroveň výše obecního rozpočtu. Mnohé malé obce nejsou finančně soběstačné a jejich rozpočet sotva stačí na pokrytí základních běžných výdajů.4

1.2 Cíl práce Tato diplomová práce si klade za cíl poukázat na současný model financování základních územních samosprávných celků a zhodnotit vliv daňového určení na jejich finanční soběstačnost. V rámci tohoto hlavního cíle se autorka bude zabývat dílčími cíli, jimiž bude odpověď na tyto otázky v závěru práce: Je struktura daňových příjmů ve vztahu k financování obcí optimální? Bylo přerozdělení výnosu daní v letech 2001–2007 nespravedlivé vůči malým obcím? Jak se změnily výnosy ze sdílených daní u malých obcí v důsledku novely zákona o rozpočtovém určení daní v roce 2008? Je vhodné změnit současný systém obecního financování a zavést například další kritéria pro stanovení podílu obce na sdílených výnosech?

1.3 Metodika práce Diplomová práce se dělí na část literárního přehledu a vlastní práci. Pro vypracování literárního přehledu je použita metoda deskripce a obsahová analýza odborné ekonomické literatury a právních předpisů týkající se financování obcí. V literárním přehledu je popsán současný stav řešené problematiky financování obcí, jako je vymezení obce z pohledu zákona, obecní rozpočet, rozpočtová skladba a právní vymezení jednotlivých daňových příjmů. Na danou problematiku navazuje vývoj daňového určení obcím od roku 1993 do současné doby. V závěru této části autorka vymezuje pojem soběstačnost základních územních celků v ČR a jejich daňovou autonomii. Vlastní práce má čtyři části a spočívá v ověření získaných teoretických poznatků v praxi. Stěžejní podklady pro vlastní práci jsou získány od pracovníků Úřadu městyse

3

Více TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit. 2009-02-12]. Dostupné z WWW: . 4 MALÝ, I. Vliv veřejného sektoru na efektivnost rozvoje regionů. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 49.

-8-


Lomnice a obecních úřadů Lysice, Osiky a Řikonín. Mnoho aktuálních dat je čerpáno z webových stránek Ministerstva financí ČR a České daňové správy. První část vlastní práce se zabývá analýzou příjmové a výdajové stránky rozpočtu městyse Lomnice dle dat poskytnutých z Úřadu městyse Lomnice. Zde je aplikována metoda horizontální analýzy, jež porovnává změny jednotlivých položek obecních příjmů a výdajů v čase a používá absolutní nebo relativní hodnoty. Dále je aplikována metoda vertikální analýzy, která ukazuje podíl jednotlivých položek rozpočtu na stanoveném základu. Tato metoda umožňuje sledovat změny ve struktuře jednotlivých položek rozpočtu v čase. Pro zhodnocení finanční pozice městyse Lomnice je analýza doplněna o čtyři poměrové ukazatele, jež jsou srovnávány se stejnými ukazateli všech obcí a DSO ČR. V další části vlastní práce jsou využity především metody analýzy a komparace sdílených daňových výnosů malých obcí v původním a novém systému rozpočtového určení daní. Autorka se zde zabývá dopady novely na rozpočty obcí Řikonín, Osiky, Lysice a městyse Lomnice. Součástí vlastní práce je i SWOT analýza současného rozpočtového určení daní, která je dnes již standardní analytickou metodou, a její podstatou je odhalení a současně vzájemné porovnávání vnitřních silných a slabých stránek systému a vnějších podmínek působících na danou problematiku. Na základě zjištěných poznatků autorka na konci vlastní práce předkládá své úvahy de lege ferenda ke zlepšení stávající právní úpravy modelu financování obcí ČR s uvedenými příklady ze zahraničí. V závěru práce jsou shrnuty nejdůležitější poznatky z dané problematiky a součástí jsou i odpovědi na otázky stanovené v cíli práce. Pro větší názornost je práce doplněna grafy a v některých případech tabulkami a obrázkem. Po závěrečné části práce následují seznamy literatury, zkratek, tabulek a grafů a přílohy.

-9-

LITERÁRNÍ PŘEHLED

2 LITERÁRNÍ PŘEHLED 2.1 Veřejná rozpočtová soustava ČR Soustava veřejných rozpočtů je závislá na územně správním uspořádání státu. V České republice je veřejná rozpočtová soustava podmíněna transformací veřejné správy a jejími jednotlivými fázemi. Od roku 2000 funguje v ČR decentralizovaný dvoustupňový model územní samosprávy, kdy členění na základní a vyšší územní samosprávné celky je zakotveno v Ústavě ČR.5 Základní územní samosprávné celky představují obce a vyšší pak kraje. Kromě státního rozpočtu tak tedy existují i rozpočty krajů a obcí. K soustavě rozpočtů se řadí také rozpočty příspěvkových organizací a systém fondového financování se skupinou státních účelových fondů, svěřeneckých, privatizačních fondů a fondem na podporu podnikání. Nejdůležitějšími příjmy veřejných rozpočtů jsou daně, které lze chápat jako zákonem stanovené, povinné a nenávratné platby směřující do soustavy veřejných rozpočtů.6 Obr. č. 1: Rozpočtová soustava v ČR Příjmy

Státní rozpočet Dotace

Výdaje Dotace

Fondové financování

Výdaje

Příjmy Dotace

Pří jmy

Rozpočty krajů

Výdaje

Dotace Příjmy

Rozpočty obcí

Výdaje

Fondové financování může být také na krajské a obecní úrovni.

Zdroj: ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 16

V souvislosti s existencí státního rozpočtu a rozpočtů obcí a krajů (viz obrázek č. 1) se využívá v České republice kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky. Pod pojmem fiskální federalismus se rozumí vícestupňové uspořádání rozpočtové soustavy, kde rozpočty obcí a krajů mají své vlastní příjmy, které ale nepokrývají jejich veškeré potřeby, proto jsou doplňovány dotacemi z rozpočtů vyšších 5

Viz ústavní zákon č. 1/1993 hlava VII čl. 99, ve znění pozdějších předpisů. Blíže ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 16. 6

- 10 -


úrovní. Daňové určení a fiskální vazby v rozpočtové soustavě ČR v současnosti upravuje zákon o rozpočtovém určení daní, zákony o rozpočtových pravidlech (republiky i územních rozpočtů) a zákon o státním rozpočtu na příslušný rok.7

2.2 Obec Obnovení územní samosprávy v ČR na úrovni obcí bylo v roce 1990 zabezpečeno ústavním zákonem Československé republiky.8 Tento zákon zrušil systém národních výborů jako orgánů státní moci. Primárním úkolem obnovené územní samosprávy bylo navázat na její bohatou historii na území ČR a adaptovat ji požadavkům a standardům vyspělých ekonomik.9 Postavením obcí10 se v současnosti zabývá zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích). Dle tohoto zákona je obec územním samosprávným společenstvím občanů, veřejnoprávní korporace, která může nabývat majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Každá obec v ČR je začleněna do územního obvodu vyššího samosprávného celku – kraje.11 V právním smyslu je obec vymezena třemi základními charakteristikami. Jedná se o území, občany ČR s trvalým pobytem na území dané obce a posledním znakem je samospráva veřejných záležitostí na jejím katastrálním území. O zabezpečování úkolů, které se dotýkají obce, včetně zabezpečování veřejných statků, rozhodují volené orgány obcí.12 V České republice funguje tzv. spojený neboli smíšený model veřejné správy, tzn. obce i kraje vykonávají vedle samostatných působností také státní správu v přenesené

7

Viz ŠELEŠOVSKÝ, J., A KOL. Financování rozvojových strategií územním rozpočtem. Brno: Masarykova univerzita, 2006. s. 10–11. 8 Viz ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. 9 LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit. 2009-03-18]. Dostupné z WWW: . 10 Obcí se rozumí městys, město, statutární město, obec s pověřeným obecním úřadem a obec s rozšířenou působností. Taktéž je i ve smyslu obec používán pojem municipalita. 11 Viz PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2002. s. 94 nebo dle § 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 12 Dle PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004. s. 79.

- 11 -


působnosti. Do samostatné působnosti municipality smí stát zasahovat jen v případě, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem.13 Postavení obce ve veřejném sektoru je stále významnější, což je výsledkem dlouhodobě vyvíjející se decentralizace kompetencí a odpovědnosti za zabezpečování veřejných statků a služeb pro obyvatelstvo ze státu na územní samosprávu. Decentralizace pravomocí státních orgánů na obecní úroveň umožňuje pružněji reagovat na požadavky obyvatel a zapojovat je do rozhodování v jejich vlastním zájmu.14 Významnou součástí decentralizace veřejné správy je fiskální decentralizace, jež se vyznačuje pravomocí získávat adekvátní příjmy, ať místně vybrané, nebo poskytnuté vyšší úrovní veřejné vlády.15

2.2.1 Působnost obce Činnosti obce jsou v ČR spojeny s jejich samostatnou a přenesenou působností. Samostatná působnost znamená, že obec sleduje a hájí zájmy občanů, již na jejím území žijí. V rámci přenesené působnosti municipality vykonávají státní správu. Stát na ně deleguje část svých výkonných pravomocí, aby se výkon státní správy více přiblížil občanovi.16 V oblasti samostatné působnosti mohou základní samosprávné celky rozhodovat o způsobu poskytování statků a služeb, i když i toto může být regulováno vládou. Mezi hlavní výdaje financované v rámci samostatné působnosti patří následující:17 •

Provoz a údržba budov mateřských a základních škol. Odpovědnost za základní školství sdílí i ústřední vláda, jež zodpovídá za platy učitelů a příspěvky na sociální a zdravotní zabezpečení, učebnice a některé školní potřeby. Odpovědnost za provoz a kapitálové výdaje na opravy škol je na obcích, ale státní rozpočet jim poskytuje dotace (příspěvek na žáka – v roce 2008 ve výši 1346 na žáka a účelové investiční dotace).

13

Viz KOL. AUT. Veřejná správa v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. s. 27. Zdroj: PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2002. s. 77. 15 Převzato z: JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 15. 16 HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 7. 17 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 191. 14

- 12 -


•

Zabezpečení sociální péče, kdy obce mohou provozovat kojenecké ústavy, ústavy pro mládež, zařízení pro tělesně postižené a domovy důchodců. Obce dostávají dotace na lůžko v těchto zařízeních a sociální dávky ze státního rozpočtu.

•

Sanitární služby včetně svozu komunálního odpadu.

•

Výstavba pouličního osvětlení, hřbitovů a parků.

•

Zajištění zdravotnických služeb a kulturních zařízení jako např. knihovny, divadla, sportovní komplexy, stadiony atd.

•

Výstavba obecních bytů, jež je většinou spolufinancována dotacemi ze státního rozpočtu prostřednictvím různých grantových programů.

•

Územní plánování a rozpočet obce.

•

Údržba místních komunikací a zajištění městské dopravy.

Aktivity obcí spojené s přenesenou působností jsou určovány zákony ze strany ústřední vlády a liší se dle rozsahu vykonávané působnosti v jednotlivých obcích. Centrální vláda se na těchto aktivitách částečně podílí úhradou nákladů formou dotací a příspěvku a také nadále o nich rozhoduje.18 Na základě zákona č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, v platném znění, vykonávají obce ČR tři stupně přenesené působnosti. Rozlišují se obce s tzv. pověřením I. stupně – všechny obce v ČR, jež vykonávají nejmenší rozsah svěřeného výkonu státní správy, například organizaci voleb. Dále je v daném zákoně vymezeno 388 obcí s pověřením II. stupně (obce s tzv. pověřeným obecním úřadem), které zastávají na svém území a na území některých dalších obcí část působnosti státní správy ve vymezených oblastech státní správy (např. matriční řízení, stavební řízení, pozemkové řízení atd.). Mezi obcemi I. a II. typu existují podle rozsahu výkonu státní správy ještě municipality se základní působností, jež vykonávají působnost matričních úřadů, a obce, které vykonávají působnost stavebních úřadů. Jde o mezistupeň přenesené působnosti. Od 1. 1. 2003 působí v ČR 205 obcí s pověřením III. stupně (tzv. obce s rozšířenou působností), na něž byla po zrušení okresních úřadů přenesena většina jejich kompetencí.19

18

Více PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 192. Převzato z: LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit. 2009-03-18]. Dostupné z WWW: . 19

- 13 -


2.3 Rozpočet obce Rozpočet je obecně dokument, jež vypovídá o finančních podmínkách a plánech dané organizace a zahrnuje množství informací o příjmech, výdajích a cílech organizace.20 V rámci soustavy veřejných rozpočtů ČR jsou na úrovni základních územních samosprávných

celků

sestavovány

rozpočty

obce,

jež

jsou

označovány

jako

decentralizované peněžní fondy, v nichž se soustřeďují příjmy, které obec získává na základě jejich přerozdělení v rozpočtové soustavě, a také příjmy získané jejich vlastní činností, jež se používají na financování veřejných či smíšených statků. Rozpočet obce lze charakterizovat jako bilance příjmů či výdajů za rozpočtové období či jako finanční plán, dle kterého obce v daném období hospodaří, nebo jako nástroj prosazování cílů municipální a regionální politiky. Obce jsou povinny sestavovat rozpočet na kalendářní rok, ale také vytvářet rozpočtový výhled obvykle na 2 až 5 let.21 Hospodaření obcí v ČR je upraveno zákonem o obcích a zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje tvorbu, postavení a funkce rozpočtů územních samospráv a stanovuje pravidla hospodaření s finančními prostředky. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtových pravidlech republiky), v podstatě v řadě svých zásad předurčuje ustanovení o rozpočtových pravidlech obcí a krajů, například v ustanoveních o rozpočtovém období či rozpočtové skladbě.22 Dle § 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů by měl být obecní rozpočet zpravidla vyrovnaný. Jestliže bude schválen přebytkový rozpočet, tj. příjmy převyšují výdaje, může být přebytek upotřeben v následujících letech. Schodkový rozpočet, tedy kdy výdaje přesahují příjmy, může základní územně samosprávný celek schválit jen v případě, že schodek uhradí finančními prostředky z minulých let nebo návratnými zdroji. Dlouhodobým cílem hospodaření obce by však měl být vyrovnaný rozpočet, kdy příjmy jsou rovny výdajům, případně přebytkový rozpočet. Dlouhodobě

20

LEE, R. D., JOHNSON, R. W., JOYCE, P. G. Public Budgeting Systems. Sudbury: Jones a Bartlett Publisher, USA, 2008. s. 17. 21 Podle PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 53-55. 22 Dle § 1–3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění. Také viz PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 24.

- 14 -


schodkový rozpočet je nutný vyrovnat návratnými finančními zdroji a to vede k zadlužení místních samospráv. Obecním rozpočtem a rozpočtovým výhledem obce uskutečňují své priority a prostřednictvím rozpočtu zajišťují nejen své vlastní činnosti, ale i ty, které na ně deleguje stát. Zajištění dostatečných finančních zdrojů je hlavním úkolem obecních financí, neboť obce jsou povinny zabezpečit potřebný rozsah veřejných statků a služeb.23 Rozpočty místních samospráv jsou významnou součástí celkových veřejných financí ČR. V roce 2006 představoval podíl příjmů obcí na veřejných příjmech 20 % a u výdajů činil podíl 18 %. V poměru k HDP tvořily obecní příjmy a výdaje okolo 7,6 %.24

2.3.1 Rozpočtová skladba Rozpočtová skladba či rozpočtová klasifikace znamená jednotnou klasifikaci třídění rozpočtových příjmů a výdajů. Rozpočtovou skladbu je možno také považovat jako základní třídící klíč všech peněžních operací ve veřejných rozpočtech ČR. K 1. lednu 2007 vstoupila v účinnost poměrně rozsáhlá novela vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, neboť od roku 2003 nastalo množství nových skutečností, které měly na rozpočtovou skladbu vliv. Schválilo se mnoho nových zákonů a jiných právních předpisů. Od ledna 2007 došlo jen k drobným úpravám rozpočtové klasifikace.25 Rozpočtová skladba v ČR upravuje způsob třídění všech peněžních operací veřejných rozpočtů, mimorozpočtových fondů státu, obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí a organizačních složek, u nichž jsou stát, obce či kraje zřizovatelem. Rozpočtová skladba zajišťuje jednotnost a přehlednost v rozpočtové soustavě a také umožňuje zajistit komplexní pohled na finanční hospodaření obce. Obce v ČR používají druhové třídění, odvětvové a konsolidační třídění.26 Druhovým členěním se třídí všechny příjmy a výdaje podle příjmových a výdajových druhů. Výdajovým druhem se rozumí výdaje na nákupy, kterými jsou výdaje, proti kterým stojí přímá protihodnota, a transfery, kterými jsou výdaje, proti nimž žádná přímá protihodnota nestojí. Příjmové druhy se člení dle důvodu platby, jež

23

Viz ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 36. 24 Zdroj JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 116. 25 Podrobněji PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 67–68. 26 Taktéž PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 67–68.

- 15 -


organizaci plyne, a u příjmů z transferů podle druhu přijímané podpory či zdroj transferu. Položky jsou seskupeny do 7 tříd, z nichž třídy 1 až 4 jsou určeny příjmům, 5 až 6 výdajům a 8 financování. Třída 7 není rozpočtovou skladbou určena.27 Odvětvové třídění člení příjmy a výdaje dle odvětví, na které se vynakládají finanční prostředky z rozpočtu v souvislosti se zajišťováním potřeb. Výdaje se třídí všechny, z příjmů pouze nedaňové a kapitálové příjmy obcí vyjma příjmů ze splátek půjček. V odvětvovém třídění se rozlišuje 6 skupin, tj. Zemědělství a lesní hospodářství, Průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, Služby pro obyvatelstvo, Sociální věci a politika zaměstnanosti, Bezpečnost státu a Všeobecná veřejná správa a služby.28 Konsolidační třídění klasifikuje příjmy a výdaje na záznamové jednotky. Většinu z nich využívají jen územní samosprávy. Konsolidace umožňuje zamezit duplicity interních peněžních přesunů mezi fondy územního celku a jeho rozpočtem a také korekci příjmů a výdajů. Konsolidační třídění objektivizuje pohled na celkovou výši příjmů a výdajů obce ve vztahu k vnějšímu okolí a slouží k věrnějšímu zobrazení skutečnosti, tedy skutečným příjmům a výdajům.29

2.3.2 Příjmová strana obecních rozpočtů Příjmy místních územních celků představují zdroje pro krytí obecních výdajů. Příjmy obcí by měly být dostatečně výnosné, aby umožnily dosáhnout přiměřené úrovně finanční soběstačnosti obce. Alespoň z části by měly být závislé na aktivitě obcí. Také by měly být rovnoměrně rozloženy, nejen z hlediska prostorového, ale i z hlediska časového, aby umožnily zabezpečovat veřejné statky ve stejné kvalitě a kvantitě mezi obcemi. Tyto příjmy by také měly být plánovatelné i v dlouhodobém horizontu a administrativně nenáročné na správu a výběr.30 V současnosti jsou obecní příjmy dle druhového členění tvořeny daňovými příjmy, nedaňovými příjmy, kapitálovými příjmy a přijatými dotacemi.31 První tři kategorie příjmů představují tzv. vlastní příjmy.

27

Podle § 2 odst. 3 vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. Viz § 2 odst. 4 vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 29 Blíže PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004. s. 233. 30 Viz PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, s. 250. 31 Druhové členění příjmů dle přílohy B vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 28

- 16 -


2.3.2.1 Daňové příjmy obcí Daňové příjmy základních územních rozpočtů jsou v ČR určeny zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtovém určení daní), zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o místních poplatcích) a zákonem č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále zákon o správních poplatcích).32 Rozpočtové určení daní neboli daňové určení obcím vymezuje druhy daní, jež plynou do obecních rozpočtů buď jako podíl z výnosu určených daní, nebo jejich celý výnos. V prvním případě mluvíme o sdílených daních a potom o svěřeném typu daní. Součástí daňových výnosů jsou také místní a správní poplatky.33

2.3.2.1.1 Sdílené daně Daně, jejichž výnos je rozdělován mezi více článků rozpočtové soustavy, se označují jako sdílené daně. Jsou vybírány podle celostátně platných pravidel a obce nemají pravomoc ovlivnit jejich výnos. Jejich smyslem je eliminace rozdílů v daňovém výnosu mezi jednotlivými obcemi, ale na druhou stranu nerespektují zásadu původu daně, což může působit v některých případech na obce nemotivačně. Do sdílených daní se v ČR zahrnuje daň z přidané hodnoty i daň z příjmů právnických a fyzických osob. Společnou daňovou základnu vedle obcí v současné době sdílejí stát a kraje.34

Daň z přidané hodnoty Daň z přidané hodnoty (DPH) patří do nepřímých daní a je typem daně, jež zdaňuje zboží a služby, kterou platí koneční spotřebitelé. DPH je u nás zavedena od roku 1993. Do roku 2003 byla základní sazba DPH 23 % a snížená ve výši 5 %. Sníženou sazbou byly zatíženy zejména potraviny, léky, dodávky energií a většina služeb.35 V současné době tuto daň upravuje zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o dani z přidané hodnoty). Dle uvedeného zákona byla v roce 2004 základní sazba daně snížena z 22 % na 19 % a snížená sazba

32

JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 178. Viz PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004, s. 253. 34 Blíže PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 75. 35 Dle Finance.cz. Charakteristika a vývoj DPH. [online]. [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . 33

- 17 -


činila 5 %. Ve snížené sazbě zůstaly jen léky, potraviny, dětské pleny, vodné, stočné, knihy a zboží používané nemocnými k zmírnění následků nemocí.36 V roce 2005 byl změněn systém výběru této daně. Před vstupem ČR do EU byla daň hrazena při dovozu zboží celním úřadům a u finančních úřadů byl uplatňován nárok na odpočet. Od vstupu ČR do EU se na účtech finančního úřadu vykazuje úplná realizace inkasa DPH. Od 1. 1. 2005 se změnilo i zdaňování dovozů zboží z třetích zemí a došlo k dalšímu přesunu inkasa DPH na účty vedené u finančních úřadů.37 Změna v úpravě zákona o DPH nastala také v roce 2008, kdy se snížená sazba (5 %) zvýšila na 9 %.

Daň z příjmů právnických osob Daň z příjmů právnických osob (DPPO) je upravena zákonem č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále zákon o daních z příjmů). Předmětem této daně jsou dle zákona výnosy z veškeré činnosti a z nakládání s veškerým majetkem právnických osob. U této daně docházelo v posledních letech k častým změnám daňových sazeb. V období 2001 až 2003 byla sazba ve výši 31 %, v roce 2004 byla snížena na 28 %, v následujícím roce byla již 26 % a v letech 2006 až 2007 činila sazba 24 %. K poslední změně došlo k 1. 1. 2009, kdy se sazba z příjmů právnických osob snížila na 20 %.

Daň z příjmů fyzických osob Daň z příjmů fyzických osob (DPFO) je stejně jako daň z příjmů právnických osob regulována zákonem o daních z příjmů. Mezi obecní výnosy této daně patří příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků, příjmy z podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti a příjmy z kapitálového majetku. Pro každý z dílčích základů se přistupuje samostatně a uplatňují se jiná pravidla.38 U DPFO platilo do roku 2007 progresivní zdanění, kdy existovala čtyři pásma, jimž odpovídaly čtyři různé sazby daně v rozmezí 12 % až 32 %.39 Mezi podstatnou úpravu

36

Podrobněji v příloze č. 1 k zákonu o dani z přidané hodnoty. Česká daňová správa. Daň z přidané hodnoty za rok 2005. [online]. [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: 38 Blíže HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, 2004. s. 312-313. 39 Uvedené rozmezí daňových sazeb bylo platné od roku 2006 do konce roku 2007. V období 2000–2005 byla pásma daňových sazeb v rozmezí 15 až 32 %. 37

- 18 -


zákona o daních z příjmů, jež změnila příjmy fyzických osob, patřilo zavedení tzv. společného zdanění manželů novelou zákona č. 669/2004 Sb.40 Další změna účinná od 1. 1. 2006 se týkala úpravy zákona o daních z příjmů, kdy se zvýšila horní hranice prvního pásma daňové sazby na 121 200 Kč z 109 300 Kč a zároveň se snížily sazby v prvním pásmu z 15 na 12 % a v druhém pásmu z 20 na 19 %. Od 1. ledna 2008 došlo ke zrušení progresivní sazby daně a u daně z příjmů fyzických osob byla určena jednotná sazba ve výši 15 %.

2.3.2.1.2 Svěřené daně Svěřené daně jsou zvláštním typem daní. Celý výnos svěřených daní je určen do daného rozpočtu obce, ale daň je stanovena celostátně jednotným způsobem. Patří sem daň z nemovitostí a daň z příjmů právnických osob za obce.41

Daň z nemovitostí Nejvýznamnější svěřenou daní je výnos daně z nemovitostí nacházejících se na území obce, jež je upravena zákonem č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o dani z nemovitostí). Daň se dělí na daň z pozemků a daň ze staveb. Daň z nemovitostí se vyměřuje každým rokem k 1. lednu zdaňovacího období.42 Hodnota nemovitosti je stanovena administrativně a nezohledňuje se její tržní hodnota. Dle zákona o dani z nemovitostí se základem daně stává velikost a rozloha nemovitosti a sazba daně se určuje za metr čtvereční dle účelu stavby nebo dle druhu pozemku. Základní sazba daně se násobí koeficientem pro výpočet daně ze staveb nebo z pozemků (dále korekčním koeficientem) přiřazeným k jednotlivým obcím podle počtu obyvatel z posledního sčítání lidu. Korekční koeficient se v současné době dle zákona pohybuje od 1 (obce do 1000 obyvatel) do 5 (jen Praha) a základní územní celek má možnost ho zvýšit o jeden nebo snížit až o tři velikostní stupně. V závěru roku 2007 byl přijat zákonodárci zákon č. 377/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů), který obsahoval i podstatnou úpravu zákona o dani z nemovitostí. Novela 40

Manželé s odlišnou výši příjmů se při rozdělení společného základu daně zpravidla dostanou do nižších příjmových pásem a v důsledku toho mají i nižší daňovou povinnost. 41 Blíže HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, 2004. s. 169. 42 Časová posloupnost při placení daně z nemovitostí je opačná než u daní z příjmů, daň se platí dopředu.

- 19 -


umožnila všem obcím ČR přijmout obecně závaznou vyhláškou místní koeficient, který by nejdříve od roku 2009 dvakrát až pětkrát zvýšil daňovou povinnost u nemovitostí v obci. Změna zákona o dani z nemovitostí také stanovila všem obcím do 1000 obyvatel korekční koeficient ve výši jedna43 a připouští zrušit daň z nemovitostí ze zemědělské půdy. V příloze č. 1 této práce jsou uvedeny korekční koeficienty dle zákona o dani z nemovitostí před změnou a po jeho úpravě. Další novela zákona o dani z nemovitostí č. 1/2009 Sb. s účinností od 1. ledna 2009 zrušila dosavadní osvobození od daně ze staveb pro novostavby na dobu 15 let. Tato novelizace zákona dále provedla vyjmutí zemědělských pozemků z dosahu fiskální pravomoci místní samosprávy, aby nemohla zvýšit daň ze zemědělských pozemků prostřednictvím místního koeficientu.44

2.3.2.1.3 Místní a správní poplatky Mezi daňové příjmy obcí se dále řadí místní a správní poplatky. Ty ale neplynou do obecních rozpočtů dle zákona o rozpočtovém určení daní.

Místní poplatky Místní poplatky jsou obecní příjmy, u nichž mají základní územní samosprávy určitou daňovou pravomoc a jejich zaplacením nevzniká nárok na poskytnutí protislužby. Obce stanovují obecně závaznou vyhláškou jaké poplatky a v jaké výši se budou vybírat. Jsou však omezeny zákonem o místních poplatcích, kde je stanoveno devět poplatků, jež můžou obce vybírat, a jejich výše musí být stanovená v rozmezí daného zákona. Zákon umožňuje vybírat poplatek ze psů, poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, poplatek za užívání veřejného prostranství, poplatek ze vstupného, poplatek z ubytovací kapacity, poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj, poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace.45

43

Od roku 2008 se dosavadní koeficienty 0,3 v obcích do 300 obyvatel a koeficient 0,6 v obcích do 600 obyvatel ruší a nahrazují koeficientem ve výši 1. 44 Viz BŘEŇ, J. Daň z nemovitostí – vyšší fiskální pravomoc obcí. Obec a finance [online]. 2009, č. 1 [cit. 2009-05-05]. Dostupné z WWW: . 45 PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 117–118.

- 20 -


Obce při rozhodování, zda místní poplatky zavedou či ne, zvažují zejména výši administrativních nákladů vybíraní poplatků, zda lze určit podíl jednotlivce na spotřebě, také jestli je cílem omezení spotřeby a jaký dopad bude mít vybíraní poplatků na vztah mezi obcí a uživatelem.46

Správní poplatky Správní poplatky se stanovují dle zákona o správních poplatcích. Jestliže základní územní celky vykonávají přenesenou územní správu, při níž se poplatek předepisuje, jsou obce povinny je vybírat. Druhy poplatků a jejich sazby jsou dány zákonem a obce nemají pravomoci při jejich ovlivnění. Jedná se o poplatky za provedení správních úkonů dané obce.47

2.3.2.2 Nedaňové a kapitálové příjmy obcí Do nedaňových příjmů jsou tříděny uživatelské poplatky za služby, jež obec poskytuje, přijaté úroky, dividendy, splátky půjček, přijaté sankční platby, příjmy z pronájmu majetku a z podnikání aj. Výši a strukturu nedaňových příjmů obce ovlivňují přímo svým chováním.48 Kapitálové příjmy jsou tvořeny příjmy z prodeje dlouhodobého majetku obcí, výnosy z vlastnictví cenných papírů, příjmy z půjček a z emisí vlastních obligací, přijatými peněžními dary atd. Jedná se o jednorázový a neopakovatelný příjem obce.49

2.3.2.3 Dotace Vzhledem k tomu, že daňové příjmy obcí nejsou dostatečné pro krytí všech jejich výdajů, dochází i v této chvíli k přerozdělování financí ze státního rozpočtu, rozpočtů krajů a státních fondů prostřednictvím sytému dotací. Jedná se o nenávratné a často účelové peněžní prostředky.50 Cílem poskytování dotací je vyrovnat finanční možnosti obce, zajistit standardní úroveň zajišťovaných veřejných statků a služeb a podporovat specifické činnosti místní 46

Více WALSH, K. Marketing in Local Government, Essen: Logman Group Ltd., 1992. s. 92. Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 117. 48 HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 41. 49 Podrobněji v zákoně o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. 50 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 43. 47

- 21 -


samosprávy. V současnosti lze však zaznamenat snahu o zvyšování finanční soběstačnosti obcí a tím i související možnosti snižování podílu dotací z veřejného sektoru. Smyslem je úsilí zvýšit hospodárnost veřejných příjmů a tím motivovat obce k efektivnímu využití finančních prostředků. I ve vyspělých zemí praxe ukazuje, že závislost nižších stupňů veřejných rozpočtů na dotacích vede k růstu rozpočtového sektoru.51

2.3.3 Výdajová strana obecních rozpočtů Rozsah obecních výdajů ovlivňuje rozpočtové omezení ze strany příjmů a také výše odpovědnosti i pravomocí za zabezpečení veřejných statků a služeb. V České republice nyní dochází k procesu decentralizace veřejné správy a převádění výdajových kompetencí na jednotlivé úrovně územní samosprávy. Tento trend probíhá ve většině vyspělých zemí. Až do roku 2000 byla v České republice odpovědnost za výdaje na místní úrovni rozdělena mezi obce a okresní úřady. Po ukončení činnosti okresních úřadů k 31. 12. 2002 se přemístily jejich kompetence na nově vzniklé obce s rozšířenou působností a z menší části na kraje.52 Podle ekonomického a druhového hlediska se dělí výdaje na běžné a kapitálové. Běžné výdaje se opakují každoročně, tzn. financují se z nich potřeby, jež se pravidelně opakují. Tyto výdaje se často označují jako provozní (neinvestiční) výdaje. Mezi běžné výdaje patří zejména výdaje na provoz obecního úřadu, mzdy a platy zaměstnanců, povinné pojistné za zaměstnance, nájemné, sociální dávky, placené pokuty a úroky a provoz zřízených příspěvkových organizací.53 Kapitálové výdaje jsou vynakládány na pořízení nových investic, aby bylo možné veřejné statky a služby pro občany zabezpečovat z dlouhodobého hlediska. Jde zejména o investice do místního a regionálního veřejného sektoru, které se podílejí v průměru z jedné třetiny na celkových výdajích rozpočtů obcí.54

51

Podrobněji ŽEHROVÁ, J., PFEIFEROVÁ, D. Finance municipalit. Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, Provozně ekonomická fakulta, 2006. s. 58. 52 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 183 a 190. 53 Blíže ŽEHROVÁ, J., PFEIFEROVÁ, D. Finance municipalit. Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, Provozně ekonomická fakulta, 2006. s. 100. 54 Viz PEKOVÁ J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2002., s. 200.

- 22 -


2.4 Rozpočtové určení daní obcím Rozpočtové určení daní neboli rozdělení výnosu daní stanovuje, do jakého rozpočtu příslušná daň nebo její část plyne.55 Přístupy k daňovému určení jsou různé. Může existovat systém místních daní, kdy samy obce rozhodují o sazbách, nebo společný daňový základ, kdy obce mají možnost stanovit přirážky ke státním daním, anebo mohou dostávat určité procento z výnosu sdílených daní.56 V systému místních daní si samy územní samosprávy určí, které daně v obci uvalí a při jakých sazbách. Jedná se tedy o svěřené vlastní daně. Daňové pravomoci mohou být omezeny národní legislativou. Tento způsob poskytuje obecním samosprávám nejvyšší stupeň daňové autonomie. Výhodou je, že si obce mohou naplánovat své příjmy a následně i výdaje, jsou schopny je zvyšovat a omezovat a jsou odpovědny za důsledky svých rozhodnutí. Naopak nevýhodou je odlišná daňová struktura mezi obcemi a zdvojení administrativy.57 U obecních přirážek k daním si obecní samosprávy mohou upravit základní sazbu stanovenou centrální vládou o daňové přirážky. Výsledné daňové příjmy obcí jsou pak tvořeny buď přirážkami k celostátní nebo regionální dani z příjmů nebo častěji úpravou výsledné sazby daně v určitém zákonném rozsahu. Daňová pravomoc obcí je však nižší než u místních daní. Výhodou daného způsobu daňového určení je propojení daňového výnosu s daným územím, což však má za následek nežádoucí fiskální diference mezi jednotlivými obcemi.58 Sdílení daní je systém, kde jsou příjmy rozděleny mezi ústřední a decentralizované úrovně veřejné vlády. Sdílení daní znamená, že centrální vláda sdílí příjmy určitých daní s místní úrovní, při čemž místní úrovně nemohou měnit základ ani sazbu daně. Daňová autonomie obcí je tedy při sdílení daní velmi nízká. Sdílené daně jsou transferovým a neúčelovým příjmem obcí, který se spíše podobá dotaci a je většinou nárokovým zdrojem. Způsob sdílení daní může existovat ve dvou formách. Jedná se o sdílené nebo svěřené typy daní, viz kapitola č. 2.3.2. Předností tohoto daňového určení může být kontrola centrální vlády nad přerozdělením výnosu daní, provázání vývoje veřejných 55

PEKOVÁ, J. Veřejné finance : úvod do problematiky. Praha: ASPI, 2005. s. 136. HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, 2004. s. 239. 57 Viz JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 138. 58 TOTH, P. Možnosti dalšího vývoje RUD v ČR z pohledu zahraničních zkušeností. [online]. [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . 56

- 23 -


rozpočtů, také skutečnost neexistence dostatečného personálního a technického zázemí územních samospráv pro efektivní správu daní a zajištění sociální spravedlnosti pro všechny občany.59

2.4.1 Vývoj daňového určení V České republice platí tzv. systém sdílení daní, kdy je obecním příjmem dle daňového určení podíl na celostátním výnosu stanovených daní a výnos ze svěřených daní. Vývoj změn v daňových příjmech lze rozdělit do čtyř následujících etap: období 1993–1995, 1996–2000, 2001–2007 a období od roku 2008. Všechny zásadní změny od roku 1993 do současnosti v daňovém určení obcím jsou uvedeny v souhrnné tabulce v příloze č. 2 této práce. Vzhledem k odlišnostem podílů na sdílených daních hlavního města Prahy a měst Brna, Ostravy a Plzně od ostatních obcí je tato práce abstrahována od financování těchto měst.

2.4.1.1 Daňové určení v období 1993–1995 K obnovení obecní samosprávy v ČR došlo již v roce 1990, nicméně obce ČR byly samostatně financovány až od roku 1993, kdy byla přijata nová daňová soustava. Do té doby byly obecní rozpočty financovány formou účelových dotací.60 Financování obecních rozpočtů do roku 2000 upravoval zákon č. 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech ČR a obcí v ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o rozpočtových pravidlech ČR a obcí). Na základě tohoto zákona se o výnosy některých vybraných státních daní začaly dělit státní rozpočet, rozpočty obcí a okresní úřady jako orgány všeobecné státní správy.61 Podle zákona č. 10/1993 o státním rozpočtu ČR na rok 1993 byly obecní daňové příjmy v daném roce tvořeny následujícími položkami: •

podílem na 40 % celookresního výnosu62 daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků odváděných plátcem daně,

59

Blíže JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 139–140. PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 113. 61 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 113. 62 Každá obec se na uvedené části celookresního výnosu podílí procentem stanoveným příslušným okresním úřadem, a to ve výši odpovídající poměru počtu jejího obyvatelstva k celkovému počtu obyvatelstva daného okresu. 60

- 24 -


•

100% výnosem daně z nemovitostí nacházejících se na území obce,

•

100% výnosem daně z příjmů fyzických osob z podnikání od osob, které mají na území obce bydliště.

V obecních daňových příjmech v tomto období jednoznačně dominoval výnos DPFO ze závislé činnosti. V roce 1994 se podíl obcí na celookresním výnosu daně z příjmů fyzických osob zvýšil na vrub příjmů okresních úřadů na 50 % a v následujícím roce na 55 %. Od roku 1994 se navíc obecním příjmem stal celý výnos daně z příjmů právnických osob v případech, kdy je poplatníkem sama obec. Typem svěřené daně byl i celý výnos daně z nemovitostí, jež se nacházely na území dané obce.63 Za největší problém tohoto daňového určení se považovala vázanost výnosu DPFO ze závislé činnosti na celookresní výnos z této daně, což způsobovalo velké rozdíly daňových příjmů obcí mezi „bohatými“ a „chudými“ okresy. Obce nemohly ovlivňovat daňový výnos, proto docházelo k tomu, že dvě obce s podobnými ukazateli získávaly různou výši daňových příjmů v přepočtu na jednoho obyvatele, a to jen z důvodu, že každá existovala v jiném okresu. Dalším důvodem k nespokojenosti obcí byl výnos daně z příjmů fyzických osob z podnikání, u které se místo bydliště podnikatele nemuselo shodovat s místem provozování jeho podnikatelské činnosti. Vznikala tak konkurence mezi obcemi v přetahování o umístění trvalého bydliště podnikatele. I v případě změny právní formy podnikání na právnickou osobu obec ztrácela významný zdroj příjmů.64

2.4.1.2 Daňové určení v období 1996–2000 K 1. 1. 1996 nastaly další změny v rozpočtovém určení daní. Byla přijata novela zákona č. 154/1995 Sb., jež změnila a doplnila zákon o rozpočtových pravidlech ČR a obcí. Důvodem této úpravy byla snaha sblížit tempo růstu daňových příjmů místních rozpočtů, kam především plynula dynamicky rostoucí DPFO, se státním rozpočtem, jehož součástí byly výnosy DPPO, které však každoročně klesaly.65

63

Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 114. Čerpáno z: PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 118, 119. 65 Viz HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 35. 64

- 25 -


Obecní rozpočet byl v roce 1996 dle daňového určení představován následujícími příjmy: •

podílem na 20 % celookresního výnosu DPFO ze závislé činnosti dle počtu obyvatel,

•

10 % výnosu DPFO ze závislé činnosti a z funkčních požitků dle plátcovy pokladny,

•

podílem na 20 % celostátního výnosu DPPO,

•

100% výnosem DPFO z podnikání od osob, které mají na území obce bydliště,

•

100% výnosem daně z nemovitostí nacházejících se na území obce.

Podstatná změna daňového určení se vztahovala k DPFO ze závislé činnosti, kdy se podíl obcí na celookresním výnosu daně snížil oproti předchozímu nastavení z 55 % na 30 %. Z uvedených 30 %, jež patřily obcím, se 20 % rozdělovalo mezi obce dle podílu počtu obyvatel dané obce na počet obyvatel okresu a 10 % plynulo do obce, kde sídlila plátcova pokladna. Další změna se týkala DPPO. Obce se podílely na celostátním výnosu této daně 20 %. Část výnosu DPFO byla nahrazena výnosy DPPO, jež se mezi obce přerozdělovaly na základě počtu obyvatel.66 Cílem změn daňového určení bylo přispět k většímu propojení daňových příjmů obcí s ekonomickou aktivitou podnikatelských subjektů na území obce a zamezit zvyšování rozdílů mezi obcemi. Z dlouhodobého hlediska však dopad změn nového rozpočtového určení neodstranil nerovnoměrný daňový výnos obcí. Byly znevýhodněny především malé obce, které na svém území neměly sídlo plátcovy pokladny. Také nízká dynamika DPPO nedokázala nahradit obcím ztrátu části výnosu DPFO.67 Rostoucí míra nezaměstnanosti v některých regionech a okresech měla velký vliv na nerovnost daňových příjmů. Rozdíly ve velikosti příjmů z DPFO ze závislé činnosti byly až trojnásobné. Tyto rozdíly kompenzoval státní rozpočet územní vyrovnávací dotací, již vyplácel na základě odchylky výnosu daně ze závislé činnosti na obyvatele od průměrné hodnoty. Stále přetrvávala daňová konkurence malých obcí o získání trvalého bydliště podnikatelů. Podobným způsobem si konkurovala i větší města v umístění mzdových účtáren podniků.68

66

Taktéž HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 35. Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 119. 68 PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 120. 67

- 26 -


2.4.1.3 Daňové určení v období 2001–2007 Další změna daňového určení proběhla v rámci reformy veřejné správy v roce 2000. Cílem úpravy bylo snížit extrémní rozdíly daňových příjmů mezi obcemi, jež byly způsobeny zejména rozdíly ve výši výnosů DPFO ze závislé činnosti. Dalším cílem reformy bylo odstranit spekulativní aktivity obcí ve snaze zvýšit své příjmy a snaha ekonomicky motivovat malé obce ke slučování. Také důvodem změn v rozpočtovém určení daní bylo nutnost zahrnout financování nového stupně územní samosprávy – krajů.69 Daňové určení bylo ustanoveno samostatným zákonem o rozpočtovém určení daní. Jednalo se o komplexnější změny, kdy do obecních rozpočtů plynuly i výnosy z nepřímých daní.

Obcím ČR náležely v roce 2001 podle zákona o rozpočtovém určení daní následující výnosy: •

podíl na 20,59 % celostátního výnosu DPH,

•

podíl na 20,59 % celostátního výnosu DPPO,

•

podíl na 20,59 % celostátního výnosu DPFO ze závislé činnosti a funkčních požitků,

•

podíl na 20,59 % celostátního výnosu DPFO vybírané srážkou podle zvláštní sazby,

•

podíl na 20,59 % celostátního výnosu 70 % DPFO z podnikání,

•

30% podíl na DPFO z podnikání rozdělovaný podle místa bydliště podnikatele,

•

100% výnosy daně z nemovitostí nacházejících se na území obce,

•

100% výnosy daně z DPPO v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec.

Úpravou daňového určení se v roce 2001 změnila struktura daňových příjmů, kdy nově plynuly do rozpočtu obcí i výnosy DPH a DPFO vybíraná srážkou. Další změna proběhla novelou zákona v roce 2002, kdy byl zaveden motivační prvek, a to 1,5 % DPFO ze závislé činnosti na základě počtu zaměstnanců v obci k poměru počtu zaměstnanců v celé ČR. Také byl v tomto roce snížen obcím podíl DPFO z podnikání ze 70 % na 60 %.

69

Blíže HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 35.

- 27 -


Nové daňové určení upřednostňovalo princip solidarity před principem zásluhovosti při rozdělování příjmů mezi obce, neboť většina příjmů byla závislá na počtu obyvatel.70 Podíl konkrétní obce na sdílených daních byl dán poměrem násobku počtu obyvatel obce k 1. lednu daného roku a koeficientu velikostní kategorie obce dle zákona o rozpočtovém určení daní, k součtu těchto násobků za všechny obce v České republice. Koeficienty byly navrženy pro 14 velikostních kategorií obcí (tabulka s koeficienty uvedena v příloze č. 3). Koeficienty měly zohledňovat skutečnost, kdy s počtem obyvatel a velikostí obce roste rozsah její přenesené působnosti. Právě konstrukce velikostních koeficientů byla snad nejvíce kritizována, zejména byl vytýkán velký počet kategorií a velké skoky mezi nimi. Dle MF ČR měl systém koeficientů vyvíjet tlak na slučování malých obcí, k němuž však nedocházelo. Obce preferovaly samostatnou a nezávislou správu svého území před finančním přínosem ze sloučení s jinou obcí. Systém velikostních koeficientů spíše vedl k aktivitám obcí, kdy ve snaze získat vyšší počet obyvatel a posunout se do vyšší velikostní kategorie, vyplácely „novým“ obyvatelům různé finanční příspěvky.71 V roce 2006 se skupina 28 senátorů Parlamentu ČR obrátila na ústavní soud se stížností kvůli existenci koeficientů velikostních kategorií obcí, které dle nich likvidovaly malé obce a narušovaly jejich samostatnost. Ústavní soud však shledal, že nižší koeficienty pro malé obce nejsou nijak diskriminační, neboť situace obcí s různě velkým počtem obyvatel není srovnatelná. Dle ústavního soudu šlo o nestejné zacházení s nestejnými situacemi.72 Na druhou stranu díky změně daňového určení v roce 2001 došlo k většímu zapojení sdílených daní do rozpočtů obcí, zejména díky daně z přidané hodnoty. Obce již nebyly tak moc závislé na nestabilním výnosu DPFO z podnikání či na umístění plátcovy pokladny. Také odstranění vazby na okresní výnos snížily nerovnosti daňových výnosů mezi obcemi. Nová úprava vedla k větší stabilitě rozpočtů obcí v čase, lepší předvídatelnosti a také přinesla více daňových příjmů do obecních rozpočtů – cca 80 % obcí si polepšilo.73

70

Podrobněji HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 35–37. 71 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 125-126. 72 Nález Ústavního soudu ze dne 20. listopadu 2007 ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu. 73 Viz PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha: GRADA Publishing, 2007. s. 126.

- 28 -


2.4.1.4 Daňové určení od roku 2008 Od 1. 1. 2008 platí v rozpočtovém určení daní nová pravidla. Zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů byl novelizován zákon o RUD. Obecně bylo cílem novely eliminovat prohlubující se nedostatky dosavadního modelu a odstranit extrémy v úrovni obecních daňových výnosů. Nutnost změny byla vyvolána také reformou veřejných financí, která zasáhla do sazeb sdílených daní. Očekávaný pokles obecních sdílených příjmů oproti situaci, kdyby nedošlo k dané reformě, vedl k intenzivnějšímu tlaku na úpravu zákona.74 Podle § 4 zákona o rozpočtovém určení daní patřil obcím do konce roku 2007 podíl 20,59 % z celostátního výnosu sdílených daní. Tento podíl se v roce 2008 zvýšil na 21,4 %. V absolutním čísle podle výpočtů MF zvýšení podílu pro rok 2008 znamenalo 4,6 miliardy Kč, o které byly bohatší obce a chudší státní rozpočet. Současně byly novelou zákona stanoveny koeficienty postupných přechodů, kdy již nezáleží na úbytku nebo přírůstku několika obyvatel. Příloha č. 4 této práce dokládá tabulkou a grafem, že výnosy na obyvatele se již nezvětšují s rostoucím počtem obyvatel skokově, ale postupně plynule po křivce. S koeficienty postupných přechodů se také snížil počet velikostních kategorií na čtyři.75 Změna nastala i ve výpočtu procenta, kterým se základní územní celky podílejí na procentní části celostátního výnosu daní. Pro přerozdělení podílu obcí na sdílených daních byla doplněna nová kritéria jako celková výměra obce, která má váhu 3 % a prostý počet obyvatel s důležitostí také 3 %. Tím se váha jediného dosud používaného kritéria (velikostní kategorie obce) snížila na 94 %. V současnosti se však hodně diskutuje o opodstatněnosti kritéria výměry katastrálního území obce. V praxi se ukazuje, že výdaje obcí jsou určovány zejména rozlohou zastavěného území obce, kde musí obec nejvíce investovat do údržby místních komunikací, technické infrastruktury, nemovitostí a dalších činností. Lze tak namítnout, že stejně velké obce co do rozlohy, mají odlišně rozlehlé zastavěné území a tím i výdaje.76

74

Viz NETOLICKÝ, M. Kritérium rozlohy a zvýhodnění malých obcí při rozdělování daní? Obec a finance [online]. 2008, č. 4 [cit. 2009-02-14]. Dostupné z WWW: . 75 Na tomto řešení dle MF prodělá 21 obcí, u 20 obcí se jedná o propady do 1 %, u Olomouce se jedná o daňový propad ve výši 12 % (149,6 mil. Kč). Propad u Olomouce nastává hlavně proto, že se její počet obyvatel pohybuje těsně nad hranici 100 tis. Jedná se nyní o spravedlivější rozdělení, kdy 100 obyvatel Olomouce nad hranicí způsobilo cca 220 mil. Kč výnosu navíc na úkor ostatních obcí. 76 NETOLICKÝ, M. Kritérium rozlohy a zvýhodnění malých obcí při rozdělování daní? Obec a finance [online]. 2008, č. 4 [cit. 2009-02-14]. Dostupné z WWW: .

- 29 -


2.4.1.5 Shrnutí vývoje daňového určení Cílem změn rozpočtového určení daní bylo posílit příjmovou stranu obecních rozpočtů, a tím zvýšit jejich finanční soběstačnost, stabilizovat příjmy obcí v čase a vyrovnat dynamiku vývoje daňových příjmů státního rozpočtu a rozpočtů obcí. Tyto cíle byly většinou splněny především díky zavedení DPH a DPPO jako sdílených daní. Nicméně reforma územních financí není úplně dokončena. Jedná se o dlouhodobý proces, jenž je součástí celkové reformy veřejných financí v ČR.77 Následující graf znázorňuje vývoj obecních daňových příjmů. Graf č. 1: Vývoj daňových příjmů obcí v období 1993–2008

mld. Kč

200 150 100 50 0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 rok

Zdroj: LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit. 2009-03-18]. Dostupné z WWW: , dále závěrečné účty za roky 2001-2007 a návrh státního závěrečného účtu za rok 2008

Graf č. 1 poukazuje na neustále se zvyšující daňové výnosy plynoucí obcím v období 1993–2008. K podstatné změně došlo v roce 2001, kdy zákon o rozpočtovém určení daní výrazně změnil princip sdílení daní mezi obecními rozpočty a státním rozpočtem. Další výrazné změny byly způsobeny v letech 2001–2003 probíhající reformou územní veřejné správy a přechodem některých kompetencí ve výkonu státní správy na obce. Úpravou daňového určení v roce 2008 došlo k zásadním změnám systému. Tyto změny však neodstranily všechny problémy vytýkané systému, v podstatě finance pouze přerozdělily, tzn. přesunuly problémy mezi jednotlivými kategoriemi municipalit. V současnosti, rok po změně zákona o rozpočtovém určení daní, se schází na Ministerstvu financí ČR pracovní skupina usilující o vznik zcela nového zákona, který by nahradil ten stávající.78 V příloze č. 5 této práce je uvedena struktura daňových příjmů všech obcí ČR v letech 1993–2008.

77

Viz PEKOVÁ, J. Finanční aspekty reformy územní samosprávy v ČR. In Reforma veřejné správy : Sborník příspěvků. Praha: ASPI, 2007. s. 315 a 318. 78 TOTH, P. Možnosti dalšího vývoje RUD v ČR z pohledu zahraničních zkušeností. [online]. [cit. 2009-02-15]. Dostupné z WWW: .

- 30 -


2.4.2 Příprava novely zákona o rozpočtovém určení daní Na přípravě nového daňového určení spolupracují vedle zástupců Poslanecké sněmovny a Senátu ČR, Ministerstva financí ČR a Ministerstva vnitra ČR i zástupci Svazu měst a obcí ČR, Sdružení místních samospráv ČR a Asociace krajů ČR. Byla zřízena také pracovní skupina, která pracuje pod gescí ministerstva financí. Jejím cílem je připravit nový zákon o RUD s účinností k 1. 1. 2010, jenž by zohledňoval potřeby územních samospráv. Současně by zákon měl být výsledkem politické shody v takové míře, aby byla do budoucna zajištěna finanční jistota a stabilita pro územní rozpočty.79 Součástí příprav nového zákona je rozsáhlá analýza modelu financování obcí. Cílem analýzy je zejména identifikovat současné výdajové problémy samospráv. Má za úkol například zjistit, kolik obce doplácejí ze svých vlastních příjmů na výkon přenesené působnosti. Základem analýzy by měl být návrh na změny kritérií a určení váhy pro obce na výpočet rozdělení výnosu z daní. Ministerstvo financí si klade za cíl vytvořit systém rozdělení daní, který by lépe odrážel potřeby obcí. Analýza by mj. měla určit, zda zachovávat selektivní přístup ke čtyřem největším městům ČR.80 Lze předpokládat, že nejdiskutovanější oblastí bude stanovení portfolia sdílených daní. Bývalý ministr financí ČR Miroslav Kalousek nevyloučil, že by se portfolio sdílených daní mohlo změnit. Dovede si představit i systém, který by se opíral o výnos jedné daně, a to konkrétně daně z příjmů fyzických osob. Tento přístup však představitelé obcí odmítají.81 Představitelé územních samospráv často požadují, aby se součástí sdílených daní staly výnosy spotřebních daní, jejichž výnos představuje téměř dvě třetiny výnosu DPH. Pokud by byly spotřební daně součástí sdílených daní, pak by vývoj obecních rozpočtů probíhal zcela rovnoměrně s vývojem státního rozpočtu. Případné budoucí úpravy daňových sazeb fiskálně nejvýznamnějších daní by znamenaly shodné dopady na všechny

79

Viz ELIÁŠ, A. Financování obcí stále v popředí zájmu. Obec a finance [online]. 2008, č. 1 [cit. 2009-03-12]. Dostupné z WWW: . 80 Převzato z: ŠTEFANOVÁ, A. Nově v rozpočtovém určení daní od roku 2010. Veřejná správa [online]. 2008, č. 1 [cit. 2009-01-28]. Dostupné z WWW: . 81 Chystané změny v RUD: Zatím ještě nic konkrétního. Moderní obec [online]. 2008, č. 9 [cit. 2009-01-15]. Dostupné z WWW: .

- 31 -


články soustavy veřejných rozpočtů. Tato tzv. koexistence všech částí rozpočtové soustavy je v zájmu státu, krajů i obcí.82 Naopak dle názorů vládních představitelů není dobré rozšiřovat počet sdílených daní. Jako důvody uvádějí, že zařazení spotřebních daní do výnosů sdílených daní by zvýšilo celkový výnos obcí a bylo by nutné snížit jejich stávající podíl. Dále by dle MF byl problém v současném systému inkasa spotřebních daní. Zatímco všechny sdílené daně spravují finanční úřady, jež příslušný výnos posílají obcím, většinu spotřebních daní inkasují celní úřady. Z tohoto důvodu by bylo nutné vytvořit nový systém redistribuce daňových výnosů. Zásadní část daně z minerálních olejů zase tvoří základ příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury. Státní rozpočet by musel hledat zdroje pro financování těchto potřeb.83 Na závěr je nutné říci, že při celkovém počtu 6258 obcí v České republice se bude velmi složitě hledat optimální model jejich financování. Každá obec má své specifické podmínky a jedná se o oblast, kde dochází ke střetu nejrůznějších názorů a zájmů.

2.5 Finanční soběstačnost obcí Finanční soběstačnost obcí znamená schopnost základních samosprávných celků v rámci platné fiskální a daňové legislativy vytvořit dostatečné finanční prostředky k financování vlastních potřeb neboli schopnost hradit si své potřeby vlastními příjmy, aniž by potřebovaly dotace z rozpočtu vyšší úrovně či z jiných státních fondů.84 Zvýšit finanční soběstačnost obcí je jedním z cílů rozpočtového určení daní v ČR. Soběstačnost ovlivňuje jednak velikost příjmů, ale i druh příjmů a jejich charakteristické rysy. Vlastní příjmovou základnu obcí by měly tvořit příjmy, jež jsou závislé na aktivitě obcí a také administrativně nenáročné. Důležité také je, aby příjmy byly předem předvídatelné.85 S finanční soběstačností místních samospráv velmi úzce souvisí i jejich daňová autonomie či daňová pravomoc, která znamená možnost obcí stanovovat daňovou

82

Zdroj: NETOLICKÝ, M. Zařadíme spotřební daně do systému výnosů RUD územním celkům? Obec a finance [online]. 2007, č. 4 [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . 83 Viz ELIÁŠ, A. Změna rozpočtového určení daní – Rozhovor s náměstkem ministra financí, Ing. Eduardem Janotou. Obec a finance [online]. 2007, č. 4 [cit. 2009-01-29]. Dostupné z WWW: . 84 Blíže HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. Praha: Eurolex, 2004. s. 239. 85 Více PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008. s. 76–77.

- 32 -


základnu, sazbu daně, osvobození daně, a tím ovlivňovat jejich soběstačnost. Míra daňové autonomie obcí je jedním z nejsložitějších problémů procesu reformy a modernizace veřejné správy v ČR. Diskuse o daňovém určení se však zde velmi často soustředí na otázku výše příjmů územních celků a otázka způsobů daňového určení zůstává v pozadí. Obce ČR jsou z velké části financovány „vlastními daňovými příjmy“, ale nemohou u většiny příjmů ovlivnit základ ani sazbu daně. Značná část daní v rámci schválené daňové soustavy je upravována s celostátní platností.86 Ve většině evropských zemích je přitom situace zcela opačná. Za vlastní daňové příjmy bývají považovány daně, u nichž obce mohou stanovit základ nebo sazbu daně. Specifickou skupinu zemí z hlediska daňové autonomie představují tzv. Skandinávské země (Švédsko, Finsko, Dánsko), kde vlastní daňové příjmy zaujímají okolo 50 % celkových příjmů. Vysoký stupeň decentralizace těchto zemí je dán historickými důvody. Rovněž Belgie a Francie jsou charakteristické vysokým stupněm daňové autonomie, jež je výsledkem decentralizačních reforem. Další skupinu zemí v evropském společenství tvoří tzv. Středomořské státy (Itálie, Španělsko, Portugalsko, Řecko), kde se od 80. let posilují regionální pravomoci. Vlastní daňové příjmy zde tvoří třetinu obecních rozpočtů. Nejmenší podíl vlastních daňových příjmů v obecních rozpočtech (7 %) mají nizozemské obce, kde je to výsledkem tendencí o zajištění maximální efektivity při zabezpečování veřejných služeb. Podobná situace je i ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska, kdy vlastní daňové příjmy představují přibližně 13 % z celkových příjmů obcí.87 Vzhledem k tomu, že ze svých daňových zdrojů mají obce ČR daňovou pravomoc jen u daně z nemovitostí a místních poplatků, v roce 2008 tvořily „skutečné“vlastní daňové příjmy pouze 5,4 % celkových obecních příjmů a přibližně 10 % daňových výnosů.88 Je důležité poznamenat, že k finanční soběstačnosti územních samospráv se Česká republika v roce 1999 zavázala přistoupením k Evropské chartě místní samosprávy. Začlenění Charty do české legislativy bylo provedeno sdělením č. 181/1999 Sb., Ministerstva zahraničních věcí ČR o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Podle článku 9 „Finanční zdroje místních společenství“ této Charty mají obce v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní peněžní prostředky, s nimiž mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Také např. finanční zdroje místních samospráv 86

Viz JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 137, 181 a 197. Dle TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . 88 Vlastní výpočty dle údajů návrhu státního závěrečného účtu za rok 2008. 87

- 33 -


musí být úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. V souladu s legislativou Charty se ČR v případě článku 9 necítí být vázána zásadou existence místních daní a povinností konzultace ústřední vlády s územními samosprávami o přidělení finančních zdrojů obcím a krajům. Z nepřijetí těchto závazků plyne nízká daňová autonomie obcí v ČR.89

89

Blíže ŠELEŠOVSKÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU. Brno: Masarykova univerzita, 2004. s. 37.

- 34 -

ANALÝZA ROZPOČTU MĚSTYSE LOMNICE

3 ANALÝZA ROZPOČTU MĚSTYSE LOMNICE Pro účely vlastní práce, konkrétně zhodnocení vlivu a vývoje daňových příjmů v obecních rozpočtech, byl vybrán městys Lomnice, u něhož je provedena analýza rozpočtu z období 2001 až 2008. Záměrem této kapitoly je také určit strukturu příjmů obcí s důrazem na daňové výnosy. Lomnice je městys nacházející se v Jihomoravském kraji v okrese Brno-venkov90 nedaleko Tišnova. Městys Lomnice má k 1. lednu 2009 1345 obyvatel. Jedná se o obec s pověřením I. stupně, jež ale vykonává i působnost matriky a stavebního úřadu. Obec Lomnice dne 17. 10. 2006 převzala dekret o navrácení statutu městyse. Používání názvu městyse umožnila novela zákona o obcích, která platí od 1. 7. 2006. Městys Lomnice již několikrát získal ocenění v soutěži Vesnice roku a v soutěži o nejlepší program regenerace městských památkových zón v letech 2002 a 2005 obsadil městys Lomnice 1. místo v rámci celého Jihomoravského kraje a postoupil do národního kola.

3.1 Příjmová strana rozpočtu městyse Lomnice V souladu s právními předpisy hospodařil městys Lomnice v letech 2001–2008 stejně jako ostatní územní samosprávy dle ročních rozpočtových příjmů a výdajů. Základ rozpočtového hospodaření představovaly příjmy, protože ovlivňovaly výši vynaložených obecních výdajů. Následující graf zobrazuje strukturu příjmů městyse Lomnice. Graf č. 2: Struktura příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 dle druhového členění 30 000 Přijaté dotace (po konsolidaci) Kapitálové příjmy

tis. Kč

25 000 20 000 15 000

Nedaňové příjmy

10 000 5 000

Daňové příjmy

0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008

Zdroj: Interní materiály městyse Lomnice

Všechny údaje rozpočtu městyse Lomnice jsou uvedeny v hodnotách po konsolidaci, tedy očištěné o všechny interní přesuny peněžních prostředků mezi účty a fondy městyse Lomnice. Příjmy a výdaje po konsolidaci objektivizují pohled na celkovou výši příjmů 90

V souvislosti se změnami územního členění státu dle vyhlášky č. 513/2006 Sb., došlo od 1. 1. 2007 ke změnám příslušnosti městyse Lomnice z okresu Blansko k okresu Brno-venkov.

- 35 -


a výdajů obce ve vztahu k vnějšímu okolí. Jak je z grafu č. 2 patrné, daňové příjmy a přijaté dotace tvořily v období 2001 až 2008 podstatnou část celkových příjmů rozpočtu městyse Lomnice. V níže uvedeném grafu č. 3 jsou pro srovnání uvedeny podíly jednotlivých příjmů rozpočtu městyse Lomnice a průměrné podíly všech obcí a dobrovolných svazků obcí ČR (také po konsolidaci). Graf č. 3: Struktura příjmů městyse Lomnice a obcí a DSO ČR v období 2001–2008 70% 60%

Daňové příjmy

50% Nedaňové příjmy

40% 30%

Kapitálové příjmy

20% Přijaté dotace

10%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

Obce a DSO

Lomnice

0%

2008

Zdroj: Vlastní propočty dle interních materiálů městyse Lomnice, státních závěrečných účtů za roky 2001 až 2007 a návrhu státního závěrečného účtu za rok 2008

U rozpočtu městyse Lomnice lze ve sledovaném období vyjma roku 2005 pozorovat významnější vliv dotací na celkových příjmech, než je tomu u obcí a dobrovolných svazků obcí ČR (dále DSO), viz graf č. 3. Přijaté dotace v lomnickém rozpočtu představovaly v letech 2001 až 2004 nejpodstatnější druh příjmů, přičemž daňové výnosy vytvářely až druhý nejdůležitější příjem. Jinou situaci lze v grafu č. 3 sledovat u obcí a DSO v ČR, neboť daňové příjmy tvořily ve všech letech nejvýznamnější část zdrojů. Ve srovnání s obcemi ČR a DSO byl rozpočet Lomnice tvořen mírně nadprůměrnými podíly nedaňových výnosů. Naopak kapitálové příjmy v analyzovaném období reprezentovaly menší část příjmů městyse Lomnice oproti rozpočtům obcí a DSO ČR.

3.1.1 Daňové příjmy Daňové příjmy rozpočtů obcí ČR jsou určeny zákonem o rozpočtovém určení daní, zákonem o místních poplatcích a zákonem o správních poplatcích. Daňové výnosy představovaly významnou část příjmů městyse Lomnice, v příslušném období zaujímaly průměrně 42 % celkových příjmů. Daňové zdroje obcí tvoří příjmy z daňového určení a taktéž místní a správní poplatky. V následujícím grafu je zobrazen vývoj celkových daňových příjmů a vývoj příjmů z rozpočtového určení daní městyse Lomnice. - 36 -


tis. Kč

Graf č. 4: Vývoj daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 12 000 11 000 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000

Daňové příjmy Daňové příjmy dle RUD

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

rok

Zdroj: Vlastní propočty dle interních materiálů městyse Lomnice

Z výše uvedeného grafu č. 4 vyplývá podstatný vliv výnosů specifikovaných v zákoně o rozpočtovém určení daní na celkovou výši daňových příjmů městyse Lomnice. V grafu lze pozorovat výrazně rostoucí tendenci jak celkových daňových příjmů tak i příjmů z daňového určení (bez místních a správních poplatků). Zatímco v roce 2001 byly daňové příjmy téměř ve výši 6,4 mil. Kč, již v roce 2008 dosahovaly částky 11,3 mil. Kč, což je nárůst o 76 procentních bodů. Situace, kdy daňové příjmy každoročně rostly v průměru o 10 p.b., poskytovala městysi Lomnice vysokou ekonomickou stabilitu. Daňové příjmy obcí z daňového určení jsou tvořeny sdílenými a svěřenými typy daní. Mezi sdílené daně se v roce 2008 řadí podíl městyse Lomnice na 21,4 % z celostátního výnosu DPH, DPPO, DPFO ze závislé činnosti, z kapitálových výnosů a stejný podíl z 60 % výnosu DPFO z podnikání. V období 2001 až 2007 byl podíl obcí na celostátním výnosu daní určen ve výši 20,59 %. Ze sdílených daní lze vymezit skupinu tzv. motivačních daní, jejímž smyslem je motivovat obce, aby například podporou podnikání a zaměstnanosti zvyšovaly svůj daňový výnos. Svěřené daně zahrnují výnos daně z nemovitostí na území Lomnice a DPPO placené městysem. V následujícím grafu je znázorněna struktura daňových příjmů městyse Lomnice členěné na sdílené a svěřené typy daní a místní a správní poplatky.

Graf č. 5: Struktura daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 členěné na sdílené a svěřené daně a místní a správní poplatky 12 000

Sdílené daně

tis. Kč

10 000 8 000

Svěřené daně

6 000 4 000 2 000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

rok


- 37 -

2007

2008

Místní a správní poplatky


Z grafu č. 5 je zřejmý vysoký podíl výnosů ze sdílených daní na daňových příjmech městyse, které plynou do rozpočtu dle daňového určení. Jejich průměrný podíl zaujímal v analyzovaných letech 84 % daňových zdrojů. Od roku 2001 do roku 2008 se výnosy ze sdílených daní každoročně zvyšovaly (vyjma roku 2006) a pohybovaly se ve výši 5 mil. Kč (rok 2001) do 10,1 mil Kč v roce 2008. Svěřené daně zaujímaly v daných letech průměrně pouze necelých 8 % daňových příjmů a jejich význam se postupně v lomnickém rozpočtu snižoval. V absolutních hodnotách se jednalo o částky v rozmezí 445 tis. Kč až 866 tis. Kč. Místní a správní poplatky zaujímaly v daném rozpočtu průměrně 8,5 % daňových příjmů. Vzhledem k tomu, že v letech 2001–2007 nedocházelo k žádným významným změnám rozpočtového určení daní, výše výnosu z daňového určení městyse Lomnice byla v tomto období závislá zejména na vývoji ekonomiky a legislativních změnách jednotlivých daní. Podstatné úpravy daňových výnosů obcí byly účinné od roku 2008, což mělo za následek spolu s vývojem české ekonomiky navýšení lomnického rozpočtu o 1,4 mil. Kč (nárůst o 14 p.b.). Více o dopadech novely na rozpočet městyse Lomnice v kapitole č. 4 této práce. V následujícím grafu je znázorněn vývoj jednotlivých daňových příjmů městyse Lomnice v daném období.

tis. Kč

Graf č. 6: Vývoj jednotlivých daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 5 000

DPFO

4 000

DPPO

3 000

DPH

2 000

DzN

1 000

Místní poplatky

0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008

Správní a jiné poplatky


Z grafu č. 6 vyplývá, že nejvýznamnější položku daňových příjmů městyse Lomnice tvořil výnos daně z přidané hodnoty. Její podíl plynul do rozpočtů obcí až od roku 2001 a to díky novému zákonu o rozpočtovém určení daní. Výtěžnost DPH se na celkových daňových příjmech v lomnickém rozpočtu podílela v rozmezí 33 až 38 %. Druhým nejdůležitějším daňovým zdrojem roku 2008 byla daň z příjmů právnických osob. Zaujímala ve sledovaném období 23% až 28% podíl a vykazovala vyjma roku 2006 každoroční růst. - 38 -


Výnos z daně příjmů fyzických osob představoval také podstatnou část (24–29%) celkových příjmů městyse Lomnice, viz graf č. 6.

3.1.1.1 Výnos daně z přidané hodnoty Příjem z daně přidané hodnoty je velmi významným zdrojem pro každou obec, jinak tomu není ani u městyse Lomnice. V roce 2001 dosahovala výnosu 2,1 mil. Kč a v roce 2008 dokonce přes 4,3 mil. Kč. Výtěžnost této daně se pro lomnický rozpočet v daném období zdvojnásobila, viz níže uvedený graf.

Graf č. 7: Vývoj výnosu DPH městyse Lomnice v období 2001–2008 5 000

tis. Kč

4 000 3 000 2 000 1 000 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008


Rostoucí tendence výnosu DPH lze v daných letech přičítat jednak metodickým změnám, rostoucí české ekonomice, ale i legislativním změnám. Ačkoliv v roce 2004 došlo ke snížení základní sazby na 19 %, výnos daně z přidané hodnoty se nadále zvyšoval. Příčinou tohoto vývoje byl přesun zboží a služeb ze snížené sazby do sazby základní provedený k 1. 1. 2004 a vyšším růstem hrubého domácího produktu taženým spotřebou domácností. V roce 2005 byl nárůst výnosu daně z přidané hodnoty způsoben změnou systému, který byl zaveden od vstupu ČR do EU, kdy se na účtech finančního úřadu vykazovala již úplná realizace inkasa DPH. Zvýšení výnosu DPH v roce 2008 bylo zapříčiněno vedle dynamiky české ekonomiky zejména růstem snížené sazby z 5 % na 9 %.

3.1.1.2 Výnos daně z příjmů právnických osob Přestože docházelo ve sledovaném období k častým změnám sazeb DPPO, resp. jejího snižování, vývoj výnosu daně z příjmů právnických osob vykazoval rostoucí trend. Výjimku představoval rok 2006, kdy došlo k poklesu téměř na úroveň příjmů roku 2004. - 39 -


Tato daň zahrnuje i DPPO za obce, avšak její podíl byl vůči DPPO ve sledovaném období zanedbatelný, viz následující graf.

tis. Kč

Graf č. 8: Vývoj výnosu DPPO městyse Lomnice v období 2001–2008 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0

DPPO obec DPPO

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

rok


V grafu č. 8 lze sledovat příznivý trend inkasa DPPO, jenž byl ovlivněn příznivým vývojem ekonomiky a legislativními úpravami přijatými v roce 1998 a v roce 2001.91 Na zvyšující se výnos i přes poklesy daňových sazeb měly vliv vzrůstající podnikatelské aktivity a s nimi spojené příznivé výsledky hospodaření a rostoucí podíl zahraničního kapitálu na podnikatelských aktivitách právnických osob. Pokles výnosu daně v roce 2006 byl způsoben zavedením nových slev, nové odpisové skupiny a odčitatelné položky na dani u právnických osob za rok 2005. Kromě rostoucí české ekonomiky se v roce 2007 výrazně projevila na zvýšení výnosu DPPO novela zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, která snížila možnost tvorby rezerv na opravy najatého hmotného majetku. V roce 2008 se na výnos této daně ještě plně neprojevila změna snížení sazby daně z 24 % na 21 %. Určitou zvláštností v oblasti daňových příjmů je daň z příjmů právnických osob za obce, kdy se jedná o svěřený typ daně. Tato daň se vyskytuje v rozpočtu městyse Lomnice v případech, kdy dani podléhají příjmy z činností, u nichž městys dosahuje zisku, včetně příjmů z reklam a z pronájmu majetku (mimo státního majetku). Odvod daně a jeho vrácení zpět obci probíhá pouze účetně. Městys Lomnice neprovádí bankovní převody, ale v souladu se zákonem hradí tuto daň do vlastního rozpočtu. V roce 2001 tvořil tento příjem 7% podíl celkových daňových příjmů městyse Lomnice. Významnost výnosu této daně se však v rozpočtu městyse Lomnice snižovala (2,4 % na daňových příjmech v roce 2007 a v roce následujícím byl z této daně nulový příjem).

91

Byly provedeny legislativní úpravy tvorby rezerv, operací s cennými papíry apod., které výrazně omezily možnost legální „optimalizace“ daňové povinnosti.

- 40 -


3.1.1.3 Výnos daně z příjmů fyzických osob Významným příjmem městyse Lomnice byl výnos daně z příjmů fyzických osob, jenž zaujímal v období 2001–2008 v průměru 27 % daňových zdrojů. Podobně jako u daně z příjmů právnických osob docházelo také u daně z příjmů fyzických osob k častým legislativním změnám. Strukturu a vývoj výnosu DPFO městyse Lomnice zobrazuje následující graf.

tis. Kč

Graf č. 9: Vývoj výnosu DPFO městyse Lomnice v období 2001–2008 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0

DPFO vybírané srážkou DPFO z podnikání DPFO ze závislé činnosti

2001

2002

2003

2004 rok 2005

2006

2007

2008


Z výše uvedeného grafu č. 9 vyplývá, že celkový příjem z DPFO ve sledovaném období mimo roku 2007 vykazoval rostoucí trend. Nejvýznamnější část představovala daň z příjmů ze závislé činnosti, jejíž vzrůstající tendenci po celé sledované období determinoval zejména růst ekonomiky České republiky, což bylo důsledkem zvýšení reálných průměrných mezd a také růstu počtu zaměstnanců. A to i přes skutečnost, že daňové subjekty stále více využívaly daňových výhod např. snížení základu daně o úroky z úvěrů ze stavebního spoření a hypotečních úvěrů, o příspěvky na penzijní připojištění a soukromé životní pojištění. Stagnace výnosů příjmů fyzických osob v roce 2006 lze přičíst legislativním změnám, jež upravovaly poklesy daňových sazeb a šíři prvního příjmového pásma. V roce 2008 byl výnos daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti v případě městyse Lomnice o 66 procentních bodů vyšší než v roce 2001. Daň z příjmů fyzických osob z podnikání zaujímala v rozpočtu Lomnice v období 2001–2008 průměrně 6 % daňových příjmů a 22 % celkového výnosu daně příjmů fyzických osob. Stejně jako výnos DPFO ze závislé činnosti také tato daň vykazovala rostoucí tendenci výnosů. Výjimkou byl rok 2007, kdy se příjem prudce snížil až na úroveň roku 2002. Hlavní příčinou snížení výtěžnosti této daně v roce 2007 bylo působení institutu společného zdanění manželů. Přeplatky se hradily i zaměstnancům, kteří podali daňové přiznání, z účtu náležející podnikajícím fyzickým osobám. Ve snaze maximálně využít - 41 -


výhody společného zdanění manželů podali poplatníci v roce 2007 velký počet dodatečných daňových přiznání, ve kterých uplatnili tento způsob zdanění s určitým zpožděním pro již vyměřená zdaňovací období (roky 2005 a 2006). I poslední rok společného zdanění manželů (2008) ovlivňoval objem sdílených příjmů místních územních celků. Výnos daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou zahrnuje dle rozpočtové skladby daně z úroků, dividend a jiných kapitálových výnosů. Její výše byla však v rozpočtu městyse zanedbatelná. Podílela se na rozpočtech městyse zhruba 1,2 až 1,5 %. Výnos této daně závisí na výši úrokových sazeb.

3.1.1.4 Výnos daně z nemovitostí Nejvýznamnější svěřenou daní je výnos daně z nemovitostí nacházejících se na území městyse Lomnice. V městysi Lomnice je od roku 1997 doposud stanoven korekční koeficient daně z nemovitostí ve výši 1. Do konce roku 2008 mohl městys zavádět korekční koeficient v rozmezí 0,3 až 1,6 pro své území a od roku 2009 v rozpětí 1 až 1,6. Korekční koeficienty dle zákona o dani z nemovitostí jsou uvedeny v příloze č. 1. Díky zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů měl možnost městys Lomnice s účinností od roku 2009 zavést místní koeficient ve výši 2 až 5, jímž by násobil daňovou povinnost za jednotlivé druhy pozemků na jeho území, i osvobodit stanovené zemědělské pozemky od daně z nemovitostí. Do současnosti žádné z těchto změn představitelé městyse Lomnice nevyužili. Další uvedený graf uvádí vývoj příjmů daně z nemovitostí v lomnickém rozpočtu v analyzovaných letech. Graf č. 10: Vývoj výnosu daně z nemovitostí městyse Lomnice v období 2001-2008 500 tis. Kč

400 300 200 100 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008


V absolutních číslech se výnos daně z nemovitostí v Lomnici pohyboval v daném období od 282 tisíc Kč (v roce 2001) do 458 tisíc Kč vybraných v roce 2008. Ačkoliv se podíl této

- 42 -


daně na daňových příjmech obce pohyboval v letech 2001–2008 jen kolem 4 %, její význam byl v dlouhodobě stabilním daňovém výnosu. V podstatě jde o jedinou daň, u které má městys možnost ovlivnit velikost jejího výnosu prostřednictvím úpravy korekčního koeficientu92 a nově i místního koeficientu a tím i rozsah svých zdrojů. K 1. lednu 2009 další novela zrušila osvobození novostaveb od daně, což bude mít jistě za následek zvýšení příjmů v rozpočtu městyse Lomnice v roce 2009. Za předpokladu, že městys zavede obecně závaznou vyhláškou místní koeficient ve výši 5, příjmy by se z daně z nemovitostí z roku 2008 zvýšily na téměř 2,3 mil. Kč, což by znamenalo, že by podíl této daně v rozpočtu městyse Lomnice představoval přibližně 20 % daňových příjmů. Tyto změny by pozitivně působily na zvýšení finanční soběstačnosti

městyse.

Autorka

nepředpokládá

takovou

krajní

změnu,

ale

je

pravděpodobné, že městys zavede místní koeficient ve výši 2 nebo 3. I když zastupitelé městyse takovou změnu zatím neschválili, je dle autorky příznivé, že byla tato možnost obcím poskytnuta, neboť jim přináší vyšší fiskální pravomoci.

3.1.1.5 Výnos místních poplatků Místní poplatky lze ukládat městysem Lomnice jen na základě zákona o místních poplatcích. Další omezení se vztahuje na jednotlivé sazby poplatků, protože v zákoně jsou zpravidla určeny maximální možné sazby. Místní poplatky zavádí sám městys obecně závaznými vyhláškami. Městys Lomnice v současnosti vybírá poplatek ze psů, za užívání veřejného prostranství, ze vstupného, z ubytovací kapacity a za komunální odpad. Vývoj výnosu místních poplatků v městysi Lomnice znázorňuje níže uvedený graf. Graf č. 11: Vývoj výnosu místních poplatků městyse Lomnice v letech 2001–2008 800 popl. z ubytovací kapacity popl. ze vstupného

tis. Kč

600 400

popl. za užívání veř. prostranství poplatek ze psů

200 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008

popl. za komunální odpad

Zdroj: Vlastní propočty dle interních materiálů městyse Lomnice 92

Pro jednotlivé části obce může obec obecně závaznou vyhláškou změnit koeficient, který je pro ni stanoven, zvýšit o jednu kategorii nebo snížit o jednu až tři kategorie.

- 43 -


Přestože ve sledovaném období místní poplatky vykazovaly rostoucí tendenci (viz graf č. 11), jejich význam v rozpočtu Lomnice klesal. Podíl místních poplatků se na celkových daňových příjmech v analyzovaném období postupně snižoval ze 7,8 % na 6,5 %. Důvodem byl růst daňových příjmů z rozpočtového určení daní ve sledovaném období. Nejvýznamnější podíl na místních poplatcích (průměrně 83 %) představoval v daném období poplatek za odvoz komunálního odpadu. Výnos tohoto místního poplatku se každoročně zvyšoval, v roce 2001 byl téměř ve výši 300 tis. Kč a v roce 2008 činil 630 tis. Kč. Od roku 2004 se roční výše platby občana za komunální odpad nezměnila a činí 480 Kč za osobu nebo rekreační nemovitost. Rostoucí příjem z poplatku za komunální odpad do roku 2004 byl způsoben nárůstem výše poplatku na občana a v posledních letech byl důsledkem zvyšujícího se počtu obyvatel městyse Lomnice.

3.1.1.6 Výnos správních a jiných poplatků Správní poplatky zahrnují poplatky stanovené zákonem. Jedná se zejména o poplatky za vydávání dokladů matriky a povolení a rozhodnutí stavebního úřadu městyse Lomnice. Podíl těchto poplatků byl v období 2001–2008 zanedbatelný, tvořil v průměru 1 % daňových příjmů městyse. Největší podíl daňových příjmů tvořily v roce 2001 (3 %), kdy zahrnovaly

poplatek

za

povolení

k provozování

výherních

hracích

přístrojů.

V následujících letech docházelo k postupnému snižování vlivu správních poplatků na daňové výnosy, viz následující graf. Graf č. 12: Vývoj výnosu správních a jiných poplatků městyse Lomnice v období 2001-2008 250

tis. Kč

200

Jiné poplatky

150 100

Správní poplatky

50 0 2001

2002

2003

2004 rok 2005

2006

2007

2008


Jinými poplatky se v případě městyse Lomnice a daného období rozuměly poplatky za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, za odnětí pozemků plnících funkci lesa a poplatek za znečišťování ovzduší.

- 44 -


3.1.1.7 Výnos motivačních prvků Z výše uvedeného výnosu daně z příjmů fyzických osob lze vymezit i příjem městyse Lomnice z motivačních prvků, které mají za cíl zajistit motivaci k podpoře podnikání a zaměstnanosti na jeho území. Novela zákona RUD v roce 2002 posílila příjmy obcí o 1,5% podíl celkového objemu DPFO ze závislé činnosti, jež platí do současnosti. Přerozdělení tohoto podílu výnosu daní se provádí podle počtu zaměstnanců, kteří mají místo výkonu práce v městysi Lomnice. Problematickou se zde jeví vazba pracujícího na danou obec, která je zde velmi slabá. Nejedná se totiž o část výnosu z příjmu daného zaměstnance pracujícího v dané obci, ale o podíl z celostátního výnosu podle počtu zaměstnanců v dané obci k celkovému počtu zaměstnanců.93 Mezi druhý motivační prvek patří 30% podíl výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání, který je závislý na objemu podnikatelských aktivit fyzických osob, jež mají na území Lomnice trvalé bydliště. U tohoto prvku je často terčem kritiky alokace daně na základě trvalého bydliště podnikatele a ne podle místa vykonávání činnosti. S výkonem podnikání v obci souvisí nároky na určitou vybavenost (technická infrastruktura, služby), a proto i výdaje obce s výkonem místa podnikání jsou vyšší. Níže uvedený graf zobrazuje vývoj výnosů 1,5 % DPFO ze závislé činnosti a 30% podílu DPFO z podnikání vzhledem k ostatnímu výnosu DPFO v rozpočtu městyse Lomnice.

Graf č. 13: Vývoj výnosu motivačních prvků a DPFO městyse Lomnice v období 2001-2008 3 000 Výnos 1,5 % DPFO ze závislé činnosti

tis. Kč

2 500 2 000

Výnos 30% podílu DPFO z podnikání

1 500 1 000

Výnos DPFO bez motivačních prvků

500 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008


V analyzovaném období průměrná hodnota výtěžnosti 1,5 % daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti na jednoho zaměstnance v Lomnici potažmo ve všech obcích ČR činila 373 Kč. V období 2002–2005 se výnos za zaměstnance zvyšoval až na 412 Kč, ale od roku 93

Informační servis Svazu měst a obcí České republiky. Současné problémy ve financování obcí. [online]. 2007. [cit. 2009-03-14]. Dostupné z WWW: .

- 45 -


2006 docházelo k poklesu daňové výtěžnosti na pracujícího na 380 Kč. Příčinou poklesu výnosu na jednoho zaměstnance byly především legislativní změny této daně. Význam tohoto motivačního prvku byl v rozpočtu městyse velmi nízký, představoval 1,1 % daňových příjmů a pouze 0,5 % celkových výnosů Lomnice v daných letech. U daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti reprezentoval daný motivační ukazatel jen 6 %, ostatní část plynula do rozpočtu městyse jako sdílená daň z celostátního výnosu. V absolutních částkách se jednalo průměrně o 100 tisíc Kč. Daňový výnos 1,5 % DPFO ze závislé činnosti v rozpočtu městyse Lomnice (viz graf č. 13) korespondoval s výnosy na jednoho zaměstnance ČR a počtem pracujících v Lomnici v analyzovaném období. Vývoj výnosu 30% podílu DPFO z podnikání v lomnickém rozpočtu závisel nejen na počtu podnikatelů žijící v Lomnici, ale i na jejich výnosech z podnikání. Důvodem poklesu příjmů tohoto motivačního prvku v roce 2006 bylo již dříve zmiňované společné zdanění manželů, jež mělo vliv také na výnos v dalších letech. V průměru se podílel tento motivační prvek na daňových příjmech městyse Lomnice 4 % a na celkových příjmech 1,7 % a představoval v rozpočtu Lomnice 67% podíl výnosu daně z příjmů fyzických osob ze samostatně výdělečné činnosti. Význam tohoto motivačního prvku převyšoval v daných letech předchozí prvek, ale celkově byl tento daňový příjem také zanedbatelný. V případě městyse Lomnice výnos motivačních daní příliš neovlivňoval celkový příjem ze sdílených daní, v období 2001–2008 představoval průměrně 5% podíl na celkových daňových zdrojích. Jako motivační prvky jsou dle autorky nedostačující, neboť měly na rozpočet městyse v daných letech nepatrný vliv. V současnosti se pracuje na podstatné novele o RUD a lze předpokládat posílení motivačních prvků při financování obcí. Autorka pokládá za důležité motivovat obce, aby se podílely na ekonomickém rozvoji své oblasti a svého regionu, a umožnit jim, aby ze svého úsilí měly také nějaký profit.

3.1.2 Nedaňové příjmy Mezi objemově méně významnou položku příjmů městyse Lomnice patřily v období 2001 až 2008 nedaňové příjmy, kdy v rozpočtu průměrně zaujímaly téměř 16 % všech příjmů. Jednalo se o příjmy z vlastní hospodářské činnosti, tj. především výnosy z pronájmu majetku, příjmy z vlastní činnosti a odvody příspěvkových organizací. Vývoj nedaňových příjmů v analyzovaném období je uveden v následujícím grafu. - 46 -


Graf č. 14: Vývoj nedaňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 6 000

tis. Kč

5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

rok


Jak je z grafu č. 14 patrné, nedaňové příjmy ve sledovaném období vyjma roku 2007 rostly. V analyzovaném období se zvýšily z téměř 2 mil. Kč na více než 5 mil. Kč. Největší meziroční nárůst nedaňových výnosů městyse Lomnice a zároveň jejich maximální výše byla v roce 2008, kdy příjmy meziročně vzrostly o 51 p.b. na cca 5 mil. Kč, a to zejména vlivem pronájmu majetku městyse Lomnice a příjmů z vlastní činnosti (těžba dřeva). Největší podíl nedaňových zdrojů v daném období představovaly příjmy z pronájmu nemovitostí městyse (zejména z bytového hospodářství), jež tvořily v průměru 50 % nedaňových výnosů.

3.1.3 Kapitálové příjmy Výše kapitálových příjmů souvisí s výjimečnou a jednorázovou situací. K výraznému nárůstu v lomnickém rozpočtu tohoto druhu výnosu došlo v roce 2006 vlivem prodeje dlouhodobého majetku městyse, konkrétně prodejem plynovodu ve výši 6 mil. Kč. Průměrně se kapitálové výnosy podílely v daných letech 4,8 % na celkových příjmech, avšak bez údajů z roku 2006 představovaly pouze 1,8% podíl. Ve srovnání se středními hodnotami všech obcí v ČR (5,6 %) byl podíl kapitálových příjmů v Lomnici výrazně podprůměrný.

tis. kč

Graf č. 15: Vývoj kapitálových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2001

2002

2003

2004


- 47 -

rok

2005

2006

2007

2008


Z grafu č. 15 je patrná mimo roku 2006 nízká výše kapitálových výnosů v rozpočtu městyse Lomnice. Mezi nejvýznamnější kapitálové příjmy rozpočtu Lomnice příslušely výnosy z prodeje nemovitostí a pozemků a v roce 2006 z prodeje dlouhodobého hmotného majetku. V letech 2001–2002 se na kapitálových příjmech podílely příjmy z prodeje akcií. Autorka hodnotí příznivě nízkou výši kapitálových výnosů městyse Lomnice z hlediska nezbavování se a nerozprodávání obecního majetku. Takovýto příjem je totiž neopakovatelný a většinou se jedná o jednoduše získané finance, které z dlouhodobého hlediska již nepřináší jiný výnos. Například prodej nemovitosti či jiného majetku lze nahradit jeho pronájmem. Je to však nutno posoudit z více pohledů, např. zda bude mít městys finance na údržbu majetku, jestli nebude v delším horizontu klesat hodnota pronajatého majetku a zda například z financí z pronájmu dokáže uhradit jeho provoz a udržovat ho v dobrém stavu.

3.1.4 Přijaté dotace Přijaté dotace představovaly v období 2001 až 2008 spolu s daňovými příjmy základ celého hospodaření městyse a byly nezbytné pro financování jeho potřeb. Řadí se sem dotace od jiných veřejných rozpočtů a fondů. Uvedené výše přijatých dotací v grafu č. 16 jsou taktéž po konsolidaci, nezahrnují tedy převody mezi účty a fondy městyse Lomnice.94 Dotace lze rozdělit na nárokové a nenárokové. O nárokové dotace nemusí městys nijak usilovat, přicházejí automaticky ze státního rozpočtu nebo prostřednictvím kraje. V případě nenárokových dotací je nutné se vyznat v systému přidělování dotací pomocí žádostí z jednotlivých programů. Přijaté dotace lze také rozdělit podle jejich charakteru na investiční a neinvestiční, viz následující graf. Graf č. 16: Struktura přijatých dotací městyse Lomnice v období 2001-2008 20 000

Investiční dotace

tis. Kč

15 000 10 000

Neinvestiční dotace

5 000 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008


94

Například jde o převody mezi Sociálním fondem a Fondem rozvoje bydlení a bankovními účty městyse.

- 48 -


V rozpočtu městyse Lomnice představovaly dotace významnou část příjmů. Zejména v letech 2001 až 2004, což bylo hlavně způsobeno plynutím dotací na platy učitelů ZŠ a MŠ Lomnice přes obecní rozpočet (v roce 2004 byly ve výši 9 mil. Kč). V období 2001 až 2008 u obcí a DSO ČR činil průměrný podíl dotací na celkových příjmech 31 %, u městyse Lomnice se jednalo o 38% podíl. V hodnoceném období získal městys Lomnice dotace v maximální výši v roce 2004, a to téměř 16 mil. Kč. V roce 2005 lze přičítat výrazný pokles výše přijatých dotací v městysi Lomnice oproti předcházejícímu období změně školského zákona, kdy dotace na platy učitelů již neplynuly přes rozpočet městyse. Neinvestiční typ dotací je používán na běžné výdaje spojené především s poskytováním statků a služeb. Neinvestiční dotace tvořily v průměru 65 % všech přijatých dotací a 26 % celkových příjmů. Největší objem neinvestičních dotací získal v roce 2004 ve výši 12,3 mil. Kč. V daných letech se jednalo například o dotace na údržbu komunikací a strategický rozvoj mikroregionu Lomnicko, na Program regenerace městských památkových rezervací a městských památkových zón, příspěvky na volby a na žáka základní a mateřské školy, dotace na výkon státní správy, vybavení hasičského sboru, na pracovní místa veřejně prospěšných prací z Evropského sociálního fondu aj. Investiční dotace jsou poskytovány k úhradě výdajů na konkrétní investice. Jejich průměrný podíl činil 35 % všech dotací a 12 % všech příjmů městyse. Maximální výše přijatých investičních dotací se uskutečnila v roce 2002 ve výši 4,2 mil. Kč. Městysi Lomnice se v daném období dařilo získávat dotace zejména na výstavbu infrastruktury, opravy kulturních památek a výstavbu sociálních bytů.

3.2 Výdajová strana rozpočtu městyse Lomnice Jelikož objem vynaložených výdajů závisí z velké části na vývoji celkových příjmů, lze pozorovat u městyse Lomnice ve sledovaném období 2001 až 2008 meziroční výkyvy i u celkových výdajů. V daném období se rozsah výdajů (po konsolidaci) pohyboval od 16,5 mil. Kč (rok 2006) do 29,3 mil. Kč v roce 2004. Podle druhového členění rozpočtové skladby se rozdělují výdaje na běžné a kapitálové výdaje. Následující graf vyznačuje, jaký podíl na celkových výdajích Lomnice tvořily běžné a kapitálové výdaje.

- 49 -


Graf č. 17: Struktura výdajů městyse Lomnice v období 2001–2008 40 000 Kapitálové výdaje

tis. Kč

30 000 20 000

Běžné výdaje

10 000 0 2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008


Z grafu č. 17 jasně vyplývá, že se na celkových výdajích městyse v období 2001–2008 nejvíce podílely běžné výdaje. Největší podíl představovaly v roce 2003, kdy dosahovaly téměř 90% části celkových výdajů. V ostatních letech tvořily 53 % až 71 % celkových výdajů. Nejvyšší částky běžné příjmy dosahovaly v roce 2004, kdy činily 20,7 mil. Kč. V letech 2001 až 2004 byly součástí běžných výdajů transfery na platy učitelů ZŠ, ZUŠ a MŠ. Nejnižší výše běžných výdajů byla vynaložena v roce 2001 ve výši 12,2 mil. Kč. Významnou část běžných příjmů představovaly výdaje na činnost místní správy, jež plynuly na platy zaměstnanců v pracovním poměru k úřadu městyse (v roce 2008 ve výši 1,2 mil. Kč), povinné pojistné na sociální zabezpečení, nákup drobného majetku, telekomunikační služby, elektrickou energii a plyn. Další podstatné běžné výdaje byly v analyzovaném období vynakládány na bytové hospodářství, na opravu a udržování silnic, výdaje na sběr a svoz odpadů, na provoz Základní a umělecké školy Lomnice aj. Kapitálové výdaje reprezentovaly v rozpočtu městyse méně významnou část oproti běžným výdajům. Ve sledovaném období v průměru tvořily 30 % celkových výdajů. Objem celkových kapitálových výdajů souvisel zejména s přijatými investičními dotacemi. Z odvětvového hlediska byly kapitálové výdaje směřovány do výstavby infrastruktury, výstavby sociálních bytů, plynofikace ZŠ Lomnice a na opravy kulturních památek.

3.3 Ukazatelé finanční pozice městyse Lomnice Pro hodnocení finanční situace městyse Lomnice jsou použity následující čtyři ukazatelé, jejichž cílem je určit vliv jednotlivých příjmových skupin na jeho rozpočet. Jedná se o ukazatele: podíl daňových výnosů na výdajích, míra soběstačnosti, míra samofinancování a míra daňové autonomie. Uvedené ukazatelé jsou srovnávány se shodnými ukazateli obcí a DSO ČR.

- 50 -


3.3.1 Daňové příjmy na celkových výdajích Poměr daňových příjmů na celkových výdajích uvedených v % určuje, jaký podíl na celkových výdajích zaujímají daňové příjmy neboli jakou část výdajů je městys schopen zafinancovat z daňových výnosů.

%

Graf č. 18: Podíl daňových příjmů a celkových výdajů u městyse Lomnice a u obcí ČR 70 60 50 40 30 20 10 0

podíl DP/CV v Lomnici podíl DP/CV u obcí ČR

2001

2002

2003

2004

rok

2005

2006

2007

2008

Zdroj: Vlastní propočty dle interních materiálů městyse Lomnice, vlastní propočty ze státních závěrečných účtů let 2001–2007 a z návrhu státního závěrečného účtu za rok 2008

Z uvedeného grafu č. 18 vyplývá, že výše ukazatele u obcí a DSO byla ve sledovaném období vyjma let 2006 a 2008 vyšší než v městysi Lomnice. K výraznějšímu nárůstu sledovaného ukazatele došlo u městyse Lomnice v roce 2005, jenž byl způsoben velkým poklesem celkových výdajů, zejména běžných výdajů (vliv školského zákona). Poklesy poměru daňových příjmů na celkových výdajích v letech 2002, 2004 a 2007 v lomnickém rozpočtu lze přičíst většímu růstu celkových výdajů než růstu daňových příjmů městyse. Průměrná hodnota ukazatele v daných letech u obcí v ČR činila 52 % a u městyse 43 %. Vyplývá z toho, že daňové příjmy městyse Lomnice pokryly menší polovinu jeho výdajů, ale obce a DSO ČR zabezpečily daňovými výnosy průměrně o 9 % více celkových výdajů. Rozdíl mezi výši indikátorů poukazuje na to, že městys Lomnice byl méně závislý na daňových výnosech než jiné obce a používal i ostatní zdroje financování. Na druhou stranu je zde patrná větší závislost na jiných příjmech.

3.3.2 Míra soběstačnosti Soběstačnost znamená schopnost městyse Lomnice hradit si své potřeby vlastními příjmy, aniž by potřeboval dotace z rozpočtu kraje, státu či z jiných státních fondů. Míra soběstačnosti je dána poměrem vlastních příjmů k celkovým příjmům uvedených v %. Do vlastních příjmů se v ČR řadí všechny druhové příjmy vyjma přijatých dotací. Vývoj

- 51 -


míry soběstačnosti městyse Lomnice a průměr všech obcí a DSO ČR je uveden v níže uvedeném grafu.

Graf. č. 19: Míra soběstačnosti městyse Lomnice a obcí ČR 100 Míra soběstačnosti Lomnice

%

80 60

Míra soběstačnosti obcí ČR

40 20 2001

2002

2003

2004 rok 2005

2006

2007

2008


Nejvýznamnější část vlastních příjmů představovaly v letech 2001 až 2008 příjmy daňové, jež zaujímaly v rozpočtu městyse Lomnice v průměru 68 % příjmů vlastních. Nedaňové příjmy tvořily na vlastních příjmech 25% podíl. Při srovnání míry soběstačnosti městyse s průměrnou mírou ve všech obcí ČR v daných letech (viz graf č. 19) byla v průměru prokázána nižší míra soběstačnosti u městyse Lomnice. Zatímco v rozpočtech městyse Lomnice zaujímaly vlastní příjmy průměrně 62 % celkových příjmů, v rozpočtech obcí a DSO ČR 65 %. Tato situace vypovídá o jeho větší závislosti na přijatých dotací a tedy i na rozhodnutích států a krajů, než je tomu v průměru u obcí a DSO ČR. Z uvedeného grafu lze také vyvodit, že na vývoj ukazatele měly vliv přijaté dotace na platy učitelů, jež plynuly do roku 2004 do lomnického rozpočtu a pak do rozpočtu ZŠ a MŠ Lomnice. Tím, že v roce 2005 transfery na platy učitelů plynuly přímo Základní škole Lomnice, se snížily celkové příjmy městyse a zvýšil se podíl vlastních příjmů, které tvořily od roku 2005 okolo 75 % lomnických příjmů. Zde je také nutné poznamenat, že ačkoliv se v ČR daňové příjmy řadí do vlastních příjmů obcí, nemohou místní samosprávy u většiny daňových výnosů ovlivnit základ ani sazbu daně. Největší část v daňových příjmech totiž představuje výnos ze sdílených daní, který plyne do rozpočtů obcí podle zákona o RUD. Ve většině evropských zemích je situace zcela opačná. Za vlastní daňové příjmy bývají považovány daně, u nichž mají územní samosprávné celky daňovou pravomoc, více podkapitola č. 2.5.95

95

TRHLÍNOVÁ, Z. Význam místních daní v řízení lokálního rozvoje. In Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. s. 241.

- 52 -


Z důvodu zahrnutí všech obecních daňových výnosů do vlastních příjmů, jež výrazně zvyšují finanční soběstačnost, nelze uvedenou míru finanční soběstačnosti obcí ČR a jiných států srovnávat. Dle údajů rozpočtu městyse Lomnice lze stanovit, že „skutečné“ vlastní daňové příjmy městyse Lomnice v komparaci s evropskými státy představovaly průměrně pouze 4,7 procenta celkových příjmů, neboť jen u výnosů daně z nemovitostí a místních poplatků může městys stanovit základ daně či sazbu daně. Dle výpočtů autorky míra finanční soběstačnosti městyse Lomnice, jež zahrnuje jen „skutečné“ daňové příjmy, nedaňové a kapitálové zdroje, činila v daném období jen 25 %.

3.3.3 Míra samofinancování Míra samofinancování, tj. poměr vlastních příjmů městyse na běžné výdaje v %, vypovídá o schopnosti Lomnice pokrýt své provozní výdaje z vlastních zdrojů. Graf č. 20: Míra samofinancování městyse Lomnice a obcí ČR 200 Míra samofinancování v Lomnici

%

150 100

Míra samofinancování obcí ČR

50 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

rok


Městys Lomnice vykazoval v daném období relativně proměnlivé hodnoty míry samofinancování. Nejnižší hodnoty ukazatele v rozpočtu daného městyse existovaly v roce 2004 (54 %). Důvodem výrazného nárůstu ukazatele od roku 2005 byla změna školského zákona, kdy přijaté transfery na platy učitelů již nenavyšovaly výši přijatých dotací a běžných výdajů městyse Lomnice. Maximální hodnoty míry samofinancování dosahoval v roce 2006 a to ve výši 166 %, což bylo způsobeno vysokými kapitálovými příjmy v daném roce. Vlastní příjmy pokrývaly v lomnickém rozpočtu průměrně 90 % běžných výdajů a v rozpočtech obcí a DSO ČR téměř 97 %. Nasvědčuje to tomu, že městys Lomnice byl schopen hradit ze svých vlastních příjmů 90 % provozních výdajů souvisejících s plněním svých úkolů a už mu z vlastních příjmů nezbývaly finanční prostředky na investiční akce. - 53 -


Tahle situace vzhledem k poklesu ukazatele v posledních dvou analyzovaných letech může být pro městys Lomnice v budoucnu hodně problematická a nebezpečná z důvodu mandatorního charakteru některých provozních výdajů. Z vypočítané míry samofinancování plyne taktéž závislost zejména kapitálových výdajů městyse Lomnice na přijatých dotacích.

3.3.4 Míra daňové autonomie Stupeň daňové autonomie lze získat poměrem součtu daní, u kterých má obec daňovou pravomoc, a celkových daňových příjmů uvedených v %.96 Mezi daně, u kterých mohl městys Lomnice v letech 2001–2008 stanovit základ daně nebo sazbu daně, patřily výnosy z místních poplatků a daně z nemovitostí. Jejich maximální výše byly však omezeny zákonem o místních poplatcích a zákonem o dani z nemovitostí. Například sazba u poplatku ze psů činila v roce 2008 v Lomnici 400 Kč za psa (maximální výše stanovená zákonem je 1500 Kč), u poplatku za komunální odpad městys stanovil sazbu 480 Kč (maximální výše činí 500 Kč) atd. U daně z nemovitostí mělo Zastupitelstvo městyse Lomnice možnost v daném období upravit sazbu daně. Následující graf znázorňuje vývoj míry daňové autonomie městyse Lomnice v daném období. Graf č. 21: Míra daňové autonomie městyse Lomnice 12,0

%

11,5

míra daňové autonomie městyse Lomnice

11,0 10,5 10,0 9,5 2001

2002

2003

2004 rok 2005

2006

2007

2008


Průměrná hodnota míry daňové autonomie činila u městyse Lomnice v průměru téměř 11 %, což je ve srovnání s obcemi ČR téměř stejná hodnota, tzn. obce v ČR měly určitou daňovou pravomoc pouze u 11 % svých daňových příjmů. Přestože výnosy místních daní a daně z nemovitostí vykazovaly ve sledovaném období rostoucí trend, lze v posledních

96

Podrobněji JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 143 a 344.

- 54 -


analyzovaných letech z grafu č. 21 sledovat klesající tendenci míry daňové autonomie obcí v ČR. Nižší vliv daného kritéria byl určen rostoucími výnosy ze sdílených daní. Z uvedených výsledků lze usoudit, že rozpočet městyse Lomnice byl v letech 2001 až 2008 z 89 % tvořen daňovými výnosy, u nichž městys neměl žádnou daňovou pravomoc. Tuto část zaujímaly především výnosy ze sdílených daní. Na závěr lze říci, že míra daňové autonomie obcím ČR v daném období neumožňovala dostačující finanční nezávislost a možnost plánovat příjmy v dlouhodobém horizontu, neboť výnos ze sdílených daní závisel zejména na legislativních změnách stanovených daní a úpravě zákona o RUD ústřední vládou. Od roku 2009 mají však obce ČR možnost u daně z nemovitostí zavést místní koeficient. Za předpokladu, že by představitelé městyse zavedli místní koeficient ve výši 5, tzn. výnosy z daně nemovitostí by vzrostly na pětinásobek, míra daňové autonomie městyse Lomnice by se zvýšila přibližně o 16 procentních bodů. V současnosti záleží jen na obcích, jaký postoj k dani z nemovitostí zaujmou. Míra daňové autonomie ve výši cca 27 % již dává možnost městysi plánovat si své příjmy a následně i výdaje a schopnost zvyšovat a omezovat své příjmy. Výhodou je i odpovědnost obcí za důsledky svých rozhodnutí.

3.4 Shrnutí kapitoly Městys Lomnice v daném období hospodařil pětkrát se schodkem a třikrát s přebytkem finančních prostředků. Avšak v celkovém absolutním vyjádření se hospodaření městyse v daném

období

pohybovalo

v kladných

hodnotách.

Financování

deficitů

bylo

zabezpečeno dlouhodobou půjčkou od banky a přebytky hospodaření v letech 2003 a 2006. Hospodaření městyse Lomnice v období 2001–2008 je uvedeno v příloze č. 6. Cílem analýzy rozpočtu městyse Lomnice bylo určit strukturu jeho příjmů s důrazem na daňové výnosy a posoudit jeho finanční soběstačnost. Z analýzy vyplynulo, že daňové příjmy prezentovaly ve sledovaném období průměrně 42 % celkových příjmů městyse Lomnice a zaujímaly rozhodující podíl na celkových příjmech. Přijaté dotace se podílely na příjmech městyse v průměru 38 %. Ačkoliv se daňové příjmy každoročně zvyšovaly a tvořily stabilní a rozhodující příjem rozpočtu městyse Lomnice, byla u městyse Lomnice prokázána nižší míra finanční soběstačnosti než u obcí a DSO ČR. I z uvedených poměrových ukazatelů vycházel podstatnější vliv přijatých dotací na hospodaření městyse než u obcí a DSO ČR. - 55 -


Převažující část daňových příjmů plynula do rozpočtu Lomnice formou sdílených daní podle zákona o rozpočtovém určení daní. Vzhledem k tomu, že v letech 2001–2007 nedošlo k žádným významným změnám daňového určení obcím, výše výnosu sdílených daní městyse Lomnice byla v tomto období závislá zejména na vývoji ekonomiky a legislativních změnách jednotlivých daní. Mezi nejvýznamnější položky v daném období daňových příjmů městyse Lomnice patřily výnosy daně z přidané hodnoty, daně z příjmů právnických osob a daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, jež dohromady představovaly téměř 80 % daňových výnosů a 32 % celkových příjmů městyse Lomnice. Jelikož se daňové výnosy obcí řadí mezi příjmy vlastní, z nichž většinu však obce ČR nemohou ovlivnit, významně zvyšují míru finanční soběstačnosti obcí. Daňová autonomie městyse Lomnice byla shledána v průměru jen u 11 % daňových výnosů, tj. 4,7 % celkových příjmů. Z těchto údajů vyplývá nízká úroveň daňových pravomocí městyse Lomnice v období 2001 až 2008.

- 56 -

DOPADY NOVÉHO DAŇOVÉHO URČENÍ NA PŘÍJMY MALÝCH OBCÍ

4 DOPADY NOVÉHO DAŇOVÉHO URČENÍ NA PŘÍJMY MALÝCH OBCÍ V České republice přetrvávají historické a psychologické důvody ovlivňující její sídelní strukturu. Existuje zde 6258 obcí a průměrný počet obyvatel na obec činí 1600, přičemž střední velikost obce je cca 380 obyvatel, tzn. polovina obcí má méně než 380 obyvatel. Především z důvodu požadavku malých obcí spravovat si své území samostatně a nezávisle je sídelní struktura ČR tak rozdrobená. Ani na ekonomické výhody se v případě např. sloučení více obcí stále od 90. let 20. století nebere zřetel. Malé obce mají ve veřejném sektoru ČR velký význam zejména celkovou výměrou katastrálních území. Ačkoliv v malých obcích (do 2000 obyvatel) žije 26 % obyvatel České republiky, spravují tyto obce téměř tři čtvrtiny území ČR.97 Již z tohoto důvodu je dle autorky důležité se zabývat vlivem daňového určení na rozpočty malých obcí. Tato část diplomové práce se věnuje výši daňových příjmů plynoucí malým obcím prostřednictvím sdílených daní. Záměrem této kapitoly je určit, jestli v letech 2001 až 2007 bylo nastavení systému daňového určení obcí nespravedlivé pro malé obce a stanovit, jak se změnily výnosy ze sdílených daní u malých obcí v důsledku novely zákona o rozpočtovém určení daní v roce 2008. Pro účely části této práce je provedena analýza výnosů ze sdílených daní čtyř malých obcí, které jsou vymezeny v souladu s jinými studiemi počtem obyvatel menším než 2000.

4.1 Analýza výnosů ze sdílených daní u malých obcí Novela zákona o rozpočtovém určení daní změnila od roku 2008 výpočet podílu obce na sdílených daních. Srovnáním podílů a sdílených příjmů obcí Řikonín, Osiky, Lysice a městyse Lomnice v současném a předchozím systému daňového určení je cílem poukázat na dopady novely na malé obce různých velikostí. Dle autorky je také důležité se v této práci zabývat vlivy jednotlivých kritérií, jež určují podíly obcí na sdílených výnosech. Motivační daně, které lze zařadit do sdílených daní, jsou v této části práce od sdílených zdrojů abstrahovány, neboť novelou zákona v roce 2008 nebyly měněny. Obec Řikonín patří k těm nejmenším obcím v ČR. Tato obec s počtem obyvatel 35 patřila před novelou daňového určení do první velikostní kategorie obce (do 100 obyvatel)

97

Dle JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. Praha: ASPI, 2008. s. 260.

- 57 -


a také po úpravě zákona připadá do první velikostní kategorie (do 300 obyvatel). Obec Osiky do konce roku 2007 náležela do druhé kategorie od 101 do 200 obyvatel a nyní přísluší stejně jako obec Řikonín do první velikostní kategorie. Městys Lomnice lze zařadit mezi tzv. průměrné obce, kdy se počet obyvatel přibližuje k průměrnému počtu obyvatel obcí ČR. Před změnou v roce 2007 Lomnice spadala do čtvrté velikostní kategorie obce. Příslušnost obce Lysice do malých obcí je diskutabilní, ale dle stanovené hranice počtu obyvatel ji lze sem zařadit, neboť počet obyvatel v roce 2008 činil 1914. Sdílené daňové výnosy obce Lysice tak umožňují srovnání sdílených příjmů s daleko menšími obcemi. Velikostní kategorie obcí platné do roku 2007 a po úpravě v roce 2008 jsou uvedeny v příloze č. 3 této práce.

4.1.1 Podíly obcí na sdílených daních a jejich výnosy V následující tabulce jsou uvedeny podíly analyzovaných obcí na sdílených daních před novelou a v novém systému daňového určení, jejich celkové sdílené výnosy a sdílený příjem připadající v jednotlivých letech na jednoho obyvatele. Tab. č. 1: Podíly na sdílených daních a jejich výnosy u obcí v letech 2007 a 2008 v Kč Obec (počet obyvatel 07/08) Řikonín (34/35) Osiky (131/128) Lomnice (1323/1334) Lysice (1883/1914)

Podíl 2007

Sdílený výnos 2007

Výnos na obyvatele 2007 v Kč

Podíl 2008

Sdílený výnos 2008

Výnos na obyvatele 2008 v Kč

Index výnosů (1 obyv.) 08/07

Index podílů 08/07

0,000140

146 941

4 322

0,000286

345 705

9 877

2,28

2,04

0,000689

723 157

5 520

0,000968

1 170 079

9 141

1,65

1,4

0,007625

8 003 010

6 049

0,007930

9 585 458

7 186

1,19

1,04

0,011030

11 576 813

6 148

0,011027

13 328 984

6 964

1,13

0,99

Zdroj: Vlastní propočty dle interních materiálů městyse Lomnice a obcí Řikonín, Osiky a Lysice, dále dle příloh vyhlášky MF 232/2007 Sb. a vyhlášky MF 316/2008 Sb.

Z uvedené tabulky č. 1 vyplývá, že novelou zákona se zvýšily sdílené příjmy u všech sledovaných obcí, přičemž nejvyšší nárůst výnosu připadající na jednoho občana patřil nejmenší obci Řikonín, kde došlo ke zvýšení ze 4322 Kč na 9877 Kč (růst o 128 p.b.). Také u další malé obce Osiky se změnil výnos z 5520 Kč na 9141 Kč na obyvatele. Nárůst příjmů ze sdílených daní přepočteného na jednoho občana o 19 p.b. a 13 p.b. lze sledovat u městyse Lomnice a obce Lysice. Čím menší obec, tím po úpravě zákona v roce 2008 větší růst výnosu ze sdílených daní a vyšší příjem na občana. - 58 -


Nejvýznamnější dopad novely rozpočtového určení daní byl zpozorován u nejmenší analyzované obce, jejíž výnosy ze sdílených daní se zvýšily ze 147 tisíc Kč na 346 tis. Kč. Podíl obce Řikonín na sdílených příjmech vzrostl z 0,000140 % na 0,000286 %, což znamenalo zvýšení rozpočtu přibližně o 150 tisíc Kč více než v roce 2007. Vedle působení kritérií na podíl této obce měl na výnos v roce 2008 vliv i růst podílu obcí na sdílených daních na 21,4 %. Tato úprava posílila daný obecní rozpočet okolo 15 tisíc Kč. Sdílené příjmy dané obce se zvýšily taktéž z důvodu růstu celostátního výnosu sdílených daní. I pro obec Osiky, jež měla v roce 2008 počet obyvatel 128, znamenala úprava zákona o daňovém určení vysoké zvýšení příjmů sdílených daní do její obecní pokladny, viz tabulka č. 1. Sdílené výnosy se změnily o bezmála 450 tis. Kč. Stejně jako u předchozí uvedené obce největší vliv na změnu výnosů měl nárůst podílu této obce na sdílených zdrojích, který zvýšil daný rozpočet o přibližně 290 tisíc Kč více než v minulém období. Dalších přibližně 50 tisíc Kč bylo důsledkem zvýšení procenta sdílení obcí. Dopad novely na rozpočet městyse Lomnice lze hodnotit také jako příznivý, jelikož se výnos na občana změnil ze 6049 Kč na 7186 Kč s nárůstem téměř o 19 p.b., viz tabulka č. 1. Přestože velikost podílu městyse Lomnice na sdílených daních vzrostla pouze o 4 p.b., lze zbylý nárůst příjmů přičíst navýšení podílu obcí, jenž přinesl městysi Lomnice přibližně 370 tisíc Kč, a také růstu HDP. Výpočet podílu městyse Lomnice na sdílených daních před poslední změnou zákona o rozpočtovém určení daní a po jeho úpravě uveden v příloze č. 7. Nejmenší vliv změny zákona na zvýšení výnosů sleduje autorka u obce Lysice, jež je z pohledu počtu obyvatel největší z analyzovaných obcí. Přestože se novelou podíl obce Lysice na sdílených daních nepatrně snížil, výnosy na obyvatele vzrostly o 13 p.b, více tabulka č. 1. Jako příčinu lze stanovit navýšení podílu obcí na sdílených daních, což představovalo pro lysický rozpočet přibližně 500 tis. Kč. Dalším důvodem rostoucích příjmů byla dynamika ekonomiky ČR, která způsobila vyšší celostátní výnos sdílených daní. Větší meziroční příjem byl zapříčiněn i rostoucím počtem obyvatel.

- 59 -


4.1.2 Výnosy obcí dle kritérií Do konce roku 2007 bylo jediným kritériem pro stanovení podílu základního územního celku na výnosu sdílených daní zařazení obce podle počtu obyvatel do jednotlivých velikostních kategorií. Novela doplnila kritérium velikostní kategorie obce s vlivem 94 % o kritéria velikost katastrálního území obce a prostý počet obyvatel s významy po 3 % na stanovení podílu dané obce. Novelou byl také upraven počet velikostních kategorií obcí na čtyři s koeficienty postupných přechodů. V následující tabulce jsou uvedeny sdílené výnosy analyzovaných obcí rozdělené dle kritérií, jejichž zásluhou plynuly do rozpočtu obcí, a jejich vlivy na celkové sdílené příjmy jednotlivých obcí. Tab. č. 2: Výnosy obcí dle kritérií a jejich vliv na sdílené příjmy (tis. Kč) Kritérium

Řikonín (261 ha) Výnos Vliv v Kč kritéria

Rozloha 122 085 obce Prostý 12 028 počet obyvatel Velikostní 211 533 kategorie obce Celkem 345 705 Zdroj: Vlastní propočty dle vyhlášky MF 316/2008 Sb.

Osiky (756 ha) Výnos v Vliv Kč kritéria

Lomnice (1453 ha) Výnos v Vliv Kč kritéria

Lysice (1070 ha) Výnos v Vliv Kč kritéria

35 %

352 958

30 %

679 322

7%

500 426

4%

4%

44 724

4%

465 372

5%

668 444

5%

61 %

771 188

66 %

8 440 361

88 %

12 160 405

91 %

100 % 1 170 079 100 % 9 585 458 100 % 13 328 984 100 % interních materiálů městyse Lomnice a obcí Řikonín, Osiky a Lysice, dále dle

V obci Řikonín připadá na jednoho občana téměř 7,5 ha rozlohy území, což je hodnota, jež téměř desetkrát převyšuje průměrnou hodnotu rozlohy obce v ČR na občana. To byla také jedna z příčin zvýšení podílu sledované obce na výnosu sdílených daní, neboť od roku 2008 má rozloha území obce vliv na stanovení podílu dané obce. Obci Řikonín kritérium rozlohy v roce 2008 určilo příjem ve výši 122 tis. Kč (viz výše uvedená tabulka č. 2), který se podílel na sdílených výnosech této obce 35 %. Nejvyšší vliv na sdílené zdroje dané obce mělo však kritérium počet obyvatel upravené o koeficienty velikostních kategorií obcí. Uvedené kritérium stanovilo obecnímu rozpočtu téměř 212 tisíc Kč, což znamenalo 6043 Kč na jednoho obyvatele obce Řikonína. Kritérium prostý počet obyvatel přineslo v daném roce obci Řikonín 12 tisíc Kč. Z tabulky č. 2 plyne, že působení kritéria rozlohy katastrálního území na stanovení podílu obce Osiky na sdílených daních znamenalo pro její rozpočet finanční přínos

- 60 -


přibližně 350 tis. Kč. Podstatnější část sdílených příjmů (66 %) se však dostalo do rozpočtu prostřednictvím kritéria velikostní kategorie obce. Zatímco v roce 2007 se dle tohoto jediného kritéria přiřadilo občanovi Osiky pouze 5520 Kč, v roce 2008 toto měřítko přineslo 6025 Kč. Z toho lze usuzovat, že v současném systému daňového určení jsou lepší podmínky pro zařazení obcí do velikostních kategorií. V současnosti městys Lomnice náleží do druhé velikostní kategorie obcí. Vliv tohoto kritéria vymezilo rozpočtu městyse Lomnice v roce 2008 přes 8,4 mil. Kč, jež zaujímaly 88 % výnosů ze sdílených daní, viz tabulka č. 2. Dalších 7 % sdílených příjmů představoval v rozpočtu Lomnice výnos z kritéria rozlohy městyse. Ostatní 5% část příslušela Lomnici dle kritéria prostého počtu obyvatel. V roce 2008 připadalo na občana obce Lysice 0,6 ha jeho území, z čehož ve srovnání s obcemi Řikonín či Osiky (5,9 ha na obyvatele) vyplývá vyšší hustota osídlení. I tabulka č. 2 poukazuje na malý vliv kritéria rozlohy území Lysice (4 %) na její výši sdílených zdrojů v roce 2008. Kritérium počet obyvatel upravené o koeficienty velikostních kategorií obcí zabezpečilo 91 % všech sdílených výnosů obce Lysice.

4.2 Shrnutí kapitoly Na základě provedené analýzy lze stanovit, že model rozdělení výnosu sdílených daní obcím dle počtu obyvatel platný do konce roku 2007 nebyl optimální. V daném systému lze pozorovat znevýhodnění malých obcí především z hlediska výnosů na jednoho obyvatele. Hlavním důvodem bylo nastavení odlišné výše přepočítacího koeficientu pro čtrnáct velikostních skupin obcí. I přes nevýhody ve financování malých obcí jako nemožnost využít klesajících výnosů z rozsahu při produkci a poskytování služeb, nedostatek finančních prostředků k zajištění jejich základních funkcí a rozvojových záměrů a úbytek pracovních míst byly velké obce upřednostňovány, a tím malé obce diskriminovány.

Zhodnocení kritéria výměry katastrálního území Využití kritéria rozlohy obce pro stanovení podílu na sdílených daních lze považovat za prospěšné hlavně pro malé obce. Tomuto kritériu je dána váha 3 %, tzn. podle něj se v roce 2008 přerozdělilo ze sdílených příjmů obcím zhruba 4,1 mld. Kč. Vzhledem k tomu, že obce do dvou tisíc obyvatel spravují zhruba 73 % území ČR, lze uvažovat o navýšení rozpočtů malých obcí díky tomuto kritérii v roce 2008 téměř o 3 mld. Kč. - 61 -


V nejmenší sledované obci se výnos z tohoto kritéria podílel v roce 2008 na sdílených příjmech obce 35 %. V další velmi malé obci Osiky vliv daného kritéria na sdílených zdrojích představoval 30 %. V městysi Lomnice příjmy dle měřítka rozlohy městyse tvořily 7 % sdílených výnosů z daňového určení a v obci Lysice pouze 4 %. Dle výpočtů autorky v roce 2008 připadlo každé obci v ČR na 1 ha svého území 467 Kč. Zatímco obci Řikonín v přepočtu výnosu tohoto kritéria na obyvatele patřilo téměř 3500 Kč, obci Lysice pouze 261 Kč. Z toho všeho vyplývá, že kritérium katastrálního území základního územního celku má největší přínos pro obce s větší rozlohou a zároveň malým počtem obyvatel. Lze říci, že uvedené kritérium pomáhá malým obcím posílit jejich rozpočet a financovat jejich základní potřeby, což autorka považuje za velmi přínosné.

Zhodnocení kritéria prostého počtu obyvatel Příjem z daného kritéria představoval ve sledovaných obcí 4% a 5% podíl na sdílených výnosech. Dle kritéria počtu obyvatel připadalo na občana téměř 350 Kč, což bylo ve všech analyzovaných obcích stejné.

Zhodnocení kritéria velikostní kategorie obce s postupnými přechody Velmi příznivě lze hodnotit i snížení počtu velikostních kategorií obcí a stanovení koeficientů postupných přechodů. Toto kritérium má rozhodující vliv na výnos obcí ze sdílených daní. Ačkoliv v roce 2007 byly sdílené daně obcí přerozdělovány podle velikostní kategorie obce jako jediného kritéria, představoval příjem z tohoto kritéria po úpravě zákona v roce 2008 vyšší obnos u všech analyzovaných obcí. Výnos daného kritéria připadající na jednoho občana se pohyboval v roce 2008 u obcí Řikonín a Osiky okolo 6035 Kč, u městyse Lomnice 6330 Kč a u obce Lysice 6356 Kč. Ve srovnání s předchozím systémem alokace sdílených daní, kdy rozdíly mezi obcí Řikonín a obcí Lysice byly ve výši 1826 Kč na občana, lze potvrdit snížení rozdílů příjmů z tohoto kritéria mezi menšími a většími obcemi a tedy i zvýšení spravedlnosti pro všechny obce. Zde je dle autorky důležité zdůraznit, že v roce 2007 byl výnos ze sdílených daní na jednoho občana v obci Osiky ve výši 5520 Kč a v obci Řikonín, která měla v daném roce jen o 97 obyvatel méně, činil pouze 4322 Kč. Tento rozdíl mezi těmito obcemi (téměř 1200 Kč na obyvatele) z důvodu náležení obou obcí do jiných velikostních skupin s jinými koeficienty poukazuje na skokové přechody mezi jednotlivými velikostními kategoriemi obcí. V novém systému daňového určení již tyto dvě obce patří do stejné velikostní - 62 -


skupiny obcí a jejich příjem z daného kritéria na jednoho občana je téměř stejný. U tohoto upraveného kritéria je možné říci, že vyrovnal pozici obcí s podobným počtem obyvatel. Na základě výše uvedených poznatků lze stanovit, že současné nastavení kritérií pro stanovení podílu obcí je více spravedlivé než v předchozím modelu. Kritéria velikostní kategorie obce s postupnými přechody a prostý počet obyvatel přiřazují srovnatelným obcím téměř shodný příjem na obyvatele. Dle kritéria výměry katastrálního území připadá každé analyzované obci stejná částka na jeden hektar svého území. Dle autorky je oprávněné, že je stanoveno kritérium, jež bere v potaz vliv rozlohy území na výši nákladů na správu územních samospráv (např. výdaje na dopravní infrastrukturu), nikoliv jen počet obyvatel v obci. Na závěr lze říci, že přijetím novely zákona o rozpočtovém určení daní došlo k posílení rozpočtů malých obcí a zvýšení jejich výdajových možností, a tím i zvýšení spravedlnosti daňového určení vzhledem ke specifikům malých obcí.

- 63 -

SWOT ANALÝZA DAŇOVÉHO URČENÍ V ČR

5 SWOT ANALÝZA DAŇOVÉHO URČENÍ V ČR Níže uvedená SWOT analýza se zaměřuje na posouzení současného systému daňového určení obcím ČR. V předchozím textu již byly nastíněny některé problémy a přednosti, jež jsou spojeny se současným modelem rozpočtového určení daní. Následuje souhrnný výčet příležitostí, hrozeb, silných a slabých stránek systému rozdělení výnosu daní obcím.

S – STRENGHTS (Silné stránky) •

Existence velké příjmové základny pro rozpočty obcí dané systémem sdílených daní,

•

časová stabilita systému, a tím dlouhodobá stabilita rozpočtů místních samospráv,

•

jednoduchý systém správy a redistribuce daní,

•

kontrola ústřední vlády nad přerozdělením sdílených daní,

•

neexistence nutnosti poskytování vyrovnávacích dotací pro ekonomicky slabší oblasti,

•

poslední úprava zákona o RUD posílila finanční soběstačnost zejména malých obcí,

•

zvýšení daňových pravomocí obcí díky úpravě daně z nemovitosti (od roku 2009),

•

zavedení dalších kritérií (rozloha obce a prostý počet obyvatel) pro stanovení podílu obcí na sdílených daní vedlo ke spravedlivějšímu systému financování obcí,

•

plynulý nárůst daňových příjmů obcí dle jednotlivých velikostních skupin.

W – WEAKNESSES (Slabé stránky) •

Nedostatečná míra motivace obcí k podpoře ekonomických aktivit (princip solidarity před principem zásluhovosti)98, a tím menší odpovědnost obcí,

•

nízká daňová autonomie základních územních samospráv v letech 2001–2008, a tím malá možnost ovlivnit jejich daňové výnosy,

•

stanovená kritéria pro přerozdělení daní neodráží všechny základní výdajové potřeby obcí,

•

současnému modelu chybí dynamická složka, která by více stabilizovala obecní daňové výnosy,

•

vysoká závislost územních celků na rozhodnutí státu.

98

Dle principu zásluhovosti příjmy zůstávají v obcích, v nichž byly vytvořeny. Podle principu solidarity jsou celostátní daňové výnosy rozdělovány podle určitého klíče mezi všechny územní celky.

- 64 -

SWOT ANALÝZA DAŇOVÉHO URČENÍ V ČR

O – OPPORTUNITIES (Příležitosti) •

Zvyšováním počtu obyvatel pracujících v dané obci a podnikatelů majících trvalá bydliště v obci můžou základní územní samosprávy zvyšovat své daňové příjmy (popř. i zvyšováním rozlohy území),

•

vliv příznivé ekonomiky ČR a legislativních změn daní na daňové výnosy obce,

•

možnost zvýšení významu daně z nemovitostí v obecních rozpočtech pomocí korekčního a místního koeficientu.

T – THREATS (Hrozby) •

Vliv stavu ekonomiky a působení legislativních změn významných daní na daňové příjmy obce (v minulosti např. tzv. společné zdanění manželů),

•

od roku 1993 do současnosti proběhly pouze dílčí úpravy systému RUD,

•

neschopnost obcí víceletého plánování příjmů z důvodu rozhodování o systému daňového určení státní mocí,

•

nestejný vývoj rozpočtů všech stupňů veřejné rozpočtové soustavy ČR,

•

neefektivní využívání finančních prostředků v důsledku velké rozdrobenosti obcí v ČR.

Za největší přednost daňového určení v ČR autorka pokládá stabilitu systému a tím i stabilitu obecních rozpočtů. Naopak nedostačující míru motivace obcí k podpoře ekonomických aktivit na jejich území a nízkou daňovou autonomii základních územních celků považuje za podstatné slabé stránky daného systému. Za významnou příležitost obcí v daňovém určení spatřuje zvýšení svých daňových příjmů uvedenými možnostmi. Jako podstatná hrozba pro obce je dle autorky nepříznivé působení ekonomiky a legislativních změn na jejich daňové výnosy. Úprava modelu daňového určení, jež funguje od roku 2008, zahrnovala pouze dílčí změny od minulého systému. Lze stanovit, že finance pouze přerozdělila mezi jednotlivé kategorie obcí. Poslední novelou zákona o rozpočtovém určení daní nebyly vůbec řešeny motivační daně, které jsou od roku 2002 beze změn, a nebylo upraveno portfolio sdílených daní. V současnosti se však připravuje velká novela daňového určení, která by měla být účinná již k 1. 1. 2010.

- 65 -

NÁVRHY ZMĚN SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ OBCÍ

6 NÁVRHY ZMĚN SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ OBCÍ Tato kapitola je úvahou na shledané nedostatky především systému daňového určení obcím, jež vyplynuly v průběhu zpracovávání této práce. Autorka doporučuje zabývat se následujícími návrhy ve financování obcí.

6.1 Další kritéria pro přerozdělení sdílených daní V současném daňovém určení je stanovení podílu jednotlivých obcí na výnosu sdílených daní určeno třemi kritérií. Autorka doporučuje dle zkušeností ze Slovenska použít i dalších kritérií jako počet žáků ve školách a počet obyvatel obce, kteří dosáhli věku 60 let. Je důležité, aby stanovená kritéria pro přerozdělení sdílených daní odrážela základní výdajové potřeby obcí. Proto lze hodnotit kritérium počet žáků ve školách, jež by obci se základní a mateřskou školou přineslo příslušný výnos daní, za opodstatněné. Obce, jež zřizují školy na svém území, financují svými rozpočtovými prostředky provoz a údržbu škol.99 U kritéria počet osob starších 60 let by byly zohledněny výdaje obcí na financování potřeb v sociální oblasti pro obyvatele v důchodovém věku. Autorka se domnívá, že tato kritéria by byla vhodná zařadit mezi současná kritéria na stanovení podílu obcí ze sdílených daňových výnosů. Mezi další možná kritéria lze zařadit přírodní podmínky, charakter osídlení, dopravní obslužnost, výměra zastavěného území, vzdálenost od správních úřadů, nabídka pracovních příležitostí v lokalitě, úroveň nezaměstnanosti. Obecně lze říci, že čím více kritérií, tím spravedlivější rozdělování výnosu sdílených daní, neboť více kritérií dokáže zohlednit více výdajových potřeb, ale na druhou stranu více kritérií vede ke složitosti systému financování obcí a jeho neefektivnosti.

6.2 Motivační prvky Smyslem motivačních prvků je motivovat obce zejména k podpoře podnikání a zaměstnanosti na jejich území, aby si zvýšily své výnosy z daňových příjmů. V současném systému rozdělení daňových výnosů obcím jsou motivační prvky tvořeny 30% podílem na DPFO z podnikání alokovaném dle místa jejich bydliště a 1,5% podílem celostátního výnosu DPFO ze závislé činnosti dle počtu zaměstnanců v dané obci.

99

Výdaje městyse Lomnice na provoz a údržbu ZŠ, ZUŠ a MŠ činily v roce 2008 téměř 3 mil. Kč.

- 66 -


Provedená analýza výnosů motivačních prvků poukázala na nízký podíl motivačních daní v rozpočtu městyse Lomnice a tím nedostačující motivace z jeho strany. Tyto prvky představovaly průměrně v daných letech pouze 5 % daňových příjmů Lomnice. Autorka pokládá za nutné motivovat obce, aby se podílely na ekonomickém rozvoji své oblasti a svého regionu a umožnit jim, aby ze svého úsilí měly také finanční prospěch. Posílení motivačních prvků lze například provést zvýšením podílů současných motivačních daní. U navýšení vlivu motivačních prvků se nabízí také možnost určit další typy motivačních prvků, například zavést místní daně a obecní přirážky, viz následující podkapitola.

6.3 Místní daně či obecní přirážky Způsob, jak zvýšit nedostatečnou motivaci obcí ČR a taktéž jejich daňovou pravomoc, je zavedení místních daní. Místní daně jsou charakterizovány čtyřmi kritérii, a to kritériem přivlastňovacím, kdy celý daňový výnos připadá obci, kritériem sazby, jež je určena municipalitou, dále kritériem inkasa, kdy daň je spravována obcí a konečně kritériem, kdy o daňovém základu rozhoduje obec.100 V současnosti v České republice neexistují místní daně. Jediný návrh na zavedení obecních daní totiž v roce 2000 poslanci zamítli. Základní územní celky měly mít možnost v obecně závazné vyhlášce stanovit výši sazeb, upravovat případné osvobození a určovat některé lhůty pro podání daňového přiznání nebo hlášení. Návrh zahrnoval daň infrastrukturní, daň za lázeňský nebo rekreační pobyt, daň z odpadů, daň ze psa, daň z ubytování, daň ze vstupného, daň z nevýherních hracích přístrojů, daň z výherních hracích přístrojů a konečně daň za užívání veřejného prostranství. Výnos z obecních daní měl dle MF dosáhnout zhruba 6 mld. Kč, jednalo by se tedy jen o doplňující zdroj. Nejvíce podobným obecním příjmem místním daním je v současné době výnos daně z nemovitostí.101 Dle autorky je důležité, aby základní územní samosprávy měly možnost obecně závaznou vyhláškou stanovit výši sazeb a upravovat případné osvobození u stanovených daní. Hlavním přínosem posílení daňové autonomie obcí je zvýšení možností

100

Blíže TOTH, P. Problémové okruhy v rozpočtování územní samosprávy v ČR. In Územní samospráva v České republice a v Evropě. Aleš Čeněk: Plzeň, 2007. s. 346. 101 KOŘÁNEK, J. Diskuze o obecních daních by měla pokračovat. [online]. 2007 [cit. 2009-02-20]. Dostupné z WWW: .

- 67 -


dlouhodobého plánování vývoje příjmů obecních rozpočtů vzhledem k současné vysoké závislosti územních samospráv na legislativě sdílených a svěřených daní a tím jejich finanční nejistotě o budoucím vývoji příjmů. Existenci místních daní doporučuje i Charta místní samosprávy, jde však o bod, k němuž se Česká republika nepřihlásila. Další možností nárůstu daňové autonomie a motivace obcí jsou obecní přirážky k daním, kdy si každá obec může stanovit přirážku k centrálně stanoveným daním dle svých potřeb a uvážení. Například v Dánsku, zemi s tradičně vysokou finanční soběstačností obcí, existuje nízká daň na státní úrovni a možnost obcí a okresů volit sazby. Přirážky ke čtyřem daním mohou ukládat také okresy a kraje ve Francii. Přirážky existovaly i v meziválečném Československu, ale vzhledem k nákladům, jež tehdy obce musely hradit, se příliš neosvědčily.102

6.4 Spotřební daně Jednou z možností, jak posílit daňové příjmy obcí a zvýšit jejich finanční soběstačnost, je zavedení výnosů spotřebních daní do systému sdílených daní. Například dle analýzy a návrhu ČSSD by bylo vhodné stanovit obcím 3% podíl z celostátního výnosu spotřebních daní, jenž by obcím přinesl cca 3,6 mld. Kč. Pokud by byly spotřební daně součástí sdílených daní, pak by byl vývoj obecních rozpočtů zcela stejný s vývojem státního rozpočtu. Případné budoucí úpravy daňových sazeb daní by znamenaly shodné dopady na všechny články soustavy veřejných rozpočtů. Tato změna by však způsobila snížení příjmů státního rozpočtu a Státního fondu dopravní infrastruktury. Dle autorky je vhodné posilovat obecní příjmy i na vrub státního rozpočtu, neboť právě obce nejvíce ovlivňují život občanů. Také se zřetelem ke zvyšování jejich kompetencí a pravomocí lze tento vývoj posuzovat velmi pozitivně. Vzhledem k současné ekonomické krizi lze očekávat poklesy výnosů stávajících sdílených daní, neboť velkou měrou závisí na dynamice ekonomiky. Právě zahrnutí spotřebních daní do sdílených zdrojů obcí by zvýšilo diversifikaci jejich výnosů, jež by měla vliv na vyšší stabilizaci obecních příjmů.

102

KYPETOVÁ, J. Obecní přirážky k daním. [online]. 2007 [cit. 2009-02-20]. Dostupné z WWW: .

- 68 -


6.5 Daň z nemovitostí Výnos daně z nemovitostí je svěřeným daňovým příjmem obcí. Ačkoliv úprava zákona o dani z nemovitostí od roku 2009 dává možnost základním územním samosprávám zvýšit příjem z této daně až pětkrát, v období 2001–2008 výnosy v municipálních rozpočtech zastupovaly postupně stále menší podíl. Jak vyplynulo z analýzy v kapitole č 3 této práce, podíl této daně na daňových příjmech městyse Lomnice činil pouze kolem 4 %. V ČR je hodnota nemovitostí oceněna administrativně, bez ohledu na tržní či skutečnou hodnotu nemovitého majetku. Základem daně se stává velikost a rozloha nemovitosti a sazba daně se určuje za metr čtvereční dle umístění nemovitosti. Hlavní výhoda tohoto systému spočívá v jednoduchosti a s ní související nižší náklady na správu daně. V tržním systému je základem daně hodnota nemovitosti a sazba daně se stanovuje jako procento její hodnoty. Tento systém by zajisté zvýšil vliv této daně v obecních rozpočtech, daňovou spravedlnost občanů ČR a daňové pravomoci obcí. Na druhou stranu by daný systém znamenal složitější administrativu a vyšší daňové zatížení pro vlastníky nemovitostí. Od roku 2009 mají obce pravomoci u této daně stanovit základ daně pomocí místního koeficientu, osvobodit stanovené zemědělské pozemky od daně z nemovitostí a měnit velikostní koeficienty v rámci daného zákona. Tyto změny zákona lze chápat jako zvýšenou daňovou pravomoc obcí a možnost ovlivnit jejich finanční soběstačnost. Vzhledem k těmto úpravám autorka již nepředpokládá a nedoporučuje změnu z dosavadního systému na hodnotový systém. Rozsah pravomocí základních územních celků při stanovení sazby daně nebo osvobození se v jednotlivých státech liší, například ve Francii platí tržní systém daně z nemovitostí, v Bulharsku může obec stanovit sazbu daně v rozmezí 0,15–0,3 % a v Estonsku v rozmezí 0,5–2,5 %. V Maďarsku rozhodují základní územní celky o tom, které ze čtyř typů daní z nemovitostí (ze staveb, z půdy, místní daň domácností nebo daň z chat) uvalí, a stanovují sazby v rámci limitů stanovených zákonem. V Polsku mohou obce stanovit různé sazby daně pro podniky a pro domácnosti. Sazby pro podniky mohou být až 35 krát vyšší. V řadě zemí jsou od daně osvobozeny nemovitosti, v nichž mají jejich vlastníci trvalé bydliště.103

103

SEDMIHRADSKÁ, L. Daň z nemovitostí u sousedů. [online]. 2008 [cit. 2009-03-10]. Dostupné z WWW: .

- 69 -


6.6 Financování nákladů na státní správu Základní územní celky ČR vykonávají vedle samostatné působnosti i státní správu v přenesené působnosti, jež na ně delegoval stát. Problémem je, že stát nehradí celkovou výši nákladů vynaloženou obcemi na výkon státní správy, ale pouze část prostřednictvím příspěvku. Ostatní část nákladů obce hradí z výnosů správních poplatků a daňových příjmů. Výše příspěvku ze státního rozpočtu na výkon státní správy pokrýval průměrně v roce 2006 u obcí I. typu pouze 20 % vynaložených výdajů, u obce I. typu s matrikou a stavebním úřadem 40 až 50 % a u obce s pověřeným obecním úřadem 70 % výdajů na výkon státní správy. Naopak u obcí s rozšířenou působností se průměrná míra krytí příspěvku na výkon státní správy pohybovala téměř okolo 100 %.104 Dle autorky by bylo vhodné, aby všechny obce měly hrazeny výkon přenesené působnosti. V případě úhrady 100% výdajů obcí souvisejících s výkonem státní správy lze očekávat nízkou motivaci obcí k úsporám a také zvýšení administrativní náročnosti. V tomto případě lze zvolit tzv. střední cestu, kdy by se kvantifikovaly průměrné náklady na určitou správní činnost a dle standardů by se obcím vyplácely finance na jejich výkon státní správy.

6.7 Shrnutí kapitoly Výše uvedené návrhy modelu financování obcí ČR by eliminovaly slabé stránky systému daňového určení uvedené ve SWOT analýze této práce a zlepšilo nastavení financování nákladů obcí na státní správu. Návrhy však musí být zváženy z komplexního hlediska. Je nutné posoudit nejen finanční aspekt obecních rozpočtů, ale i dopady na ostatní skupiny. V případě navrhovaných změn týkajících se spotřebních daní a nárůstu podílu motivačních daní na sdílených výnosech by došlo k poklesu příjmů státního rozpočtu ve prospěch rozpočtů obecních. Nastavení obecních daní či přirážek k daním by mělo dopad vedle státního rozpočtu

zejména

na

obyvatele

obcí

a

lze

předpokládat,

že

by

docházelo

k nerovnoměrnému zatížení daňových poplatníků z důvodu rozdílů daňových sazeb mezi jednotlivými obcemi. Jako nevýhodu lze též spatřovat v důsledku maximalizace obecních 104

Viz Svaz měst a obcí ČR. Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků [online]. [cit. 2009-04-29]. Dostupné z WWW: .

- 70 -


výnosů v nadměrném daňovém zatížení občanů. Tento problém je ale možné eliminovat nastavením limitů zvyšování daňových sazeb či maximální hodnoty pro daňové sazby. Autorka této práce považuje za přínosné posilování obecních rozpočtů na vrub snižování objemu státního rozpočtu a jeho dotací plynoucích obcím. Dotace lze hodnotit jako účelový, nestabilní a nesystémový příjem rozpočtu základní územní samosprávy. Proto lze považovat za vhodné nahradit část dotací např. zvýšením podílu motivačních prvků pro obce nebo zvýšením podílu na sdílených daních patřící obcím. Nicméně je dle autorky nutné zanechat část dotačních titulů, neboť malé obce budou pravděpodobně nadále závislé na státu a jeho dotacích. I přes zvýšení daňových příjmů (např. sdílené příjmy obce Řikonína se v roce 2008 zvýšily o 135 p.b.) nebudou ty nejmenší obce schopny financovat větší investice.

- 71 -

ZÁVĚR

7 ZÁVĚR Záměrem rozpočtového určení daní v ČR je zajistit fiskální dostatečnost rozpočtů obcí, zabezpečit spolu s ostatními příjmy jejich minimální potřeby a stabilizovat financování obcí. Lze konstatovat, že od roku 2001, kdy byl přijat zákon o rozpočtovém určení daní, do současnosti byly tyto cíle převážně splněny. Každoroční nárůst daňových výnosů obcí, což prokazuje stabilitu modelu RUD, byl zejména zapříčiněn dynamickým vývojem české ekonomiky a v roce 2008 i úpravou systému daňového určení. Cílem této diplomové práce bylo poukázat na stávající model financování obcí a zhodnotit vliv daňového určení na obecní rozpočty. Pomocí analýzy rozpočtu městyse Lomnice z let 2001–2008 byl stanoven vliv daňových příjmů na jeho rozpočet a identifikovány změny v daňových výnosech. V České republice daňové příjmy představovaly v daném období nejdůležitější příjem obcí, představovaly v průměru 42 % celkových příjmů a měly významný vliv na jejich finanční stabilitu a soběstačnost. Jedním z dílčích cílů této diplomové práce bylo nalézt odpověď na následující otázku. Je struktura daňových příjmů ve vztahu k financování obcí optimální? Na základě analýzy rozpočtu městyse Lomnice uvedené v kapitole 3 lze stanovit, že daňové příjmy byly v období 2001 až 2008 tvořeny z 92 % zdroji, jež plynuly do lomnického rozpočtu dle zákona o rozpočtovém určení daní. Ostatní část daňových výnosů zastupovaly příjmy z místních a správních poplatků. Z výnosů daňového určení představovaly největší část příjmy ze sdílených daní, které tvořily 84 % daňových výnosů městyse Lomnice. Sdílené příjmy lze však považovat za transferové, neúčelové a nárokové zdroje obcí, které se spíše podobají dotaci. Výnos ze sdílených daní městyse Lomnice potažmo všech obcí ČR byl ovlivněn ve sledovaném období

zejména vývojem

ekonomiky a legislativními změnami

jednotlivých daní bez velkých možností působení obcí na jejich výši. Základní samosprávné celky ČR mohly zvýšit podíl dané obce na sdílených daních pouze růstem počtu obyvatel v obci a od roku 2008 i zvětšováním rozlohy jejího území. Výši sdílených daní mohly ovlivnit motivačními prvky, jejichž vliv byl však na rozpočty obcí nedostačující. Zastupovaly v daných letech jen 5 % daňových výnosů městyse Lomnice. V modelu financování obcí se jeví problematickým i jejich nízká daňová pravomoc. Z analýzy v kapitole 3 této práce vyplynulo, že ve sledovaných letech měl městys Lomnice

- 72 -

ZÁVĚR

daňovou pravomoc pouze u 11 % daňových příjmů. Úroveň daňové autonomie obcím ČR v daném období neumožňovala dostačující finanční nezávislost. Z výše uvedených důvodů nebyla dle autorky struktura daňových příjmů obcí ve sledovaných letech optimální. Za největší problém považuje, že ačkoliv sdílené příjmy obcí představovaly tak významnou část daňových výnosů, na jejich výši neměly obce výrazný vliv. Výnosy obcí ze sdílených daní závisely na rozhodování ústřední vlády o výši daňových sazeb a pravidlech daňového přerozdělování, což způsobovalo podstatnou finanční nejistotu obcí ve vztahu k dalšímu vývoji těchto zdrojů. Dalším dílčím cílem bylo určit, zda přerozdělení výnosu sdílených daní v letech 2001–2007 bylo nespravedlivé vůči malým obcím a jak se změnily výnosy ze sdílených daní u malých obcí v důsledku novely zákona o RUD v roce 2008. Z analýzy v kapitole 4, jež se zabývala dopady předchozího a nového daňového určení na rozpočty malých obcí, vyplynulo, že důvody k nespokojenosti malých obcí s daňovým určením v letech 2001 až 2007 byly opodstatnělé. V daných letech lze sledovat znevýhodnění malých obcí zejména z hlediska sdílených výnosů na jednoho obyvatele. Daný systém způsoboval vysoké rozdíly ve výnosech z daňového určení mezi různě velkými obcemi. Jen mezi malými obcemi (do 2000 obyvatel) byl prokázán velký dle autorky nezdůvodnitelný rozdíl ve výnosu ze sdílených daní přepočtený na jednoho občana. Důvodem bylo nastavení jediného kritéria pro přerozdělení sdílených daní a to velikostní kategorie obce dle počtu obyvatel se skokovými přechody mezi jednotlivými kategoriemi. Autorka po provedených analýzách daňových výnosů došla k názoru, že novela RUD, účinná od 1. 1. 2008, měla příznivý dopad zejména na nejmenší obce. Sdílené výnosy se u nejmenší sledované obce zvýšily oproti předchozímu roku o 135 procentních bodů. Nejvíce se na růstu sdílených zdrojů u malých obcí podílel vliv kritéria katastrálního území obce, který představoval u nejmenší analyzované obce 35% část sdílených daňových výnosů. Výsledkem analýzy bylo, že přerozdělení daňových výnosů dle novely o rozpočtovém určení daní v roce 2008 eliminovalo dosavadní diskriminaci malých obcí a došlo k posílení rozpočtů malých obcí a zvýšení jejich výdajových možností vzhledem k jejich specifikům. Dalším cílem této diplomové práce bylo stanovit, zda je vhodné změnit současný model financování obcí. Vzhledem k uvedeným poznatkům bylo v této práci navrženo pět oblastí, které by měly být dle autorky novelou upraveny. Za nejpodstatnější návrhy autorka považuje použití dalších kritérií pro stanovení podílu obcí na sdílených daních jako je - 73 -

ZÁVĚR

počet žáků ve školách a počet obyvatel obce starších 60 let. Dle autorky je nutné, aby stanovená kritéria pro přerozdělení sdílených daní odrážela základní výdajové potřeby obcí. Proto lze hodnotit kritérium počtu žáků ve školách, jež by obci se základní a mateřskou školou přineslo příslušný výnos daní, a kritérium počtu obyvatel starších 60 let, kde by byly zohledněny obecní výdaje na financování potřeb v sociální oblasti pro obyvatele v důchodovém věku, za oprávněné. Model daňového určení by měl též více motivovat obce k získání dalších daňových výnosů, např. zvýšením podílu motivačních prvků na sdílených daních nebo zavedením místních daní popř. přirážek k daním. Následkem by bylo posílení principu adresnosti a zásluhovosti modelu a odpovědnosti základních územních celků. I vzhledem k současné ekonomické situaci je důležité upravit model financování obcí zavedením spotřebních daní do sdílených daní. Zvýšila by se tím finanční soběstačnost obcí a vyrovnala dynamika obecních rozpočtů. Nyní je důležitou otázkou, jaký bude mít vliv současná ekonomická krize na vývoj hrubého domácího produktu a tím na daňové výnosy územních samospráv. Výnosy ze sdílených daní budou menší, než si obce stanovily ve svém rozpočtu, neboť vycházely z predikce makroekonomických ukazatelů z období tvorby rozpočtů. Již koncem roku 2008 docházelo k recesi české ekonomiky a v roce 2009 tento trend pokračuje. Dle údajů Úřadu městyse Lomnice za první čtvrtletí roku 2009 došlo k poklesu sdílených daní o 6 procentních bodů oproti minulému roku stejného období. Lze předpokládat, že pokles výnosů ze sdílených daní v obecních rozpočtech v roce 2009 bude mnohem výraznější než za 1. čtvrtletí tohoto roku. Pomocí provedených analýz byly všechny cíle této diplomové práce splněny. Práce je prospěšná především v souhrnu problematiky ekonomických a právních podmínek, za kterých je výnos daní součástí rozpočtů obcí. Přínosem je taktéž identifikace daňových souvislostí s obecními příjmy. Na základě získaných poznatků byly doporučeny změny ve financování obcí, jež mohou být podkladem pro další návrhy úprav daného systému.

- 74 -

SEZNAM LITERATURY Monografie •

HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance : učebnice. 2. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. 355 s. ISBN 80-86432-88-2.

•

HRABALOVÁ, S. Teorie a praxe rozvoje měst a obcí. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Ekonomicko-správní fakulta, 2004. 93 s. ISBN 80-210-3356-8.

•

JÍLEK, M. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. 1. vyd. Praha: ASPI, 2008. 426 s. ISBN 978-80-7357-355-3.

•

KOLEKTIV AUTORŮ. Veřejná správa v České republice. 2. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 118 s. ISBN 80-239-4709-5.

•

LEE, R. D., JOHNSON, R. W., JOYCE, P. G. Public Budgeting Systems. 8th ed. USA: Jones and Barlett Publisher, 2008. 757 s. ISBN 0-7637-4668-1.

•

MALÝ, I. Vliv veřejného sektoru na efektivnost rozvoje regionů. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2001. 152 s. ISBN 80-210-2571-9.

•

PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 238 s. ISBN 978-80-210-4511-8.

•

PEKOVÁ, J. Finanční aspekty reformy územní samosprávy v ČR. In Reforma veřejné

správy

:

Sborník

příspěvků.

Praha:

ASPI,

2007.

301–319

s.

ISBN: 978-80-7357-300-3. •

PEKOVÁ, J. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4.

•

PEKOVÁ, J. Veřejné finance : úvod do problematiky. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005. 527. s. ISBN 80-7357-049-1.

•

PEKOVÁ, J., PILNÝ, J. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: ASPI, 2002. 441 s. ISBN: 80-86395-21-9.

•

PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů : teorie a praxe. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5.

•

ŠELEŠOVSKÝ J., KOL. AUT. Financování rozvojových strategií územním rozpočtem,

1.

vyd.

Brno:

Masarykova

univerzita,

2006.

150 s.

ISBN 80-210-3947-7. •

ŠELEŠOVKSÝ, J., JAHODA, R. Veřejné finance v ČR a EU : distanční studijní opora. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 158 s. ISBN 80-210-3410-6. - 75 -

•

TOTH, P. Problémové okruhy v rozpočtování územní samosprávy v ČR. In GROSPIČ, J., LOUDA, T., VOSTRÁ, L. Územní samospráva v České republice a v Evropě. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007. 343–360 s. ISBN 978-80-7380-028-4.

•

TRHLÍNOVÁ,

Z.

Význam

místních

daní

v

řízení

lokálního

rozvoje.

In GROSPIČ, J., LOUDA, T., VOSTRÁ, L. Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 240–249 s. ISBN 80-7380-001-2. •

WALSH, K. Marketing in Local Government. Essen: Longman Group Ltd., 1992. 757 s. ISBN 0-582-02553-2.

•

ŽEHROVÁ, J., PFEIFEROVÁ, D. Finance municipalit. 1. vyd. Praha: Česká zemědělská univerzita v Praze, Provozně ekonomická fakulta, 2006. 122 s. ISBN 80-213-1418-4.

Právní normy •

Sdělení č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy.

•

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

•

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů.

•

Ústavní zákon č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů.

•

Vyhláška č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů.

•

Vyhláška č. 513/2006 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů.

•

Vyhláška č. 232/2007 Sb., o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.

•

Vyhláška č. 316/2008 Sb., o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů.

•

Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech ČR a obcí v ČR, ve znění pozdějších předpisů.

- 76 -

•

Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 10/1993 o státním rozpočtu ČR na rok 1993.

•

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

•

Zákon č. 377/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.

Internetové zdroje •

BŘEŇ, J. Daň z nemovitostí – vyšší fiskální pravomoc obcí. Obec a finance [online]. 2009, č. 1 [cit. 2009-05-05]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-4189.

•

ČERMÁK, P. Malé obce by mohly získat více peněz. [online]. [cit. 2009-04-15]. Dostupné z WWW: .

•

Česká daňová správa. Daň z přidané hodnoty za rok 2005. [online]. [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: .

•

ELIÁŠ, A. Financování obcí stále v popředí zájmu. Obec a finance [online]. 2008, č. 1 [cit. 2009-03-12]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-4189.

- 77 -

•

ELIÁŠ, A. Změna rozpočtového určení daní – Rozhovor s náměstkem ministra financí, Ing. Eduardem Janotou. Obec a finance [online]. 2007, č. 4 [cit. 2009-01-29]. Dostupné z WWW: .

•

Finance.cz. Charakteristika a vývoj DPH. [online]. [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: .

•

HAAS, J. Rozpočtové určení daní. [online]. [cit. 2009-04-15]. Dostupné z WWW: .

•

HÁJEK, V. Daň z nemovitostí a využití možnosti obcí zvýšit její sazby a výnosy. Obec a finance [online]. 2007, č. 4 [cit. 2009-03-25]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-4189.

•

Chystané změny v RUD: Zatím ještě nic konkrétního. Moderní obec [online]. 2008, č. 9, s. 1. [cit. 2009-01-15]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-0507.

•

Informační servis Svazu měst a obcí České republiky. Současné problémy ve financování obcí [online]. 2007.[cit. 2009-03-14]. Dostupné z WWW: .

•

KOŘÁNEK, J. Diskuze o obecních daních by měla pokračovat. [online]. 2007 [cit. 2009-02-20]. Dostupné z WWW: .

•

KYPETOVÁ, J. Obecní přirážky k daním. [online]. 2007 [cit. 2009-02-20]. Dostupné z WWW: .

•

LIPTÁKOVÁ, V. Právní postavení a finanční situace obcí v České republice. [online]. [cit. 2009-03-18]. Dostupné z WWW: .

- 78 -

•

Ministerstvo financí ČR. Státní závěrečný účet za rok 2001. [online]. [cit. 2008-12-27]. Dostupné z WWW: .

•


•


•


•


•


•


•

NETOLICKÝ, M. Kritérium rozlohy a zvýhodnění malých obcí při rozdělování daní? Obec a finance [online]. 2008, č. 4 [cit. 2009-02-14]. Dostupné z WWW: .

•

NETOLICKÝ, M. Zařadíme spotřební daně do systému výnosů RUD územním celkům? Obec a finance [online]. 2007, č. 4 [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-4189.

•

Parlament České republiky - Poslanecká sněmovna. Návrh státního závěrečného účtu za rok 2008. [online]. [cit. 2009-05-05]. Dostupné z WWW:.

•

SEDMIHRADSKÁ, L. Daň z nemovitostí u sousedů. [online]. 2008 [cit. 2009-03-10]. Dostupné z WWW: . - 79 -

•

Spolek pro obnovu venkova JčK. Integrace malých obcí – důvodová zpráva. [online] 2005 [cit. 2009-03-14]. Dostupné z WWW: .

•

Svaz měst a obcí ČR. Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků. [online]. 2009 [cit. 2009-04-29]. Dostupné z WWW: .

•

ŠTEFANOVÁ, A. Nově v rozpočtovém určení daní od roku 2010. Veřejná správa [online]. 2008, č. 1 [cit. 2009-01-28]. Dostupné z WWW: . ISSN 1213-6581.

•

TOTH, P. Možnosti dalšího vývoje RUD v ČR z pohledu zahraničních zkušeností. [online]. [cit. 2009-02-15]. Dostupné z WWW: .

•

TRHLÍNOVÁ, Z. Finanční autonomie obcí 1. Obec a finance [online]. 2006, č. 1 [cit. 2009-03-15]. Dostupné z WWW: . ISSN 1211-4189.

- 80 -

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ČR

Česká republika

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

DPFO

Daň z příjmů fyzických osob

DPH

Daň z přidané hodnoty

DPPO

Daň z příjmů právnických osob

DSO

Dobrovolný svazek obcí

HDP

Hrubý domácí produkt

MF

Ministerstvo financí

RUD

Rozpočtové určení daní

SR

Státní rozpočet

ZŠ, ZUŠ a MŠ

Základní škola, základní umělecká škola a mateřská škola

- 81 -

SEZNAM TABULEK A GRAFŮ Tab. č. 1: Podíly na sdílených daních a jejich výnosy u obcí v letech 2007 a 2008 v Kč ...58 Tab. č. 2: Výnosy obcí dle kritérií a jejich vliv na sdílené příjmy (tis. Kč) ...……………..60

Graf č. 1: Vývoj daňových příjmů obcí v období 1993-2008 …………....………………..30 Graf č. 2: Struktura příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 dle druhového členění... …………………………………………………………………………………..35 Graf č. 3: Struktura příjmů městyse Lomnice a obcí a DSO ČR v období 2001-2008 …...36 Graf č. 4: Vývoj daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 ………......…..37 Graf č. 5: Struktura daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 členěné na sdílené a svěřené daně a místní a správní poplatky …...………………………..37 Graf č. 6: Vývoj jednotlivých daňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 ...38 Graf č. 7: Vývoj výnosu DPH městyse Lomnice v období 2001–2008 ………......…….....39 Graf č. 8: Vývoj výnosu DPPO městyse Lomnice v období 2001–2008 ………........……40 Graf č. 9: Vývoj výnosu DPFO městyse Lomnice v období 2001–2008 ...…………….....41 Graf č. 10: Vývoj výnosu daně z nemovitostí městyse Lomnice v období 2001–2008…...42 Graf č. 11: Vývoj výnosu místních poplatků městyse Lomnice v letech 2001–2008 ….....43 Graf č. 12: Vývoj výnosu správních a jiných poplatků městyse Lomnice v období 2001–2008 ...………………...…………………………………………….......44 Graf č. 13: Vývoj výnosu motivačních prvků a DPFO městyse Lomnice v období 2001–2008 ………..…………………………………………..…...……….....45 Graf č. 14: Vývoj nedaňových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 ………......47 Graf č. 15: Vývoj kapitálových příjmů městyse Lomnice v období 2001–2008 ……….....47 Graf č. 16: Struktura přijatých dotací městyse Lomnice v období 2001–2008 ...……...….48 Graf č. 17: Struktura výdajů městyse Lomnice v období 2001–2008 ……….....…………50 Graf č. 18: Podíl daňových příjmů a celkových výdajů městyse Lomnice a u obcí ČR ….51 Graf č. 19: Míra soběstačnosti městyse Lomnice a obcí ČR ……………………………...52 Graf č. 20: Míra samofinancování městyse Lomnice a obcí ČR ……………………….....53 Graf č. 21: Míra daňové autonomie městyse Lomnice ……...………………………..…...54 Obr. č. 1: Rozpočtová soustava v ČR ...…………………………………………………...10

- 82 -

SEZNAM PŘÍLOH •

Příloha č. 1: Korekční koeficienty obcí ČR u daně z nemovitostí

•

Příloha č. 2: Zásadní změny v daňovém určení obcím od roku 1993 do současnosti

•

Příloha č. 3: Koeficienty velikostních kategorií obcí v letech 2001–2007 a v roce 2008

•

Příloha č. 4: Dopady novely zákona o RUD na sdílené výnosy obcí ČR

•

Příloha č. 5: Struktura daňových příjmů obcí v letech 1993–2008

•

Příloha č. 6: Rozpočet městyse Lomnice v období 2001–2008

•

Příloha č. 7: Výpočet podílu městyse Lomnice na sdílených daních v letech 2007 a 2008

- 83 -

VLIV DAŇOVÝCH PŘÍJMŮ NA FINANCOVÁNÍ OBCE

Recommend Documents