VISIENOTA RSJ

VISIENOTA 2012-2015 RSJ

VERDERE ONTWIKKELING EN PROFESSIONALISERING

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Visienota 2012-2015 1


Inhoudsopgave 1. INLEIDING

5

2. DE MISSIE VAN DE RSJ

7

3. VISIE

9

4. ADVIES

11

5. RECHTSPRAAK

15

6. ONAFHANKELIJKHEID EN COMBINATIE VAN TAKEN

17

7. RELATIE MET COMMISSIES VAN TOEZICHT

19

8. INTERNATIONALISERING

21

9. MEDIA

23

10. UITWERKING

25

BIJLAGE

27



1. INLEIDING De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) heeft als taak de Minister1

te adviseren over strafrechtstoepassing en jeugdbescherming en om, waar dat bij wet is opgedragen, recht te spreken. Zo staat het in de Instellingswet RSJ die in 2006 van kracht werd. De RSJ in zijn huidige vorm bestaat sinds 2001, na samenvoeging van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing en het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming. Aanvankelijk opereerde de RSJ onder een Tijdelijke Instellingswet, die de Raad naast advies en rechtspraak ook toezicht als taak gaf. De eerste Visienota van de RSJ, die de periode 2001-2005 besloeg, stond vooral in het teken van de toen actuele discussie over het al dan niet behouden van de toezichthoudende taak. De parlementaire behandeling van de Instellingswet RSJ liep grotendeels parallel met de oprichting van de Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) en leidde ertoe dat de wet zodanig werd aangepast, dat advies en rechtspraak als de (hoofd)taken van de RSJ werden benoemd. Tegelijk kreeg versterking van de adviestaak brede steun in het parlement, waarna de minister van Justitie hiervoor expliciet ruimte heeft geboden. In de tweede Visienota (2007-2010) van de Raad werd dan ook vooral veel aandacht besteed aan verdieping en uitbouw van de adviestaak, waarbij de Raad ervoor koos zich verder te ontwikkelen tot een zowel strategisch als technisch-juridisch georiënteerd adviesorgaan. De tweede Visienota vormde verder de aanzet tot een intensivering van het contact met commissies van toezicht, voor een actiever en bewuster publiciteitsbeleid en voor een modernisering in organisatie, structuur en werkwijze van zowel de Raad als van het ondersteunende ambtelijke secretariaat van de Raad. Deze derde Visienota (2012-2015) staat vooral in het teken van verdere ontwikkeling en professionalisering. Daarmee sluit hij ook logisch aan bij de conclusies en aanbevelingen uit de externe evaluatie, die in 2010 door de DSP-groep werd gedaan naar de wijze waarop de Raad zijn werk uitvoert.2 In de hoofdstukken 4 en 5 worden de kwaliteitscriteria voor respectievelijk de adviserende en de rechtsprekende werkzaamheden van de Raad uitgewerkt. Die zijn in de komende jaren richtinggevend voor het werk van de Raad. Daarbij moet wel worden aangetekend dat de combinatie van bezuinigingen op het ambtelijk apparaat enerzijds en een toenemende instroom van rechtspraakzaken anderzijds deze kwaliteitscriteria onder druk zetten. In de afgelopen jaren heeft de Raad ook veel energie gestoken in de hem bij motie toegekende stimulerende rol ten opzichte van de commissies van toezicht. Hoe de Raad hiermee verder wil gaan wordt beschreven in hoofdstuk 7. De kwaliteitscriteria vormen een belangrijk richtsnoer. Achter die criteria staan de missie en de visie van de Raad (hoofdstukken 2 en 3), die de kern vormen van deze nota. De combinatie van adviserende en rechtsprekende taken is regelmatig onderwerp van discussie, niet alleen als dit de RSJ betreft, maar bijvoorbeeld ook de Raad van State. In hoofdstuk 6 licht de Raad toe hoe hij hiermee omgaat, mede in het licht van zijn onafhankelijke positie. 1 2

Gelet op de taakverdeling binnen het kabinet Rutte zijn dat nu naast de minister van Veiligheid en Justitie ook de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de minister van Immigratie en Asiel en de staatssecretaris van VWS. DSP-groep, Eindrapportage evaluatie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, 22 november 2010


Belangrijke ontwikkelingen in deze tijd zijn verdere internationalisering (in het bijzonder ook de toenemende invloed van de Europese Unie en de Raad van Europa) en de rol van de media op het werkterrein van de Raad. In de hoofdstukken 8 en 9 wordt kort aangegeven wat dit in de komende jaren voor de Raad betekent. In hoofdstuk 10 wordt wel een aantal organisatorische onderwerpen genoemd, die de Raad in de komende jaren aan wil pakken, maar uitwerking daarvan is geen onderdeel van deze Visienota. Wel zal op basis van deze Visienota een actieplan worden opgesteld, waarvan de uitvoering in de komende periode door het bestuur van de RSJ zal worden bewaakt. Deze Visienota beperkt zich tot hoofdlijnen. Daarmee blijven bepaalde onderdelen van het werk van de Raad wellicht onderbelicht. Ten aanzien van jeugdzorg en jeugdbescherming heeft de Raad bijvoorbeeld een brede adviserende taak, die veel verder reikt dan het strafrechtelijke justitiële kader. En in de Wet op de jeugdzorg wordt de Raad ook aangemerkt als beroepsinstantie voor de gesloten (niet-justitiële) jeugdzorg. Een bijzondere taak voert de Raad in de procedure met betrekking tot het verkrijgen van beginseltoestemmingen voor interlandelijke adoptie. Op grond van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie adviseert de Raad de minister van Veiligheid en Justitie in individuele zaken. De visie, missie en kwalititeitscriteria zoals in deze visienota benoemd worden natuurlijk ook bij deze onderdelen van het werk van de Raad betrokken. Voor het opstellen van deze Visienota is begin 2011 een brede commissie van 10 personen samengesteld, met vertegenwoordigers vanuit de drie secties, de rechtspraakkamer en het secretariaat. Belangrijke thema’s zijn bediscussieerd in de plenaire vergadering en conceptteksten zijn besproken in de secties en in het secretariaat. De uiteindelijke tekst is vastgesteld door het bestuur.


2. DE MISSIE VAN DE RSJ De missie3 van de RSJ luidt als volgt: De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming ziet er door advies en rechtspraak op onafhankelijke wijze op toe dat de overheid in de beleidsontwikkeling en de uitvoering van door de overheid opgelegde vrijheidsbenemende en vrijheidsbeperkende sancties en jeugdbeschermingsmaatregelen op een juridisch correcte wijze en in overeenstemming met beginselen van goede bejegening te werk gaat. Omgeving Centraal in het werk van de Raad staan de rechtspositie en goede bejegening van “justitiabelen”. Deze term wordt gebruikt om al diegenen aan te duiden, die met de overheid te maken krijgen in het kader van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeperkende of vrijheidbenemende straffen en maatregelen of maatregelen in het kader van jeugdbescherming. Via de bewindspersonen maar ook rechtstreeks raakt de taakuitvoering van de Raad organisaties die voor de uitvoering van deze straffen en maatregelen verantwoordelijk zijn of daar direct bij betrokken zijn. Naast de Dienst Justitiële Inrichtingen zijn dat bijvoorbeeld ook de reclasseringsorganisaties, de gesloten jeugdinrichtingen, de Raad voor de Kinderbescherming en gemeentes. Goede bejegening Om de onderliggende waarden uit de missie te expliciteren heeft de Raad in 2010 zijn ‘beginselen van goede bejegening’ geformuleerd. Door deze actief uit te dragen, maakt de Raad duidelijk waar hij voor staat en welke invloed hij met zijn taakuitvoering wil uitoefenen. Deze beginselen vormen in de rechtspraak geen zelfstandig toetsingskader voor weten regelgeving, maar kunnen criteria aanreiken bij de toetsing van een beslissing op het punt van redelijkheid en billijkheid. Advies De Raad betrekt bevindingen, inzichten en opvattingen uit de wetenschap, praktijk en politiek bij zijn adviezen en zet een onafhankelijke denklijn uit, rekening houdend met internationale ontwikkelingen. Rechtspraak De rechtspraak van de RSJ is een laagdrempelige voorziening voor het beslechten van geschillen tussen justitiabelen en de overheid. Dit betekent dat: -- de mogelijkheden van beroep goed bekend zijn bij de belanghebbenden; -- de wegen tot beroep goed toegankelijk zijn voor partijen; -- de uitspraken van de beroepscommissies tijdig worden gegeven; -- de uitspraken begrijpelijk, gemotiveerd en consistent zijn en goed toegankelijk voor bestuur, uitvoering en beleid. 3

Het begrip “missie” geeft nog al eens aanleiding tot misverstanden. Het wordt hier gebruikt om kort en kernachtig “het bestaansrecht” van de Raad weer te geven, om duidelijk te maken wat de Raad wil zijn. De missie geeft dus aan waar de Raad voor staat, wat zijn bijdrage is aan de samenleving, waarin hij zich van andere organisaties onderscheidt. Tevens is de missie richtinggevend voor het werk van zowel de raadsleden als de medewerkers van het secretariaat van de Raad.



3. VISIE Rol en positie van de Raad Een historisch overzicht in vogelvlucht (zie bijlage) maakt duidelijk dat ontwikkelingen in de samenleving hun weerslag hebben op rol, positie en taken van de Raad (en zijn rechtsvoorgangers). Het is evident dat de Raad oog heeft voor politieke en beleidsmatige trends. Voor het bestaansrecht van de Raad als zodanig is niet relevant in welke richting deze trends gaan. In het kader van de “checks and balances” in een democratische rechtsstaat is het immers van belang dat een onafhankelijk orgaan erop blijft toezien hoe de overheid omgaat met justitiabelen. Het is de uitdaging voor en ambitie van de Raad om het belang van zijn werk aan te blijven tonen door de inhoudelijke kwaliteit van advies en rechtspraak. Straffen hebben vergeldings-, afschrikkings- (preventie) en pedagogische (voor minderjarigen) doelen. Als beschermende factor om recidive tegen te gaan is het nodig om een straf mede te richten op resocialisatie. Dit is zowel een individueel als een maatschappelijk belang. Een goede bejegening en het waarborgen van de rechtspositie zijn waarden op zichzelf, die in hun effect een succesvolle re-integratie in de samenleving ten goede komen en daarmee ook de veiligheid van die samenleving. Humane behandeling, recidivevermindering en resocialisatie zijn dan ook belangrijke elementen die de Raad in zijn overwegingen betrekt. Natuurlijk is er een Instellingswet, die het werk van de RSJ legitimeert. Maar daarachter liggen kernwaarden van een democratische rechtsstaat, die, veel meer dan de wet, bestaansrecht geven aan een orgaan als de RSJ. De Raad merkt dat het telkens weer nodig is om die achterliggende waarden extra te benadrukken. De mate van beschaving van een samenleving is mede af te lezen aan de wijze waarop zij omgaat met gedetineerden (en andere ingeslotenen). Het politieke en maatschappelijke debat lijkt, in het kader van het “streng(er) straffen” soms zodanig te kantelen, dat het idee ontstaat dat een humaan uitgevoerde straf geen echte straf meer is. De overheid bezit het monopolie om een individu zijn vrijheid te ontnemen of in zijn vrijheid te beperken. Dat is en blijft te allen tijde een zware ingreep. Een voortdurende onafhankelijke blik op de strafrechtstoepassing draagt ertoe bij dat straffen en andere vrijheidsbenemende en vrijheidsbeperkende maatregelen op een humane, integere en juridisch correcte wijze worden uitgevoerd. Dat is ook de kern van de missie van de Raad en de Raad is zich zeer bewust van de grote verantwoordelijkheid die dit meebrengt. In het maatschappelijk debat en het beleid ten aanzien van het strafrecht, maar ook in de reguliere rechtspraak wordt de laatste jaren terecht een grotere nadruk gelegd op de positie van het slachtoffer. Recent is de Wet Versterking positie slachtoffers in het strafproces ingevoerd. Mede gelet op de internationale ontwikkelingen, met name ook in Europees verband (EU-kaderbesluit), om de positie van het slachtoffer te versterken, wil de Raad bezien in hoeverre en op welke wijze dit betekenis zou kunnen hebben voor zijn taken. De Raad heeft geen eigen belangen en is ook geen belangenbehartiger voor justitiabelen en doet niet aan partijpolitiek. Zowel in de rechtspraak als bij advisering gaat het om het verzamelen en interpreteren van de feiten. In een krachtenveld, waar nu en dan heftige emoties kunnen opspelen, is het wenselijk en nodig om alle feiten boven tafel te krijgen. Ook vormen feiten de basis om waar nodig de beeldvorming bij te sturen. De verzamelde feiten worden vervolgens in een context geplaatst, bij rechtspraak in de context van de specifieke omstandigheden van het geval, bij advies in een politiek-bestuurlijke (en eventueel ook internationale) context. Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Visienota 2012-2015 9

Relatie tussen wetenschap en beleid De relatie tussen ‘wetenschap’ en ‘justitie’ wordt gekenmerkt door een zekere spanning. Aan de ene kant worden inspanningen op het gebied van toezicht en gedragsbeïnvloeding t.a.v. justitiabelen toenemend ‘verwetenschappelijkt’ in de zin dat gewerkt wordt met methodieken met een evidence based effect van recidivereductie. Maar tegelijkertijd worden beleid en uitvoering in de strafrechtstoepassing in een niet te onderschatten mate beïnvloed door opvattingen en gevoelens. Wetenschappelijk onderzoek ten behoeve van strafrechtelijk beleid wordt vaak uitgevoerd binnen beperkte kaders, meestal van beleidsevaluatie. Daarnaast kan de wetenschap wel degelijk ook van betekenis zijn voor politieke en beleidsmatige keuzes. Dit leidt de Raad tot de conclusie dat onverminderd behoefte bestaat aan een verbindende schakel tussen wetenschap en beleid. De Raad zal zo veel mogelijk actuele wetenschappelijke inzichten betrekken bij zijn adviezen of aangeven dat nader wetenschappelijk onderzoek wordt gemist resp. wenselijk wordt geacht. De eigen identiteit van de Raad ten opzichte van (bijvoorbeeld) inspecties en wetenschappelijke instituten In het kader van het penitentiaire recht, de wet op de jeugdzorg en de toetsing van klachten aan het juridische kader is er een rechtsprekend orgaan nodig. De eigen identiteit van de Raad als adviesorgaan in een krachtenveld, waarin bijvoorbeeld ook inspectieorganen en wetenschappelijke instituten actief zijn, vraagt wat meer toelichting. Waar de wetenschap gegevens en situaties analyseert en verklaart, spreekt de inspectie zich aan de hand van vooraf vastgestelde criteria uit over wenselijkheid en kwaliteit van overheidsoptreden. Vervolgens is het aan de politiek om op basis hiervan keuzes te maken en aan het beleid om tot passende acties te komen. Op het snijvlak van wetenschap, inspectie, politiek en praktijk is de Raad actief, die – met een been in elk van deze ‘werelden’ – duiding geeft aan informatie zodat de relevantie ervan voor het beleid evident wordt. Om dit goed te kunnen doen is een onafhankelijk orgaan nodig dat wetenschappelijke informatie en inzichten kan duiden en kan vertalen naar beleid en praktijk, maar er ook oog voor heeft dat politiek en beleid zich niet uitsluitend daardoor kunnen en willen laten leiden. Feiten en actuele wetenschappelijke inzichten staan aan de basis van de adviezen van de Raad, maar de Raad heeft ook oog voor de subjectiviteit en normatieve stellingen van het politiek-maatschappelijke debat.


4. ADVIES De Raad richt zich in adviezen tot de bewindspersoon die verantwoordelijk is voor de beleidsterreinen die tot het domein van de Raad behoren. De Raad adviseert over voorgenomen wijzigingen van weten regelgeving en beleid als ook over de (wijze van) uitvoering van beleid. De Raad doet dit gevraagd en ongevraagd. Op adviesaanvragen reageert de Raad altijd, tenzij het een onderwerp betreft dat niet tot zijn terrein behoort. In een ongevraagd advies attendeert en/of reageert de Raad op een onderwerp – een verschijnsel, ontwikkeling, gebeurtenis – en doet hij een voorstel voor verandering, aanpassing, bijsturing, bevestiging, uitwerking of ontwikkeling. In zijn jaarlijkse werkprogramma vermeldt de Raad de onderwerpen waarover hij voornemens is gevraagd of ongevraagd te adviseren. Het werkprogramma wordt samengesteld op basis van suggesties afkomstig van binnen en buiten de Raad. Selectiecriteria voor agendering van met name de ongevraagde adviezen zijn: relevantie voor de beleidsontwikkeling, relevantie voor het maatschappelijk debat en relevantie gelet op mogelijke overlap met adviezen van andere organisaties. Met deze wijze van voorbereiding van het werkprogramma wordt beoogd onderwerpen op het werkprogramma te zetten die aansluiten op belangrijke maatschappelijke, beleidsmatige en politieke ontwikkelingen. De Raad hanteert bij het opstellen van adviezen de volgende uitgangspunten: 1. Adviezen hebben een duidelijke relevantie en aanleiding De Raad plaatst zijn adviezen in de context van de maatschappelijke, politieke, bestuurlijke en beleidsmatige ontwikkelingen, opvattingen en gevoeligheden. Een advies moet toegevoegde waarde hebben op één of meer van de aspecten: -- materiaalverzameling (volledigheid); -- materiaalverwerking (context, interpretatie); -- zienswijze en redenering (een andere kijk, relatie met beginselen van goede bejegening); -- vernieuwing (alternatieven, toekomstgericht). 2. Adviezen zijn tijdig Adviezen worden tijdig uitgebracht, dat wil zeggen op een moment dat de betreffende problematiek actueel is en/of de bewindspersoon het bij de beleidsvorming of regelgeving kan betrekken. In een advies wordt aannemelijk gemaakt waarom het op dit moment wordt uitgebracht. Als een advies is gericht op een langere termijn dan wordt dit in het advies duidelijk aangegeven. 3. Wetenschap, praktijk en politiek betrekken bij adviezen De afstand tussen wetenschap, praktijk en politiek kan soms groot zijn. De Raad wil deze kloof overbruggen. Daarom betrekt hij bij zijn adviezen wetenschappelijk onderzoek, (internationale) literatuur, opvattingen in het veld, het maatschappelijke debat; hij analyseert en beoordeelt deze en doet vervolgens aanbevelingen die relevant zijn voor beleid en politiek. Om signalen uit het veld en de uitvoering op te kunnen vangen en te kunnen duiden, legt de Raad werkbezoeken af aan gevangenissen, tbs-inrichtingen, justitiële jeugdinrichtingen, inrichtingen voor gesloten Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Visienota 2012-2015 11

jeugdzorg en de reclassering. In voorkomende gevallen worden werkbezoeken met het oog op een concreet advies afgelegd. De werkbezoeken bieden gelegenheid voor het uitwisselen van informatie, gedachten en standpunten. Op deze manier betrekt de Raad wetenschap, praktijk en politiek bij zijn adviezen met als doelen: -- het doen baseren van beleid op feiten en wetenschappelijke inzichten; -- het kunnen doen van praktisch uitvoerbare voorstellen. 4. Adviezen zijn gebaseerd op een gedegen analyse Een advies gaat uit van een heldere probleemstelling. De reikwijdte van het advies wordt duidelijk omlijnd en de gebruikte methoden worden deugdelijk verantwoord. De Raad streeft naar een gedegen analyse van juridische, gedrags- en sociaalwetenschappelijke inzichten en ontwikkelingen als basis voor zijn advies. Daarom worden adviezen voorbereid door adviescommissies waarin zo mogelijk alle benodigde expertise aanwezig is. Om recht te doen aan de stand van zaken van de wetenschap moet een advies gebaseerd zijn op state-of-the-art informatie. De Raad voert naast verkenningen in het veld breed en volledig (dat wil zeggen niet-selectief ) literatuuronderzoek uit en heeft open oog voor nieuwe ontwikkelingen ook in het buitenland. 5. In adviezen wordt duidelijk aangeven wat de Raad vindt en waarom hij dat vindt In een advies wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen feiten en ontwikkelingen/trends enerzijds en opvattingen en ideeën anderzijds. Aan de hand van de analyse trekt de Raad eigen conclusies en doet hij aanbevelingen. 6. Adviezen zijn consistent en duidelijk over het beoogde resultaat De Raad neemt een eenduidig en herkenbaar standpunt in. De strekking van het advies is in beginsel dan ook consistent met eerdere adviezen. Waar nodig worden eerdere adviezen aangehaald en wordt beargumenteerd waarom de daarin geformuleerde zienswijze nog de juiste is dan wel waarom daarvan afgeweken wordt. Consistentie wordt bevorderd doordat de Raad een referentiekader hanteert in de vorm van de ‘beginselen van goede bejegening’, waarin het begrip ‘goede bejegening’ uit de missie is uitgewerkt. De Raad benadert vraagstukken en dilemma’s waarop hij in de uitvoering van zijn adviestaak stuit aan de hand van deze beginselen. In een advies geeft de Raad helder aan wat hem als gewenst beleid voor ogen staat. Dat neemt niet weg dat een advies waar mogelijk verschillende oplossingsrichtingen beschrijft, ook als deze richtingen niet de eerste voorkeur van de Raad zijn. Als er risico’s verbonden zijn aan voorgenomen beleid of regelgeving, dan signaleert de Raad deze en draagt hij er bij voorkeur alternatieven voor aan. Risico’s worden onderscheiden in principiële (strijd met nationale of internationale weten regelgeving en beginselen) en praktische (het voorgenomen beleid lijkt slecht uitvoerbaar) risico’s. 7. Adviezen zijn leesbaar en begrijpelijk voor een breed publiek Adviezen zijn in de eerste plaats bestemd voor de primaire gebruikers, dat wil zeggen de bewindspersoon en diens medewerkers. Daarom sluiten het onderwerp en de gebruikte terminologie aan bij actuele beleidsnota’s. Ambtelijk en politiek jargon wordt echter Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Visienota 2012-2015 12

vermeden. Het advies is ook begrijpelijk en leesbaar voor politici, media, praktijkmensen, belanghebbenden en het belangstellende publiek. In adviezen die ingaan op technischjuridisch gecompliceerde problematiek wordt helder beschreven welke dilemma’s er spelen en hoe de Raad daar tegenaan kijkt. Aanbevelingen worden zodanig geformuleerd dat -- degene aan wie wordt geadviseerd de aanbevelingen kan begrijpen en plaatsen in de context van het (voorgenomen) beleid; -- achteraf toetsbaar is in hoeverre aanbevelingen zijn overgenomen. Bovenstaande criteria en werkwijze gelden zowel voor gevraagde als ongevraagde adviezen, zij het dat aanleiding en relevantie van een ongevraagd advies expliciet en overtuigend moeten worden weergegeven. In gevraagde adviezen kan veelal volstaan worden met verwijzing naar de adviesaanvraag.



5. RECHTSPRAAK De Raad voert de rechtsprekende taken in het kader van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen uit die hem bij wet zijn opgedragen. De Raad is effectief wanneer de uitspraken van de Raad bijdragen aan een goede conflictoplossing en bovendien heldere jurisprudentie opleveren die openbaar beschikbaar is en richtinggevend is voor beleidsvorming en -verandering. Bij de rechtsprekende taak van de Raad gaat het om conflictbeslechting waarbij op procedureel zorgvuldige wijze de belangen van beide partijen in de beschouwing worden betrokken. Om adequaat uitvoering te kunnen geven aan de rechtspraaktaak houdt de Raad een aantal kritische succesfactoren in het oog: 1. De rechtsprekende functie van de Raad en de mogelijkheden van beroep zijn goed bekend bij de belanghebbenden Voor de effectiviteit van de rechtspraakfunctie is het van belang dat de mogelijkheden van beroep – mutatis mutandis geldt dat ook voor bemiddeling, bezwaar en beklag – bij alle belanghebbenden goed bekend zijn. In die bekendheid wordt onder meer voorzien door de verplichting die justitiële inrichtingen en instellingen voor gesloten jeugdzorg hebben om de ter zake doende weten regelgeving en circulaires op een toegankelijke plek ter inzage te hebben. De Raad heeft met de ISt afgesproken dat de ISt in het kader van inspecties/doorlichtingen van inrichtingen standaard toeziet op de beschikbaarheid van voormelde informatie. Zoals besproken met de staatssecretaris van VWS zal met de Inspectie Jeugdzorg eenzelfde afspraak worden gemaakt ten aanzien van de gesloten jeugdzorg. 2. De wegen tot beroep zijn goed toegankelijk voor partijen Hierin is voor een belangrijk deel voorzien doordat eenvoudige, uniforme standaardformulieren voor het instellen van beroep beschikbaar zijn gesteld. In de rechtspraak zelf zijn geen formele drempels aangebracht. 3. De uitspraken van de beroepscommissies worden tijdig gegeven In de rechtspraakkamer zijn afspraken gemaakt over de streefnormen voor de afdoening van de verschillende type beroepszaken. Dit onderwerp staat elke bijeenkomst van de rechtspraakkamer op de agenda. De doorlooptijden worden voortdurend kritisch tegen het licht gehouden, evenals de streefnormen. 4. De uitspraken zijn begrijpelijk, gemotiveerd en consistent Begrijpelijkheid van de beschikkingen en mate van onderbouwing van de uitspraken beïnvloeden de acceptatiegraad en daarmee de effectiviteit van de rechtspraak. De rechtspraak wint aan overtuigingskracht wanneer zij innerlijk consistent is. Eenheid in de jurisprudentie moet daarvoor zorgdragen. De eenheid in de jurisprudentie wordt bevorderd door vier instrumenten, te weten de bijeenkomsten van de rechtspraakkamer, de jurisprudentiedatabank, het uitgeven van jurisprudentiebulletins (ook beschikbaar via de website van de Raad) en het


organiseren van bijeenkomsten met de lokale beklagcommissies. 5. De uitspraken (jurisprudentie) zijn goed toegankelijk voor rechtzoekenden, bestuur, uitvoering en beleid De uitspraken moeten primair goed toegankelijk zijn voor de rechtzoekenden die een conflict hebben. De rechtspraak kan ook invloed hebben op het beleid. De rechtspraak moet daarom goed toegankelijk zijn voor bestuur en beleid. In dit verband zij opgemerkt dat, overeenkomstig het daarom in de betreffende wetten bepaalde, van elke afzonderlijke beslissing steeds een (geanonimiseerd) exemplaar naar de minister wordt gestuurd (feitelijk naar de afdeling juridische zaken bij DJI). Voorts kan een ieder via internet (www.rsj.nl) het jurisprudentiesysteem van de Raad raadplegen. De meest in het oog springende c.q. belangwekkende uitspraken worden opgenomen in het zogenoemde “jurisprudentiebulletin”, dat acht keer per jaar verschijnt. Dit bulletin is te raadplegen op de website van de Raad, maar wordt ook toegezonden aan de beklagcommissies, DJI en het ministerie. Verder wordt een selectie van de uitspraken aan het tijdschrift Sancties voorgelegd; dit blad besteedt regelmatig aandacht aan de rechtspraak van de Raad, onder meer door een selectie van de uitspraken te publiceren, steeds voorzien van een annotatie. Het tijdschrift Delikt en Delinkwent besteedt eveneens aandacht aan jurisprudentie van de Raad.


6. ONAFHANKELIJKHEID EN COMBINATIE VAN TAKEN De betekenis van de onafhankelijkheid in advisering en rechtspraak De Raad is onafhankelijk. Dat wil zeggen dat hij de belangen van de partijen tussen welke hij opereert, onderkent maar daar niet aan gebonden is. Onafhankelijkheid in de adviesfunctie wil in de eerste plaats zeggen dat de Raad alle belangen en standpunten meeweegt en als adviseur volledig los staat van de belangen van enige organisatie in de strafrechtstoepassing. Onafhankelijkheid in de rechtspraak is een vanzelfsprekendheid. Toch vindt de afgelopen jaren in algemene zin in toenemende mate discussie plaats over de rol en positie van de rechtspraak. Hoewel het vertrouwen in de rechterlijke macht nog steeds groot is, wordt daar door affaires en (negatieve) media-aandacht wel aan geknaagd. Leidraad voor de rechtspraak van de Raad is transparantie in de uitspraken, in de werkwijze en in de procedures, om zo de (voor de Raad zo vanzelfsprekende) onafhankelijkheid en onpartijdigheid te blijven garanderen. De Raad zal daarbij niet schuwen om pro- of reactief in de media een uitspraak toe te lichten. Combinatie van taken Sinds het Procola-arrest van het Europese Hof in 19954 staat de combinatie van rechtspraak en advies in één orgaan ter discussie. Deze discussie kan op twee niveaus worden gevoerd. Het eerste niveau betreft de fundamentele vraag of de combinatie rechtspraak en advies gewenst en aanvaardbaar is. De hoofdlijn in discussies en literatuur is dat er geen principiële bezwaren zijn tegen deze combinatie van taken. De wetgever heeft de takencombinatie recent, in de Instellingswet RSJ van 2006, vastgelegd5. In het Verwey-Jonkerrapport6 werd uitgebreid ingegaan op de combinatie van de taken rechtspraak, advies en (toen nog) toezicht bij de RSJ in relatie tot de schijn van partijdigheid. Ook het recente evaluatierapport van de DSP-groep belichtte de combinatie van rechtspraak en advies. Geen van beide rapporten maakte melding van principiële onverenigbaarheid van de twee taken. Ook in de Raad is de discussie op dit niveau de afgelopen jaren geregeld gevoerd, met als conclusie dat principiële bezwaren niet aan de orde zijn. Omdat beroepscommissies baat hebben bij het feit dat hun leden op de hoogte zijn van de politiek-maatschappelijke context van de strafrechtstoepassing en/of jeugdbescherming en omdat de casuïstiek in de rechtspraak een signaal kan vormen om als adviseur bepaalde thema’s op te pakken en beide op geen betere wijze kunnen worden bereikt dan middels combinatie van taken, is de Raad van mening dat deze combinatie waardevol is. Niettemin kan de combinatie van rechtspraak en advies in beroepszaken soms tot vragen leiden over mogelijke partijdigheid. De Raad is van mening dat die vragen, als ze gesteld worden, ook beantwoord moeten worden en dat het zijn taak is om met goede interne procedures niet alleen partijdigheid, maar ook de schijn van partijdigheid te voorkomen. 4 5 6

EHRM 25 september 1995, Series A Volume 326, NJ 1996, 667 Van nog recenter datum is de Wet Herstructurering Raad van State (Staatsblad 175, 4 mei 2010). Bij de parlementaire behandeling van dit wetsvoorstel is ook uitgebreid gediscussieerd over de combinatie van adviserende en rechtsprekende taken. Verwey-Jonkerrapport, april 2004, blz. 97 e.v.


Hiermee zijn we beland op het tweede niveau waarop de discussie over de combinatie van taken kan worden gevoerd: welke maatregelen moeten worden genomen om te voldoen aan juridische en/of politiek-bestuurlijke eisen qua onafhankelijkheid en onpartijdigheid. In de Raad is het thema de afgelopen jaren regelmatig op dit niveau besproken, zowel in het bestuur, de rechtspraakkamer, de secties als in de Raad als geheel. In 2008 is het bestuursreglement van de RSJ gewijzigd. Daarin zijn drie artikelen over onafhankelijkheid en onpartijdigheid opgenomen: Artikel 24 Ingeval bij de behandeling van een beroep uitdrukkelijk de verbindendheid van weten regelgeving in het geding is of een specifieke rechtsvraag aan de orde wordt gesteld, terzake waarvan eerder door de Raad advies is uitgebracht, wordt de beroepscommissie zodanig samengesteld dat daarin geen leden zitting hebben die bij de betreffende advisering betrokken zijn geweest. Artikel 25 Het bestuur stelt een regeling vast, ertoe strekkend dat een lid van een beroepscommissie op verzoek van (één van) de in het geding betrokken partijen kan worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden die de onpartijdigheid of onafhankelijkheid van de beroepscommissie zou kunnen schaden. Artikel 26 De leden en plaatsvervangende leden onthouden zich van deelname aan activiteiten van de Raad die, gelet op andere functies die zij vervullen, kan leiden tot een verstrengeling van belangen of verantwoordelijkheden of tot een verlies van onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de Raad. In de interne werkprocessen van het secretariaat van de RSJ is een procedure opgenomen, waarin wordt toegezien op een onafhankelijke samenstelling van de beroepscommissies conform artikel 24. De in artikel 25 genoemde wrakingsregeling is terug te vinden op de website van de RSJ. Het bestuur heeft voorts een lijst vastgesteld inzake de onverenigbaarheid van bepaalde functies met het lidmaatschap van de Raad. Om optimale transparantie te geven in verband met onpartijdigheid moet duidelijk zijn wie van de raadsleden bij welke taken betrokken is. In de jaarverslagen van de Raad wordt de samenstelling van de adviescommissies vermeld. Namen van raadsleden, die in beroepscommissies zitten, zijn altijd terug te vinden in de uitspraak. De Raad gaat er in 2011 ook toe over om de namen van raadsleden, die in beroepscommissies participeren, vooraf openbaar te maken. Dit gebeurt in elk geval op de website van de RSJ. In de stukken, die ter voorbereiding naar partijen gaan, wordt hiervan melding gemaakt en wordt gewezen op de mogelijkheid om contact op te nemen met het secretariaat om te informeren naar de samenstelling van de beroepscommissie. Op de website wordt ook melding gemaakt van de functies en nevenfuncties van leden en plaatsvervangende leden. De Raad zal bekijken in hoeverre hij meer actief zichtbaar kan maken wat hij doet om onpartijdigheid en onafhankelijkheid te garanderen.


7. RELATIE MET COMMISSIES VAN TOEZICHT Het uitwisselen van gedachten en ideeën met mensen uit het veld is een vereiste voor de totstandkoming van kwalitatief goede adviezen met toepassingswaarde voor de praktijk. Contact met de commissies van toezicht (c.v.t.’s) is daarbij onontbeerlijk. Door goede inhoudelijke contacten te onderhouden blijft de Raad op de hoogte van de positieve en negatieve consequenties van nieuw beleid. De Raad wil deze contacten de komende jaren op de volgende wijze invullen: -- bij werkbezoeken met (een vertegenwoordiging van) de c.v.t. spreken; -- in jaarverslagen van c.v.t.’s zoeken naar relevante adviesonderwerpen voor de Raad; -- organiseren van bijeenkomsten ter bespreking van jurisprudentielijnen; -- een bijdrage leveren aan de jaarlijkse landelijke c.v.t.-dag. De contacten tussen Raad en c.v.t.’s hebben daarmee duidelijk een wederkerig karakter, waarbij het gaat om informatie halen, informatie brengen en onderlinge communicatie. De Raad heeft de afgelopen jaren met het oog op de uitvoering van de motie Weekers-Çörüz7 een aantal activiteiten in gang gezet met betrekking tot ondersteuning en deskundigheidsbevordering van c.v.t.’s. Zo heeft de Raad een format voor het jaarverslag, een toezichtkader en toetsingscriteria (jeugd) voor de c.v.t.’s aangereikt. Ook heeft de Raad een model ontworpen voor informatiemappen voor c.v.t.-leden. Onder invloed van het Inspectierapport Werkwijze commissies van toezicht8 zijn er verbeteracties in gang gezet bij/door de c.v.t.’s, mede ondersteund door de Dienst Justitiële Inrichtingen. Eén hiervan is de oprichting van een Klankbordgroep die praktijken en meningsvorming onder c.v.t.’s bundelt en coördineert. Het Kenniscentrum commissies van toezicht is naar de mening van de Raad thans de meer aangewezen instantie voor deskundigheidsbevordering van de c.v.t.’s. De Raad meent dat met het oog op deze ontwikkelingen een beperkte invulling van de stimulerende taak van de Raad bij de c.v.t.’s verstandig is. De Raad richt zich de komende periode specifiek op het onderhouden van contacten met het oog op het verzamelen van informatie in het kader van de adviestaak. Dit ook, omdat de Raad als orgaan waar klagers tegen uitspraken van de beklagcommissie in beroep kunnen gaan, een zekere mate van distantie moet betrachten ten opzichte van de c.v.t.’s.

7 8

Motie Weekers-Çörüz van 23 februari 2006, TK, vergaderjaar 2005-2006, 30 161, nr. 10 Rapport van de Inspectie voor de Sanctietoepassing van 25 februari 2009



8. INTERNATIONALISERING Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft de Europese Unie meer invloed gekregen op het terrein van de Raad en wordt steeds meer beslist in Brussel in plaats van in het Nederlandse parlement. De Raad wil zich daarom de komende periode met name in het kader van de adviestaak meer internationaal oriënteren. Waar dat nodig wordt geacht kijkt de Raad ook naar de situatie in het buitenland. Het buitenland kan als bron van inspiratie, voorbeeld of leerschool dienen. Overigens zal de Raad daarbij niet alleen de ontwikkelingen in het kader van de Europese Unie en waar mogelijk de ontwikkelingen in de verschillende lidstaten betrekken maar ook die van andere internationale organisaties die op het terrein van de Raad werkzaam zijn, zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa en het CPT. Desgevraagd zal de Raad zijn expertise aanbieden aan bijvoorbeeld opkomende democratieën. In voorkomende gevallen zal de Raad deze ondersteuning afstemmen met de Raad van Europa.



9. MEDIA De laatste jaren zijn de media een steeds belangrijkere rol gaan spelen, zowel in verband met de zichtbaarheid van organisaties of bepaalde onderwerpen als voor wat betreft de opinievorming hierover. Dit geldt ook – of misschien wel juist – voor de Raad en de onderwerpen waar de Raad zich mee bezig houdt. De Raad wil daarom de komende jaren een actiever en bewuster mediabeleid voeren. Dit past ook in het kader van de transparantie die de Raad nastreeft. De Raad meent dat het belangrijk is dat hij ook via de media verantwoording aflegt over zijn werk. Daarbij dient onderscheid te worden gemaakt tussen uitspraken en adviezen: voor uitspraken zal veelal gelden dat de Raad niet zelf de publiciteit zoekt, maar dat dit in voorkomende gevallen nodig kan zijn bijvoorbeeld als een uitspraak in de pers wordt opgepakt. Voor adviezen zal eerder zelf de publiciteit worden gezocht. Daarbij zal de Raad zich niet alleen beperken tot het geven van een toelichting op zijn eigen advies op het moment dat het wordt uitgebracht. Als het zinvol is geeft de Raad ook op andere momenten zijn opvatting over onderwerpen waarover hij adviseert of geadviseerd heeft. Daarbij is publiciteit overigens nooit een doel op zichzelf; steeds zal per geval bekeken worden wat hiermee beoogd wordt en in hoeverre het wenselijk is om de publiciteit te zoeken. Het doel is niet zozeer om de zichtbaarheid van de Raad te vergroten als wel een correcte weergave van en toelichting te geven op adviezen en uitspraken. Voor adviezen kan daaraan de doelstelling van actief bijdragen aan het publieke debat worden toegevoegd. Criteria die daarbij gehanteerd worden zijn: -- aard van advies of uitspraak (vernieuwend, agenderend, technisch-juridisch); -- toegankelijkheid van het onderwerp voor het brede publiek; -- stand van zaken van de beleidsontwikkeling; -- politieke relevantie.



10. UITWERKING De komende vier jaar zal de ingezette lijn van verdere professionalisering zoals ingezet in de Visienota 2007-2010 worden voortgezet. De Raad zal in dat verband kijken naar zijn samenstelling, omvang en werkwijze in brede zin9. Organisatie, structuur en werkwijze dienen aan te sluiten bij

de kritische succesfactoren voor kwaliteit.

Aan de hand van de uit deze visienota voortvloeiende acties is een actieplan opgesteld. De uitvoering van dit plan is ter hand genomen.

9

Daarbij kunnen bijvoorbeeld zaken aan de orde komen zoals: sectiestructuur, aantallen plaatsvervangende leden en leden per sectie, procedures voor benoeming en herbenoeming van leden, omgaan met incompatibiliteiten, werkwijze opstellen werkprogramma, werkwijze samenstellen adviescommissies en beroepscommissies, werkwijze vaststellen adviezen, interne werkprocessen bij rechtspraak, organisatie woordvoering naar de pers.



BIJLAGE HISTORISCH OVERZICHT CRS

Het instellen van een adviesraad op het gebied van de strafrechtstoepassing in 1953 sloot aan bij het vernieuwende denken na de Tweede Wereldoorlog. Nederland beschikte toentertijd over detentie-inrichtingen, in de tweede helft van de negentiende eeuw gebouwd voor cellulaire (eenzame) opsluiting. De opkomst van wetenschappen als sociologie, criminologie en forensische psychiatrie en de ontwikkeling van het maatschappelijk werk leidden ertoe dat resocialisatie een centrale doelstelling van de strafrechtstoepassing werd. Men besefte dat gedetineerden door verblijf in gemeenschap in combinatie met zinvolle activiteiten zoals arbeid en onderwijs rijp gemaakt moesten worden voor terugkeer in de samenleving, en dat hiervoor ook nodig was dat gevangenissen en inrichtingen voor forensische psychiatrie (toen nog psychopatenasyls genoemd) minder van die samenleving geïsoleerd zouden moeten zijn. Het cellulaire stelsel werd verlaten en het gevangeniswezen verzelfstandigd. In deze context paste het oprichten van de Centrale Raad voor de Strafrechtstoepassing (CRS) als adviesorgaan voor het begeleiden van deze majeure ontwikkelingen en het houden van toezicht op de tenuitvoerlegging. Het was een periode van opbouw, optimisme en idealen. Detentieregimes werden ontwikkeld en de reclassering kreeg een vaste plaats in de inrichtingen. In de hierop volgende periode, tot aan het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw, kreeg de rechtspositie van de gedetineerde een sterkere basis. Hierbij paste een systeem van beklag- en beroepsrechtspraak, waarbij de Centrale Raad de rol van beroepsrechter kreeg. Vanaf midden tachtiger jaren begon een periode, die voor een belangrijk deel nog voortduurt, van verzakelijking en professionalisering. Aan de ene kant verschoof de aandacht naar behoud van het bestaande, een nadruk op beheer en management. Aan de andere kant kreeg inhoudelijke ontwikkeling steeds meer een doelgericht karakter: het veiliger maken van de maatschappij door het verminderen van risico’s die voortvloeien uit delinquent gedrag. Het toepassen van wetenschappelijk erkende gedragsinterventies bij gedetineerden c.q. patiënten die daarvoor ontvankelijk zijn heeft de plaats ingenomen van een sociaal-cultureel activiteitenaanbod voor alle gedetineerden die daaraan willen deelnemen. Van ACTBA naar CAJK

Nadat in 1905 de zogeheten “Kinderbeginselenwet” in werking trad werd het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies voor het Rijkstucht- en Opvoedingswezen (ACTBA) ingesteld. Het ACTBA adviseerde reeds ruim een eeuw geleden de minister van Justitie ten behoeve van ontwikkeling en uitvoering van beleid met betrekking tot de jeugdzorg en hield tevens toezicht op de tuchtscholen en rijksopvoedingsgestichten. Vijftig jaar later werd het ACTBA opgeheven en werd in plaats daarvan het College van Advies voor de kinderbescherming ingesteld. Dit College had als hoofdtaak “het dienen van advies over vragen van algemeen beleid” en heeft in zijn advisering ook bijgedragen aan de totstandkoming van de Beginselenwet voor de kinderbescherming, die in 1965 in werking trad. Conform de hiervoor genoemde ontwikkelingen in het gevangeniswezen kreeg het College van Advies er halverwege de tachtiger jaren een nieuwe taak bij: de beroepsrechtspraak voor minderjarigen, die in rijksinrichtingen voor kinderbescherming verbleven. Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Visienota 2012-2015 27

In 1989, met de invoering van de Wet op de jeugdhulpverlening, veranderde de naam van het College in het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming (CAJK). De wet op de jeugdhulpverlening behelst het hele stelsel van jeugdzorg en de naamswijziging gaf aan dat de adviestaak van het College gericht was op de justitiële kinderbescherming.

RSJ

Eind negentiger jaren was de operatie herziening adviesorganen aanleiding voor het CAJK en de CRS om een samenwerkingsverband aan te gaan, hetgeen uiteindelijk resulteerde in een wettelijke samenvoeging in 2001 in de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, aanvankelijk via een tijdelijke wet met als taken advies, rechtspraak en toezicht. In 2006 trad de definitieve Instellingswet RSJ in werking, waarbij de Raad een adviserende en een rechtsprekende taak kreeg toebedeeld. Met de oprichting van de Inspectie voor de Sanctietoepassing werd een toezichthoudende taak voor de RSJ niet langer noodzakelijk geacht, mede omdat het zogeheten “maatschappelijk toezicht” door de lokale commissies van toezicht wordt uitgevoerd. Een bijzonder onderdeel van de adviestaak vloeit voort uit de tijdens de parlementaire behandeling van de Instellingswet RSJ aangenomen motie Çorüz-Weekers (zie hoofdstuk 7).


VISIENOTA RSJ

Recommend Documents