Vervroegd uittreden of doorwerken? De rol van financiële prikkels Anja Deelen, Rob Euwals en Elisabetta Trevisan CPB
Samenvatting In het pensioenakkoord van voorjaar 2010 stelden werkgevers- en werknemersorganisaties voor om de pensioengerechtigde te verhogen en tegelijkertijd te flexibiliseren. De pensionering kan voorwaarts of achterwaarts aangepast worden tegen een 6,5% actuariële korting respectievelijk verhoging van de jaarlijkse uitkering. Het voorstel komt op onderdelen overeen met het optimale stelsel in Cremer, Lozachmeur en Pestieau (2004). De vraag is wie door de actuariële omrekening worden gestimuleerd te blijven doorwerken: de hoge of de lage inkomens? In dit stuk bespreken we de werking van de arbeidsmarkt voor oudere werknemers. Het eerste deel bespreekt empirische resultaten voor het loon van werknemer en in hoeverre dat stijgt met verblijfsduur bij het bedrijf, en het tweede deel bespreekt in hoeverre werknemers met een hoog en een laag loon reageren op financiële prikkels voor vervroegde uittreding.
1: Inleiding Financiële prikkels voor werken en stoppen met werken hebben een belangrijke rol gespeeld bij de opvallende ontwikkelingen van de afgelopen decennia. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig was het gebruikelijk om vroegtijdig te stoppen met werken via genereuze regelingen voor vervroegde uittreding.1 En vanaf midden jaren negentig werd langer doorwerken weer financieel aantrekkelijk door actuariële aanpassingen van (pensioen-)uitkeringen en door de doorwerkbonus. De participatie in de leeftijdsgroep van 55 tot 65 jaar is sindsdien weer gestegen (zie het vorige hoofdstuk). Daarmee lijkt een belangrijke missie van beleid te gaan slagen. Het succes zet het beleid echter voor nieuwe uitdagingen: Staat de beloning van oudere werknemers in verhouding tot hun productiviteit zodat werkgevers ze langer in dienst willen houden? Functioneert de arbeidsmarkt voor oudere werknemers wel zodanig dat ze in banen zitten waarin ze productief zijn? En kunnen oudere werknemers die willen uittreden, bijvoorbeeld door objectief moeilijk vast te stellen problemen met gezondheid, straks toch op een redelijke manier de arbeidsmarkt verlaten? De beschouwingen in dit stuk zijn gebaseerd op theoretische en empirische studies over de werking van de arbeidsmarkt voor oudere werknemers. De beloning van werknemers is de prijs die werkgevers betalen voor het inhuren van arbeid. Gezien het lage niveau van baan-baanmobiliteit en de lage kans van oudere werklozen een baan te vinden zou de prijs van de oudere werknemers aan de hoge kant kunnen zijn. 2 Een dergelijke werking van de arbeidsmarkt kan echter desondanks zinvol zijn om meerdere redenen. Het is daarom niet gemakkelijk te beoordelen of de prijs van oudere werknemers ook daadwerkelijk te hoog is. Dit hoofdstuk bespreekt de rol van financiële prikkels op de arbeidsmarkt voor oudere werknemers. Paragraaf 2 bespreekt de beloning en productiviteit tijdens het werkzame leven en paragraaf 3 bespreekt de prikkels voor stoppen met werken.
2: Beloning van werken Arbeid is een productiefactor die op de arbeidsmarkt wordt verhandeld. Het loon is de prijs van arbeid. Omdat werkgevers en werknemers vaak een langdurige verbintenis aangaan zijn veel factoren belangrijk bij de prijsbepaling. 1
In die tijd hoopte men dat vervroegde uittreding van ouderen zou leiden tot meer werkgelegenheid voor jongeren, maar daarvoor is in geen empirisch bewijs (Kalwij, Kapteyn en de Vos, 2009). 2 In vergelijking met omringende landen is het aandeel mannen met een baanduur korter dan een jaar klein in Nederland, zie de Beer en van Bekkum (2010) en de statistieken van de OECD. Volgens Vandenbrande (2006) en Muffels en Wilthagen (2010) bevindt Nederland zich echter in de middenmoot, waarbij de mobiliteit in Denemarken, UK en Ierland wel duidelijk hoger is.
Individuen bieden zich in de eerste plaats aan op de arbeidsmarkt om een inkomen te verdienen en daarmee een bepaalde levensstandaard te bereiken.3 De meeste werknemers houden niet van risico en hebben voorkeur voor een stabiel loon. Werkgevers huren arbeid in om te kunnen produceren. De arbeidsmarkt is echter geen markt waarin arbeid op dagelijkse basis wordt verhandeld. In plaats daarvan gaan werkgever en werknemer vaak een langdurige relatie aan. In het geval van een vast contract kan de werknemer tientallen jaren bij dezelfde werkgever blijven. De prijsbepaling is dan een ingewikkelde zaak. Omdat de relatie langdurig kan zijn kunnen investeringen in specifieke kennis en vaardigheden zinvol zijn. Maar wat betekent dat voor het loon van de werknemer? En hoe kan de werkgever een contract bieden zodat de werknemer tot het einde toe gemotiveerd is om productief te blijven? Deze sectie bespreekt waarom het voor werkgevers en werknemers zinvol kan zijn de beloning te laten stijgen met de verblijfsduur bij de werkgever. Vervolgens bespreekt de sectie empirische resultaten die laten zien dat lonen in Nederland relatief sterk stijgen met verblijfsduur. Tot slot bespreekt de sectie de productiviteit van oudere werknemers.
2.1 Verblijfsduur en beloning De economische theorie biedt verschillende verklaringen voor het stijgen van lonen met verblijfsduur bij de werkgever. Het vervolg bespreekt de rol van investeringen in kennis en vaardigheden en de rol van prikkels in de vorm van uitgestelde beloning.4 Het loon van werknemers kan stijgen met ervaring en verblijfsduur bij een werkgever omdat werknemers algemene kennis en vaardigheden opdoen. Tijdens het werkzame leven verzamelt een werknemer vaak nieuwe kennis en vaardigheden. Bijvoorbeeld door het volgen van training en cursussen, maar ook door werkervaring op de werkvloer. Algemene kennis verbetert de positie van de werknemer op de arbeidsmarkt. De opbrengsten daarvan gaan in ieder geval deels naar de werknemer.5 Als gevolg daarvan stijgt het loon met ervaring en de verblijfsduur bij een werkgever. Het loon van werknemers kan ook stijgen met ervaring en verblijfsduur omdat werknemers specifieke kennis en vaardigheden opdoen. Een deel van de kennis en vaardigheden die een werknemer opdoet tijdens het werkzame leven is specifiek voor de relatie tussen werkgever en werknemer. Ofwel, de specifieke kennis en vaardigheden brengen 3
Uiteraard spelen sociaal-maatschappelijke aspecten een belangrijke rol bij de keuze voor werk, maar ondanks de welvaart in ons land is arbeid voor velen toch belangrijk voor het bereiken van een bepaalde levensstandaard. 4 Zie de Hek en van Vuuren (2011) voor een compleet overzicht. 5 Bij een imperfecte werking van de arbeidsmarkt kan een groot deel van de opbrengst naar de werkgever gaan. Daarom kunnen werkgevers bereid zijn voor algemene training te betalen (Acemoglu en Pischke, 1999).
voor de werknemer alleen iets op als hij bij die werkgever blijft. Omdat deze kennis en vaardigheden de arbeidsmarktpositie van de werknemer niet verbeteren zullen de opbrengsten grotendeels naar de werkgever gaan. Toch dient de werkgever de werknemer te prikkelen om moeite te doen om deze kennis en vaardigheden te vergaren en daarna ook productief in te zetten. Het kan dus voor een werkgever optimaal zijn om een werknemer te laten delen in de kosten en opbrengsten van deze investering.6 Dit deel van de opbrengsten kunnen resulteren in een loon dat stijgt met verblijfsduur bij een werkgever. Het loon van werknemers kan ook stijgen omdat de werkgever de werknemer wil prikkelen productief te blijven. Bij een vast contract dient een werkgever zich te bedenken hoe hij een werknemer kan blijven motiveren. Het beloningstelsel kan een onderdeel van het personeelsbeleid zijn. Een werkgever en werknemer kunnen een beloningstelsel afspreken waarin een werknemer in de eerste jaren beneden zijn productiviteit wordt betaald, en als beloning daarvoor wordt hij in de latere jaren overbetaald. Door deze uitgestelde beloning dient de werknemer gedurende de baan productief wel te blijven zodat de werkgever geen reden heeft hem te ontslaan. Als gevolg van de uitgestelde beloning stijgt het loon met de verblijfsduur bij de werkgever.7
2.2 Empirische resultaten voor verblijfsduur en beloning Lonen stijgen over het algemeen met leeftijd en ervaring. In veel sectoren en industrieën wordt gebruik gemaakt van een loonstelsel waarin het salaris stijgt met het aantal periodieken binnen een schaal. Vaak kunnen werknemers een schaal omhoog als ze goed presteren. Lonen die stijgen met leeftijd en ervaring zijn niet uniek voor Nederland, ook in andere landen stijgen lonen met leeftijd.8 De vraag is hoe uniek de stijging van de lonen is in Nederland. De lonen blijken in Nederland relatief sterk te stijgen met verblijfsduur bij de werkgever (Tabel 1). Hoe sterk lonen precies stijgen met verblijfsduur is moeilijk te zeggen omdat er in de empirische literatuur enige controverse is over hoe de stijging gemeten kan worden. Verblijfsduur en ervaring hangen sterk met elkaar samen omdat voor ze per definitie aan elkaar gelijk zijn voor werknemers die op jonge leeftijd bij hun huidige werkgever zijn begonnen. Voor het toerekenen van de loonstijging aan verblijfsduur en ervaring zijn 6
Zie Hashimoto (1981). De werknemer kan delen in de kosten door vrije tijd op te offeren. Het deel van de werknemer dient echter minimaal te blijven omdat de opbrengsten onzeker zijn en de werknemer eigenlijk niet gebaad is bij een risicovolle investering, zie Bovenberg en Teulings (2009). 7 Dit verklaart ook waarom werkgevers tijd nodig hebben om zich aan te passen aan een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, zie Lazear (1979). 8 Zie OECD, 2006 en Euwals, de Mooij en van Vuuren, 2009. De beschrijvende statistieken kunnen echter een stijging van de lonen laten zien doordat werknemers met een laag loon eerder stoppen met werken.
veronderstellingen nodig. Over deze veronderstellingen wordt nog steeds discussie gevoerd. Wel is men het erover eens dat individuele werknemers over de tijd gevolgd dienen te worden. Tabel 1 Toename van het logaritme van lonen met verblijfsduur bij een werkgever 5 jaar
10 jaar
15 jaar
20 jaar
Nederland 2000-2005 (Deelen, 2011)
0,21
0,42
0,62
0,81
USA 1968-1983 (Topel, 1991)
0,18
0,25
0,28
0,34
USA 1981-1992 (Lefranc, 2003)
0,06
0,11
0,15
0,19
Frankrijk 1990-1997 (Lefranc, 2003)
0,08
0,15
0,20
0,25
VK 1991-2000 (Williams, 2008)
0,08
0,11
West-Duitsland (Zwick, 2008)
0,23
0,40
0,56
0,73
Nederland 2000-2005 (Deelen, 2011)
0,03
0,07
0,09
0,12
USA 1968-1983 (Altonji et al., 1987)
0,03
0,03
0,03
0,04
West-Duitsland 1991-1997 (Dustmann et al., 2005)
0,01
0,02
0,04
0,06
VK 1991-2000 (Williams, 2008)
0,05
0,06
West-Duitsland (Zwick, 2008)
0,06
0,08
0,09
0,10
0,04
0,07
0,10
0,11
Methode: eerste verschillen
0,09
Methode: Instrumentele variabele I
0,08
Methode: Instrumentele variabele II Nederland 2000-2005 (Deelen, 2011) USA 1968-1983 (Altonji et al., 1987) West-Duitsland 1991-1997 (Dustmann et al., 2005) West-Duitsland (Zwick, 2008)
0,04
0,03
0,04
0,05
-0,01
-0,02
-0,03
-0,03
0,05
0,05
0,05
0,05
Ongeacht de schattingsmethode met de bijbehorende veronderstellingen blijken de lonen in Nederland relatief sterk te stijgen met verblijfsduur bij de werkgever (Tabel 1). Daarnaast blijken de lonen ook in Duitsland relatief sterk te stijgen met verblijfsduur. De vergelijkbare uitkomst voor de twee landen lijkt redelijk omdat ze vergelijkbare arbeidsmarktinstituties hebben, zoals werknemersverzekeringen, het algemeen verbindend verklaren van collectieve arbeidsovereenkomsten en het ontslagrecht. Verder zijn de verschillen tussen landen niet gemakkelijk te duiden, zeker omdat er nog niet veel internationaal vergelijkbare resultaten zijn. Dat lonen in de eerste jaren van een dienstverband stijgen met verblijfsduur is een logische uitkomst omdat veel bedrijven en bedrijfstakken gebruik maken van een beloningstelsel met lonen die stijgen met het aantal periodieken. Dat lonen op latere leeftijd ook nog stijgen, roept echter de vraag op hoe dat kan in een beloningstelsel met schalen en
periodieken. Veel werknemers zullen op een gegeven moment het maximum van hun schaal bereikt hebben en een verdere stijging ligt niet voor de hand.9
3: Beloning van doorwerken Om de houdbaarheid van de verzorgingsstaat te garanderen is het belangrijk dat werknemers zo lang mogelijk op productieve wijze actief blijven op de arbeidsmarkt. Werknemers dienen bereid zijn om tijdens de loopbaan voldoende te investeren in gezondheid en scholing en indien nodig dienen ze bereid te zijn van baan te veranderen.10 Toch zal er voor iedere werknemer een moment komen waarop hij de arbeidsmarkt verlaat. In de moderne verzorgingsstaat gaat dit verlaten van de arbeidsmarkt vaak gepaard met het recht op een inkomensverzekering. Dat kan een pensioenuitkering zijn in het geval van het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Maar vaak is sprake van vervroegde uittreding via een regeling die daarvoor bedoeld is, of via een arbeidsongeschiktheids- of een werkloosheidsuitkering. Deze sectie bespreekt de vormgeving van regelingen voor vervroegde uittreding.11 Vervolgens bespreekt de sectie empirische resultaten die laten zien dat financiële prikkels belangrijk zijn, en dan vooral voor lage inkomens. Tot slot bespreekt de sectie de mogelijke rol van flexibele regelingen voor vervroegde uittreding.
3.1 Doorwerken en regelingen voor vervroegde uittreding Voor de meeste werknemers is arbeid noodzaak om een bepaalde levensstandaard te bereiken. Vanaf een bepaalde leeftijd zal een werknemer echter gaan overwegen te stoppen met werken. Dat kan zijn omdat hij voldoende gespaard heeft om de levensstandaard op peil te houden. Maar het kan ook zijn omdat de gezondheid onverwacht is achteruitgegaan, of omdat door technologische vooruitgang en organisatorische veranderingen de eigen baan ophoud te bestaan.12 In een samenleving zonder regelingen voor vervroegde uittreding zou de werknemer voor de keuze staan om of door te werken, desnoods tegen een lager loon, of te stoppen met werken met een aanzienlijke verlaging van het welvaartsniveau. Om werknemers te verzekeren tegen onverwachte schokken, zoals in gezondheid, kunnen regelingen voor vervroegde uittreding zinvol zijn. Door de toenemende 9
Toekomstig CPB onderzoek zal dit vraagstuk nader behandelen. Zie SZW (2011) voor een discussie over duurzame inzetbaarheid. 11 Uiteraard zijn regelingen voor arbeidsongeschiktheid ook van belang, maar sinds de recente hervormingen betreffen de beleidsthema’s vooral de instroom van jongeren en de werkgelegenheid onder gedeeltelijk arbeidsongeschikten (en dus niet specifiek ouderen). 12 Bij gezondheid gaat het om een objectief moeilijk vast te stellen achteruitgang, in het geval van een objectief meetbaar gezondheidsprobleem heeft de werknemer toegang tot de regelingen voor arbeidsongeschiktheid.
10
levensverwachting zijn de regelingen echter duur geworden zodat aanpassingen noodzakelijk zijn. Voor de inrichting van de regelingen dient de overheid de maatschappelijke opbrengst van het doorwerken af te wegen tegen individueel verlies aan welzijn van doorwerken na een onverwachte schok. Regelingen voor vervroegde uittreding kunnen zinvol zijn, maar ze dienen desondanks een prikkel te bevatten om toch door te gaan met werken. De meeste werknemers houden niet van risico en hebben voorkeur voor een stabiel inkomen. Voor objectief vast te stellen gebeurtenissen, zoals werkloosheid en ernstige arbeidsongeschiktheid, zijn werknemersverzekeringen zinvol. Voor objectief moeilijk vast te stellen gebeurtenissen is een verzekering echter niet houdbaar. De vraag is dan hoe een stelsel voor vervroegde uittreding ingericht kan worden die enerzijds verzekering biedt tegen dergelijke onverachte gebeurtenissen, en die anderzijds toch financieel houdbaar is. Een mogelijke beleidsoptie is een regeling die niet genereus is zodat de regeling alleen gebruikt zal worden indien daar echt noodzaak toe is. De prikkels om te blijven werken kunnen de vorm aannemen van een actuariële aanpassing van de (pensioen-)uitkering in het geval van doorwerken. De hoogte van de minimale uitkering en omrekenfactor hangen af van de reactie van het arbeidsaanbod; als het gebruik immers hoog wordt is het stelsel niet houdbaar.13
3.2 Empirie over regelingen voor vervroegde uittreding De huidige regelingen voor pensioen en vervroegde uittreding bevatten een actuariële aanpassing van de uitkering bij langer doorwerken. De hervormingen van de regelingen van vervroegde uittreding hebben ervoor gezorgd dat de impliciete belasting op doorwerken is veranderd van zeer hoog tot zeer laag.14 Volgens het stelsel beschreven in de vorige subsectie dient het stelsel een financiële prikkel te bevatten om te blijven werken. Het doel van een dergelijk stelsel zou zijn dat alleen werknemers die het echt nodig hebben gebruik zullen maken van de regeling. Een open vraag is echter welke werknemers gebruik zullen gaan maken van de regeling. Het gebruik van de regeling voor vervroegde uittreding met enige actuariële aanpassing zal in de eerste plaats afhangen van het optreden van onverwachte schokken en de zwaarte van het werk (zie ook hoofdstuk X), maar daarnaast zal de financiële beloning voor doorwerken vooral de lage inkomens aanmoedigen om door te gaan. De algemene verwachting is dat lage inkomens zwaarder werk en meer gezondheidsproblemen hebben, en 13 14
Volgens Cremer et al. (2004) dient de omrekeningfactor minder dan actuarieel neutraal te zijn. Zie de Vos en Kapteyn (2004) voor de voormalige hoge impliciete belasting op doorwerken.
dat vooral zij gebruik zullen maken van een dergelijke regeling. Hogere inkomens hebben vaak meer invloed op de inhoud van het werk en daardoor kan langer doorwerken minder belastend en wellicht zelfs aantrekkelijk zijn. De financiële beloning voor doorwerken kan ervoor zorgen dat juist werknemers met een laag inkomen weinig gebruik zullen maken van een regeling van vervroegde uittreding zullen maken. Werknemers met een laag in inkomen ondervinden namelijk een relatief hoog marginaal nut van inkomen. Voor een werknemer met een laag inkomen kan bijvoorbeeld een 10% stijging van het inkomen veel verschil maken voor de levensstandaard, terwijl voor een werknemer met een hoog inkomen die 10% extra de levensstandaard slechts in geringe mate verder zal verbeteren. Onderzoek op basis van administratieve gegevens laat zien dat lage inkomens sterker dan hoge inkomens reageren op een verandering in de financiële beloning voor doorwerken.15 Het uiteindelijke gebruik van een regeling voor vervroegde uittreding is echter moeilijk te voorspellen, het hangt zeker ook in sterke mate af van verschillen in de zwaarte van het werk en de gezondheid tussen hoge en lage inkomens.
Referenties
Acemogclu, D., en J. S. Pischke, 1999, Beyond Becker: Training in Imperfect Labour Markets, Economic Journal, Vol. 109(453), pp. F112-142.
Beer, P. de en R. van Bekkum, 2010, De arbeidsmarkt van ouderen, ESB, Vol. 95(4593), pp. 550-553.
Bovenberg, L. en C. Teulings, 2009, Rhineland exit? International Tax and Public Finance, Vol. 16, pp. 710-726.
Cremer, H. Lozachmeur, J. en Pestieau, P., 2004, Social Security, Retirement Age and Optimal Income Taxation, Journal of Public Economics, Vol. 88, pp. 2259-2281.
Euwals, R., R. de Mooij and D. van Vuuren, 2009, Rethinking Retirement, CPB Special Publication 80.
15
Zie Euwals en Trevisan (2011) voor resultaten voor de zorgsector.
Euwals, R. en E. Trevisan, 2011, Early retirement and financial incentives: Differences between high and low wage earners, te verschijnen.
Hashimoto, M., 1981, Firm-specific human capital as a shared investment, American Economic Review, Vol. 71, pp. 475-82.
Hek, P. de en D. van Vuuren, 2011, Are older workers overpaid? A literature review, International Tax and Public Finance, forthcoming.
Kalwij, A., A. Kapteyn en K. de Vos, 2009, Early retirement and employment of the young, Netspar DP 03/2009-012.
Lazaer, 1979, Why is there mandatory retirement, Journal of Political Economy, Vol. 87, pp. 1261-1284.
Muffels, R. en T. Wilthagen, 2010, Defining Flexicurity indicators for the public sector in Europe, mimeo, Universiteit van Tilburg.
OECD, 2006, Live longer, work longer, OECD, Parijs.
SZW, 2011, Brief over vitaliteitspakket aan Tweede Kamer, ASEA/SAS/2011/11971
Vandenbrande, T., L. Coppin, P. van der Hallen, 2006, Mobility in Europe: Analysis of the 2005 Eurobarometer survey on geographical and labour market flexibility, EF/06/59/EN, Dublin, European Foundation for Improvement of Living and Working conditions.
de Vos, K. en Kapteyn, A., 2004, Incentives and Exit Routes To Retirement in the Netherlands, in Social Security Programs and Retirement Around The World: Micro Estimations, pp. 461-498, ed. Gruber J. and Wise D., University of Chicago Press, Chicago.
