Vertrouwen en
vertrouwensbeginsel
Naam: T.C.M. van Hooff
Studentnummer: 10055894
Afstudeerscriptie van de master staats- en bestuursrecht Universiteit van Amsterdam 2012
Inhoudsopgave 1
Inleiding
1.1 Vertrouwen en vertrouwensbeginsel
3
3
1.2 Probleemstelling
4
2
6
Het nationaal bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel
2.1 Het legaliteitsbeginsel
2.2 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb)
6
6
2.3 Het juridisch vertrouwensbeginsel
7
2.5 Bevoegd persoon
8
2.4 Een beroep op het vertrouwensbeginsel 2.6 Ondubbelzinnige toezeggingen 2.7 Niet aannemelijk
7 9
9
2.8 Contra-indicaties
10
3
Het Europese vertrouwensbeginsel
14
4
Dispositievereiste en schadevergoeding
17
2.9 Handhaving
4.1 Het dispositievereiste
11
17
4.2 Schadevergoeding
17
5
19
De overheid en het voorkomen van vertrouwen
5.1 Het verstrekken van informatie 5.2 Disclaimer
5.3 Voorbehoud
5.4 Rekening houden met geschonden vertrouwen 6
19 19
20
21
Verdere oplossingen voor een goede omgang met vertrouwen
6.1 Het spanningsveld tussen de burger en de overheid
22
6.3 De Nationale Ombudsman
24
7
Conclusie
27
8
Literatuurlijst
30
8.2 Jurisprudentie
31
6.2 Oplossingen
7.1 Oplossingen
8.1 Literatuur
22
24
28
30
PAGINA
2
1
Inleiding Door een scheiding zoekt iemand snel naar een woning. Voor een huurwoning bestaat een wachtlijst van jaren en particulier huren is te duur dus wordt een recreatiewoning op een camping gekocht. Bij de gemeente aangekomen schrijft betrokkene zich in. Doordat hij uitgekocht is uit zijn oude huis kan hij de recreatiewoning goed betalen en krijgt een hypotheek. Echter hij raakt werkloos en klopt aan bij de gemeente. Een ambtenaar raad hem aan om een lening af te sluiten en dat doet hij. Het blijkt echter een tijdelijke oplossing want hij blijft werkloos. Tot overmaat van ramp gaat de gemeente handhaven op permanente bewoning in recreatiewoningen waardoor hij niet meer permanent in de recreatiewoning kan wonen en zijn woning onverkoopbaar wordt en daarnaast zeer sterk in waarde vermindert. Bovendien krijgt hij geen uitkering omdat hij kapitaal heeft in de vorm van de recreatiewoning en klopt de bank bij hem aan omdat hij zijn hypotheek niet meer kan opbrengen. Richting gemeente geeft hij aan dat hij, doordat hij is ingeschreven in de gemeentelijke basisregistratie, het vertrouwen heeft gekregen dat hij permanent mag wonen. Daarnaast geeft hij aan dat de lening die hem verder in de problemen heeft gebracht, op aanraden van een ambtenaar is afgesloten. Beide beroepen op het vertrouwensbeginsel hebben geen kans van slagen. Naast het feit dat de man in een uitzichtloze situatie komt, verliest hij het vertrouwen in de overheid.
1.1
Vertrouwen en vertrouwensbeginsel Voor een goed begrip wil ik nu reeds een onderscheid tussen het vertrouwen en het vertrouwensbeginsel introduceren dat ik tijdens mijn onderzoek ben gaan maken. Vertrouwen heeft namelijk naast een juridische dimensie, voor met name de burger, ook een sterk gevoelsmatige dimensie waar men zich bij het schrijven over het vertrouwensbeginsel naar mijn mening niet aan kan onttrekken en die men bij de bestudering van de literatuur en in de dagelijkse praktijk ook sterk naar voren ziet komen. Ik wil het onderscheid maken aan de hand van de volgende begripsomschrijvingen: 1. Vertrouwen: Dit gevoelsmatige begrip speelt in eerste instantie aan de kant van de burger. Deze heeft iets ervaren waardoor het gevoel is ontstaan dat het vertrouwen geschonden is. Van de kant van de overheid is dan bijvoorbeeld algemene informatie gegeven of heeft men een situatie een tijd zo gelaten zonder er iets aan te doen (handhaving). Ook kan het zijn dat de overheid is vergeten een voorbehoud te maken of heeft dit onvoldoende gedaan. In deze situatie heeft de overheid niet de intentie om het vertrouwensbeginsel in te schakelen. In tweede instantie kan het ook gaan om namens de overheid gegeven specifiekere informatie waar de burger van uit is gegaan. Men moet hierbij denken aan uitlatingen van daartoe niet beslissingsbevoegde ambtenaren dan wel bestuurders. Van de kant van de overheid heeft men bewust dan wel onbewust getracht vertrouwen te wekken terwijl hier onvoldoende grond voor is. In beide situaties is er aan de kant van de burger meer vertrouwen ontstaan dan er eigenlijk zou moeten zijn en wordt dit vertrouwen niet nagekomen. 2. Vertrouwensbeginsel of gerechtvaardigd vertrouwen: In deze situatie werkt het vertrouwensbeginsel en was het handelen van de overheid er bedoeld dan wel onbedoeld op gericht om het vertrouwensbeginsel in te schakelen. In deze situatie is aan de nog in hoofdstuk 2 te bespreken voorwaarden van het vertrouwensbeginsel voldaan. De overheid is bijvoorbeeld een overeenkomst aangegaan of heeft de nodige besluiten genomen om dit vertrouwen waar te maken.
PAGINA
3
Echter door veranderende omstandigheden of anderszins besluit de overheid later toch anders. Een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft in deze situaties kans van slagen. Er zijn situaties waarin sprake is van beide. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van het schenden van het vertrouwensbeginsel waardoor ook het vertrouwen bij de burger is geschonden. 1.2
Probleemstelling Bij uitspraken gedaan door of namens de overheid krijgen burgers in veel situaties te maken met het feit dat men meende iets te mogen op basis van mondelinge dan wel schriftelijke uitlatingen van bij de overheid werkzame personen waarbij dan later blijkt dat het vertrouwen niet nagekomen wordt of er tegengesteld wordt gehandeld. Deze situatie kan voor de betreffende burger verregaande gevolgen hebben. Het vertrouwen is in deze situatie geschonden maar het vertrouwensbeginsel niet. Gezien deze situatie heb ik mijn scriptie de titel gegeven ‘Vertrouwen en vertrouwensbeginsel’. Ik ben er namelijk van overtuigd dat de gemiddelde burger zonder bestudering van het vertrouwensbeginsel geen vertrouwen kan hebben op basis van dit beginsel maar toch vaak op andere gronden vertrouwen heeft in de overheid met alle gevolgen van dien. Mijn probleemstelling voor deze scriptie is: Hoe werken het nationale en Europese vertrouwensbeginsel? Wat zijn de consequenties voor de overheid als het vertrouwensbeginsel geschonden is en hoe probeert de overheid te voorkomen dat onterecht vertrouwen wordt gewekt dan wel het vertrouwensbeginsel werkt? Welke oplossingen zijn er voor de overheid om op een goede manier met vertrouwen om te gaan? Ter verdere uitwerking van de bovengenoemde probleemstelling komt in hoofdstuk 2 het nationaal bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel aan de orde en in hoofdstuk 3 het Europese bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel. De gevolgen voor de overheid als het vertrouwensbeginsel geschonden is worden in hoofdstuk 4 behandeld. In hoofdstuk 5 komt aan de orde hoe de overheid zelf poogt het wekken van onterecht vertrouwen dan wel het vertrouwensbeginsel te voorkomen. Hoofdstuk 6 gaat in op verdere oplossingen voor de overheid voor een goede omgang met vertrouwen. Tot slot volgt in hoofdstuk 7 de conclusie.
Bij het schrijven van deze scriptie heb ik mij vooral toegelegd op literatuur, ervaringen uit mijn dagelijkse werk bij een gemeente en uitspraken in het kader van het vertrouwensbeginsel bij de decentrale overheid. Dit omdat ik op het moment zelf werkzaam ben bij een gemeente. Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad. Het dagelijks bestuur ligt in handen van het college van burgemeester en wethouders. De burgemeester is belast met een aantal specifieke taken op het gebied van openbare orde en veiligheid. Daarnaast is deze belast met de zorg voor een goede afhandeling van klachten waarin het vertrouwen vaak een centrale rol speelt. Om het dagelijks bestuur goed uit te kunnen voeren beschikt het college over een ambtelijk apparaat. Dit ambtelijk apparaat onderhoudt veel contact met de burger en krijgt dus in de dagelijkse praktijk veelvuldig te maken met het onderwerp vertrouwen. Doordat ik bij een gemeente werk kom ik vrijwel dagelijks in contact met burgers en kom ik zeer regelmatig burgers tegen waarvan het vertrouwen geschonden is. Daarnaast kom ik als klachtencoördinator maar ook als secretaris van de commissie voor bezwaarschriften in het werkveld veel collega’s tegen die zeer juridisch en defensief met vertrouwen omspringen en aan de andere
PAGINA
4
kant ook burgers die het vertrouwen in de overheid compleet verloren hebben. In het ernstigste geval lijkt een inhoudelijke strijd zich dan vaak te gaan richten op de gemeente als vijand. Dat ik werkzaam ben bij een gemeente is naar mijn mening een voordeel bij het schrijven van deze scriptie maar aan de andere kant ook een nadeel omdat ik mogelijk als participant niet altijd volledig onafhankelijk naar dit werkveld kan kijken. Toch heb ik gepoogd bij het schrijven van deze scriptie zo objectief mogelijk te blijven.
PAGINA
5
2
Het nationaal bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de achtergrond van het vertrouwensbeginsel alsmede een actuele stand van de uitleg door de rechter van dit beginsel gegeven.
2.1
Het legaliteitsbeginsel Nederland is een democratische rechtsstaat. Democratie zegt iets over de manier waarop beslissingen worden genomen aangaande het algemeen belang en de idee van de rechtstaat zorgt 1 ervoor dat de overheid grenzen van het recht in acht neemt. Het legaliteitsbeginsel beschermt burgers tegen onverwachte of onberekenbare handelingen door de overheid waardoor onzekerheid 2 ontstaat. Dit regelt de overheid als voorwaarde voor de rechtstaat naast de klassieke grondrechten, de scheiding der machten en de toetsing van wetten door een onafhankelijke rechter. Het legaliteitsbeginsel eist ondermeer dat alle overheidsoptreden berust op een wettelijke grondslag (formele rechtszekerheid), dat regels aan bepaalde voorwaarden voldoen en overeenkomstig worden toegepast (materiële rechtszekerheid) en tenslotte dat toezeggingen en gewekte verwachtingen worden nagekomen (vertrouwensbeginsel). De materiële rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel zijn nauw met elkaar verbonden omdat het er in alle gevallen om gaat dat men 3 moet kunnen ‘vertrouwen op het recht’. Dit vormt een zeer belangrijke waarde voor onze rechtstaat 4 en een moraal voor onze wetgever. Naar mijn mening vormt vertrouwen de basis voor het gezag van de overheid. Op het moment dat dit vertrouwen weg is komt het gezag in gevaar en kan dit in het ergste geval ertoe leiden dat men tegen de staat in opstand komt.
2.2
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) Door de ontwikkeling in de twintigste eeuw van de nachtwakersstaat naar de verzorgingsstaat met alle bijkomende wet- en regelgeving van dien en een uitdijende decentralisatie ontstaan de zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb). Deze beginselen, waar het vertrouwensbeginsel ook onder valt, vormen belangrijke voorwaarden waaraan de ‘administratie’ zich dient te houden en waaraan de rechter toetst of het bestuur op een behoorlijke wijze heeft plaatsgevonden. Struycken, op de foto links, was aan het begin van de twintigste eeuw een van de eerste Nederlandse rechtsgeleerden die het verschuiven van het primaat van de wetgever naar dat van de administratie beschreef en als zodanig aan de orde 5 stelde. Nicolaï schrijft in zijn proefschrift over hem: ‘Hij was het immers die de eis van behoorlijke administratie als “levensbeginsel” van “de rechtsstaat in sociaal-ethischen zin” aanmerkte en zo de “bemiddeling” tussen burgerlijke vrijheid en gemeenschapsbelang trachtte te 6 herstellen.’ Uiteindelijk duurde het tot na de Tweede Wereldoorlog voordat de abbb in Nederland 1 2 3 4 5 6
Zoethout 2003, p. 56. Zoethout 2003, p. 59 en Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 304. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 304. Zoethout 2003, p. 69. Dit deed hij in zijn boek Administratie of rechter wat verscheen in 1910. Nicolaï 1990, p. 212.
PAGINA
6
voor het eerst in de jurisprudentie opdoken. De beginselen zijn in 1994 gedeeltelijk gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Start bij de ontwikkeling van de relatie tussen bestuur en burger, zoals deze naar huidige rechtsstatelijke maatstaven wordt beschouwd, is dat het bestuur bij de uitvoering van zijn bevoegdheden behoorlijkheid dient na te streven. In dat kader fungeren de beginselen van behoorlijk bestuur in beginsel als maatstaven voor de naar behoorlijkheid strevende 7 administratie. De beginselen zijn onder te verdelen in formele en materiële beginselen. Formele beginselen hebben betrekking op de voorbereiding,vorming en vormgeving van besluiten. De materiële beginselen hebben betrekking op de inhoud van het besluit, het zogenaamde ‘dictum’ en daarmee dus het rechtsgevolg van het besluit. In de juridische praktijk leidt een materieel gebrek altijd tot een ander 8 besluit. Bij een formeel gebrek kan dit, maar is dit niet per definitie het geval. 2.3
Het juridisch vertrouwensbeginsel Het vertrouwensbeginsel is een niet gecodificeerd algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat een 9 materiële norm vormt voor de besluitvorming. In zijn proefschrift beschrijft Nicolaï het vertrouwensbeginsel. Hij geeft aan dat het vertrouwensbeginsel niet verlangt dat gerechtvaardigd vertrouwen zonder meer moet worden gehonoreerd, maar dat gerechtvaardigde verwachtingen wel zo enigszins mogelijk dienen te worden gehonoreerd. Dit impliceert dus een afweging tussen het belang dat de burger heeft bij honorering van het vertrouwen en het algemeen belang dat zich in het 10 gegeven geval zou verzetten tegen die honorering.
2.4
Een beroep op het vertrouwensbeginsel Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS of Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een 11 daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen worden ontleend. De Centrale Raad van Beroep (CRvB), waarvan uitspraken in deze scriptie ook aangehaald worden, overweegt in haar vaste jurisprudentie dat een beroep op het vertrouwensbeginsel alleen kan slagen als door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van een aanvrager uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan die bij de betrokkene 12 gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Uit de bovenstaande vaste jurisprudentie zijn twee voorwaarden te halen voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Ten eerste gaat het om een bevoegd persoon en ten tweede gaat het om concrete en ondubbelzinnige toezeggingen. Als aan één van deze voorwaarden niet is voldaan dan kan er geen sprake zijn van een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Als aan de twee 7
Nicolaï 1990, p. 216. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 267 en 268. 9 Damen e.a 2009, p. 388. 10 Nicolaï 1990, p. 314. 11 ABRvS 26 november 2008, LJN BG5360. 12 CRvB 18 december 2008, LJN BG9703. 8
PAGINA
7
voorwaarden is voldaan dan komt de vraag in beeld of er sprake is van zogenaamde contraindicaties (paragraaf 2.8) en of de betrokkene in een nadeligere positie is komen te verkeren doordat hij acties heeft ondernomen die hij als er geen sprake was geweest van gerechtvaardigd vertrouwen achterwege zou hebben gelaten (paragraaf 4.1). Deze verschillende elementen verhouden zich tot elkaar als ‘communicerende vaten’, als er één niet van toepassing is dan leidt het beroep op het 13 gerechtvaardigd vertrouwen tot niets. ‘Wie ‘scoort’ op een bepaald punt, kan op een ander punt 14 alsnog falen.’ In de volgende paragrafen zal verder ingegaan worden op de twee voorwaarden: bevoegd persoon en ondubbelzinnige toezegging. 2.5
Bevoegd persoon Een bevoegd persoon heeft een juridische basis nodig voor een bevoegdheid. Het gaat hier om een bij attributie, delegatie of mandaat gegeven bevoegdheid. Is hier geen twijfel over dan is aan de eerste voorwaarde, die van toezegging door een tot beslissen bevoegd orgaan, voldaan. De standaardoverweging van de Afdeling is dat: ‘In het algemeen geen rechten kunnen worden 15 ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden.’ Vanuit het legaliteitsbeginsel is deze insteek goed te begrijpen. Een bestuursorgaan kan immers geen bevoegdheden uitoefenen die buiten hetgeen gaan van wat een wettelijk voorschrift aan bevoegdheden mogelijk maakt. Zo overweegt de Afdeling bij een beroep op het vertrouwensbeginsel: ‘Een andere opvatting zou afbreuk doen aan de in de wet neergelegde toedeling van 16 bevoegdheden.’ 17 Toch komt het regelmatig voor dat niet gemandateerde ambtenaren, toezichthouders en zelfs het 18 college toezeggingen doen die geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen wekken. In de standaardoverweging van de Afdeling lijkt enige ruimte te zitten: ‘in het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake 19 beslissingsbevoegden.’ De vraag is nu wat dit ‘in het algemeen’ inhoudt. Het betreft hier situaties waarin het bestuursorgaan wist en had moeten voorkomen dat vertrouwen door onbevoegd gedane uitlatingen werd gewekt. Er valt in deze gevallen het betreffende bestuursorgaan dus wat toe te rekenen. 20 Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan een collegelid dat de indruk wekt het standpunt 21 van het gehele college te vertegenwoordigen. Het gaat hier echter om uitzonderingen. De Afdeling is streng en verwacht van burgers dat zij weten of redelijkerwijs kunnen weten dat een onbevoegd orgaan niet bevoegd was en het wel bevoegde orgaan dus niet kan binden. In een annotatie trekt de auteur Ortlep zelfs de voorzichtige conclusie dat: ‘sprake lijkt te zijn van een categorische uitsluiting dat een vertrouwenwekkende (rechts)handeling door een onbevoegd orgaan (of persoon) vanwege 22 de schijn van bevoegdheid aan het beslissingbevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.’
13
Addink, p. 141. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 311. 15 ABRvS 12 augustus 2009, LJN BJ5065. 16 ABRvS 24 december 2008, LJN: BG8245. 17 ABRvS 4 april 2012, LJN BW0743 18 Veelal gebeurt dit in het kader van bestemmingsplannen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 18 april 2012, LJN BW3042 en ABRvS 11 april 2012, LJN BW1599. 19 ABRvS 9 mei 2012, LJN BW5249. 20 Schlössels 2011, p. 175. 21 Damen e.a 2009, p. 401. 22 Ortlep in Schlössels 2009, p. 285. 14
PAGINA
8
Samenvattend is aan deze voorwaarde voldaan als vertrouwen is gewekt door een ambtenaar dan wel een bestuursorgaan die daartoe bij attributie, delegatie of mandaat bevoegd is.
2.6
Ondubbelzinnige toezeggingen Het moet vervolgens gaan om concrete en ondubbelzinnige toezeggingen van deze bevoegde 23 ambtenaar of dit bestuursorgaan. Het gaat hierbij om het scheppen van individuele rechten door bijvoorbeeld het geven van algemene inlichtingen, het vaststellen van de rechtspositie van burgers informatie over gedogen en eerder gevoerd beleid, overeenkomsten, eerdere beschikkingen en bevoegdheden en bestaande wettelijke regelingen. Hierbij geldt dat algemene inlichtingen minder zwaar wegen dan specifieke toezeggingen. Oftewel speelt de vraag hier heel sterk wat de intentie van het bestuursorgaan was bij de vermeende toezegging. Was het handelen gericht op het scheppen van vertrouwen of niet? Is dit het geval dan is er sneller sprake van het wekken van 24 gerechtvaardigd vertrouwen. Betreft het verstrekking van algemene inlichtingen die niet zijn gericht op een bepaald besluit dat in het vooruitzicht is gesteld, dan is er minder snel sprake van het 25 vertrouwensbeginsel maar eerder van vertrouwen gesteld door burgers.
2.7
Niet aannemelijk Een restauranthouder krijgt van het college een dwangsom opgelegd om alle zonder bouwvergunning gebouwde bouwwerken te verwijderen. Als verweer brengt hij naar voren dat hij in het verleden verschillende besprekingen met het college heeft gevoerd gericht op de voortzetting van zijn bedrijf en legalisering van de uitbreidingen. Hij wijdt het aan het college dat deze legalisatie niet heeft plaatsgevonden en claimt dat is toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden. De Afdeling overweegt dat de restauranthouder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem gestelde mededelingen van wethouders kunnen worden geacht te zijn gedaan namens het college. Daarnaast kan hij aan de genoemde besprekingen met het college met het oog op voortzetting van zijn bedrijf en legalisering van de gerealiseerde uitbreidingen niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de zonder vergunning opgerichte 26 bouwwerken. In de jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel komt de situatie zoals met de restauranthouder nogal eens voor. De rechter overweegt dan dat een appellant het gewekte vertrouwen ‘niet aannemelijk’ kan maken. Het is opvallend hoe vaak een beroep op het vertrouwensbeginsel hierop 27 strandt. Dit komt doordat het geclaimde vertrouwen over het algemeen mondeling is gewekt. Het gaat hier vaak om vertrouwen ontleend door de betrokken burger. Men heeft bijvoorbeeld telefonisch of bij een balie inlichtingen ingewonnen, maar ook kan men uit het gedrag van het bestuursorgaan claimen dat er sprake is van gewekt vertrouwen.
23
Zie bijvoorbeeld ABRvS 9 mei 2012, LJN BW5265. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 315 en Damen e.a. 2009, p. 405 en 406. 25 Addink 1999, p. 145. 26 ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5955. 27 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5948, ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5973, ABRvS 11 april 2012, LJN BW1593, ABRvS 11 april 2012, LJN BW1608, ABRvS 22 augustus 2012, LJN BX5285, ABRvS 7 september 2011, LJN BR6907, ABRvS 26 oktober 2011, LJN BU1782, ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9520 en ABRvS 4 juli 2012, LJN BX0308. 24
PAGINA
9
Voor wat betreft het vertrouwensbeginsel kan men hier spreken van een bewijsprobleem. Men kan namelijk de claim dat er sprake is van het vertrouwensbeginsel niet hard maken. Een beroep hierop strandt dan ook vrijwel altijd. Het bestuursorgaan krijgt veel ruimte van de rechter en kan volgens de jurisprudentie volstaan met de mededeling dat de betrokken medewerker het zich niet kan herinneren 28 of zelfs verward was. Zelfs als er namens het bestuursorgaan mondeling is aangegeven dat ‘alles in orde zou komen’ is er geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen in het kader van het 29 vertrouwensbeginsel. Ook als appellant een getuige heeft die het gestelde kan bewijzen, overweegt 30 de rechter dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Ook komt het regelmatig voor dat een betrokkene verschillende vergunningen dan wel ontheffingen nodig heeft waarbij de ene wel wordt verleend maar de ander niet. Een voorbeeld uit mijn dagelijkse praktijk vormt het verzoek tot de aanleg van een uitweg. In deze situatie werd een kapvergunning wel verleend maar de uitwegvergunning zelf niet. Een ander voorbeeld is het toekennen van een huisnummer aan een illegaal gebouwd bijgebouw om vervolgens tegen dit gebouw handhavend op te 31 treden. De betrokkene doet dan zonder succes een beroep op het vertrouwensbeginsel in het kader van deze beschikking als hij opkomt tegen de weigering van de andere vergunning. Daarnaast komt het bijvoorbeeld voor dat een betrokkene op basis van toezeggingen van een ambtenaar een stuk grond heeft gekocht maar een voorziene bestemmingsplanwijziging niet doorgaat. Uiteraard gaat hier een beroep op het vertrouwensbeginsel niet op omdat de betrokken ambtenaar 32 niet degene is die de bevoegdheid heeft om het bestemmingsplan aan te passen. Om deze situatie te voorkomen heeft de wetgever in dit kader in 2008 artikel 3:20 in de Awb opgenomen die het bestuursorgaan tracht aan te sporen informatie te verstrekken als een burger voor een activiteit meerdere besluiten nodig heeft. Gevolgen heeft het voor het bestuursorgaan niet als dit artikel niet 33 wordt nageleefd. Tot slot is het mogelijk dat er schriftelijk vertrouwen is gewekt. Een schriftelijk stuk, hetzij per mail of 34 per brief, leidt echter ook niet altijd tot een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel. Het betreffende stuk is veelal niet gericht op het wekken van vertrouwen in het kader van het vertrouwensbeginsel en is daarom niet concreet genoeg om tot een succesvol beroep te leiden. Samenvattend is slechts zelden sprake van bevoegd en ondubbelzinnig gewekt en dus gerechtvaardigd vertrouwen in het kader van het vertrouwensbeginsel dat ook nog eens aannemelijk gemaakt kan worden.
2.8
Contra-indicaties Als aan de twee voorwaarden voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel is voldaan dan is er sprake van gerechtvaardigd vertrouwen. Dit betekent echter nog niet dat het beroep op het vertrouwensbeginsel gehonoreerd wordt want er vindt nog een belangenafweging plaats. Het is
28 29 30 31 32 33 34
Everdingen 2011, deel I, p. 117. Everdingen 2011, deel II, p. 25. Overduin 2011, p. 124. ABRvS 25 april 2012, LJN BW3925. ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7751. Van Buuren en Borman 2011, p. 128. CRvB 17 juni 2008, LJN BD4005 en CRvB, 6 april 2012, LJN BW1071.
PAGINA
10
35
namelijk geen absolute verplichting voor de overheid om gerechtvaardigd vertrouwen te honoreren. Onder omstandigheden kan het algemeen belang dan wel het belang van derdebelanghebbenden een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staan. Deze zogenaamde contraindicaties vormen de wet, derdebelanghebbenden, gewijzigde of onvoorziene omstandigheden, het 36 corrigeren van gemaakte fouten en beleidswijziging. Zo overweegt de Afdeling met betrekking tot de positie van derden standaard dat: ‘aan het vertrouwensbeginsel waarin belangen van derden een 37 rol spelen, slechts een beperkte betekenis toekomt.’
Ook bestaat de situatie dat het bestuursorgaan een fout maakt in het kader van bijvoorbeeld een begunstigende beschikking. In deze situatie is het mogelijk deze fout te herstellen tenzij deze pas na lange tijd wordt ontdekt. Ook is de vraag van belang of de ontvanger van het verkeerde besluit 38 redelijkerwijs kon weten dat er een fout werd gemaakt. Indien het betreffende bestuursorgaan in het kader van de contra-indicaties niet gebonden is aan het vertrouwensbeginsel, dan kan het toch zo zijn dat het bestuursorgaan op basis van feitelijk wel gewekt vertrouwen enige zorgvuldigheid moet betrachten bij bijvoorbeeld het wijzigen dan wel intrekken van een beschikking of het na een lange tijd overgaan tot handhaven. Men kan hierbij 39 denken aan het gunnen van een langere overgangs- dan wel begunstigingstermijn. Het is mogelijk dat een bestuursorgaan onrechtmatig heeft gehandeld als dat orgaan wel gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt, maar dit vertrouwen niet nakomt en de betrokkene op basis van dit gerechtvaardigde vertrouwen schade heeft geleden doordat hij acties heeft ondernomen die hij anders achterwege zou hebben gelaten. Deze situatie wordt ook wel het dispositievereiste genoemd. De burger is door het niet nakomen van gerechtvaardigd vertrouwen in een nadeligere positie geraakt. Op dit onderdeel wordt in paragraaf 4.1 nader ingegaan. Dit omdat het dispositievereiste een factor vormt binnen de belangenafweging die volgt na de constatering dat er 40 sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen.
2.9
Handhaving Een aparte plaats in dit hoofdstuk verdient de jurisprudentie op het gebied van de handhaving. Bij handhaving is het opvallend dat een beroep op het vertrouwensbeginsel vrijwel nooit wordt gehonoreerd. Op dit gebied is het bestuursorgaan gebonden aan de beginselplicht tot handhaving: ‘Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts in bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden
35
Addink 1999, p. 140. Bijvoorbeeld: de wet ABRvS 26 oktober 2005, LJN AU4988, derdebelanghebbenden ABRvS 8 september 2010, JB 2010/235, gewijzigde omstandigheden ABRvS 21 juni 2006, LJN AX9071 en ABRvS 28 juli 2004, LJN AQ5758 en beleidswijziging ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5084. 37 ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9461. 38 Everdingen 2011, dee I, p. 24 en 25. 39 Bijvoorbeeld Rechtbank Amsterdam 12 april 2007, LJN BA6122. 40 Damen e.a., p. 422 en Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 317. 36
PAGINA
11
zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die 41 concrete situatie behoort te worden afgezien.’ Het vertrouwensbeginsel kan van toepassing zijn als gevolg van handhaving in het gegeven geval onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen. Met deze belangen wordt bedoeld het algemeen belang of het belang wat derden kunnen 42 hebben. In andere gevallen delft het vertrouwensbeginsel vrijwel altijd het onderspit. Zo blijkt uit vaste jurisprudentie dat ‘de enkele omstandigheid dat verweerder bekend was met de overtreding maar gedurende geruime tijd daartegen niet handhavend is opgetreden, onvoldoende is om tot het oordeel te komen dat verweerder daardoor het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat 43 daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden.’ “Geruime tijd” lijkt in de jurisprudentie 44 niet begrensd. Eenvoudigweg kan men stellen dat er dan überhaupt geen sprake is van gewekt vertrouwen omdat er geen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan. Het is aan de burger om in dergelijke gevallen naar duidelijkheid te streven. Zoals aangegeven is de uitkomst van de belangenafweging die, als er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, plaatsvindt bij de beantwoording van de vraag of handhaven in het gegeven geval onevenredig is tot de in verhouding daarmee te dienen belangen, vrijwel altijd dat de beginselplicht en daarmee het algemeen belang dat is gediend met handhaving dan wel het belang wat derden bij handhaving kunnen hebben, prevaleren. Een uitzondering is te vinden in een uitspraak van de Afdeling. Appellant verrichte bouwwerkzaamheden tot het oprichten van een aanbouw. Het college had bij brief in antwoord op de aanvraag voor een bouwvergunning het volgende medegedeeld: "Het door u ingediende bouwplan is vergunningsvrij. Dat houdt in dat het bouwplan zonder meer kan worden uitgevoerd. Het bouwwerk moet wel voldoen aan de technische bepalingen van het Bouwbesluit, dat wil zeggen dat u technisch en constructief goed en verantwoord moet bouwen. Omdat u geen toestemming van ons nodig heeft, is de behandeling van uw bouwplan hiermee afgehandeld". Desondanks had het college zowel een bouwstop als een last onder dwangsom opgelegd. De Afdeling is van oordeel dat appellant aan deze brief de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat de bouwwerkzaamheden zonder bouwvergunning konden worden uitgevoerd. De Afdeling overweegt daarbij dat aan de handhaving geen verzoek van omwonenden ten grondslag ligt. Dit had dan ook voor het college een bijzondere grond moeten vormen om af te zien van het 45 opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom. Het lijkt erop dat hier het vertrouwensbeginsel prevaleert omdat het gaat om een evidente fout van het bestuursorgaan en het belang van derden gering is. Tot slot is er de situatie van het gedurende lange tijd niet handhaven. Een voorbeeld hiervan is dat een burger gedurende 27 jaar in strijd met het bestemmingsplan een bedrijfswoning gebruikt. Dit terwijl dit gedurende de genoemde periode bij de gemeente bekend was en dat een verhuizing ingrijpende gevolgen zou hebben omdat een van de belanghebbenden een zwakke gezondheid 46 heeft. De Afdeling verwerpt het beroep van de burger op het vertrouwensbeginsel. In dit voorbeeld en op het gebied van handhaving algemeen komt het nogal eens voor dat een bestuursorgaan na lange tijd gaat handhaven. Op basis van dit niet handhaven heeft de burger vertrouwen dat de
41
ABRvS 30 juni 2004, LJN AP4683. Van Buuren 2011, p. 100. 43 ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4646. 44 Bijvoorbeeld het bekend zijn met een illegale situatie die 27 jaar voortduurt, ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4646. 45 ABRvS 31 maart 2010, LJN BL9584. 46 ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4646 42
PAGINA
12
strijdige handeling waartegen alsnog opgetreden wordt, toegestaan was en claimt de burger vaak dat er sprake is van het vertrouwensbeginsel. Dit beroep strandt altijd omdat er geen sprake is van een concrete ondubbelzinnige toezegging gedaan door een daartoe bevoegde persoon. Het gedurende lange tijd niet handhaven kan wel gevolgen hebben bij de belangenafweging bij bijvoorbeeld het bepalen van de begunstigings- dan wel overgangstermijn. Uit het geruime tijd niet handhaven zou namelijk de conclusie kunnen worden getrokken dat het hier slechts gaat om maar een geringe overtreding. Wijziging van omstandigheden of het blijken van de ernst van de gevolgen kunnen 47 hierbij voor het bestuursorgaan voldoende zijn om alsnog te gaan handhaven.
47
Van Buuren 2011, p. 102.
PAGINA
13
3
Het Europese vertrouwensbeginsel Het Hof van Justitie paste in 1973 in het arrest Commissie tegen de Raad het beginsel van 48 gerechtvaardigd vertrouwen voor de eerste keer toe. In deze zaak was de jaarlijkse herziening door de Raad van de salarissen van het personeel van de Gemeenschap aan de orde. De Raad had een beoordelingsvrijheid voor wat betreft het vaststellen van de salarissen, maar had voor drie jaar een specifiek systeem van berekenen vastgesteld. De Raad had hiermee zijn beoordelingsvrijheid beperkt en was daar aan gebonden door het vertrouwensbeginsel. De Raad kon derhalve niet na negen maanden een andere regeling vaststellen, aldus het Hof. De definitie van het Hof van het vertrouwensbeginsel is: ‘Het Europese vertrouwensbeginsel beschermt het gerechtvaardigde vertrouwen dat is gewekt door handelingen of gedragingen van Europese bestuursoverheden en de nationale overheden die het Europese recht uitvoeren en 49 toepassen – of ruimer – handelen binnen het toepassingsgebied van het Europese recht.’ Burgers kunnen zich beroepen op het vertrouwensbeginsel als er sprake is van een redelijke verwachting gewekt door een gedraging of een handeling van een bestuursorgaan en de burger 50 moet daarbij het gerechtvaardigde vertrouwen hebben op die verwachting. Verwachtingen worden gewekt door regelgeving, beschikkingen, beleidsregels, soft law, inlichtingen, toezeggingen en langdurig passief opstellen. Geschonden vertrouwen kan leiden tot vernietiging van het betreffende 51 besluit en tot een plicht tot het toekennen van schadevergoeding. Er zijn verschillen in Europa op het gebied van het vertrouwensbeginsel. Sommige landen kennen het vertrouwensbeginsel in een zelfde vorm als in Nederland. In andere landen, zoals Engeland en 52 België, heeft men meer moeite met het erkennen van gerechtvaardigd vertrouwen. Door deze verschillen is het Nederlandse vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht dan ook verder ontwikkeld dan zijn Europese variant. Dit betekent voor de Nederlandse rechtspraak dat het Europese 53 vertrouwensbeginsel het nationale vertrouwensbeginsel beperkt in haar beschermende werking. Gesteld kan dus worden dat het Europese beginsel strenger is dan het nationale beginsel en dat deze zoals hierna nog nader wordt uitgelegd indien er sprake is van Europese regelgeving voorgaat. Zo erkent het Hof minder snel vertrouwen dat is gewekt door wetgeving en dergelijke. Daarnaast valt op dat het Hof de deskundigheid van de betrokkene meeweegt. Een beroep op het vertrouwensbeginsel van iemand die door zijn deskundigheid beter zou moeten weten wordt zonder 54 meer afgewezen. Tot slot toetst het Hof algemeen verbindende voorschriften aan het 55 vertrouwensbeginsel.
48 49 50 51 52 53 54 55
HvJ 81/72, Commissie tegen de raad, Jur. 1973. De Vos 2011, p. 95. HvJ C-63/93, Duff e.a., Jur. 1996. Jans 2011, p. 155. Jans 2011, p. 156. Jans 2011, p. 156 en 157. De Vos 2011, p. 112. Addink 1999, p. 149 en 150.
PAGINA
14
Het Europese vertrouwensbeginsel speelt vooral op het gebied van subsidies en staatsteun een rol. Voor wat betreft de doorwerking geldt dat het nationale beginsel van toepassing is in nationale geschillen en het Europese beginsel in Europese geschillen. In de situaties die tussen deze twee voorkomen onderscheidt de literatuur directe en indirecte toepassing van het Unierecht. Bij directe toepassing is voorzien in het Europese vertrouwensbeginsel en dienen de nationale autoriteiten zich 56 hieraan te houden. Bij indirecte toepassing, die vooral speelt op het gebied van het uitvoeren van richtlijnen, is niet voorzien in het beginsel maar dienen de nationale autoriteiten zich te houden aan de vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Deze lijn lijkt nu echter sinds het arrest 57 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening verlaten. In dit arrest beantwoorde het Hof prejudiciële vragen van de Afdeling. In Nederland waren namelijk in de periode 1994-1999 projecten uitgevoerd met Europese subsidies zonder dat daarvoor een goede administratie bijgehouden was. De Commissie besloot op grond hiervan dat alle gelden moesten worden teruggevorderd. Het probleem voor de Afdeling was dat er geen nationale wettelijke grondslag was tot terugvordering en dat het nationale vertrouwensbeginsel bescherming bood aan de betrokkenen. De vraag was nu of het nationale vertrouwensbeginsel dan wel het Europese vertrouwensbeginsel toegepast moest worden. Het Hof bepaalde dat ‘het vertrouwensbeginsel niet in strijd met het 58 Europese recht kan worden toegepast, ook niet als dit recht de terugvordering gebiedt.’ ‘Vervolgens stelde het Hof dat het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel binnen communautaire grenzen moest worden toegepast. Daarbij werden allemaal zaken betreffende de directe toepassing geciteerd waaruit kan worden afgeleid dat de Europese beginselen worden bedoeld (r.o. 53). In het dictum werd expliciet bevestigd dat het Europese rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel moest 59 worden toegepast en dus niet het nationale beginsel binnen randvoorwaarden.’ Op grond van deze uitspraak lijkt er geen ruimte meer voor toepassing van het nationale vertrouwensbeginsel maar is er altijd sprake van directe toepassing en is dus ook altijd het Europese vertrouwensbeginsel van toepassing. Indien de nationale overheid een subsidie intrekt omdat er in strijd is gehandeld met het Europese recht biedt het vertrouwensbeginsel de ontvanger dus weinig tot geen bescherming in lijn met de strenge lijn die het Hof heeft uitgezet. In navolging hiervan wordt dit in de toekomst in de Awb 60 gecodificeerd. Hiervoor is het wetsvoorstel “Terugvordering” ingediend met Kamerstuknummer 31418 die de Awb aanvult met een nieuwe titel 4.2A ‘Terugvordering van staatsteun’. In deze titel is een bevoegdheid tot intrekking dan wel wijziging opgenomen in het geval een beschikking tot 61 onrechtmatige staatssteun leidt. De memorie van toelichting geeft over het vertrouwensbeginsel aan: ‘Voor zover nodig is bij de tenuitvoerlegging van een terugvorderingsbeschikking een beroep gedaan op het effectiviteitsbeginsel en de voorrang van het gemeenschapsrecht waardoor nationale bepalingen of beginselen, zoals het vertrouwensbeginsel, die in bepaalde gevallen aan de terugvordering in de weg zouden kunnen staan buiten toepassing moeten blijven. Op grond van vaste rechtspraak van het Hof van Justitie komt het risico dat de door een lidstaat – in strijd met artikel 88 EG verstrekte – staatssteun wordt teruggevorderd in beginsel geheel voor rekening van de begunstigde van de steun.
56
Jans 2011, p. 163. HvJ C-383/06 – C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., Jur. 2008. 58 De Vos 2011, p. 198. 59 De Vos 2011, p. 198 en 199. 60 Den Ouden 2010, p. 155. 61 Den Ouden 2010, p. 155. 57
PAGINA
15
Ondernemingen kunnen volgens het Hof van Justitie in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de verleende steun hebben wanneer de steun met inachtneming van de procedure van artikel 88 EG is toegekend. Een behoedzaam ondernemer zal volgens het Hof van 62 Justitie normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd.’ Het 63 wetsvoorstel is op dit moment nog in behandeling bij de Tweede Kamer. Naar aanleiding van het Europese vertrouwensbeginsel constateert Den Ouden dat: ‘met de steeds nadrukkelijkere Europeesrechtelijke invulling van het nationale vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel het onderscheid tussen Europese en nationale varianten van deze beginselen aan het vervagen is.’ Zij concludeert dat met name het waardevolle vertrouwensbeginsel flink is uitgehold en vervolgens dat het financiële risico van Europese subsidies ligt bij de ontvanger 64 ervan. Concluderend is duidelijk dat het nationale vertrouwensbeginsel meer bescherming biedt dan het Europese vertrouwensbeginsel. Daarnaast vermoed ik dat de strengere lijn die de Afdeling in zijn algemeenheid de afgelopen jaren is gaan volgen beïnvloed is door het Europese vertrouwensbeginsel. Het is daarbij niet te hopen dat daarbij ook de rol van de deskundigheid van de betrokkene in het nationale vertrouwensbeginsel wordt overgenomen. Dit zou betekenen dat burgers, maar met name ondernemers, die als deskundig worden aangemerkt niet meer van de juistheid van beschikkingen kunnen uitgaan omdat zij zelf de verantwoordelijkheid hebben op basis van hun vermeende deskundigheid te onderzoeken of het betrokken bestuursorgaan de betrokken procedure juist heeft gevolgd. Dit zou naar mijn mening een verdere versobering van het nationale vertrouwensbeginsel betekenen en een verdere stap naar verminderd vertrouwen in de overheid. Op wat nationale overheden kunnen doen om deze vermindering te voorkomen komt aan de orde in hoofdstuk 5 en met name hoofdstuk 6.
62
Kamerdossier 31 418, nr. 3, memorie van toelichting, p. 6. http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/aanhangige_wetgeving/index.jsp 64 Den Ouden geciteerd door Schlössels 2009, p. 284. 63
PAGINA
16
4
Dispositievereiste en schadevergoeding Indien er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen dan zal vervolgens moeten worden gekeken of dit vertrouwen alsnog gehonoreerd moet worden. Mocht dit niet het geval zijn dan wordt gekeken of de benadeelde handelingen heeft verricht die hij normaal achterwege zou hebben gelaten en waardoor nu schade is geleden. Dat kan aanleiding zijn tot de plicht om die schade te compenseren.
4.1
Het dispositievereiste Het dispositievereiste houdt in dat een betrokkene op basis van gerechtvaardigd vertrouwen schade heeft geleden. Een burger heeft acties ondernomen die als er geen sprake zou zijn geweest van gerechtvaardigd vertrouwen achterwege zouden zijn gebleven. Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan investeringen die zijn gedaan ter uitvoering van hetgeen men wilde op basis van het gewekte vertrouwen. Bij een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft iemand die deze schade heeft geleden meer aanspraak op bescherming dan iemand die alleen is teleurgesteld in het vertrouwen dat hij of zij had maar geen schade heeft geleden. Dit omdat zijn of haar belangen 65 zwaarwegender zijn dan die van iemand die alleen teleurgesteld is. Uit de literatuur is op te maken dat met name bij gewekt vertrouwen in het kader van contra legem het dispositievereiste een 66 belangrijke rol speelt. Het genoemde vereiste is echter geen voorwaarde voor het gewekt vertrouwen maar meer een factor binnen de belangenafweging die volgt op het feit dat er sprake is 67 van gerechtvaardigd vertrouwen.
4.2
Schadevergoeding Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld een overeenkomst verbreekt of een beschikking intrekt dan kan het zijn dat schadevergoeding in het kader van het dispositievereiste op zijn plaats is. Het toekennen van een schadevergoeding kan zowel via het bestuursrecht als via het privaatrecht. Voor wat betreft het bestuursrecht wordt het zelfstandig en onzelfstandig schadebesluit onderscheiden. Bij het onzelfstandig schadebesluit laat het bestuursorgaan zich gelijk met de intrekking van het betreffende besluit uit over schadevergoeding en bij een zelfstandig schadebesluit doet zij dit in een afzonderlijk besluit. Tegen deze besluiten staat rechtsbescherming open. Daarnaast kan een appellant in beroep de bestuursrechter verzoeken op grond van artikel 8:73 van de Awb het betrokken bestuursorgaan te 68 veroordelen tot schadevergoeding. Via het privaatrecht kan een betrokkene een vordering uit onrechtmatige daad instellen op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek en als het gaat om een tekortkoming van een overeenkomst in het kader van het vertrouwensbeginsel kan ook een vordering worden gedaan door een beroep te doen op artikel 6:74 van het Burgerlijk Wetboek.
65
Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 315. Bijvoorbeeld: ABRvS 26 oktober 2005, LJN AU4988. Addink 1999, p. 148 en Damen e.a. 2009, p. 423. 67 Damen e.a., p. 422 en Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 317. 68 Huisman 2011, p. 20. 66
PAGINA
17
Het is de betrokkene niet voorgeschreven om in bepaalde gevallen voor de bestuurs- dan wel de burgerlijke rechter te kiezen. Het is aan de betrokkene of diens vertegenwoordiger om te bepalen 69 welke weg in het gegeven geval mogelijk tot het meeste succes zal leiden. Zoals aangegeven in paragraaf 2.5 kan het college geen gerechtvaardigd vertrouwen wekken als zij daartoe niet bevoegd is. Dit geldt uiteraard ook voor gedeputeerde staten. In een uitspraak van de burgerlijke rechter hadden gedeputeerde staten onbevoegde toezeggingen gedaan met betrekking tot de huurprijs van het stadion van Vitesse. De bestuurders hadden dit echter zonder de instemming van provinciale staten gedaan die achteraf niet instemde met de huurverlaging. Vitesse startte een onrechtmatige daadsactie omdat men voortbouwend op de toezeggingen aanzienlijke kosten had gemaakt en verplichtingen was aangegaan. De rechter sprak, gezien de bijzondere omstandigheden van dit geval, uit dat de niet-nakoming civielrechtelijk een onrechtmatige daad is jegens de club en er 70 werd dus schadevergoeding toegekend. In de annotatie bij deze uitspraak van Van Ommeren wordt ingegaan op het verschil tussen de invalshoek van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Als mogelijke verklaring wordt gewezen op het feit dat het bij de burgerlijke rechter meestal niet meer 71 gaat om nakoming van de onbevoegde toezegging maar om de schadevergoeding. Naar mijn mening is het nu interessant wat het gevolg is van deze zaak. Zaken aangespannen door burgers bij toezeggingen gedaan door het college in het kader van bestemmingsplannen stranden bestuursrechtelijk standaard. Gevolg van deze uitspraak zou kunnen zijn dat het voor benadeelden interessanter wordt om zich in dit soort situaties zich te wenden tot de civiele rechter met een onrechtmatige daadsactie.
69
ABRvS, 17 december 1999, LJN ZC3059 (Groningen/ raatgever). HR 25 juni 2010, LJN BL5420. 71 Van Ommeren geciteerd door Schlössels 2011, p. 175. 70
PAGINA
18
5
De overheid en het voorkomen van vertrouwen Er bestaan verschillende mogelijkheden om gerechtvaardigd vertrouwen dan wel de schijn daarvan te voorkomen. Over het algemeen bestaan deze eruit de burger goed te informeren. Aan de andere kant is het ook zaak bij de burger geen gerechtvaardigd vertrouwen te wekken op verkeerde gronden en voor wat betreft het betreffende bestuursorgaan om zich te beschermen tegen eventuele claims op het vertrouwensbeginsel achteraf of überhaupt het verlies van vertrouwen van de burger in de overheid.
5.1
Het verstrekken van informatie Ambtenaren bij de overheid hebben veel ruimte om algemene inlichtingen te verstrekken aan burgers en rechtspersonen. Dit komt doordat het vertrouwensbeginsel op algemene inlichtingen gegeven door ambtenaren niet van toepassing is. Hetzelfde geldt voor algemene informatie in folders. In deze 72 gevallen zijn de gegeven inlichtingen namelijk niet gericht op een in het vooruitzicht gesteld besluit. Het vertrouwensbeginsel reikt niet zover dat men namens bestuursorganen genoodzaakt is om 73 summiere inlichtingen te geven. In een uitspraak wordt bijvoorbeeld aangegeven dat appellant had 74 moeten begrijpen dat de betreffende medewerker geen bindende toezeggingen kon doen. In deze uitspraak had appellant zich beroepen op telefonische toezeggingen van een ambtenaar. Regelmatig was met appelante gesproken en de betreffende ambtenaar had beloofd een en ander te zullen regelen. De rechter overweegt dat zelfs indien de ambtenaar dit zou hebben gezegd appellant daaraan niet het te honoreren vertrouwen heeft kunnen ontlenen en heeft kunnen en moeten begrijpen dat een ambtenaar niet in de positie verkeerde om daarover bindende toezeggingen te doen. Van enige schriftelijke bevestiging van de ambtenaar namens het bestuursorgaan is aldus de rechter niet gebleken. Tot slot is er het al eerder aangehaalde artikel 3:20 van de Awb die het bestuursorgaan tracht aan te sporen informatie te verstrekken als een burger voor een activiteit meerdere besluiten nodig heeft.
5.2
Disclaimer Veel gemeenten maken gebruik van de zogenaamde disclaimer. Dit is een mededeling onder bijvoorbeeld de website, e-mails en brieven waarin wordt aangegeven dat de geadresseerde geen rechten kan ontlenen aan de inhoud van het betreffende stuk. In de jurisprudentie wordt geaccepteerd dat een bestuursorgaan expliciet aangeeft dat er aan een brief geen recht kan worden 75 ontleend. Er is dan geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen. Ook een disclaimer op een 76 website wordt vrijwel altijd geaccepteerd. Er is één uitspraak bekend waarin de betrokken gemeente zich niet kon beroepen op de disclaimer van de gemeentelijke website. Appellante had een boete gehad omdat zij niet had betaald voor het parkeren. Appellante stelde daarbij dat zij vooraf op de gemeentelijke website had gekeken om na te gaan of er op een bepaald parkeerterrein betaald
72
Addink 1999, p. 145. Everdingen 2011, deel I, p. 51. 74 CRvB 2 december 2009, LJN BK5331. 75 Everdingen 2011, deel I, p. 100. 76 Rechtbank Roermond 24 september 2009, LJN BJ8455. 73
PAGINA
19
parkeren gold. Dit was niet het geval. Zij heeft daarop haar auto geparkeerd en uitgaande van de website niet meer gekeken op de parkeermeters ter plaatse. De rechtbank komt tot het oordeel dat gelet op alle omstandigheden van het geval niet van appellante kon worden verwacht dat zij voordat 77 zij naar de stad ging zich op de hoogte stelde van wat er op de parkeerautomaat stond. 5.3
Voorbehoud In het verkeer met een burger kan natuurlijk altijd zowel mondeling als schriftelijk een voorbehoud worden gemaakt. Het is dan zowel voor de burger als voor de betreffende overheid duidelijk waar men aan toe is. Zo kan een burger ook de gegeven algemene inlichtingen bijvoorbeeld in een beter kader plaatsen. Ook kan bij een gemeente bijvoorbeeld een formulier worden ontwikkeld waarbij degene die het gesprek voert namens de gemeente gehouden is om alle zaken op het formulier in te vullen. Door het opnemen van een kopje ‘toezeggingen’ staat degene die het gesprek voert 78 uitdrukkelijk stil bij het wel of niet wekken van vertrouwen. In zijn boek Checklists en leidraden juridische kwaliteitszorg 2005, formuleert de auteur Krol vanuit zijn dagelijkse werkpraktijk als juridisch controller bij de gemeente Harderwijk een twaalftal aanbevelingen voor het rekening houden met het vertrouwensbeginsel in de dagelijkse ambtelijke praktijk: ‘1. Ga na of hetgeen wordt (toe)gezegd valt binnen de eigen beslissingsbevoegdheid. 2. Zo niet, wek dan niet de schijn van bevoegdheid. 3. Maak als je niet zelf beslissingsbevoegd bent altijd een voorbehoud. 4. Als je niet zeker bent van de zaak, doe dan ook geen stellige uitspraken. 5. Houd er rekening mee dat niet elke burger een goed inzicht heeft in de competentieverhoudingen binnen de overheid. Voor de burger is een ambtenaar of bestuurder al snel ‘de overheid’. 6. Vraag door als de burger vaag of onduidelijk is in zijn verzoek om informatie of in het kenbaar maken van zijn plannen. Nodig betrokkene indien gewenst uit zijn verzoek of plan in een persoonlijk onderhoud toe te lichten. 7. Waak voor de mededeling dat ‘alles in orde is’ of ‘het komt allemaal voor elkaar’. Er kan sprake zijn van onvoorziene omstandigheden of andere regelgeving op basis waarvan andere/ aanvullende eisen aan de burger worden gesteld. 8. Ga zorgvuldig om met het verstrekken van informatie. Dit geldt in het bijzonder bij burgers die de Nederlandse taal niet goed beheersen. 9. Bij het gebruik van informatiefolders verdient het aanbeveling te vermelden dat aan de inhoud van de folder geen rechten kunnen worden ontleend. 10. Houd er rekening mee dat een langdurige (subsidie)relatie niet plotseling kan worden beëindigd of gewijzigd. 11. Houd er rekening mee dat ‘stilzitten’ ook verwachtingen wekt (bijv. gedogen van een illegale situatie). 12. Maak zo veel mogelijk verslagen van mondelinge contacten en bevestig conclusies van 79 gesprekken en daarbij gemaakte afspraken schriftelijk.’ Bij bovenstaande aanbevelingen, bijvoorbeeld bij het voorkomen dat gezegd wordt dat ‘alles in orde is’ of bij langdurig stilzitten, is, zelfs als hier geen rekening mee wordt gehouden, niet altijd sprake 77
Vriens 2008, p. 24, Rechtbank ’s-Hertogenbosch 31 maart 2006, LJN AW1928. Bij de gemeente Naarden is een dergelijk standaardformulier in gebruik, bron: http://www.gemeentesecretaris.nl/files/pdfbijlagen/Bestuurlijke%20toezeggingen1.pdf. 79 Krol 2005, p. 211. 78
PAGINA
20
van gerechtvaardigd vertrouwen. De aanbevelingen lijken dan ook niet alleen gericht te zijn op het voorkomen van gerechtvaardigd vertrouwen maar ook op het in het algemeen voorkomen dat ongerechtvaardigd vertrouwen wordt gewekt bij de burger. Tot slot is er bij aanbeveling tien te wijzen op artikel 4:51 lid 1 van de Awb die een codificering op het vertrouwensbeginsel op het gebied van subsidies inhoudt: ‘Indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.’ 5.4
Rekening houden met geschonden vertrouwen Als een bestuursorgaan voorziet dat er in een bepaald geval sprake kan zijn van schending van gerechtvaardigd vertrouwen dan kan zij hier bijvoorbeeld op inspelen door het instellen van een 80 overgangs- dan wel begunstigingstermijn of door een herziening te voorzien in een afbouwregeling. Daarnaast past wat mij betreft een actieve houding van het bestuursorgaan om de burger uit eigen beweging te compenseren voor eventueel geleden schade. In dit kader is het voor een bestuursorgaan bij zekerheid dat gerechtvaardigd vertrouwen is geschonden verstandig om een langdurige procedure te voorkomen door uit eigen beweging te proberen de problemen die zijn ontstaan te verhelpen.
80
Bijvoorbeeld voor wat betreft de overgangstermijn: Rechtbank Amsterdam 12 april 2007, LJN BA6122
PAGINA
21
6
Verdere oplossingen voor een goede omgang met vertrouwen
81
Op 8 februari 2012 doet de Afdeling een uitspraak waarin het vertrouwensbeginsel speelt. Het college van Giessenlanden trad handhavend op met het oog op het bouwen in strijd met een verleende bouwvergunning. Als gevolg van dat besluit mochten er in een woning woonvoorzieningen worden aangebracht voor twee woningen. Er waren er echter vier gerealiseerd. Een van de gronden van appellant was dat bij de gemeente werkzame ambtenaren zouden hebben ingestemd met meerdere woonverblijven in het pand. Het betoog van appellant faalde omdat hij niet aannemelijk kon maken dat deze toezeggingen waren gedaan. De bovengenoemde uitspraak past in de lijn die in de bestuursrechtspraak reeds enige tijd wordt gevolgd voor wat betreft het vertrouwensbeginsel. De uitspraak kenmerkt een vaker voorkomende situatie waarin een burger meende iets te mogen op basis van vermeende mondelinge dan wel schriftelijke uitlatingen gedaan door niet bevoegde bij de overheid werkzame personen waarbij dan later anders wordt gehandeld. Deze situatie kan voor de betreffende burger verregaande gevolgen hebben. 6.1
Het spanningsveld tussen de burger en de overheid Zoals reeds aangegeven is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel van belang dat aan twee voorwaarden is voldaan: de toezegging moet gedaan zijn door een bevoegd persoon en concreet en ondubbelzinnig zijn. Bij een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt onderzocht of het een burger die zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet worden tegengeworpen of dat het redelijker is de ontstane situatie voor risico van de overheid te laten komen. Spanningsveld hierin is dat de burger aan de ene kant moet kunnen vertrouwen op uitlatingen gedaan door de overheid, aan 82 de andere kant is het niet de bedoeling dat een overheid wordt belemmerd om uitlatingen te doen. In dit spanningsveld lijkt, zoals in het voorbeeld aan het begin van dit hoofdstuk, de burger toch over het algemeen het onderspit te delven waarbij het vertrouwen van de burger wel geschonden is maar deze geen beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. De rechtspraak op het gebied van het vertrouwensbeginsel is streng. Van burgers wordt verwacht dat zij weten of redelijkerwijs kunnen weten dat een onbevoegd orgaan niet bevoegd was en het wel bevoegde orgaan dus niet kan binden. Auteurs geven met enige regelmaat aan dat de lijn streng is en dat het vertrouwen in de overheid op het spel staat. In de literatuur wordt dan ook kritisch geschreven over deze strenge lijn. Burgers moeten kunnen vertrouwen op de mededelingen van ambtenaren. De burger staat voor veel vragen in het grote woud van wet- en regelgeving en door de wijze waarop de overheid is georganiseerd. De meest effectieve manier waarop door een burger absolute zekerheid verkregen kan worden lijkt om een ‘goed-begrepen-brief’ uit te lokken, hetgeen een schriftelijke bevestiging inhoudt van het 83 vertrouwen dat gewekt lijkt. Maar zijn burgers van dit feit op de hoogte? Over het algemeen zal het
81
ABRvS 8 februari 2012, LJN BV3254. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 314. 83 Damen e.a. 2009, p. 403. 82
PAGINA
22
antwoord ‘nee’ zijn. Mochten burgers voor alle ambtelijke inlichtingen bevestiging gaan vragen aan 84 het bestuursorgaan dan is dat voor bestuursorganen aan de andere kant ook weer onwerkbaar. Hillegers benadrukt dat inlichtingen gegeven door ambtenaren over indieningstermijnen en andere 85 formele vereisten voor wat betreft een aanvraag de burger niet moeten worden tegengeworpen. Gebeurt dit wel, wat het geval is, dan staat wat haar betreft de betrouwbaarheid van de overheid op het spel. Deze strikte hantering van het vertrouwensbeginsel legt namelijk het risico bij de burgers en eist van hen kennis in de competentieverhoudingen en van het bestuursrecht dat boven hetgeen uitgaat wat van de normale burger mag worden verwacht. Door deze situatie heeft de overheid een voorsprong die door de burger alleen maar kan worden ingelopen door, indien daarvoor voor degene de mogelijkheid bestaat, het inschakelen van rechtsbijstand. Dit kan nooit de bedoeling van de wetgever geweest zijn. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zouden de burger juist moeten beschermen. In het kader van het vertrouwensbeginsel komen naar mijn mening excessen voor. Een voorbeeld is de zaak waarin het college weigerde om ontheffing te verlenen. Omdat het betreffende bedrijf al in gebruik was, gelastte het college het staken van de exploitatie door middel van het opleggen van een dwangsom. De betrokkene had enkele jaren eerder contact gehad over de kwestie. Toen leidde de constatering dat voorschriften niet werden nageleefd tot een aanzienlijke investering in zijn bedrijf. Een dwangsombesluit werd vervolgens ingetrokken. Er werd hem echter niet gewezen op het feit dat hij ook diende te beschikken over een ontheffing. Een beroep op het vertrouwensbeginsel strandt 86 ‘Pech, Euro’s weg’, merkt Damen op in de noot onder de uitspraak. Vervolgens wordt de vraag gesteld: ‘‘Zou de burger van een dienend bestuur niet mogen verwachten dat als hij eenmaal bij dat bestuur ‘‘in beeld’’ is gekomen, adequaat wordt gewaarschuwd, zelfs als het zou gaan om verschillende ambtelijke afdelingen, wat in casu niet het geval lijkt te zijn. De burger wordt hier niet van het kastje naar de muur, maar gewoon het bos in gestuurd.’ Tot slot zijn er ook auteurs die benadrukken dat een burger het vertrouwen dat is gesteld door de overheid niet mag beschamen en hier derhalve zorgvuldig mee dient om te gaan. Men zou hier een burgerplicht kunnen onderscheiden om ook het vertrouwen van de overheid te respecteren. Beschaming van dit vertrouwen mag niet straffeloos blijven. Zeker met het oog op het feit dat de 87 overheid handelt in het algemeen belang. Daarnaast mag in zijn algemeenheid een normale oplettendheid van de betrokkene worden verwacht. In de jurisprudentie gaat dit echter niet zover als de jurisprudentie op Europees niveau waarbij de geobjectiveerde deskundigheid van de betrokkene 88 wordt erkend. Echter kan een appellant bijvoorbeeld geen rechten ontlenen aan een evidente fout 89 van een bestuursorgaan. Daarnaast is er de situatie dat de burger wist dat het bestuursorgaan zich vergiste of dat hij expres verkeerde inlichtingen heeft gegeven. Een beroep op het 90 vertrouwensbeginsel in deze gevallen strandt in de jurisprudentie.
84 85 86 87 88 89 90
Damen e.a. 2009, p. 401. Hillegers geciteerd door Damen e.a. 2009, p. 400. Schlössels 2009, p. 285. Een ander voorbeeld vormt ABRvS 31 maart 2010, LJN BL9584 waarin er wel sprake was gerechtvaardigd vertrouwen. Schlössels 2009, p. 285. Addink 1999, p. 147 en Jans 2011, p. 159. Damen e.a. 2009, p. 421. Damen e.a. 2009, p. 406.
PAGINA
23
6.2
Oplossingen In de literatuur komt men niet alleen de benoeming van de problemen die het spanningsveld oplevert tegen maar er worden ook oplossingen aangedragen. Zo wordt bepleit om met het oog op de spanning tussen de bevoegdheden en gerechtvaardigd vertrouwen die kan ontstaan door de schijn van bevoegdheid van ambtenaren en bestuurders ‘bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel niet de enkele onbevoegdheid van de persoon die het vertrouwen heeft gewekt, de doorslag te laten geven. In elk concreet geval zou, gezien alle omstandigheden, moeten worden getracht om tot een oplossing te komen die voldoende recht doet aan de belangen van het individu. De schijn van bevoegdheid van de ambtenaar of individuele bestuurder behoort in dat verband een belangrijke rol 91 te spelen.’ In zijn artikel Verlies en herstel van overheidsgezag gaat advocaat Mans een stap verder en betoogt dat het probleem ook voor een deel bij de rechter ligt. Deze heeft namelijk meer mogelijkheden tot zijn beschikking dan waar hij op het moment gebruik van maakt. Dat komt doordat de rechter te formeel is ingesteld en te ‘krampachtig vermijdt’ op de stoel van het bestuursorgaan te gaan zitten. De abbb komen bij de toets ‘contra legem’ te weinig aan bod. Daardoor betoogt hij: “zijn het 92 vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel uitgekleed tot ‘onherkenbare gedrochten’. Tot slot geeft hij aan dat door de huidige opstelling van de bestuursrechter inzake het vertrouwensbeginsel het gezag van de gewone ambtenaar wordt aangetast en dat ingehuurde adviseurs uit alle macht proberen hen te passeren om zo iemand die wel bevoegd is te spreken te krijgen. Hij pleit er dan ook voor dat aantoonbare toezeggingen gedaan door onbevoegde ambtenaren het bestuursorgaan 93 moeten kunnen binden. In een daaropvolgend artikel Een rechtvaardigheidstranche in de Awb pleit hij ervoor om het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in de Awb op te nemen in een zogenaamde ‘rechtvaardigheidstranche’. In de relatie tussen burger en overheid moet de rechter de mogelijkheid krijgen om een geschil naar redelijkheid en billijkheid definitief te beslechten. Als recht en rechtvaardigheid te veel verschillen dan worden geschillen niet opgelost en zal een burger door het onrecht wat hem is aangedaan de volgende keer opnieuw ten strijde trekken tegen de overheid. Met het opnemen van de genoemde beginselen is het probleem echter nog niet opgelost omdat de beginselen vrijwel nooit ‘contra legem’ worden toegepast. Hij pleit er dan ook voor om bestuursorganen deze mogelijkheid wel te geven als strikte toepassing leidt tot strijdigheid met de abbb. In het verlengde hiervan zouden rechters in de regel geschillen definitief moeten beslechten. Hij bepleit voor wat betreft het gecodificeerde artikel over het vertrouwensbeginsel: ‘Bestuursorganen moeten in beginsel aan aantoonbare toezeggingen van hun ambtenaren en gezagsdragers kunnen worden gehouden. Aan gerechtvaardigde verwachtingen die door hun ambtenaren zijn gewekt, dienen zij in de regel eveneens tegemoet te komen. Als zwaarder wegende belangen van derden maken dat een toezegging niet gestand kan worden gedaan of een verwachting niet kan worden gehonoreerd, moet de gedupeerde burger gemakkelijker een 94 schadevergoeding kunnen krijgen voor eventuele schade die is ontstaan.’
6.3
De Nationale Ombudsman De Nationale Ombudsman onderzoekt in het kader van klachten ook of gerechtvaardigde 95 verwachtingen moeten worden gehonoreerd in het kader van de rechtszekerheidstoets. Uiteraard doet de ombudsman dit niet in het kader van juridisch vertrouwen. Het gaat hier om zaken waartegen 91
Damen e.a. 2009, p. 400. Mans 2009, p. 309. 93 Mans 2009, p. 311. 94 Mans 2010, p. 148. 95 Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p.817. 92
PAGINA
24
bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Hij fungeert als waakhond van de bestuursethiek met name op het gebied van het vertrouwen dat bestaat naast het vertrouwensbeginsel. De Nationale Ombudsman constateert spanning op het gebied van het vertrouwen. Om deze reden wijdt hij zijn jaarverslag over 2011 aan dit onderwerp. Hij constateert dat het vertrouwen tussen de burger en de overheid onder druk staat en dat dit ernstig is, want Nederlanders hechten waarde aan vertrouwen: ‘Het lijkt alsof in Nederland de waarde van onderlinge verhoudingen eerder bepaald wordt aan de hand van vertrouwen dan op basis van macht en 96 autoriteit.’ Hij geeft aan dat van burgers steeds meer wordt verwacht dat zij hun weg vinden in complexe wet- en regelgeving. Dit terwijl de burger juist geneigd is om op gegeven inlichtingen af te gaan. Hierin verwachten zij dan ook een bepaalde kwaliteit van de overheid. Blijkt dit niet het geval dan raakt dit mensen vaak emotioneel en zullen zij tegen de overheid ten strijde trekken. De stelling van de Nationale Ombudsman is dan ook: ‘Door behoorlijke behandeling van burgers kan het vertrouwen van burgers in de overheid versterkt worden.’ In het jaarverslag lanceert hij dan ook een ‘vertrouwensmodel’, hierboven afgebeeld, waarin in de onderlinge relatie tussen de burger en de overheid het vertrouwen centraal staat. Het model moet overheden helpen om het vertrouwen van de burger te krijgen en te behouden. Dit kan bereikt worden door persoonlijk contact via bijvoorbeeld een telefoontje in plaats van de afstandelijke technische hulpmiddelen, door de burger met respect en serieus te benaderen en niet over de burger te beslissen maar deze te betrekken (participeren) in beslissingen die genomen moeten worden. Door op deze manier de burger tegemoet te treden ‘lukt het veelal om de menselijke maat terug te brengen in de verhouding tussen overheid en burger. Deze menselijke maat is essentieel voor 97 vertrouwen.’ Tenslotte benadrukt hij in zijn aanbevelingen nogmaals het belang van het creëren van vertrouwen. Daarnaast beveelt hij aan problemen niet op te lossen door meer wet- en regelgeving maar door het verhogen van de kennis omtrent vertrouwen binnen overheidsorganisaties en meer ruimte voor en dus meer vertrouwen in professionals in plaats van inperking van professionals door protocollen en 98 procedures. In een reactie op het jaarverslag van de Nationale Ombudsman 2011 geeft minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat het kabinet en de Nationale Ombudsman beide vanuit een andere invalshoek werken aan een behoorlijke behandeling van mensen die in contact treden met de overheid, dat de behoorlijkheidwijzer een instrument is dat de overheid daarbij goed kan gebruiken en dat alle overheidsorganen met burgercontact de behoorlijkheidnormen in acht 99 moeten nemen. Het kabinet constateert ook op basis van andere onderzoeken dat er op macroniveau geen aanwijzingen zijn dat er grote problemen zijn met het vertrouwen van de burger in de overheid waarbij wordt geconstateerd dat het op microniveau niet altijd goed gaat. Om het contact met de burger te verbeteren ontplooit het ministerie activiteiten op de drie aspecten van de behoorlijkheidwijzer. Zo is er het project “Prettig Contact met Overheid” waarbij ambtenaren snel persoonlijk contact proberen te leggen. Daarnaast is er het Integraal Afwegingskader voor nieuwe 96
De Nationale Ombudsman 2011, p. 5. De Nationale Ombudsman 2011, p. 16. 98 De Nationale Ombudsman 2011, p. 6, 7 en 18. 99 Brief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kenmerk 2012-0000256776. 97
PAGINA
25
wet- en regelgeving. Hiermee is het mogelijk om vooraf alle informatie over de effecten van beleid en wetgeving voor de betrokken partijen af te wegen en achteraf de gemaakte keuzes duidelijk toe te lichten. Voor de rest vindt het kabinet het belangrijk om te vertrouwen op de kracht van burgers en wordt er dan ook ingezet op projecten om dit te bevorderen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het gezamenlijk inkopen van zonnepanelen of het verenigen van mantelzorgers. Naar mijn mening kan de overheid uit de kritische lijn in de literatuur en de aandacht die de Nationale Ombudsman en het kabinet aan vertrouwen schenken moreel gezien niet meer lichtzinnig met vertrouwen in welke vorm dan ook omspringen. Het is dan ook bemoedigend om te zien dat het kabinet inzet op de aspecten van de behoorlijkheidwijzer om het besef bij de overheid van de belangrijke rol van vertrouwen te vergroten en aan het vertrouwen van de burger in de overheid te werken. De vraag is echter of deze maatregelen niet te veel bij de ministeries blijven hangen waardoor het gevaar dreigt dat decentrale overheden op de oude voet doorgaan.
PAGINA
26
7
Conclusie Mijn probleemstelling voor deze scriptie is: Wanneer menen burgers met een beroep op het vertrouwensbeginsel dat hun vertrouwen is geschonden terwijl dit juridisch gezien niet zo is? Hoe ziet het nationale en Europese vertrouwensbeginsel eruit? Wat is het gevolg voor de overheid als het vertrouwensbeginsel geschonden is en hoe probeert de overheid te voorkomen dat onterecht vertrouwen dan wel het vertrouwensbeginsel werkt? Welke oplossingen zijn er voor de overheid om op een goede manier met vertrouwen om te gaan? Ik heb bij het schrijven van deze scriptie onderscheid gemaakt tussen vertrouwen en het vertrouwensbeginsel. Vertrouwen heeft namelijk naast een juridische dimensie voor met name de
burger ook een sterk gevoelsmatige dimensie waar men zich bij het schrijven over het vertrouwensbeginsel naar mijn mening niet aan kan onttrekken en die men bij de bestudering van de literatuur en in de dagelijkse praktijk ook sterk naar voren ziet komen. Het grootste probleem bij het vertrouwensbeginsel doet zich voor wanneer burgers menen dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt maar dit er niet is doordat de betreffende ambtenaar dan wel bestuurder onbevoegd was. Een bijkomend probleem is dat men vaak ook niet in staat is om een beroep op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken omdat men niet in staat is een concrete ondubbelzinnige toezegging hard te maken. Mocht een beroep op het vertrouwensbeginsel lijken te slagen dan is het vaak het algemeen belang dan wel het belang dat derden kunnen hebben, dat het alsnog doet stranden. Conclusie is dat een beroep op het vertrouwensbeginsel maar zelden kans van slagen heeft. Het Europees vertrouwensbeginsel speelt geen rol in zaken waar alleen nationale wet- en regelgeving van toepassing is. Als er sprake is van uitvoering van Europese regelgeving dan kan het nationale vertrouwensbeginsel niet verder gaan dan zijn Europese variant. De Europese variant is strikter en biedt de burger dus nog minder bescherming in het kader van het vertrouwensbeginsel. In paragraaf 2.5 haalde ik auteur Ortlep aan die de voorzichtige conclusie trekt dat er: ‘sprake lijkt te zijn van een categorische uitsluiting dat een vertrouwenwekkende (rechts)handeling door een onbevoegd orgaan (of persoon) vanwege de schijn van bevoegdheid aan het beslissingbevoegde 100 bestuursorgaan kan worden toegerekend.’ Ik ben het met hem eens en ben van mening dat de nationale en Europese cultuur voor wat betreft het vertrouwensbeginsel naar elkaar toe lijken te groeien. Dit zou een verklaring zijn voor de strengere lijn van de afgelopen periode in het kader van het vertrouwensbeginsel. Het gevolg van geschonden gerechtvaardigd vertrouwen is dat een bestuursorgaan alsnog gehouden is een bepaald besluit te nemen. Als dit niet mogelijk is dan is de vraag of de betrokkene iets heeft gedaan op basis van het gerechtvaardigde vertrouwen waardoor hij schade heeft geleden. Dit staat bekend als het zogenaamde dispositievereiste. Als er geen sprake is van schade dan blijft voor betrokkene alleen de teleurstelling over. Bestuursorganen proberen op verschillende wijzen te voorkomen dat gerechtvaardigd vertrouwen wordt gewekt dan wel dat burgers deze indruk krijgen. Oplossingen zijn om voorbehouden te maken
100
Ortlep in Schlössels 2009, p. 285.
PAGINA
27
en disclaimers op te nemen onder brieven, folders, websites en e-mails. Tot slot kan een overheid ook gewoon rekening houden met het vertrouwensbeginsel door een langere begunstigings- of overgangstermijn te gunnen dan wel naar mijn mening liefst uit eigen beweging eventueel ontstane schade te vergoeden. In het spanningsveld tussen het bestuursorgaan en de burger in het kader van het vertrouwensbeginsel delft de burger zoals aangegeven over het algemeen het onderspit. Dit komt doordat de rechter een strenge lijn hanteert ten aanzien van het vertrouwensbeginsel en de strikte bevoegdhedenstructuur binnen overheden in stand laat. Aangedragen oplossingen richten zich in eerste instantie op het streven naar een voor de burger aanvaardbaardere situatie. Een wat verdergaande oplossing is die van advocaat Mans tot het opnemen van een rechtvaardigingstranche in de Awb waarbij het bestuur eventueel het vertrouwensbeginsel contra legem kan gaan toepassen en waarbij ook onbevoegde ambtenaren en bestuurders gehouden kunnen worden aan het gerechtvaardigde vertrouwen dat zij hebben gewekt. Tot slot concludeert de Nationale Ombudsman dat er sprake is van spanning in het kader van het vertrouwensbeginsel tussen de overheid en de burger en wijdt hier het jaarverslag over 2011 aan. Hij introduceert een vertrouwensmodel om vertrouwen bij de burger te creëren. In reactie op dit jaarverslag geeft het kabinet aan dat zowel het kabinet als de Nationale Ombudsman werken aan het vertrouwen van de burger. Het kabinet stelt dat het actief is op de gebieden van het vertrouwensmodel actief te zijn door middel van verschillende projecten. Ik vind dit een positieve ontwikkeling maar vraag me wel af of de genoemde projecten niet bij de ministeries stranden en dus niet neerdalen bij de decentrale overheden waardoor het gevaar ontstaat dat deze op de oude voet verder gaan.
7.1
Oplossingen Zoals aangegeven bewaakt de Nationale Ombudsman de bestuursethiek. ‘Daarom kunnen de rapporten van de Ombudsman een potentieel interessante motor vormen voor de verdere 101 ontwikkeling van de abbb in de zin van rechtsbeginselen.’ Het jaarverslag van de Nationale Ombudsman over 2011 en de activiteiten die het ministerie op dit gebied ontplooit vormen hiertoe op het gebied van het vertrouwen in de overheid naar mijn mening een goed begin. Werken aan vertrouwen is een onderwerp dat naar mijn mening constant aandacht behoeft van de overheid. In zijn algemeenheid lijkt het mij niet verstandig om iets structureel te veranderen in de rechtspraak dan wel in de wetgeving. Naar mijn mening zijn er ook niet veel mogelijkheden op dit gebied die juridisch aanvaardbaar zijn. Het aanvaarden dat ook door daartoe niet bevoegde ambtenaren dan wel ambtsdragers gerechtvaardigd vertrouwen wordt gewekt gaat wat mij betreft te veel in tegen de gezagsverhoudingen binnen de overheid. Deze “niet bevoegden” zouden namelijk een te grote bevoegdheid krijgen. Ook een actievere houding van de rechter is wat mij betreft geen oplossing. Het zou er te vaak toe leiden dat de rechter een beoordeling maakt die aan het bestuursorgaan is en zal dan dus te vaak op de stoel van het betreffende bestuursorgaan gaan zitten, hetgeen voorkomen moet worden in het kader van trias politica. De beginselen van onze rechtstaat zoals het legaliteitsbeginsel en de machtenscheiding zouden als het bovenstaande aan het vertrouwensbeginsel wordt gewijzigd, te veel in het gedrang komen en dat vind ik gezien het belang van deze beginselen onaanvaardbaar.
101
Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011, p. 273.
PAGINA
28
Wat mij betreft moeten bestuursorganen in navolging van de projecten van het kabinet meer investeren in het voorkomen dat de indruk van vermeend gerechtvaardigd vertrouwen wordt gewekt. Dit kan gerealiseerd worden door een actieve houding bij de voorlichting via voorbehouden en disclaimers in schriftelijke stukken. Daarnaast is het van belang dat bestuursorganen in de lijn van het jaarverslag van De Nationale Ombudsman over 2011 meer inzetten op het creëren en vooral het behouden van vertrouwen in de overheid. De overheid is er immers voor de burger en het betreffende bestuursorgaan zal dan ook moeten doen wat in haar macht ligt om een situatie bij vermeend gerechtvaardigd vertrouwen alsnog op een goede manier op te lossen zodat het vertrouwen in de overheid behouden blijft. Vanuit mijn werkervaring bij een gemeente is het naar mijn mening van belang dat er aan wordt gewerkt dat er niet te veel binnen de juridische kaders van het vertrouwensbeginsel wordt gedacht maar, in navolging van de Nationale Ombudsman, meer wordt geïnvesteerd in het creëren en behouden van vertrouwen bij de burger.
PAGINA
29
8
8.1
Literatuurlijst Literatuur Addink 1999 G.H. Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer: Kluwer, 1999 Damen e.a. 2009 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 1, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2009 De Nationale Ombudsman 2011 De Nationale Ombudsman, Verslag van de Nationale Ombudsman over 2011 Den Ouden 2010 W. den Ouden en M.G.K. Tjepkema, Schadevergoeding bij de intrekking van begunstigende beschikkingen, in: O&A 2010 aflevering 4, Kluwer, 2010, p. 152-173. De Vos 2011 N. de Vos, Europeanisering van het vertrouwensbeginsel, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2011 Everdingen 2011, deel I M. van Everdingen en M.C. Werner, Jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel in de sociale zeckerheid, deel I: de vertrouwenwekkende gedraging, Deventer: Kluwer, 2011 Everdingen 2011, deel II M. van Everdingen en M.C. Werner, Jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel in de sociale zekerheid, deel II: het slagen en falen van het beroep op het vertrouwensbeginsel, Deventer: Kluwer, 2011 Huisman 2011 P.J. Huisman, Bevoegdhedenovereenkomsten en rechtsbescherming, in: Overheid & Aansprakelijkheid deel 1, Deventer: Kluwer, 2011 Jans 2011 J.H. Jans, S. Prechal en R.J.G.M. Widderhoven, Inleiding tot het Europees Bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri, 2011 Krol 2005 W.J.R. Krol, Checklists en leidraden juridische kwaliteitszorg 2005, Deventer: Kluwer 2005
Mans 2009 R.C.V. Mans, Verlies en herstel van overheidsgezag, in: Nederlands Juristenblad 2009 aflevering 5, Deventer: Kluwer, 2009, p. 309-314
PAGINA
30
Mans 2010 R.C.V. Mans, Een rechtvaardigheidstranche in de Awb, in: Advocatenblad 2010 aflevering 5, Den Haag: Sdu, 2010, p. 146-149 Nicolaï 1990 P. Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer: Kluwer, 1990 Overduin 2011 A.C. Overduin, De waarde van getuigenbewijs in het bestuursprocesrecht, in: JBplus, Den Haag, Sdu, 2011 Schlössels 2009 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijke bestuur, in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2009 nummer 9, Deventer: Kluwer, 2009, p. 269-287 Schlössels 2011 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijke bestuur, in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2001 nummer 6, Deventer: Kluwer, 2011, p. 168-177. Van Buuren 2011 P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Deventer: Kluwer, 2011. Van Buuren en Borman 2011 P.J.J. van Buuren en T.C. Borman, Algemene bestuursrecht, tekst & commentaar, Deventer: Kluwer, 2011. Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male 2011 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt en R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Amsterdam: Reed Business, 2011 Vriens 2008 J.P.A.J. Vriens, ‘Toezeggingen en het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht’, in: Journaal bestuursrecht, p. 22-25.
Zoethout 2003 C.M. Zoethout, ‘Wat is de rechtsstaat? Een reflectie op rechtsstatelijke beginselen voor wetgever, rechter en bestuur’, in: F.J. van Ommeren, S.E. Zijlstra, De rechtsstaat als toetsingskader, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 55-77. 8.2
Jurisprudentie HvJ 81/72, Official’s Salaries case, Jur. 1973 HvJ 112/77, Töpfer, Jur. 1978 HvJ C-63/93, Duff e.a., Jur. 1996 ABRvS, 17 december 1999, LJN ZC3059 (Groningen/ raatgever) ABRvS 30 juni 2004, LJN AP4683
PAGINA
31
ABRvS 28 juli 2004, LJN AQ5758 ABRvS 26 oktober 2005, LJN AU4988 Rechtbank ’s-Hertogenbosch 31 maart 2006, LJN AW1928 ABRvS 21 juni 2006, LJN AX9071 Rechtbank Amsterdam 12 april 2007, LJN BA6122 HvJ C-383/06 – C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., Jur. 2008 CRvB 17 juni 2008, LJN BD4005 ABRvS 26 november 2008, LJN BG5360 CRvB 18 december 2008, LJN BG9703 ABRvS 24 december 2008, LJN BG8283 ABRvS 24 december 2008, LJN: BG8245 ABRvS 4 maart 2009, LJN BH4646 ABRvS 12 augustus 2009, LJN BJ5065 Rechtbank Roermond 24 september 2009, LJN BJ8455 CRvB 2 december 2009, LJN BK5331 ABRvS 31 maart 2010, LJN BL9584 HR 25 juni 2010, LJN BL5420 ABRvS 8 september 2010, JB 2010/235 ABRvS 16 maart 2011, LJN BP7751 ABRvS 7 september 2011, LJN BR6907 ABRvS 26 oktober 2011, LJN BU1782 ABRvS 8 februari 2012, LJN BV3254 ABRvS 15 februari 2012, LJN BV5084 ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9461 ABRvS 21 maart 2012, LJN BV9520 ABRvS 4 april 2012, LJN BW0743 CRvB, 6 april 2012, LJN BW1071 ABRvS 11 april 2012, LJN BW1599 ABRvS 11 april 2012, LJN BW1593 ABRvS 11 april 2012, LJN BW1608 ABRvS 25 april 2012, LJN BW3925 ABRvS 18 april 2012, LJN BW3042 ABRvS 9 mei 2012, LJN BW5265 ABRvS 9 mei 2012, LJN BW5249 ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5948 ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5955 ABRvS 16 mei 2012, LJN BW5973 ABRvS 4 juli 2012, LJN BX0308 ABRvS 22 augustus 2012, LJN BX5285
PAGINA
32
