Verslag 12 april 2012 Kwaliteit in uitvoering Beatrijs de Vries heeft in opdracht van de VNG een onderzoek uitgevoerd bij gemeenten om inzicht te krijgen in hoeverre invulling wordt gegeven aan de kwaliteitscriteria zowel bij de RUD vorming als ten aanzien van de achterblijvende taken. In de packagedeal is destijds afgesproken dat we per 1-1-2011 al aan de kwaliteitscriteria hadden moeten voldoen, tenzij voor 1-1-2011 besloten is dat de taken per 1-1-2012 zullen worden overgedragen aan een regionale dienst. Beide data zijn inmiddels ruimschoots achterhaald. De criteria gaan zowel over inhoud, proces als kritieke massa. In het proces rondom de RUD vorming ligt de focus vooral op de kritieke massa (koppen tellen). De reden waarom men werkt aan de kwaliteitscriteria is omdat het een verplichting is, men intrinsiek gemotiveerd is (je wil kwaliteit leveren) en - vooral - omdat men de kwetsbaarheid wel inziet. Als reden om zich aan te sluiten bij een RUD geldt vooral de verplichting. En veel minder zaken als vergroten afstand bestuur en uitvoering, verminderen kwetsbaarheid en het vergroten van de efficiency. Bijna driekwart van de gemeenten die bezocht zijn, kiest ervoor om alleen het basistakenpakket aan de RUD over te dragen. Een kwart voor alle milieutaken en geen enkele van de onderzochte gemeenten (ongeveer 25 verspreid over het land, grote en kleine) wil alle Wabo taken overdragen. Zo’n 5% weet het nog niet. Op termijn ziet twee derde van de gemeenten wel kansen voor verbreding naar alle Wabo taken. We weten dat lokale bestuurders erg hechten aan invloed op de dossiers van bouwen en RO. De meeste gemeenten laten het dus bij overbrenging van de basismilieutaken naar de RUD. Hoe denken zij dan robuust te kunnen zijn op bijvoorbeeld de bouwtaken? Het grootste deel denkt dat te kunnen doen door een vorm van samenwerking. Maar een klein deel van de gemeenten ziet de RUD als oplossing. Ook een aanzienlijk deel denkt het binnen de eigen gemeente wel op te kunnen lossen. Weer een deel is er helemaal nog niet mee bezig. Opvallend is dat gemeenten die al een bestaande milieudienst hebben minder perspectief zien in een Wabo-brede RUD dan gemeenten waarbij er nog geen bestaande milieudienst is. Een soort vorm van de wet van de remmende voorsprong.
De afspraken over invoeringsdata zijn zoals aangegeven inmiddels achterhaald en dit symboliseert de gebrek aan sturing op dit dossier en de onduidelijkheid die hierdoor ontstaat. Gezien de politieke belangen is het begrijpelijk, maar in een groot veranderingsproces als het voldoen aan de kwaliteitscriteria en de RUD vorming is onduidelijkheid van koers een faalfactor. Er is volstrekt onvoldoende rekening gehouden met de lokale realiteit. Een oplossing is helderheid in visie en fasering. Je ziet dat nu in de praktijk al wel gebeuren. Eerst kiezen gemeenten voor alleen de basistaken, gaandeweg voor steeds meer taken. Eerst gaat de discussie vooral over aantallen. Later steeds meer over eisen aan het proces en – langzamer – ook over inhoudelijke eisen als opleiding. De rol van de provinciale regisseur is vaak tweeslachtig, omdat hij of zij ook het eigen belang van een van de partijen te dienen heeft. Dat heeft op zijn voordeligst gezegd voor “gedoe” gezorgden zou in een vervolg voorkomen moeten worden. Een regisseur moet onafhankelijk zijn anders ben je niet meer geloofwaardig. Dan krijg je partijen niet mee en dat is juist waar het om gaat. Dan de laatste grote uitdaging en de belangrijke stap naar de volgende spreker. Hoe zit het met het bestuur? Bestuurders moeten natuurlijk ook een professionaliseringsslag maken. Hoe zit dat precies met de relatie tussen RUD en het bevoegd gezag? Kwaliteit van toezicht en handhaving vereist onafhankelijkheid en transparantie in het proces van besluitvorming. Bestuurders moeten een zekere afstand bewaren en zeer terughoudend zijn om zich met individuele dossiers te bemoeien. Tegelijkertijd moeten zij de afweging maken tussen het ene algemeen belang en het ander algemeen belang. Op een wijze waarop zij door de belanghebbenden ter verantwoording kunnen worden geroepen. Om te beginnen moet het bestuur zich realiseren welke verantwoordelijkheid zij heeft, welke beïnvloedingsmogelijkheden en hoe zij daar in de breedte van het omgevingsrecht op een goede manier invulling aan kan geven. In de organisatie van de uitvoering en de relatie tussen het bevoegd gezag en de RUD zit nog een interessante uitdaging. Onafhankelijk milieutoezicht ‘Begin jaren tachtig werd Nederland opgeschrikt door de Uniser-affaire. Uniser was een afvalverwerkingsbedrijf dat op grote schaal en structureel zware milieudelicten pleegde, zoals het illegaal lozen en storten van afval en het vermengen van huishoudelijk afval met chemisch afval en afgewerkte olie. Hun binnenvaarttanker Angenstein bijvoorbeeld, kon van achteren giftige lading onder water lozen en tegelijkertijd van voren rivierwater innemen, waardoor het schip even diep in het water bleef liggen. De Uniser-affaire zou, naar later bleek, een keerpunt gaan vormen op het punt van de handhaving van het Nederlandse milieubeleid. Uit analyses van deze affaire werd de conclusie getrokken dat de handhaving op het milieuterrein verbeterd diende te worden. Duidelijk werd dat
de milieuhandhaving tot dan toe voornamelijk verricht werd door individuele handhavers met een als hobbyistisch te typeren ijver. Vastgesteld werd dat de milieuhandhaving voortaan gestructureerd zou moeten plaatsvinden. Ook zou er meer samengewerkt moeten worden tussen de verschillende instanties en overheden die zich met de handhaving van het milieubeleid bezighielden.’ Uit De effectiviteit van bestuurlijke en strafrechtelijke milieuhandhaving (2007). De stelling van Gustaaf Biezeveld is dat nu dertig jaar later het milieutoezicht nog steeds niet op orde is. En dat komt onder andere omdat het toezicht door gemeenten en provincies niet onafhankelijk is. Zie het artikel. Milieutoezicht is economisch toezicht. Het principe dat de vervuiler moet betalen is in regels vastgelegd. Ontrekt een ondernemer zich aan deze regels dan heeft hij economisch voordeel ten opzichte van zijn concurrenten. Toezichthouders zijn ervoor om deze oneerlijke concurrentie te voorkomen. De toezichttaak van gemeenten en provincies is in medebewind opgedragen aan het bestuur. In tegenstelling tot het OM hebben de lokale besturen ook andere belangen te behartigen dan milieuhandhaving. Daarom is milieuhandhaving door lokale besturen niet onafhankelijk. Dat werkt door naar de verhouding tot bedrijven en de bereidheid om op te treden. Vergunningverlening kan een taak van de gemeente zijn; handhaving is iets anders. In het integrale Omgevingsrecht dreigt het milieu ook vermorzeld te worden, net zoals de aandacht daarvoor bij het ministerie van IenM. Ook wordt door gemeenten teveel gedacht vanuit inrichtingen, terwijl juist de niet statische activiteiten de grootste risico’s zijn. Verder speelt de persoon van de dader bij het gemeentelijk toezicht nauwelijks een rol. Gemeentelijke handhavers denken dat 80% te ‘vertrouwen’ is en 20% van de ondernemers potentiële overtreders zijn; het OM denkt juist andersom: 80% vertoont calculerend gedrag. Een afweging van kosten ten opzichte van veiligheid of milieuschade maakt een ondernemer al gauw. Er zijn nog teveel schandalen. Te vaak worden we nog verrast door Zembla-achtige uitzendingen. En waarom denken we nog in stappenplannen? Waarom waarschuwen als je gelijk kunt handhaven. Ook bij de dwangsom is er daarna nog steeds een hersteltermijn. Waarom zou je je verplaatsen in de positie van de ondernemer, de ‘klant’? Het OM leent zich niet voor overleg. Mans heeft opgeschreven wat we allang wisten. Vooral opvallend is dat in het rapport ‘De tijd is rijp’ geen woord wordt gewijd aan de niet onafhankelijke positie van het bestuur. Wat de krampachtigheid verklaart van het bestuur bij de RUD vorming is dat het bestuur kennelijk denkt dat ze een autonome taak heeft. Maar dat is niet zo bij het milieurecht; het is medebewind.
Economisch toezicht, zoals als milieutoezicht, vereist onafhankelijkheid. Ook vanuit Europees recht. Onafhankelijk toezicht kun je niet van bestuurders verlangen die ook moeten zorgen voor werkgelegenheid. Bestuurders die dagelijks contacten hebben met ondernemers uit de stad. Het goede voorbeeld is al gegeven met de BSB-milieu. Dat wordt een bevoegdheid van de directeur van de RUD. En geen bevoegdheid van het politieke bestuur. Dat uitgangspunt zou doorgetrokken kunnen worden; de gemeente is nog wel verantwoordelijk, maar niet meer bevoegd om op te treden. Dat zou alleen de directeur van de RUD moeten zijn. Niet alle aanwezigen herkennen zich in de aanbevelingen en conclusies. Zie vooral de reactie van PMGG. Het is wel de uitdaging om bij de RUD vorming de onafhankelijkheid vorm te geven en richtlijnen aan te reiken voor de professionaliteit van het bestuur in de aansturing van een RUD. Wordt vervolgd! Het ondernemingsdossier Het Ondernemingsdossier is bedacht door bedrijven én handhavers. De kern is dat je de verplichtingen en het bewijs van naleving deelt. Je geeft toezichthouders de mogelijkheid om bewijsstukken in te zien (bewijzen van keuringen bijvoorbeeld) dat er nageleefd wordt. Het gaat erom dat zaken volledig transparant worden. Het ondernemingsdossier is een nieuwe vorm van samenwerking, ondersteund met een internettool, waarbij verbindingen met het IT systeem van de deelnemende bedrijven mogelijk zijn. En in principe ook met MPM en Squit XO bij gemeenten. Je wilt een vertaling maken vanuit de wet- en regelgeving naar het bedrijf; de regelhulp. Het lijkt wat dat betreft op ons iTP. Een ieder behoort de wet te kennen, maar we weten dat dit uitgangspunt irreëel is. De ondernemer kan alle hulp gebruiken. Hoe beter en eenvoudiger de regels, vooral de vertaling naar de praktijk, hoe beter de naleving. Tot nu toe zijn er drie branches gestart met de invoering: de recreatie, de rubber- en kunststofindustrie en de horeca. De laatste groep is voor de zaal een lastige. Horecabedrijven zijn in onze ervaring slechte nalevers. De branchevereniging Koninklijke Horeca Nederland wil juist wel de naleving op een hoger peil brengen en ‘het kaf van het koren’ scheiden. Zij wil die bedrijven die wel goed naleven een concurrentievoordeel geven.
Zowel overheid als bedrijven moeten bij het ondernemingsdossier vooraf investeren in samenwerking. Het doel is vermindering van lasten voor beide kanten. In ieder geval ben je minder tijd kwijt met de controle van keuringen en certificaten. Het is een nieuwe manier van werken. In de presentatie is aangegeven welke gemeenten er nu mee doen. De uitnodiging aan de andere gemeenten in de zaal is om aan te sluiten. Scholing BOA Er is nu een permanente her- en bijscholing georganiseerd voor BOA’s. In plaats van de vijfjaarlijkse CITO examen. De vraag aan de zaal is wat de ervaringen hiermee zijn. Ronald Kersbergen zit in de opleidingscommissie hiervoor, die toe moet zien op de kwaliteit van de opleiding. Het gaat zowel om ervaringen vanuit de cursisten als vanuit de werkgevers. Vanuit de zaal wordt aangegeven dat de cursus voor BOA’s een prima aanpak is. Maar men heeft echter de laatste jaren niets meer vernomen. Dus informatie ontbreekt. Graag jullie andere ervaringen doorgeven aan
[email protected]. De volgende bijeenkomst van het platform is op donderdag 7 juni 2012. Onder andere over de professionaliteit en de (onafhankelijke) rol van het bestuur bij een RUD.
