Veiligheid onder tijdsdruk. Effecten van de gewijzigde Arbeidstijdenwet op operationele teamprestaties van de brandweer

Veiligheid onder tijdsdruk

Effecten van de gewijzigde Arbeidstijdenwet op operationele teamprestaties van de brandweer

Master of Crisis and Disaster Management Leergang 9 Peter Kramer maart 2008

Voorwoord Geïnspireerd door menselijk handelen en door groepen van mensen die in een team tot prestaties komen wilde ik mij, tijdens mijn binnenlandstage bij een grote energieproducent, verdiepen in het verschil tussen teamprestaties. Ik wilde een onderzoek uitvoeren naar de samenwerking tussen operators in de controlekamer van de energiecentrales. Deze operators werken in teamverband en ik wilde onderzoeken of er verschil zit in teamprestaties en hoe deze teams onder tijdsdruk functioneren. Zit er daadwerkelijk verschil in de teamprestaties en waarom presteert het ene team onder tijdsdruk dan beter dan het andere? Wat is er nodig om mensen onder grote druk goed te laten presteren? Als verantwoordelijke voor de uitrukdienst van een brandweerkorps, waarin teams voornamelijk onder druk moeten presteren, vond ik dit een fascinerend onderwerp. Helaas achtte het verantwoordelijke management van de energieproducent het niet het juiste moment om dit nader door mij te laten bestuderen. Het onderwerp lag gevoelig omdat ze juist aan het investeren waren in de kwaliteitsverbetering van de operatorteams. Het moment was blijkbaar niet geschikt om een buitenstaander hierbij te betrekken. Het onderwerp heeft me niet losgelaten. Kijkend naar mijn eigen brandweerorganisatie zie ik dat mensen graag bij een groep willen horen en zich ook meer verbonden voelen met hun collega’s in hun eigen team. Ze roemen hun eigen groepscultuur en zeggen dat het veiliger werken is omdat ze elkaar kennen en vertrouwen. Is dat ook echt zo? Bij de brandweer hebben alle ontwikkelingen op het gebied van onder meer de regionalisering, wijziging van het functionele leeftijdontslag en de Arbeidstijdenwet, de werkhouding van mensen onder druk gezet. Ik heb in verschillende (management) functies bij de brandweer ervaren hoe moeilijk het is om werknemers betrokken en gemotiveerd te houden als zich telkens weer een nieuwe ‘rechtspositionele vijand’ aan dient. Wat voor een effect heeft dit op de teamprestaties en de veiligheid voor burger en medewerkers? Deze vragen hebben mij geïnspireerd om deze scriptie te schrijven met als onderwerp de invloed van veranderende arbeidstijdenwetgeving op de operationele teamprestaties van de brandweer. Graag wil ik iedereen hartelijk danken die, in welke vorm dan ook, een bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van deze scriptie. In het bijzonder dank ik de beide decanen van de MCDm opleiding, de heren Marc Otten en Menno van Duin voor de altijd opbouwende kritiek en vele suggesties. Zonder de enthousiaste en bijzonder inspirerende inbreng van Marc als scriptiebegeleider, was dit werkstuk zeker niet in deze vorm tot stand gekomen.

Peter Kramer, maart 2008


Samenvatting De invoering van de arbeidstijdenwet voor de brandweerorganisaties is een feit. Brandweerlieden in 24-uur dienst mogen voortaan maximaal 48 uur per week werken. Een vermindering van het aantal te werken uren geeft hoge kosten in verband met de noodzakelijke uitbreiding van personeel. Wat zijn de gevolgen voor de inzet van personeel en de invloed op de operationele teamprestaties? In de oude structuren werd gewoonlijk in vaste teams gewerkt, nu moet dit anders worden georganiseerd. Vrijwilligers zijn minder inzetbaar. Werken onder tijdsdruk onder gevaarlijke omstandigheden vereist kennis en ervaring. Ook het onderlinge vertrouwen van de teamleden om veilig samen te kunnen optreden is van groot belang. Tijdens de langslepende discussie over interpretatie van de Arbeidstijdenwet is het aspect veiligheid echter nauwelijks belicht. Door de opheffing van het functionele leeftijdsontslag en het verplicht uit dienst treden na 20 dienstjaren kan dit de gevolgen nog meer versterken. Of de burger hierdoor beter wordt geholpen is niet meegenomen in deze discussie. Diezelfde burger krijgt als belastingbetaler overigens wel de rekening gepresenteerd. In deze scriptie is voor het eerst onderzocht wat de gevolgen zijn van invoering van de arbeidstijdenwet voor de bedrijfsvoering van brandweerorganisaties en wat dit vervolgens betekent voor de operationele teamprestaties. Aan de hand van literatuurstudie wordt een inzicht gegeven wat teamprestaties zijn. Ook is een vergelijking gemaakt met andere organisaties waar teams ook onder druk moeten presteren, zoals de crew van een vliegtuig en operatieteams in ziekenhuizen. Vervolgens zijn de operationele prestaties van een brandweerteam beschreven en vergeleken met theorieën en de eerdere bevindingen. Wat blijkt is dat de invoering van de arbeidstijdenwet grote gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van de brandweerkorpsen. Hoge kosten voor uitbreiding van personeel maar ook de wijze van werken en oefenen dient aangepast te worden. Rommelen aan de basis (‘prime driver’) van de organisatie blijft niet zonder gevolgen voor het totale bedrijfsresultaat. De indirecte gevolgen voor de operationele taken zijn onvoldoende in beeld en het management heeft er nauwelijks aandacht voor. Onder de medewerkers is ontevredenheid en men maakt zich zorgen. De pas doorgevoerde opheffing van het functionele leeftijdontslag (FLO) en de verplichting om uit te treden na twintig dienstjaren kan hier niet los van worden gezien. De kans om operationele ervaring op te bouwen zal steeds minder worden. Rapporten over ongevallen met brandweerpersoneel en van de Arbeidsinspectie geven aan dat de kwaliteit van brandweerpersoneel beter moet worden. Meer regels moeten bijdragen aan verbetering, maar het is dweilen met de kraan open, zo lijkt het. De resultaten van dit onderzoek wijzen uit dat de invoering van de arbeidstijdenwet grote gevolgen heeft op de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoering is de belangrijkste basis van de organisatie. Om als organisatie succesvol te kunnen zijn moet de focus gericht zijn op alle relevante aspecten. Die zijn voor elke organisatie verschillend. Als in een organisatie het begrip veiligheid het verschil tussen leven en dood kan betekenen is dit een belangrijk aspect. Dit geldt onder meer bij bedrijven met hoge risico’s of waar met gevaarlijke stoffen wordt gewerkt. Bijzonder is, dat dit bij de brandweer niet gebeurt. In de benadering van kwaliteit en veiligheid is er een duidelijke scheiding tussen de koude organisatie (bedrijfsvoering) en de warme organisatie (operationeel). Het INK-model wordt niet gebruikt

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 4 van 45


voor het primaire proces: het operationele optreden, maar voor de reguliere bedrijfsvoering. In Nederland richt men zich op andere instrumenten voor het meten van de operationele kwaliteit zoals het meten van opkomsttijden, risico-inventarisaties, oefenen of meer regels en procedures. Een meer kwantitatieve dan een kwalitatieve benadering. Uit ervaringen van andere organisaties blijkt dat een veel breder blikveld noodzakelijk is om de kwaliteit en veiligheid van een organisatie te vergroten. Het in beeld brengen van de basis risicofactoren en het gestructureerd creëren van een veiligheidscultuur lijkt hiervoor de oplossing. Als kritische succesfactor geldt dat het management van de brandweer dit onderwerp serieus ter hand neemt en op landelijk niveau moet agenderen. Maar ook de vakbonden en brancheorganisaties kunnen hieraan een wezenlijke bijdrage leveren. Het zou een gemiste kans zijn, als er eerst (dodelijke) ongevallen moeten plaatsvinden en vervolgens uit rapporten (weer) blijkt dat de brandweer niet veilig genoeg werkt. Het management van de brandweer is aan zet.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 5 van 45

Inhoudsopgave

1

2

3

4

5

6

Inleiding ............................................................................................................................. 7 1.1 Aanleiding .................................................................................................................. 7 1.2 Doelstelling ................................................................................................................ 8 1.3 Centrale vraagstelling................................................................................................. 9 1.4 Doelgroep ................................................................................................................... 9 1.5 Onderzoeksmethode ................................................................................................... 9 1.6 Leeswijzer ................................................................................................................ 10 Arbeidstijdenwet .............................................................................................................. 11 2.1. Inleiding ................................................................................................................... 11 2.2 Het ontstaan van de Arbeidstijdenwet...................................................................... 11 2.3 Europese wet en regelgeving.................................................................................... 13 2.4 Gevolgen voor de bedrijfsvoering............................................................................ 15 2.5 Conclusies ................................................................................................................ 18 Operationele teamprestaties ............................................................................................. 20 3.1 Inleiding ................................................................................................................... 20 3.2 Kenmerken van een team ......................................................................................... 20 3.3 Veiligheidscultuur .................................................................................................... 21 3.4 Analogieën met andere organisaties......................................................................... 27 3.5 Conclusies ................................................................................................................ 28 Gevolgen van de nieuwe regels........................................................................................ 30 4.1 Inleiding ................................................................................................................... 30 4.2 De praktijk van brandweerteams.............................................................................. 30 4.3 Opleiding en geoefendheid....................................................................................... 33 4.4 Procedures en protocollen ........................................................................................ 33 4.5 Communicatie .......................................................................................................... 34 4.6 Kennis en ervaring ................................................................................................... 34 4.7 Onderling vertrouwen .............................................................................................. 35 4.8 Beroepscultuur versus veiligheidscultuur ................................................................ 35 4.9 Conclusies ................................................................................................................ 36 Meten is weten ................................................................................................................. 38 5.1 Inleiding ................................................................................................................... 38 5.2 De rol van het management is cruciaal .................................................................... 38 Conclusies ........................................................................................................................ 40 Tenslotte ............................................................................................................................... 43 Literatuurlijst........................................................................................................................ 44

Veiligheid onder tijddruk

1

Inleiding

1.1 Aanleiding De brandweer in Nederland staat regelmatig in de aandacht en staat daarmee ook vaker op de politieke agenda. Het tot stand komen van de veiligheidsregio’s en het complexe vraagstuk om te komen tot regionalisering van de brandweer is politiek een hot item. De vergrijzing van de samenleving en de mogelijke consequenties voor het optrekken van de pensioengerechtigde leeftijd hebben ook gevolgen voor de brandweer. In de tijd dat iedereen de druk voelt van langer doorwerken is het niet meer te bekostigen én moreel te verantwoorden dat brandweermensen met 55 jaar met functioneel leeftijdontslag mogen. Het functionele leeftijdontslag is daarom opgeheven. Naast bovengenoemde ontwikkelingen heeft de brandweer in Nederland te maken met grote gevolgen van de wijzigingen in de arbeidstijden. Wijzigingen in de Europese Arbeidstijdenwet en regelgeving, en daardoor ook in de Nederlandse Arbeidstijdenwet en regelgeving, hebben de afgelopen jaren geleid tot grote onrust bij de brandweerorganisaties1. Er zijn verschillende rechtszaken in en buiten Nederland geweest over de interpretatie van de wet en de daaruit vloeiende regels. Discussies en rechtszaken zijn gehouden over hoeveel uur een brandweerman/vrouw maximaal mag werken, of rusten en slapen ook arbeid is en of de werkgever salaris mag korten als de wet voorschrijft om minder uren te werken. Als gevolg hiervan ontstond veel onrust onder het brandweerpersoneel. Werkgevers en werknemers hebben lijnrecht tegenover elkaar gestaan en bepaalde zaken zijn nog steeds niet duidelijk. De belangrijkste consequenties voor de werkgevers en werknemers zijn door de vele rechtszaken inmiddels wel duidelijk geworden: de nieuwe Arbeidstijdenwet leidt tot extra kosten omdat er nieuw personeel moet worden aangenomen om de uren die het huidige brandweerpersoneel niet meer mogen werken, in te vullen. Daarnaast leidt de nieuwe wet tot beperkingen voor de inzet van vrijwilligers 2 . Het gevolg is niet alleen de komst van veel nieuwe mensen binnen de organisatie, maar ook dat bestaande werkstructuren en procedures onder druk komen te staan of zelfs niet meer bruikbaar zijn. Wat betekenen al deze veranderingen voor de bedrijfsvoering en de veiligheidscultuur binnen de brandweerorganisatie? Al decennia lang wordt bij de meeste beroepsbrandweerkorpsen gewerkt in een vast ploegenverband, veelal in een 24-uurdienst rooster. De ploegleden hechten hier sterk aan. Men is met elkaar verbonden door de ploegverbanden en wil dit in de meeste korpsen het liefst zo houden. De ploeg voelt als een familie waarin iedereen elkaar kent in positief en negatief opzicht. Een veelgehoorde verklaring om vast te blijven houden aan de vaste teams is dat men op elkaar moet kunnen vertrouwen in operationele situaties waar de afhankelijkheid van elkaar groot is. Het heersende gevoel bij de ploegen is dat een vast team leidt tot meer veiligheid. Het lijkt kenmerkend voor de brandweer aangezien het werken in vaste ABC groepen bij de meeste organisaties niet meer aan de orde is: de vaste teamstructuur is bij veel (operationele) organisaties losgelaten. De gewijzigde Arbeidstijdenwet kan resulteren in het openbreken van de bestaande organisatiestructuren en het loslaten van het vaste ploegensysteem omdat het zich 1

De veranderingen in de Arbeidstijdenwet hebben niet alleen gevolgen voor de brandweer maar voor alle organisaties waar werknemers slaapdiensten draaien. Hierbij valt te denken aan werknemers van ambulancecentrales maar ook aan artsen en verplegers in ziekenhuizen die oproepbaar zijn terwijl ze de nacht doorbrengen in het ziekenhuis. 2 Het begrip Vrijwilligers is niet geheel juist, men ontvangt een financiële vergoeding voor de inspanningen die worden verricht. Parttimer zou wellicht een betere benaming zijn. Peter Kramer

MCDm, leergang 9.

Pagina 7 van 45


eenvoudig gezegd niet meer laat organiseren. Een ander gevolg van de wet is dat door het aannemen van nieuwe brandweermensen de beroepskorpsen geconfronteerd worden met een organisatievergroting met veelal onervaren nieuwe brandweermensen. De grote vraag is of deze ontwikkelingen gevolgen hebben voor de veiligheid van het optreden van het team. Klopt het dat de brandweermensen beter en veiliger optreden als ze elkaar door en door kennen? Levert een vaste ploeg betere teamprestaties in operationele omstandigheden dan wisselende ploegen? En wat merkt de klant, de burger, hiervan? Om hierover uitspraken te kunnen doen is het noodzakelijk om de operationele kwaliteit en veiligheid inzichtelijk te maken. Daarnaast kan een vergelijking worden gemaakt met andere operationele organisaties binnen de hulpverleningssector die in een wisselend teamverband werken om te kijken hoe de teams daar presteren. Ook teams binnen andere organisaties zoals de luchtvaart en ziekenhuizen zijn goed vergelijkingsmateriaal. Zij hebben namelijk te maken met een aantal van dezelfde aspecten als de brandweer. Als er bijvoorbeeld een onverwacht probleem ontstaat tijdens de vlucht of tijdens ingrijpende operaties. Te denken valt hierbij aan grote technische problemen of extreem slecht weer in de vliegindustrie. Bij plotseling optredende complicaties in operatiekamers hangt het leven van de patiënt bijna altijd af van het adequate optreden van het operatieteam. Het succes van het optreden hangt dan - net als bij de brandweer - sterk af van de juiste dingen op het juiste moment doen. Het (samen)werken onder tijdsdruk waarbij wederzijdse afhankelijkheid en stress een grote rol speelt zijn hierbij vergelijkbare kenmerken. Binnen brandweerorganisatie kunnen overigens ook vergelijkingen worden gemaakt tussen de werkwijze van beroeps en de vrijwillige brandweer. De vrijwillige brandweer wordt doorgaans gekenmerkt door een groot saamhorigheidsgevoel, maar zij werken operationeel veelal niet samen in dezelfde samenstelling/teams zoals bij beroeps wel gebeurt.

1.2 Doelstelling Het doel van deze scriptie is inzicht te geven in de wijze waarop de gewijzigde regelgeving met betrekking tot de arbeidstijden kan leiden tot vergaande consequenties voor de brandweerorganisaties. Aan de hand van een analyse van de werkwijze van de brandweerteams wordt gekeken wat het mogelijke effect van de Arbeidstijdenwet is op de operationele teamprestaties van brandweerploegen. Daarnaast wordt de brandweerorganisatie vergeleken met andere operationele organisaties die ervaring hebben met het werken in wisselend teamverband en onder (tijd)druk werken. Tot slot gaat deze scriptie in op mogelijke kansen als gevolg van de nieuwe Arbeidstijdenwet om de teamprestaties, de bedrijfsvoering en de veiligheid voor eigen personeel en burgers te optimaliseren.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 8 van 45


1.3

Centrale vraagstelling

Wat is het effect van de invoering van de Arbeidstijdenwet bij de brandweer op de operationele teamprestaties en hoe is dit te managen?

Om antwoord te kunnen geven op de centrale vraagstelling gaat de scriptie in op de volgende deelvragen: o

Wat is het effect van de arbeidstijdenwet op de bedrijfsvoering van de brandweer en wat verandert er hierdoor?

o

Wat is bekend over teamprestaties en welke factoren zijn hierop van invloed?

o

Welke effecten hebben de veranderingen in de bedrijfsvoering, als gevolg van de invoering van de arbeidstijdenwet, op de operationele teamprestaties van de brandweer?

o

Hoe kan de brandweer deze effecten managen?

1.4 Doelgroep Deze scriptie hoeft niet alleen voor de brandweer interessant te zijn. Het onderwerp kan interessant zijn voor allerlei organisaties die werken met teams die moeten presteren onder druk en daarbij veiligheid niet uit het oog mogen verliezen. Het kan tevens boeiend zijn voor die organisaties die externe ontwikkelingen op zich af zien komen waarbij oude patronen en interne weerstand beperkingen geven.

1.5 Onderzoeksmethode Voor deze scriptie is gebruik gemaakt van uitgebreide literatuur die beschikbaar is op het terrein van teamprestaties en veiligheidscultuur. Verder is gebruik gemaakt van onderzoeksresultaten en ervaringen bij vergelijkbare organisaties waar teams onder tijdsdruk moeten presteren en veiligheid een rol speelt. Uit de lesstof van de opleiding is gebruik gemaakt van inzichten op het gebied van hoogpresterende organisaties en de basis risico factoren. Voor informatie uit de praktijk is gebruik gemaakt van cases uit de luchtvaartindustrie, politie en de gezondheidszorg. Naast de literatuurstudie is tevens gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van ‘experts’. Er zijn ruim veertig gesprekken gevoerd met zeer ervaren praktijkmensen. Het gaat hierbij om managers en professionals met verschillende achtergronden. Verder is gebruik gemaakt van evaluaties. Deze informatie is gebruikt om de theoretische inzichten te vertalen naar het onderzoeksterrein van deze scriptie.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 9 van 45


1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft in het kort de geschiedenis van de arbeidstijdenwet in relatie tot de brandweer in Nederland. Daarnaast geeft het hoofdstuk een chronologisch overzicht van alle gebeurtenissen rondom de aanpassing van het arbeidstijdenbesluit, beginnende bij de veranderingen in de Europese wet en regelgeving. Het gaat in op de vele rechtszaken en akkoorden die de afgelopen jaren de revue zijn gepasseerd. De laatste paragraaf gaat over de directe consequenties van de nieuwe Arbeidstijdenwet voor de brandweer in Nederland en wat dit betekent voor de bedrijfsvoering binnen de organisatie. Hoofdstuk 3 beschrijft wat verstaan kan worden onder operationele teamprestaties en de relatie met veiligheid en de cultuur. Er wordt een vergelijking gemaakt met andere hoog risico organisaties, verder zijn theorieën en instrumenten beschreven hoe veiligheidscultuur is te beïnvloeden. In hoofdstuk 4 wordt aangegeven welke aspecten van invloed zijn op de kwaliteit van het operationele optreden van een brandweerteam. In hoofdstuk 5 wordt aangegeven hoe het management de knelpunten zou kunnen managen. Tot slot volgt in het laatste hoofdstuk het antwoord op de centrale vraagstelling met de conclusies en aanbevelingen.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 10 van 45


2

Arbeidstijdenwet

2.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk is de aanleiding van deze scriptie weergeven; daarbij is de centrale vraagstelling en zijn de deelvragen geformuleerd. In de eerste twee paragrafen van dit hoofdstuk zal het ontstaan van de Arbeidstijdenwet en in het bijzonder de relatie tot de brandweer in Nederland worden toegelicht. De wijzigingen als gevolg van veranderingen in de Europese weten regelgeving met betrekking tot de Arbeidstijdenwet, met de daarop volgende verschillende rechtszaken komen in beeld in de derde paragraaf. Vervolgens wordt beschreven wat de consequenties van de arbeidswetwijziging zijn voor de brandweerorganisatie. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de gevolgen voor de beroepsbrandweer en de vrijwilligers. Vervolgens wordt de volgende deelvraag beantwoord:

‘Wat is het effect van de arbeidstijdenwet op de bedrijfsvoering van de brandweer en wat verandert er hierdoor?’

2.2 Het ontstaan van de Arbeidstijdenwet De doelstelling van de Arbeidstijdenwet is nauw gerelateerd aan de Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet): veiligheid, gezondheid en welzijn van de werknemers garanderen bij het uitoefenen van arbeid. Daarnaast beoogt de wet het voor de werknemers makkelijker te maken om arbeid te combineren met zorgtaken en/of andere verantwoordelijkheden die zij buiten de arbeid hebben. Met de wet wordt tevens harmonisatie van de concurrentieverhoudingen en verbetering van de arbeidsvoorwaarden beoogd3. De Arbeidstijdenwet kent een lange historie. De positie van de arbeiders was aan het eind van de 19e eeuw zeer slecht, de lonen waren laag, de arbeiders hadden werktijden van 14 uur per dag, zes dagen in de week en er was ook veel kinderarbeid4. De gezondheid en huisvesting van arbeiders was overwegend slecht. Er gebeurden relatief veel ongelukken tijdens het werk door de slechte werkomstandigheden. In Nederland ontbrak het vrijwel geheel aan wetgeving voor bescherming van de arbeiders. Ook waren arbeiders vrijwel niet georganiseerd en aangesloten bij vakbonden. Door de industrialisatie en het ontstaan van massaproductie verslechterde de positie van geschoolde handwerklieden. De overheid of kerk kwamen niet voor de arbeiders op. Tussen 1880 en 1920 ontstonden de eerste illegale vakbonden onder geschoolde arbeiders die werkloos dreigden te worden. In de verschillende beroepsgroepen gebeurde dit op kleine en grote schaal. Later ontstond het besef dat meer macht kon worden uitgeoefend door een centralere aanpak waardoor er landelijke legale vakbonden ontstonden volgens de verzuilende samenleving. De vakbonden dwongen betere arbeidsvoorwaarden af, ze wilden de positie van de arbeider verbeteren door sociale wetgeving en arbeidswetten. In de negentiende eeuw hebben vakbonden en arbeiderspartijen strijd geleverd voor een korte werkdag en afschaffing van de 3

Bron: www.minswz.nl oktober 2007 (website van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Kinderarbeid was ten tijde van de industriële revolutie zeer gebruikelijk, ook in Nederland. In 1874 diende het links-liberale kamerlid Samuel van Houten een wet op de kinderarbeid in, die bekend staat als het Kinderwetje van Van Houten. Deze wet moest een eind maken aan arbeid door kinderen jonger dan 12 jaar. Omdat de controle tekort schoot, veranderde er in de praktijk weinig. In veel landen maakte de leerplicht een eind aan kinderarbeid; in Nederland was dat in 1901 het geval.

4

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 11 van 45


kinderarbeid. Eind negentiende eeuw werd het verboden voor kinderen onder de twaalf jaar om te werken. Kinderen tussen de twaalf en zestien jaar en vrouwen mochten niet meer dan elf uur per dag werken. Na de eerste wereldoorlog wordt vanuit het Ministerie van Arbeid den wet op den 8-urigen werkdag ingediend. Deze wet wordt in 1919 aangenomen en daarin stond dat arbeiders in fabrieken, werkplaatsen en kantoren een achturige werkdag moesten aanhouden en een vrije zaterdagmiddag. De werkweek bestond uit 45 uur. Voor winkels, horeca en ziekenhuizen gold een tien-urige werkdag in een werkweek van 55 uur. Pas na de tweede wereldoorlog is er opnieuw sprake van een verdere verkorting van de werktijd. In 1962 wordt de 40-urige werkweek met een vrije zaterdag ingevoerd. Tijdens de grote werkeloosheid in de jaren tachtig en negentig is de werkweek verder verkort om het beschikbare werk over meer mensen te verdelen. De tendens vandaag de dag is dat de werknemers weer meer moeten gaan werken om kosten van de vergrijzing te compenseren en het personeelstekort op te lossen. Op 1 april 2007 is de laatste wijziging in het Arbeidstijdenwet geweest. Op die datum is de vereenvoudigde Arbeidstijdenwet in werking getreden. Hierdoor krijgen werknemers en werkgevers meer mogelijkheden om samen afspraken te maken over arbeidstijd en pauzes per dag en per week. In het Arbeidstijdenbesluit zijn de aanvullingen en uitzonderingen op de Arbeidstijdenwet opgenomen. In het Arbeidstijdenbesluit staan de uitzonderingen voor specifieke sectoren, zoals de brandweer, beschreven. 2.2.1 Arbeidstijden bij de brandweer In de periode tussen de eerste en de tweede wereldoorlog ontstonden de eerste beroepsbrandweerkorpsen bij de grotere gemeentes. De brandweermensen – toen uitsluitend mannen - werkten meestal in 24-uur diensten. Bij dit systeem was men dan 24uur op de brandweerkazerne en aansluitend 24-uur thuis. Zij werkten en oefenden overdag en sliepen ‘s-nachts op de brandweerkazerne. De gemiddelde werktijden lagen zo rond tachtig uur per week en soms zelf nog meer. Als gevolg van nieuwe collectieve arbeidsvoorwaarden met betrekking tot de verkorting van de werkweek werden de werktijden bij de brandweer ook geleidelijk korter. Het gemiddelde aantal arbeidsuren zijn echter altijd meer dan 40 uur in de week gebleven omdat de slaap en rusturen van de brandweer niet volledig als arbeidduur meetelde. Ook nu wordt, bij de meeste brandweerkorpsen waar de kernbezetting van de uitrukdienst uit beroepspersoneel bestaat, nog steeds gewerkt in 24-uursdiensten. Deze diensten worden in ongeveer vijftig korpsen in Nederland gedraaid. De arbeidsvoorwaarden die specifiek zijn voor de 24-uursdienst, zijn lokaal geregeld. De roosters en arbeidsvoorwaarden verschillen daardoor per gemeente. Het College van Arbeidszaken (CvA) van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderhandelt namens de werkgevers met de vakbonden. De meeste gemeenten hebben de roosters in het verleden vrijwel steeds gebaseerd op richtlijnen van het CvA. De meeste rechtsposities kennen daardoor de volgende elementen: men hanteert een formele arbeidsduur van 36 uur per week en een feitelijke arbeidsduur van gemiddeld 54 uur per week in een rooster van drie ploegen in 24 uurdienst. Men werkt dus één dienst per drie dagen. Per 24-uursdienst heeft men acht werkuren, acht wachturen en acht slaapuren, behalve op de zaterdag en de zondag. In de werkuren verricht men de geplande onderhoudswerkzaamheden of oefent, tijdens de wachten slaapuren is men op de kazerne, maar rukt direct uit bij een alarmeringsoproep. Er zijn verschillende waarderingen voor werk, wacht en slaapuren, waardoor men bij een 54-urige aanwezigheid,

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 12 van 45


een salaris voor 36 uur ontvangt. Tevens ontvangt men een vaste toelage voor het werken in onregelmatige dienst.

2.3 Europese wet en regelgeving De nationale wet en regelgeving voor arbeidstijden van EU-lidstaten moet passen binnen de Europese richtlijn voor arbeidstijden (richtlijn 93/104/EG; vanaf nu: de richtlijn). In deze Europese Richtlijn worden arbeidstijd en rusttijd gedefinieerd. Arbeidstijd is "de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent (…)". Het Economisch en Sociaal Comité van de EU zei in 1999 over de arbeidstijd van artsen in ziekenhuizen al op dat de tijd dat een arts werkelijk in het ziekenhuis verblijft, als arbeidstijd moet worden beschouwd. Rusttijd is volgens de Arbeidstijdenrichtlijn "de tijd die geen arbeidstijd is". Het Nederlandse Arbeidstijdenbesluit daarentegen stelde uitdrukkelijk dat "de tijd tijdens een aanwezigheidsdienst (…) waarop de arbeid van de werknemer zich uitsluitend beperkt tot verplichte aanwezigheid op de arbeidsplaats, als rusttijd" kan worden aangemerkt. Ook in de door het Arbeidstijdenbesluit gehanteerde definities van aanwezigheidsdienst, bereikbaarheidsdienst en consignatie wordt uitgegaan van dit onderscheid tussen het verrichten van werkzaamheden ten opzichte van de verplichting slechts aanwezig te zijn. Omdat de Nederlandse wetgeving in overeenstemming moet zijn met de Europese wetgeving, moest de Nederlandse Arbeidstijdenwet zich aanpassen aan de Europese richtlijn. De uitleg van de Europese Richtlijnen gebeurt door de rechter: het Europese Hof van Justitie. In oktober 2000 deed dit Hof een belangrijke uitspraak in een zaak tegen een regionaal Spaans Ministerie van Volksgezondheid, aangespannen door de Spaanse artsenvakbond SiMAP5. De uitspraak was dat alle diensttijd als werktijd beschouwd moet worden. Op 9 september 2003 wees het Hof van Justitie een arrest in een vergelijkbare zaak, ditmaal begonnen door de Duitse arts-assistent Jaeger. Het Hof borduurde voort op de in 2000 door hem ingeslagen weg en bepaalde expliciet dat de aanwezigheidsdienst zelfs als arbeidstijd moet worden aangemerkt zelfs als er helemaal geen werkzaamheden worden verricht. Het gaat er uitsluitend om of de aanwezigheid van de werknemer vereist is. De slaapdienst moet op dezelfde wijze gevolgd worden door rusttijd als andere arbeidstijd. Nationale regelingen mogen hiervan niet afwijken. Ook afwijkende bedingen in CAO of bedrijfsakkoord zijn niet toegestaan. De 54-urige werkweek bij de brandweer was mogelijk doordat het Arbeidstijdenbesluit de wacht en slaapuren niet tot de arbeidstijd rekende. De nieuwe richtlijn voor de arbeidstijden kent een maximale arbeidsduur (inclusief wacht en slaapuren) van gemiddeld 48 uur per week. Wel biedt die richtlijn de uitzonderingsmogelijkheid dat met instemming van de werknemer de arbeidstijd kan worden verlengd tot boven 48 uur. Elke werknemer zou hiervoor individueel moeten tekenen. Het kabinet wil bij de aanpassing van het Arbeidstijdenbesluit deze uitzonderingsmogelijkheid (‘opt out’) opnemen. Uitgangspunt van de aanpassing is verder dat zoveel mogelijk de overige begrenzingen aan arbeidstijden, zoals verplichte rusttijden of het aantal aanwezigheidsdiensten dat men draait, aan Caopartijen over te laten. 5

Het SIMAP-arrest van het Europese Hof van Justitie (3 okt. 2000) geeft een definitie van arbeidstijd in het kader van de Europese Arbeidstijdenrichtlijn 2000/34/EC

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 13 van 45


De opt-out clausule, ook wel de maatwerkregeling genoemd, werd door de werkgevers gezien als een mogelijkheid om de werkroosters in stand te houden zolang er nog geen duidelijkheid was over nieuwe roosters en betalingen. De intentie was om de opt-out clausule niet als een structurele maatregel op te nemen. De richtlijn en bijhorende jurisprudentie van het Europese Hof bepalen alleen de maximale arbeidsduur van 48 uur, en gaan niet over wettelijke of rechtspositionele bepalingen over beloning of aanstellingsomvang, zolang deze binnen de grens van 48 uur vallen. Het Europese Hof bevestigde dit in beschikkingen in de zaken Dellas 6 en Vorel 7 . Het Jaegerarrest betekent dus niet dat aanwezigheidsdiensten volledig moeten worden betaald. 2.3.1 Het nieuwe Arbeidstijdenbesluit In november 2005 kondigde het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan dat het Arbeidstijdenbesluit, als gevolg van de Europese wet en regelgeving voor arbeidstijden, zou worden gewijzigd. Omdat de roosters en arbeidsvoorwaarden van brandweerpersoneel in 24-uursdienst onderwerp van lokaal overleg zijn, had het CvA niet op voorhand mandaat voor onderhandelingen. Uit gesprekken met werkgevers (brandweer) bleek verder dat er geen alternatief rooster van 48 uur was dat door het brandweerveld werd gedragen. Ook hadden de korpsen geen voorbereidingen getroffen voor een nieuw rooster. Na een onderzoek van het CvA bleek dat de meeste gemeenten en brandweerkorpsen het probleem – hoe terug te gaan van een werkweek van 54 uur naar 48 uur – zelf wilden oplossen met behulp van de maatwerkregeling. Het bleek dat slechts een klein aantal gemeenten een nieuw rooster wilde invoeren. Nadat bleek dat de meeste gemeenten de maatwerkregeling wilde gaan toepassen hebben de bonden in de aanloop naar de wijziging van het Arbeidstijdenbesluit zich uitgesproken tegen toepassing van de maatwerkregeling. Hierop hebben meerdere gemeenten en korpsen het CvA verzocht om onderbouwing van het gebruik van de maatwerkregeling en werd de roep om regie groter. Om arbeidsonrust en acties te voorkomen, hebben het CvA en de vakbonden besloten om het vraagstuk van de maatwerkregeling in een proefproces aan de rechter in Den Haag voor te leggen. Op 1 juni 2006 is het Arbeidstijdenbesluit, als gevolg van de Europese wet en regelgeving voor arbeidstijden, gewijzigd. De gemeenten werden geadviseerd om te wachten met een definitieve wijziging van de roosters tot het proefproces helderheid zou geven over de voorwaarden waarbinnen dat kon. Overigens werd op Europees niveau nog steeds gekeken of de richtlijn aangepast zou kunnen worden, specifiek om de problemen bij de aanwezigheidsdiensten te verminderen. In november 2006 is de laatste poging tot aanpassing van de richtlijn vastgelopen, en is het onderwerp voor onbepaalde tijd van de agenda van de Europese Raad van Ministers gehaald. Eind 2006 en begin 2007 werden de opties van de werkgevers om de maatwerkregeling toe te passen steeds kleiner onder andere nadat de rechtbank in Rotterdam de Rotterdamse Brandweer op 13 november 2006 gebood om met onmiddellijke ingang de roosters aan te passen. Andere korpsen kregen uitstel om het rooster aan te passen aan de 48-urige werkweek, onder uitbetaling van de extra uren boven de 48 uur die de brandweer mensen 6

Dellas, beschikking Europesche hof, 1 december 2005 (C-14/04). Dellas is een medewerker in de Franse gezondheidszorg die aanwezigheidsdiensten draaide. De rechtzaak ging over een volledige vergoeding van de nachtelijke uren. 7 Vorel: beschikking Europesche hof, 11 januari 2007 (C-437/05).

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 14 van 45


maakten. De definitieve uitspraak over de bezoldiging liet nog op zich wachten. De grote vraag die in een proefproces in de Haagse rechtbank zou worden beantwoord, was of de werknemer de werkgever in salaris mocht korten omdat deze van een werkweek van 54 uur naar een werkweek van 48 uur zou gaan. De uitspraak in het proefproces door de rechtbank te Den Haag op 27 februari 2007 heeft uiteindelijk duidelijkheid gegeven over de salarisgevolgen van het nieuwe Arbeidstijdenbesluit. De gemeenten mogen het salaris van de brandweermensen niet verminderen omdat ze naar een kortere werkweek gaan. Het VNG had vooruitlopend op deze uitspraak al een claim bij het Rijk ingediend om gecompenseerd te worden voor de kosten die de gemeenten moeten maken door de wetswijziging. De uitspraak van de rechtbank in Den Haag ondersteunde de claim van het VNG bij het Rijk Op 7 maart 2007, zeven jaar na het SiMAP-arrest, is uiteindelijk een akkoord bereikt over de arbeidstijden tussen werkgevers en werknemers. Hierin zijn, op hoofdlijnen, de volgende afspraken gemaakt; o De roosters worden gebaseerd op aanwezigheid van gemiddeld 48 uur per week; o Het behoud van de huidige bezoldiging; o Het teveel aan gewerkte uren worden vanaf 1 juli 2006 nabetaald; o Het salaris, de eindejaarsuitkering en de vakantietoelage blijft ongewijzigd; o Op basis van een zodanige verdeling van de slaap, werk en wachturen, wordt een salaris in overeenstemming met een volledige betrekking verdiend.

2.4 Gevolgen voor de bedrijfsvoering De invoering van het nieuwe Arbeidstijdenbesluit heeft voor de beroepsbrandweerkorpsen en de vrijwillige korpsen grote consequenties voor de bedrijfsvoering. In het kader van deze scriptie wordt dit beperkt tot de primaire condities van de bedrijfsvoering voor zover die ook daadwerkelijk op de operationele taakuitvoering van invloed zijn. Uit interviews met brandweermanagers is gebleken dat er op korpsniveau geen statistieken of prognoses zijn die de effecten inzichtelijk maken. De eerste zorg was het vinden van financiële dekking voor de noodzakelijke extra formatie. Een tweede zorg is om op korte termijn alternatieve roosters uit te werken. Men is vooral druk aan de slag met het oplossen van de roosterproblemen en de andere gevolgen te beperken. Van structureel beleid of collectieve (landelijke) aanpak binnen de branche is dus zeker geen sprake8, men wacht veelal op initiatieven van anderen. 2.4.1. Beroepsbrandweer met een 24-uursdienst Voor de beroepskorpsen met een 24-uursdienst betekent het nieuwe arbeidstijdenbesluit globaal het volgende: o Uitbreiding van de 24-uurs formatie o Opstellen van nieuwe dienstroosters en formeren van nieuwe teams o Hogere lasten voor salaris en opleidingen o Aanpassing van werkmethoden en oefensystematiek Uitbreiding van de 24-uurs formatie De verandering van een 54-urige werkweek naar een 48-urige werkweek houdt een vermindering in van 6 uur. De werknemers gaan dus gemiddeld zes uur in de week minder werken. Om er toch voor te zorgen dat er voldoende personeel aanwezig is om het bedrijf brandweer gaande te houden, betekent dit een uitbreiding van de brandweerformatie. 8

De G4 (brandweerkorpsen van Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Den Haag) zijn hierop enigszins een uitzondering.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 15 van 45


Globaal houdt dit in het werven van tien procent extra personeel. Tenminste, als dezelfde kwaliteit (lees: uren van paraatheid) dient te worden gehaald.

Opstellen nieuw dienstrooster en formeren nieuwe teams Een logisch gevolg van het aannemen van nieuwe mensen is dat de teams een nieuwe samenstelling krijgen. Daarnaast zijn de 24-uurdienstroosters gebaseerd op een gemiddelde aanwezigheid van 54 uur per week voor elke medewerker. Nu dit nog maar 48 uur per week is, zijn de roosters vrijwel niet meer te handhaven omdat gelijktijdige aanwezigheid van dezelfde oefenploeg niet meer aan de orde is. Ondanks de personeelsuitbreiding die noodzakelijk is om de extra uren te compenseren, blijkt het niet meer inpasbaar. De uitgangspunten zoals deze in het verleden zijn opgesteld voor verlof en vakantie-indeling zijn niet meer invulbaar. Een kantelpunt is bereikt en er moeten alternatieve dienstroosters worden ontwikkeld. Dit leidt tot veel onvrede bij een (groot) deel van de medewerkers. Hogere lasten voor salaris en opleidingen Zoals hierboven al is beschreven had de VNG al een claim neergelegd bij het Rijk omdat de gemeenten al een stijging zagen in kosten. Niet alleen de extra kosten vanwege het moeten aannemen van meer personeel maar ook de uitbetaling van de overuren die het personeel maakt totdat het 48-urige dienstrooster in gaat, drijven de kosten voor de brandweerorganisatie omhoog. De uitbetaling van de uren die de brandweermensen maken is een gemeentelijke aangelegenheid. Een 24-uurdienst bestaat uit drie verschillende tijdsblokken die elk een eigen weging voor beloning kennen. Zo wordt er onderscheid gemaakt tussen werkuren, wachturen en slaapuren. Voor werkuren geldt een vergoeding van 100%, voor wachtdiensturen een vergoeding van 50% en voor slaapuren een vergoeding van 25%. Op de doordeweekse dagen wordt tijdens kantoortijden gewerkt en geoefend. ‘s-Avonds vervult men wachtdienst op de kazerne dit zijn dus wachturen. ‘s-Nachts slaapt men op de kazerne, hier geldt een vergoeding voor slaapuren. Op weekenddagen en feestdagen wordt bij de meeste beroepskorpsen niet gewerkt of geoefend. Hier gelden de wachtdiensturen en slaapuren. Bij een alarm wordt uiteraard altijd direct uitgerukt. Veel korpsen zijn nu aan het onderzoeken of ze de weging van de beloningen gaan aanpassen eventueel in de weekenden ook gaan werken en/of oefenen om zo meer rendement te halen uit de uren dat de brandweermensen aanwezig zijn. Naast de stijging in kosten vanwege het nieuwe Arbeidstijdenbesluit zorgen ook de ontwikkelingen rondom het afschaffen van het functionele leeftijdsontslag voor een stijging in personeelskosten. Brandweermensen moeten na 20 jaar de actieve dienst verlaten. Voor deze mensen gelden dezelfde opleidingen (en kosten) die nu worden gemaakt bij mensen die 35 jaar kunnen worden ingezet en dus relatief veel goedkoper zijn omdat ze langer werkzaam blijven als brandweermens. Aanpassing van werkmethoden en oefensystematiek Omdat brandweermensen door het nieuwe besluit minder op het werk aanwezig zijn en zij daardoor minder uren hebben om alle taken9 te kunnen oefenen, is het noodzakelijk om de oefensystematiek te wijzigen. Als uitgangspunt voor het oefenen bij de brandweer wordt de Leidraad oefenen 10 gehanteerd. In de leidraad staat beschreven aan welke oefeningen de brandweer jaarlijks moet voldoen. Het is noodzakelijk om met minder aanwezigheidsuren per 9

Beroepsmedewerkers hebben, naast de reguliere basistaken, meestal ook specialistische taken zolas duiken, gaspakken e. d.. Dit vraagt ook meer oefenuren. 10 De handleiding ‘Leidraad oefenen’ 1999, Ministerie van BZK

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 16 van 45


persoon deze wel getraind en geoefend te houden. Momenteel is de Leidraad oefenen in de praktijk bij veel brandweerkorpsen hoofdzakelijk kwantitatief gericht. De aanwezigheid bij oefeningen wordt als belangrijkste factor gezien. Men doet pogingen om zich meer op kwalitatieve aspecten te richten maar lijkt hier vooralsnog niet echt in te slagen, blijkt uit de beleving van de medewerkers. Van het ontwikkelen van een zogenaamde veiligheidscultuur is absoluut geen sprake. Uit onderzoek is meerdere keren naar voren gekomen dat er beter geoefend moet worden bij de brandweer11. Bij ongewijzigd beleid komt dit nog meer onder druk te staan door de invoering van de Arbeidstijdenwet.

2.4.2. Vrijwillige brandweer Voor de introductie van de Europese richtlijn voor arbeidstijd vielen de uitrukuren van de vrijwillige brandweer niet onder de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit 12 . Met de komst van de nieuwe Arbeidstijdenwet is deze uitzondering komen te vervallen en worden de uitrukuren van de vrijwilligers gezien als werktijd. Dit blijkt uit een arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Feuerwehr Hamburg13. Doordat deze uitzondering is komen te vervallen, wordt de inzetbaarheid van vrijwillig brandweerpersoneel buiten de reguliere arbeidstijd verminderd. Omdat de uren waar vrijwillig brandweerpersoneel wordt ingezet meestal buiten de reguliere werktijd (van het hoofdberoep) vallen14, heeft dit direct gevolgen voor de inzetbaarheid van de vrijwillige brandweer. De gevolgen voor de inzet van vrijwilligers is afhankelijk van afspraken die zijn gemaakt met de vrijwilliger met betrekking tot het niet of wel verplicht zijn om op een oproep te reageren c.q. het vrije instroomprofiel of het consignatieprofiel15. Voor de vrijwilligers die vallen onder het vrije instroomprofiel zullen de wijzigingen van de Arbeidstijdenwet en het Besluit geen gevolgen hebben. Voor die vrijwilligers die niet verplicht zijn om te reageren op een oproep, stelt het Arbeidstijdenbesluit dat de arbeid - het repressieve optreden bij brand of ongeval - kan worden uitgesloten en de regels voor arbeidsduur en rusttijden voor deze groep vrijwilligers niet van toepassing zijn. Deze regels zijn, net als in de oude Arbeidstijdenwet wel van toepassing op andere werkzaamheden zoals oefenen, opleiden en georganiseerd sporten. Geconsigneerde vrijwilligers zijn vrijwilligers die oproepbaar zijn vanaf hun huis, werk of elders, zij zijn wel verplicht om gehoor te geven aan een oproep en vallen daarom niet onder de uitzondering van de richtlijn. Wel zijn voor geconsigneerde vrijwilligers een aantal aanvullende bepalingen in het Arbeidstijdenbesluit opgenomen. De belangrijkste wijziging is dat voor de geconsigneerde vrijwilliger de uitrukuren meetellen voor de maximale arbeidsduur (de gemaakte uren bij de hoofdwerkgever én de brandweer). Voor de leidinggevende bij de brandweer (zoals de commandant en de ondercommandant) geldt dat deze in elke periode van 182 dagen, gedurende 91 dagen geen consignatie mag

11

”Beter oefenen bij de Brandweer” (1999) van het Ministerie van BZK Dit gold al voor de beroepsbrandweermensen omdat deze tijdens regulier werktijd hun uitrukken hebben. Door een arrest van het Europese Hof van Justitie in de zaak Feuerwehr Hamburg (C-52/-04) vallen de uitrukuren van vrijwilligers ook onder arbeidstijd. 14 Van de wekelijkse 168 uur, werken de meeste brandweermensen gemiddeld 36 uur. De kans dat een uitruk in de nietwerkuren uren valt is groter dan in werktijd. Daarnaast is statistisch bewezen dat de meeste relevante incidenten in de avonden nachturen plaatsvinden. 15 De Arbeidstijdenwet gebruikt de term consignatie voor een verplichte opkomst na oproep. Consignatie is een periode tussen twee elkaar opvolgende diensten of tijdens een pauze, waarin de werknemer geen arbeid verricht, maar wel verplicht is om bereikbaar te zijn. Bij onvoorziene omstandigheden moet hij, na oproep, de bedongen arbeid zo spoedig mogelijk verrichten. De brandweer duidt deze vrijwilligers aan met de term consignatieprofiel. 12 13

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 17 van 45


worden opgelegd. Voor deze groep is er geen minimale rust voor en na een nachtdienst vastgelegd. De maatwerkregeling of te wel de opt-out maatwerkregeling geldt niet voor de vrijwillige brandweer. De opt-out regeling is alleen van toepassing op werknemers met aanwezigheidsdiensten, en niet op werknemers die andersoortige diensten draaien (bijvoorbeeld dagdiensten, ploegendiensten en consignatiediensten). Vrijwilligers hebben naast hun volledige hoofdbaan en repressieve werkzaamheden ook nog andere activiteiten bij de brandweer zoals opleidingen, oefeningen, trainingen en overleggen, kunnen als snel over de maximaal toegestane urengrens heengaan. Het is belangrijk om de gemaakte uren van de vrijwilligers goed te monitoren. Ervaringen uit de praktijk Uit gesprekken met brandweermedewerkers op verschillende niveaus blijkt duidelijk dat er veel onvrede en zorg is. De individuele gevolgen door het opheffen van het functionele leeftijdontslag zijn hard aangekomen. Ook het feit dat brandweermensen voortaan na 20 jaar uit dienst moeten om een tweede loopbaan te starten begrijpt men in het geheel niet. Het opbouwen van werkervaring is altijd als een essentieel onderdeel gezien voor het goed en veilig kunnen optreden. Dit geldt zeker voor bevelvoerders. Dit wordt nu nog meer versterkt door de invoering van de gewijzigde arbeidstijdenwet waardoor ingrijpende wijzigingen doorgevoerd moeten worden zoals andere werken oefenroosters. De luxe van minder werken wordt vanzelfsprekend als positief ervaren maar desondanks maken de meeste beroepsmedewerkers zich zorgen over de consequenties en de veiligheid tijdens het operationele optreden op de langere termijn. Het feit dat operationele ervaring nog nauwelijks kan worden opgebouwd waardoor de risico’s toenemen - zonder dat er voldoende over de consequenties is nagedacht - is onderwerp van gesprek bij de uitrukdiensten. Veel vrijwilligers zijn van mening dat de belastbaarheid zijn grenzen heeft bereikt, nog meer oefenen ziet men niet als een oplossing om aan de toenemende kwaliteitseisen te kunnen voldoen. Men is verontrust en vraagt zich af of er eerst ongelukken gaan gebeuren voordat hier aandacht voor komt. De vraag die hierbij rijst is of alle kosten voor extra personeel nog gaat leiden tot nieuwe bezuinigen. Indien de ervaringverdunning die zal ontstaan met extra te oefenen gecompenseerd moet worden, zijn er dan voldoende middelen beschikbaar?

2.5 Conclusies Na een lang juridisch traject van vele jaren, met spraakmakende bodemprocedures in verschillende landen in Europa, maatschappelijke discussies en veel onrust bij de brandweerkorpsen is het steeds duidelijker geworden wat de consequenties van invoering van de Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit voor de brandweerorganisaties zijn. Een landelijk totaalbeeld is er echter niet. Behalve de eerder genoemde onderwerpen zijn er geen landelijke statistieken of prognoses beschikbaar. Het grootste financiële gevolg is dat de brandweer veel nieuwe mensen moet aannemen om dezelfde operationele capaciteit en kwaliteit te willen handhaven in de toekomst. Verder blijkt dat bestaande werken oefenroosters, werkmethoden en procedures onder druk komen en in de meeste gevallen ook aangepast moeten worden. De onrust was onder het beroepspersoneel het grootst vanwege de directe persoonlijke gevolgen. Maar ook de inzet van vrijwilligers is beperkter geworden door de invoering van het nieuwe besluit. Om deze problematiek het hoofd te bieden zal veel inventiviteit en flexibiliteit nodig zijn van zowel werkgevers als werknemers. De activiteiten zijn slechts op de korte termijn gevolgen gericht. De gevolgen op langere termijn voor operationele taakuitvoering blijven vooralsnog onduidelijk.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 18 van 45


Het resultaat van de twee belangrijkste rechtspositionele onderwerpen die de brandweer de afgelopen jaren hebben beziggehouden is, dat de voor de huidige brandweerman gemiddelde maximale arbeidsduur per week met 6 uur wordt verminderd. Daarnaast moet het brandweerpersoneel dat na 1 januari 2007 in dienst is gekomen, na twintig dienstjaren de operationele dienst verlaten. Kortom: brandweermensen doen jaarlijks minder uren werkervaring op en zijn ook nog eens veel korter in dienst. De grote vraag is of de veiligheid onder druk komt te staan als gevolg van de nieuwe Arbeidstijdenwet. Het feit dat brandweer personeel na twintig dienstjaren uit de operationele dienst moet, kan hier niet los van worden gezien. Uit bovenstaande opsomming blijkt duidelijk dat de invoering van de arbeidstijdenwet grote directe gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering. Aantasting van de bedrijfsvoering – de basis van elk bedrijf - kan vrijwel zeker niet zonder gevolgen blijven voor de prestaties van de organisatie als geheel. Wat het effect hiervan is op de teamprestaties wordt beschreven in de volgende hoofdstukken.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 19 van 45


3

Operationele teamprestaties

3.1 Inleiding Nu een beeld is geschetst van de gewijzigde Arbeidstijdenwet en het arbeidstijdenbesluit en de gevolgen voor de bedrijfsvoering, is het nu van belang om verder in te gaan op het begrip teamprestaties. Ook de betekenis van veiligheidscultuur komt hierbij in dit hoofdstuk aan de orde. Verder wordt een kader geschetst van het werken onder tijdsdruk in teams waarbij de (eigen) veiligheid één van de belangrijkste voorwaarden is om succesvol te kunnen zijn. In de literatuur is gezocht naar aanknopingspunten met dit onderwerp. Zo wordt een beeld geschetst van onder meer risicofactoren en verbeterinstrumenten voor teamprestaties zoals de Tripod analyse en Team Resource Management. Welke analogieën zijn er met andere organisaties die werken onder tijdsdruk waarbij veiligheid een grote rol speelt? En nog belangrijker; wat is hiervan te leren? De koppeling tussen de hiervoor genoemde onderwerpen komt in hoofdstuk 4 aan de orde. In de conclusies van dit hoofdstuk wordt de onderstaande deelvraag beantwoord. Wat is bekend over teamprestaties en welke factoren zijn hierop van invloed?

3.2 Kenmerken van een team Bij de brandweer gaat het bij het operationele optreden primair om de eigen veiligheid van het personeel en vervolgens om het redden van slachtoffers. Je kunt immers niemand redden als je zelf niet meer inzetbaar bent. Echter, het resultaat van de eerste inzet, waarbij de eigen veiligheid soms in het geding is, kan ook zeer bepalend zijn voor de mogelijke effecten op de omgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het snel koelen van een, door brand bedreigde, LPG tankwagen of het dichten van een lekkage met gevaarlijke stoffen. Hierbij geldt steevast het principe ‘de eerste klap is een daalder waard’. De laatste jaren is er meer aandacht voor de wijze waarop mensen in een werkomgeving beslissen onder tijdsdruk en hoe binnen een groep en team besluitvorming plaatsvindt Een team wordt gekenmerkt door de mate van taak- en resultaatgerichtheid en een collectief groepsdoel. Een groep individuen wordt een team door gedisciplineerd handelen. Volgens de theorie 16 stelt het zich een gemeenschappelijk doel, is het eens over de beoogde resultaten, definieert een gemeenschappelijke aanpak, ontwikkelt een hoog niveau aan elkaar aanvullende vaardigheden en stelt zichzelf onderling aansprakelijk voor de resultaten. In het kader van deze scriptie wordt een team als volgt gedefinieerd. Een klein aantal mensen met elkaar aanvullende vaardigheden, die zich inzetten voor gemeenschappelijke hoofden deeldoelstellingen en een gemeenschappelijke aanpak waar zij elkaar op aanspreken Een brandweerploeg die onder grote tijdsdruk snel en effectief samenwerkt om de effecten tot een minimum te beperken, moet worden gezien als een team. Een effectief team17 kent de volgende kenmerken: o heldere doelstellingen; één uitdaging voor het team als geheel o gezamenlijke verantwoordelijkheid; betrokkenheid tonen met elkaar en de omgeving 16 17

Het geheim van teams, J. R. Katzenbach & D. K.Smith, 1993, McKinsey Company, Inc. Uit de publicatie Groepscompetenties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 20 van 45


o o o o

initiatief; nemen van actie onder hoge druk en duurbelasting open communicatie; helderheid over rollen en delen van kennis en ervaringen ten gunste van de multidisciplinaire teamdoelen flexibel aanpassen; bijstellen van collectief handelen op grond van wijzigingen in de situatie of het beleid wederzijds respect; omgaan met verschillende opvattingen binnen en buiten het team en op grond van expertise en ervaringen van teamleden komen tot gezamenlijke besluitvorming en acties

Een van de belangrijkste doelstellingen binnen een brandweerteam is veiligheid. Een veel gehoorde kreet bij de brandweer is: met zes man uit, met zes man weer thuis18. Oftewel; veiligheid boven alles.

3.3 Veiligheidscultuur Over organisatiecultuur is veel bekend en geschreven. Er zijn veel theorieën over dit onderwerp en er zijn verschillende definities bekend. In deze scriptie wordt dezelfde definitie van organisatiecultuur gebruikt als Versleijen in zijn MCDM scriptie hanteert 19 . Onder organisatiecultuur wordt verstaan: De gemeenschappelijke verstandhouding van de leden en van de belanghebbenden bij een organisatie. Versleijen geeft in zijn scriptie aan dat de definitie twee elementen in zich heeft: ‘Het eerste wordt gevormd door het woord ‘verstandhouding’. Organisatieculturen, en culturen over het algemeen, zitten in de hoofden van mensen. (…) Organisatiecultuur is dus niet direct zichtbaar, maar kan wel worden afgeleid uit de manier waarop mensen zich gedragen en uit wat er gebeurt. Het tweede element is het woord ‘gemeenschappelijk’. Er is alleen sprake van een organisatiecultuur als deze door mensen wordt gedeeld, of tenminste door een belangrijke groep mensen. Opvattingen of ideeën die alleen maar bij een individu horen, maken geen deel uit van de organisatiecultuur’. Onderdeel van de gehele organisatiecultuur kan het aspect veiligheid zijn. Is veiligheid binnen een organisatie een gemeenschappelijk gedeelde opvatting? Daarmee wordt de stap gezet van organisatiecultuur naar veiligheidscultuur. Nemen werknemers (on)bewust risico’s om het werk op tijd af te krijgen zodat zij geen vragen of onbegrip van de leidinggevende krijgen? Vollenbroek 20 beschrijft hoe essentieel de rol van de leidinggevende is voor het creëren van een betere veiligheidscultuur. De houding van leidinggevenden ten opzichte van veiligheid is bepalend voor de keuzes die werknemers maken tussen veiligheid enerzijds en bijvoorbeeld vertraging van de productie anderzijds. Veiligheidscultuur wordt gekenmerkt aan de hand van een vijftal dimensies21. o Pathologisch: ‘zorg dat je binnen de wettelijke kaders blijft’. o Reactief: ‘veiligheid is alleen na een ongeval belangrijk’. o Calculatief: ‘er is een systeem om gevaarlijke situaties te managen’. o Pro-actief: ‘we proberen de problemen die we vinden op te lossen’. o Generatief: ‘we doen het goed of we doen het niet’. 18

De personele bezetting van een tankautospuit is in Nederland zes personen. R.J.M. Versleijen: “Over brandweer, snorren, apen en bananen” 1 februari 2007 20 J. Vollenbroek: “Veiligheidscultuur veranderen?” In NVVK info februari 2004 (pagina 14-17) 21 Veiligheidscultuur; Dr. J. Groeneweg, universiteit Leiden 19

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 21 van 45


Uit eigen waarneming en uit de interviews met brandweermensen blijkt dat de brandweer over het algemeen als ‘pathologisch’ kan worden gekenmerkt. Hierbij wordt opgemerkt dat er op verschillende functioneringsniveaus heel anders wordt gedacht over het begrip veiligheid. Voor sommige korpsen geldt zelfs dat er pas iets verandert zodra de regels worden aangescherpt, zij zijn dus als ‘reactief’ te beschouwen. Hoewel men het overigens graag anders zou willen doen, blijkt dit in de praktijk toch wel anders. Het zit blijkbaar wel in het hoofd van de medewerkers maar niet in het hart van de organisatie. Je ziet dit terug in de instrumentele benadering van opleiden en oefenen. Veel registratie om aan te kunnen tonen dat er veel aandacht is voor veiligheid. De bureaucratie neemt alsmaar toe en onderzoeksrapporten wijzen telkens uit dat het nog steeds niet in orde is.

3.3.1

Verbeterinstrumenten

Bij een organisatie waar teams onder tijdsdruk moeten presteren zoals bij de brandweer maar ook in de luchtvaart, in de gezondheidszorg, bij de politie (o.a. arrestatieteams) en in het leger is aandacht voor veiligheidscultuur van groot belang. Er is besef dat individuele ontwikkeling van een medewerker alleen niet voldoende is maar dat ook de teamontwikkeling 22 noodzakelijk is om te komen tot een gezonde veiligheidscultuur. Verbeteren van de prestaties van de organisatie als geheel kan een goede bijdrage leveren aan de veiligheid. In de volgende paragraaf wordt een voorbeeld gegeven van een instrument om dit doel te bereiken. High Performance Organisations23 (HPO) De laatste jaren is veel aandacht voor de prestaties van organisaties. Er wordt steeds meer gestreefd naar een organisatie die over een lange periode beter presteert, betrouwbaarder of veiliger is. Het aspect veiligheid is van groot belang voor bedrijven waarin men in een gevaarlijke omgeving werkt of waar wordt gemerkt met gevaarlijke stoffen. Bij dergelijke bedrijven is de motivatie om zo veilig mogelijk te werken in veel gevallen verbonden met leven en dood. Hierbij is een relatie te leggen met de veiligheidsrisico’s van de brandweer en andere hulpverleningsorganisaties. Hoe kan een organisatie – in dit geval de brandweer zich hierin verder ontwikkelen? Uit interviews met brandweermensen bleek dat er geen sprake is van gestructureerde aanpak op dit gebied. In Nederland wordt het INK-model24 bij veel gemeenten gebruikt om de organisatie verder te ontwikkelen, maar voor zover bekend wordt hier het operationele optreden van de brandweer niet actief betrokken. Het blijkt lastig omdat het een uniek proces is en ver weg staat van de andere gemeentelijke taken. Vanwege gebrek aan capaciteit (of prioriteit van het management) blijft dit onderbelicht. Kwaliteit van repressief optreden en dus ook veiligheid wordt hoofdzakelijk benaderd door middel van het verbeteren van opleidingen en oefenen. Een meer integrale benadering kan een goede bijdrage leveren om dit proces te versnellen. Mensen in hoog presterende organisaties blijken een aantal gemeenschappelijke gedragskenmerken te bezitten. Deze gedragskenmerken worden zichtbaar in een vijftal voor HPO-organisaties karakteristieke processen. Dit zijn manieren of methoden van organiseren. 22

In de luchtvaart wordt onder meer gewerkt met Team Resource Management als verbeterinstrument voor kwaliteit en veiligheid.. Hierbij richt men zich op het team in plaats van het individu om tot betere (veiligere)prestaties te komen. 23 Een High Performance Organisation (HPO) is een organisatie die betere resultaten behaalt dan vergelijkbare organisaties/concurrenten, over een periode van ten minste 5 tot 10 jaar. In dienstverlenende en non-profit organisaties wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van het INK managementmodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Het model beslaat met de negen aandachtsvelden het hele proces van de organisatie, maar is daarnaast ook duidelijk gericht op de omgeving van een organisatie.

24

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 22 van 45


In het overzicht staat dit weergegeven. 1. Focussen op fouten 2. Niet simplificeren

3. De operationele processen kennen 4. Veerkrachtig en vasthoudend zijn

5. Respect hebben voor expertise

Focus primair gericht op mogelijke fouten en onverwachte gebeurtenissen, leer van fouten Zorg dat de zaken niet simpeler worden voorgesteld dan ze zijn, zoek steeds naar andere mogelijke verklaringen Zorg dat er voldoende overzicht is over en inzicht in de operationele processen Zorg voor voldoende veerkracht, herstelvermogen, improvisatievermogen en competenties Zorg voor respect en ruimte voor expertise en luister naar de mensen die het kunnen weten

Het onverwachte ontdekken en managen Om betrouwbaar en veilig of professioneel te kunnen werken, in een omgeving die dynamisch of complex is, is het vroegtijdig ontdekken van onverwachte gebeurtenissen en het goed managen daarvan, van groot belang. Dit vermogen is cruciaal om tot een hoog presterende organisatie te komen. Voor elke organisatie hangt dat van andere factoren af. Er is geen beste structuur, cultuur, beste systeem of beste handleiding om maximaal te kunnen presteren. Elke organisatie moet dit zelf ontdekken, toepassen, evalueren en verbeteren. Een veel gebruikt model hiervoor is de Tripod Analyse. In zijn boek ‘Controlling the controllable’ schrijft Groeneweg 25 over deze methode waarmee de risico’s van een organisatie in beeld kunnen worden gebracht. De Tripod Analyse hanteert de zogenaamde ‘Basis Risico Factoren’ (BSF’s). Er is onderscheid tussen specifieke risico’s en generieke risicofactoren zoals weergegeven in onderstaand overzicht. Specifiek Design Materieel en middelen Onderhoud Orde en netheid Error en enforcing conditions Beschermingsmiddelen

Generiek Training en opleiding Procedures Communicatie Strijdige doelstellingen Organisatie

Groeneweg stelt dat veiligheid geen product is, maar een afgeleide van goed management. Uit het overzicht blijkt welke onderwerpen hierbij ook voor de brandweer een rol kunnen spelen.

25

Controlling the controllable, preventing business upsets, Jop Groeneweg 2002, blz 221

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 23 van 45


Ontwikkelen tot High Performance Organisation (HPO) Om te ontwikkelen tot een HPO is veel inzicht, kennis en betrokkenheid van mensen nodig. Maar er zijn ook een aantal condities, en is er een zekere infrastructuur nodig om dit te realiseren26. Deze condities kunnen deze ontwikkelingen stimuleren en ondersteunen. Het gaat hierbij om drie gebieden van condities; methode en cultuur, taal en symbolen en structuren en relaties. Een geïnformeerde cultuur is de eerste conditie. Cultuur is een lastig grijpbaar begrip. Het gaat vaak om ongeschreven regels, om waarden, om geloof in mogelijkheden en om gedrag en interacties die blijken te werken. Bij een scherpe en alerte cultuur gaat het vooral om medewerkers die geïnformeerd willen zijn en anderen willen informeren, zonder bij voorbaat naar schuldigen te zoeken. Belangrijke onderdelen van een dergelijke cultuur zijn bijvoorbeeld dat er wordt gerapporteerd nadat fouten zijn gemaakt. Wat vertellen mensen elkaar als ze fouten maken of zaken anders lopen dan men had verwacht. Ook is het van belang dat er fouten gemaakt mogen worden en niet meteen een schuldige wordt gezocht. Hoe gaan mensen met de schuldvraag om als er iets mis is gegaan. Vinden ze dit een belangrijke vraag? Flexibel organiseren en aanpassen: hoe goed zijn de mensen in staat om zich aan te passen aan plotselinge en onverwachte gebeurtenissen die een andere rol van ze vragen? En het leren van fouten en andere lessen. Hoe goed zijn de mensen in staat om de lessen die zij geleerd hebben te vertalen naar acties, verandering in de organisatie, en veranderingen bij henzelf? Een tweede conditie is het gezamenlijk delen van referenties (ambities, taal en symbolen). Belangrijke aspecten van deze conditie zijn gemeenschappelijke ambitie en committent. Is er een gemeenschappelijke focus en willen de mensen dit expliciet aan de orde stellen met elkaar, in plaats van te veronderstellen dat contracten, beloftes een voldoende waarborg zijn. Het spreken van een gemeenschappelijke taal is een belangrijke conditie om over alertheid en scherpte met elkaar te kunnen spreken. Hebben begrippen een eenduidige betekenis? Maar ook het gebruikmaken van dezelfde kaders, en bestaan er bijvoorbeeld verschillende interpretaties van grenzen. Tijdens stressvolle situaties gaat dan veel tijd verloren om elkaar te kunnen begrijpen. Gemeenschappelijke symbolen zijn nodig om gewenst gedrag en gedragsalternatieven te onderstrepen en weer in het geheugen roepen. Leiderschap is dat het management en de opinieleiders dit actief demonstreren, ook het delen van referenties is belangrijk. Een vaak vergeten aspect van leiderschap is het actief communiceren over de mening van de leider en daarbij anderen vraagt om hierover mee te denken. Redundantie in organiseren is de derde conditie. Structuren en relaties tussen mensen en (organisatie) eenheden kunnen HPO-gedrag en interactiepatronen bevorderen of belemmeren. De belangrijkste aandachtspunten van organiseren zijn: o Organiseren: kunnen schakelen tussen de verschillende organiseerwijzen: werk of beslis je anders bij een plotselinge kans of een vervelende gebeurtenis. o Mensen en systemen: kwaliteit vraagt redundantie in mensen en systemen. Overdreven bureaucratie of efficiency kan de investeringen in HPO teniet doen. o Competenties: organiseer de kerncompetenties niet tot incompetenties. Ofwel, blijf in contact met andere competenties en kennisgebieden.

26

Weick en Sutcliffe spreken hier van: ‘A mindful infrastructure for High Reliability’

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 24 van 45


o

o

Oefenen: bereid je voor op het onverwachte met oefenen en gebruik scenario’s. Alleen het vastleggen van een procedure of structuur wil niet zeggen dat iedereen er naar kan handelen en dat de gekozen procedure of structuur ook de beste is. Systematisch denken: functioneren van de groep of de keten staat centraal. Niet het individu of het eigen onderdeel. Van belang is dat iedereen zowel stroomopwaarts als stroomafwaarts elkaars mensen en activiteiten kent.

In de volgende tekening staat de samenhang hiervan weergegeven.

Condities: Taal en symbolen

Evalueren en actie

Condities Cultuur en methoden

HPO processen 1. 2. 3. 4. 5.

focussen op fouten Verklaringen niet simplificeren De operationele processen kennen Veerkrachtig en vasthoudend zijn Respect hebben voor expertise

Condities: Structuren en relaties

Scherp en alert - Mindful

Vermogen om onverwachte gebeurtenissen te ontdekken en te managen

Performance door betrouwbaarheid

Figuur: Karl E. Weick & Kathleen M. Suthcliffe: Managing the unexpected Jossey-Bass 2001

3.3.2 Team Resource Management Team Resource Management (TRM) is een vorm van personeelstraining, die gericht is op organisaties met een hoog veiligheidsrisico en waar samenwerking in een team essentieel is. Het doel van TRM is het ontwikkelen van een positieve houding en positief gedrag om menselijke fouten en de negatieve gevolgen daarvan te minimaliseren. Anders gezegd; het creëren van een veiligheidscultuur. TRM is ontstaan in de luchtvaart, in het bijzonder in de luchtverkeersleiding. In de jaren zeventig werd de luchtvaart geconfronteerd met een aantal grote ongevallen. Onderzoek naar incidenten en ongevallen wees uit dat in een groot aantal gevallen de oorzaak van deze ongevallen lag bij het menselijk falen in de cockpit van de vliegtuigen. Het bleek dat een veel kennis, goede opleidingen en ervaring niet altijd garant stond voor een goed

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 25 van 45


veiligheidsniveau. De vliegtuigbotsing op Tenerife 27 in 1977 is een duidelijk voorbeeld hiervan. De gezagsverhoudingen in de cockpit waren zodanig verstoord dat de co-piloot zijn gezagvoerder amper durfde te corrigeren. De co-piloot was een beginneling en voelde zich niet vertrouwd genoeg om zijn zeer ervaren baas aan te spreken op zijn menselijk falen. Cockpit Resource Management (CRM) werd ontwikkeld waarbij naast technische opleiding tot piloot, extra opleidingen werden ontwikkeld om beter met elkaar te kunnen samenwerken. Al snel bleek dat dit niet voldoende was want ook de rest van de bemanning van een vliegtuig (cabine personeel) heeft invloed op het teamwerk. Dit personeel werd daarom betrokken bij CRM en de naam van het concept werd gewijzigd in ‘Crew Resource Management’. In de jaren negentig is de term CRM gewijzigd in Team Resource Management (TRM). De methode bleek niet uitsluitend toepasbaar te zijn op de luchtvaart. In Nederland wordt TRM ook toegepast in de gezondheidszorg en dan voornamelijk bij de spoedeisende hulp en de Intensive Care28. Het doel van TRM is het ontwikkelen van een positieve houding en positief gedrag om menselijke fouten en de negatieve gevolgen daarvan te minimaliseren. TRM kan gebruikt worden om groepsgedrag te begrijpen door te kijken naar leiderschap, management, autoriteit, rollen en taken. TRM is gebaseerd op de theorie dat een team niet automatisch goed functioneert als de juiste personen met de juiste karakters bij elkaar worden gezet. Daarnaast zijn ook de juiste opleidingen geen garantie voor een goed team. Fraher 29 beschrijft dat teamkwaliteiten minder belangrijk zijn geworden dan (individuele) technische competenties en individuele kwaliteiten. Naast informatie en voorzieningen zijn de mensen van essentieel belang. Ontwikkelingen in het verleden hebben laten zien dat het mechaniseren en automatiseren niet automatisch meer output levert. Mensen werden door de bedrijven niet meegenomen in de ontwikkelingen: de werknemers hadden moeite met zich aanpassen aan nieuwe omstandigheden. Een vorm van reactiemanagement is het geven van meer salaris. Dit resulteert niet automatisch in meer output en een goede werkhouding. Er is een duidelijk verband tussen motivatie en productiviteit. Fraher beschrijft hoe het socio-technische paradigma van het werk het TRM model onderbouwt: “… to improve the operations of high-risk teams, ons must improve both the socio-factors such as psychological expectations, organizational culture, and group norms and values, as wel as the technical-factors such as modern equipment and proper training.”30 Bij TRM worden groepen getraind met als doel dat iedereen herkent dat het falen van een team een gebrek is van de gehele organisatie/team en niet alleen het falen van een individuele werknemer. Om een analyse te kunnen maken of het Arbeidstijdenbesluit effect heeft op de operationele teamprestaties, is het noodzakelijk om te begrijpen wat met een team wordt bedoeld. Een van de kenmerken van een effectief team is het delen van dezelfde doelstellingen. Het nastreven van optimale veiligheid is een doelstelling die past binnen de organisatiecultuur van de brandweer. Team Resource Management kan gezien worden als een middel om de 27

Een Boeing 747 van de KLM botste in dichte mist op een Jumbojet van PanAm op de startbaan van het vliegveld Los Rodeos op Tenerife (Canarische Eilanden). 583 mensen kwamen om het leven in de grootste vliegtuigramp ooit. 28 In operatiekamers van ziekenhuizen wordt inmiddels ook gebruikt gemaakt van Team Resource Management. Het betreft hier een aangepast model van Defensie. 29 A.L. Fraher: Group Dynamics for High-Risk Teams. A team Resource Management (TRM) Primer. Lincoln: Universe 2005 (pag. 65-86) 30 A.L. Fraher (2005): 69

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 26 van 45


veiligheidscultuur binnen een hoge-risico organisatie te verbeteren zodat operationele teams beter en veiliger presteren. Ervaringen met TRM zijn er vooral binnen de luchtvaart en operatieteams in ziekenhuizen. Geconcludeerd mag worden dat binnen organisaties de arbeidsveiligheid zich vooral richt op goede werkomstandigheden en het uitvoeren van een risico-inventarisatie en evaluatie, maar het team als geheel in relatie tot veiligheid niet als zodanig wordt bekeken.

3.4 Analogieën met andere organisaties Het werken in hetzelfde team van collega’s, waarmee elke werkdag wordt doorgebracht, wordt bij de brandweer vaak als argument gebruikt om veilig te kunnen werken in operationele situaties. Hoe is dit in andere hoge-risico organisaties waar mensen ook elkaar moeten vertrouwen en de (persoonlijke) veiligheid zeer belangrijk is? De bemanning van vliegtuigen bestaat vrijwel nooit uit dezelfde personen. Dit is niet eens een bewuste keuze maar het laat zich eenvoudig gezegd gewoon niet anders organiseren. De crew van een vliegtuig bestaat telkens uit andere individuen die nog nooit of amper met elkaar hebben gewerkt. TRM is ontwikkelt om deze teams goed en in het bijzonder veilig te laten werken. Het belang van communiceren is essentieel voor de effectiviteit van teamprestaties. Dit bleek uit onderzoek in de luchtvaartindustrie. Gezagvoerders van effectieve teams blijken meer te communiceren - bijvoorbeeld door meer details te geven over het vluchtplan en vluchtstrategieën - dan gezagvoerders van minder effectieve teams. Onder crisisomstandigheden blijken de co-piloten van effectieve teams meer informatie te geven aan hun gezagvoerders dan onder normale omstandigheden. Bij minder effectieve teams gebeurt juist het omgekeerde31. Het blijkt dat effectieve teams een gemeenschappelijk mentaal model ontwikkelen door vluchtplannen uitgebreid te bespreken. Dit stelt de co-piloot in staat om onder crisisomstandigheden de voor het vluchtplan relevante informatie te geven. De gezagsvoerder ontvangt ongevraagd de informatie waar op dat moment behoefte aan is zonder dat hier om gevraagd hoeft te worden. Hier is sprake van ‘impliciete coördinatie’, die mogelijk wordt gemaakt door gemeenschappelijke (voor)kennis. ‘Expliciete coördinatie’ is aan de orde als informatie wordt gegeven naar aanleiding van een concrete vraag. Een gemeenschappelijk mentaal model draagt er toe bij dat een vraag of opdracht goed is begrepen. De ontvanger is, met behulp van gemeenschappelijke (voor)kennis beter in staat om de gedachten van de zender te lezen32. Binnen een team zijn meer mentale modellen aanwezig. Er bestaan mentale modellen van de uit te voeren taken, van het team en van de teamleden. Met betrekking tot de mentale modellen van team en van de teamleden is vooral de wederzijdse kennis van taken, rollen, werkwijze en verantwoordelijkheden relevant. Een voorbeeld uit de praktijk Uit een gesprek met een leidinggevende van de politie over de werkwijze van arrestatieteams (AT) bleek dat zij het werken in vaste teams hebben losgelaten. Vanuit een praktisch oogpunt was het werken met vaste lokale arrestatieteams na verloop van tijd niet meer haalbaar. Ten eerste omdat de inzetbehoefte veelal in dezelfde omgeving (Randstad) voorkwam en daarmee steeds dezelfde teams werden ingezet vanwege de daar opgebouwde specialisatie. Ten tweede omdat de persoonlijke belasting voor de individuele teamleden te groot bleek te zijn. Men maakte teveel uren en er was zelfs sprake van grove

31 32

O.a. Canon-Bowers en Salas (1998):224 ev. Klein (1998): 215 ev.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 27 van 45


overtredingen van de arbeidstijdenwet. Dit probleem is opgelost door het opleiden van een aantal nieuwe AT leden en meer spreiding over de districten zodat de lokale belasting afnam. Een team wordt nu geformeerd met leden vanuit het hele land en zij werken met elkaar samen als team. Aanvankelijk gaf dat problemen omdat ieder min of meer een zelf ontwikkelde werkmethode hanteerde, dit ondanks de landelijke opleidingseisen voor arrestatieteams. Een belangrijke voorwaarde om dit te realiseren was dat de opleiding en bijscholing en training centraal zou plaatsvinden. Nu, na enige jaren ervaring blijkt dit systeem goed te werken. De praktijk wijst uit dat ook wisselend samengestelde teams goed functioneren. Teamleden hebben niet een onveiliger gevoel in operationele situaties omdat ze met onbekende collega’s moeten samenwerken. Echt onderzoek is hier overigens nog niet naar gedaan. In de controlekamers van bijvoorbeeld kerncentrales moeten de teamleden ook samenwerken om continu de veiligheid van de centrale, van hun eigen collega’s en de omgeving te waarborgen. Onderzoeken naar ongelukken in het verleden bij kerncentrales zoals in Three Miles Island tonen aan dat het systeem onvoldoende liet zien waar de calamiteit gaande was en dat de werknemers in de controlekamers onvoldoende waren opgeleid om te handelen bij een calamiteit. Er zijn echter, naast bekende onderzoeken naar luchtvaartongelukken, weinig onderzoeken te vinden die rapporteren over het (dis)functioneren van individuen in teamverband in relatie tot bepaalde ongevallen.

3.5 Conclusies Na het bestuderen van literatuur en onderzoeksresultaten over teamprestaties kan het volgende worden geconcludeerd en wordt tevens antwoord gegegeven op de volgende deelvraag. Wat is bekend over teamprestaties en welke factoren zijn hierop van invloed? Een team kan worden omschreven als een klein aantal mensen dat elkaar aanvult en zich inzet voor een gemeenschappelijk doel. Zij herkennen hoofden deeldoelstellingen en spreken elkaar aan op fouten. De kenmerken van een team zijn, dat zij heldere gemeenschappelijke doelstellingen en een gezamenlijke verantwoordelijkheid met en voor elkaar hebben. Er dient open communicatie te zijn en helderheid over elkaars rollen waarbij zij kennis en ervaringen delen ten gunste van multidisciplinaire teamdoelen. Verder is wederzijds respect van belang en flexibele aanpassing van het collectieve handelen. Het resultaat van teamprestaties wordt beïnvloed door vrijwel alle aspecten die binnen een organisatie een rol spelen. Er is een zekere infrastructuur nodig om hier invloed op uit te oefenen en zo een beter presterende organisatie te worden. Om een High Performance Organisation te kunnen worden zijn een aantal condities nodig zoals; methode en cultuur, taal en symbolen en structuren en relaties. De literatuur leert ons dat methoden en verbeterinstrumenten houvast bieden om de risico’s in beeld te brengen (Tripod analyse), te analyseren en uiteindelijk ook te beïnvloeden. Het begrip veiligheidscultuur hangt nauw samen met de organisatiecultuur als veiligheid een belangrijk risico is bij het primaire proces van de organisatie. Veiligheidscultuur wordt wel gedefinieerd aan de hand van vijf dimensies: pathologisch, reactief, calculatief, pro-actie en generatief. De brandweer kenmerkt zich doorgaans als pathologisch. Het blijven binnen de wettelijke kaders lijkt voldoende. Een lage ambitie, als veiligheid core business is. In de luchtvaartindustrie, de gezondheidszorg en andere organisaties is veel ervaring opgedaan met het verbeteren van teamprestaties waarbij veiligheid een belangrijke rol speelt.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 28 van 45


Team Resource Management is een instrument om het team als geheel beter te laten functioneren en de veiligheidscultuur te verbeteren. Interessant voor de brandweer hierbij is dat de samenstelling van teams in de luchtvaartindustrie en arrestatieteams telkens wisselt. Dit was een noodgedwongen keuze maar bood wel een kans om oude patronen en culturen te doorbreken en leidde uiteindelijke tot een veel pro-actiever houding. Wat dit nu concreet betekent voor operationele brandweerteams komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 29 van 45


4

Gevolgen van de nieuwe regels

4.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken is de betekenis van de wijziging van de arbeidstijdenwet brandweer beschreven en kwam het begrip teamprestaties aan de orde. Verder is een aantal theorieën gegeven en zijn elementen in beeld gebracht die van invloed zijn op de veiligheidscultuur. In dit hoofdstuk wordt vervolgens een inzicht gegeven in de taken van een operationeel brandweerteam en onder welke omstandigheden zij in de praktijk moeten opereren. Het hoofdstuk gaat in op de besluitvorming onder druk en de samenwerking binnen het team en de relatie staat tot het eerder geschetste theoretische kader en andere organisaties die onder vergelijkbare omstandigheden functioneren. Verder wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan op de aspecten van de arbeidstijdenwet die van invloed zijn op operationele prestaties van brandweerteams. Daarmee wordt tevens een antwoord gegeven op de volgende deelvraag: ‘Welke effecten hebben de veranderingen in de bedrijfsvoering door de arbeidstijdenwet op de operationele teamprestaties van de brandweer?’ Hierbij wordt overigens geen onderscheid gemaakt tussen beroeps en vrijwillige teams/ korpsen omdat er vanuit wordt gegaan dat de (gewenste) operationele teamprestaties niet van elkaar verschillen33.

4.2 De praktijk van brandweerteams De wijze waarop de samenstelling van een brandweerteam – na de opkomst bij een alarmering – wordt bepaald, is afhankelijk van de wijze waarop dit is georganiseerd. Er wordt gebruik gemaakt van beroepskrachten, vrijwilligers of een mengvorm hiervan. In Nederland is 80% van de brandweer met vrijwilligers georganiseerd en wordt 20% door beroepspersoneel ingevuld. In beide organisatievarianten wordt een basiseenheid34 – één tankautospuit – in personele zin gevormd door zes personen te weten; een bevelvoerder, een chauffeur en vier brandwachten. In Nederland rukt standaard een basiseenheid uit voor zowel branden als hulpverleningen. Bij beroepskorpsen werkt men over het algemeen met vaste ploegen. Uit een vaste ploeg van gemiddeld 10 personen wordt een basiseenheid gevormd van zes personen. Bij de meeste beroepskorpsen worden de aanwezige brandweermensen op de dienstdag ingedeeld. De functie-indeling is elke dienstdag bekend, elk teamlid kent zijn35 eigen taak en die van zijn collega’s. De bevelvoerder heeft hierin meestal een bepalende rol: hij maakt zijn keuzes gebaseerd op ervaring en kennis van de mensen. Zodra er een incident wordt gemeld, rukt men uit in de afgesproken setting. Bij vrijwilligers is de werkwijze iets anders. Nadat de alarmcentrale de melding heeft verwerkt, worden de vrijwilligers per semafoon gealarmeerd. Zij komen dan zo snel mogelijk vanaf de 33

Opgemerkt wordt, dat er bij de uitvoering van de brandweertaken sprake is van lokale verschillen en procedures en protocollen niet altijd eenduidig zijn. 34 Met een basiseenheid (TS) wordt bedoeld een tankautospuit met bemanning volgens de richtlijnen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties 35 Waar in deze scriptie zijn of hem staat wordt ook haar bedoeld.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 30 van 45


werkplek, huis of elders naar de brandweerkazerne (tenzij gekazerneerde vrijwilligers) om zich klaar te maken voor een inzet. Om een basiseenheid te kunnen vormen, moet er eerst voldoende gekwalificeerd personeel op de kazerne aanwezig zijn. Doorgaans wordt meer dan de noodzakelijke zes vrijwilligers gealarmeerd gewaarschuwd om er zeker van te zijn dat het minimale vereiste aantal van 6 personen wordt gehaald. Dit houdt in dat de samenstelling van het team afhankelijk is van wie opkomt en wie als eerste opkomt. Ook de vrijwillige bevelvoerder zal bij voldoende mensen zijn keuze maken wie hij mee wil hebben. De praktijk van brandweerteams geeft aan onder welke tijdsdruk de operationele brandweerteams moeten werken en de grote mate van onzekerheid door gebrek aan de juiste informatie. Starten vanuit een chaotische situatie om vervolgens zo snel mogelijk door het nemen van de juiste besluiten – te komen tot een stabiele en beheersbare situatie. Daarna wordt weer afgeschaald en de nazorg ingezet. Vooral in de eerste fase is intuïtie en ervaring van de teamleden van groot belang. De wederzijdse afhankelijkheid van de teamleden is bijzonder groot. Immers een fout van de een kan – in een beperkt aantal gevallen - grote gevolgen hebben voor de ander(en). Dit vraagt een goede opleiding en training en vertrouwen in elkaars kwaliteiten. Als de eenheid de kazerne verlaat dan start het uitrukproces. Over het algemeen is er in dit stadium sprake van onzekerheid over de precieze aard en omvang van het incident. De informatie is soms niet juist of is nog onvolledig, men bereidt zich onderweg voor op al het mogelijke (en onmogelijke) wat voor het type incident van belang kan zijn. De tijdsdruk en dynamiek zijn in de beginfase het grootst. Zo zijn er meerdere fasen te onderscheiden tijdens een incidentbestrijding. In dit hoofdstuk wordt onderscheid gemaakt tussen de startfase, de bestrijdingsfase en de afschaal/nazorgfase. 4.2.1 De startfase De alarmering van de brandweerteams gebeurt door de alarmcentrale nadat de gegevens van de melder zijn verwerkt tot een uitrukvoorstel36. Vervolgens rukt de basiseenheid uit naar de plaats van het incident. In deze fase is er vaak sprake van enige ‘chaos’. Het team moet zich tijdens de rit verder aankleden, en voorzien van beschermingsmiddelen, de juiste route bepalen en zich voorbereiden op de situatie die zij ter plaatse verwachten aan te treffen. Om een inschatting te maken van de omvang van het incident spelen ervaring, intuïtie en automatismen een belangrijke rol. Soms wordt onderweg nog aanvullende informatie ontvangen. Hierop dient dan direct weer ingespeeld te worden bij het maken van het voorlopige plan. Het voorlopige plan wordt tijdens de rit gemaakt en dient om ter plaatse zo snel mogelijk de juiste acties in te kunnen zetten. Zodra de eenheid ter plaatse komt, wordt direct een eerste verkenning gedaan. De bevelvoerder analyseert de situatie en probeert op hoofdlijnen een overzicht te krijgen van de complexiteit van het incident en zal zich op de belangrijkste aandachtspunten richten. Nadat de bevelvoerder de prioriteiten heeft vastgesteld37, (slachtoffers, branduitbreiding en effecten) start het team met de bestrijding van het incident. Afhankelijk van de inschattingen van de bevelvoerder wordt indien nodig opgeschaald. Zo zijn er vooraf vastgestelde opschalingprocedures waarmee de behoefte en de middelen op elkaar worden afgestemd opdat geen kostbare tijd verloren gaat. In deze fase blijken aspecten als ervaring en intuïtie een belangrijke basis om als team te kunnen optreden en de risico’s juist in te schatten. De wederzijdse afhankelijkheid van de teamleden is hier het grootst.

36 37

Het Uitrukvoorstel beschrijft welk potentieel dient te worden gealarmeerd voor deze specifieke melding.. Dit blijkt in de praktijk overigens erg moeilijk vanwege gebrek aan informatie en vraagt veel vakmanschap.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 31 van 45


Heldere, eenduidige communicatie en snel samenwerken is nodig om tot resultaat te komen zonder dat onnodige risico’s worden genomen. Het is belangrijk dat het team op elkaar ingespeeld is. Dit vraagt behalve goed (realistisch) oefenen ook veel mogelijkheden om operationele ervaring op te doen.

4.2.2 De bestrijdingsfase In deze fase geldt – vooral in het begin – dat er in korte tijd veel en belangrijke besluiten genomen moeten worden. De eerste inzet is essentieel voor het slagen van de bestrijding en gebeurt veelal op basis van herkenning. Manschappen en bevelvoerders beslissen volgens het principe ‘herkennen doet besluiten’ zoals beschreven in het model van Klein38. In deze fase zal het effect van de ingezette acties duidelijk worden. In het begin is de onzekerheid nog groot maar deze zal dan afnemen en normaliter tot een beheersbare situatie gaan leiden. Kenmerkend voor deze fase is dat besluitvorming in een bepaald aantal gevallen onder (grote) tijdsdruk moet plaatsvinden. Een belangrijk aspect voor de kwaliteit van het operationele optreden ligt veelal verscholen in de factor ‘tijd’. Hoe eerder met de repressieve acties gestart wordt, des te eerder resultaat geboekt kan worden. Zeker bij incidenten die in hoge mate dynamisch zijn zoals branden en lekkages van gevaarlijke stoffen, telt spreekwoordelijk elke seconde. Het team moet zich eerst vooral op de zwaartepunten richten en daar inzetten waar de bestrijding het meest effectief is. Hierbij zijn de aspecten levensreddend, het voorkomen van uitbreiding, beperken van de risico’s en de beschikbare capaciteit gericht inzetten het meest belangrijk. Bij een binnenaanval39 in een pand wordt fysiek veel inspanning geleverd en zijn er allerlei gevaren. De grote hitte, de rook waardoor er geen zicht is en de onbekendheid met het object, vragen veel van de teamleden. Bij hulpverleningen waarbij slachtoffers zijn betrokken is eveneens een hoge mate van concentratie, improvisatie en samenwerking nodig. Als de incidentbestrijding goed verloopt dan zal de tijdsdruk voor de bevelvoerder en zijn team afnemen. De druk gaat van de ketel en dat verandert ook de houding en sfeer binnen het team. Er ontstaat meer aandacht voor de minder urgente zaken en men kan kritischer nagaan of er nog witte vlekken zijn waar aandacht aan besteed moet worden. Er ontstaat meer structuur en dit kenmerkt zich door een meer rationele en analytische aanpak. Vaak wordt deze fase ervaren als een wat onzekere; is er niets vergeten of is het anders dan gedacht werd bij aanvang van de bestrijding? Dan komt er tijd om weer vooruit te denken en over te gaan naar de volgende fase; het afschalen van het incident. 4.2.3 De afschaal/ nazorgfase Het afschalen van het incident start gewoonlijk al snel na het sein ‘brand meester’40 of zodra de beschikbare middelen de noodzakelijke capaciteit te boven gaan. Dit moment wordt bepaald door de hoogst aanwezige leidinggevende in nauw overleg met alle betrokkenen. Vanaf dit moment neemt de dynamiek van het incident sterk af, de onzekerheden zijn dan nog niet volledig afgenomen. Men richt zich nu op andere zaken zoals onder andere; de gevolgen voor de gedupeerden, het milieu en de nazorg voor personeel. In deze fase waarin - door vermoeidheid en het afnemen van de opgebouwde spanning - concentratieverlies dat optreedt, kan dit toch nog leiden tot gevaarlijke situaties. Veel ongevallen (soms zelfs met dodelijke afloop) gebeuren in de afschaal/nazorgfase. De kritische en scherpe houding neemt af, de communicatie verloopt veelal gebrekkiger en men voelt zich minder 38

Klein (1999) Binnenaanval: Het bestrijden van een brand waarbij men het pand moet betreden. 40 Het sein Brandmeester wordt gegeven als er geen uitbreiding meer mogelijk is en alles onder controle is. 39

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 32 van 45


verantwoordelijk voor het overdragen van taken en afstemming met andere diensten en betrokkenen. Dit tegenstrijdige en ongewenste effect doet zich voor terwijl er nu juist alle tijd is om afgewogen keuzes te maken en zorgvuldig te zijn. De besluiten die nu nog genomen moeten worden hebben betrekking op overdracht van informatie en verantwoordelijkheid, bereikbaarheid, communicatie en voorlichting, nazorg, evaluaties enzovoort. De beschikbare protocollen worden niet altijd ingezet. Ook dit gebeurt dan op basis van ervaring en routine maar hierin is dus nog zeker te verbeteren. Ingesleten patronen kunnen leiden tot een vorm van bedrijfsblindheid.

4.3 Opleiding en geoefendheid Om als een team te kunnen werken is het van belang dat alle teamleden dezelfde opleiding hebben gevolgd die noodzakelijk is voor de taakuitvoering, en dat zij op de hoogte zijn van de verantwoordelijkheden. Ook dient iedereen de taken en verantwoordelijkheden van de andere teamleden te kennen. Zo wordt voorkomen dat er zaken worden vergeten of dubbel worden gedaan. Voor de geoefendheid geldt dat men volgens een eenduidig vastgestelde lijn wordt beoefend. Omdat tijdens de inzet – vanwege elkaars veiligheid - altijd wordt gewerkt in tweetallen is het noodzakelijk dat dit ook wordt beoefend. Het lijkt ideaal wanneer je als team in dezelfde samenstelling oefent waarmee je ook bij incidenten wordt ingezet. Onder druk van de arbeidstijdenwet is het, door de geringere aanwezigheid en de noodzakelijke flexibele inroostering van personeel, steeds moeilijker om dit te organiseren. Mensen kunnen minder op elkaar ingespeeld raken doordat zij minder met elkaar oefenen. Dit vraagt dat er op eenduidige wijze moet worden opgeleid en geoefend zodat er tijdens het daadwerkelijke optreden bij incidenten geen onduidelijkheid over de taakuitvoering kan ontstaan. De brandweeropleidingen in Nederland zijn gestandaardiseerd en examinering vindt volgens vaste richtlijnen plaats. Voor de geoefendheid geldt dit minder. Hoewel de Leidraad oefenen als basismethode al een aantal jaren bij de meeste korpsen wordt gehanteerd, is uit interviews met leidinggevende, teamleden en oefencoördinatoren gebleken dat op dit gebied nog veel valt te verbeteren. Van eenduidig oefenen is nog onvoldoende sprake en het oefenen richt zich nog teveel op het individuele aspect. De nadruk zou veel meer op het niveau van het team moeten liggen. De noodzaak om als team te oefenen zal na invoering van de gewijzigde arbeidstijdenwet alleen maar groter worden omdat het gezamenlijk opbouwen van praktijkervaring verder zal afnemen. Bij vermindering van een werkweek van 54 naar 48 uur kan gesteld worden dat er tussen de 15 en 20% minder uren kan worden geoefend.

4.4 Procedures en protocollen In de vorige paragraaf is het belang aangegeven van de noodzaak om eenduidig opgeleid en geoefend te zijn. Dit zelfde geldt ook voor uniforme procedures en protocollen. Bij telkens wisselend samengestelde teams is het noodzakelijk dat alle teamleden bekend zijn met de vastgestelde procedures en taken en ook volgens deze werken. Uit eigen waarneming en interviews met teamleden blijkt dat dit momenteel niet altijd het geval is. Juist doordat wordt gewerkt in vaste groepen, ontstaan vaak zelf bedachte werkwijzen die afwijken van de standaard procedures of protocollen. Dit kan bij de invoering van de arbeidstijdenwet, waarbij flexibele inroostering van personeel noodzakelijk is, leiden tot verwarring of risico’s tijdens het optreden. Toch schuilt hierin een zekere tegenstrijdigheid, de aangepaste werkwijzen zijn meestal vooral bedoeld om beter en/of veiliger te kunnen (samen)werken. Maar bij wisselende samenstelling van het team kan dit juist leiden tot ongewenste situaties omdat niet alle teamleden bekend zijn met de gemaakte afspraken. Met het nastreven van uniformiteit kan dit voorkomen worden. Het houden van intakes waarbij duidelijk wordt wat ieders rol is kan hieraan een goede bijdrage leveren maar ook de-briefs na een uitruk zijn

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 33 van 45


een goed middel. Een les die hieruit kan worden getrokken is dat de focus meer zou moeten liggen op het proces van het team en niet zozeer op de protocollering van de taken.

4.5 Communicatie Onder normale bedrijfsomstandigheden is communicatie bij de brandweer vanzelfsprekend niet anders dan dat dit bij andere organisaties het geval is. Echter, zodra er voor een melding wordt uitgerukt, verandert dit. Zeker in de eerste fase van het incident, de startfase, is communicatie tussen alle betrokkenen van groot belang. De informatie is soms nog onvolledig en onjuist en wordt via diverse (technische) kanalen verspreid. In deze wat chaotische fase, waarin alle teamleden druk bezig zijn met alle voorbereidingen op de inzet, is de onderlinge communicatie essentieel. Men dient ‘dezelfde taal’ te spreken en de juiste informatie aan elkaar over te brengen. Een kleine verspreking kan leiden tot een ander beeld van het incident met alle mogelijke gevolgen voor het stellen van prioriteiten van dien. Hoe vaker mensen met elkaar onder dezelfde omstandigheden werken, des te meer zij elkaar zullen begrijpen waardoor de kans dat er ruis op de lijn ontstaat, afneemt. Het gebruiken van dezelfde terminologie en vakjargon voorkomt verwarring en draagt bij aan de kwaliteit en veiligheid van het repressieve optreden. Als gevolg van invoering van de arbeidstijdenwet werken teamleden minder met elkaar samen en oefenen minder met elkaar. De mogelijkheid om elkaar te leren kennen en begrijpen neemt daarmee dus ook af. Welke consequenties dit zal hebben is moeilijk te voorspellen maar in de praktijk blijkt dat vrijwilligers – over het algemeen gesteld – niet over dezelfde operationele kwaliteit bezitten als beroepskrachten. De reden hiervan is dat zij gemiddeld gezien minder praktijkervaring kunnen opdoen omdat er minder incidenten zijn. Dit onderwerp ligt erg gevoelig bij de vrijwilligers en wordt slechts in beperkte kring uitgesproken maar lijkt evident. Gezien het feit dat zij minder met elkaar werken en oefenen zou het toch wel erg bijzonder zijn dat zij hetzelfde presteren als beroepsmedewerkers. Er dient op punt onderzoek plaats te vinden zodat afwijkingen gesignaleerd en bijgesteld kunnen worden. Een systematische mogelijkheid om dit te meten ontbreekt nog.

4.6 Kennis en ervaring Bij besluitvorming onder druk is uit diverse onderzoeken41 gebleken dat beslissingen onder tijdsdruk veelal genomen worden op basis van herkenning. Bij aanvang van een incidentbestrijding is er nauwelijks tijd om goede afwegingen te maken en dient er snel besloten en gehandeld te worden. Om voldoende herkenning op te kunnen bouwen is het noodzakelijk dat de teamleden ervaring hebben opgedaan met het bestrijden van incidenten. Hoe meer ervaring de teamleden hebben, hoe makkelijker zij tot de juiste acties kunnen komen. Hierbij is onderscheid te maken tussen de individuele ervaring van de teamleden en de collectieve teamervaring. De uitspraak: ‘een ketting is zo sterk als de zwakste schakel’, bevestigt dit. Hierbij wordt wel onderscheid gemaakt tussen de teamleden en de bevelvoerder van een eenheid, de laatste heeft een sterk bepalende invloed op de inzet. Het is van veel zaken afhankelijk hoeveel kennis en ervaring minimaal nodig is om een verantwoorde en veilige inzet te plegen. Niet elk incident is immers even risicovol. Ook de competenties van de betrokkenen speelt hierbij een nadrukkelijke rol. De ene persoon pakt de zaken sneller op dan de andere persoon. Evident is dat tengevolge van de invoering van de Arbeidstijdenwet minder uren wordt gewerkt er, zowel individueel als collectief, minder operationele ervaring opgebouwd kan worden. Zoals dit ook voor het oefenen geldt, wordt ook globaal 15 -20% minder uitrukervaring opgedaan doordat minder wordt gewerkt Een 41

Klein, Schraagen e.a.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 34 van 45


andere belangrijke factor is dat brandweermensen na twintig jaar uit dienst moeten treden. Dit betekent nog eens een vermindering van tien jaar werkervaring ten opzichte van de eerdere gemiddelde loopbaan wat resulteert in een vermindering van ongeveer 25% aan ervaringsjaren. Dit vraagt vanzelfsprekend om compenserende maatregelen.

4.7 Onderling vertrouwen Een veelgehoorde mening onder brandweermensen – ook in andere landen - is dat zij grote waarde hechten aan het onderlinge vertrouwen in elkaar als basis voor het veilige operationeel samenwerken. Men moet blindelings op elkaar kunnen vertrouwen in operationele situaties. Een nieuwkomer zal zich eerst geruime tijd moeten bewijzen voordat hij/zij als volwaardig teamlid wordt aangezien. Men kan zich pas bewijzen als zich ook daadwerkelijke situaties voordien waarbij dit is aan te tonen. Uit interviews is gebleken dat er ook tijdens andere situaties vertrouwen wordt opgebouwd. Door met elkaar diensten te draaien en (realistisch) te oefenen - zonder dat zich ook echte praktijksituaties voordoen bouwt het vertrouwen zich ook op, dit kost dan wel meer tijd. Dit wordt niet echt objectief gemeten maar wordt meer als een algemene norm aanvaard. Het opbouwen van onderling vertrouwen en krediet duurt bij vrijwilligers doorgaans veel langer. Zij werken immers minder tijd met elkaar samen en rukken minder vaak in dezelfde teamsamenstelling uit. Uit interviews met vrijwilligers bleek dat het onderlinge vertrouwen, tijdens incidentbestrijding, een stuk lager wordt gewaardeerd dan bij de ondervraagde beroepsbrandweermensen. In hoeverre dit ook objectief beoordeeld kan worden valt buiten de vraagstelling van deze scriptie. Maar is het echt zo dat je elkaar door en door moet kennen om veilig met elkaar te kunnen werken tijdens operationele situaties? Uit de ervaringen met Team Resource Management bij andere organisaties zoals onder meer de luchtvaart is juist gebleken dat teams in wisselende samenstelling bijzonder goede resultaten boeken. De kans dat vaste patronen inslijten en het risico van Groupthink42 is gering omdat er wordt gewerkt met vaste rollen, taken en procedures die eenduidig zijn. Teamleden spreken elkaar gemakkelijk aan op afwijkingen in gedrag of taakuitvoering, er ontstaat geen clancultuur vanwege de korte periode waarin men met elkaar samenwerkt. Hierin schuilt een paradox die een kans geeft voor verbetering als de operationele brandweerteams – als gevolg van de arbeidstijdenwet meer zullen moeten wisselen van samenstelling.

4.8 Beroepscultuur versus veiligheidscultuur De organisatiecultuur bij de brandweer kenmerkt zich in algemene termen onder meer door een groot saamhorigheidsgevoel, een interne gerichtheid en een grote sociale band. Men zorgt voor elkaar. Brandweermensen zijn trots op hun vak en organisatie. Zij ontlenen er eigenwaarde en vertrouwen aan. Deze cultuur geldt zo ongeveer voor alle brandweerorganisaties op de hele wereld en kan als een beroepscultuur beschouwd worden. De taken van de brandweer onderscheiden zich in de zogenaamde ‘koude taken’ en ‘warme taken’. De koude taken richten zich onder meer op de reguliere onderhoudswerkzaamheden op de kazerne, preventietaken en administratieve taken. De warme taken zijn alle repressieve taken zoals het blussen van branden, het verlenen van hulp bij ongevallen en het optreden bij ongevallen met gevaarlijke stoffen. Niet alle personeelsleden hebben koude en warme functies. Bijvoorbeeld: een administratieve medewerker die geen uitrukfunctie heeft, maakt minder deel uit van de beroepscultuur dan de anderen die wel een warme taak hebben. Ook zie je verschillen tussen de groepen van beroeps en vrijwilligers. 42

Groupthink, volgens Janis (1972) ‘een manier van denken binnen een groep die onder bepaalde omstandigheden ontstaat, waarbij door de hechtheid van de groep het sterven naar unanimiteit belangrijker wordt dan het vinden van de beste oplossing’

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 35 van 45


De houding en het gedrag van brandweermensen verandert zodra er voor een melding wordt uitgerukt. Het lijkt dan of er sprake is van een tweede cultuur. De spanning neemt toe en dat vraagt concentratie en omschakeling in het denken en doen. Men concentreert zich op de taken en stelt prioriteiten. Hier ontstaat het meest zichtbare verschijnsel van het begrip ‘veiligheidscultuur’. De risico’s worden zoveel mogelijk benoemd en men moet er van bewust zijn dat verkeerde inschattingen van de situatie of fouten kunnen leiden tot grote (persoonlijke) gevolgen. Hiervoor is veel jaren repressieve ervaring nodig. Ook de wederzijdse afhankelijkheid voor de persoonlijke veiligheid is hier een belangrijk onderdeel maar ook de afhankelijkheid van goede en veilige technische middelen. Gezien het belang van veiligheidsdenken in de warme situaties, heeft dit ook gevolgen voor de cultuur tijdens de koude werksituaties. Veiligheidscultuur en beroepscultuur smelten zo samen. Het belang van een veiligheidscultuur is al eerder in deze scriptie aangegeven. De vraag is nu wat de invloed van de arbeidstijdenwet is op de veiligheidscultuur. Om dit te meten is een goed gestructureerd systeem nodig, dat ontbreekt nog. Een aantal algemene zaken over de huidige veiligheidscultuur bij de brandweer is wel te benoemen. Bedoeld hiermee wordt onder meer dat; o o o o o o o o

het belang van veiligheid bij het repressieve optreden wordt erkend; het verantwoordelijkheidsbesef voor elkaars veiligheid aanwezig is; het begrip veiligheid onderdeel uit maakt van de opleidingen; dit tijdens oefeningen een belangrijk onderdeel is; bij prioritering tijdens incidenten eigen veiligheid voorop staat; veiligheid bij evaluaties een vast bespreekpunt is; veiligheid tussen de oren zit van de brandweermensen; veiligheid zelfs een bindende factor is in een team.

Deze opsomming is niet uitputtend maar geeft wel aan dat het begrip ‘veiligheid’ bij de brandweer op de agenda staat. Of daarmee ook een goede veiligheidscultuur bereikt wordt, is daarmee echter niet aangetoond. Het feit dat evaluaties veelal niet structureel plaatsvinden, elkaar kritisch aanspreken op het functioneren vaak moeilijk ligt, en de sinds jaren ingesleten patronen niet ter discussie staan, geeft aan dat hierin zeker nog te verbeteren is. Op dit moment zijn er bij de brandweer geen instrumenten beschikbaar om de veiligheidscultuur te kunnen meten. Men richt zich veelal op de meer direct meetbare aspecten als aanwezigheid bij oefeningen, technische vaardigheden en theoretische kennis.

4.9 Conclusies Bij ongewijzigd beleid zal de invoering van de Arbeidstijdenwet op termijn vrijwel zeker invloed hebben op de operationele teamprestaties. Dit hangt af van een aantal factoren. De huidige werkwijze voor oefenen zal niet meer in dezelfde vorm mogelijk zijn en vraagt aanpassingen. Van belang is dat uniformiteit een basisvoorwaarde is voor het oefenen. Dit geldt ook voor de inzetprocedures en de werkprotocollen. Om teams in wisselende samenstelling efficiënt, effectief maar bovenal veilig met elkaar te laten werken moet men vooraf vastgestelde en beproefde werkmethodes hanteren die blindelings uitgevoerd kunnen worden. Dit vraagt een eigen kritische blik op het oefenen en de huidige werkmethodes. Communicatie is vrijwel altijd een verbeterpunt bij elke evaluatie van zowel optreden in groot of klein verband. Het is de vraag of het nagestreefde niveau op dit punt wel echt haalbaar is. Nochtans dient er alles aan gedaan om ervoor te zorgen dat alle teamleden dezelfde (operationele) taal spreken. Uniformiteit in terminologie, kort en bondig, en relevantie zijn hier

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 36 van 45


de sleutelwoorden. Hierin is nog veel te verbeteren is uit onderzoek gebleken. Besluitvorming onder druk gebeurt veelal op basis van herkenning. Herkenning wordt opgebouwd tijdens incidenten en (realistisch) oefenen. Minder uren aanwezigheid op de werkplek betekent dus ook minder kans om ervaringen op te doen. Een mogelijk effect van de arbeidstijdenwet die op langere termijn zichtbaar wordt. Compensatie hiervan door meer (of nog liever; beter) te oefenen is noodzaak. Bij gevaarlijke situaties moeten de teamleden blindelings op elkaar kunnen vertrouwen. Dit vraagt een zekere basis die gebaseerd is op eerdere ervaringen en hoe goed men elkaar kent. Onder druk van de werktijden wordt de mogelijkheid om deze basis met elkaar op te bouwen vanzelfsprekend ook minder. Op andere wijze maar vooral ook realistisch oefenen biedt hiervoor een goede kans maar vraagt ook weer een (tijd)investering. Veiligheid staat bij de brandweer permanent op de agenda en zit ook zeker tussen de oren van alle betrokkenen. Het ontwikkelen van een veiligheidscultuur is bij de brandweer niet structureel ingebed. Het zit niet (voldoende) in de hoofden van de mensen en krijgt ook te weinig aandacht vanuit de organisatie als geheel. Niet zozeer de taken moeten geprotocolleerd worden maar het hele proces van het team. Een systematische manier om het proces te monitoren ontbreekt nog bij de brandweer.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 37 van 45


5

Meten is weten

5.1 Inleiding In hoofdstuk 2 is de historie van de arbeidstijdenwet uitgelegd en zijn de consequenties van de laatste wijziging voor de bedrijfsvoering van de brandweer beschreven. Daarna is in hoofdstuk 3 een algemene omschrijving gegeven van teamprestaties, waarbij aan de hand van literatuur gezocht is naar koppelingen met wetenschappelijke theorieën en zijn analogieën met vergelijkbare organisaties gemaakt. Ook zijn hierbij verbeterinstrumenten benoemd. Vervolgens zijn (in het vorige hoofdstuk) de gevolgen van de gewijzigde arbeidstijdenwet voor operationele brandweerteams beschreven. Nu dit duidelijk is, is het van belang om te weten hoe het management de geformuleerde knelpunten kan voorkomen of wegnemen. Daarmee wordt antwoord gegeven op de laatste deelvraag. Hoe kan de brandweer deze effecten managen?

5.2 De rol van het management is cruciaal Nu de discussies en rechtszaken achter ons liggen, is de brandweer hard aan de slag om de gevolgen voor de bedrijfsvoering te repareren en vervolgens weer terug te gaan naar de reguliere activiteiten. Daarmee lijkt de klus geklaard en verschuift de aandacht weer naar andere belangrijke zaken zoals de Veiligheidsregio, regionalisering en het halen van de opkomsttijden. Het management van de brandweer staat - als adviseur van het bestuur maar ook als leiding van het brandweerkorps – in deze situaties vaak tussen twee vuren in. Zij worstelden onder druk van het personeel met hun taak als eindverantwoordelijke voor het bedrijfsresultaat. Voor veel managers een onmogelijke taak, zo is gebleken. Er zijn zeker initiatieven genomen om de handen ineen te slaan. Zo is door het NVBR getracht om vanuit de branche sturing te geven43. Ook zijn er door enkele grote gemeenten gezamenlijke initiatieven genomen en zijn dienstroosters opgesteld. Deze activiteiten zijn primair van belang geweest om de bedrijfsvoering weer snel op orde krijgen. Hoewel dit natuurlijk belangrijk is, moet de aandacht van het management zich nu richten op de lange termijn effecten van de operationele prestaties en veiligheid. Op dit moment is te weinig aandacht voor dit onderwerp en lijkt er sprake van onderschatting van de lange termijn gevolgen. Het begint met herkenning van de problematiek door het management van de brandweer. Zij vervullen een cruciale rol in deze. Start van een landelijke discussie Het management zal de discussie over dit onderwerp dienen te starten en brede aandacht voor deze problematiek moeten opeisen. Er zijn twee richtingen om dit proces te transformeren. Ten eerste van binnenuit. Op initiatief van het management naar het bestuur, of via meningen van personeel naar de korpsleiding of ondernemingsraad. Ten tweede van buitenaf: vakbonden, landelijke projectleider, branchevereniging NVBR of het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Geen bureaucratische benadering maar vooral pragmatisch gericht is de kern van de boodschap.

43

Het NVBR heeft vanuit de branche een aantal keren landelijke bijeenkomsten georganiseerd voor het management om hierin gezamenlijk op te trekken en informatie uit te wisselen.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 38 van 45


Anders leren kijken De kwaliteit van operationeel optreden wordt in Nederland nauwelijks gemeten. De opkomsttijden, het voldoen aan opleidingseisen, normen en richtlijnen zijn indicatoren die worden gehanteerd voor kwaliteit. Andere mogelijkheden zijn niet bekend of worden niet voldoende onderzocht. De relatie van teamprestaties en veiligheidscultuur met de prestaties van de (brandweer)organisatie als geheel wordt echter maar zelden gelegd. Toch blijkt uit ervaringen bij andere organisaties dat er ook goede mogelijkheden zijn om een organisatie (of team) beter te laten presteren. Het Team Resource management model is daar een goed voorbeeld van. Dit model richt zich niet uitsluitend op de prestaties van het individu maar benadert het breder en vanuit de hele organisatie. Om de risico’s in beeld te brengen is de Tripod Analyse een geschikt instrument. Zo kan ook de brandweer op een andere manier kijken naar teamprestaties en wegen zoeken om dit te monitoren en te verbeteren. Dat vraagt een professionele en structurele aanpak maar zal leiden tot een beter presterend team en een professionelere organisatie met een gezonde veiligheidscultuur. Anders kijken naar kwaliteit en veiligheid betekent ook het durven loslaten van oude ingesleten patronen. Nu, als gevolg van de invoering van de arbeidstijdenwet en de opheffing van het functionele leeftijdsontslag de bedrijfsvoering verandert, is dit ook een mooie kans om zaken te vernieuwen. Met vaste teams werken is niet altijd positief omdat zaken vaak voor lief worden genomen maar niet altijd goed begrepen zijn. Dit kan weer leiden tot groepsdenken. Het voordeel van wisselende teams is dat de leden steeds vragen stellen hoe er wordt samengewerkt. Er moet dus meer aandacht besteed worden aan de taken en rollen in het team, steeds een ‘intake’ doen en zaken synchroniseren. Deze dynamiek houdt de zaak scherper. Met monitoring van meningen van het personeel kan bij worden gehouden of er vermeende effecten van de ATW optreden. Vervolgens kan worden bijgestuurd en zal de eventuele weerstand afnemen. Het wiel opnieuw uitvinden is niet nodig maar gebruikmaken van bestaande methoden en ervaringen van andere organisaties is heel goed mogelijk. Met wat aanpassingen zijn de genoemde methoden en instrumenten zoals Team Resource Management (TMO), Hoog Presterende Organisaties (HPO) of Tripod analyse met Basis Risico Factoren (BSF’s) ook voor de brandweer goed toepasbaar. Belangrijk is dat de focus veel breder naar het team en de gehele organisatie wordt gelegd en niet uitsluitend naar het individu. Bovenstaand zijn slechts enkele handreikingen gedaan, het volledig uitwerken van een model voor het meten en verbeteren van veiligheidscultuur behoort niet tot het doel van deze scriptie.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 39 van 45


6

Conclusies Aan het begin van deze scriptie is de volgende centrale vraag gesteld. Wat is het effect van de invoering van de Arbeidstijdenwet bij de brandweer op de operationele teamprestaties en hoe is dit te managen’? Het antwoord op de centrale vraagstelling is: Of de invoering van de arbeidstijdenwet en het arbeidstijdenbesluit van invloed is op de operationele teamprestaties van brandweerteams is niet bewijsbaar aangetoond in deze scriptie, maar alle signalen wijzen die richting op. De beschikbare informatie biedt te weinig houvast om dit onomstotelijk te bewijzen. Met een systematische monitoring kan dit op langere termijn worden gevolgd om concretere conclusies te trekken. Vast staat wel dat de bedrijfsvoering de belangrijkste ‘prime driver’ is voor het functioneren van de hele organisatie. Ga je ‘rommelen’ aan de basis van de organisatie dan heeft dat gevolgen voor de primaire processen, dus ook op de operationele taak van de brandweer. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden is literatuurstudie gedaan en zijn in totaal ruim 40 interviews met betrokkenen uit verschillende organisaties gevoerd. Verder zijn meerdere onderwerpen en is theorie uit de lesstof van de MCDm opleiding gebruikt zoals Team Resource Management, de Tripod-analyse en High Performance Organisations. De resultaten overziend kan worden geconcludeerd dat de invoering van de gewijzigde Arbeidstijden wet ingrijpende gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van de brandweer. Er kan tussen de 15 en 20% minder uren worden geoefend en de gemiddelde loopbaan van een brandweerman/vrouw is zo’n 25% korter dan voorheen. Dit vraagt veel aanpassing van werken oefenroosters en om compenserende maatregelen. De directe consequenties zijn hiermee inzichtelijk geworden. De indirecte gevolgen nog niet volledig bekend. Hoewel het niet helemaal met zekerheid is te stellen zal dit, bij ongewijzigd beleid, zijn weerslag krijgen op de operationele teamprestaties en daarmee ook op de veiligheid van brandweerpersoneel en burgers. Een zorg die overigens gedeeld wordt door het brandweerpersoneel. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn vier deelvragen beantwoord. De antwoorden op de vragen zijn onderstaand nog eens samengevat.

Deelvraag 1: Wat is het effect van de arbeidstijdenwet op de bedrijfsvoering van de brandweer en wat verandert er hierdoor? Een totaal landelijk beeld van de gevolgen is niet te geven. Er zijn geen statistieken en prognoses beschikbaar. De belangrijkste gevolgen zijn wel te geven. Er is veel onrust onder het personeel ontstaan, de eerdere opheffing van het functioneel leeftijdsontslag en de verplichte uittreding na 20 dienstjaren is hier mede de oorzaak van. De maximaal gemiddelde arbeidsduur bedraagt voor 24-uurdienst personeel nog maar 48 uur per week, Als gevolg hiervan moet er ongeveer 10% extra personeel bijkomen waardoor de personeelskosten fors stijgen. Werk en oefenroosters zijn in de meeste gevallen niet meer bruikbaar en moeten worden aangepast. Oude werkmethoden worden verlaten en nieuwe

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 40 van 45


wegen worden gezocht. Kortom: de bedrijfsvoering zal drastisch worden herzien. Dit houdt in dat er anders gewerkt moet worden. Dat vraagt veel inventiviteit en flexibiliteit van zowel medewerkers als de leiding.

Deelvraag 2: Wat is bekend over teamprestaties en welke factoren zijn hierop van invloed? Een team kan worden omschreven als een klein aantal mensen dat elkaar aanvult en zich inzet voor een gemeenschappelijk doel. Zij herkennen hoofden deeldoelstellingen en spreken elkaar aan op fouten. De kenmerken van een team zijn; het hebben van heldere gemeenschappelijke doelstellingen en een gezamenlijke verantwoordelijkheid met en voor elkaar hebben. Er dient open communicatie te zijn en helderheid over elkaars rollen waarbij zij kennis en ervaringen delen ten gunste van multidisciplinaire teamdoelen. Verder is wederzijds respect van belang en flexibele aanpassing van het collectieve handelen. Het resultaat van teamprestaties wordt beïnvloed door vrijwel alle aspecten die binnen een organisatie een rol spelen. Er is een zekere infrastructuur nodig om dit te beïnvloeden en een beter presterende organisatie te worden. Om een High Performance Organisation te kunnen worden zijn een aantal condities nodig zoals; methode en cultuur, taal en symbolen en structuren en relaties. De literatuur leert ons dat methoden en verbeterinstrumenten houvast bieden om de risico’s in beeld te brengen (Tripod analyse), te analyseren en uiteindelijk ook te beïnvloeden. Het begrip veiligheidscultuur hangt nauw samen met de organisatiecultuur als veiligheid een belangrijk risico is bij het primaire proces van de organisatie. Veiligheidscultuur kent wordt wel gedefinieerd aan de hand van vijf dimensies: pathologisch, reactief, calculatief, pro-actie en generatief. De brandweer kenmerkt zich doorgaans als pathologisch, binnen de wettelijke kaders blijven lijkt voldoende. Een opvallend laag ambitieniveau als je bedenkt dat veiligheid toch de core business van de brandweer is.

Deelvraag 3: Welke effecten hebben de veranderingen in de bedrijfsvoering, als gevolg van de invoering van de arbeidstijdenwet, op de operationele teamprestaties van de brandweer? De effecten van de invoering van de arbeidstijdenwet op de operationele teamprestaties zullen naar verwachting pas over een aantal jaar zichtbaar worden. Door het verlaten van de actieve dienst van de (nu nog) ervaren brandweermedewerkers vloeit veel ervaring weg uit de organisatie. Dit wordt nog versterkt door de aanstelling van veel nieuwe medewerkers en zal leiden tot een ander brandweeroptreden. Dit geldt uiteraard bij ongewijzigd beleid. Alle inspanningen tot nu toe ten spijt, toch blijkt steeds weer dat de brandweer niet goed is voorbereid en geoefend. Het is evident dat als gevolg van de minder opgebouwde ervaring dit uitsluitend kan verergeren in de toekomst. Het teamgeheugen wordt minder en herkenning ontbreekt steeds meer. De theoretische inzichten uit de Naturalistic Desicion Making44 geven aan dat besluitvorming onder druk veelal gebeurt op basis van herkenning. Dit zal vrijwel zeker leiden tot verslechtering van het operationele optreden. Een vergelijking tussen beroeps en vrijwilligers leert dat de lat al hoog ligt bij de vrijwilligers. De rek is er al vaak uit, dus nog meer oefenen lijkt niet de oplossing.

44

Klein G en C.E. Zsambok, Naturalistic Desicion Making,1997

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 41 van 45


Deelvraag 4: Hoe kan de brandweer deze effecten managen? De effecten van de invoering van de arbeidstijdenwet zullen mogelijk pas over enkele jaren werkelijk zichtbaar worden. Verondersteld mag worden dat de kans op ongevallen met slachtoffers toeneemt en de schade bij brand zal mogelijk ook groter worden. Harde bewijzen hiervoor zijn niet te geven. Het is van belang dat monitoring van de effecten door het management als een knelpunt wordt gezien zodat zij er een beleidspeerpunt van maken. Er dient een brede discussie over dit onderwerp te komen waaruit een landelijke aanpak volgt. Men moet anders naar kwaliteit leren kijken. Er dient een model ontwikkeld te worden om zaken te monitoren zodat hierop kan worden ingespeeld en beleid kan worden gemaakt. De kwaliteit van operationeel optreden wordt in Nederland nauwelijks gemeten. De opkomsttijden, het voldoen aan opleidingseisen, normen en richtlijnen zijn indicatoren die worden gehanteerd voor het meten van kwaliteit. Op zich ook wel logisch als er weinig andere mogelijkheden bekend zijn. De relatie van teamprestaties en veiligheidscultuur met de prestaties van de (brandweer)organisatie als geheel wordt echter maar zelden gelegd. Toch blijkt uit ervaringen bij andere organisaties dat er ook goede mogelijkheden zijn om een organisatie (of team) beter te laten presteren. Betere prestaties leiden ook tot meer veiligheid. Het Team Resource management model is daar een goed voorbeeld van. Dit model richt zich niet uitsluitend op de prestaties van het individu maar benaderd het breder vanuit de hele organisatie. Om de risico’s in beeld te brengen is de Tripod Analyse een geschikt instrument. Zo kan ook de brandweer op een andere manier kijken naar teamprestaties en wegen zoeken om dit te monitoren en te verbeteren. Dat vraagt een professionele en structurele aanpak maar zal leiden tot een beter presterend team en een professionelere organisatie met een gezonde veiligheidscultuur. Anders kijken naar kwaliteit en veiligheid betekent ook het durven loslaten van oude ingesleten patronen. Nu, als gevolg van de invoering van de arbeidstijdenwet en de opheffing van het functionele leeftijdsontslag de bedrijfsvoering verandert, is dit ook een mooie kans om zaken te vernieuwen. Met vaste teams werken is niet altijd positief omdat zaken vaak voor lief worden genomen maar niet altijd goed begrepen zijn. Dit kan weer leiden tot groepsdenken. Het voordeel van wisselende teams is dat de leden steeds vragen stellen hoe er wordt samengewerkt. Er moet dus meer aandacht besteed worden aan de taken en rollen in het team, steeds een ‘intake’ doen en zaken synchroniseren. Deze dynamiek houdt de zaak scherper. Met monitoring van meningen van het personeel kan bij worden gehouden of er vermeende effecten van de ATW optreden. Vervolgens kan worden bijgestuurd en zal de eventuele weerstand afnemen. Het wiel opnieuw uitvinden is niet nodig maar gebruikmaken van bestaande methoden en ervaringen van andere organisaties is heel goed mogelijk. Met wat aanpassingen zijn de genoemde methoden zoals TRM, HPO en BSF’s ook voor de brandweer toepasbaar. Belangrijk is dat de focus veel breder naar de gehele organisatie en niet naar het individu maar het team wordt gelegd. Bovenstaand zijn slechts enkele handreikingen gedaan, het volledig uitwerken van een model voor het meten en verbeteren van veiligheidscultuur behoort niet tot het doel van deze scriptie. Het management is hiervoor aan zet.

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 42 van 45


Discussie De primaire doelstelling van de Arbeidstijdenwet is het beschermen van de werknemer. Als onderdeel hiervan zou het begrip veiligheid een plaats moeten hebben. Echter, tijdens de hele discussie 45 rondom het Arbeidstijdenbesluit is het thema veiligheid amper aan bod gekomen. De vele rechtzaken en procedures gingen er uitsluitend over het feit of de werkwijze wel in overeenstemming was met de Europese richtlijnen. Daarnaast heeft jarenlang de discussie over het functionele leeftijdontslag (FLO) van brandweerpersoneel gespeeld. Bij de FLO discussie leek het over de belastbaarheid van het personeel te gaan maar het was vooral een bezuinigingsoperatie. Arbeidsveiligheid voor personeel of openbare veiligheid voor de burgers speelde hierbij geen enkele rol. Jaarlijks vallen er onder brandweermensen gemiddeld één à twee dodelijke slachtoffers. Dit ondanks alle inspanningen op het gebied van oefenen zoals hogere kwaliteitseisen en meer regels. Veiligheid bij repressief optreden heeft veel aandacht en legt een forse druk op mensen, niet in het minst op de vrijwilligers. Het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties stelt telkens nieuwe eisen aan de kwaliteit van brandweer personeel46. De arbeidsinspectie controleert meer en heeft ook veel aandacht voor de Risico Inventarisaties en Evaluatie (RI&E) bij brandweerkorpsen. Uit de rapportages blijkt dat veel zaken nog niet op orde zijn47. Het is dus vreemd dat in de hele discussie rondom FLO en arbeidstijden geen enkele relatie wordt gelegd met veilig repressief optreden. Dit staat haaks op de doelstellingen en intenties van de Arbeidstijdenwet maar ook op de verantwoordelijkheid van de vakbonden. Een discussie waard wat mij betreft!

Tenslotte De overheid dient te investeren in het voorkomen van ongevallen onder het personeel. Dit geldt in het bijzonder voor personeel dat een bijzondere taak heeft waarbij risico’s een belangrijke rol spelen, zoals hulpverleningsdiensten. In deze scriptie is aangetoond dat de risico’s in de toekomst alleen maar zullen toenemen als gevolg van de invoering van de arbeidstijdenwet. Ook andere maatschappelijke ontwikkelingen spelen hierbij een rol zoals het vervoer van gevaarlijke stoffen, technologische complexiteit, verdichting van de bevolking en terreurdreiging. Toch blijkt telkens dat er pas maatregelen worden getroffen als er (grote) incidenten met slachtoffers hebben plaatsgevonden. De taakuitvoering van de brandweer kenmerkt zich door vertrouwde, ingesleten patronen en werkwijzen maar de organisatie wordt momenteel ook geconfronteerd met organisatieveranderingen en schaalvergroting. Dit heeft ingrijpende gevolgen voor de bedrijfsvoering. In het perspectief van deze scriptie ligt hier een uitdaging voor het management van de brandweer om deze kans te grijpen en van de nood een deugd te maken. Dat vraagt om initiatief, visie, durf en doorzettingskracht maar kan uiteindelijk bijdragen tot een beter en vooral veiliger optreden. Aangezien arbeidsveiligheid niet uitsluitend een zaak is van werkgevers maar ook van werknemers, dienen ook de branche en de vakbonden hun verantwoordelijkheid in deze te nemen.

45

Artikel in Brand&Brandweer Veiligheid speelt te kleine rol in discussie arbeidsvoorwaarden, van Duin M, Lieben E, Oomes E, april 2007 46 Het Project Kwaliteit Brandweerpersoneel (2008) is hier een recent voorbeeld van. 47 Rapport Arbeidsinspectie, 2007

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 43 van 45


Literatuurlijst Algemeen Canon-Bowers J.A. & Salas E. Making decisions under stress. American Psychological Association Washington. 1998 Flin, R., Sitting in the hot seat, Leaders and teams for Critical Incident Management, Chichester, 1996 Flin, R., E. Salas. M. Strub en L. Marti., Decision making under stress, Ashgate Burlington, 1997 Fraher A.L. Group Dynamics fo High-Risk Teams. A Team Resource Management (TRM) Primer. Lincoln: Universe 2005 Groeneweg J. Controlling the controllable, preventing business upsets,2002, Global Safety Group Katzenbach J.R. & D. K.Smith, Het geheim van teams, 1993, McKinsey Company, Inc. Klein G. Sources of power: how people make decisions. Massachussetts Institute of Technology. 1998 Klein G en C.E. Zsambok, Naturalistic Desicion Making,1997 Versleijen R.J.M.: “Over brandweer, snorren, apen en bananen”, MCDm 8, 2007 Weick K.E. & Suthcliffe K.M. Managing the unexpected. Jossey-Bass 2001 Branchespecifiek Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding, Handleiding Leidraad Oefenen, Arnhem 2000 Europese richtlijn voor richtlijnen: richtlijn 93/104/EG VNG, Handboek Kwaliteitszorg Brandweer, VNG Uitgeverij, Den Haag, 2004

Publicaties Groepscompetenties van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003. Vollenbroek J, “Veiligheidscultuur veranderen”, 2004 Brand en Brandweer, Veiligheid speelt te kleine rol in discussie arbeidsvoorwaarden, van Duin M, Lieben E, Oomes E, april 2007

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 44 van 45


Geraadpleegde internetsites

o

WWW.MINBZK.NL

o

WWW.VNG.NL

o

WWW.CNV.NL

o

WWW.NVBR.NL

o

WWW.MINSWZ.NL

o

WWW.INK.NL

Peter Kramer

MCDm, leergang 9

Pagina 45 van 45

Veiligheid onder tijdsdruk. Effecten van de gewijzigde Arbeidstijdenwet op operationele teamprestaties van de brandweer

Recommend Documents