Veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand

Veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand De balans tussen behoeften vinden

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

Drs. S.D. Schaap Prof. dr. I. Helsloot Drs. L. Schaap

Den Haag, oktober 2006

Voor vragen of opmerkingen naar aanleiding van deze rapportage kunt u schriftelijk, telefonisch of per e-mail contact opnemen met de auteurs via: COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Koninginnegracht 26 2514 AB Den Haag Telefoon: 070-3122020 E-mail: [email protected] of [email protected] Internet: www.cot.nl

2

INHOUDSOPGAVE

1 1.1 1.2 1.3 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

INLEIDING................................................................................................................... 4 ACHTERGROND VAN HET ONDERZOEK .......................................................................... 4 FOCUS EN OPZET VAN HET ONDERZOEK ........................................................................ 5 LEESWIJZER................................................................................................................ 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ....................................................................... 7 HOOFDCONCLUSIES .................................................................................................... 7 AANBEVELINGEN – RANDVOORWAARDEN VOOR EEN VEILIG EVENEMENT ......................... 8 AANBEVELINGEN – VEILIGHEIDSMANAGEMENT............................................................. 11 AANBEVELINGEN – CRISISMANAGEMENT ..................................................................... 12 TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN ............................................................................... 14 EVENEMENTEN EN VEILIGHEID ............................................................................ 16 PROFESSIONELERE VEILIGHEIDSZORG ........................................................................ 16 PRIMAIRE VEILIGHEIDSRISICO’S EVENEMENTEN ........................................................... 17 SOORTEN EVENEMENTEN .......................................................................................... 17 VEILIGHEIDSMANAGEMENT EN CRISISMANAGEMENT ..................................................... 18 VERGUNNINGVERLENING ..................................................................................... 20 INLEIDING ................................................................................................................. 20 ACHTERGRONDEN EVENEMENTENVERGUNNING .......................................................... 20 RANDVOORWAARDEN SCHEPPEN ............................................................................... 21 TOETSING VAN DE VERGUNNINGAANVRAAG ................................................................. 23 OBSERVATIES EN ANALYSE ........................................................................................ 25 CONCLUDEREND ....................................................................................................... 31 HET TRAJECT NAAR HET EVENEMENT TOE ...................................................... 33 INLEIDING ................................................................................................................. 33 DE AFWEGING TUSSEN ANTICIPATIE EN VEERKRACHT .................................................. 33 HET VOORBEREIDINGSPROCES .................................................................................. 34 TAKEN VAN DE OVERHEID........................................................................................... 36 VOORBEREIDEN VAN CALAMITEITENBESTRIJDING EN CRISISBEHEERSING (PREPARATIE). 37 OBSERVATIES EN ANALYSE ........................................................................................ 40 CONCLUDEREND ....................................................................................................... 44 HET EVENEMENT ZELF .......................................................................................... 46 INLEIDING ................................................................................................................. 46 TAKEN TIJDENS HET EVENEMENT ................................................................................ 46 INCIDENTEN: HULPVERLENING, CALAMITEITENBESTRIJDING EN AANSPRAKELIJKHEID ...... 47 NA HET EVENEMENT: DE NAFASE ................................................................................ 48 OBSERVATIES EN ANALYSE ........................................................................................ 49 CONCLUDEREND ....................................................................................................... 52

7

RÉSUMÉ.................................................................................................................... 54

8

BIJLAGEN................................................................................................................. 55

3

1

Inleiding

1.1

Achtergrond van het onderzoek Evenementen zijn in. In vrijwel iedere gemeente in Nederland worden jaarlijks wel evenementen georganiseerd. Het aantal evenementen dat in Nederland wordt georganiseerd is de afgelopen decennia sterk toegenomen. Evenementen zijn voor mensen een prettige vorm van vrijetijdsbesteding. Voor de gemeente waar evenementen plaatsvinden kan een evenement ervoor zorgen dat de gemeente beter bekend wordt in Nederland of een bepaald (positief) imago ontwikkelt. Voor het toerisme zijn evenementen ook belangrijk; evenementen als de Floriade en speciale exposities bewijzen ook een krachtig instrument te zijn om Nederland in het buitenland te promoten. Ten derde kunnen evenementen ook uit economisch perspectief interessant zijn; ze halen publiek naar de gemeente, dat geld uitgeeft bij de lokale middenstand. De vraag om meer evenementen en uitbreiding van de schaal van de huidige evenementen bereikt de gemeente Almere ook regelmatig. De gemeente Almere realiseert zich dat evenementen ook voor haar een meerwaarde kunnen bieden. Door het plaatsvinden van evenementen in Almere profileert zij zich als een bruisende stad waar veel te doen is. Daarbij voldoet de gemeente met deze evenementen aan een behoefte van een substantieel deel van de bevolking en wordt zij gezien als een aantrekkelijke stad voor mensen uit de rest van Nederland. Het Almeerderstrand, een voor het publiek toegankelijk recreatiegebied aan het IJmeer, is een locatie die op zich goed geschikt is om grotere evenementen te organiseren. Er zijn op ob bij het Almeerderstrand al diverse voorzieningen aanwezig, zoals parkeerplaatsen, een op- en afrit van de snelweg, wegen en enkele horecagelegenheden. De combinatie van strand en water maakt het ook uitermate geschikt voor evenementen met warm weer en water(sport)evenementen. Op het Almeerderstrand worden dan ook met enige regelmaat evenementen georganiseerd. Naast de kleine evenementen – zoals barbecuefeestjes op het strand – zijn voorbeelden van grotere evenementen van de afgelopen jaren de ANWB Kampeer- en Vakantiedagen, de Libelle Zomerweek, diverse popconcerten en het dance-evenement DefQon1. Voor organisatoren van grotere evenementen is het Almeerderstrand een interessante locatie, onder meer vanwege de ligging (centraal in Nederland, aan de snelweg), de ruimte en de combinatie van strand en water. Evenementen – zeker de grotere – brengen echter, door de aanwezigheid van grote mensenmassa’s op een relatief beperkt oppervlak, veiligheidsvraagstukken met zich mee. In het recente verleden, zoals bij Dance Valley 2001, de ordeverstoringen op Koninginnedag in Amsterdam in 2001 en de afgelasting van de Nijmeegse Vierdaagse in 2006, is gebleken dat het niet alleen gaat om theoretische risico’s. De gemeente Almere is voor evenementen op haar grondgebied de vergunningverlenende instantie en verantwoordelijk voor het waarborgen van de

4

veiligheid op en rond evenementen. In de Algemene Plaatselijke Verordening is de vergunningplicht voor het organiseren van evenementen in de gemeente opgenomen. De gemeente zorgt er door middel van de vergunningverlening, controle op gemaakte afspraken en medewerking aan de uitvoering van maatregelen voor dat er voldoende waarborg is dat een evenement veilig wordt georganiseerd. De gemeente moet daarin samen optrekken met de organisator(en) van het evenement en met de betrokken hulpdiensten, zonder overigens de primaire verantwoordelijkheid van de exploitant te ontkennen. Gezamenlijk moeten organisator en overheidspartijen in staat zijn om flexibel te reageren als er zich een onverwachte of ongewenste verandering van de situatie voordoet. Het gaat dan om anticipatie en veerkracht, om planning en flexibiliteit. De gemeente Almere werkt momenteel aan verdere ontwikkeling van haar evenementenbeleid en wil in dat licht ook de kaders voor het veilig en verantwoord organiseren van evenementen op het Almeerderstrand scherper stellen. Ze heeft daarom het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement gevraagd een onderzoek te doen en te adviseren over de vraag op welke wijze evenementen op het Almeerderstrand op een veilige en verantwoorde manier kunnen worden georganiseerd. Onderhavig onderzoeksrapport gaat hierop in. Het is primair opgesteld ten behoeve van de lokale overheid en de hulpdiensten, maar ook de rol van de organisator van een evenement komt aan de orde. Vooral in gezamenlijkheid van al deze partijen kan aan veiligheid van evenementen gewerkt worden.

1.2

Focus en opzet van het onderzoek Focus en afbakening Aangezien evenementen in alle soorten en maten bestaan, is het goed om hier een begrenzing van de reikwijdte van het onderzoek aan te geven. Het onderzoek is gericht op het veilig organiseren van grotere evenementen, waar duizenden bezoekers op afkomen en die een complexe organisatie kennen. Hiermee worden de strandbarbecues, kleine markten en dergelijke buiten beschouwing gelaten. Dit is ook vaak het type evenement waar geen evenementenvergunning voor nodig is of alleen een meldingsplicht voor geldt. De insteek van dit rapport is om voornamelijk voor de grote en complexe evenementen aan te geven hoe deze op een veilige en verantwoorde manier kunnen worden georganiseerd. Daarbij is dit onderzoek specifiek gericht op het Almeerderstrand, een recreatiestrand aan het IJmeer. Hoewel recreatie de hoofdfunctie van het strand is, kan er op en rond het strand voldoende ruimte gecreëerd worden om grotere evenementen te organiseren. Almere kent ook andere buitenlocaties voor evenementen, waaronder het festivalplein, de Grote Markt en het Atantisstrand. Het verzoek van de gemeente aan het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement is geweest om specifiek voor de locatie Almeerderstrand aan te geven hoe hier veilig en verantwoord evenementen kunnen worden georganiseerd. Dit laat onverlet dat dit rapport ook voor het veilig organiseren van evenementen op andere locaties in Almere aandachts- en leerpunten bevat. Daarbij geldt dat een deel van de observaties en aanbevelingen niet locatiespecifiek zijn.

5

Onderzoeksopzet Ten behoeve van dit onderzoek zijn beschikbare literatuur over dit thema, documentatie van de gemeente Almere en casusmateriaal bestudeerd. Het dancefestival DefQon1 – inmiddels een jaarlijks terugkerend evenement – is In overleg met de gemeente Almere gebruikt als onderzoekscasus. Onderzoekers van het COT zijn in aanloop naar het festival DefQon1 aanwezig geweest bij diverse voorbereidende bijeenkomsten van de verschillende betrokken partijen, hebben geobserveerd tijdens het festival en zijn aanwezig geweest bij de interne evaluatie naderhand. Het rapport benoemt zowel op basis van de beschikbare bronnen als naar aanleiding van het evenement DefQon1 casusoverstijgende lessen voor de gemeente Almere ten aanzien van veiligheid rond evenementen op het Almeerderstrand. Het rapport gaat inhoudelijk in op de veiligheidsaspecten van evenementen organiseren over de gehele linie, van de vergunningverlening tot en met de inzet tijdens het evenement en de terugkoppeling achteraf. Dit totale organisatorische proces kan opgeknipt worden in vier belangrijke fasen. De eerste fase bestaat uit de aanvraag van de vergunning voor het organiseren van een evenement. Indien deze toestemming verkregen wordt en de voorwaarden voor het evenement duidelijk zijn, begint de tweede fase. In de tweede fase vindt de organisatorische afstemming plaats tussen de verschillende betrokken partijen, waaronder de gemeente, de organisator, haar onderaannemers, de politie, de brandweer en de GHOR1, in aanloop naar het evenement toe. Vervolgens komt de derde fase, het evenement zelf, en ten slotte de vierde fase, waarin onder meer de (interne) evaluatie en eventuele nazorg wordt uitgevoerd en de leerpunten worden geïmplementeerd ten behoeve van een volgend evenement. Voor elk van deze fasen trekken wij conclusies en in het slothoofdstuk bespreken wij de overkoepelende conclusies en aanbevelingen ten aanzien van het veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand.

1.3

Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat de hoofdconclusies en aanbevelingen voor de gemeente Almere. In hoofdstuk 3 schetsen we de achtergronden van het veilig organiseren van evenementen en benoemen we de kernbegrippen veiligheidsmanagement en crisismanagement. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 bespreken we de achtergronden van onze conclusies en aanbevelingen. Daarbij volgen we de indeling in vier fasen. Per fase bespreken we eerst de belangrijkste aandachtspunten. Vervolgens bespreken wij onze observaties en geven we hier een analyse van. Tenslotte trekken we per fase conclusies. In de bijlagen is enige achtergronddocumentatie opgenomen over veilig evenementen organiseren, waar we in de tekst ook waar relevant naar refereren.

1

Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen, regionale organisatie van de betrokken organisaties in de geneeskundige kolom.

6

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Hoofdconclusies Recreatie, natuur en veiligheid staan op het Almeerderstrand soms op gespannen voet met elkaar. Met het Almeerderstrand heeft de gemeente Almere gekozen voor een semi-vast terrein voor grotere evenementen. Het Almeerderstrand is momenteel geen vastgesteld evenemententerrein. Wel kan het afgesloten worden van de openbare ruimte, waardoor het als een vast terrein kan worden behandeld. Het terrein is echter summier ingericht voor evenementen. Zou de gemeente het terrein beter inrichten als evenemententerrein, dan zijn er grote voordelen te halen, waaronder ook voor de veiligheid. Zo kunnen er goede voorzieningen (vervoer, logistiek, infrastructureel) worden aangelegd en kunnen er vooraf al specifieke eisen worden gesteld aan het veiligheidsmanagement op dat terrein. De recreatiefunctie van het Almeerderstrand conflicteert in zekere mate met het inrichten van de meest optimale voorzieningen (wegen, omheining, bouwwerken) voor een evenemententerrein. Het feit dat het een recreatiestrand betreft houdt in dat de structuur van het terrein zoveel mogelijk ‘ongerept’ gelaten wordt en het strand zoveel mogelijk vrij toegankelijk voor publiek moet zijn. Het veiligheidsmanagement van evenementen op het Almeerderstrand staat op een hoog peil. Dit omvat de maatregelen rond een evenement in normale omstandigheden ten aanzien van beveiliging, medische hulpverlening, brandveiligheid en fysieke veiligheid; het strekt zich uit van evenementenbeleid, vergunningverlening, multidisciplinaire voorbereiding tot en met de uitvoering en de nafase van het evenement. De gemeente Almere en de hulpverleningsdiensten in de regio werken hier over het algemeen professioneel aan. Dit geldt ook voor de samenwerking met de evenementenorganisatoren waarmee men terugkerend te maken heeft. De randvoorwaarden voor adequaat crisismanagement tijdens een grootschalig evenement2 op het Almeerderstrand zijn nog onvoldoende gegarandeerd. Voor risicovolle evenementen op het Almeerderstrand bereiden de gemeente, de hulpverleningsdiensten en de organisator het crisismanagement wel in beperkte mate voor.3 De voorbereiding op crisismanagement tijdens een evenement is echter te beperkt. Zo is er nog geen praktische ervaring opgedaan met de grootschalige inzet en de effectiviteit van voorbereide noodmaatregelen. Uit de observaties blijkt echter dat er tijdens een evenement diverse knelpunten bestaan die adequaat crisismanagement zullen belemmeren. Zo kan in de huidige situatie met een bezoekersaantal van 37.000 niet worden gegarandeerd dat een grootschalige inzet van hulpverleningsdiensten en een acute ontruiming van het

2

Wanneer een evenement als ‘grootschalig’ wordt betiteld is niet vastgelegd in normen. Wij kunnen op basis van dit onderzoek ook niet aangeven welk bezoekersaantal hiervan de ondergrens vormt. De gemeente Almere legt voor evenementen vanaf 1000 bezoekers de meeste eisen op aan de organisator (zie hoofdstuk 4). Hiermee kan gesteld worden dat evenementen van 1000 bezoekers in Almere als ‘grootschalig’ worden betiteld. 3 Zo wordt geanalyseerd of hulpverleningsdiensten, gezien het profiel van het evenement, eventuele (grootschalige) incidenten aan kunnen. Ook leggen de hulpverleningsdiensten in de voorbereidende fase de koppeling tussen keuzes in het veiligheidsmanagement en de gevolgen voor het crisismanagement.

7

terrein succesvol verlopen. Daarmee is momenteel de maximum bezoekerscapaciteit wel bereikt. De gemeente Almere legt nog onvoldoende een koppeling tussen het maximum bezoekersaantal en het veiligheids- en crisismanagement. De maximum bezoekerscapaciteit die een evenement op het Almeerderstrand aan kan wordt momenteel vooral op basis van eerdere ervaringen bepaald, maar wordt onvoldoende geobjectiveerd. Duidelijke normen gekoppeld aan het risicoprofiel en de getroffen maatregelen ontbreken nog. Het risico hiervan is dat door de veelal positieve ervaringen uit het verleden (vrijwel zonder daadwerkelijke crisissituaties) te weinig rekening wordt gehouden met minder positieve scenario’s. Door meer geobjectiveerde normen te gebruiken kan de gemeente haar rol als vergunningverlener en toezichthouder uitvoeren en is verantwoording achteraf ook beter mogelijk. In paragraaf 2.2, 2.3 en 2.4 gaan wij achtereenvolgens in op aanbevelingen gericht op de randvoorwaarden, veiligheidsmanagement en crisismanagement. In paragraaf 2.5 staan we stil bij diverse toekomstige ontwikkelingen, die een grote invloed kunnen gaan hebben op het veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand.

2.2

Aanbevelingen – randvoorwaarden voor een veilig evenement Aanbeveling 1: concretiseer aandachtspunten voor vergunningverlening De gemeente en haar partners hebben voor de vergunningverlening van evenementen op het Almeerderstrand inmiddels veel kennis en ervaring opgedaan met de wijze waarop in de vergunning veiligheidsaspecten dienen te worden meegenomen. Wel is een aandachtspunt dat ook ‘out of the box’ gedacht moet kunnen worden: niet alleen ervaringen uit het verleden, maar ook andere potentiële veiligheidsrisico’s dienen in een risicoanalyse voorafgaand aan de vergunningverlening te worden betrokken. De vergunning kan – en dient elke keer opnieuw – op basis van een risicoanalyse met objectieve criteria worden opgesteld; dit maakt verantwoording achteraf ook beter mogelijk. Daarbij dient de gemeente net als nu al gebeurt samen op te trekken met de hulpverleningsdiensten, om in de risicoanalyse actuele informatie te betrekken vanuit hun eigen vakgebied. Voor complexe vergunningen is het verstandig om, net als nu al gebeurt voor DefQon1, hiervoor een projectorganisatie op te zetten. Aanbeveling 2: objectiveer de maximumcapaciteit van evenementen De gemeente en de hulpverleningsdiensten zullen meer op basis van geobjectiveerde normen en analyse grenzen moeten stellen aan de maximumcapaciteit van een evenement op het Almeerderstrand. De wens van evenementenorganisatoren voor groei in maximumcapaciteit van een evenement is bekend, maar onder de huidige omstandigheden moet het aantal bezoekers van DefQon1 2006 als maximum worden beschouwd. Ook bij dit aantal bezoekers zijn al meer veiligheidsmaatregelen nodig. Drie grootheden zijn van invloed op de maximumcapaciteit voor een evenement: de hoeveelheid mensen in relatie tot de verwachte spreiding over het

8

evenemententerrein, de vervoercapaciteit en de tijd waarover het vervoer gespreid kan worden.4 Voor de hoeveelheid mensen die een evenemententerrein kan hebben is de spreiding van publiek over het terrein cruciaal. Voorkomen moet worden dat op bepaalde plaatsen vijf mensen of meer één vierkante meter moeten delen, omdat dan mensenmassa’s ‘vloeibaar’ worden.5 Berekeningen van de omvang van de publieksruimte op het evenemententerrein, de verwachte druk op bepaalde locaties op het terrein (zoals de podia) en de mogelijkheid tot scheiding van publieksstromen (ook de mogelijkheid tot scheiding van hulpverlening) moeten een maximumcapaciteit kunnen aangeven. Vervoercapaciteit moet echter ook mee worden gewogen. Het gaat dan om het aantal personen dat per tijdseenheid het terrein kan verlaten per auto, trein of bus. Dit hangt mede af van het aantal voertuigen ten opzichte van het aantal uitgangen van de parkeerplaatsen en de capaciteit van wegen. De tijd waarover de aan- en afvoer gespreid kan worden, het aanbod van passagiers per tijdseenheid en de capaciteit van het vervoer per tijdseenheid zijn een derde factor voor de maximumcapaciteit van het evenement. Hierbij dient rekening gehouden te worden met pieken en dalen en met calamiteiten zoals extreem weer. Per evenement levert deze berekening een maximumcapaciteit op voor aan- en afvoer. Aanbeveling 3: leg meer verantwoordelijkheid voor het veiligheidsmanagement bij de organisator Een uitgangspunt voor evenementen zou moeten zijn dat het een ‘feest’ van een particuliere organisatie is, waarvoor de overheid zo min mogelijk zou moeten opdraaien.6 De gemeente Almere heeft door middel van de vergunningvoorwaarden de verantwoordelijkheid voor het veiligheidsmanagement al voor een groot deel bij de organisator neergelegd. Eén belangrijk verbeterpunt is hierbij van toepassing. De openbare ordehandhaving buiten de hekken is momenteel een taak die door de politie wordt uitgevoerd, waarbij kan worden afgesproken dat de beveiliging alleen op bepaalde momenten bijspringt (in principe bij de grote in- en uitstroom van publiek). Dit legt tijdens een evenement een behoorlijk beslag op de politiecapaciteit. Argument voor inzet van de politie in plaats van particuliere beveiligers van de organisatie, is dat het gebied buiten het afgehekte terrein geen evenemententerrein meer is en hier de mogelijkheden voor beveiligers om op te treden ophouden. Wij achten deze redenatie echter onhoudbaar, omdat in de praktijk tijdens een evenement ook de ruimte tot en met de parkeerplaatsen en het NS-station niet voor publiek toegankelijk is. Door dit gebied ook als evenemententerrein te beschouwen en behandelen, kan de beveiliging van dezelfde bevoegdheden gebruik maken als binnen het terrein. Daarmee kan de inzet van de politie beperkt blijven tot een klein team dat zich richt op arrestatie van verdachten en inzet in noodsituaties.7

4

Zie Nibra en ES&E, Dance Valley 2001 – een evaluatie van de gebeurtenissen, 2002, p. 120. Zie paragraaf 4.4. Uitzonderingen daargelaten van evenementen die door de overheid of een door de overheid gesubsidieerde non-profitorganisatie worden georganiseerd; hierbij is het denkbaar dat dit punt in mindere mate opgaat. 7 Directe afhandeling van verdachten van strafbare feiten door politie en de officier van justitie op het evenemententerrein is ons inziens een slimme keuze die vooral gehandhaafd zou moeten worden. 5 6

9

Ook ten aanzien van aansprakelijkheidsvraagstukken is een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden van belang. Algemeen geldt dat wie bepaalt, betaalt, ook voor de rechter.8 Weeg dus zorgvuldig af welke zaken gezamenlijk besloten worden en maak steeds duidelijk wie expliciet voor een besluit verantwoordelijk is. Leg hierover bij voorkeur zoveel mogelijk vast in de vergunning. Aanbeveling 4: zorg voor meer adequate permanente structuren en voorzieningen op en rond het evenemententerrein De evenementenfunctie van het Almeerderstrand is gebaat bij betere permanente structuren. Allereerst kan het aanzienlijk schelen in opbouwtijd voor een evenement. Dit is zowel voor de organisator als voor de recreatiefunctie voordelig. Op de tweede plaats is het veiligheids- en calamiteitenmanagement erbij gebaat. Het calamiteitenmanagementteam (CMT) heeft slechts summiere voorzieningen. Wij raden aan hiervoor een vaste, goed ingerichte ruimte op te zetten. Daarbij hebben de hulpverleningsdiensten voor acute en grootschalige inzet een betere infrastructuur nodig. Het gaat daarbij om een weg langs het strand die breed genoeg is om hulpverleningsvoertuigen elkaar te laten passeren (eenrichtingsverkeer tijdens een crisis is een utopie). Ook is er een calamiteitenroute op het strand nodig die goed begaanbaar is voor hulpverleningsdiensten, niet geblokkeerd wordt door publiek of aanwezige obstakels en ook geen gevaar oplevert voor het publiek. Wij geven in overweging om hiervoor op het terrein een betere permanente infrastructuur ten behoeve van de hulpverlening aan te leggen (zie ook aanbeveling 8). Een ander verbeterpunt betreft de capaciteit van de uitvalswegen. De capaciteit van deze wegen is ontoereikend voor snelle ontruiming in een crisissituatie. Ook in een normale uitstroom is de ontsluiting van de parkeerplaatsen ontoereikend. Een betere, goed beborde ontsluiting van het terrein is nodig. Het feit dat binnen afzienbare tijd nieuwbouw in de directe omgeving zal komen (Almere-Poort), is hierop van invloed en dient in de overwegingen meegenomen te worden. Het parkeren van festivalgangers in een woonwijk; het scheiden van verkeersstromen is een noodzaak. Ook de communicatie tijdens evenementen is gebaat bij meer vaste structuren, vooral omdat betrokkenen van hulpverleningsdiensten en de evenementenorganisatie verschillende middelen gebruiken en zendmasten, ook voor portofoons, met name tijdens calamiteiten kunnen uitvallen. Wij raden aan om te overwegen meer vaste telefoonlijnen aan te leggen. Houd er bij de inrichting van het terrein en de directe omgeving rekening mee dat mensen vaak al een lange weg achter de rug hebben bij aankomst en dus dorst, honger, afval en behoefte aan een toilet hebben. Rotzooi en wildplassen bij de entree van het terrein staan niet alleen slordig, het geeft meteen een beeld van

8

In het zogenaamde Vlissingen-arrest van de Hoge Raad (HR 11 december 1992, NJ 1994 639) heeft de rechter gesteld dat brandweerkosten die voortkomen uit de inzet voor brandbestrijding niet kunnen worden doorbelast aan derden, omdat dit een kerntaak van de overheid is. Wel kunnen kosten uit overige diensten die de brandweer utivoert worden doorbelast. Ten aanzien van aansprakelijkheidsstelling van de overheid zijn nog weinig rechterlijke uitspraken beschikbaar. Uitspraken van de arrondissementsrechtbank Amsterdam en de rechtbank van Rotterdam op 18-12-2003 (99-2633) en 26 mei 2004 (nr. 154527/ HA ZA 01-917) geven wel aan dat het te verwachten valt dat het aantal aansprakelijkheidsstellingen van de gemeente zal gaan groeien. Zie ook Helsloot, I. en J.G.H. Bos, T&C OOV, Brandweerwet, Kluwer, 2006.

10

inadequate organisatie en toezicht, waarbij dit soort zaken blijkbaar getolereerd worden. Richt ook de looproute van het NS-station en de parkeerplaatsen naar het afgehekte terrein in met voldoende prullenbakken, toiletten, mogelijkheden om vocht te krijgen. Aanbeveling 5: volg een systematische werkwijze in de voorbereiding van elk evenement De concrete voorbereiding van een groot evenement dient vanaf het eerste moment systematisch en multidisciplinair te worden opgepakt. Momenteel wordt al goed samengewerkt en komt het overgrote deel van de inhoudelijke aandachtspunten in de voorbereiding aan bod. Enige verbetering is nog te behalen in de wijze waarop dit gebeurt: het kan meer systematisch worden uitgevoerd. In de voorbereidingsfase kan een pad worden uitgestippeld waarop allereerst de risicoanalyse wordt geconcretiseerd op basis van checklists, vervolgens scenario’s worden beschreven en geanalyseerd en tenslotte maatregelen en afspraken worden gemaakt voor het evenement.9 Zowel de organisator als de hulpverleningsdiensten moeten de maatregelen die zij moeten treffen voor een groot deel bepalen op basis van de risicoanalyse van een evenement. Het is daarom zaak om deze risicoanalyse, inclusief de bespreking van diverse scenario’s, al vroegtijdig uit te voeren. Dit voorkomt dat eventuele consequenties voor de organisator of de hulpverleningsdiensten te laat bekend worden en gewenste aanpassingen mogelijk niet meer mogelijk zijn. Objectiveer daarbij ook de criteria op basis waarvan een evenement als ‘risicodragend’ wordt bestempeld, wat belangrijke consequenties kan hebben voor de organisator, de gemeente en de hulpverleningsdiensten. Een ander aandachtspunt hierbij is de kennisoverdracht tussen organisaties en binnen organisaties. Voorkomen moet worden dat vertegenwoordigers van betrokken organisaties die gezamenlijk het evenement voorbereiden op de dag zelf geen rol hebben. Dit zijn immers de personen die op elkaar zijn ingespeeld en de beste kennis hebben opgebouwd omtrent het evenement. Zowel voor private betrokkenen als voor vertegenwoordigers van hulpverleningsdiensten geldt daarom dat zij ernaar moeten streven om dezelfde personen in de voorbereiding en op de dag zelf te laten functioneren.

2.3

Aanbevelingen – veiligheidsmanagement Aanbeveling 6: treed immer consequent en direct op tijdens het evenement In een aantal gevallen is tijdens onze observaties bij DefQon1 gebleken dat een vooraf afgesproken inzet in de praktijk niet voldoende scherp werd gevolgd. Een algemeen punt is met name dat regels en afspraken die vooraf gemaakt zijn strikt nageleefd moeten worden. Op basis van onze observaties vragen wij voor de onderstaande punten specifiek de aandacht. • De leeftijdscontrole bij de ingang van het evenemententerrein was onvoldoende. Dit heeft behoorlijke gevolgen, want een toegangcontrole op

9

Zie ook paragraaf 5.3.

11

•

•

2.4

leeftijd bij de ingang van een festivalterrein betekent dat hier binnen de hekken niet meer op gecontroleerd wordt. Horecapersoneel mag er dus vanuit gaan dat iedereen binnen de hekken 18 jaar of ouder is. Gedegen leeftijdcontrole is daarom van groot belang bij de ingang, ook gezien de altijd aanwezige drugs op dergelijke feesten. Maak ook de belangrijkste ge- en verboden duidelijker kenbaar aan het publiek, bijvoorbeeld bij de treinen en op de parkeerplaatsen. Houd constant de toegankelijkheid van de calamiteitenroute in de gaten, zowel de knelpunten (zoals kruisingen) als de plaatsen die normaal gesproken vrij moeten zijn. Blijf ook het evenement managen na sluiting van de hekken. Het gaat dan met name om het managen van de uitstroom van auto’s, bussen en openbaar vervoer. Geef het publiek bij lange wachttijd informatie via speakers, stel vocht en toiletten beschikbaar, geef aan waar eventuele hulpverlening te vinden is en stel hulpverlening actief beschikbaar.

Aanbevelingen – crisismanagement Aanbeveling 7: bereid betrokkenen beter voor op crisismanagement Wij bevelen aan om alle betrokkenen (publiek en privaat) beter voor de bereiden op crisismanagement. Dit kan door planvorming gestalte krijgen, maar zal ook moeten bestaan uit meer praktische voorbereiding op voorzienbare crises. Het verdient de overweging om voor het Almeerderstrand een rampbestrijdingsplan op te stellen. Een rampbestrijdingsplan geeft de voorbereiding op crisissituaties meer handen en voeten. Met het opstellen van dit plan kan meer inzichtelijk worden gemaakt aan welke voorwaarden het crisismanagement dient te voldoen, wat ieders rol in het crisismanagement is en hoe de daadwerkelijke inzet van hulpverleningsdiensten zal verlopen. Daarbij vormt een rampbestrijdingsplan ook een basis voor multidisciplinaire10 oefeningen, waar ook private actoren zoals evenementenorganisator(en) aan deel kunnen nemen.11 Tevens bevelen wij aan om meer en intensiever te oefenen op een crisissituatie tijdens een evenement op het Almeerderstrand, om op dat gebied meer inzicht en ervaring op te doen. Tot nu toe is een crisissituatie nog niet voorgekomen tijdens een evenement op het Almeerderstrand. Hierdoor bestaat er echter ook vrij weinig inzicht in de wijze waarop het publiek zich in dergelijke gevallen zal gedragen en of grootschalige inzet op korte termijn op het evenemententerrein zelf ook in de praktijk gerealiseerd kan worden.12 Wij bevelen daarom aan om periodiek oefeningen te houden. Deze dienen zowel op tactisch (beslissers) als op operationeel niveau (uitvoerders) plaats te vinden. Wij bevelen aan om ook oefeningen op het strand zelf te houden. Overwogen kan worden om dit kort

10

De term multidisciplinair verwijst in de rampenbestrijding naar een gezamenlijk optreden van de verschillende hulpverleningsdiensten. 11 De specifieke aandachtspunten en eisen voor een dergelijk rampbestrijdingsplan vallen buiten het bereik van dit onderzoek. 12 In de voorbereiding op DefQon1 2006 is wel de wens geuit om meer te oefenen op inzet van hulpverleningsdiensten met mensenmenigten. Dit was in de voorbereidingsfase van DefQon1 onmogelijk te realiseren.

12

voorafgaand aan bepaalde grote evenementen te doen, om inzichtelijk te krijgen of de aanwezige structuren en gemaakte afspraken voldoen. In oefeningen dienen de gemeente (beleidsteam), de hulpverleningsdiensten, maar ook organisatoren van de grotere evenementen betrokken te worden. De hulpverleningsdiensten kunnen deze oefeningen organiseren. De gemeente Almere kan de veiligheidsregio Flevoland verzoeken om de ‘oefencarroussel’ af te stemmen op de oefenbehoeften in Almere. Ten behoeve van het crisismanagement is een actievere betrokkenheid van de ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid (AOV) bij het voorbereidingsproces en het evenement zelf nodig. De AOV dient de koppeling te leggen met het crisismanagement vanaf het moment waarop de vergunning is verleend. Als adviseur van de burgemeester dient de AOV nauw betrokken te zijn bij de voorbereidingen, om goed te weten hoe het evenement in elkaar zit, wie erbij betrokken zijn en welke maatregelen zijn voorbereid in geval van nood. Voorafgaand aan een groot evenement met een bepaald risicoprofiel kan de AOV dan ook de burgemeester informeren over de stand van zaken en verwachtingen. Tijdens een risicovol evenement dient de AOV op afroep beschikbaar te zijn voor deelname aan het gemeentelijk beleidsteam.13 Aanbeveling 8: verbeter de mogelijkheden tot inzet van hulpverleningsdiensten bij calamiteiten op het terrein Onze observaties tijdens DefQon1 geven aan dat zowel het permanente als het tijdelijke deel van de calamiteitenroute op het terrein verbeterd moet worden. In aanbeveling 4 hebben wij al aangegeven hoe betere permanente structuren hier verbetering in moeten kunnen brengen. Voor een ander deel is dit een probleem van ‘achter de schermen’: het deel van de route dat achter het voor publiek toegankelijke terrein loopt moet constant vrij zijn. Hiervoor ligt allereerst de oplossing in het beter vrijhouden van de calamiteitenroute op het terrein door beveiligingspersoneel. Daarvoor moeten voor eventuele conflicterende belangen van gebruikers van deze ruimte (met name laden en lossen) oplossingen worden gevonden. Veiligheidsbewustzijn op dit punt van beveiligings- en facilitair personeel achter de schermen moet voldoende aanwezig zijn. Echter, ook de hulpverleningsdiensten moeten hiervoor tijdens het evenement een oogje in het zeil houden. Er ligt daarnaast een punt van zorg in de tijdelijke calamiteitenroute die tijdens een groot evenement op het strand zelf wordt gehanteerd. Deze route kan niet permanent vrij gehouden worden, omdat dit nieuwe problemen met zich meebrengt in het crowd management. Wel dienen er voldoende mogelijkheden te zijn om de route vrij te maken. Uit onze observaties bleek dat dit op sommige plekken op momenten vrijwel onmogelijk is.14 Dit zijn tevens de plekken waar zich door het aantal aanwezigen een verhoogde kans op noodzakelijke inzet van hulpdiensten voordoet. Betrokkenen dienen ons inziens daarom in de inrichting van het terrein beter in ogenschouw te nemen hoe grote publieksstromen zich over het terrein verplaatsen en welke gevolgen dit heeft voor de calamiteitenroute. Daarnaast dient

13

Zie bijlage 6. Dit speelde tijdens DefQon1 2006 met name op de plek waar de calamiteitenroute vlak langs het hoofdpodium liep; hier verplaatsten constant zeer grote groepen bezoekers zich over de route.

14

13

een calamiteitenroute op zichzelf ook veilig te zijn voor publiek; dat dit niet altijd het geval is hebben we moeten constateren.15 Zoals we aangaven in aanbeveling 4 kan een betere permanente structuur hiervoor een oplossing bieden, hoewel deze in strijd kan zijn met de recreatiefunctie van het strand. Hoe het ook zij, een kwalitatief goede, veilige en slim aangelegde calamiteitenroute is een must. Mogelijk kan uit een oefening op locatie met hulpverleningsdiensten aan welke randvoorwaarden een goede calamiteitenroute in de praktijk zal moeten voldoen.

2.5

Toekomstige ontwikkelingen Voor een aantal factoren die nu al voorzienbaar zijn voor de nabije toekomst is het van belang om deze te adresseren. Omdat deze punten van belang zijn voor het veilig organiseren van evenementen op het Almeerderstrand in de toekomst, staan we er wel kort bij stil. Ten eerste speelt de vraag of het aantal evenementen op het Almeerderstrand zou kunnen groeien. Gezien de professionaliteit van betrokken partners binnen de overheid en de relatieve afgeslotenheid van het gebied (weinig overlast), zou het Almeerderstrand voor grotere evenementen ons inziens vaker gebruikt kunnen worden. De capaciteit van hulpverleningsdiensten is echter beperkt; de balans zou daarvoor meer naar de organisatoren moeten verschuiven. Een afweging die de gemeente daarbij – deels met de veiligheidsregio – steeds moet maken is die tussen evenementen, recreatie, overlast en belasting op de hulpverleningsdiensten en de lokale overheid. Met betrekking tot een toename in aantal bezoekers hebben wij in de hoofdconclusies aangegeven dit onder de huidige omstandigheden niet verstandig te vinden. Met een bezoekersaantal van 37.000 op één moment is het terrein erg vol (met name op bepaalde plekken), komt de calamiteitenroute in gevaar en ontstaat een lastige congestie van verkeer bij de uitstroom (ook dit brengt het calamiteitenmanagement in gevaar). Voor evenementen waarop de in- en uitloop over de dag of dagen verspreid zijn en ook de verdeling over het terrein meer gespreid is, kan mogelijk een hoger maximum bezoekersaantal gelden; de risico’s als benoemd in aanbeveling 2 zullen zich dan immers minder gauw voordoen.16 Een andere toekomstige ontwikkeling die van belang is voor het veilig organiseren van evenementen op het Almeerderstrand is de nieuwbouw die in de directe omgeving zal verrijzen. De ontwikkeling was geen onderdeel van het onderzoek. Voor deze rapportage hebben wij de concrete plannen van de nieuwbouw dan ook niet ingezien. Wel kunnen we aandachtspunten benoemen die, mede in verband met veiligheid, van belang zijn om mee te nemen in de ontwikkeling van het gebied: 1. nieuwe bewoners in de directe omgeving betekent veel meer kans op overlast; 2. het risico ontstaat dat bezoekers van een evenement een woonwijk gebruiken om hun auto te stallen; 3. het risico dat eventuele openbare ordeproblemen (zoals die zich in 2005 voordeden op de parkeerplaatsen) in de wijk plaatsvinden;

15

De calamiteitenroute zoals die bij DefQon1 2006 was aangelegd was niet veilig voor publiek; de platen en metalen strips die eronder vandaan kwamen zorgden voor struikelpartijen en voetletsel. 16 Zie ook paragraaf 4.4.

14

4. meer inzet van politie nodig in de wijken; dit kan de winst uit nieuwe afspraken over inzet van beveiligers buiten de hekken (zie aanbeveling 3) teniet doen. Omdat het nauwkeurige inzicht in deze ontwikkelingen ons ontbreekt, zijn deze verder buiten beschouwing gelaten. Ook doen wij hierover geen concrete aanbevelingen. Wel vormen deze ontwikkelingen een relevante factor voor de toekomst van veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand. Ook is ons bekend geworden dat het evenementenstation van de Nederlandse Spoorwegen dichtbij het Almeerderstrand binnen afzienbare tijd wordt weggehaald en wordt vervangen door een station in Almere Poort.17 Als het NS-station wordt verplaatst naar de nieuwe woonwijk, levert dit twee aandachtspunten op: 1. veiligheid van bewoners en overlast van evenementenpubliek; 2. het feit dat het nieuwe NS-station in een bewoonde wijk zal staan, houdt een meer nadrukkelijke rol van de overheid (politie) in voor het bewaken van de openbare orde en veiligheid op het station. Momenteel werkt de gemeente Almere aan een nieuw evenementenbeleid dat met name rekening zal houden met (geluids)overlast van evenementen. Indien de gemeente besluit het Almeerderstrand als evenementengebied te behouden en/of uit te breiden, dan is het raadzaam om in dit evenementenbeleid ook veiligheidsaspecten op te nemen. Het gaat dan om het type evenementen dat hier mag plaatsvinden, de maximale omvang en de veiligheidsmaatregelen die aan bepaalde typen evenementen worden gekoppeld. Dit is allereerst voor bestuur en raad wenselijk; het voorkomt dat telkens opnieuw afwegingen moeten worden gemaakt en daarmee ook eventuele vermoedens van willekeur. In de tweede plaats zijn ook de organisatoren van evenementen gebaat bij een bepaalde zekerheid, wat in het bijzonder geldt voor jaarlijks terugkomende evenementen. In het evenementenbeleid kan ook de relatie worden gelegd tussen evenementen en de context waarin deze plaatsvinden, zoals andere evenementen of gebeurtenissen in de regio. Zo kan het evenementenbeleid aangeven dat de gemeente ernaar streeft dat er nooit meerdere evenementen van een bepaalde omvang binnen één maand plaatsvinden in de regio. Dit is onder meer voor de inzet van hulpverleningscapaciteit van belang.

17

De verwachting is dat dit in 2009 een feit zal zijn. Voor de zomerperiode van 2009 bestaat nog geen zicht op de mogelijkheden van vervoer per trein, omdat het contract voor het huidige evenementenstation dan is afgelopen, maar het nieuwe station dan volgens de planning nog niet gereed zal zijn.

15

3

Evenementen en veiligheid

3.1

Professionelere veiligheidszorg Evenementen bestaan er al sinds jaar en dag. Voorbeelden uit het recente verleden geven aan dat ook in de moderne tijd niet altijd even zorgvuldig met de veiligheid van het evenement is omgegaan; voorbeelden hiervan zijn het Heizeldrama (1985), de rellen na de huldiging van Feyenoord (1999) en Dance Valley 2001. In Nederland is met name de laatste jaren een duidelijke professionalisering van de veiligheidszorg waarneembaar. Deze professionalisering komt op tenminste vier manieren tot uiting. Ten eerste zijn de evenementen als geheel steeds professioneler geworden. De laatste jaren heeft in Nederland een duidelijke verandering plaatsgevonden in de organisatie van veel evenementen, waarbij veelal de trefwoorden zijn: multidisciplinair; integraal; veiligheid centraal (en niet als een afgeleide voorwaarde); meer menskracht en middelen ten behoeve van veiligheid; de lokale overheid die zich meer vanzelfsprekend verantwoordelijk acht. Wat vroeger houtjetouwtje gebeurde, is nu een stuk beter vastgelegd en geregeld. Deze algehele professionalisering (ook van de bedrijfstak die er zich mee bezig houdt) heeft ook directe gevolgen voor de veiligheid. Ten tweede is er sprake van een nadrukkelijke verschuiving van verantwoordelijkheid voor de veiligheidszorg van een evenement naar de organisator. Dit is bewust overheidsbeleid geweest, bedoeld om de overheidskosten tijdens evenementen terug te dringen. Dit betekent bijvoorbeeld dat het aantal politiefunctionarissen dat actief is bij evenementen verder afneemt en het aantal particuliere beveiligers toeneemt. Ook andere onderdelen van de veiligheidszorg (zoals private brandwachten) worden meer dan voorheen door de evenementenorganisator opgepakt. Ten derde heeft de professionalisering geleid tot een meer integrale aanpak vanaf het begin van het proces. De organisator, diens onderaannemers, de hulpverleningsdiensten en de gemeente werken beter samen en zitten vaak al in een vroeger stadium met elkaar om de tafel. Als reden hiervoor wordt wel verwezen naar de verhoogde externe druk (mede door de calamiteiten en nearmisses), maar ook naar de wens voortdurend te willen leren van vorige keren. Op zo’n manier stapelen lessen zich op en wordt de organisatie steeds professioneler. Ook ontstaat er hier en daar uitwisseling tussen degenen die verantwoordelijk zijn voor (onderdelen van) de veiligheid van deze evenementen. Ten slotte wordt veiligheid zelden meer gezien als een noodzakelijke sluitpost die er nu eenmaal ook bij hoort. Veiligheid wordt gezien en geaccepteerd als een cruciaal aspect dat een fors deel van de totale kosten zal en mag bedragen. Van een probleem in de marge is het een thema geworden dat veel aandacht behoeft en krijgt. Vele voorbereidende activiteiten beginnen nu met het thema veiligheid, terwijl dat vroeger ‘er ook nog even bij werd gehaald’.

16

3.2

Primaire veiligheidsrisico’s evenementen Veiligheid op een evenement heeft allereerst te maken met de veiligheidsrisico’s door het gedrag van mensenmassa’s. Verwant hiermee, maar zeker niet identiek, is veiligheid bezien als een openbare orde-aspect. In dit geval hebben wij het over diverse vormen van overlast, diefstal en allerhande vormen van ordeverstoringen (vechtpartijen, verbaal geweld, brandstichting, geluidsoverlast, hinder, rotzooi e.d.). De veiligheidsorganisaties die door organisatoren worden ingehuurd hebben veelal als taak dit soort van overlast en ordeverstoring te beperken. Voor de wat verdergaande vormen hiervan of bij ernstigere delicten (geweld, criminaliteit, handel in verdovende middelen) ligt vaak de taak meer bij de reguliere politieorganisatie. In de fase voor de politie ingrijpt vindt vaak een overdracht plaats vanuit de organisatie naar de politie. Veiligheid kan zich ook manifesteren als een (dreigende) aantasting van de fysieke veiligheid. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om een grote partytent die in brand kan vliegen, plotseling opstekend noodweer (waardoor iedereen wil schuilen of mensen massaal het evenement verlaten) of een bijvoorbeeld luchtballon die neerstort. Daarnaast bestaat er altijd een kleine, maar nooit ondenkbare mogelijkheid dat zich elders een calamiteit of gebeurtenis voordoet die consequenties heeft, zoals een (dreigende) wolk met gevaarlijke stoffen of een verkeersongeluk dat de doorgang van een evenement hindert. Een onontkoombaar veiligheidsrisico dat heden ten dage speelt is uiteraard terrorisme. Het betekent niet dat bij ieder evenement terrorisme nu een centraal issue is of moet worden. Het is echter evident dat bepaalde soorten van evenementen, bijvoorbeeld vanwege zichtbaarheid, naamsbekendheid of de aanwezigheid van bepaalde bevolkingsgroepen, een verhoogd risico kennen. Ook de organisaties en overheidspartijen die betrokken zijn bij evenementen op het Almeerderstrand zullen dit in het achterhoofd moeten houden en de besluitvormingsstructuur moeten kennen die zich bij een dergelijke dreiging vanaf het landelijke niveau voordoet. Ook bestaat er bij evenementen altijd een dreiging van volksgezondheidsproblemen: een massale voedselvergiftiging; een besmettelijke ziekte die zich snel onder de aanwezigen verspreidt. Dit kan al dan niet direct het gevolg zijn van het feit dat een evenement wordt gehouden. Juist het samen zijn van velen op een klein oppervlak verhoogt uiteraard zowel de kans (warm geworden etenswaar; snelle overdracht van een infectie) als de gevolgen.

3.3

Soorten evenementen Uiteraard zijn er tientallen soorten van evenementen te onderscheiden met een groot aantal verschillende vormen van (dreigende) onveiligheid. Deze kunnen op allerlei manieren gecategoriseerd worden. We maken hier een onderscheid tussen drie categorieën van evenementen: terugkerende, unieke en spontane evenementen.. Terugkerende evenementen zijn de evenementen die niet voor een eerste keer worden georganiseerd en dus een terugkerend karakter hebben. Dat kan wekelijks

17

of maandelijks (markten; congressen in de grote congrescentra) zijn; per kwartaal/jaarlijks of nog minder frequent (vijfjaarlijkse Sail; koninklijke huwelijken en begrafenissen). Unieke evenementen worden per definitie altijd voor de eerste keer gehouden (en al dan niet terugkeren). Ieder evenement kent uiteraard een eerste keer. Vaak zal dat niet eens als zodanig zijn onderkend en zijn evenementen mettertijd tot terugkerende evenementen uitgegroeid. Een derde categorie wordt gevormd door de evenementen die – veelal niet eens onder de noemer van het begrip evenement – min of meer spontaan ontstaan. Een voorbeeld hiervan is de huldiging van een voetbalelftal. Waar relevant geven we in de hoofdstuk 4 tot en met 6 aan in hoeverre de te nemen maatregelen voor deze drie soorten evenementen afwijken van elkaar.

3.4

Veiligheidsmanagement en crisismanagement Bij evenementen zijn zowel veiligheidsmanagement als crisismanagement aan de orde.18 Met het begrip veiligheidsmanagement doelen we op het management van de veiligheid van het evenement in reguliere omstandigheden. Onderdelen van het veiligheidsmanagement van evenementen zijn onder meer de beveiliging van inen uitgangen, de toegangscontrole, surveillances op het terrein, de controle op brandveiligheid, de inzet van EHBO’ers voor het verzorgen van bezoekers, de verkeersregulatie en de communicatie over ge- en verboden naar bezoekers. Ook het management van eventuele (beperkte) calamiteiten rekenen wij tot het veiligheidsmanagement, omdat daarbij sprake is van problemen waarop met reguliere maatregelen moet kunnen worden gereageerd. Met de term crisismanagement doelen we op het management van uitzonderlijke situaties die een ernstige bedreiging vormen van de maatschappelijke basisstructuren, waarin met geringe beslistijd en hoge onzekerheid kritieke beslissingen moeten worden genomen.19 De omstandigheden vragen om vaak geheel andersoortige, vaak vergaande maatregelen. Voorbeelden van maatregelen die horen bij crisismanagement is de grootschalige inzet van hulpverleningsdiensten, het acuut moeten ontruimen van het terrein, spoedopname van grote groepen mensen in ziekenhuizen, opvang en verzorging van slachtoffers, afzetten van een plaats delict, snelle doorgifte van boodschappen aan het publiek en inzet van politie-eenheden om wanordelijkheden te voorkomen of neer te slaan. Crisismanagement kan zowel naar aanleiding van een directe gebeurtenis als vanwege de dreiging daarvan aan de orde zijn.20 Veiligheids- en crisismanagement kunnen soms vragen om elkaar tegenovergestelde maatregelen, bijvoorbeeld wanneer veiligheidsmanagement gericht is op het insluiten van mensen en crisismanagement een acute ontruiming

18

We doelen hier op een definitie van crisismanagement die in het verlengde ligt van rampenbestrijding. Zie ook het Handboek Crisisbeheersing van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (vierde versie, juni 2006). 19 Zie ook Rosenthal, U. et. al., Crisis, oorzaken, gevolgen, kansen, 2001. 20 Het bevoegd gezag en de organisator van een evenement kunnen onder meer in het kader van een terroristische dreiging, een gerichte, als ernstig beoordeelde dreiging van een bepaalde (radicale) groep of de dreiging van een risicovolle weersomslag besluiten om maatregelen te nemen die vooruitlopen op het crisismanagement in de acute fase, namelijk wanneer de dreigende gebeurtenis al heeft plaatsgevonden.

18

van een gebied mogelijk moet maken. Daarbij gelden tijdens crisismanagement andere verantwoordelijkheden en besluitvormingsstructuren dan die tijdens veiligheidsmanagement gelden. Zo ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het veiligheidsmanagement bij de organisatie van het evenement (met de overheid als partner en toetser), terwijl tijdens crisismanagement de overheid primair verantwoordelijk is. Tijdens crisismanagement vormen hulpverleningsdiensten een coördinerend team en wordt één bevelvoerder de commandant. Ook kan bij een grotere crisis een beleidsteam met operationeel team worden ingesteld, waarbij de burgemeester van de gemeente gebruik maakt van zijn rampenbevoegdheden21. Bij crisissituaties waarbij de (dreigende) effecten de gemeentegrens overschrijden kan opgeschaald worden tot (een) coördinatieteam(s) op regionaal, provinciaal en landelijk niveau. Een crisis kan daarmee voor een evenement en de organisatie ervan vergaande consequenties hebben.

21

Hiermee doelen we op de bevoegdheden die de burgemeester heeft op basis van de Wet Rampen en Zware Ongevallen.

19

4

Vergunningverlening

4.1

Inleiding In paragraaf 4.2 tot en met 4.4 bespreken we de belangrijkste aandachtspunten die gelden voor de vergunningverleningfase. In paragraaf 4.5 bespreken we onze observaties van de vergunningverleningsfase van DefQon1. In paragraaf 4.6 volgen onze conclusies voor de vergunningverlening van evenementen op het Almeerderstrand.

4.2

Achtergronden evenementenvergunning Een recht met restricties Het organiseren van een evenement is voor iedere burger in principe een recht, dat de overheid hem niet zonder meer mag ontnemen. Wel mag de overheid bepalen onder welke voorwaarden zij het organiseren van een evenement wil laten plaatsvinden, waarbij de overheid het openbaar belang – met name ten aanzien van veiligheid en welzijn – laat meewegen. In Nederland zijn het de gemeenten die deze afweging maken. Natuurlijk kunnen zij hierop wel getoetst worden door de rechter. Is er een private of andere publieke partij (denk aan Staatsbosbeheer) betrokken als eigenaar van de grond of het gebouw waar een evenement moet plaatsvinden, dan heeft deze natuurlijk het recht om zelf haar afwegingen te maken in het wel of niet willen “binnenhalen” van een bepaald evenement. Daarbij kunnen naast veiligheid en welzijn natuurlijk ook onder meer commerciële en natuurbelangen een rol spelen. Vele betrokkenen vanaf de eerste aanvang Bij evenementen zijn vele organisaties en instellingen betrokken. Zo’n twintig verschillende organisaties is meestal nog maar een minimum. Gemakkelijk loopt dat op tot tientallen organisaties en instellingen. Daarbij blijkt vaak dat er feitelijk nauwelijks een organisatie is die haar wil op kan leggen aan alle anderen. Zelfs als de politie aangeeft dat zij het doorgaan onverstandig acht en om die reden niet positief adviseert ten aanzien van de vergunning, betekent dat niet automatisch dat het evenement niet zal doorgaan. De politie is slechts een van de vele partijen die elkaar nodig hebben vanwege het feit dat elk slechts met een deel van het geheel te maken heeft. Sommige partijen zijn vooral betrokken in de fase tot het moment dat een evenement begint; voor anderen begint hun taak dan pas echt. Afweging van belangen Voor de gemeente betekent het toestaan van een groot evenement per definitie een afweging van belangen. Hoewel een bepaalde doelgroep er blij mee zal zijn dat een evenement georganiseerd wordt en daar belang bij heeft, zijn er ook groepen mensen die er belang bij hebben dat het evenement niet plaatsvindt. Zeker voor een gebied als het Almeerderstrand geldt dat de afweging van het maatschappelijk belang van recreatie afgewogen moet worden tegenover het maatschappelijk belang van een groot evenement. Een honorering van een vergunningaanvraag is dan al gauw een politiek-bestuurlijke beslissing. Andersom

20

kan het afwijzen van een vergunning eveneens op politiek-bestuurlijk niveau, maar steeds vaker ook in de media, worden bekritiseerd en aangevochten.

4.3

Randvoorwaarden scheppen Het College van Burgemeester en Wethouders is verantwoordelijk voor de veiligheid van mensen die zich op het gemeentelijk grondgebied bevinden. De gemeente geeft daarom vergunningen af voor (grotere) evenementen. Om aan haar verantwoordelijkheid te voldoen, toetst de gemeente of een evenement op een veilige wijze wordt georganiseerd, maar kan de gemeente zelf ook vooraf randvoorwaarden scheppen. Hiertoe heeft de gemeente verschillende mogelijkheden in handen. 1. Evenementenbeleid Ten eerste kan het gemeentebestuur in haar evenementenbeleid randvoorwaarden creëren die betrekking hebben op alle evenementen (van een bepaalde omvang of type) in de gemeente. Door heldere kaders te stellen hoeft niet voor ieder evenement opnieuw te worden afgewogen wat er wel en niet toegestaan wordt of onderhandeld te worden over de taken die de organisator zelf op zich moet nemen. Tevens kan bepaald worden welke evenementen zijn vrijgesteld van een vergunning omdat het gezien hun aard en omvang een onevenredige belasting is voor de organisator en de gemeente om een vergunningtraject te doorlopen. Door middel van het vaststellen van evenementenbeleid kunnen college en raad met elkaar in discussie gaan over het profiel van de stad, het type evenementen dat mogelijk gemaakt kan worden en de mate waarin de gemeente hierin wil sturen. Eén van de begrippen die de laatste jaren meer in zwang komt is de ‘evenementenagenda’. Op lokaal of regionaal niveau wordt afgesproken wat er wanneer wordt georganiseerd. Daarmee wordt niet alleen inzichtelijk wat er geschiedt, maar kan ook voorkomen worden dat er tegelijkertijd verschillende evenementen plaatsvinden die beroep doen op schaarse (publieke) middelen en capaciteit van hulpverleningsdiensten. 2. Terreinkeuze Ten tweede kan de gemeente de terreinkeuze voor evenementen op haar grondgebied bepalen. Zo kan de gemeente voor grootschalige evenementen een terrein aanwijzen, waarvoor geldt dat de mix van randvoorwaarden er het beste is, onder andere door de ruimte, de uitvalswegen, de omgeving om het evenement heen (ligging ten opzichte van woonwijken) en de bereikbaarheid voor hulpverleningsdiensten. De gemeente kan bepaalde delen van de stad uitsluiten van (grote) evenementen of juist enkele plekken aanwijzen als vaste evenemententerreinen. Dit brengt echter met zich mee dat buiten evenementen om het gebied en de aldaar aanwezige infrastructuur niet of moeilijk voor andere doeleinden benut kunnen worden. Gemeenten zullen dan ook meestal kiezen voor een gebied dat ook dagelijks in gebruik is, maar waarvoor geldt dat de nadelen voor het dagelijks gebruik niet te groot worden door het plaatshebben van evenementen.

21

3. Verantwoordelijkheid organisator Rond de organisatie van een evenement speelt de afbakening tussen publieke en private verantwoordelijkheid een belangrijke rol. Primair is de organisator zelf verantwoordelijk voor de goede gang van zaken binnen het gebied. Zij dient daartoe de maatregelen te treffen die van haar verwacht mogen worden. Het gaat dan om maatregelen in de sfeer van beveiliging, openbare ordehandhaving en (eerste) hulpverlening op het evenemententerrein, maar bijvoorbeeld ook om het aanbieden van voldoende gelegenheid voor bezoekers om vocht en voedsel te kunnen krijgen en het bieden van voldoende sanitaire voorzieningen. 4. APV De gemeente heeft een grote mate van autonomie bij het vaststellen van regelgeving omtrent de (vergunningverlening bij de) organisatie van evenementen op haar grondgebied. De meeste gemeenten hanteren de model-APV die door de VNG is opgesteld als basis voor hun regelgeving omtrent evenementen. 5. Evenementenvergunning De gemeente geeft voor een evenement van enige omvang (exclusief de in de APV genoemde evenementen en samenkomsten) toestemming door middel van een beschikking, de evenementenvergunning. In de vergunningverlening van een evenement kan allereerst gerefereerd worden aan relevante punten uit het evenementenbeleid. Daarnaast kan de gemeente in een vergunning aanvullende voorwaarden stellen voor het specifieke evenement. In de vergunning en de daarin gestelde voorwaarden kan de gemeente proactief aandacht besteden aan veiligheid en de organisatie eventueel (preventieve en of preparatieve) maatregelen opleggen. Dit kan op de volgende manieren. • Allereerst kan de gemeente ervoor kiezen om voor een bepaald evenement geen vergunning te verlenen, als de burgemeester op basis van de risico-inschatting besluit dat de risico’s te groot zijn of niet met maatregelen ondervangen kunnen worden (bijvoorbeeld omdat er op de betreffende datum onvoldoende capaciteit van hulpverleningsdiensten paraat kan zijn). Deze afweging zal in samenwerking met in ieder geval de politie, de brandweer en enige andere diensten moeten plaatsvinden. • Ten tweede kan de gemeente door middel van de vergunningverlening de betrokkenheid van verschillende potentieel betrokken diensten en instellingen, eventueel ook omwonenden en andere potentieel gedupeerden, bewerkstelligen. Hulpverleningsdiensten werken vanuit hun branche zelf ook al vaak met leidraden voor evenementen, waarin randvoorwaarden staan die ingebracht kunnen worden in de vergunningprocedure.22 • Ten derde kan in de vergunningverlening meer integraal gekeken worden naar de gebeurtenissen rond het te vergunnen evenement en ook de context van het evenement meegenomen worden. Het kan dan gaan om aan- en afvoer van bezoekers, tijdsduur en mogelijk te verwachten

22

Zie de Leidraad Veiligheid Publieksevenementen van het Nibra en Handreiking geneeskundige advisering publieksevenementen van de Raad van RGF’en; 2002.

22

•

4.4

problemen elders door inzet van de hulpverleningsdiensten vanwege het evenement. Ten vierde kunnen door de vergunningverlening aan de organisator bepaalde voorschriften of beperkingen worden opgelegd. Het kan bijvoorbeeld gaan om een beperking in plaats, ruimte, omvang van publiek en geluidsnormen. Deze voorschriften mogen niet in strijd zijn met enig wettelijke regeling en in overeenstemming te zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit slaat terug op het eerder gemaakte punt dat het verkrijgen van de vergunning een recht is van de aanvrager, waarvan het bevoegd gezag alleen mag afwijken om daarmee de beginselen van behoorlijk bestuur recht te kunnen doen.

Toetsing van de vergunningaanvraag Gezamenlijke toetsing Het toetsen van een aanvraag voor een evenementenvergunning vraagt om multidisciplinaire betrokkenheid. Binnen de gemeente zijn daarbij doorgaans de afdelingen Vergunningen, Milieu, Ruimtelijke Ordening en Openbare Orde en Veiligheid betrokken. Zij kunnen beoordelen of en hoe een evenement binnen de kaders van gemeentelijke regelgeving kan plaatsvinden en kunnen bezien of een evenement op een bepaald moment en plaats past binnen de lokale situatie van dat moment (of er andere evenementen plaatsvinden, of er wegwerkzaamheden zijn, hoe een evenement zich verhoudt tot de omgeving enzovoort). Naast de rol van de gemeente is toetsing door de professionele hulpverleningsdiensten cruciaal, met name voor de veiligheidstoets. Toetsing door de brandweer Als professionele organisatie op het gebied van (fysieke) veiligheid en belanghebbende bij het voorkomen van incidenten heeft de brandweer al een belangrijke rol in het toetsen van de aanvraag voor de gebruiksvergunning. De brandweer controleert het evenement op brandveiligheidsvoorschriften, waaronder brandbaarheid van materialen, nooduitgangen, bebording en compartimentering.23 Daarnaast heeft de brandweer tijdens het evenement zelf ook een rol als zij moet worden ingezet tijdens een incident. Zij kan dus ook kunnen beoordelen of aan randvoorwaarden van een eventuele repressieve inzet wordt voldaan (zoals de bereikbaarheidskaart, de calamiteitenroute, de aanwezigheid van bluswater). In toenemende mate is de kennis over pro-actie, preventie en repressie op regionale schaal georganiseerd in de veiligheidsregio. Ook in Flevoland is dit het geval en is er veel kennis over evenementen op regionale schaal aanwezig door een aantal grootschalige evenementen in de regio (o.a. Lowlands, Flevo Totaal Festival). Op regionale schaal kan dus van elkaar geleerd worden en kan op een consistente manier door de hulpverleningsdiensten met evenementen worden omgesprongen.

23

Zie ook bijlage 4.

23

Toetsing door de GHOR Om in de voorbereidende fase van een evenement voldoende rekening te houden met gezondheidsrisico’s, is naast de betrokkenheid van de brandweer ook die van de geneeskundige hulpverlening van belang. Vanuit haar expertise kan de regionaal georganiseerde GHOR (onderdeel van de veiligheidsregio) beoordelen of aan de randvoorwaarden wordt voldaan voor de EHBO-functie op het festival, eventuele medische hulpverlening ter plaatse en inzet van ambulances of traumateams voor als dit nodig mocht zijn. Toetsing door de politie De politie vervult een essentiële rol in de vergunningverlening. Dit geldt voor wat betreft de beveiliging, handhaving van openbare orde en eventuele opsporing en strafrechterlijke handhaving, maar ook voor het meer integraal beschouwen van het evenement. Juist de politie is in staat om het gehele evenement overkoepelend te beschouwen. De politie kijkt naar deze aspecten voor zowel het evenement zelf als voor de omgeving. Een snelweg langs een evenemententerrein moet immers ook niet dichtslibben en de kans op opstootjes tussen bezoekers buiten het terrein dient wel degelijk meegenomen te worden in de voorbereiding van het evenement zelf. Daarmee heeft de politie naast de bekende specialistische rollen (verkeer, openbare orde, dreigingsanalyse, beveiliging, handhaving e.d.) een tenminste zo belangrijke generalistische rol. Grenzen stellen In de toetsing van de vergunningaanvraag zijn verscheidene verzoeken van de kant van de organisator aan de orde. Het is aan de overheid als toetser om te bepalen welke grenzen zij daarbij in verband met de veiligheid wil stellen. We beperken ons hier tot twee belangrijke veiligheidsaspecten: de maximale publieksomvang en te toe- en uitstroom van bezoekers.24 Het eerste punt is het aangevraagde maximumbezoekersaantal op het terrein. Er bestaan geen harde cijfers over het maximale aantal bezoekers per vierkante meter evenemententerrein. Wel is bekend dat de maximale publieksomvang sterk af zal hangen van de volgende factoren: is het een ééndaags evenement; is het een evenement dat zich kenmerkt door een hoogtepunt op het einde (waardoor gespreid vertrek moeilijk wordt); is het een evenement met één of meerdere podia; hoe is de indeling van het evenemententerrein (waar bevinden de podia zich ten opzichte van nooduitgangen e.d.d). Voorkomen moet namelijk worden dat de publieksdruk op een bepaald moment op (een deel van) het terrein te groot wordt. Voor het gedrag van mensenmassa’s betekent vijf of meer mensen per vierkante meter namelijk dat hun gedrag minder controleerbaar wordt en de kans op ongevallen toeneemt. Vanaf zeven mensen per vierkante meter worden mensenmassa’s bijna ‘vloeibaar’ en is individuele bewegingsruimte vrijwel volledig verdwenen.25 Binnen het vakgebied van brandweer en hulpverlening bestaat daarom het inzicht dat bij grootschalige evenementen naar spreiding van publiek

24

Andere verzoeken die kunnen vragen om het stellen van grenzen zijn onder meer: de inrichting van het terrein, bijzondere activiteiten zoals bungeejumpen en airshows boven het gebied, verkoop van alcohol, activiteiten met water, vuur of gevaarlijke stoffen en de minimumleeftijd van bezoekers. 25 Zie Fruin, 1985 en 1993. Op bepaalde plekken, zoals vlak voor een hoofdpodium, zullen bezoekers zelf bewust kiezen voor een plek waarop zij soms met vijf mensen één vierkante meter moeten delen. Wij doelen hier echter met name op plekken waar mensen geen keus hebben om met deze druk te maken te krijgen of waar zij geen eigen keuze meer hebben om eruit te stappen. Overigens geldt ook voor plekken vlak voor een podium dat de organisatie goed in de gaten moet houden of er geen ongevallen plaatsvinden.

24

over het evenement moet worden gestreefd om te voorkomen dat deze effecten optreden. Een tweede punt is de wijze van toe- en uitstroom van bezoekers. De organisator moet kunnen onderbouwen op welke manier de toestroom van bezoekers kan plaatsvinden zonder dat de veiligheid daarmee in het geding komt. Aandachtspunt daarbij is onder meer de verdeling auto/bus/trein/fiets/lopend/anders. Mogelijk zijn er cijfers van voorgaande jaren of andere vergelijkbare evenementen die hiervoor als leidraad kunnen dienen. Een ander aandachtspunt is de toegang (het aantal poortjes en de doorstroom) en de afstand tussen toegang en parkeerplaatsen/station. Doorkruist men hierbij een openbaar gebied, dan zullen hier goede veiligheidsmaatregelen voor genomen moeten worden, zoals de scheiding van publieksstroom van andere aanwezigen en begeleiding van de publieksstroom door ordehandhavers. Bij de uitstroom van bezoekers doen zich vergelijkbare punten voor. Daarbij is het van belang om te beseffen dat publiek mogelijk meer op één moment uitstroomt dan dat men binnenkwam (andersom kan ook). De organisator zal ook moeten aangeven hoe een voldoende snelle uitstroom van verkeer geregeld kan worden.

4.5

Observaties en analyse Een terrein dat afwegingen vraagt Het Almeerderstrand is een voorbeeld van een evenemententerrein dat in het dagelijks gebruik de functie van een recreatiegebied heeft. Het is door de gemeente niet formeel als evenemententerrein aangewezen, maar wordt tijdens een evenement wel duidelijk begrensd van de openbare ruimte. Het gebied is eigendom van Staatsbosbeheer, maar de gemeente beheert het en geeft de evenementenvergunningen af. Kleine evenementen worden geregeld op het strand gehouden, waarbij het niet vaak voorkomt dat een dergelijk evenement niet vooraf is gemeld bij de gemeente. Enkele weken per jaar maakt een deel van het recreatiegebied plaats voor een groot evenement. Inmiddels jaarlijks terugkerende evenementen zijn de Libelle Zomerweek en Defqon1. Daarnaast hebben er reeds concerten en diverse kleinere evenementen plaatsgevonden. Om de aanvoer van het publiek met de trein te optimaliseren is een tijdelijk evenementenstation voor vervoer van publiek met treinen aangelegd. Evenementen zijn belangrijk voor de uitstraling van Almere. Almere is een jonge stad met veel jeugd, een belangrijke doelgroep voor evenementen. Echter, ook de dagelijkse recreatiemogelijkheden hebben een maatschappelijke waarde die moet worden afgewogen tegen te waarde van een evenement op het strand. Nog geen evenementenbeleid, wel een evenementenkalender De gemeente Almere heeft momenteel geen vastgesteld evenementenbeleid. Zij mist daarmee nog de mogelijkheden die een dergelijk kader biedt voor het stellen van vaste voorwaarden aan evenementen en het reguleren van de evenementendruk op openbare voorzieningen en hulpdiensten. Wel heeft de gemeente met andere gemeenten in de regio afspraken gemaakt over de spreiding van grootschalige evenementen door het jaar heen, met name in verband met in te zetten capaciteit van de politie. Wel werkt de gemeente met een evenementenkalender, waardoor inzichtelijk is of evenementen op eenzelfde dag plaatsvinden, hoe kort op elkaar evenementen gehouden worden en wat de spreiding over het jaar is; dit biedt houvast tijdens de

25

beoordeling van de vergunningaanvraag, onder meer om te kunnen bepalen of er niet teveel overlast ontstaat en of in capacitaire zin de inzet van hulpverleningsdiensten mogelijk is. Heldere voorwaarden in APV Ook de gemeente Almere heeft haar regelgeving omtrent evenementenvergunningen vastgelegd op basis van de model-APV van de VNG. De bepalingen in de APV van de gemeente Almere omtrent evenementen zijn echter uitgebreider. De APV stelt verplicht om een vergunning aan te vragen voordat een evenement georganiseerd mag worden en definieert wat onder het begrip evenement wordt verstaan. Daarbij wordt aangegeven wat wel en niet onder deze vergunningplicht valt. Volgens de APV van Almere zijn in principe de middelgrote en grote evenementen vergunningplichtig. Eendaagse evenementen van minder dan 50 personen die uiterlijk om 22:00 uur zijn afgelopen en niet op de openbare weg plaatsvinden zijn van de vergunningplicht uitgesloten. Hiervoor geldt een meldingsplicht met aanvullende algemene eisen ten aanzien van brandveiligheid, het opvolgen van aanwijzingen van hulpverleningsdiensten en het niet hinderen van de mogelijke inzet van hulpverleningsdiensten.26 Verder geeft de APV aan voor welke activiteiten al op een andere manier in de vergunningverlening is voorzien.27 Tenslotte zijn in de APV ook weigeringsgronden benoemd. Dit zijn: de openbare orde; het voorkomen of beperken van overlast; de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen; gezondheid; goede zeden of menselijke waardigheid. Het college kan besluiten op basis van deze gronden een vergunningverzoek af te wijzen. De gemeente Almere heeft met haar APV duidelijke regels aangegeven voor evenementen, die ten aanzien van het Almeerderstrand helder maken wat onder de vergunningplicht valt en wat de weigeringgronden kunnen zijn. Uiteindelijk houdt het college altijd het recht om op basis van de genoemde gronden een evenement te weigeren of af te gelasten. Voordelen aangewezen evenemententerrein Hoewel het Almeerderstrand dus geen formeel evenemententerrein is, wordt er wel mee omgegaan alsof het een evenemententerrein is. Dit blijkt uit de duidelijke afbakening van het terrein en de parkeerplaatsen tijdens een evenement van de publieke ruimte. Door het besloten karakter dat het terrein daarmee krijgt kan de overheid specifieke veiligheidseisen stellen en een de verantwoordelijkheid voor de veiligheid nadrukkelijk bij de organisator neerleggen. De beveiliging, (eerste) hulpverlening en openbare ordehandhaving rond de grotere evenementen die worden georganiseerd op het Almeerderstrand zijn complex en omvangrijk. Zou de overheid hier volledig zelf verantwoordelijk voor zijn, dan legt dit een zeer zware belasting op de hulpverleningsdiensten. De afweging tussen de benodigde inzet op het evenement en buiten het evenement (in de regio) zou dan al gauw leiden tot de conclusie dat een evenement überhaupt geen doorgang kan vinden. Het leggen van de hoofdverantwoordelijkheid bij de organisator heeft voor beide partijen een belang: de overheid blijft in staat om haar ‘reguliere’ taken uit te voeren en de evenementenorganisator kan het evenement organiseren.

26

Gemeente Almere, Nadere regels kleine eendaagse evenementen, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 6 augustus 2003. APV van de gemeente Almere, artikel B.2.1

27

26

Nadeel van het feit dat het Almeerderstrand geen permanent evenemententerrein is en ook een recreatieve functie vervult, is dat de aanleg van bepaalde infrastructuur ten behoeve van evenementen erg moeilijk is. Het is moeilijk om goede wegen en calamiteitenroutes op en rond het strand aan te leggen zonder de recreatie te hinderen. Ook is het bouwen van een permanente omheining van het evenemententerrein niet verenigbaar met de recreatieve functie en natuurlijke uitstraling van het gebied. Gevolg hiervan is dat allerlei voorzieningen, van hekken en wegen tot en met stroom, iedere keer opnieuw moeten worden aangelegd. Dit kost erg veel tijd; de organisatie van DefQon1 zorgde ervoor dat het terrein een maand lang (deels) onbegaanbaar was voor recreanten. Meer permanente voorzieningen zouden daardoor de recreatiefunctie ook juist kunnen verbeteren, omdat er minder opbouwtijd voor een groot evenement nodig zou zijn. Duidelijke verantwoordelijkheden Verantwoordelijkheden worden ook duidelijk doordat in de evenementenvergunning de betrokkenheid van actoren nauwkeurig staat omschreven, met naam en toenaam.28 Dit is verstandig, omdat het deze organisaties zijn die ook in het voortraject meewerken aan het evenement. Hiermee wordt voorkomen dat de organisator op een laat moment een andere, verder onvoorbereide, organisatie in de arm neemt ten behoeve van deeltaken. Ook wordt de eigen verantwoordelijkheid van de organisator nadrukkelijk benoemd. In de vergunning staat duidelijk aangegeven hoe deze zich verhoudt tot de bevoegdheid van overheidspartijen (politie, brandweer). Tevens worden heldere voorschriften en beperkingen in de vergunning genoemd en is er aandacht voor de context (omwonenden en verkeer). Door een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden moet de gemeente haar toetsende rol ook goed kunnen uitvoeren. De vergunningprocedure De aanvraag tot het organiseren van een evenement in Almere dient schriftelijk te gebeuren op een door de gemeente opgesteld gestandaardiseerd “aanvraagformulier evenement, markt of braderie”. In de procedure wordt op verschillende momenten aandacht aan veiligheid besteed. Allereerst moet het aanvraagformulier een goed beeld geven van het te verwachten evenement en welke eventuele aanvullende vergunningen, ontheffingen of aanvragen aan de orde zijn. Zo wordt aangegeven dat de organisator bij een evenement met meer dan 500 bezoekers zelf EHBO verzorgen en hoe groot de EHBO-capaciteit moet zijn. Voor diverse extra vergunningen wordt direct aangegeven hoe deze kunnen worden verkregen. Ook wordt duidelijk welke specifieke gegevens de organisator moet aanleveren, waaronder duidelijke plattegronden en bij meer dan 1000 bezoekers ook een draaiboek, een verkeers- en parkeerplan, een calamiteitenplan, een beveiligingsplan en een geluidsrapport. De kleine evenementen waarvoor volgens de APV de meldingsplicht geldt, worden door de gemeente behandeld. Meldingen worden ter kennisname doorgestuurd aan de politie en de brandweer. Voor de grotere evenementen geldt dat de vergunning wordt getoetst door de afdeling Vergunningen, Toezicht & Handhaving van gemeente en voor advies

28

Voor verkeersbegeleiding, beveiligingstaken en de ambulance zijn de betrokken organisaties benoemd. Opvallend is dat dit niet is gedaan voor de EHBO-taken.

27

wordt voorgelegd aan de politie, de brandweer en de GHOR. Deze adviezen worden meegewogen in de beslissing die de burgemeester neemt om de vergunning te verlenen. Voor risicodragende evenementen is de afspraak dat er een table top oefening wordt georganiseerd voorafgaand aan het evenement. Er bestaan momenteel geen objectieve criteria voor het betitelen van een evenement als risicodragend. Dit wordt in samenspraak tussen de gemeente en de hulpverleningsdiensten besloten. Deze gang van zaken kan in de praktijk prima werken, maar kan met name na eventuele calamiteiten op evenementen die niet als risicodragend zijn bestempeld, de vraag opwerpen op basis van welke criteria dit evenement niet als zodanig is beoordeeld. Integrale toetsing In Almere worden alle relevante partijen betrokken bij de toetsing van de vergunningaanvraag van een evenement. Voor grote evenementen als DefQon1 wordt de vergunningaanvraag door de gemeente voor advies voorgelegd aan de brandweer, de GHOR, de politie basiseenheid West, DSA team Toezicht, wegbeheerder IAB, Stadsbeheer, Team Onderzoek en Advies, de Nederlandse Spoorwegen, Staatsbosbeheer en het Waterschap Zuiderzeeland. Aan de hand van de adviezen wordt besloten het evenement al dan niet door te laten gaan. Ook meldt de gemeente alle grote evenementen aan bij het bureau Conflict- en Crisisbeheersing van de politie. Hiermee betrekt de gemeente Almere alle relevante invalshoeken in de toetsing. Veiligheidsmaatregelen De organisator wordt volgens de evenementenvergunning in Almere verplicht gesteld alle mogelijke maatregelen te nemen, die een veilig en ordelijk verloop van de activiteit garanderen en voorkomen dat de gemeente Almere, dan wel derden als gevolg van het gebruik van de beschikking schade, gevaar en/of hinder ondervinden. Bij de uitwerking van dit punt maken we gebruik van de inhoud van de vergunning van DefQon1 2006. Om een veilig en ordelijk verloop te garanderen dient de organisator voldoende medewerkers in te zetten, dienen de organisator en deelnemers zich te onthouden van handelingen die de openbare orde en veiligheid kunnen verstoren, dienen alle voorschriften te worden nageleefd die in het kader van openbare orde en veiligheid en van (brand)veiligheid door de politie of brandweer worden gegeven en dienen deze voorschriften stipt en onmiddellijk te worden opgevolgd. Daarnaast is aangegeven dat ook klachten van omwonenden over overlast of verstoringen van de openbare orde aanleiding kunnen zijn om nadere voorschriften aan de beschikking te verbinden. Voor verkeersveiligheid is apart aangegeven dat de organisator de verantwoordelijkheid heeft om medewerkers in te zetten om een vlotte verkeersstroom te bevorderen. Ook is daarbij aangegeven dat door de organisator ingezet beveiligingspersoneel ingezet moet worden om verkeersgevaarlijke situaties te voorkomen. Verkeersoverlast in de omgeving mag volgens de vergunning niet ontstaan en eventueel vrijhouden van kruisingen en wegen dient in overleg met de politie te worden uitgevoerd.29

29

Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.2 Openbare Orde en Veiligheid en 2.3 Verkeersveiligheid.

28

Ook ten aanzien van brandveiligheid zijn nauwkeurige en heldere voorschriften opgenomen in de vergunning. Apart worden voorschriften aangegeven voor de tekeningen, blusmiddelen, nooduitgangen, brandwachten, brandkranen, een vaste telefoonlijn voor het CMT30, portofoons, bakken en braden en gasflessen. Tenslotte wordt daarbij aangegeven dat de voorschriften stipt in acht genomen moeten worden en dat de brandweer ter plaatse nadere voorschriften kan stellen.31 Dit geldt tevens voor beveiliging. Voorschriften voor de beveiliging van het evenement DefQon1 zijn conform de geldende beveiligingsnormen (o.a. voor opleiding en kwaliteitstoetsing van de beveiligingsorganisatie). Ook dient de beveiliging te worden uitgevoerd op basis van sluitende afspraken met de politie over de reikwijdte van de bevoegdheden van beveiligers, dient een vast aantal beveiligers aanwezig te zijn tijdens het hele evenement, moeten er grotere standbyteams klaarstaan op piekmomenten en dienen de nooduitgangen in de hekken continu bemand te zijn.32 Met betrekking tot (medische) hulpverlening zijn ook vereisten vastgelegd in de vergunning. Deze zijn echter minder scherp dan de voorgaande. De eisen ten aanzien van (medische) hulpverlening stellen de eigen verantwoordelijkheid van de organisator beperkt tot eerste hulpverlening (EHBO) en beperkte medische hulpverlening. Hiervoor stelt de gemeente kengetallen, voor DefQon1 2006 waren dit één arts en 27 ‘hulpverleners’.33 Verder wordt gesteld dat kopieën van diploma’s, certificaten en registraties voortijdig in het bezit van de GHOR dienen te zijn, er wordt echter niet duidelijk aangegeven om welke diploma’s het gaat en voor welke hulpverleners dit van toepassing is. Wel wordt apart gesteld dat er een hygiëneverpleegkundige aanwezig moet zijn en wat diens taak is. Ten aanzien van het ambulancepersoneel wordt niet geëxpliciteerd welke professionele eisen aan hen gesteld worden en wat de taak van de ambulance op het terrein is, ook ten opzichte van de ambulances in de regio. Ook valt hier op dat de beoogde organisatie voor EHBO niet bij naam genoemd wordt, dit is inconsistent met de rest van de vergunning.34 In de vergunning wordt apart aandacht geschonken aan bouwwerken zoals tentconstructies en podia. Hierin staan preventieve en preparatieve eisen opgenomen ten aanzien van eventuele veiligheidsrisico’s rond de bouwwerken. In de bijlage van de vergunning is een gedetailleerde omschrijving opgenomen van de brandweer Almere van de brandveiligheidsvoorschriften voor tenten. De eigen verantwoordelijkheid van de organisator met betrekking tot veiligheid rond bouwwerken tijdens het evenement had daarbij nog expliciet benoemd kunnen worden.35 De randvoorwaarden voor calamiteitenmanagement zijn ook al in de vergunning goed vastgelegd. Met betrekking tot het vrijhouden van de calamiteitenroute kan getwijfeld worden aan de haalbaarheid van deze eis op het strand zelf (waar

30

Calamiteitenmanagementteam, zie ook hoofdstuk 6. Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.6 Brandveiligheid. 32 Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.7 Beveiliging. 33 De term “hulpverleners” wekt verwarring, aangezien zowel EHBO’ers (die hier bedoeld worden), geneeskundige hulpverleners (artsen, verpleegkundigen), brandweerpersoneel als politieagenten tot hulpverleners kunnen worden gerekend. 34 Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.8 EHBO. 35 Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.9 Tentconstructies, podia en overige werken. 31

29

publiek over de geplande route heenloopt). In verband met eventuele ontruiming worden geen eisen gesteld ten aanzien van hoorbaarheid van de boodschap of de te volgen procedure.36 Het CMT heeft volgens de vergunning de eerste verantwoordelijkheid bij de aanpak van calamiteiten en het voorkomen hiervan. Wel houden de hulpverleningsdiensten hier een eigen beslissingsbevoegdheid over. Verder staat in de vergunning dat de organisator verantwoordelijk is voor het vrijhouden van de calamiteitenroute, hekken ter beschikking moet hebben voor eventueel gebruik in noodgevallen en een vooraf door de hulpverleningsdiensten goedgekeurde ontruimingsboodschap moet hebben voorbereid. Tijdens een evenement kunnen ook zogenoemde ‘bijzondere activiteiten’ worden uitgevoerd. Het kan onder meer gaan om een vuurwerkshow, bungeejumpen of parachutespringen boven het terrein. Voor de bijzondere activiteiten waarvoor een vergunningplicht bestaat, worden in de vergunning aparte eisen gesteld. Opvallend is dat hier geen opmerkingen zijn opgenomen over de in noodsituaties te nemen maatregelen.37 Over verlichting wordt in de vergunning apart opgemerkt dat deze voldoende moet zijn en ook rekening gehouden moet worden met stroomuitval. De vergunning stelt de eis dat personele inzet van de kant van de organisatie tot minimaal één uur na afloop van het evenement gewaarborgd dient te zijn. Het benoemen van een dergelijke tijdsduur is verstandig omdat ook na afloop tijd nodig is om het evenement af te wikkelen, maar het houdt wel in dat het de organisator (en aanverwante diensten) vanaf dat gestelde moment vrij staat om te vertrekken, ongeacht de situatie. Wel stelt de vergunning dat over afschaling overlegd dient te worden in het CMT. Andere vergunningvereisten met veiligheidsaspecten zijn de volgende. • Het maximum aantal bezoekers dat in 2006 werd vastgesteld voor DefQon1 bedroeg 37.000. Dit maximumaantal is tot stand gekomen na afweging van de gemeente en de hulpverleningsdiensten op basis van hun expertise en ervaringen uit voorgaande jaren. Hier zijn echter geen geobjectiveerde normen voor gebruikt. • De organisator krijgt 17 dagen voor het evenement om de opbouw te realiseren onder een door de organisator ingesteld toezicht en na het evenement 11 dagen de tijd heeft om het op te ruimen.38 Het is voor ons moeilijk in te schatten of dit ruim of krap is, vast staat wel dat het strand daarmee in totaal 29 dagen in meerdere of mindere mate bezet is voor één evenement. • De natuur mag door het evenement niet worden beschadigd of vervuild. • Glaswerk en hard plastic zijn niet toegestaan op het strand en de groenstroken. • Een noodstroomaggregaat (waarvan de wenselijkheid voor de organisator voortvloeit uit de vereisten rond verlichting) dient zo te worden opgesteld, beschermd en gebruikt, dat geen brandgevaar te duchten is.

36 37 38

Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.11 Calamiteitenmanagement. Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 2.12 Go Fast Activiteiten. Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, par. 3.1 Opbouw en afbraak.

30

Helder is ook dat in de vergunning relevante passages uit de APV van Almere staan opgesomd, waaronder de gronden waarop de beschikking (vergunning) kan worden ingetrokken.39 Tenslotte is ook een paragraaf over aansprakelijkheid in de vergunning te vinden, die stelt dat schade voortkomend aan het gebruik van de vergunning voor rekening van de houder van de beschikking (de organisator) is. Nieuwe ontwikkelingen met belangrijke gevolgen De ontwikkeling van Almere-Poort en omgeving valt buiten bereik van dit onderzoek. Wij hebben hiervan vernomen tijdens de uitvoering van het onderzoek en daardoor slechts algemene indrukken. Toch is het belangrijk om hier kort bij stil te staan. Het is de bedoeling dat dit Stadsdeel het visitekaartje van Almere wordt. In deze wijk zal ook een groot sportcomplex worden gebouwd.40 De bouw van het nieuwe stadsdeel heeft echter wel belangrijke implicaties voor zowel de recreatieve functie van het strand als voor evenementen. Recreatie zal door de aanwezigheid van meer direct omwonenden een groter belang krijgen en er zullen meer partijen (nieuwe bewoners en bedrijven) een rol van betekenis gaan vervullen in het gebied. Daarbij kan met risico ontstaan dat het bezoek van evenementen op het Almeerderstrand en de woonfunctie van Almere-Poort op een negatieve manier met elkaar gaan botsen. Zo kunnen verkeers- en vervoersstromen met elkaar conflicteren, indien evenementenbezoekers gebruik moeten maken van openbaar vervoerverbindingen in de woonwijk of wegen die door de woonwijk lopen of de aan- en afvoer voor de woonwijk verstoppen. Ook kunnen de wijken gebruikt gaan worden als parkeerplaats. De nieuwbouw in de directe omgeving kan ook een positieve uitwerking hebben. Hierbij kan gedacht worden aan de aanleg van betere infrastructuur van en naar het Almeerderstrand toe en de aanleg van permanente voorzieningen waar ook tijdens evenementen gebruik van kan worden gemaakt. In ieder geval is voor de toekomst van veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand cruciaal dat bij de inrichting van de nieuwe wijk Poort goed rekening gehouden wordt met deze elementen.

4.6

Concluderend Als terrein is het Almeerderstrand, gelet op de ervaringen met DefQon1, goed te benutten voor grotere evenementen. Hoewel het gebied ook dagelijks in gebruik is als recreatiegebied, is het een terrein waar ook vrij gemakkelijk evenementen gehouden kunnen worden. Het feit dat het Almeerderstrand tijdens een evenement door de afscherming van de publieke ruimte in praktische zin een evenemententerrein is, draagt bij aan de mogelijkheden die de gemeente heeft om eisen en beperkingen te stellen. Het maakt het ook mogelijk om de overheid meer een rol op afstand te geven. Dit voorkomt al te zware belasting op de overheid en maakt het mogelijk de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor de gang van zaken op het evenement, ook ten aanzien van openbare orde en veiligheid, nadrukkelijk bij de organisator te leggen.

39

Vergunning DefQon1 2006, Voorschriften, H. 5 Mededelingen uit de Algemene Plaatselijke Verordening 2005. Dit sportcomplex kan in een crisissituatie (o.a. op het Almeerderstrand) ook dienst doen als opvanglocatie.

40

31

Nadeel van de huidige inrichting van het evenemententerrein en omgeving is dat het bezoekende publiek in een openbare ruimte aankomt en vertrekt. De parkeerplaatsen en het evenementenstation staan op enige afstand van het evenemententerrein. Gevolg hiervan is dat de overheid nadrukkelijk een rol heeft in het actief waarborgen van de veiligheid in het gebied rond het evenemententerrein. Het verdient de overweging om het evenemententerrein daarom uit te breiden tot en met de parkeerplaatsen en (de opgangen naar)het evenementenstation. Op die manier kan de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het aankomend en vertrekkend publiek ook nadrukkelijker bij de organisatie gelegd worden en heeft de particuliere beveiliging van het evenement buiten de hekken meer mogelijkheden om op te treden indien nodig. De borging van de vergunningverlening van evenementen in Almere is goed geregeld. De APV van de gemeente biedt een duidelijke basis voor veiligheid rond evenementen en in de vergunning zelf worden scherpe voorwaarden gesteld die het organiseren van een veilig evenement in beginsel mogelijk moeten maken. De belangrijkste partners worden vanaf een vroeg moment betrokken in het stellen van vergunningvoorwaarden. Belangrijke veiligheidsaspecten worden in de vergunning geadresseerd. Er wordt duidelijk gesteld welke eigen verantwoordelijkheden de organisator heeft en deze eigen verantwoordelijkheid is breed. Daarbij hebben hulpverleningsdiensten en gemeente voldoende mogelijkheden om in te grijpen indien omstandigheden daarom vragen. Dit geldt met name voor het calamiteitenmanagement, dat volgens de vergunning in gezamenlijkheid van organisatie en hulpverleningsdiensten dient te worden uitgevoerd. Mede in verband met calamiteitenmanagement en eventuele verantwoording achteraf, is het verstandig om meer geobjectiveerde criteria voor het bestempelen van evenementen als ‘risicodragend’ op te stellen. De checklist als bijgevoegd in bijlage 1 kan daarbij als basis dienen. Scoort een evenement hoog op meerdere van de punten op deze lijst, dan kan het profiel ‘risicodragend’ zijn. Dit heeft, naast het wel of niet houden van een oefening, ook andere gevolgen, zoals voor de capaciteit van de hulpverleningsdiensten en voor de eisen die aan de organisator worden gesteld. Het profielen en de te nemen maatregelen kunnen door gebruik te maken van geobjectiveerde criteria gemakkelijker rechtstreeks aan elkaar gekoppeld worden. Er zijn voor het gebruik van het Almeerderstrand voor de grotere evenementen aandachtspunten als het gaat om de randvoorwaarden. Deze hebben belangrijke consequenties voor de maximumcapaciteit van evenementen op het Almeerderstrand. Deze randvoorwaarden vloeien voort uit onze observaties van het evenement zelf. In hoofdstuk 6 gaan wij nader in op de randvoorwaarden in relatie tot de maximumcapaciteit van het evenemententerrein. In bijlage 2 en 3 zijn enige inhoudelijke overwegingen voor de vergunningverleningfase, inclusief de risicoanalyse, opgenomen die gelden als algemene aanbevelingen voor het omgaan met veiligheid rond evenementen.

32

5

Het traject naar het evenement toe

5.1

Inleiding In paragraaf 5.2 tot en met 5.5 bespreken we de belangrijkste aandachtspunten die gelden voor de voorbereidingsfase. In paragraaf 5.6 bespreken we onze observaties ten aanzien van de voorbereiding van DefQon1. In paragraaf 5.7 volgen onze conclusies voor de voorbereiding van evenementen op het Almeerderstrand.

5.2

De afweging tussen anticipatie en veerkracht Terugkerende evenementen: routinisering voorkomen Bij terugkerende evenementen is het ontstaan van routinisering onvermijdelijk. Er zijn uiteraard belangrijke voordelen van routines. Betrokkenen kennen elkaar, in de loop van de tijd zijn er allerlei verbeteringen aangebracht, procedures en gevolgen van mogelijke gebeurtenissen zijn al vaker besproken. Dat betekent dat anticipatie, veelal gebaseerd op deze routines, dominant is bij terugkerende evenementen. Toch kent routinisering ook zijn schaduwzijde. Het leidt nogal eens tot gemakzucht en onderschatting van potentiële risico’s. Als iets altijd goed gaat wordt nauwelijks meer aan plotseling aandienende risico’s gedacht. Ook kunnen voorzorgsmaatregelen gebaseerd zijn op een situatie uit het verleden terwijl de situatie inmiddels danig is veranderd.41 Het is daarom verstandig om voor elke editie van een terugkerend evenement verschillende scenario’s door te nemen en hieruit te destilleren hoe erop gereageerd zal worden en of er bepaalde nieuwe maatregelen nodig zijn. Spontane evenementen: ook anticiperen In de voorbereiding op een evenement zal de vraag aan de orde zijn in hoeverre betrokken partijen kunnen en willen anticiperen op gebeurtenissen en in hoeverre moet worden vertrouwd op veerkracht (of hiervoor bewust gekozen wordt). In principe is de mate van anticipatie in het geval van spontane evenementen, juist vanwege de kenmerken van dergelijke bijeenkomsten, beperkt. Er zal dan ook primair vertrouwd moeten worden op veerkracht. Toch betekent dat niet dat anticipatie volledig zinloos of onmogelijk is. Enige voorbereiding op dergelijke spontane gebeurtenissen zou kunnen leiden tot een “draaiboek spontane evenementen”, waarin niet alleen wordt aangegeven wie er mogelijk betrokken kunnen worden (en hoe ze dan te bereiken!), hoe de informatie-uitwisseling en de opschaling worden georganiseerd, maar ook hoe de bevoegd- en verantwoordelijkheden dan zijn geregeld en hoe de besluitvorming in een dergelijke situatie vorm krijgt.

41

Een duidelijk voorbeeld hiervan was Dance Valley dat in enkele jaren groeide van 8.000 bezoekers in 1995 naar 80.000 in 2001. De voorbereidingen waren nauwelijks meegegroeid met deze expansie.

33

Nieuwe evenementen voorbereiden In termen van anticipatie en veerkracht zitten nieuwe evenementen tussen spontane evenementen (meer nadruk op veerkracht) en terugkerende evenementen (meer mogelijkheden voor anticipatie) in. Uiteraard is anticipatie van groot belang, maar juist vanwege de onbekendheid en onzekerheid ten aanzien van een aantal parameters kan niet alle heil van anticipatie worden verwacht. Aandacht voor veerkracht is daarom ook van belang. Voor nieuwe evenementen is het doornemen van verschillende scenario’s een goede manier om alle betrokkenen voor te bereiden op mogelijke ontwikkelingen.

5.3

Het voorbereidingsproces Risicoanalyse als basis Een reductie van veiligheidsrisico’s in de voorbereiding op een evenement begint bij de risicoanalyse, die reeds in de vergunningverleningsfase op hoofdlijnen is doorlopen. Het is raadzaam in de voorbereiding op het evenement systematisch en meer gedetailleerd met de veiligheidspartners en de evenementenorganisator (na vergunningverlening) het publieksprofiel, activiteitenprofiel en ruimtelijk profiel door te nemen. De samenhang van de profielen bepaalt de aard van het risicobeeld. De risicoanalyse dient dan als basis voor te treffen maatregelen. Het is van belang om de risicoanalyse niet uit het oog te verliezen en mogelijk ontwikkelingen die hierop van invloed zijn (positief of negatief) te vertalen naar de te treffen maatregelen. Werken met scenario’s Als aangegeven in paragraaf 5.2 is voorbereiding met diverse scenario’s een goede manier om te anticiperen op bepaalde ongewenste ontwikkelingen. Deze scenario’s kunnen op basis van het risicoprofiel van een evenement worden opgesteld. Het voordeel van werken met scenario’s is dat het snel en gemakkelijk kan worden uitgevoerd en tegelijkertijd gauw leidt tot meer inzichten, met name in de effecten van geconstateerde risico’s. Uiteraard zijn er per evenement oneindig veel scenario’s van mogelijke problemen en calamiteiten te bedenken. Dat allemaal in kaart brengen kost teveel tijd en moeite. Op basis van de expertise van direct betrokkenen (overheid, organisator, dienstverleners) dienen enkele relevante scenario’s te worden uitgewerkt en te worden geoefend met deze groep. In bijlage 3 hebben wij enige aandachtspunten voor het werken met scenario’s opgenomen. Profielen uitwerken in maatregelen De aanpak ter reductie (preventie) van en voorbereiding (preparatie) op gesignaleerde risico’s kan door tal van mogelijke maatregelen tot stand komen. Zoveel mogelijk dient in de preventieve sfeer te worden aangepakt. In bijlage 1 is een lijst van het Nibra opgenomen met maatregelen die overwogen kunnen worden.42 Afhankelijk van de vaste gegevens van een bepaald evenement kunnen deze punten als variabelen worden meegenomen om te bepalen welke mix van maatregelen de veiligheidsrisico’s afdoende reduceert.

42

Nibra, Leidraad Publieksevenementen (2002)

34

Zo kan het type evenement al vaststaan, maar kan door te variëren in het aantal bezoekers, het tijdstip, het visitatiebeleid of het verkeersbeleid een meer geoptimaliseerde veiligheidsrisicoreductie ontstaan. Preventief: gedrag van publiek beïnvloeden In de vergunningverlening, alsmede in de nadere uitwerking van de risicoanalyse in de voorbereidingsfase, geldt dat het in beeld brengen van het publieksprofiel belangrijke aanknopingspunten biedt voor de te nemen maatregelen tijdens het evenement. Aan de andere kant geldt ook dat het publiek anticipeert en reageert op de houding van de organisatie en met name op het optreden van de politie. Ervaring laat keer op keer zien dat juist de wijze van optreden van de politie gedrag van (mogelijk relschoppend) publiek beïnvloedt. Vaak is de houding: Alle bezoekers zijn gast, maar van gasten wordt ook behoorlijk gedrag verwacht. Als dat wordt beschaamd, zullen de autoriteiten (en de politie voorop) niet schromen hard en duidelijk op te treden.43 Deze strategie wordt de laatste jaren steeds vaker succesvol toegepast, zoals bij activiteiten en evenementen op Koninginnedag in grote steden. Ook daar blijkt dat de bezoekers duidelijk anticiperen op het (verwachte) optreden van de politie. Dit fenomeen – anticipatie van deelnemers op hulpdiensten - wordt uiteraard niet vanzelf gerealiseerd. In de communicatie voorafgaand aan het evenement en ook in communicatie tijdens het evenement (op papier - flyers - maar ook in uitstraling en werkwijze) dient de organisator de bezoekers de spelregels duidelijk te maken.44 Daarbij blijken bepaalde soorten van maatregelen die de bezoekers rechtstreeks treffen, zoals het ontzeggen van mogelijkheid of bevoegdheid om te komen (armband – noodzakelijk voor entree evenemententerrein – die wordt ingenomen) vaak het meest succesvol te zijn. Ook lik-op-stuk-beleid werkt goed. Eigen verantwoordelijkheid en onderling vertrouwen In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het verstandig is om bij grotere evenementen de verantwoordelijkheid voor beveiliging, openbare ordehandhaving en (eerste) hulpverlening bij de organisator neer te leggen. Dit impliceert voor de overheid, met name de politie, een belangrijke toetsende rol in de voorbereidende fase. Van de organisator mag verwacht worden dat deze kan aantonen dat zij aan haar verantwoordelijkheid op een adequate wijze invulling geeft. Anderzijds moeten de overheidspartijen hun toetsende rol waar kunnen maken. Voor beveiliging, EHBOdiensten en brandveiligheidscontrole bestaan er standaarden waarmee de organisator aan kan tonen dat personeel voldoende geschoold is en aan een landelijke of branchenorm voldoet. Dit moet echter worden geïnterpreteerd als een minimumvereiste. Als geldt dat een organisator of ingehuurde subcontractor (zoals een beveiligingsbedrijf of EHBO-dienst) niet eerder betrokken is geweest bij een eerdere editie van het (of vergelijkbaar) evenement, dan ligt de plicht om aan te tonen dat men de taken aankan bij de evenementenorganisator (mits goed opgenomen in de vergunning!). Het is ook van belang om “gevoel” te krijgen voor elkaar. Hiermee bedoelen we dat van zowel de kant van de organisatie als van de overheid meer inzicht zal moeten worden gegeven in de wijze waarop in de praktijk wordt opgetreden en wat de consequenties daarvan zijn voor andere betrokkenen. Duidelijk zal moeten

43 44

Zie ook COT, Bossche avonden, onderzoek naar ongeregeldheden in ’s-Hertogenbosch, 2001. Zie ook Communicatie in paragraaf 6.5.

35

worden dat ook cultuur en professionaliteit van de betrokken organisaties naast adequate planvorming bij zullen dragen aan een veilige organisatie van het evenement. Onderling vertrouwen is de basis voor goede samenwerking.

5.4

Taken van de overheid Als vergunningverlener en hoeder van de openbare orde en veiligheid heeft de gemeente Almere een belangrijke verantwoordelijkheid in voorbereidende fase van een evenement. In de voorbereidende fase ligt de sleutel tot een veilig evenement in feite besloten. In deze fase moet de kennis van mogelijke risico’s worden benut, moeten de juiste samenwerkingsvormen gevonden worden en dient een goed inhoudelijk veiligheidsbeleid te worden ontwikkeld dat inspeelt op de uiteenlopende risico’s. In de periode na de vergunningverlening begint de concrete uitwerking van de organisatie van het evenement. De organisator van het evenement heeft daarbij het voortouw. De overheidspartijen hebben in deze fase ook een belangrijke rol ten aanzien van toetsing en gezamenlijke voorbereiding. Toetsing De voorwaarden als gesteld in de vergunning zijn van algemene aard. De vraag of hieraan voldaan wordt kan pas beantwoord worden in de praktische uitwerking in de periode naar het evenement toe. Professionals van de brandweer, politie, GHOR en de gemeente zullen in deze fase moeten toetsen of de maatregelen die de organisator voornemens is ook adequaat zijn om de veiligheid voldoende te waarborgen. Hierbij zullen betrokken overheidspartijen een balans moeten vinden tussen enerzijds voldoende betrokkenheid om maatregelen op hun merites te beoordelen en anderzijds voldoende afstand om als onpartijdig toetser op te kunnen treden. Gezamenlijke voorbereiding Bij evenementen staat netwerkmanagement centraal, maar dient de overheid zich te realiseren dat zij een eigenstandige positie moet behouden. In de organisatie van een evenement worden niet alleen maatregelen van de organisator verwacht, maar ook van de gemeente en de hulpverleningsdiensten zelf. Bij evenementen moet daarom vanaf de start zoveel mogelijk integraal en multidisciplinair gewerkt worden door hulpverleningsdiensten, gemeente(lijke diensten), de organisator en de andere betrokken partijen. Tegelijkertijd moeten de gemeente en de hulpverleningsdiensten hun onafhankelijke toetsende rol blijven uitvoeren en eigen keuzes blijven maken. Een valkuil voor alle betrokkenen is om te laat in te stappen in de organisatie van het evenement. Als de lasten niet gelijkmatig worden verdeeld en enkele organisaties en instellingen (politie, organisator en gemeente veelal) het leeuwendeel van de activiteiten op zich nemen, groeit de situatie al direct scheef en is het vaak moeilijk dit gaandeweg nog bij te buigen. Ook dient de overheid zich te realiseren dat maatregelen tijd en geld kosten om voor te bereiden en het voor een organisator dus erg vervelend is als zij korte tijd voor een evenement te horen krijgt dat een hulpverleningsdienst niet akkoord gaat met de ruimtelijke inrichting, bijvoorbeeld vanwege problemen bij het aanrijden van hulpverleningsvoertuigen. Het zelfde geldt voor de gemeente: zij zal moeten weten

36

hoe de organisatie van het evenement in elkaar steekt om bij eventuele calamiteiten of wanneer het gemeentebestuur erover ter verantwoording wordt geroepen, een goed overzicht te hebben van de organisatie. Voor de inzet van een Gemeentelijk of Regionaal Beleidsteam in noodsituaties is het onontbeerlijk om voldoende kennis en inzicht te hebben in het evenement, het risicoprofiel en bepaalde specifieke aandachtspunten.

5.5

Voorbereiden van calamiteitenbestrijding en crisisbeheersing (preparatie) Afbakening verantwoordelijkheden Als eerder gesteld, is het duidelijk beleggen van een eerste eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid bij de organisatie zelf van belang. Het voorkomt een al te grote belasting op hulpverleningsdiensten. Duidelijk zal echter moeten zijn vanaf welk niveau of type gebeurtenis de hulpverleningsdiensten betrokken raken en er besluiten aan de orde zijn die de overheid moet nemen. Op dat moment verandert ook de verantwoordelijkheidsverdeling en zal de organisator zich ten dienste van de hulpverlening moeten opstellen. De volgende zaken moeten hierover worden afgesproken: 1. Beslissingsbevoegdheid/verantwoordelijkheid voor het inschakelen van hulpverleningsdiensten: ¾ wordt hierover eerst intern binnen de organisatie een afweging gemaakt of kunnen op werkvloerniveau personeelsleden beslissen dat hulpverleners worden gealarmeerd? Het eerste model heeft het voordeel dat er minder gauw voor “loos alarm” wordt uitgerukt, het tweede model biedt als voordeel dat er geen tijd verloren gaat aan doormelding en beoordeling. 2. Concrete voorzienbare situaties waarin bijstand van hulpverleningsdiensten noodzakelijk zal zijn: ¾ allereerst kan kwantitatief worden bepaald in welke situaties bijstand noodzakelijk is. Hiervan is sprake als het incident de aanwezige capaciteit van de organisatie overstijgt; ¾ daarnaast zijn er inhoudelijke gronden waarop inzet van brandweer, GHOR, politie of wellicht de ME nodig is. Het gaat dan bijvoorbeeld om ongevallen met grote impact, ernstige rellen of grote gevaren voor grote delen van het aanwezige publiek. 3. Communicatie tussen de evenementenorganisatie en hulpverleningsdiensten: ¾ hulpverleningsdiensten en de organisatie moeten met elkaar kunnen communiceren, liefst vanaf het moment van uitruk. Lukt dit niet, dan dienen hulpverleners bij aankomst een portofoon te krijgen waarmee contact gelegd kan worden met de organisatie. 4. Aanrijroutes en begidsing op het terrein: ¾ aanrijroutes moeten zodanig zijn gemaakt dat de uitruknorm van 8 minuten aanrijtijd en 7 minuten inzettijd redelijkerwijs gehaald kan worden; een route binnen het evenemententerrein (calamiteitenroute) moet daarvoor beschikbaar zijn; ¾ het is gebruikelijk dat voor afgesloten terreinen afspraken worden gemaakt over de procedure bij aankomst van het eerste hulpverleningvoertuig. Deze afspraken houden doorgaans in dat een

37

contactpersoon van de organisatie de hulpverleners opvangt, van informatie voorziet over de gebeurtenissen en naar de juiste plek wijst. 5. Verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid na inzet van hulpverleningsdiensten: ¾ zodra hulpverleners aanwezig zijn, dient de organisatie zich te schikken naar de beslissingen van de commandant ter plaatse (AC); ¾ om gecoördineerde acties van hulpverleningsdiensten enerzijds en de organisatie anderzijds mogelijk te maken, zal een directe link met de organisatoren gelegd moeten worden. De organisator kan zich voegen bij het Copi, CTPI (CMT) of BT.45 Preparatie van inzet hulpverleningsdiensten Een apart onderdeel van de voorbereiding betreffen die activiteiten van met name de hulpdiensten die erop gericht zijn in de specifieke – vaak lastige – omstandigheden bij een evenement de slagkracht van de organisatie(s) te optimaliseren. Slagkracht betekent hier enerzijds snelheid van inzet en hulpverlening en anderzijds goede mogelijkheden om snel te komen tot een opschaling. Ook zichtbaarheid en herkenbaarheid werken mee aan het vergroten van de slagkracht van hulpdiensten. Aspecten van het eerste zijn bijvoorbeeld een speciaal ingerichte plek voor de ambulance of andere hulpverleningsvoertuigen binnen de hekken van het evenemententerrein en een voorbereide aanrijroutes voor als er nog meer hulppotentieel nodig is. Het zijn voorbeelden van maatregelen om snel met hoogwaardig personeel en materieel te kunnen handelen in een op zich uitzonderlijke en vaak lastig bereikbare situatie. Dit betekent ook dat er een goede verhouding moet zijn tussen de omvang van het evenement en het potentieel aan hulpverlening en ondersteuning dat aanwezig is. Ook hier dient vooraf over te worden nagedacht. Als de bedoelde verhouding scheef is, dan zal een kleine verstoring al snel grote gevolgen hebben. Bij grotere evenementen in Nederland wordt om deze reden steeds vaker proactief voor de duur van het evenement een Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI) ingericht. In het CTPI komen vertegenwoordigers van de hulpdiensten, de gemeente, de organisatie en een eventuele ingehuurde beveiligingsorganisatie bij elkaar om praktische zaken op elkaar af te stemmen. Proactieve preparatie is erop gericht om vooraf maatregelen te nemen om tijdens een eventuele calamiteit de hulpdiensten sneller inzetbaar te maken. Elementen hierbij zijn o.a.: Opstelplaatsen Paraatheid diensten verhogen Zichtbaarheid hulpdiensten verhogen (gele hesjes van de politie) Aanrijroutes (op en van/naar het terrein) vooraf goed organiseren Effectieve inzet van stewards en vrijwilligers Opschaling vooraf doordacht en geregeld hebben. Voorbereiding crisismanagement bij evenementen De gemeente en de hulpverleningsdiensten kunnen in de voorbereiding op crisismanagement ook speciale aandacht besteden aan een evenementenlocatie.

45

Deze afkortingen refereren aan coördinatiegremia die worden opgezet bij crisismanagement. Zie ook bijlage

6.

38

Afgezien van de voorbereiding op een specifiek evenement, bereiden hulpverleningsdiensten en overheden zich immers ook meer in algemene zin voor op hun taken in het kader van crisismanagement. Deze voorbereiding vindt deels lokaal en deels regionaal plaats, in samenwerking tussen hulpverleningsdiensten, de lokale overheid en de veiligheidsregio.46 Hiertoe beschikt de gemeente over een met de veiligheidsregio afgestemd regionaal beheersplan en rampenplan.47 Daarbij moet de gemeente voor alle rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn rampbestrijdingsplannen maken.48 Het is verstandig om ook een locatie waar grootschalige evenementen worden georganiseerd in deze categorie van voorzienbare risico’s te betrekken.49 Daarmee kunnen hulpverleningsdiensten, gemeente en regio zich gerichter voorbereiden op voorzienbare crisissituaties op deze locatie in de specifieke omstandigheden van een (grootschalig) evenement. Voorbereiding van de evenementenorganisatie op crisismanagement Naast de hulpverleningsdiensten en overheden, moeten ook de organisaties die een evenement organiseren bekend zijn met crisismanagement. Als aangegeven in hoofdstuk 3 heeft een crisis grote impact en wijkt de organisatie- en besluitvormingsstructuur in een crisissituatie in veel opzichten af van die van de reguliere situatie. De overheid kan zelf besluiten om in een crisissituatie gebruik te maken van de bevoegdheden die zij heeft om de crisis te beheersen. Daarmee is niet langer is de organisator zelf primair aan zet en verandert de collegiale besluitvorming tussen organisator en overheidspartijen in een meer hiërarchische structuur. In een crisissituatie van beperkte omvang kunnen leidinggevenden van hulpverleningsdiensten op basis van hun verantwoordelijkheid voor het veilig en ordelijk verloop van een evenement eigenstandige beslissingen nemen en ook de organisatie opdragen bepaalde maatregelen te nemen. Heeft de crisis grotere impact, dan kan de burgemeester beslissen gebruik te maken van zijn (haar) noodbevoegdheden. Hij kan daarmee besluiten nemen die vergaande consequenties hebben voor alle betrokkenen. Hulpverleningsdiensten en gemeenten zijn bekend met hun taken in het kader van crisismanagement; een evenementenorganisator en haar onderaannemers zijn dat doorgaans veel minder. Het personeel van de betrokken organisaties moet voorafgaand aan het evenement wel goed bekend worden gemaakt de gevolgen van een crisissituatie. Zo moet men weten welke besluitvormingsstructuren aan de orde zijn en welke maatregelen in bepaalde situaties genomen moeten worden. Ook moeten betrokkenen van deze organisaties op de hoogte zijn van hen verwacht kan worden en moeten zij zich daar in zekere mate op hebben kunnen voorbereid, om ook van hen gebruik te kunnen maken in de beheersing van een crisissituatie.

46

De veiligheidsregio is een gebied waarin wordt samengewerkt tussen de regionale brandweer, de Geneeskundige Hulpverlening bij Rampen en Ongevallen (GHOR) en het regionale college van politie. Het bestuur van de veiligheidsregio wordt gevormd door het regionaal college, waarin alle burgemeesters van de regio zitting hebben. Zie ook Kabinetsstandpunt veiligheidsregio’s; Kamerstukken II, 2003-2004, 29 517, nr. 1, p. 5. en de Concept-Memorie van Toelichting van de (concept-) Wet op de Veiligheidsregio. 47 Het betreft hier verplichtingen die voortkomen uit de Wet rampen en zware ongevallen. 48 Zie Wet rampen en zware ongevallen, artikel 3 lid 4. 49 Zie ook Nibra, Leidraad Veiligheid Publieksevenementen, 2002.

39

5.6

Observaties en analyse Toetsing in collegialiteit Toetsing van de voorbereiding is door middel van bestudering van plannen en het plenair bespreken van de situatie, voornemens en te treffen maatregelen uitgevoerd door de gemeente en de hulpverleningsdiensten. Gezamenlijke voorbereiding heeft vanaf een vroeg moment plaatsgevonden. Inzichten alsook te treffen maatregelen en wederzijdse verwachtingen werden in een open setting met elkaar gedeeld. Ons beeld is dat daarbij goed inzicht was onder zowel de organisatie (en haar onderaannemers) als onder de overheidspartijen in elkaars voorgenomen werkwijze. Eerdere ervaringen hiermee (anticipatie) heeft hier zeker aan bijgedragen. De voorbereiding had niet het karakter van een routinematige klus; ook het feit dat het evenement dit jaar groter was dan voorheen maakte het voor alle betrokkenen een nieuwe uitdaging. Enige partijen, zoals de NS, werden pas in een later stadium betrokken, vanwege hun beperkte rol in de voorbereiding. Opvallend was dat vanuit de gemeente alleen een afvaardiging vanuit de afdeling Vergunningen, Handhaving en Toezicht betrokken was in voorbereidende bijeenkomsten. Voor de naleving en correcte uitvoering van vergunningvoorwaarden is dit goed; voor de invalshoek van openbare orde en crisisbeheersing mist daarmee echter de benodigde expertise Afbakening van verantwoordelijkheden In de voorbereiding van DefQon1 bestond helderheid over de eigen verantwoordelijkheid van de organisator (zie ook Vergunningverlening). Zowel van de kant van de overheid als van de organisator zelf werd dit gewenst en tijdens de gehele voorbereidingsfase werd aan dit uitgangspunt vastgehouden. De organisator voelde mede door de eigen professionaliteit en specifieke kennis van de evenementenbranche een grote eigen verantwoordelijkheid. Discussies hierover hoefden niet plaats te vinden, doordat de betrokkenen hiermee op een wijze omgingen die effectief en efficiënt was. Bekendheid met elkaar en het type evenement zorgden voor een goed onderling vertrouwen in elkaars kunnen en het naleven van afspraken. Al in de vergunning was vastgelegd aan welke minimumvereisten voldaan dienden te worden. Tijdens de voorbereiding kon aanvullend hierop van de kant van de organisatie goed aannemelijk worden gemaakt dat zaken rond het beheersen van veiligheidsrisico’s op orde waren. Hoewel de kennis van het vakgebied soms zwaarder bij de organisator dan bij de overheid aanwezig was, heeft dit ons inziens niet geleid tot inzichten en maatregelen die onvoldoende gecontroleerd konden worden door de toezichthoudende overheidspartijen. Taakverdeling tijdens het evenement Voor de afbakening van taken tijdens het evenement zelf waren heldere afspraken gemaakt. De organisatie was in principe volledig verantwoordelijk voor het veiligheids- en calamiteitenmanagement binnen de hekken, de hulpverleningsdiensten (politie, brandweer, GHOR) daarbuiten. Reden hiervoor was dat de private partijen die bij het evenement betrokken zijn geen mogelijkheden voor optreden zouden hebben buiten de hekken van het evenement.

40

Dit werd ons inziens wel teveel zwart-wit voorgesteld, alsof beveiligers geen enkele mogelijkheid zouden hebben buiten de hekken. Wel geldt dat buiten de hekken de openbare ruimte in theorie begint, maar feitelijk was de omgeving tot en met de parkeerplaatsen en het treinstation niet toegankelijk voor het publiek. Daarbij kunnen beveiligers in de openbare ruimte ook optreden, mits zij geen geweld gebruiken. Net als iedere burger hebben zij het recht om bezoekers die regels overtreden tegen te houden. In noodsituaties zouden de hulpverleningsdiensten binnen het evenemententerrein worden ingezet. Wel werd afgesproken dat ook op de routes tussen het evenemententerrein enerzijds en de parkeerplaatsen en het treinstation anderzijds personeel van de organisatie zou worden ingezet om publieksstromen te begeleiden bij aanvang en in de eindfase van het evenement. Deze afspraak gaf in feite aan de betrokkenen ook in zagen dat de mogelijkheid bestaat om particuliere beveiligers buiten de hekken in te zetten. Risicoanalyse op hoofdlijnen gekoppeld aan maatregelen Tijdens de voorbereidingen van DefQon1 is een risicoanalyse uitgevoerd. Daarbij waren het publieksprofiel en het activiteitenprofiel van het evenement behoorlijk goed inzichtelijk, juist door kennis en expertise van de organisator en de hulpverleningsdiensten te bundelen. De vertegenwoordigers van de hulpverleningsdiensten konden aan de hand van deze inzichten, hun eigen ervaring en inzicht in het ruimtelijk profiel, gezamenlijk met de organisator een vrij uitgebreid inzicht in risico’s krijgen. Hierdoor kon geanticipeerd worden op de mogelijke omvang van benoemde risico’s en de mogelijke schadelijke effecten. Te treffen maatregelen konden daarop afgestemd worden. Wel viel ons op dat de betrokken organisaties slechts in algemene zin met elkaar afspraken hoe zou worden gereageerd op mogelijke incidenten. De cruciale beslissingen en maatregelen die in bepaalde situaties aan de orde zouden zijn, maar ook wijze waarop de rollen van de organisatie en de hulpverleningsdiensten zich tot elkaar zouden verhouden, bleven daardoor slechts op hoofdlijnen inzichtelijk. Er miste een bepaalde concretisering van specifieke beslissingen en maatregelen die per veiligheidsrisico aan de orde zouden kunnen zijn. Anticipatie op gedrag van publiek In de voorbereiding van DefQon1 is veel aandacht besteed aan de anticipatie op en beïnvloeding van het gedrag van het publiek. De meeste aandacht in dit kader ging uit naar risicogroepen die als zodanig benoemd konden worden uit ervaringen van de vorig jaren en van andere soortgelijke evenementen (anticipatie). Het ging hier met name om gebruikers van drugs en om (rivaliserende) voetbalsupporters. Ook was er aandacht voor minderjarigen (minimum leeftijd voor DefQon1 was 18 jaar). Al in de kaartverkoop via internet is door middel van duidelijke boodschappen over wat wel en niet zou worden toegestaan aangegeven waar de tolerantiegrenzen zouden liggen. Verder is in de voorbereidende fase nadere informatie ingewonnen over eventuele plannen van risicogroepen, onder andere via de politie en supportersverenigingen.50

50

Zie paragraaf 6.4 voor de effecten van deze maatregelen.

41

Anticipatie middels scenario’s Op voordracht van het COT hebben de betrokken organisaties in de aanloop naar het evenement een aantal concreet voorzienbare crisisscenario’s plenair behandeld.51 Doel hiervan was om te bepalen welke effecten bepaalde gebeurtenissen zouden hebben en hoe de betrokken partners hierop zouden reageren. Betrokkenen besloten echter geen expliciete afspraken te maken over de wijze van optreden in concreet voorzienbare crisissituaties. Zij achtten deze ofwel voor de hand liggend, of zagen teveel risico’s in het op voorhand vastleggen van zaken. Betrokkenen leken ervan uit te gaan dat dergelijke situaties zichzelf wel zouden wijzen met de bestaande, algemene afspraken. Zij wilden bijvoorbeeld niet vooraf vastleggen hoe en in welke omvang in bepaalde situaties bijstand van hulpverleningsdiensten eruit zou zien of uitspraken doen over de mate en wijze van bijstandverlening die ermee gepaard zou gaan. Hier leek een bepaalde mate van routinisering op te treden. Daarmee hebben de betrokken parijen niet gekozen voor een winst die behaald had kunnen worden in de voorbereiding, door te anticiperen op de meest cruciale besluiten en handelingen in voorzienbare scenario’s. Hiermee werd ons inziens meer dan nodig geleund op veerkracht. Table top oefening De gemeente, de hulpverleningsdiensten en de betrokken evenementenorganisatie houden in principe voor elk groot evenement dat wordt betiteld als risicodragend een table top oefening. Deelnemen is in principe verplicht, maar wordt niet afgedwongen. Er zijn geen normen op basis waarvan de gemeente bepaalt wanneer wel en niet een dergelijke oefening moet worden gehouden. Een dergelijke normering is wel denkbaar, bijvoorbeeld voor evenementen met een bepaalde publieksomvang. In de table top oefening wordt calamiteitenprocedures en dilemma’s besproken die zich zouden kunnen voordoen bij een bepaalde calamiteit. Winstpunten uit deze oefening zijn de volgende. Ten eerste wordt de opschalingsprocedure van hulpverleningsdiensten voor alle betrokkenen meer inzichtelijk. Ten tweede worden andere elementen van de noodprocedures, zoals de ontruimingsboodschap en de manier waarop de organisatie zelf tot ontruiming overgaat52, voor iedereen bekend. De oefening heeft waarde, maar kan worden uitgebreid. Door meer verschillende scenario’s te bespreken, te oefenen met een besluitenchecklist (vooraf bedachte besluiten die nodig zijn bij bepaalde typen gebeurtenissen), doorberekeningen te maken van de capaciteit van de wegen om te bezien of volledige ontruiming van het Almeerderstrand mogelijk is in korte tijd en door minder vrijblijvend om te gaan met afwezigheid van sommige betrokken personen en organisaties. Communicatie Over communicatie zijn afspraken gemaakt, die in de praktijk niet allemaal haalbaar bleken. De scenariobespreking leverde onder meer op dat onderlinge communicatie tussen de hulpverleningsdiensten via C2000 zou moeten verlopen, omdat er ook in het verleden ervaring bestond dat alle andere communicatie kan uitvallen bij overbelasting. De organisator zou eigen portofoons uitdelen aan

51

Het betrof de scenario’s Verkeersproblematiek, Verstoring van de openbare orde en Overval. Zo zouden tijdens DefQon1 2006 de MC’s (verantwoordelijk voor de muziek) van de diverse podia betrokken worden in een ontruiming, door hen via de microfoon het publiek toe te laten spreken.

52

42

medewerkers en aan de hulpverleningsdiensten om onderling te kunnen communiceren. Verder werd vastgelegd dat er snelle communicatie met personeel op allerlei plekken (achter de bars, in de beveiliging, verkeersregelaars, podiumpersoneel etc.) mogelijk moest zijn voor in noodsituaties. Tenslotte is vastgesteld dat communicatie met het publiek ook in noodsituaties mogelijk moet zijn en hiervoor noodstroom aanwezig moest zijn. Besproken is verder dat het van belang is om vooraf met elkaar af te spreken dat betrokkenen in geval van een incident van een bepaald kaliber op één bepaalde manier met elkaar communiceren. Aanrijroutes voor hulpverleningsdiensten zijn in de voorbereiding helder voorbereid. Wel werden mogelijke knelpunten voorzien, met name door verkeerd gebruik van deze opengehouden routes en in verband met inzet op het evenemententerrein zelf. Er leken geen realistische opties te zijn om op het strand zelf een volledig vrijgehouden aanrijroute te creëren. Om dit op te vangen zijn afspraken gemaakt over het direct vrijmaken van de aanrijroute op het terrein door aanwezig beveiligingspersoneel. Preparatie op calamiteiten en crises Onderlinge bekendheid met elkaar, ieders manier van werken en het specifieke evenement maakten het in de voorbereiding op DefQon1 2006 vrij gemakkelijk om tot afspraken te komen over de vijf in paragraaf 5.5 genoemde punten. Hierbij is uitgegaan van zoveel mogelijk in collegialiteit optreden. Voor risicodragende evenementen wordt tijdens evenementen op het Almeerderstrand een calamiteitenmanagementteam (CMT) ingericht. Hierin nemen de organisatie en vertegenwoordigers van de hulpverleningsdiensten zitting. Het CMT is verantwoordelijk voor het management van incidenten in reguliere omstandigheden (veiligheidsmanagement). Binnen het CMT nemen de evenementenorganisator en de hulpverleningsdiensten in principe op basis van collegialiteit beslissingen in het kader van incidentmanagement. Duidelijk is wel dat, wanneer nodig, hulpverleningsdiensten zelf beslissingsbevoegdheid zouden houden over de eigen inzet. Ook was duidelijk dat in het geval van een calamiteit na aankomst van hulpverleningsdiensten de beslissingsbevoegdheid nog meer zou verschuiven naar de hulpverleningsdiensten. In een crisissituatie (crisismanagement) zou dit CMT ondergeschikt worden aan de opschalingstructuren van de hulpverleningsdiensten en zou de organisatie ondergeschikte positie innemen ten opzichte van de hulpverleningsdiensten en de gemeente. Het reeds functioneren van het CMT ter plaatse zou deze verandering echter soepel laten verlopen. 53 Door met een permanent CMT te werken kunnen informatie en inzichten regelmatig met alle betrokken organisaties worden uitgewisseld. Dit maakt ook gezamenlijke besluitvorming mogelijk. Omdat in het CMT ook de hulpverleningsdiensten betrokken zijn, kan de overgang van veiligheidsmanagement naar crisismanagement ook gemakkelijker verlopen. Door hun permanente betrokkenheid is de context van een eventuele crisissituatie immers al bekend bij de hulpverleningsdiensten. Voor zowel het

53

In bijlage 6 is nader uitgewerkt wat de positie van het CMT in de rampenbestrijdingsstructuren is.

43

veiligheidsmanagement als voor de anticipatie op crisismanagement is het werken met een permanent CMT daarom verstandig.

5.7

Concluderend Voor het organiseren van evenementen op het Almeerderstrand is een grondige voorbereiding door de organisatie in samenwerking met de overheid noodzakelijk, mede gezien de bescherming van de natuur, het dagelijks gebruik voor andere doeleinden en de omvang van de evenementen. Met een goede samenwerking tussen een professionele organisator en actief betrokken overheidspartijen is het mogelijk om hier grote evenementen te organiseren die op het gebied van veiligheidsmanagement kunnen voldoen aan de meeste randvoorwaarden. Het is van groot belang dat tussen de organisator en de hulpverleningsdiensten goede afspraken gemaakt worden over de (multidisciplinaire) inzet; hiervoor is ook wederzijds vertrouwen een voorwaarde. In het geval van een professionele organisator is het goed mogelijk om een ruime mate van eigen verantwoordelijkheid aan de organiserende partij te geven voor de veiligheid op en rond het evenement. Is de organisator (of één van zijn onderaannemers) minder ervaren en professioneel, dan dient dit zeker meegewogen te worden in de eigen verantwoordelijkheid die aan de organisator kan worden toegedicht en wat van de overheidspartijen moet worden verwacht. Voorbereiding van evenementen dient plaats te vinden op basis van een risicoanalyse en anticipatie op het gedrag van bezoekers, zoals nu ook al gebeurt. De wijze waarop deze analyse momenteel wordt uitgevoerd kan nog meer uitgewerkt worden in concrete situaties, met daaraan gekoppelde beslissingen en maatregelen. Het is verstandig om hier altijd bepaalde scenario’s voor als uitgangspunt te nemen, ook voor niet risicodragende evenementen.54 Hierbij is het belangrijk dat eenieder weet wat zijn eigen verantwoordelijkheid is en wat die van andere partijen is. In de uiteindelijke inzet is flexibiliteit van alle betrokkenen van belang, maar voorkomen moet worden dat teveel alleen op hoofdlijnen is vastgelegd en daarmee te zeer wordt geleund op veerkracht. Aanvullend hierop concluderen wij dat het houden van een oefening met alle betrokkenen voor een evenement met een bepaald risicoprofiel goed is, maar dat deze oefeningen breder opgezet kunnen worden om er meer winst uit te halen en dat deelname verplicht zou moeten zijn. Wij raden aan om ook een periodieke operationele oefening op het strand te organiseren. Door dit voorafgaand aan een groot evenement te doen, kan ook worden nagegaan of de aangelegde structuren op het evenemententerrein voldoen. Een ander winstpunt is te behalen als de eigen verantwoordelijkheid voor beveiliging en handhaving van de openbare orde bij toekomstige evenementen uitgebreid zou kunnen worden tot het gebied tot aan het evenementenstation en tot en met de parkeerplaatsen. Hierdoor kan voortaan de politie-inzet buiten de

54

De verantwoordelijkheid voor het voorbereiden van scenario’s kan het best bij de hulpverleningsdiensten worden gelegd, omdat die een onafhankelijk toetsende rol hebben en de expertise in huis hebben om goede scenario’s op te stellen. Zij zouden bijvoorbeeld ieder één scenario kunnen aandragen waarin hun organisatie een prominente rol speelt.

44

hekken omlaag en beperkt worden tot een quick responseteam dat standby staat. Het maakt extra inzet van beveiligers door de organisator wel noodzakelijk. Het is verstandig om tijdens grotere risicodragende evenementen te werken met een CMT tijdens het evenement ten behoeve van calamiteitenmanagement, zoals ook tijdens DefQon1 gebeurt. Hierin worden de samenwerking en het wederzijds vertrouwen, die al in de voorbereiding zijn opgebouwd, voortgezet; een goede basis voor acuut crisismanagement. In het algemeen dient gewaakt te worden voor routinisering onder betrokken partijen, die gevoed kan worden door het succesvolle verloop van de evenementen op het strand. Door steeds opnieuw een goede risicoanalyse uit te voeren en door goed en scherp te oefenen, op tactisch en operationeel niveau, moeten dit voorkomen worden. Ook moet achterstand in expertise van veiligheid rond evenementen aan de kant van de overheid worden voorkomen.

45

6

Het evenement zelf

6.1

Inleiding In paragraaf 6.2 tot en met 6.4 bespreken we de belangrijkste aandachtspunten voor het veiligheids- en calamiteitenmanagement tijdens een evenement. In paragraaf 6.5 bespreken we onze observaties ten aanzien van het veiligheids- en calamiteitenmanagement tijdens DefQon1. In paragraaf 6.6 volgen onze conclusies voor het veiligheids- en calamiteitenmanagement van evenementen op het Almeerderstrand.

6.2

Taken tijdens het evenement Het veiligheidsmanagement tijdens de dag zelf is in feite de uitvoering van geplande maatregelen (anticipatie) met voldoende mogelijkheden en de juiste keuzes om hiervan af te wijken. Het betreft beveiliging, controle van (fysieke) veiligheidsmaatregelen en inzet van hulpverleners (EHBO’ers). Rol van overheidspartijen De rol die overheidspartijen tijdens een evenement hebben hangt gedeeltelijk af van de zaken die hierover in de vergunning zijn vastgelegd, het risicoprofiel van het evenement en de onderlinge afspraken die erover zijn gemaakt met de organisator van het evenement. Wanneer vaststaat dat de organisator zelf verantwoordelijk is voor de beveiliging, (eerste) hulpverlening en openbare ordehandhaving op het evenemententerrein, dan beperkt de rol van de overheid op dit gebied zich tot die van “klaarstaan voor als het nodig is”. Dit is gebruikelijk bij grotere evenementen, georganiseerd door professionele evenementenorganisatoren. De politie is dan vanuit haar publieke taak verantwoordelijk voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid buiten het evenemententerrein en moet op het evenemententerrein kunnen ingrijpen wanneer zich een uitzonderlijke situatie of ernstig incident voordoet. De geneeskundige hulpverleningsorganisaties, regionaal georganiseerd in de GHOR, moeten in staat zijn om ingezet te worden wanneer dit nodig is. Hetzelfde geldt voor de brandweer. Het risicoprofiel van een evenement kan echter ook een bepaalde rol van de overheid tijdens het evenement noodzakelijk of minder noodzakelijk maken. Zo zal een publieksprofiel van gezinnen, in combinatie met een activiteitenprofiel zonder veel risico’s en een ruimtelijk profiel waaruit blijkt dat er weinig tot geen obstakels zijn en het gebied aan alle kanten ontsloten is, de rol van de overheid minder groot maken dan een evenement van voetbalsupporters van een risicoclub, waarvan bekend is dat er in het verleden ook al incidenten zijn voorgekomen en het vermoeden is dat er veel gedronken gaat worden. Net zo goed vraagt een evenement waarbij gebruik wordt gemaakt van gevaarlijke stoffen in een besloten ruimte om een grotere rol van de overheid op het evenement zelf. Een evenement met een hoger risico kan bijvoorbeeld leiden tot het proactief instellen van een calamiteitenoverleg of zelfs een Beleidsteamoverleg op het stadhuis onder leiding van de burgemeester.

46

Tenslotte worden vaak veel kleinere zaken geregeld in onderlinge afspraken voorafgaand aan het evenement. Ook deze bepalen de omvang van de taak van overheidspartijen tijdens het evenement. Hoe meer zelfstandig de organisator kan opereren, hoe minder energie er van overheidszijde in gestoken hoeft te worden. Tijdens evenementen van non-profitorganisaties (zoals een inzamelingsevenement) of van de overheid zelf kan of moet de afweging gemaakt worden om de overheid zelf meer te laten voorzien in de veiligheid van het evenement. Dit kan grote druk op de capaciteit van hulpverleningsdiensten leggen. Daarom is het vaak verstandiger om ook bij dergelijke evenementen beveiligers, EHBO’ers en facilitair personeel in te huren voor de duur van het evenement. Voor de kleine evenementen zal dit niet nodig zijn. Communicatie- en informatiemanagement Goede eenduidige afspraken, heldere communicatie en het voorkomen van verstoorde of ontbrekende informatiekanalen zijn onontbeerlijk tijdens het evenement. Het netwerkmanagement tijdens het evenement dient dan ook gebaseerd te zijn op goede informatievoorziening en –uitwisseling. Het organiseren van goede communicatie – wie doet wat, wat is anders, hoe bereiken wij anderen, wat verwachten ze van mijn organisatie, welke informatie is bekend over het publiek, is er sprake van extreem alcoholgebruik of pillen – draagt in belangrijke mate bij aan een voorspoedig verloop van een evenement.

6.3

Incidenten: hulpverlening, calamiteitenbestrijding en aansprakelijkheid Tijdens het evenement zelf is het in het kader van hulpverlening en calamiteitenbestrijding van belang om een goed en actueel beeld te houden van ontwikkelingen op het evenement. Dit is in de eerste instantie een verantwoordelijkheid voor de organisator zelf. Personeel van de evenementenorganisatie (of door hen ingehuurde bedrijven) zijn de ogen en oren op het evenement zelf. De organisator zal daarom de informatielijnen moeten bedienen waarmee eventuele incidenten zo snel mogelijk centraal bekend worden. Operationele medewerkers moeten weten dat zij allen de ogen en oren van de organisatie zijn en moeten weten welke afwegingen ze dienen te maken om inzet te bepalen en bij welke personen zij een incident dienen te melden. Stafmedewerkers dienen op hun beurt in staat te zijn om met operationele mensen contact te leggen om informatie in te winnen. Zij moeten de meer complexe situaties weten te beoordelen en de hulpverleningsdiensten weten te vinden wanneer dit nodig is. Daarbij moeten zij in staat zijn om tactische beslissingen te nemen over te nemen maatregelen in noodsituaties, zoals over ontruiming, voorzien in primaire levensbehoeften (zoals vocht bij warm weer) of opvang en verzorging. Eventuele aanvullende beslissingen hierover door een gemeentelijk of regionaal beleidsteam zullen hier in de regel pas later op volgen. In de eerste minuten van een noodsituatie is de organisator de crisismanager, niet de gemeente of de hulpverleningsdiensten.

47

6.4

Na het evenement: de nafase Een niet te onderschatten fase in het veiligheidsmanagement rond evenementen is de nafase. We onderscheiden de reguliere herstelfase en de nafase na calamiteiten. De reguliere herstelfase draait om het ordentelijk afwikkelen van het slot van een evenement. Na vertrek van bezoekers (bij sluiting van het evenement of eerder) van het evenemententerrein is het veiligheidsmanagement nog niet voorbij. Aandacht behoeft met name het verkeersmanagement: zorg dragen voor veilig en verantwoord verloop van de uitgaande publieksstroom na het evenement. Ook hierbij zijn communicatie, beveiliging en eventuele hulpverlening aan de orde. Hiervoor moet ook voldoende capaciteit ingezet worden. Menig evenement heeft te maken met een congestie van uitgaand publiek na het slotakkoord van het evenement. Met name voor die evenementen geldt dat voldoende moet zijn voorbereid hoe de publieksstroom van het terrein op de wegen of in het openbaar vervoer terecht komt. Er kunnen exogene factoren meespelen die dit belemmeren, zoals een ander evenement in de omgeving, een verkeersongeval of file of een treinstation dat tegelijkertijd door grote groepen forenzen gebruikt wordt. Een aandachtspunt in de nafase is de overgang van de zorg voor het publiek van de organisator naar de hulpverleningsdiensten. Immers, zodra de publieksstroom het evenemententerrein heeft verlaten, houdt de bevoegdheid van beveiligers op om op te treden en dient de politie (of eventuele gemeentelijke veiligheidsbeambten) deze taak over te nemen. In de voorbereidingsfase van het evenement heeft de afwikkeling van uitgaande publieksstromen daarom nadrukkelijk multidisciplinaire aandacht nodig. Gezamenlijk kan geanticipeerd worden op eventuele externe factoren en kunnen planmatig voorbereidingen worden getroffen voor de strategie en samenwerking. Ook hierbij is het verstandig om enige scenario’s voor te hebben bereid, maar ook op dat moment is het belangrijk om nog veerkracht op te kunnen brengen: denk aan capaciteit, voldoende aflossing van medewerkers, aanwezigheid en betrokkenheid van tactische beslissers vanuit de organisatie en de overheid. De nafase bij calamiteiten strekt verder dan het bovengenoemde. Ook hierin spelen zowel de organisator als de overheidspartijen een belangrijke rol. In het gemeentelijk/regionaal rampenplan is opgenomen welke acties daarbij aan de orde zijn. Het gaat dan onder meer om psychosociale nazorg, schadeafhandeling en aansprakelijkheid, begeleiding van slachtoffers(groepen), informatievoorziening en eventuele uitvaarten, herdenkingen en strafrechterlijk onderzoek. Hiervoor verwijzen we naar het gemeentelijk rampenplan en de Leidraad nafase.55 Evaluatie Van elk evenement kan en moet geleerd worden. Geen enkel evenement verloopt perfect. Daarbij kunnen percepties verschillen tussen betrokkenen, wat onder meer van invloed kan zijn op de manier waarop in toekomstige situaties wordt samengewerkt. In een gezamenlijke evaluatie kunnen betrokkenen kennis nemen van elkaars beleving van de gang van zaken en eigen beelden bijstellen of hieruit

55

COT, Leidraad nafase, september 2005.

48

hun eigen conclusies trekken voor volgende evenementen. Het is raadzaam om tijdens een evaluatie te trachten zoveel mogelijk lessen te trekken die door alle betrokkenen gedeeld worden. Een evaluatie kan ook een zwaar gewicht krijgen als sprake is geweest van een incident of ander voorval. De evaluatie is dan een noodzakelijke stap om vervolgens bestuurlijk te kunnen rapporteren en zich tegenover de raad te verantwoorden. Tenslotte kan een evaluatie ook worden benut om bestuurlijke afwegingen te maken over toekomstige ontwikkelingen.

6.5

Observaties en analyse Gestroomlijnde samenwerking Inzet van de organisatie en betrokken overheidspartijen kon op basis van heldere afspraken plaatsvinden en verliep over het algemeen gestroomlijnd. Iedere betrokken partij hield zich goed aan de eigen opdracht. Informatiemanagement verliep effectief en vlot via de informatielijnen die waren voorbereid en de gezamenlijke afstemming in het periodiek bijeenkomende CMT. In de samenwerking waren enige aandachtspunten. Zo waren communicatielijnen met sommige partners niet goed geregeld en werd dit pas laat verholpen. Dit had onder meer te maken met het feit dat private organisaties niet met C2000 mogen werken en er daarom aparte portofoons van de organisator moesten worden uitgedeeld aan hulpverleningsdiensten. Ook was er enige onduidelijkheid over de gezamenlijke inzet van politie en beveiligers buiten het evenemententerrein op de parkeerplaatsen. Dit werd later wel opgelost. Anticipatie van twee kanten Anticipatie van het publiek op het gedrag van hulpverleningsdiensten, de organisatie én ander publiek was merkbaar. Kledingkeuze leek te zijn afgestemd op het voorkomen van confrontaties (geen opruiende teksten of voetbalshirts). Enkele voor de politie bekende voetbalsupporters waren aanwezig, maar zij gedroegen zich rustig en mochten aldus gewoon blijven. Slechts kleine hoeveelheden verboden flesjes, deodorantspuiten en dergelijke hoefden in beslag genomen te worden bij de visitatie. Wanneer er ernstigere verboden zaken werden aangetroffen (beperkt aantal gevallen) werden deze in beslag genomen en werd de politie ingeschakeld. Wel hebben wij geconstateerd dat op het festivalterrein zelf nog wel verboden zaken aanwezig waren, zoals glaswerk,56 softdrugs en stimulerende middelen. Dit lijkt ook niet voor honder procent te voorkomen. Goede balans Maatregelen ter bevordering van beveiliging, fysieke en sociale veiligheid kunnen gemakkelijk in strijd met elkaar zijn. Tijdens dit festival is goed met dit spanningsveld omgegaan. Hekwerken waren hoog, zodat er niet overheen te klimmen was en tegelijkertijd is ervoor gezorgd dat het aantal nooduitgangen voldoende is voor een ontruiming. De veiligheid – dan wel het tegenhouden – van eventuele zwemmers kon aan de waterzijde goed in de gaten worden gehouden door de reddingsbrigade.

56

De aanwezigheid van glaswerk was in ieder geval deels veroorzaakt door een misverstand tussen de organisatie en een horecaondernemer. Deze schonk in de eerste instantie in glazen in plaats van plastic.

49

Het terrein was overzichtelijk en de partytenten open aan bijna alle kanten. Het risico van paniek in een menigte zal op een terrein als dit daarmee lager zijn dan in een afgesloten evenementenhal, een dichte tent of een zeer wijds terrein (waar crowd management lastig uit te voeren is). De nooduitgangen zijn duidelijk aangegeven en bij alle nooduitgangen was bewaking aanwezig. Aan het begin van het evenement is gecontroleerd of de nooduitgangen daadwerkelijk open waren. Dit was eerst niet het geval, maar kon door de controle worden verholpen. Veiligheidsmanagement: enkele zwakke plekken Zowel de politie als de beveiliging waren vanaf het begin van de dag duidelijk, maar niet te nadrukkelijk aanwezig op en buiten het terrein. De afhandeling van de enkele arrestaties verliep rustig en gemoedelijk. Wel was er een beperkt aantal zwakke plekken in het beveiligingssysteem. Zo kon aan het begin van de dag een klein aantal illegale bezoekers het terrein op komen. Ook werd de calamiteitenroute diverse malen geblokkeerd door met name vrachtwagens. Doordat dit soort zaken regelmatig werd gecontroleerd, kon het vervolgens wel snel worden verholpen. De waterzijde van een gebied als het Almeerderstrand biedt een overzichtelijke situatie, die ook uit beveiligingsoogpunt positief gewaardeerd kan worden. De afhandeling van EHBO-gevallen op de post verliep professioneel en gestroomlijnd. Voor verbetering vatbaar was ons inziens de herkenbaarheid en bereikbaarheid van de EHBO. Positief was dat beveiligers waren geïnstrueerd over hoe eventuele EHBO-gevallen te herkennen en hier adequaat op te reageren. Wij achten het gezien de grootte van het terrein echter verstandig om meer in te zetten op EHBO, door ofwel constant actief met liefst twee mobiele EHBO-teams constant over het terrein te lopen, of twee EHBO-posten in te richten, maar ook door de bewegwijzering naar de EHBO-post te verbeteren. De aanvoer van publiek met auto’s, bussen, treinen en overig vervoer is vlot en systematisch verlopen. De vooraf opgestelde plannen konden gevolgd worden en leidden tot een adequate verdeling van overtuigen over parkeerplaatsen. De inrichting van de looppaden vanaf het perron, het gebruik van hekken e.d. leek goed te werken. Aandachtspunt in de startfase van het evenement was gebrekkig toezicht op de publieksstroom van station en parkeerplaatsen naar de ingang van het evenemententerrein. Ook bleek er bij de toegang betrekkelijk weinig controle te worden uitgevoerd op de minimumleeftijd van 18 jaar. Ten aanzien van fysieke veiligheid zijn verscheidene beperkte risico’s geconstateerd voor publiek. Dit betrof enig gebroken glas op het strand, kans op blessures door de platen van de calamiteitenroute en diverse uitstekende metalen strips die hiervan uitstaken en het rondslingeren van enkele losse onderdelen (tentpalen). Gecontroleerde, maar lange afsluiting Ieder jaar vertrekt het overgrote deel van het publiek dat DefQon1 bezoekt pas na de laatste act. De afsluiting van het evenement DefQon1 met een vuurwerkshow draagt hier ook aan bij. Dit jaar is getracht om met het eerder sluiten van de kleinere tenten op het terrein een gefaseerd vertrek aan te moedigen. Dit had echter meer een tegengesteld effect voor de veiligheid; het zorgde ervoor dat al

50

het publiek tegen het einde op en om het hoofdpodium verzameld was en de publieksdruk daar zeer hoog werd. Een dancefeest als DefQon1 of een popconcert zal per definitie een hoogtepunt aan het einde houden. Bezoekers blijven nou eenmaal graag tot en met de laatste act. Hier zal de gemeente als vergunningverlener voor dit soort evenementen vanuit moeten gaan.57 Ondanks dat er dus geen sprake was van gefaseerd vertrek, verliep de sluiting over het algemeen rustig en gestructureerd. Ook de NS hielp hier goed aan mee. Er ontstonden in de publieksstroom van het terrein af geen opstoppingen. Grote opstopping ontstonden wel bij het autoverkeer. Automobilisten moesten tot enkele uren wachten voor zij het terrein konden verlaten. Aandachtspunt bij deze lange wachttijden is dat mensen op dat moment zonder drinken, eten of berichten over de doorstroom lange tijd moeten wachten. Dit brengt nieuwe veiligheidsrisico’s met zich mee die te voorkomen zijn. Ook is dit een risico in het kader van crisismanagement. Aan het einde van het festival werd de spanningsboog duidelijk wel minder bij de betrokken organisaties, waardoor er enkele aandachtspunten ontstonden. Zo leek bij de sluiting van het festival geen EHBO meer aanwezig. Ook was er weinig toezicht op eerder vertrekkende bezoekers door beveiligingsmedewerkers. Tegelijkertijd merkten wij dat de sfeer juist tegen het einde wat grimmiger werd en de aandacht er goed bijgehouden moest worden. Crisismanagement: knelpunten De samenwerking tussen hulpverleningsdiensten en overige betrokken organisaties onderling verliep gedurende de dag over het algemeen goed. Het was echter een rustige dag voor de hulpverlening, waardoor niet getoetst kon worden of de gemaakte afspraken ten aanzien van het calamiteiten- en crisismanagement voldeden. Ons vielen wel een aantal zaken op. Risico’s en ontwikkelingen werden met vaste regelmaat in het CMT-overleg besproken. In principe dienden alle partners hierbij aanwezig te zijn; in de praktijk schoven partners niet altijd aan als ze vonden dat ze andere prioriteiten hadden. Dit was echter meer uitzondering dan regel. Tijdens het evenement bleek dat hulpverleningsvoertuigen die van buitenaf moesten komen, niet wisten welke aanrijroute gebruikt moest worden. Ook de meldkamer was hier niet van op de hoogte. Ons inziens dient voor elk groter evenement op het Almeerderstrand duidelijk te zijn welke aanrijroutes de hulpverleningsvoertuigen dienen te gebruiken. Voor de ambulancezorg was allereerst een ambulance zichtbaar op het terrein aanwezig. Deze ambulance werd alleen voor intern gebruik ingezet, een regel waar in noodsituaties ons inziens vanaf geweken moet kunnen worden.

57

Het is niet mogelijk om hier scherp te stellen welke evenementen wel en niet een hoogtepunt aan het einde hebben. Het is aan de gemeente om dit per evenement inzichtelijk te krijgen. Wel is duidelijk dat evenementen die meerdere dagen duren en meer het karakter van een markt of tentoonstelling hebben, een dergelijk hoogtepunt aan het einde gemakkelijker kunnen vermijden.

51

In de praktijk leek het (wanneer nodig) vrijmaken van de calamiteitenroute op het strand een welhaast onbegonnen zaak, gezien de indeling van het terrein en de grote publieksstromen die zich hier overheen verplaatsten. Met name het bereiken van het gebied tussen het hoofdpodium en het water leek problematisch te kunnen zijn. De platen die de calamiteitenroute vormden zorgden in de praktijk voor struikelpartijen, voetblessures en dergelijke. Hetzelfde gold voor de stalen strips die er bij enkele platen uitstaken. Een ander punt was de ruimte die er was voor hulpverleningsvoertuigen op de calamiteitenroute achter het terrein langs. Deze was duidelijk te smal om twee hulpverleningsvoertuigen elkaar te laten passeren. Afgesproken was dat de calamiteitenroute slechts vanuit één richting zou worden ingereden en aan de andere kant zou worden verlaten. In een crisissituatie, wanneer een groot aantal hulpverleningsvoertuigen het terrein op moet, is deze afspraak echter niet haalbaar. Daarbij bleek tijdens DefQon1 bij de inzet van een ambulance dat de meldkamer van de GHOR niet op de hoogte was van de aanrijroutes. Onderlinge communicatie tussen betrokken organisaties verliep op momenten erg moeizaam. Dit kwam mede door de verschillende communicatiemiddelen die gebruikt werden. Het bleek ook toen tegen de avond enkele opstootjes te bespeuren waren. De communicatie hierover bracht niet voor alle betrokkenen duidelijkheid over aard en omvang. De uitstroom van het autoverkeer aan het einde van het festival duurde erg lang. Bij eventuele ontruiming van het evenemententerrein zou dit tot grote problemen kunnen leiden. Met name de uitritten van parkeerplaatsen raken zeer snel verstopt. Het festival heeft geen situaties gekend waarin daadwerkelijk crisismanagement nodig was, maar de bovengenoemde punten gaven ons de indruk dat hiervoor ook niet aan alle randvoorwaarden voldaan werd. Gezamenlijk leren In Almere worden evenementen ook geëvalueerd. Hierbij zijn zowel de organisator (en onderaannemers) als de overheidspartijen bij betrokken. Deze evaluatie biedt mogelijkheden om te leren en biedt inzichten in de wijze waarop in toekomstige situaties eventuele knelpunten kunnen worden voorkomen of opgelost. Dit is een goede manier van werken, die ons inziens na elk (groot) evenement moet worden gehandhaafd.

6.6

Concluderend Tijdens evenementen op het Almeerderstrand past de overheid in principe een rol op afstand. Wanneer de eigen verantwoordelijkheid van de organisator het veiligheidsmanagement omvat, dan beperkt de rol van de overheid zich tot “klaarstaan op afstand”. Bij evenementen met een verhoogd risicoprofiel is het verstandig om betrokkenen vanuit hulpverleningsdiensten samen met de organisatie een CMT te laten vormen, dat met regelmaat bijeenkomt om het verloop van het evenement te bespreken en direct kan ingrijpen wanneer nodig.

52

Er zijn inmiddels goede ervaringen opgedaan met de het veiligheidsmanagement van evenementen op het Almeerderstrand. Daarbij kan de balans tussen beveiliging, fysieke en sociale veiligheid goed gevonden worden. Aangezien het evenemententerrein groter is dan het momenteel bij een festival afgehekte gebied, kunnen nog extra maatregelen worden genomen om de scheiding tussen evenemententerrein (verantwoordelijkheid organisatie/beveiliging) en publieke ruimte duidelijker af te bakenen. In de toekomst zal dit, met een woonwijk in de nabije omgeving, nog meer van belang zijn. Het maakt ook duidelijker waar de verantwoordelijkheid c.q. bevoegdheid van de beveiliging ophoudt en die van de overheid begint. De naleving van regels en afspraken kan op momenten beter. Zo dient een leeftijdscontrole bij de toegang consequent te worden uitgevoerd en dient visitatie voor iedere bezoeker grondig te worden uitgevoerd. Ook dienen afspraken omtrent aanwezigheid van EHBO’ers en beveiligers op het terrein te worden nagevolgd. Het crisismanagement is momenteel onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Er zijn diverse aandachtspunten die het voor ons geheel niet zeker maken dat de zaken bij grootschalige inzet van hulpverleningsdiensten adequaat zouden verlopen. Hier stappen alle betrokkenen momenteel nog te gemakkelijk overheen. Crisismanagement is echter iets anders dan opgeschaalde reguliere zorg. Dat deze zorg in de normale situatie goed verloopt, betekent niet dat het in een crisissituatie goed gaat. De grote opstoppingen bij het verlaten van het terrein geven aan dat het gebied in de huidige situatie met 37.000 bezoekers al boven haar maximumcapaciteit lijkt te zitten. Ook al kan het terrein zelf mogelijk dit aantal herbergen (dit kan nog beter worden berekend), dan nog zijn de knelpunten in het vervoer reden tot zorg genoeg. Dit geldt met name voor noodevacuatie in een crisissituatie.

53

7

Résumé Het Almeerderstrand is een prachtlocatie voor evenementen. Bij mooi weer biedt de combinatie van strand en water de ideale mogelijkheid om af te koelen en even uit een grote mensenmenigte te stappen. Wij hebben kunnen waarnemen dat het publiek dit erg waardeert. Daarbij is de wijze waarop professionals in Almere samen weten te werken en op collegiale, doch heldere wijze taken en verantwoordelijkheden afbakenen, een goed voorbeeld voor anderen. De maximale capaciteit die dit evenemententerrein door de natuurlijke afbakening aan 3 tot 4 kanten heeft, is een beperking, maar ook een prettige bijkomstigheid. Bekend is dat het gedrag van menigten verandert en moeilijker te beïnvloeden is naar mate de publieksomvang groter is.58 Daarbij zijn verkeerstechnisch, met name voor de afvoer, de grenzen van de capaciteit al overschreden met de huidige infrastructurele voorzieningen. Overlast van dit evenement is, voor zover wij hebben meegekregen, doorgaans redelijk beperkt. Tegelijk is de opdracht aan de gemeente om verantwoord met de huidige grenzen om te gaan. De afweging tussen (maatschappelijke) belangen zal ook in de toekomst aanwezig blijven voor het Almeerderstrand en nog meer dan nu gaan spelen als de nieuwbouwplannen van Almere-Poort gerealiseerd zijn. Niet alle nieuwe bewoners zullen direct de tolerantie kunnen opbrengen voor een groot evenement op steenworp afstand. Almere mag zich echter realiseren dat gemeenten als Amsterdam, Rotterdam en Utrecht vele grootschalige evenementen in de binnenstad kunnen laten plaatsvinden, zonder noemenswaardige problemen. Het zal voor nieuwe bewoners ook even wennen zijn. Opvallend is wel dat voor één festival een maandlang een strand moet worden open afgebouwd. De maatschappelijke belasting (ten koste van recreatie) is daarmee wel fors. Voor de toekomst lijkt het daarom ook niet reëel om veel meer grote evenementen op het strand toe te staan. Wanneer de gemeente met professionele hulpverleningsdiensten, experts uit de evenementenbranche werkt en zich zelf soms ook nog eens kritisch laat doorlichten, dan is een toekomst van veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand mogelijk met nog minder belasting voor de overheid zelf. Evenementen organiseren is een feestje van de organisator, de overheid is er om te toetsen en in te kunnen grijpen indien nodig. Goed voorbereid, maar flexibel. Het belangrijkste aandachtspunt voor het veilig evenementen organiseren op het Almeerderstrand in de huidige situatie is ons inziens het crisismanagement. Hier bestaan nog teveel knelpunten en risicofactoren voor (zie paragraaf 6.4). Daarbij heeft er nog nooit een groot incident tijdens een evenement op het strand plaatsgevonden en is hier ook maar beperkt op geoefend. Alle betrokkenen dienen zich te realiseren dat goed veiligheidsmanagement niet garandeert dan ook een crisis adequaat bestreden zal worden. De winst valt voor Almere dan ook met name te halen door meer energie te steken in crisismanagement. In de toekomst kunnen de ontwikkelingen in de directe omgeving echter nog wel bepalender zijn.

58

Zie ook Aandachtspunt II in bijlage 2.

54

8

Bijlagen Bijlage 1: checklist publieksprofiel, activiteitenprofiel en ruimtelijk profiel59

Publieksprofiel: identificeerbaarheid (publiek bekend of anoniem) verblijfsduur (kort/lang; een groep of wisselend) contractrelatie met publiek (duurzaam – voetbalclub; eenmalig – concert; geen contractrelatie manifestatie/braderie e.d) publieksomvang (omvang en fluctuatie van de omvang) samenstelling (homogeen of heterogeen; gelijke waardenoriëntatie (EO-landdag) of juist niet (EK-wedstrijd); of gewoon een massa individuen (publieksbijeenkomst als Sail) eigenschappen van de publieksgroepen (gezondheid/vitaliteit; leeftijd; culuur/etniciteit). Deze zijn van belang voor facilitaire aspecten maar ook mogelijkheden van zelfredzaamheid groepsgedrag (individueel of collectief normafwijkend en ook de wijze en reactie van het optreden hiertegen). Activiteitenprofiel: aard van de activiteit (al dan niet zelf risico met zich meebrengend) tijdsdimensie (tijdsduur maar ook al dan niet permanent; al dan niet pieken; vertragingen, afgelastingen onderdelen, e.d.) relatie activiteit tot publiek (passief versus actief; luisterend of dansend; zittend of staand) eigenschappen organisator/personeel (vrijwilligers, inhuurkrachten, stewards e.d.) Ruimtelijk profiel: bereikbaarheid, concentratie of spreiding (aan en afvoer evenement; een of meerdere centra; al dan niet aaneengesloten gebied). Dit ook in relatie tot de herkomst van de bezoekers (landelijk/interregionaal/regionaal/lokaal en locatie) toegankelijkheid (wel/niet openbaar toegankelijk; kaartje vereist?; scheiding van niet bezoekers?) ruimtelijke omgeving (complex gebouw/inrichting met veel trappen e.d.; visueel krappe ruimtes of weids) meervoudig gebruik (congres en concert tegelijk); nog reguliere activiteiten gescheiden?) eigendomsstructuur (privaat/publieksterrein of een lastige mix van beide) externe factoren (weersomstandigheden; bommelding, verkeersongeval, uitval nutsvoorziening e.d.)

59

Nibra, Leidraad Publieksevenementen (2002)

55

Bijlage 2: Inhoudelijke overwegingen in de vergunningverleningfase Risicoanalyse Geen veiligheidsbeleid rond een evenement kan zonder een gedegen risicoanalyse. Het tot in detail uitvoeren van een risicoanalyse kost veel tijd en is niet nodig voor de vergunningverlening, mits op een juiste wijze vertaald naar de vergunning zelf. Het gedeelte van de risicoanalyse dat voor afgifte van een vergunning dient de worden uitgevoerd is het identificeren van soorten risico’s en globale omvang van deze risico’s. Op basis daarvan kan in de vergunning voldoende helder worden opgenomen ten aanzien van welke risico’s en op welke wijze de organisator in algemene zin maatregelen moet treffen. Tevens zal uit deze eerste “quick-scan” van risico’s moeten kunnen blijken of er risico’s spelen waardoor een evenement überhaupt geen doorgang vinden. Overleg met de organisator zal moeten uitwijzen of de voorschriften die de gemeente voornemens is te stellen naar aanleiding van de risicoanalyse haalbaar zijn voor de organisator en welke ideeën de organisator zelf heeft ten aanzien van het voorkomen of ondervangen van de veiligheidsrisico’s. Aandachtspunten (I) Vier stappen risicoanalyse60 Het Nibra (2002) adviseert vier stappen te nemen in de vergunningverlening om recht te doen aan mogelijke veiligheidsrisico’s en te nemen maatregelen: - benoem de bronnen van mogelijk gevaar; - beschrijf ongewenste gebeurtenissen (scenario’s); - schat de kans in en het effect en selecteer enkele scenario’s; - bedenk en beoordeel welke maatregelen noodzakelijk zijn. Deze risico-inschatting vormt vervolgens de basis voor de te nemen maatregelen en de inzet die ten tijde van een evenement wenselijk of noodzakelijk is. Dit kan aanleiding zijn voor bepaalde randvoorwaarden en beperkingen in de vergunning. Kwetsbaarheid: kenmerken evenement Evenementen kennen een bepaalde kwetsbaarheid; er worden immers zaken georganiseerd waardoor de situatie ter plaatse anders is dan normaal het geval is. We bespreken deze kenmerken en de gevolgen voor de veiligheid onder de noemers Omvang, Eenmalige en terugkerende evenementen, Voorzienbare en onvoorzienbare evenementen en Publieke en private evenementen. Aandachtspunten (II) Omvang Evenementen trekken grote groepen bezoekers die komen om onbezonnen plezier te kunnen hebben. Het aantal bezoekers van een evenement heeft belangrijke consequenties voor de veiligheid. Een omvang van enkele honderdduizenden bezoekers leidt tot andere veiligheidsrisico’s dan een omvang van enkele tienduizenden bezoekers. Ook maakt het een verschil of dergelijke aantallen bezoekers op één dag of op meerdere dagen het evenement bezoekt. Tevens is de locatie in relatie tot het bezoekersaantal een factor van betekenis.

60

Nibra, Leidraad Veiligheid Publieksevenementen, 2002, p. 43-44.

56

Een evenement in een stadscentrum met tienduizenden bezoekers heeft andere consequenties voor de veiligheid dan een evenement in een buitengebied zonder noemenswaardige bewoning of gebruik van het gebied in de directe omgeving. Onder deskundigen op het gebied van veiligheid rond evenementen heerst een breed gedragen opvatting dat er een omslagpunt in veiligheidsrisico’s optreedt bij meer dan 15.000 tot 20.000 bezoekers/aanwezigen. Dit heeft onder meer consequenties voor aan- en afvoer, de logistiek en de kans op gekoppelde gebeurtenissen bij het optreden van onverwachte situaties; wanneer het bezoekersaantal hoger is dan dit omslagpunt ontstaat eerder een situatie waarin verschillende aspecten onverwacht met elkaar gaan interfereren. Verwacht mag worden dat zich nieuwe omslagpunten voordoen bij bezoekersaantallen die het dubbele of meer zijn van 20.000. Eenmalige en terugkerende evenementen Eenmalige evenementen brengen niet per definitie meer veiligheidsrisico’s met zich mee dan terugkerende evenementen. Zo kunnen onderschatting en routinematig werken juist bij terugkerende evenementen leiden tot nieuwe veiligheidsrisico’s. Wel treden er leereffecten op, waardoor eerder niet of onvoldoende meegewogen veiligheidsrisico’s beter worden ondervangen. Voorzienbare en onvoorzienbare evenementen De meeste evenementen zijn voorzienbaar, omdat voorafgaand aan het evenement een organisator een plan maakt, vergunningen aanvraagt, een programma samenstelt, kaarten verkoopt en verschillende partijen meewerken aan de voorbereiding en uitvoering van het evenement. Bij uitzondering komen echter ook onvoorzienbare evenementen voor. De huldiging van een voetbalelftal, een stille tocht of een spontaan volksfeest kan leiden tot een evenement dat niet of in mindere mate gepland was. Dit vraagt op het moment zelf om improvisatie van de kant van de overheid: de keuzes die de burgemeester maakt om het evenement toe te staan, maar ook de improvisatie van hulpdiensten om risico’s te beperken en voldoende mankracht in te zetten om de veiligheid te waarborgen. Publieke en private evenementen Een ander onderscheid dat relevant is voor de veiligheidsrisico’s van een evenement is of het een publiek of privaat evenement betreft. De meeste evenementen worden georganiseerd door private partijen en in toenemende mate worden ook publieke evenementen georganiseerd door de private sector. De overheid is daarin steeds meer een betrokkene vanuit de tweede linie. Ook de veiligheid rond evenementen wordt steeds vaker gewaarborgd door private partijen. De politie heeft zich meer toegelegd op haar kerntaken, gemeenten stellen ook daarom in vergunningvoorwaarden vaak de eis dat de private organisator van een evenement de beveiliging zelf organiseert. Hiervoor worden doorgaans commerciële beveiligingsbedrijven ingehuurd. Veel grotere evenementenorganisatoren werken ook met vaste partners vanuit de beveiligingswereld, die door eerder opgedane ervaringen in samenwerking van elkaar weten wat er verwacht wordt.

57

Veiligheid rond mensenmenigten Evenementen op het Almeerderstrand kennen ook een grote variëteit in aard en omvang. Een belangrijk veiligheidsrisico met betrekking tot evenementen komt voort uit de dynamiek van mensenmenigten. In de vergunningverleningsfase houdt dit in dat een voorwaarde zal moeten zijn dat voldoende maatregelen worden getroffen om de veiligheid van de mensenmenigte te waarborgen. In de fase van de voorbereiding van het evenement zal dit aspect terugkeren als aandachtspunt voor concrete (gezamenlijke) maatregelen. Aandachtspunten (III) De dynamiek van mensenmenigten wordt door experts gevangen in het FISTmodel: Force, Information, Space en Time.61 Het model maakt inzichtelijk op welke gebieden veiligheidsrisico’s kunnen optreden en biedt aanknopingspunten voor managementstrategieën. Het element Force staat voor de energie en kracht van een mensenmenigte. Tijdens evenementen bevinden zich vaak grote concentraties publiek op een relatief beperkte ruimte. Dit zorgt ervoor dat bewegingsvrijheid afneemt. De meeste mensen die omkomen in een mensenmenigte, sterven door verstikking: ze worden doodgedrukt door de druk en het gewicht van de massa. Het risico hierop wordt aanzienlijk als er zeven mensen of meer op een vierkante meter bevinden; mensen worden dan onwel door warmte en wrijving en de massa wordt ‘vloeibaar’. Het element Information geeft aan dat een mensenmenigte bepaalde informatie nodig heeft. Als mensen geen informatie krijgen over de situatie, gaan ze af op speculaties van anderen om hen heen en kunnen zij onwenselijk gedrag vertonen. Dit kan zowel in onschuldige situaties, zoals de rij voor de ingang, als in een crisissituatie tot problemen leiden. Als een massa erg groot is en de druk is aanzienlijk (force), zullen aanwijzingen van elders echter mogelijk geen effect meer hebben op het gedrag van individuen, omdat die niet meer in staat zijn om als individu te handelen. Space slaat op de plek en de ruimte die mensen hebben om te handelen. Bezoekers hebben voldoende ruimte nodig om te kunnen bewegen. Een bewegingsruimte van minder dan 0,2 vierkante meter levert een potentieel gevaar op en zal het element force zwaarder laten meewegen. Het element Time houdt in dat de werkelijke tijd die mensen in een menigte hebben of de door hen beleefde tijd invloed heeft op hun handelen. Bij veel evenementen wordt tegenwoordig rekening gehouden met het voorkomen van het optreden van deze effecten, bijvoorbeeld door een maximum aantal bezoekers in de vergunning vast te leggen, publiek op verschillende tijdstippen tot een evenement toe te laten en delen van het evenement op verschillende tijdstippen af te sluiten. Publieksprofiel Het is van wezenlijk belang dat de organisator en de hulpdiensten zich goed voorbereiden op de specifieke kenmerken van het publiek. Dat vereist voorbereiding en het inwinnen van informatie. Met name de politie wordt hiermee vaak belast, maar ook de organisator zelf kan hierbij een belangrijke rol spelen. Niet elk pop/rockconcert roept hetzelfde publiek op (frisdranken en een biertje of grote hoeveelheden pillen en andere soorten van drugs). Deze kennis dient

61

Fruin (1985 en 1993).

58

vooraf dan ook met anderen (bijv. de GGD) gedeeld te worden zodat eenieder zich op specifieke zaken kan voorbereiden. Bij een danceparty is het belangrijk meer te weten of de bezoekersaantallen, de accommodatie e.d. om goed te kunnen voorbereiden op eventuele excessen. Anticiperen op het publiek draagt in belangrijke mate bij aan de kwaliteit van de voorbereiding. We gaan hier in het volgende hoofdstuk nader op in. Aandachtspunten (IV) Het publiek dat een evenement bezoekt kan voorafgaand aan het evenement in kaart worden gebracht door het publieksprofiel te beschrijven aan de hand van de onderstaande indicatoren:62 1. Identificeerbaarheid: gaat het om een bij de organisatie/overheid bekend publiek of juist meer anoniem? Een bekend publiek is doorgaans gemakkelijker aanspreekbaar en effectief in haar gedrag te beïnvloeden (bijv. de DJ die de dansende menigte bij een calamiteit vraagt te vertrekken ipv de organisator of de politie) 2. Verblijfsduur: de lengte van de verblijfsduur van het publiek op het evenement en de doorstroom van het publiek door het evenement heeft consequenties voor het tellen van mensen, de publieksstroombeïnvloeding en de mogelijke staat waarin mensen verkeren (door o.a. het weer, verdovende middelen of vermoeidheid) 3. Contractrelatie met publiek: onderscheid kan gemaakt worden tussen een duurzame contractrelatie (bijv. bij een sportvereniging), een enkelvoudige transactie (bijv. tijdens een popconcert) en geen enkele contractrelatie (open evenement zonder toegangsbewijzen). Een meer duurzame contractrelatie maakt het gemakkelijker om gericht voorlichting te geven of met het publiek afspraken te maken over de veiligheid. 4. Publieksomvang: de omvang van het publiek, evenals de mate van fluctuatie hierin, zijn relevant voor alle capaciteitsaspecten van het evenement, waaronder de locatie, infrastructuur, personeel, faciliteiten en de calamiteitenorganisatie. Een grotere groep is ook lastiger te beïnvloeden in het gedrag. 5. Samenstelling van het publiek: de vraag of een groep homogeen of heterogeen is, heeft gevolgen voor het gedrag dat publiek zal vertonen. Een publiek met een gelijke waardenoriëntatie reageert meer als één geheel dan een gedifferentieerd publiek op een vrij toegankelijk evenement in de stad. 6. Eigenschappen van publiek(sgroepen): er kunnen mogelijk groepen worden onderscheiden met speciale eigenschappen. Voorbeelden zijn gezondheid, leeftijd, cultuur of een mensen met een achterstandspositie. Dit kan nauw verbonden zijn aan de aard van een evenement, maar ook voortkomen uit de samenstelling van de wijk waarin een evenement plaatsvindt of het programma tijdens een evenement. Publiekskenmerken zijn allereerst van belang voor facilitaire aspecten (bereikbaarheid, toegankelijkheid, voorzieningen), daarnaast ook voor zelfredzaamheid en mate van instrueerbaarheid van het publiek bij calamiteiten. 7. Groepsgedrag: van belang is om te bepalen of er individuen of groepen op het evenement afkomen die mogelijk normafwijkend gedrag zullen vertonen. Het kan zowel gaan om individueel crimineel gedrag als om overtredingen

62

Nibra, Leidraad Veiligheid Publieksevenementen, 2001, p. 45.

59

van de regels door groepen of zelfs mogelijk openbare ordeverstoringen door of tussen groepen (o.a. bij voetbalpubliek of Lonsdalers en allochtone jongeren). Daarbij dient gedacht te worden aan zowel gedrag dat opzettelijk vertoond wordt als aan gedrag dat naar aanleiding van gebeurtenissen getoond kan worden (schrik, vermoeidheid, stress). Aard van het evenement Het type evenement dat wordt georganiseerd en de activiteiten die tijdens het evenement zullen plaatsvinden hebben gevolgen voor de veiligheid van een evenement. Het is dan ook noodzakelijk om de aard van de te organiseren activiteiten te analyseren en hiervoor voldoende vereisten in de vergunning op te hebben genomen. Deze kunnen vervolgens in de fase van organisatie van het evenement worden uitgewerkt in concrete maatregelen. De gemeente kan dit met de hulpverleningsdiensten in samenwerking met de organisator van het evenement doen door een activiteitenprofiel op te stellen.63 We gaan hier nader op in voor de organisatie van het evenement. Aandachtspunten (V) 1. Aard van de activiteiten: brengen de activiteiten veiligheidsrisico’s met zich mee voor publiek of omgeving? Beïnvloeden activiteiten de emotionele of fysieke gesteldheid van het publiek? Het kan zijn dat meerdere activiteiten worden georganiseerd, die elkaar hierin beïnvloeden. 2. Tijdsdimense van de activiteit(en): zijn de risicofactoren tijdelijk of langdurig/permanent aanwezig tijdens het evenement? Let op ‘gaten’ in de programmering, de overgang tussen acts en pieken in publieksdruk bij populaire kortdurende acts. Wat zijn consequenties van vertragingen, afgelastingen van activiteiten of uitloop van het gehele evenement? Op welke dagdelen vindt het evenement plaats en wat is daarvan de consequentie? Denk aan gevolgen voor onder andere het personeel, vervoer en de calamiteitenorganisatie. 3. Relatie activiteit tot publiek: is het publiek bij de activiteit zelf betrokken/actief of is men (ambulant/statisch) toeschouwer? Dit heeft gevolgen voor de manier waarop de mensenmassa gemonitord en beïnvloed kan worden. 4. Eigenschappen personeel organisator: toets de sociale, communicatieve en technische vaardigheden van het personeel van de organisatie aan de eisen die het publieksprofiel en de aard van het evenement aan het personeel stellen. Betreft het professioneel personeel uit één organisatie of vrijwilligers en uitzendkrachten die vooraf niet (erg) bekend zijn met het werk? Dit kan gevolgen hebben voor de omvang van het in te zetten personeel, instructie, oefening en aansturing, maar ook voor de rol die overheidspartijen moeten vervullen. Een goed functionerende beveiliging zal bijvoorbeeld de druk op de politie kunnen doen afnemen. Fysieke ruimte Ook de fysieke ruimte van het evenement, de inrichting van het evenemententerrein alsmede de ruimtelijke omgeving waarin het evenement plaatsvindt, zijn van grote invloed op de veiligheid van een evenement. In de

63

Dit activiteitenprofiel is grotendeels ontleend aan de Leidraad Veiligheid Publieksevenementen (Nibra, 2002) en aangevuld op basis van COT-expertise.

60

vergunning zal ook in algemene zin moeten worden opgenomen dat de fysieke ruimte voldoende bereikbaar, toegankelijk, veilig en gebruiksvriendelijk is (ook voor hulpverleningsdiensten). In de fase van organisatie van het evenement kunnen deze elementen ook terugkeren om onderlinge afspraken te maken over de concrete invulling. In bijlage 2 is een aandachtspuntenlijst van het Nibra (2002) opgenomen die in de risicoanalyse voorafgaand aan het evenement kan worden doorgenomen.

61

Bijlage 3: preparatie door middel van werken met scenario’s Aandachtspunten (VI) In het uitwerken van scenario’s kunnen de volgende stappen genomen worden:64 • Selecteer de op eerste gezicht relevante ongewenste gebeurtenissen. • Breng de risicofactoren in verband met dit ongewenste scenario. Dat worden dan dus oorzaak-gevolgketens. • specificeer het scenario naar: plaats; begin/eindtijd en duur (dit in verband met bereikbaarheid hulpdiensten) • ga na in hoeverre koppelingen en relaties denkbaar zijn die ongewenste gebeurtenissen versterken. Risico’s kunnen elkaar beïnvloeden door interferentie (regen en problemen bij vervoer leiden tot onderkoeling); door domino-effecten (openen van hek buiten leidt tot druk in het stadion) en door negatieve versterking (gedrogeerde en dronken jongeren zullen bij een brand slechter in staat zijn snel en adequaat te vluchten). Ongewenste gebeurtenissen kunnen ingedeeld worden in een viertal hoofdcategorieën: openbare orde (b.v. vandalisme, rellen, geweld) gezondheid (b.v. voedselvergiftiging, besmetting, onderkoeling) fysische calamiteiten (brand, regen, hitte) ongevallen (instorting gebouw, persoonlijke ongevallen, verdrukking). Twee typen scenario’s zijn met name van belang: meest voor de hand liggende incidentscenario’s (het meest voor de hand liggend) en één of enkele worst case scenario’s. deze laatste categorie heeft een kleine kans van optreden, maar kan dusdanig grote effecten hebben dat preventieve en preparatieve maatregelen toch gewenst zijn. Zeker als deze scenario’s totaal andere veiligheidsmaatregelen vereisen dan andere veiligheidsrisico’s, is het niet onverstandig om ook deze te overwegen. De geconstateerde effecten geven aan welke maatregelen of afspraken er nodig zijn. Aandachtspunten (VII) Mechanismen die in de uitwerking en analyse van scenario’s beter inzichtelijk kunnen worden zijn: ¾ interferentie: wederzijdse beïnvloeding van oorzaken/risicofactoren (regen, wind en uitvallend vervoer leiden tot onderkoeling van publiek); ¾ domino-effect: een ongewenste gebeurtenis leidt tot een nieuwe risicofactor of de vergroting van de kans op een ongewenste gebeurtenis; ¾ negatieve versterking: effecten versterken elkaar bij gelijktijdig optredende ongewenste gebeurtenissen (bijv. dronken supporters die een noofuitgang moeten vinden bij brand)

64

Nibra, Leidraad Publieksevenementen (2002)

62

Bijlage 4: Preventieve maatregelen65 spreiding publiek in tijd spreiding programma-aanbod in tijd (voor - en naprogramma) geografische spreiding aanpassingen geluidsniveau publieksstroombeïnvloeding door stewards publieksstroombeïnvloeding via bebording/elektronische signalering/schriftelijke instructies dosering toegang via kaartverkoop tellen van het publiek; verkochte tellen van het publiek; verkochte tickets/elektronisch/polsbandjes/schatten alcoholbeleid drugsbeleid visitatie- en controlebeleid gratis openbaar vervoer beperken wachttijden amusementsprogramma bij wachtrijen en –plaatsen informatieverschaffing: vervoersschema’s/faciliteiten/plattegrond afzettingenbeleid scheiden verkeerstypen eenrichtingsverkeer circulaire verkeersroutes directe verkeersroutes (geen zicht op ‘short cuts’) scheiden publieksstromen op terrein eenrichtingsstromen op het terrein circulaire publieksroutes op het terrein directe publieksroutes op het terrein (geen ‘short cuts’) verstevigen ondergrond/terreinaanpassing wegnemen versmallingen/trappen/hoogteverschillen compartimentering stadsgedeelte compartimentering buitenterrein compartimentering gebouw(en) speciale hekken/’barriers’ klimaatbeheersing gebouwen •

65

crowd monitoring

Nibra, Leidraad Publieksevenementen (2002)

63

Bijlage 5: Inhoudelijke overwegingen tijdens het evenement Communicatie Uit onderzoek blijkt dat in dezelfde omgeving mensen verschillende tijd nodig hebben om te evacueren. Dit komt door het tijdstip waarop mensen informatie krijgen over potentieel gevaar. De tijd voordat mensen beginnen met bewegen moet verkort worden. Verschillende onderzoeken wijzen uit dat een groot probleem bij ongelukken in een menigte de vertraging in de communicatie naar het publiek toe is. Ook bij Dance Valley 2001 speelde dat de organisatie en de hulpverleningsdiensten niet in staat waren om het publiek met gerichte boodschappen te bereiken. Mislukt communicatie, dan verlies je de grip op het gedrag van mensenmenigten. Belangrijke aandachtspunten zijn: 1. publiek al voorafgaand aan het evenement inzicht geven in de aard van het evenement en het evenemententerrein, bijvoorbeeld via de website of reclameboodschappen 2. publiek bij aankomst informatie geven die het adequaat en zelfredzaam handelen bevordert, onder andere door duidelijk te maken hoe het terrein is opgebouwd, waar nooduitgangen zich bevinden, waar (eerste) hulp gevonden kan worden, waar voedsel en vocht gehaald kunnen worden enzovoort 3. een communicatiesysteem opzetten waarmee het volledige publiek bereikt kan worden, ook bij eventuele uitval van nutsvoorzieningen (door te werken met generatoren) 4. de communicatieboodschap overbrengen op een wijze die aanslaat bij het publiek; dit is afhankelijk van de aard en de gemoedstoestand van het publiek (vaak is het verstandig om in ieder geval ook een vooraf ingesproken boodschap te hebben om falen te voorkomen) Veerkracht aanwezigen gebruiken Deze strategie is erop gericht de veerkracht van het publiek te monitoren en te gebruiken. In veel gevallen zullen problemen uitblijven als gevolg van adequaat handelen van het publiek. Op basis van internationaal onderzoek over dit thema weten wij het volgende over zelfredzaamheid (zie bijvoorbeeld COT, 2004): burgers doen het normaliter goed in rampen en andersoortige crisissituaties; paniek is eerder uitzondering dan regel; zelfredzaamheid wordt vooral bepaald door het beeld dat men heeft van de situatie (‘de dreiging als reëel ervaren en dan gaan handelen’); mensen reageren veelal in groepen (hoe is het met mijn partner, mijn kinderen?); belangrijk deel van de eerste hulp en ondersteuning geschiedt door de aanwezigen; goede communicatie (tweeledige boodschap: wat is er aan de hand en wat moet ik doen) draagt bij aan goede handelingen van de bevolking/het publiek; ook uit de omgeving komt vaak een grot spontaan hulpaanbod (ínformele hulpbronnen). Specifiek voor evenementen gelden veel van de zaken die uit de bredere ramp- en crisisliteratuur naar voren komen. Voorlichting (foldertjes e.d. vooraf op bij binnenkomst) en communicatie kunnen bijdragen aan het vergroten van de veerkracht. Tijdens een houseparty kan de DJ (of VJ) bijvoorbeeld expliciet verwijzen naar de nooduitgangen. De GGD controleert de pillen; de brandweer zorgt dat de nooduitgangen, brandtrappen en dergelijke bereikbaar zijn (het aantal keren dat in situaties van brand nooduitgangen geblokkeerd waren is legio).

64

Beveiligers en/of de politie monitoren de situatie, spreken mensen aan op hun gedrag en grijpen in waar dat nodig is. Aansluiten bij de aanwezigen Individuen kunnen eigenwijs zijn, maar massa’s laten zich nog slechter sturen. Het is vrijwel onmogelijk om een groep mensen tegen hun zin in een of andere activiteit te laten verrichten. Veel onderzoek heeft aangetoond dat mensen bij brand veelal een pand verlaten langs de weg waarlangs ze het pand zijn ingekomen. In een hectische situatie kan je mensen wel zeggen dat ze niet moeten bellen of geen contact hoeven op te nemen met hun partner, kinderen e.d. maar in de praktijk werkt dat geenszins. Adviezen die feitelijk tegennatuurlijk gedrag veronderstellen van het publiek worden nauwelijks opgevolgd. Mensen volgen meestal logische en voor de hand liggende routes; omwegen worden niet op prijs gesteld. Er dient dus rekening te worden gehouden met deze feitelijk haast vanzelfsprekende patronen van bezoekers en anderen. Bij het managen van massa’s dienen deze patronen dan ook het uitgangspunt te zijn. Dat betekent ook dat bijvoorbeeld lang wachten, iets waar mensen individueel al een hekel aan hebben, bij een collectiviteit gemakkelijk tot problemen leidt (vandaar tips over vermaak voor wachtenden; goed organiseren van vervoersstromen e.d.). Menigten managen Zoals we eerder al aangaven, geldt voor evenementen dat veiligheidsrisico’s waar mensenmenigten in betrokken zijn het meest prominent aanwezig zijn. Crowd management en crowd control zijn daarom wezenlijke onderdelen van de calamiteitenbestrijding. Aandachtspunten (VIII) Het reduceren van veiligheidsrisico’s rond mensenmenigten kan worden gevat onder Crowd management en Crowd control. ‘Crowd management’ is het plannen voor en begeleiden van een menigte zodat er een ordelijk verloop is. Bijvoorbeeld door de verkeersstromen naar het evenement toe zo te organiseren dat er goede doorstroom plaatsvindt en in de communicatie naar het publiek (verbaal en non-verbaal) duidelijk te zijn in wat er van de menigte verwacht wordt en welke keuzes zij heeft. ‘Crowd control’ is de restrictie en limitering van groepsgedrag. Denk daarbij ook aan non-verbale (hekken) en verbale (boodschappen via de omroep) vormen. Crowd control kan wel deel uitmaken van een crowd management plan en zal onderdeel moeten zijn van een calamiteitenplan. Crowd management is een vak. Er kunnen verschillende typen menigtes worden onderscheiden. Voordat er sprake kan zijn van ‘het managen van een menigte’, moet bekend zijn wat er voor menigte ‘gemanaged’ gaat worden. Het gaat dan om factoren als het aantal mensen, de capaciteit van een menigte, de beweging in een menigte en/of de samenstelling. In de praktijk heeft een menigte vele gedaantes. Zo kan er sprake zijn van een kijkende menigte, een deelnemende menigte, een ontsnappende menigte of een gewelddadige menigte.

65

Aandachtspunten (IX) Problemen kunnen ontstaan op het moment dat er geen rekening gehouden wordt met de vele verschillende mogelijkheden en het soort van menigte waarmee een organisatie (mogelijk) te maken heeft. Daarvoor is een aantal karakteristieken van de menigte van belang: 1. Hoe georganiseerd is een groep? 2. Is er duidelijke leiding in een groep? 3. Op welke manier hebben de mensen in de menigte een band? 4. Heeft de menigte een gezamenlijk doel? 5. Heeft de menigte hetzelfde motief om tot actie over te gaan? Onderscheid tussen gezamenlijk actie ondernemen en ook hetzelfde motief hebben om tot die acties over te gaan. 6. In hoeverre is de menigte psychisch met elkaar verbonden? 7. Hoe intens zijn de emoties in een menigte? 8. In hoeverre heeft de menigte een explosief punt bereikt? 9. Hoe is het individuele gedrag van mensen? Is ieder individu zich nog bewust van zichzelf en zijn verantwoordelijkheden? 10. Tot op welke hoogte worden individuen gedomineerd door de groep? 11. Is er sprake van crimineel gedrag binnen de groep, en zo ja, tot op welke hoogte? 12. Hoe gewelddadig is de groep?

66

Bijlage 6: de GRIP-structuur en het CMT ‘GRIP’ is een term uit de rampenbestrijding die staat voor Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure en omvat eigenlijk niet meer als een aantal afspraken over de bestuurlijke en operationele opschaling bij incidenten. Daarnaast zegt de GRIP iets over bevoegdheden en verantwoordelijkenheden. GRIP is onderverdeeld in vijf fasen. Deze fasen gaan van GRIP 0 (een situatie waaronder het dagelijkse optreden van de hulpdiensten valt) tot en met GRIP 4 (een ramp die gemeentegrens- of zelfs regiogrens overschrijdend is). Aan iedere GRIP-klasse zit een vooraf bepaalde bestuurlijke opschaling. Daarnaast zijn bevoegdheden en verantwoordelijkenheden vooraf vastgelegd. Tijdens een incident is zo onmiddellijk duidelijk wie er gealarmeerd moet worden en wie wat doet. Het CMT dat tijdens DefQon1 was ingesteld, vormt een permanent Coördinatieteam Plaats Incident (CTPI). Daarmee anticiperen de gemeente en de hulpverleningsdiensten op een GRIP 1 situatie en kan direct worden opgeschaald naar GRIP 2, waarin een operationeel team en een beleidsteam met de burgemeester aan het hoofd actief worden. Voor meer informatie hierover verwijzen wij naar het handboek Rampenbestrijding van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat te vinden is op www.handboekrampenbestrijding.nl. Opschalingsfase GRIP 0 GRIP 1

GRIP 2

GRIP 3

GRIP 4

Eenheden/structuren actief Motorkapoverleg (eerste eenheden ter plaatse bespreken stand van zaken) CMT CTPI (één bevelvoerder DefQon1 (meestal brandweer) is operationeel leider van de hulpverleningseenheden ter plaatse) Commando Rampterrein (CoRT), kern regionaal operationeel team en kern beleidsteam actief (lokale aansturing rampenbestrijding door de burgemeester) CoRT, regionaal operationeel team, beleidsteam actief (lokale aansturing rampenbestrijding door de burgemeester) CoRT, regionaal operationeel team, regionaal beleidsteam actief (regionaal coördinerend burgemeester stuurt de rampenbestrijding aan)

67

Bijlage 7 Geraadpleegde bronnen • • • • • •

• • •

COT, Leidraad nafase, september 2005 Gemeente Almere, Algemene Plaatselijke Verordening, in werking getreden per 21 januari 2005 Gemeente Almere, Evenementenkalender Almere 2006 (versie september 2006) Gemeente Almere, Nadere regels kleine eendaagse evenementen, vastgesteld bij besluit van 6 augustus 2003 Gemeente Almere, Ontheffing artikel 35 Drank- en Horecawet, afgegeven op 12 juni 2006 aan Q Outdoor Events Gemeente Almere, Vergunning DefQon1 2006, afgegeven op 12 juni 2006 aan Q Outdoor Events; inclusief Bijlage brandveiligheidsvoorschriften voor tenten, brandweer Almere Nibra, Dance Valley 2001 – een evaluatie van de gebeurtenissen, 2002. Nibra, Leidraad Veiligheid Publieksevenementen, 2002 Raad van RGF’en, Handreiking geneeskundige advisering publieksevenementen, 2002.

68