VEŘEJNÉ ZAKÁZKY VODNÍHO HOSPODÁŘSTVÍ MUNICIPALIT POHLEDEM STAVEBNÍCH INŽENÝRŮ Zdeněk Dufek1, Jaroslav Raclavský2
Abstract The article describes research center AdMaS workers experiences with preparation, implementation and operation of public construction investments from the perspective of technical experts. Expectations related to the new public procurement code from the point of view of civil engineers and recommendations to change the attitude of authorities are also presented.
Abstrakt Článek popisuje zkušenosti pracovníků výzkumného centra AdMaS s přípravou, realizací a provozem veřejných stavebních investic z pohledu technických znalců. Rovněž jsou uvedeny očekávání ve vztahu k novému zákonu o zadávání veřejných zakázek a doporučení ke změně přístupu zadavatelů.
1.
Úvod
Sektor stavebnictví patří k významným průmyslovým odvětvím v rámci ČR. V závislosti na množství realizovaných stavebních investic v konkrétním roce se podíl stavebnictví pohybuje mezi 7 až 10% na produkci celé ekonomiky České republiky. Sektor stavebnictví je rovněž významným zaměstnavatelem, kdy opět v závislosti na množství realizované výstavby zaměstnává 8-10% celkového počtu zaměstnaných osob, přičemž je schopen absorbovat značnou část pracovníků s nižší nebo odlišnou kvalifikací. Významnou charakteristikou sektoru stavebnictví je vysoký podíl dodávek pro veřejný sektor. V závislosti na výši veřejných rozpočtů v jednotlivých letech se podíl dodávek stavebnictví pro veřejný sektor pohybuje v pásmu 40 až 50% na celkové produkci sektoru stavebnictví. Vývoj podílu dodávek stavebních prací pro soukromý a veřejný sektor je uveden na následujícím grafu 1. Podle Výroční zprávy o stavu veřejných zakázek za rok 2014, kterou zpracovává Ministerstvo pro místní rozvoj, představoval trh veřejných zakázek zadaných veřejnými a sektorovými zadavateli 577 mld. Kč, což představovalo 13,5% HDP. Podíl hodnoty veřejných zakázek na stavební práce na celkové hodnotě veřejných zakázek při tom za rok 2014 představoval 34,1%. Vývoj hodnoty veřejných zakázek a jejich podíl na HDP v čase je uveden v následující Tab. 1.
1
JUDr. Ing. Zdeněk Dufek, Ph.D., ředitel, Centrum AdMaS, Vysoké učení technické v Brně, Fakulta stavební, Purkyňova 651/139, 612 00 Brno, www.admas.eu, tel.: +420 541 148 012, e-mail:
[email protected] 2 doc. Ing. Jaroslav Raclavský, Ph.D., Centrum AdMaS, Vysoké učení technické v Brně, Fakulta stavební, Purkyňova 651/139, 612 00 Brno, tel. +420 723 403 626, e-mail:
[email protected]
Graf 1 Vývoj podílu dodávek stavebních prací pro veřejný a soukromý sektor [Zdroj: Český statistický úřad]
Tab. 1 Vývoj hodnoty veřejných zakázek a jejich podíl na HDP [Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj]
Shora uvedené údaje ilustrují, jak významný dopad na národní hospodářství má právní regulace v oblasti zadávání veřejných zakázek. V případě veřejných zakázek na stavební práce tato právní regulace ovlivňuje přibližně 3-5% HDP. Veřejným zájmem by tudíž mělo být, aby tato norma činila proces zadávání veřejných zakázek efektivním. Nemělo by docházet k průtahům při zadávání a měla by umožňovat pružně řešit komplikace při výstavbě.
2.
Poznatky k přípravě a realizaci stavebních prací
I když z hlediska hodnotících kritérií nedošlo v uplynulých letech k legislativním změnám a zákon zachovával možnost hodnotit podle kritéria ekonomické výhodnosti nebo podle nejnižší nabídkové ceny, vlivem masivní protikorupční společenské objednávky veřejní zadavatelé přešli na kritérium nejnižší nabídkové ceny viz následující graf 2.
Graf 2: Vývoj využití kritéria nejnižší nabídkové ceny [Zdroj: Ministerstvo pro místní rozvoj] Volba hodnotícího kritéria nejnižší nabídkové ceny je pro veřejného zadavatele zdánlivě nejjednodušší na vyhodnocení a současně zdánlivě nejtransparentnější. S ohledem na zavedené postupy veřejných zadavatelů při realizaci veřejných staveních investic dochází k postupnému zadání třech zakázek: 1) dodavatel projekčních prací; 2) technický dozor investora; 3) zhotovitel díla. Centrum AdMaS se jako součást fakulty stavební podílí na vypracování řady znaleckých posudků, které slouží jako důkaz v občanskoprávních nebo trestněprávních soudních řízeních vzniklých v souvislosti realizací veřejných stavebních investic. Z naší zkušenosti můžeme říci, že pokud výběr všech těchto dodavatelů (projektant, TDI a zhotovitel) proběhne podle kritéria nejnižší nabídková cena a k tomu nemá veřejný zadavatel dostatečně zkušený tým vlastních investičních techniků, lze problémy v souvislosti s výstavbou nebo následným provozem stavebního díla očekávat s pravděpodobností hraničící s jistotou. Častým problémem je vůbec neschopnost jasného zadání na straně investora a nezkušenost s realizací obdobného druhu staveb. Požadavky na výši provozních nákladů a návrhová životnost se obvykle neuplatňují. Následně dle nejasného zadání nastupuje projektant, který realizuje projekční práce za velmi nízkou cenu. Tudíž šetří na rekognoskaci terénu a na průzkumech a obecně na zpracování detailů projektové dokumentace. Není výjimečným jevem, že projektanti pozemních komunikací a vodohospodářských staveb vychází z mapových podkladů na Google maps a ani se neobtěžují provést místní šetření a zaměření. Zadavatel nevěnuje pozornost kontrole převzaté projektové dokumentace, protože na to nemá odbornou kapacitu nebo nemá předchozí zkušenosti, ze kterých by mohl vycházet. Následuje výběr stavební firmy, která realizuje práce za velmi nízké ceny.
Stavební firmy pak následně využívají nedostatků projektové dokumentace ve svůj prospěch, zastavují stavbu a požadují úhradu víceprací. Zadavatel, zejména pokud investice ještě podléhá pravidlům evropských dotačních programů, se ocitá v neřešitelných situacích. Pokud je dílo zrealizováno a předáno, nastává často problém s vynucováním záruk. Krize, která probíhala ve stavebnictví po roce 2008, obecně přinesla snížení nabídkových cen a akceptaci požadavků zadavatelů na delší záruky. S ohledem na dobu trvání soudního řízení v podmínkách České republiky však řadě zadavatelů po uplatnění požadavku na řešení reklamace soudní cestou zůstane pouze nedobytná pohledávka. Stavební firma v mezidobí zanikla insolvencí nebo byla převedena na třetí osobu a původní podnikatel podniká již pod hlavičkou jiného s.r.o. Níže uvádíme na příkladu výstavby a provozování venkovních podtlakových stok zjištěné vady a nedostatky, které tým našich odborníků nedávno posuzoval. Všechny akce mají společné to, že na nich selhali všichni účastníci procesu. Byl nekvalitně zpracován projekt, objednatel nedostatky projektu neodhalil, zhotovitel objednatele na chybu v projektu neupozornil a stavěl, i když mu muselo být zřejmé, že něco není v pořádku. Technický dozor investora rovněž nezasáhnul a neinformoval objednatele o nastalém problému. Problémy se začaly řešit, až byla stavba prakticky hotova nebo v provozu. Hlavní zdroje nejistot ve fázi projektování byly zjištěny následující: - nejsou navrhovány typové šachty výrobců; - osazují se poddimenzované vývěvy; - nejsou navrhovány náhradní zdroje v obcích s častým výpadkem dodávky elektrické energie; - navrhuje se nedostatečný počet uzavíracích armatur na trubním podtlakovém systému; - není projektováno průběžné hlášení provozních poruch obsluze. Další problémy vznikaly a vznikají tím, že projektant nevzal v úvahu nebo opomenul při dimenzování systému: - na časovou a kapacitní zatíženost podtlakového systému; - na směrnice pro dimenzování biofiltru. Hlavní zdroje nejistot ve fázi výstavby byly zjištěny následující: - nedodržení projektem předepsaných spádů; - nekvalitně provedené lože, podsyp, obsyp a zásyp pod a okolo potrubí a u sběrných šachet; - neoznačení armatur a inspekčních trubek v terénu; - nedodržování technických zásad při svařování a lepení spojů potrubí. V neposlední řadě jsou to pak také problémy s obyvateli obce. Problémy jsou zde: - v nenapojování postupně od stanice ke konci větví; - zahájení provozu před připojením alespoň 50 % domovních přípojek; - v nepovoleném napojení dešťových systémů, odvodňovacích drenáží pozemku, anebo dokonce napojení dešťových svodů ze střechy nebo zpevněných nepropustných ploch pozemků na sběrnou šachtu. Dále v rámci terénních úprav výkopů či vylepšování soukromých pozemků může docházet: - k přisypání zeminy, nebo zapadnutí otvorů sběrných šachet sněhem; - nebo dokonce k obložení těchto šachet různými předměty. Hlavní zdroje nejistot ve fázi provozování byly zjištěny následující: - provoz systému není zajištěn kvalifikovanou obsluhou; - provádí se špatná evidence poruch a vyhodnocení; - neprovádí se evidence provozních hodnot podtlaku na síti;
-
neprovádí se jarní a podzimní kontrola a čištění sběrných šachet; neprovádí se předepsané výměny částí komponentů systémů; dochází ke svévolnému zasahování do výrobcem nastavených hodnot času otevírání a zavírání sacích ventilů; napojení obyvatelé nejsou seznámeni s požadavky na „kvalitu“ odváděných splaškových vod – tedy co smí a nesmí obyvatelé vypouštět.
Z pohledu nákladů životního cyklu odborná literatura udává, že největší potenciál úspor na celkových nákladech životního cyklu je možno dosáhnout ve stadiu plánování stavebního projektu. I v případě stavebních projektů platí klasické Paretovo pravidlo – počátečních 20% aktivit projektu ovlivní 80% celkových nákladů. S tímto poznatkem souvisí i tzv. pravidlo pětinásobku, kdy jedna koruna nevhodně zvolených úspor v počátečních nákladech investice znamená následných pět korun navíc do údržby a dvacet pět korun do oprav a rekonstrukcí. Výběru projektanta, odbornosti vlastního projektového týmu a výběru technického dozoru investora by proto měla být věnována klíčová pozornost.
Graf 3: Potenciál úspor v jednotlivých stadiích projektu [Zdroj: ČSN ISO 15686-5]
Veřejní zadavatelé si často neuvědomují, že vlastní náklady na výstavbu díla tvoří pouze malou část celkových nákladů životního cyklu stavebního díla. Ze studie prováděné britskou Královskou technickou akademií vyplývá, že náklady na vlastní stavbu jsou zanedbatelné ve vztahu k provozním nákladům.3 V rámci výstavby vodohospodářské infrastruktury je důležité budovat např. stokovou síť z kvalitního trubního materiálu s dlouhou životností a na ČOV navrhovat funkční technologické celky s provozními a energeticky úspornými náklady.
3
EVANS, Raymond a kol. Long Term Cost of Owning and Using Buildings. London: The Royal
Academy of Engineering, 1998, str. 5
Metodologie pro systematické ekonomické hodnocení nákladů za celé posuzované období byla zpracována již před čtyřiceti lety a v zahraničí (zejména USA) se dlouhodobě používá. Je obsažena v normě ISO 15686-5. Tato norma má za cíl:
stanovit jasnou terminologii a společnou metodiku pro posuzování nákladů životního cyklu (LCC), umožnit praktické využití LCC tak, aby se stalo široce používaným ve stavebnictví, umožnit použití techniky a metodiky LCC pro širokou škálu metod zadávání veřejných zakázek, přispět ke zlepšení rozhodovacích a hodnotících procesů v příslušných fázích každého projektu, řešit obavy z nejistot a rizik a zlepšit důvěru v prognózu LCC, vytvořit transparentnější a robustnější LCC, stanovit hlavní zásady, pokyny a definice pro různé druhy LCC a vytváření zpráv, poskytnout rámec pro konzistentní LCC, který umožní dosažení robustnější úrovně komparativních analýz a pomůže při vytváření kriteriálních mezí LCC, poskytnout společný základ pro stanovování cílů LCC v průběhu navrhování a výstavby, na kterém bude možné sledovat a posuzovat skutečné náklady v průběhu životnosti stavby, poskytnout pokyny ohledně toho, kdy je vhodné LCC provést, jaká má být jeho úroveň a jaké náklady se mají zahrnout, pomoci odkrýt reálnou efektivitu provádění LCC ve stavebnictví s ohledem na životnost.4
3. Doporučení (nejen) ve vztahu k novému zákonu o zadávání veřejných zakázek Nový zákon o zadávání veřejných zakázek by měl dle ambicí Ministerstva pro místní rozvoj, které je jeho garantem, řešit řadu nedostatků stávající úpravy. Řada současných problémů při realizaci veřejných zakázek však přímo nesouvisí s právní úpravou. Nová právní úprava některé problémy odstraní a řešení některých záležitostí usnadní. Nelze se však pouze soustředit na procesně právní stránku zadání veřejné zakázky. Je třeba začít věnovat zvýšenou pozornost přípravě projektu a dále zohlednit stránku projektového managementu a stránku technickou. Na základě našich poznatků lze veřejným investorům doporučit, aby: 1) Před výběrem projektanta si jasně vydefinovali zadání. (např.: co potřebujeme postavit, kdo má být uživatel, jaké specifické potřeby uživatelé mají, jaký má být užívací režim stavby, jakou požaduji životnost objektu, jaké jsou pro mne přijatelné provozní náklady, budu do budoucna potřebovat měnit účel využití nebo potřebuji rezervu pro přístavbu, jaké jsou plány rozvoje v dané oblasti atd.). 2) Uvědomit si, že náklady vynaložené na projektanta, technický dozor investora, technické poradce či na expertízy na ověření kvality při provádění díla a při přejímce jsou zlomkem z celkových nákladů životního cyklu stavebního díla a při tom tyto faktory jsou klíčové pro budoucí efektivnost fungování stavebního díla. S tímto vědomím přistupovat k výběru těchto klíčových dodavatelů. 3) Vybrat osobu z řad vlastních zaměstnanců nebo externích expertů, která má zkušenosti s výstavbou a provozem obdobných objektů. Tato osoba by se měla účastnit na tvorbě zadání pro projektanta, kontrole projektové dokumentace, zadání pro výběr zhotovitele, kontrole při výstavbě a při přejímce. Pokud to umožňují personální a ekonomické podmínky na straně zadavatele, klidně zapojit více takových
4
www.cni.cz dostupné na http://nahledy.normy.biz/n.php?i=95831
osob (např. stavím-li novou stokovou síť, můžeme využít zkušenosti pracovníků z jiných obcí, kteří tento typ stavby prováděli, aby se účastnili na projektu výstavby). 4) Při výběru dodavatele projektové dokumentace a technického dozoru investora potlačit kritérium nabídkové ceny a soustředit se na kvalitu řešitelského teamu a technického řešení. 5) Při formulaci smlouvy o dílo vycházet z ověřených smluvních vzorů FIDIC, nepouštět se do lidové tvořivosti v oblasti smluvních vztahů. 6) V průběhu výstavby a zejména při přejímce díla provádět důkladnou kontrolu, nespoléhat se pouze na činnost TDI. Využívat možnosti moderní diagnostické techniky. 7) Zavést systém pro sledování nákladů životního cyklu, sledovat provozní náklady a reklamace.
Poděkování Článek / příspěvek / abstrakt byl vytvořen v rámci řešení projektu č. LO1408 "AdMaS UP Pokročilé stavební materiály, konstrukce a technologie" podporovaného Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy v rámci účelové podpory programu „Národní program udržitelnosti I".
Literatura 1. ČSN ISO 15686-5 Budovy a jiné stavby - Plánování životnosti - Část 5: Posuzování nákladů životního cyklu. 2. EVANS, Raymond a kol. Long Term Cost of Owning and Using Buildings. London: The Royal Academy of Engineering, 1998, str. 5 3. Ministerstvo průmyslu a obchodu: Stavebnictví České republiky 2015 dostupné na http://www.mpo.cz/dokument172456.html 4. Ministerstvo pro místní rozvoj: Výroční zpráva o stavu veřejných zakázek za rok 2014 dostupné na 5. http://www.portal-vz.cz/cs/Spoluprace-a-vymena-informaci/Vyrocni-zpravy-a-souhrnneudaje-o-verejnych-zakazk/Vyrocni-zpravy-o-stavu-verejnych-zakazek 6. Teplý, B. Žhavé téma: Veřejné zakázky ve stavebnictví. Beton TKS 04/2013. 7. Teplý, B. Stavební inženýr a veřejné zakázky aktuálně. Stavebnictví 6/2013.
