Finanční řízení municipalit

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra finančních obchodů

Finanční řízení municipalit Diplomová práce

Autor:

Bc. Kateřina Rosůlková finance, finanční obchody

Vedoucí práce:

Praha

Ing. Naďa Blahová, Ph. D.

Květen, 2009

Prohlášení

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a s pouţitím uvedené literatury.

V Novém Bydţově, dne 29. května 2009

Bc. Kateřina Rosůlková

2

Poděkování

Děkuji vedoucí diplomové práce Ing. Nadě Blahové, Ph. D. za odborné vedení a konzultace při zpracovávání této diplomové práce.

3

Anotace práce Diplomová práce se zabývá finančním řízením krajů a obcí. Popisuje základní principy fungování municipalit v právním prostředí České republiky i specifika účetnictví fungující zcela odlišně neţ v sektoru soukromém. Dále představuje nástroje finančního řízení mezi které patří rozpočet municipalit sestavovaný na základě rozpočtového výhledu a který tvoří důleţitou základnu pro zpracování kvalitní finanční analýzy. Na konkrétním příkladě města je zpracována finanční analýza s ukázkou výpočtu maximálního zadluţení, které patří v dnešní době ke klíčovým ukazatelům při plánovaní budoucích investic. Finanční plánovaní je značně ovlivněno ekonomickou krizí a vzhledem ke sníţení daňových příjmů jsou řídící pracovníci municipalit nuceni vybírat ze seznamu investic takové projekty, které jsou pro kraje a obce prioritní a které budou případně spolufinancovány ze zdrojů Evropské unie. Klíčová slova: municipalita, obec, kraj, příjmy, výdaje, rozpočet, dluhová sluţba, rozpočtový výhled, finanční plánování

Annotation The Diploma Thesis is dealing with financial management of Regions and Towns. It describes basic principals of functioning of municipalities in legal frame of Czech Republic and also specificity accounting which works quite differently in comparison with private sector. It represents financial management tools including municipality budget prepared on basis on budget forecast and which belongs to important platform for preparation of quality analysis. On concrete example of town was prepared financial analysis with illustration of evaluation of maximum indebtedness, which nowadays belongs to key indicators in case of planning of future investments. Financial planning is substantially influenced by economic crisis and with regard to reduction of tax revenues is municipality management forced to choose from investment list such projects, which are preferential for Regions and Towns and which will be eventually cofinanced from EU resources. Key words: municipality, village, town, revenues, expenses, budget, debt service, budget forecast, financial planning

4

Obsah Úvod ...................................................................................................................................... 6 1. Municipality ................................................................................................................. 7 1.1 Definice ................................................................................................................. 7 1.2 Historie ................................................................................................................ 12 1.3 Legislativa ........................................................................................................... 14 1.3.1 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České Republiky ve znění pozdějších předpisů ............................................................................................................ 15 1.3.2 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích ................................................................. 17 1.3.3 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích ................................................................. 21 2. Plánování municipalit ............................................................................................... 25 2.1 Strategické plánování .......................................................................................... 25 2.2 Územní plánování ................................................................................................ 30 2.3 Finanční plánování .............................................................................................. 33 3. Specifika finančního řízení ....................................................................................... 37 3.1 Hospodaření obcí ................................................................................................. 37 3.1.1 Příjmy .......................................................................................................... 38 3.1.2 Výdaje.......................................................................................................... 39 3.1.3 Financování ................................................................................................. 41 3.1.4 Majetek ........................................................................................................ 41 3.2 Financování z dotací ............................................................................................ 43 3.3 Legislativa ........................................................................................................... 45 3.3.1 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách .......................................... 46 3.3.2 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům ................... 47 4. Finanční řízení na konkrétním případě města ....................................................... 48 4.1 Finanční analýza .................................................................................................. 48 4.2 Ukazatele zadluţenosti ........................................................................................ 56 5. Hlavní problémy a doporučení ................................................................................. 60 5.1 Vliv finanční krize na finanční řízení .................................................................. 60 5.2 Sestavování rozpočtového výhledu ..................................................................... 61 5.3 Sloţení finančních rezerv .................................................................................... 62 5.4 Zadávání veřejných zakázek................................................................................ 63 5.5 Zvyšující se ceny za bankovní úvěry................................................................... 65 5.6 Vodohospodářství ................................................................................................ 66 Závěr ................................................................................................................................... 67

5

Úvod Veřejný sektor je důleţitou součástí ekonomiky všech demokratických států. Diplomová práce Finanční řízení municipalit se zaměřuje na podstatnou část veřejného sektoru, kterou tvoří municipality a která do značné míry ovlivňuje ţivot všech obyvatel. První kapitola je věnována obecné charakteristice municipalit, popisuje postavení obcí a krajů v České republice. Zastavuje se u historie vzniku prvních měst a monitoruje jejich vývoj. Kapitola také zahrnuje právní prostředí, v jehoţ rámci jsou upravena práva, povinnosti a činnosti municipalit. Pro vyváţený a komplexní rozvoj krajů a obcí je podstatné moderní plánování, kterým se zabývá kapitola druhá. Vzájemný soulad plánování strategického, územního a finančního patří mezi náročné úkoly vedoucích pracovníků ve veřejné sféře. Zatímco cílem soukromé investice je zisk, kdy se investor snaţí svoji investici zhodnotit co nejvíce a v co nejkratším časovém období, od investic obcí a krajů nelze očekávat zisk v krátkodobém a často ani dlouhodobém horizontu. Specifikem finančního řízení u municipalit je především příjem z daní poplatníků. Ostatními odlišnostmi od soukromého sektoru se zabývá kapitola třetí, která zároveň upřesňuje legislativní rámec upravující příjmy municipalit a omezující nakládání s veřejnými prostředky. Součástí této části práce je v dnešní době aktuální téma dotací z Evropské unie, které tvoří nezanedbatelnou část příjmů obcí i krajů. Finanční řízení municipalit patří mezi náročné úkoly pro řídící pracovníky ve veřejném sektoru. Na konkrétním příkladě města Roudnice nad Labem bude názorně předvedeno jakým způsobem lze hodnotit minulost a zároveň prognózovat finanční budoucnost municipalit. Součástí analýzy bude také návrh na výpočet zadluţení obce. V poslední části práce se pokusím na základě praxe a nastudovaných materiálů obecně formulovat hlavní problémové okruhy při finančním řízení municipalit a navrhnout postup jak tyto problémy řešit nebo jim předcházet. Cílem práce Finanční řízení municipalit je identifikovat problémové okruhy při finančním řízení municipalit a navrhnout kroky k jejich zefektivnění.

6

1. Municipality Z hlediska samosprávy existuje v České republice dvoustupňový systém, jehoţ základní jednotkou podle Ústavy ČR je obec, nebo-li místní samospráva a druhým stupněm jsou vyšší správní celky, které nesou název kraj1. Zatímco existence tohoto systému je dána Ústavou ČR, přesná specifikace činností, práv a povinností municipalit upravují zákony č. 128/2000 Sb., o obcích; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

1.1 Definice Výraz municipalita je odvozený z latinského slova municipium, coţ znamená město se samosprávou. Za municipalitu lze tedy povaţovat město nebo obec, určité vymezené území, které má právní subjektivitu a pravomoci místní samosprávy. Jedná se o administrativní jednotku s voleným zastupitelstvem a starostou; o instituci, která spravuje samosprávné území, určité území ve státě, které má přesně stanovené hranice.2 Uvedený výraz lze najít také v anglickém jazyce, kde slovo municipal vyjadřuje přídavné jméno obecní, městský, komunální. Akademický slovník cizích slov zase popisuje pojem municipalita jako „městskou samosprávu, popř. správní orgány jednotlivých územněsprávních jednotek, zejména jako subjekty majetkoprávních vztahů“3. Výraz municipalita v České republice v sobě zahrnuje kraj a obec včetně zvláštního členění obcí dle příslušného zákona.

1

R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů. V. Tichá: Metody hodnocení hospodaření obcí, diplomová práce. 3 Kolektiv autorů: Akademický slovník cizích slov. 2

7

Obce Toth v Ekonomice měst a obcí definuje město a obec jako „sociální organismus, který je geograficky vymezený a relativně stabilní. Je charakterizován souborem dynamických znaků (s řadou základních a specifických charakteristik), které ho odlišují od jiných forem osídlení“. Podle Totha mezi základní charakteristiky měnící se v čase patří: -

Počet trvale ţijících obyvatel;

-

Velikost udávaná v celkové ploše;

-

Hustota obyvatelstva;

-

Převládající druhy výrobních a nevýrobních aktivit;

-

Hustota a kompaktnost výstavby;

-

Sociální a profesní struktura obyvatel aj.

Specifický charakter definují faktory, které v komplexu určují, která lidská činnost převládá. Jedná se o faktory4: -

Sociologické;

-

Ekonomické;

-

Urbanistické;

-

Ekologické aj.

Z tohoto pohledu mluvíme o městě či obci jako o kulturním či průmyslovém centru, popř. o lázeňském či univerzitním městě. Definic je celá řada a liší se podle subjektu, který se jimi zabývá. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích přesně definuje činnost obcí a definuje také pojmy dobrovolné svazky obcí a zvláštní skupinu obcí - města, městyse a statutární města. -

Dobrovolné svazky obcí Obce mají právo smluvně vytvářet svazky obcí nebo do nich vstupovat. Obce se účastní svazků především z důvodu prosazování vlastních zájmů za účelem zvýšení kvality ţivota svých občanů, často při realizacích finančně náročných projektů. Při sdruţování obcí je charakteristické, ţe při něm dochází k přenesení určité působnosti na jiný útvar, resp. k přenosu výkonu některých agend, náleţící orgánu

4

P. Toth: Ekonomika měst a obcí.

8

určitých obcí, na útvar, který následně vykonává určitou činnost jménem těchto obcí5. Oficiální evidence počtu dobrovolných svazků obcí v ČR neexistuje, odhadem jich je v řádu stovek, ale ne všechny jsou činné. Trendem je jejich vznik v souvislosti s budováním kanalizací a čističek odpadních vod, popř. při realizací projektů se zaměřením na ţivotní prostředí. -

Města Kaţdá jednotlivá země stanovuje určité zásady, které platí pro přiznání statutu města. V České republice patří do této skupiny města, která měla tento statut historicky nebo která jsou větším sídelním celkem poskytující sluţby (např. státní úřady, lékařská pomoc, kultura, kostel apod.). Městem se můţe stát obec s více neţ 3 000 obyvateli pokud tak předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády6.

-

Městyse Městysem neboli městečkem se můţe stát taková obec, která v historii tento statut měla.

Z hlediska působnosti není právní rozdíl mezi městy, městysy a ostatními obcemi. Výjimkou je pouze jediný právní rozdíl v oblasti místních poplatků, kdy např. poplatek za povolení vjezdu můţe vybírat jen město a ne všechny obce. -

Statutární města Statutární města jsou zvlášť významná města, jejichţ správa je odlišná od ostatních měst samosprávou městských částí. Je jich 23 a Praha7 (která patří zároveň mezi kraje), patří mezi ně: Brno, Frýdek-Místek, Havířov, Jihlava, Karviná, Olomouc, Opava, Ostrava, Přerov, Zlín, České Budějovice, Děčín, Hradec Králové, Chomutov, Karlovy Vary, Kladno, Liberec, Mladá Boleslav, Most, Pardubice, Plzeň, Teplice, Ústí nad Labem. Pokud se město člení na městské části nebo na městské obvody, je statutární město povinno uspořádat obecně závaznou vyhláškou

5

T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů. Z. Koudelka: Samospráva. 7 Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. 6

9

(tzv. statutem) své vnitřní poměry ve věcech správy města, a to jak v oblasti samostatné, tak i přenesené působnosti8. Podle Koudelky statut obsahuje9: o Výčet městských obvodů nebo městských částí s vymezením území; o Pravomoc orgánů města a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti; o Součinnost orgánů města a městských částí; o Zdroje příjmů a výdajů v souvislosti s plněním úkolů v samostatné a přenesené působnosti; o Způsob projednávání návrhů právních předpisů města s městskými částmi a způsob vyhlášení v městských částech; o Způsob projednání územně plánovací dokumentace města a programu rozvoje města s městskými částmi; o Majetek města svěřený městským částem, rozsah oprávnění městských částí při nakládání s tímto majetkem a při výkonu s tím souvisejících práv; o Rozsah oprávnění městských částí zakládat, zřizovat a rušit právnické osoby a organizační sloţky. Specifikem České republiky je velké mnoţství malých obcí. Jak je vidět z tabulky č.1, obcí do 4 999 obyvatel je celkem 4 910, coţ je více neţ 70% celkového mnoţství. Tabulka č. 1: Počet obcí podle počtu obyvatel (údaje k 12/2007) Počet obyvatel

Počet obcí

Podíl v %

1 589 do 199 2 014 200-499 1 307 500-999 682 1 000-1 999 371 2 000-4 999 137 5 000-9 999 71 10 000-19 999 67 20 000 a více Celkem bez Prahy 6 238 Zdroj: Časopis Obec&finance 5-2008

8 9

25 32 21 11 6 2 1 1 100

Celkový počet obyvatel 194 521 654 149 914 258 946 687 1 124 353 931 317 988 814 3 543 552 9 297 651

Podíl v %

Zákon č. 128/2008 Sb. o obcích; více k samostatné a přenesené působnosti v části Legislativa. Z. Koudelka: Samospráva.

10

2 7 10 10 12 10 11 38 100

Kraje Po politickém převratu v roce 1989 došlo ke zrušení krajských národních výborů a nastala diskuze o postavení územní samosprávy. Zrušením krajských národních výborů bez náhrady byl utuţen centralismus na celém území státu coţ bylo doprovázeno růstem centrálních státních orgánů v Praze. Po několik let probíhal spor, zda postavit vyšší územní samosprávu na zemském principu nebo na krajském principu. Návrh zemského principu v sobě zahrnoval oblast Čech a Moravy se Slezskem, případně ještě Prahu a Slezsko samostatně10. V roce 1997 bylo rozhodnuto pro krajský princip na základě kterého došlo k úpravě ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České Republiky novelou ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a vzniklo 14 krajů. Zvolené řešení ale nelze hodnotit jako optimální, neboť z hlediska Evropské unie pro potřeby čerpání dotací ze strukturálních fondů a Kohezního fondu určeného pro regionální rozvoj, bylo nutno vytvořit ještě 8 regionů soudrţnosti ve velikosti, která je poţadovaná Evropskou unií. Vznik regionů soudrţnosti upravuje zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Tyto regiony splňují kritéria tzv. NUTS 2 (tzn. 800 000 – 3 000 000 obyvatel). NUTS v překladu znamená klasifikace územních jednotek a je určena pro11: -

Sběr, přípravu a harmonizaci regionálních statistik členských států EU;

-

Sociálně ekonomickou analýzu regionů a určování dopadů regionální politiky v rámci EU;

-

Směrování zásahů regionální politiky Evropských společenství podle jednotlivých cílů strukturální politiky při poskytování pomoci ze strukturálních fondů.

Pro úplný výčet uvádím celé členění: NUTS 0 = stát, tzn. Česká republika NUTS 1 = území České republiky NUTS 2 = oblast, tj. sdruţené kraje nebo regiony soudrţnosti (celkem 8) 10 11

Z. Koudelka: Samospráva. T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

11

NUTS 3 = kraj NUTS 4 = okresy NUTS 5 = obec Do charakteristických znaků krajů patří: -

Území;

-

Obyvatelstvo;

-

Soustava orgánů, jimiţ kraj jedná a uskutečňuje svou vůli;

-

Vystupování v právních vztazích svým jménem a právotvorná činnost;

-

Vlastní hospodaření.

Podle Koudelky mají kraje obecně funkci: -

Integrační a koordinační ve vztahu k ostatním institucím na daném území;

-

Dozorovou a poradní vůči obcím či niţším stupňům územní správy;

-

Přerozdělovací (přerozdělování veřejných prostředků v rámci svého území);

-

Reprezentativní a zprostředkovatelskou vůči ústřední státní správě.

1.2 Historie Nejstarší městské formy osídlení vznikaly v oblasti Eufratu a Tigridu před několika tisíci lety před naším letopočtem. Díky soustředěnému osídlení a vzniku písma je lze tuto oblast označovat za počátky vzniku civilizace. Města s několika tisíci obyvateli vznikala v Mezopotámii kolem roku 2500 před naším letopočtem a vyznačovala se rozvojem řemesel a obchodu.12 V období středověku jiţ města představovala autonomní hospodářské celky s různými výsadami získanými od státu. Jednalo se např. o tzv. regály – celní, trţní, solní apod., právo vybírat mýtné, vařit pivo aj. Později pak o akcízy – daně z prodejů, dávky za pouţití trţišť. Část z takto získaných prostředků byla odváděna státu reprezentovaného panovníkem.13

12 13

R. Duben: Ekonomika veřejného sektoru I. R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů.

12

S postupem času, po revolučních změnách v oblasti zemědělství a následně v průmyslové výrobě, se autonomie měst a rozdíly mezi nimi výrazně lišily. Docházelo k obrovské migraci obyvatelstva do měst. Tím došlo k situaci, ţe nároky na místní samosprávu a celkové hospodaření municipalit byly rozdílné. Vznikala celá řada ekonomických i jiných problémů, se kterými si samospráva nevěděla rady. K velkým změnám v postavení měst docházelo od poloviny 19. století. Výrazným rysek bylo omezování pravomocí a postupná centralizace, coţ se odrazilo ve větší závislosti ekonomické i finanční na ústřední vládě a také provázanosti rozpočtů místních s rozpočtem státním14. K největším centralizačním tendencím dochází ve 20. století, kdy vzhledem k Velké hospodářské krizi a světovým válkám narůstá nutnost centrálního řízení a financování hospodářství. Po Druhé světové válce se od centralizace postupně ustupuje a naopak dochází k posilování místních samosprávných celků. Velkým problémem té doby je masová migrace obyvatelstva, coţ znesnadňuje zajišťování veřejných sluţeb (např. bydlení, školství, zdravotnická péče). Vzhledem k decentralizaci se také následně prohlubují ekonomické problémy měst a obcí, coţ následně vede k deficitu rozpočtu celých veřejných financí. Se snahou zabránit dalšímu zadluţování docházelo k redukci transferů ze státních rozpočtů do rozpočtů municipálních, aby došlo k omezení výdajů na straně jedné a na straně druhé docházelo k přesunu odpovědností za poskytování některých sluţeb (především sociálních) na niţší správní úrovně, coţ kladlo nároky na rozpočty územních samospráv. Vzhledem k této situaci přistoupila řada zemí k reformám územní veřejné správy a je kladen důraz především na15: -

Strukturu územní samosprávy a optimální velikost municipalit;

-

Funkce vykonávané územní samosprávou a snahu na jejich zdokonalování;

-

Zvýšení odbornosti v rozhodovacích procesech a zlepšení činnosti řízení;

-

Hledání optimálního modelu územní veřejné správy;

-

Zvýšení efektivnosti lokálního a regionálního veřejného sektoru;

-

Zkoumání moci a vlivu státu na rozhodování územních samospráv a způsob a intenzitu jejich kontroly;

14 15

Financování územních samospráv.

R. Duben: Ekonomika veřejného sektoru I. R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů.

13

Na našem území se první města vytvářela počátkem 9. století. Města tehdy měla poměrně velkou samostatnost, vlastnila rozsáhlý majetek a realizovala širokou ekonomickou činnost. Majetek města tvořily budovy, pozemky, cenné papíry, ale i některé podniky jako např. cihelny, pivovary, elektrárny aj. Rozpočet měl dvě části – řádný (na úhradu provozních výdajů) a mimořádný (na financování investičních akcí). Tento trend se rozšiřoval aţ do období znárodňování po roce 1949. V 50. letech došlo ke zrušení místní samosprávy. Národní výbory (dnes místní úřady) řídily rozsáhlý majetek a značnou část hospodářství. Problémem ale bylo, ţe všechen majetek byl majetkem státním a chyběla tedy motivace k efektivnímu hospodaření se svěřenými prostředky. Hospodářství chátralo a díky neefektivnímu hospodaření chyběly peníze na investice.16 Po převratu v roce 1989 se municipalitám opět navrátila samospráva i majetek. Došlo ke změně v sestavování rozpočtů, byl zaveden nový daňový systém, který počítal s pozvolným sniţováním závislosti místních rozpočtů na rozpočtu státním. Po privatizaci zůstaly ve vlastnictví obcí značná část občanské a technické infrastruktury (základní školství, zdravotnická zařízení, knihovny, galerie, místní komunikace aj.).17

1.3 Legislativa Podle Provazníkové je struktura veřejné správy v ČR je tvořena soustavou orgánů státní správy a územní samosprávy. Státní správa je v ČR řízena vládou, která představuje orgán moci výkonné a politické. Je to orgán, který kontroluje, sjednocuje a koordinuje činnost ministerstev a jiných orgánů státní správy (např. ČSÚ, úřad katastrální aj.). Jejím podstatným rysem je jednotná úprava výkonu pro celé území státu daná zákonem. Státní správa má omezenou autonomii rozhodování, má vertikální strukturu a ustanovování orgánů se děje zpravidla jmenováním.

16 17

P. Toth: Ekonomika měst a obcí. R. Duben: Ekonomika veřejného sektoru I.

14

Mezi územní samosprávu patří v ČR obce (činnost upravena podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) a kraje (činnost upravena podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích). Jejich zřízení je ustanoveno Ústavou České republiky. Dozor nad činností obcí vykonávají z části kraje a ministerstvo vnitra. Dozor nad činností krajů a hl. města Prahy spadá do kompetence Ministerstva vnitra ČR. V případě, ţe státní správu vykonávají orgány samosprávy, hovoříme o přenesené státní správě či státní správě vykonávané v přenesené působnosti18. Přenesená působnost je určena speciálními zákony, metodickou a odbornou pomoc vykonává ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích převáţně krajský úřad. Výkon přenesené působnosti je pro obce povinností, za její provádění se obec odpovídá státu a ze státního rozpočtu obdrţí na plnění úkolů příspěvek ve formě dotace. Jde však pouze o příspěvek nikoliv o plnou úhradu finančních nákladů s touto činností spojených19. Na uvedenou skutečnost obce dlouhodobě poukazují a ţádají plné hrazení nákladů. Hlavní právní rámec oblasti municipalit upravuje: -

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České Republiky ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků;

-

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích;

-

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích;

-

Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

1.3.1 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České Republiky ve znění pozdějších předpisů Uvedený zákon v platném znění stanovuje, ţe Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Podle novely Ústavy České Republiky patří mezi vyšší územní samosprávné celky20: 18 19

Hlavní město Praha, vymezený územím hlavního města Prahy;

R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů. Z. Koudelka: Samospráva.

15

-

Středočeský kraj se sídlem v Praze, vymezený územím okresů Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutná Hora, Mělník, Mladá Boleslav, Nymburk, Praha-východ, Praha-západ, Příbram a Rakovník;

-

Jihočeský kraj se sídlem v Českých Budějovicích, vymezený územím okresů České Budějovice, Český Krumlov, Jindřichův Hradec, Písek, Prachatice, Strakonice a Tábor;

-

Plzeňský kraj se sídlem v Plzni, vymezený územím okresů Domaţlice, Klatovy, Plzeň-město, Plzeň-jih, Plzeň-sever, Rokycany a Tachov;

-

Karlovarský kraj se sídlem v Karlových Varech, vymezený územím okresů Cheb, Karlovy Vary a Sokolov;

-

Ústecký kraj se sídlem v Ústí nad Labem, vymezený územím okresů Děčín, Chomutov, Litoměřice, Louny, Most, Teplice a Ústí nad Labem;

-

Liberecký kraj se sídlem v Liberci, vymezený územím okresů Česká Lípa, Jablonec nad Nisou, Liberec a Semily;

-

Královéhradecký kraj se sídlem v Hradci Králové, vymezený územím okresů Hradec Králové, Jičín, Náchod, Rychnov nad Kněţnou a Trutnov;

-

Pardubický kraj se sídlem v Pardubicích, vymezený územím okresů Chrudim, Pardubice, Svitavy a Ústí nad Orlicí;

-

Vysočina se sídlem v Jihlavě, vymezený územím okresů Havlíčkův Brod, Jihlava, Pelhřimov, Třebíč a Ţďár nad Sázavou;

-

Jihomoravský kraj se sídlem v Brně, vymezený územím okresů Blansko, Brnoměsto, Brno-venkov, Břeclav, Hodonín, Vyškov a Znojmo;

-

Olomoucký kraj se sídlem v Olomouci, vymezený územím okresů Jeseník, Olomouc, Prostějov, Přerov a Šumperk;

-

Moravskoslezský kraj se sídlem v Ostravě, vymezený územím okresů Bruntál, Frýdek-Místek, Karviná, Nový Jičín, Opava a Ostrava-město;

-

Zlínský kraj se sídlem ve Zlíně, vymezený územím okresů Kroměříţ, Uherské Hradiště, Vsetín a Zlín.

20

Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších samosprávných celků.

16

1.3.2 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích je obec: -

Základním územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce;

-

Veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající;

-

Pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; chrání téţ veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.

Obec, která má alespoň 3000 obyvatel, je městem, pokud tak stanoví předseda Poslanecké sněmovny po vyjádření vlády. Obec má21: -

Právo uţívat znak prapor a razítko obce;

-

Právo na samosprávu; úkoly patřící do samosprávy plní v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami obce;

-

Povinnost vykonávat přenesenou působnost a být správním obvodem, svěří-li obci tento výkon zákon.

Do přenesené působnosti22 patří níţe uvedené činnosti: -

Vydávání nařízení obce;

-

Rozhodování o místních účelových komunikacích;

-

Projednávání přestupků;

-

Jsou vodoprávním úřadem a spravují drobné statky;

-

Jsou povodňovým orgánem;

-

Jsou orgánem ochrany přírody a ochrany ovzduší atd.

Obce s pověřeným obecním úřadem jsou při výkonu státní správy v přenesené působnosti oprávněny:

21 22

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů.

17

-

Rozhodovat v prvním stupni ve správním řízení o právech, chráněných zájmech a povinnostech osob, pokud zákon nestanoví příslušnost jinou;

-

Rozhodují o poskytování peněţité a věcné dávky nebo půjčky;

-

Zajišťují volby do Parlamentu ČR, do zastupitelstev krajů, do zastupitelstev obcí, do Evropského parlamentu;

-

Jsou vodoprávním úřadem a povolují odběr a nakládání s vodami;

-

Jsou orgánem ochrany přírody;

-

Jsou orgánem ochrany zemědělského půdního fondu atd.

Podle Provazníkové se u obcí s rozšířenou působností v přenesené působnosti jedná např. o tyto kompetence: -

Evidence obyvatel, vedení registrů;

-

Vydávání občanských průkazů a cestovních dokladů;

-

Vydávání řidičských průkazů;

-

Vodoprávní řízení a vydávání souhlasu k vodním stavbám;

-

Ţivnostenský úřad;

-

Ochrana ţivotního prostředí;

-

Vykonávání státní správy lesů;

-

Rozhodování na úseku myslivosti a rybářství;

-

Doprava a silniční hospodářství pro silnice 2. a 3. třídy;

-

Dávky a sociální sluţby;

-

Sociálně právní ochrana dětí;

-

Péče o staré a zdravotně postiţené;

-

Péče o nepřizpůsobivé občany atd.

Do samostatné působnosti obcí patří záleţitosti, jejichţ projednávání a řešení náleţí obci jako veřejnoprávní korporaci odlišné od státu. Obec tyto náleţitosti vykonává vlastním jménem a na vlastní zodpovědnost. Je vymezena v jiţ zmíněném zákoně příkladným výčtem a dále jako péče o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi (např. uspokojování potřeby bydlení, ochrana a rozvoj zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku)23.

23

R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů.

18

Podle Provazníkové do samostatné působnosti patří: -

Hospodaření obce;

-

Rozpočet a závěrečný účet obce;

-

Peněţní fondy obce;

-

Právnické osoby obce a organizační sloţky obce a účast obce v práv. osobách;

-

Osobní a věcné výdaje na činnosti obecního úřadu a zvláštních orgánů obce;

-

Organizace, řízení, personální a materiální zabezpečení obecního úřadu;

-

Vydávání obecně závazných vyhlášek obce;

-

Místní referendum, obecní policie;

-

Ukládání pokut za správní delikty;

-

Program rozvoje územního obvodu obce;

-

Územní plán obce a regulační plán a vyhlašování jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou;

-

Spolupráce s jinými obcemi apod.

Podstatnou náleţitostí při řízení municipalit jsou lidé, kteří řídí příslušnou obec či kraj řídí. Mezi orgány obce patří zastupitelstvo, rada, starosta (ve statutárním městě primátor) a obecní úřad (ve statutárním městě magistrát). Zastupitelstvo Zastupitelstvo obce je tvořeno z členů, jejichţ počet je dán zejména podle počtu obyvatel a velikostí územního obvodu: -

Do 500 obyvatel

5-9 členů

-

Nad 500 do 3 000 obyvatel

7-15 členů

-

Nad 3000 do 10 000 obyvatel

11-25 členů

-

Nad 10 000 do 50 000 obyvatel

15-35 členů

-

Nad 50 000 do 150 000 obyvatel

25-45 členů

-

Nad 150 000 obyvatel

35-55 členů

Členové jsou voleni na dobu 4 let a po sloţení slibu se výkon povaţuje za výkon veřejné funkce. Podle Tiché jsou kompetence zastupitelstva následující: -

Schvaluje program rozvoje územního obvodu obce;

19

-

Schvaluje municipální rozpočet a vyúčtování hospodaření obce za předcházející kalendářní rok;

-

Rozhoduje o zřízení a zaloţení právnických osob obce;

-

Schvaluje obecně závazné vyhlášky ve věcech samostatné působnosti;

-

Volí starostu, jeho zástupce a další členy;

-

Stanovuje osobní (mzdy) a věcné náklady na činnost obecního úřadu;

-

Rozhoduje o případném zřízení obecné policie;

-

Rozhoduje, zda obec vstoupí do dobrovolného svazku obcí;

-

Rozhoduje o veškerých závaţných majetkoprávních úkonech.

Rada Rada obce je výkonným orgánem v oblasti samostatné působnosti a zpovídá se zastupitelstvu. Je tvořena starostou, místostarostou a členy zvolenými z řad zastupitelů. Počet členů je lichý, je jich nejméně 5 a nejvýše 11 (počet nesmí zároveň přesahovat jednu třetinu počtu členů zastupitelstva). Rada obce se nevolí v případě, ţe zastupitelstvo obce má méně neţ 15 členů. Její hlavní činnost spočívá v přípravě návrhů pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění zastupitelstvem přijatých usnesení24. Jedná se např. o níţe uvedené činnosti: -

Zabezpečování hospodaření obce podle schváleného rozpočtu;

-

Plnění funkce valné hromady;

-

Vydávání nařízení;

-

Projednávání a řešení návrhů, připomínek a podnětů, které předloţili členové zastupitelstva;

-

Stanovování pravomoci v obecním úřadě, zřizování a rušení odborů a oddělení;

-

Stanovování celkového počtu zaměstnanců v obecním úřadě i jiných organizačních sloţkách obce;

-

Uzavírání nájemních smluv a smluv o půjčkách aj.

Starosta (primátor ve statutárním městě) Starosta (nebo primátor) zastupuje obec navenek. Svolává zasedání obecního zastupitelstva a zpravidla je řídí. Je volen do funkce zastupitelstvem, musí být občanem ČR a úkony,

24

V. Tichá: Metody hodnocení hospodaření obcí, diplomová práce.

20

které podléhají schválení zastupitelstvem, můţe provádět pouze se jeho schválením, jinak jsou neplatné. Společně se svým zástupcem podepisuje obecně závazné vyhlášky obce a jiná usnesení přijatá zastupitelstvem. Jmenuje do funkce tajemníka obecního úřadu, pokud není tato funkce zřízena je starosta (primátor) nadřízen všem zaměstnancům obecního úřadu. Tajemník je pouze v těch obcích, ve kterých jsou alespoň dva organizační úřady a je nadřízen všem pracovníkům obecního úřadu. Účastní se povinně jednání zastupitelstva a rady, ale zde má pouze poradní hlas25. Obecní úřad (magistrát ve statutárním městě) Obecní úřad (magistrát) plní úkoly samostatné i přenesené působnosti. V oblasti samostatné působnosti zabezpečuje především úkoly, které mu ukládá zastupitelstvo a rada obce. Na úseku přenesené působnosti vykonává státní zprávu. V jeho čele stojí starosta (primátor) a dále ho tvoří místostarostové, tajemník (je-li tato funkce zřízena) a zaměstnanci obecního úřadu26.

1.3.3 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích Podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích je kraj27: -

Územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu;

-

Veřejnoprávní korporací, která má vlastní majetek, příjmy vymezené zákonem a hospodaří s nimi za podmínek stanovených zákonem a podle vlastního rozpočtu;

-

Vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající;

-

Pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.

Podle Provazníkové do samostatné působnosti krajů patří: -

Hospodaření kraje;

-

Rozpočet a závěrečný účet kraje;

-

Peněţní fondy kraje;

25

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích. R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů. 27 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích. 26

21

-

Právnické osoby kraje a organizační sloţky kraje a účast kraje v právnických osobách;

-

Osobní a věcné výdaje na činnost krajského úřadu a zvláštních orgánů kraje, organizace, řízení, personální a materiální zabezpečení krajského úřadu;

-

Vydávání obecně závazných vyhlášek;

-

Zákonodárná iniciativa vůči Poslanecké sněmovně;

-

Aktivní legitimace k podání ústavní samosprávné stíţnosti a návrhu na zrušení podzákonného právního předpisu Ústavním soudem z důvodu nezákonnosti či neústavnosti;

-

Program rozvoje kraje;

-

Územně plánovací dokumentace pro území kraje a vyhlašování její závazné části obecně závaznou vyhláškou;

-

Spolupráce s jinými kraji, účast v regionech soudrţnosti;

-

Dopravní obsluţnost na území kraje;

-

Koncepce rozvoje cestovního ruchu;

-

Ukládání pokut v samostatné působnosti atd.

V oblasti samostatné působnosti není kraj podřízen vládním orgánům. Řídí se jen právním řádem, nikoli interními akty státu. Zásah státu je moţný pouze v případě porušování ústavnosti a zákonnosti. Na základě dalších vydaných zákonů patří do samostatné působnosti28: -

Koncepce rozvoje památkové péče, prováděcí plány zachování a obnovy kulturních památek;

-

Zajišťování přípravy na mimořádné události, provádění záchranných a likvidačních prací a podílení se na ochraně obyvatelstva;

28

-

Střední školství, odborná učiliště, speciální základní školy a konzervatoře

-

Krajská zařízení a ústavy sociální péče, zařízení sociálně výchovné činnosti;

-

Zařízení odborného poradenství pro děti, zařízení pro výkon pěstounské péče;

-

Zřizování zařízení zdravotní péče, záchranné sluţby, protialkoholní zařízení;

-

Ochrana před alkoholismem a jinými toxikomaniemi;

-

Koncepce odpadového hospodářství kraje;


22

-

Účastnictví při řízení o posuzování vlivů na ţivotní prostředí, zpracování strategie na ochranu přírody, koncepce ochrany ovzduší aj.

V přenesené působnosti byly na kraje převedeny níţe uvedené činnosti29: -

Povolování zvláštního uţívání silnic II. a III. třídy;

-

Výkon státní památkové péče v oblasti národních kulturních památek;

-

Zprostředkování osvojení a pěstounské péče;

-

Rozhodování o zařazování lesů do kategorie lesů;

-

Rozhodování na úseku myslivosti;

-

Rozhodování na úseku rybářství;

-

Vedení a zpracování evidence odpadů, schvalování nakládání s nebezpečnými látkami;

-

Řízení prevence závaţných havárií;

-

Výkon na úseku ochrany přírody, ovzduší a zemědělského půdního fondu;

-

Výkon agendy krajských ţivnostenských úřadů aj.

Podle Provazníkové přešly po zrušení okresních úřadů do kompetence kraje také níţe uvedené činnosti: -

Odvolací řízení proti rozhodnutím obcí ve správním řízení v první instanci;

-

Kontrola výkonu státní správy orgány obcí a metodická pomoc obcím;

-

Přezkoumávání hospodaření obce do maximálního počtu 5000 obyvatel, obce s vyšším počtem obyvatel zadávají přezkoumání auditorovi;

-

Výkon dozoru nad zákonností ve státní správě a samosprávě obcí;

-

Rozhodování o oddělení části obce;

-

Oprávnění rozhodnout v případech nečinnosti obecních úřadů v přenesené působnosti o jejím výkonu jiným obecním úřadem.

Orgánem, který spravuje kraj a volí hejtmana popř. jeho náměstky je zastupitelstvo. Hejtman zastupuje kraj navenek a je odpovědný za výkon své funkce zastupitelstvu. Výkonným orgánem je rady, kterou tvoří hejtman, náměstek či náměstci hejtmana a další osoby zvolené z řad členů zastupitelstva.

29


23

Hejtman zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány, pokud tak stanoví příslušný zákon. Zastupitelstvo můţe zřídit výbory, vţdy musí zřídit výbory finanční, kontrolní, výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Mezi další orgány kraje patří krajský úřad, jehoţ náplní je plnit úkoly v samostatné působnosti zastupitelstvem nebo radou a napomáhat v činnosti výborům a komisím. Dále plní úkoly v přenesené působnosti, které nejsou svěřeny zastupitelstvu, radě nebo zvláštnímu orgánu. V čele krajského úřadu působí ředitel, který se zodpovídá hejtmanovi30. Město Praha, jako hlavní město České republiky, má od ostatních měst a krajů odlišné postavení. Neřídí se Zákonem o krajích ani Zákonem o obcích, činnost je upravena zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Praha se člení na městské části, a vztahy mezi nimi jsou upraveny Statutem a jinými zákony. Základní odlišností Prahy od ostatních statutárních měst jsou následující31: -

Městské části mají právní subjektivitu, mohou vystupovat v právních vztazích svým jménem v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem Prahy;

-

Odloučení městské části od Prahy je moţné, pokud má obec alespoň 500 obyvatel a s tímto krokem je vysloven souhlas místního referenda (Zákon o obcích poţaduje minimálně 1000 obyvatel).

-

Jsou dány vyšší sankce za znečištění či porušení řádu;

-

Praha vydává Sbírku právních předpisů;

-

Počet členů zastupitelstva se pohybuje v rozmezí 55 – 70;

-

Rada Prahy má 11 členů;

-

Magistrát města je organizován jako krajský úřad, v jehoţ čele stojí ředitel (ne primátor a náměstci), který je jmenován a odvoláván primátorem se souhlasem Ministerstva vnitra

-

Označování listin se dělí na „Městskou část“ a „Hlavní město Praha“;

-

V některých oblastech přenesené působnosti nevykonává Praha působnost kraje, aby se nekoncentrovala působnost města a kraje (např. u územního plánu vykonává působnost Ministerstvo pro místní rozvoj) aj.

30 31

R. Provazníková: Financování měst, obcí a regionů. Z. Koudelka: Samospráva.

24

2. Plánování municipalit Plánování jako kvalifikovaný odhad budoucnosti neoddělitelně patří k moderní společnosti. Finanční řízení municipalit z velké míry závisí na propojenosti a souladu plánování strategického, územního a finančního.

2.1 Strategické plánování Pojem strategie je odvozen z řeckých slov strategos (generál) a agein (vést) a byl označován jako umění a věda jak řídit vojenské operace. V průběhu 20. století pronikaly strategické postupy z vojenských sfér také do oblastí řízení a systémových postupů32. Z tohoto důvodu nemá proces strategického plánování v oblasti municipalit tak dlouhou historii jako např. plánování územní. Počátky strategického plánovaní v našich městech se začaly objevovat v polovině 90. let 20 století, kdy první osvícené radnice dospěly k závěru, ţe řídit město pouze na základě ad hoc rozhodnutí či ročních rozpočtů je prakticky nemoţné33. Z tohoto důvodu se také neustále hledá nejvhodnější metodika pro tvorbu strategického dokumentu i všeobecně platné a uznávané definice. Na rozdíl od plánování územního není plánování strategické zahrnuto v české legislativě a ani jednotlivých nařízeních EU. Strategický plán je nepřímo zmíněn pouze v několika právních předpisech. Povinnosti a pravomoci obce i kraje v oblasti rozvoje jsou uvedeny v jiţ zmíněném zákoně č. 129/2000 Sb., o obcích a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Zastupitelstvu je zde vyhrazeno schvalovat program rozvoje obce a koordinovat rozvoj územního obvodu; schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění34. Jako legislativní oporu pro strategické plánování by bylo moţné uvést zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. Tento zákon obecně upravuje problematiku regionálního plánování a definuje jednotlivé dokumenty regionálního rozvoje. 32

R. Wokoun a kol.: Regionální rozvoj. V. Šilhánková: Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů, referát. 34 Zákon č. 129/2000 Sb., o obcích; § 84; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, § 35. 33

25

Zákon se věnuje především strategii regionálního rozvoje, která je definována jako střednědobý dokument na 3-7 leté období, který formuluje přístup státu k podpoře regionálního rozvoje, poskytuje potřebná východiska a stanovuje rozvojové cíle a zásady pro vypracování regionálních programů rozvoje35. Zákon se vysloveně nezmiňuje o dalších typech strategických dokumentů, ale to neznamená, ţe by jejich zpracovávání omezoval nebo nedoporučoval. Tato skutečnost však omezuje strategický plán tím způsobem, ţe nemůţe být nikdy závazný ve smyslu vymahatelný. Strategický plán nemůţe nikoho zavazovat, tj. závazně stanovovat způsob chování, způsob rozhodování nebo třeba vymezovat ekonomické či sociální regulativy činnosti36. Důsledkem legislativní neukotvenosti je skutečnost, ţe neexistuje ţádná oficiální metodika či standardy pro zpracování rozvojových dokumentů. Dokumenty je tedy liší ve svých názvech (např. integrovaná strategie rozvoje, strategický plán, aj.), ale také ve svém obsahu a účelu zpracování. Strategický dokument by měl být zpracováván minimálně na dobu 4 let (jedno volební období) a měl by obsahovat priority rozvoje. Jednotlivé strategické cíle a kroky by měly být navrhnuty ve vzájemné vazbě. Dokument by měl být otevřený, coţ znamená ţe je moţné ho průběţně upravovat. Do přípravy a projednávání by měla být vtaţena veřejnost (obyvatelé, zájmové skupiny, fyzické a právnické osoby podnikající na uvedeném území), protoţe v opačném případě by byla realizovatelnost cílů velice obtíţná. Strategický rozvojový dokument musí být stanoven s ohledem na reálné moţnosti obce či regionu (jak územní, tak i finanční). Podle Pápola lze rozlišit dva základní postupy ke zpracování strategického plánu, které se od sebe odlišují především mírou zapojení místních expertů a představitelů: -

Expertní postup práce – je charakterizován vysokou mírou odborného přístupu zpracovatele a malou mírou participace místních odborníků a zadavatele. Expertní metoda zpracování strategického plánu je zaloţena na postupném vypracování dokumentu skupinou najatých expertů, kteří zpravidla nejsou z daného města,

35 36

Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje §2. T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

26

teprve v průběhu práce se s ním seznamují nebo čerpají informace od místních expertů. Tuto variantu vyuţívá větší skupina představitelů měst, neboť není tolik pracná. Slabinou je ţádná nebo pouze povrchní znalost místního prostředí, konkrétních vztahů a problémů. Na zpracování rozvojových dokumentů se podílejí 4 hlavní typy zpracovatelů: o Odborné firmy – zaujímají přední místo; o Rozvojové agentury – zastoupení v jednotlivých krajích je nerovnoměrné; o Fyzické osoby; o Okresní úřady - v minulosti. -

Komunitní postup práce – je zaloţen na opakovaných diskuzích s místními odborníky, kteří pod vedením odborníků expertních, vypracovávají nebo se podílejí na zpracování vlastního strategického plánu. Úspěšnost této metody je do jisté míry dána sestavením širokého týmu místních znalců (měli by být zastoupeni jak představitelé místní správy, státní správy, vedoucí pracovníci velkých podniků, místní aktivisté a další osoby zajímající se o rozvoj města). Výhodou této metody je jasná orientace na konkrétní problémy a konkrétní řešení.

Pro kvalitu a ţivotaschopnost zpracovaného dokumentu je vhodná kombinace obou metod. Strategický plán lze charakterizovat jako dokument, který se orientuje další rozvoj určeného území (obec, město, kraj, region) na vymezené období. Měl by jasně formulovat CO, KDY, KDE, KDO a ZA KOLIK je nutné v území zajistit nebo podporovat37 a měl by být schválen. Proces strategického řízení zahrnuje velké mnoţství provázaných aktivit. Na níţe uvedeném obrázku je vidět rozdělitelní strategického plánování do několika částí.

37

T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

27

Obrázek č. 1: Fáze strategického plánování

ANALYTICKÁ ČÁST podklady

popis území

analýza SWOT

STRATEGICKÁ ČÁST cíle

strategie

opatření

REALIZAČNÍ ČÁST

akční plány realizace

projekty

MONITOROVACÍ A HODNOTÍCÍ ČÁST

Zdroj: T. Pápol: Problémy monitorování mikroregionů při tvorbě společných projektů

vyhodnocování

Analýza je podkladem pro další kroky procesu zpracování strategického plánu města. Představuje proces shromáţdění podkladů (jiţ zpracovaných studií, územních plánů a ostatních prací o obcích) i zpracování dokumentů nových na základě aktuálního stavu. Analytická fáze v sobě zahrnuje také SWOT analýzu (analýza silných a slabých stránek, budoucích příleţitostí a moţných ohroţení). Přechodem mezi klasifikací problémů a vlastní strategií představuje vize rozvoje nebo-li obecné představy o budoucím rozvoji. V některých dokumentech nejsou vize vůbec uváděny a naopak v některých slouţí jako základní rámec pro zaměření dalšího rozvoje. Vize se definuje na základě převaţujících směrů rozvoje nebo podle úrovní očekávání. Strategická část představuje z pohledu strategického plánování klíčovou fázi. Spočívá ve stanovení cílů, určení strategií k jejich dosaţení a návrzích jak tyto strategie naplnit.

28

K rozvojové vizi je třeba stanovit dlouhodobé cíle, které ji specifikují. Metoda postupné konkretizace navrhuje jednotlivé dílčí cíle, nebo-li soubor postupných cílů, které by se měly realizovat, aby bylo dosaţeno naplnění dlouhodobého cíle. Zatímco analýza – zhodnocení dosavadního vývoje a trendů je relativně snadná, vzájemné propojení dosaţených výsledků, stanovení jejich významu a navrţení základních strategických cílů je obtíţnější. Podle rozsahu strategického plánu a rozsahu předpokládaných změn by měla být prováděna pravidelně (nejlépe kaţdý rok) aktualizace dokumentu. Dokument by měl obsahovat identifikovatelné ukazatele (tzv. monitorovací ukazatele, indikátory), které slouţí k hodnocení jednotlivých programů až po dokončení strategického dokumentu. Jiţ zmíněné indikátory umoţňují provádět kontrolu strategického plánu ve fázích před zahájením realizace (ex ante), v průběhu realizace (modele term) a po skončení vymezeného období (ex post). Jedná se o poţadavek Evropské unie v oblasti strategického plánování, jehoţ poţadavkem bylo zabezpečit efektivní vynakládání finančních prostředků38. Podle Pápola lze časový rámec rozdělit na tři části: -

Dokument s dlouhodobou strategií je takový, který je připravován s horizontem delším neţ 10 let. Taková strategie řeší především dlouhodobé programy a pokouší se o identifikaci trendů sociálně ekonomického rozvoje na delší období. Orientuje se na dlouhodobé změny a neřeší aktuální nebo dílčí témata (např. dokumenty orientované na podporu rozvoje podnikání, tvorbu zdravého ţivotního prostředí). Jejich realizace je však obtíţná.

-

Ve většině oblastech platí, ţe je vhodnější pracovat se střednědobým dokumentem (5-10 let). Tyto strategie jsou zaměřeny na řešení částečných problémů a témat s cílem umoţnit další rozvoj. Za nutné je sledovat další dílčí časové horizonty a diskutovat změny, ke kterým v rámci časových rámců dochází.

-

Dokument pro krátkodobý časový horizont (1-4 roky) je orientován na velmi rychlé a konkrétní opatření, má realizační charakter.

38


29

2.2 Územní plánování Územní plánování je regulováno zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Uzemni plánování, zahrnující v sobě komplexně řešenou urbanistickou koncepci a komplexní tvorbu a ochranu ţivotního prostředí v nejširším smyslu slova, je zcela specifickou funkci statni správy a místní samosprávy. Je nejdůleţitějším nástrojem pro koordinovanou činnost v území39. Jako disciplina analyzuje vzájemné vztahy a důsledky přírodních podmínek a lidské činnosti v území a jako soustavná činnost reguluje a koordinuje uspořádání a způsob vyuţití území podle předem stanovených zásad a technických podmínek, které stanoví územně plánovací dokumentace40. V souvislosti s přípravou projektů lze uzemni plánovaní charakterizovat jako právní a administrativní postupy a institucionální opatření pro umisťování investic a rozvojových projektů a pro usměrňování způsobu, kterým je vyuţívána a rozvíjena krajina41. Podle Maiera má územní plánování tři specifické rysy: -

Týká se vţdy většího počtu lidi vytvářejících různé zájmové skupiny (vlastnici nemovitostí, podnikatele aj.);

-

Rozhodnuti týkající se dalšího vývoje území mají dlouhodobý efekt;

-

Zprostředkovaně působí i na to, co se děje mimo vymezené území a čas.

Cílem územního plánování je podle zákona42 udrţitelný rozvoj – soudrţnost společenství obyvatel, dlouhodobý hospodářský rozvoj a prosperita, zachování či rozmnoţování přírodního bohatství a hodnot ţivotního prostředí.

39

Veřejná správa 23/2008. K. Maier a V. Řezáč: Ekonomika v území. 41 T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů. 42 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). 40

30

Základními nástroji územního plánování jsou43: -

Územně plánovací podklady (ÚPP) slouţí ke zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území a k prověření a posouzení moţných řešení problémů v území. Tyto podklady tvoří: o Územně analytické podklady (ÚAP) o Územní studie (ÚS)

-

Politika územního rozvoje (PÚR) formuluje priority územního plánování pro zajištění udrţitelného rozvoje. Vymezuje např. plochy dopravní a technické infrastruktury aj. Jedná se o nástroj na celorepublikové úrovni, který je schvalován kaţdé čtyři roky vládou.

Mezi územně plánovací dokumentaci (ÚPD) patří44: -

Zásady územního rozvoje se zpracovávají se pro celé území kraje a jejich pořízení a aktualizace je povinná. Stanovují poţadavky trvale udrţitelného rozvoje na konkrétním území, obsahují koncepci technické a dopravní infrastruktury. Aktualizují se kaţdé dva roky nebo se nově pořizují v případě velkých změn.

-

Územní plán stanovuje koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, plošného a prostorového uspořádání (tj. urbanistickou koncepci), uspořádání krajiny, koncepci veřejné infrastruktury. Vymezuje zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanovuje podmínky pro vyuţití těchto ploch a koridorů. Územní plán se pořizuje a vydává pro celé území municipalit.

-

Regulační plán stanovuje podrobné podmínky pro vyuţití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého ţivotního prostředí. Regulační plán stanovuje podmínky pro vymezení a vyuţití pozemků, pro uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezuje veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření. Pořizuje se z podnětu kraje, obce nebo na ţádost fyzické či právnické osoby.

43 44

T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů. R. Wokoun: Regionální rozvoj.

31

Územní řízení je správní rozhodnutí, kterým se do území umisťují stavby nebo se mění způsob vyuţití území. Územní rozhodnutí vydávají místně příslušné stavební úřady na základě ţádosti navrhovatele jako výsledek územního řízení. Průběh územního řízení se na rozdíl od procesu územního plánování řídí správním řádem. Územní rozhodnutí je souhlas s výsledkem územního řízení Územní opatření jako např. stavební uzávěra mají za cíl připravit vytvořit předpoklady pro budoucí rozvoj území. Cílem úpravy vztahů je bránit spekulacím s pozemky. Vztahy mezi jednotlivými dokumenty znázorňuje obrázek č.1:

Obrázek č. 2: Vazby a vztahy mezi jednotlivými druhy nástrojů územního plánování

Územně plánovací podklady (ÚPP)

Politika územního rozvoje (PÚR) územní opatření

Územně plánovací dokumentace (ÚPD)

Rozhodování v území: územní řízení – územní rozhodnutí/souhlas Zdroj: R. Wokoun: Regionální rozvoj

32

úprava vztahů v území

2.3 Finanční plánování Finanční nebo-li ekonomické plánování souvisí s plánováním strategickým a územním, přestoţe se na něho v teoretických výčtech i praktických činnostech často zapomíná. Finanční plánování je prvkem, který vnáší do řízení organizace orientaci na finanční cíl a omezuje finanční riziko. Zatímco u soukromých subjektů je finančním cílem zisk, u veřejnoprávních subjektů je cílem efektivní hospodaření se svěřenými finančními prostředky a veřejný prospěch, který je ve většině případů determinován dostupností sluţby45. Podstata finančního plánování spočívá především v důkladné analýze municipality, jejích moţností, finanční situace a neposlední řadě cílů a potřeb v danou chvíli. Finanční cíle jsou konkterizovány a kvantifikovány finančním plánem. Finanční plán patří mezi nástroje strategického a taktického (jak krátkodobého, tak i dlouhodobého) finančního řízení. Oproti tomu rozpočet je nástrojem operativním, díky němuţ se plán uskutečňuje.46 Při finanční plánování hraje důleţitou roli časový horizont. Z tohoto důvodu dělíme plánovaní na: -

Krátkodobé (do 1 roku);

-

Střednědobé (2 - 5 let);

-

Dlouhodobé (nad 5 let).

U dlouhodobého plánování není moţné počítat s velkou přesností údajů, ale je důleţité vyjádření faktorů, s nimiţ se počítá při zajištění plánované úrovně objemu prostředků. V současném systému financování mají obce malé moţnosti ovlivnit výraznějším způsobem své příjmy. Celý systém financování se také často mění, coţ ještě více ztěţuje střednědobé a dlouhodobé plánování.47 Pro vypracování analýzy je nezbytné mít k dispozici: -

Rozpočet;

-

Rozpočtový výhled.

45

T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů. M. Pavlas: Význam vazby strategického a územního plánu pro rozvoj města, diplomová práce. 47 podrobněji o sloţení příjmů a výdajů bude pojednávat 3. kapitola. 46

33

Rozpočet Rozpočet je upraven zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Je povaţován za finanční plán, kterým se řídí financování činností municipalit. Zahrnuje odhadované příjmy a výdaje48 na příští období (rozpočtový rok je shodný s rokem kalendářním). Stanovené příjmy jsou pouze prognózou vycházející z minulých let a platných právních předpisů. Plánované výdaje pokrývají okruh potřeb obyvatel. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích stanovuje pravidla pro sestavování, projednávání a schválení rozpočtu. Dalším zákonem upravující rozpočtovou činnost je zákon č. 250/2000, o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Rozpočet i závěrečný účet schvaluje vrcholový orgán. Při sestavování rozpočtu je nutné brát v úvahu níţe uvedené materiály49: -

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní;

-

Vyhláška o podílu jednotlivých obci na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů;

-

Uzavřené smlouvy;

-

Informace krajského úřadu příslušného kraje;

-

Návrh zákona o státním rozpočtu na příslušný rok;

-

Schválený rozpočet předchozího roku, upravený rozpočet a skutečnost v době přípravy rozpočtu příslušného roku.

Pokud rozpočet není schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se hospodaření municipalit podle rozpočtového provizoria, a to aţ do doby schválení rozpočtu. Příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení. Změny se provádějí rozpočtovými opatřeními, která se evidují podle časové posloupnosti.

48 49

jejich sloţení bude upřesněno v následující kapitole. T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

34

Po ukončení kalendářního roku se údaje zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaţeny údaje o plnění příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a také údaje o finančních vztazích ke státnímu rozpočtu, rozpočtům krajů, obcí, státním fondům i jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. Informace obsaţené v rozpočtu jsou rozděleny do několika skupin50: -

Rozpočet poskytuje informace o klíčových politických rozhodnutích, na kterých je rozpočet postaven. Rozpočtový proces je zároveň způsob jak racionalizovat alokaci zdrojů. Jedná se o moţnost, jak přijatelným způsobem navrhnout a prosadit změny ve finanční i nefinanční oblasti. Obsahuje politickou strategii, tedy je způsobem, jak prosadit politické plány a hodnoty směrem k občanům.

-

Rozpočet jako politický nástroj vyţaduje jasné vyjádření cílů a strategie vedení, měl by vysvětlit dopad politických změn na činnost obcí a úroveň poskytovaných sluţeb. To vyţaduje, aby rozpočet obsahoval krátkodobé i dlouhodobé cíle, které jsou základními východisky při jeho sestavování.

-

Rozpočet jako finanční plán, kterým se budou řídit veškeré fiskální operace na příští rok. Proces finančního plánování v sobě zahrnuje: o Projekci finanční situace; o Výdaje na činnosti jednotlivých jednotek; o Odhad příjmů a faktorů ovlivňujících jejich výši; o Budoucí očekávané události; o Informace o investičních výdajích a způsobu jejich financování; o Informace o výši dluhu a dluhové sluţby.

-

Rozpočet jako plán činnosti je nejen finančním a politických plánem pro vedení, ale i plánem, kterým se řídí mnoţství poskytovaných sluţeb a způsob jejich poskytování. Je to základní nástroj, který má vedení k dispozici pro řízení úřadu při poskytování sluţeb veřejnosti.

-

Rozpočet slouţí jako nástroj komunikace mezi občanem a municipalitou. Po zveřejnění rozpočtu je umoţněno občanům změny priorit, důvody pro přijatá rozhodnutí a vizi do budoucna.

50


35

Rozpočtový výhled Podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je povinností municipalit sestavovat kromě rozpočtu ročního také rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je pomocným nástrojem územního samosprávného celku slouţící pro střednědobé finanční plánování rozvoje jeho hospodářství. Jeho snahou je vyrovnaný rozpočet. Sestavuje se na základě uzavřených vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 aţ 5 let následujících po roce, který sestavuje roční rozpočet51. Kaţdý rozpočtový celek se sestavuje alespoň ve čtyřech základních ukazatelích: -

Celkové příjmy;

-

Celkové výdaje;

-

Celkové pohledávky;

-

Celkové závazky.

Rozpočtový výhled52: -

Umoţňuje plánovité vyuţití rozpočtových prostředků;

-

Podává přehled o přibliţném vývoji rozpočtových příjmů a výdajů;

-

Umoţňuje posouzení vhodnosti různých způsobů financování investičních akcí (např. vydání komunálních obligací či přijetí úvěru);

-

Tvoří důleţitý můstek mezi stanovenou strategií a běţným rozpočtem, ze kterého zároveň vyplyne finanční proveditelnost zamýšlených akcí.

Hlavní přínos rozpočtového výhledu spočívá v efektivním usměrňování ekonomiky a financování rozvoje municipalit. Jeho vyuţívání se sebou přináší lepší přehled o aktuální zadluţenosti a maximálním únosném zadluţení. Často se stává, ţe některé obce připravují rozpočtový výhled na delší časové období. Tento výhled je sice velice zkreslený a očekávat jeho přesné plnění je nereálné, ale na druhou stranu lze z něho vyčíst plánované investiční akce obce v delším časovém horizontu a je zde vidět snaha o uváţlivé plánování finančních toků.

51 52

V. Tichá: Metody hodnocení hospodaření obcí. T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

36

3. Specifika finančního řízení Fungování soukromých a veřejných oblastí je zcela odlišné. Zatímco ekonomickým cílem komerčních investic je zisk, veřejné investice usilují hlavně o veřejný uţitek. Efekty, které způsobují veřejné investice mají povahu pozitivních externalit. Z tohoto důvodu jsou také odlišné příjmy a výdaje municipalit. Příjmy jsou závislé na celkovém objemu vybraných daní a municipality mají pouze velice omezenou moţnost ovlivnit jak své příjmy ovlivnit. Velice zajímavou moţností pro kraje a obce je moţnost získat nezanedbatelné objemy finančních zdrojů z EU fondů.

3.1 Hospodaření obcí Rozpočty územních samosprávných celků jsou označovány jako decentralizované peněţní fondy, ve kterých jsou jak příjmy získávané přerozdělováním v rozpočtové soustavě tak i generované vlastní činností a které se dále rozdělují a pouţívají na financování veřejných a smíšených statků. Rozpočet územní je vytvářen, rozdělován a pouţíván jako ostatní veřejné rozpočty s vyuţitím nenávratného, neekvivalentního a nedobrovolného způsobu financování53. Rozpočet municipalit je součástí soustavy veřejných rozpočtů, která je propojena a vytváří předpoklady k financování veřejných výdajů. Rozpočet je bilancí, která bilancuje příjmy a výdaje za rozpočtové období (v ČR shodné s kalendářním rokem)54: F1 + P – V = F2 F1

stav peněţních prostředků v rozpočtu na počátku rozpočtového období

P

příjmy

V

výdaje

F2

stav peněţních prostředků v rozpočtu na konci rozpočtového období

Pokud je F1 menší neţ F2 je v rozpočtu dostatečná finanční rezerva na hospodaření v dalším roce. Pokud je F1 větší neţ F2 je nutné vyuţít finančních rezerv z minulých období nebo jiných zdrojů.

53 54

V. Tichá: Metody hodnocení hospodaření obcí, diplomová práce. R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů.

37

Často se stává, ţe obec obdrţí na svůj účet část příjmů z vyšších úrovní rozpočtů aţ na začátku dalšího rozpočtového období, takţe musí vyuţít k financování finanční rezervy nebo překlenovací úvěr. Stát neručí za hospodaření a závazky municipalit, pokud tento závazek nepřevezme smluvně. Obec nesmí ručit za závazky právnických a fyzických osob, existují však výjimky uvedené v zákoně O obcích.

3.1.1 Příjmy Podle Kinšta jsou příjmy veškeré nenávratně inkasované prostředky, opětované i neopětované, z domácí ekonomiky i ze zahraniční, včetně přijatých darů a dotací a přijaté splátky půjček, poskytnutých za účelem rozpočtové politiky. Nezahrnují na druhé straně návratná inkasa povahy přijatých výpůjček a přijaté splátky půjček poskytnutých za účelem řízení likvidity.55 Příjmy obecně dělíme do několika skupin. První dělením jsou příjmy nenávratné, které patří mezi nejdůleţitější zdroj financování a návratné příjmy, kam zahrnujeme úvěry a půjčky, které jsou povinny obce a kraje splatit. Příjmy nenávratné se dále člení na daňové příjmy, transfery a dotace, nedaňové příjmy. Podle Kinšta zároveň příjmy také dále dělíme na: a) Vlastní příjmy -

Běžné 

Daňové – jsou pouze minimálně ovlivněny činností obce; povinně neopětované příjmy plynoucí z daní, pojistného sociálního a zdravotního pojištění, poplatků včetně poplatků daní a sankcí za pozdní či nesprávné zaplacení (třída 1)



Nedaňové – moţnost obcí je výrazně ovlivnit; jsou to veškeré opětované příjmy jako příjmy z vlastního podnikání, uţivatelské poplatky, příjmy z vlastní správní činnosti, pokuty, příjmy z mimorozpočtových fondů, ze sbírek a darů, ze sdruţování finančních prostředku (třída 2)

55

J. Kinšt: Rozpočtová skladba.

38

-

Kapitálové – nebo-li tzv. investiční jsou příjmy z prodeje majetku a finančních aktiv majících povahu akcií či majetkových podílů za účelem rozpočtové politiky a přijaté dary pro investiční účely s výjimkou darů od zahraničních vlád a transferů z jiných úrovní vlády (třída 3)

b) Přijaté dotace – jsou neopětované a nenávratně inkasované dotace a dary od jiných úrovní vlády a od zahraničních vlád a institucí (třída 4).

3.1.2 Výdaje Výdaje jsou veškeré nenávratné platby na běţné i kapitálové účely, opětované i neopětované, a poskytnuté nenávratné platby (půjčky) za účelem rozpočtové politiky56. Podle Kinšta výdaje dělíme na: a) Běžné (třída 5) -

Neinvestiční nákupy – opětované výdaje za zboţí a sluţby neinvestiční povahy (vč. Např. úroků) a náklady související s pracovní silou (např. mzdy nebo pojistné (poloţky 51).

-

Neinvestiční transfery – neopětované výdaje na investiční účely charakteru dotací, příspěvků a dávek poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku (poloţky 52-55).

-

Neinvestiční půjčky – návratně poskytované prostředky jiným subjektům na neinvestiční účely (poloţky 56).

b) Kapitálové -

Investiční nákupy – výdaje opětované na pořízení hmotného a nehmotného majetku (a souvisejících výdajů) a akcií a majetkových účastí jako nástroje rozpočtové politiky (třída 6).

-

Investiční transfery – neopětované výdaje charakteru dotací a příspěvků na investiční účely poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku (poloţky 63).

-

Investiční půjčky – návratně poskytované prostředky jiným subjektům na investiční účely (poloţky 64).

56

J. Kinšt: Rozpočtová skladba.

39

Níţe uvedená tabulka podle Provazníkové uvádí souhrnný přehled běžných příjmů a výdajů: Tabulka č.2: Schéma běţného rozpočtu PŘÍJMY

VÝDAJE

Daňové

- všeobecné veřejné sluţby (veřejná správa apod.)

- svěřené daně

- veřejný pořádek (policie, hasiči apod.)

- sdílené daně

- vzdělávání

- místní (a regionální) daně

- péče o zdraví (veřejné zdravotnictví apod.)

Nedaňové

- bydlení

- uţivatelské poplatky za sluţby

- komunální sluţby

- příjmy z pronájmu majetku

- na podnikání

- příjmy od vlastních neziskových organizací

- ostatní běţné výdaje (nahodilé, plac. pokuty apod.)

- zisk z podnikání

- placené úroky

- ostatní

- běţné dotace jiným rozpočtům

Přijaté transfery - běţné dotace ze státního rozpočtu - běţné dotace ze státních fondů - od územních rozpočtů - ostatní běţné příjmy (nahodilé, přijaté dary apod.) Zdroj: R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů

Níţe uvedená tabulka podle Provazníkové uvádí podrobný přehled kapitálových příjmů a výdajů: Tabulka č.3: Schéma kapitálového rozpočtu PŘÍJMY

VÝDAJE

- z prodeje majetku

- na investice

- kapitálové přijaté dotace z rozpočtové soustavy

- kapitálové dotace jiným rozpočtům

- příjmy z půjček apod.

- na nákup obligací, akcií

- příjmy z emise vlastních obligací

- poskytované střednědobé a dlouhodobé půjčky

- přebytek běţného rozpočtu

- splátky dříve přijatých půjček

- dary na investice apod.

- krytí deficitu běţného rozpočtu

Zdroj: R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů

40

3.1.3 Financování Třída 8 - Financování obsahuje stavové údaje (tzn. operace, které nejsou peněţním tokem) a vyjadřuje změnu stavu finančních prostředků na bankovních účtech. Vyjadřuje, jakým způsobem jsou příjmové a výdajové operace financovány57. Zahrnují: -

Přírůstek termínovaných závazků (výpůjčky peněţních prostředků);

-

Splátky jistiny závazků;

-

Pokles stavu hotovosti;

-

Přírůstek poskytovaných půjček a uskutečněných finančních investic ve sledovaném období, jejichţ cílem je optimalizace likvidity.

Má přímou návaznost na saldo územního rozpočtu58: PŘÍJMY – VÝDAJE = PŘEBYTEK nebo SCHODEK ROZPOČTU = MÍNUS nebo PLUS FINANCOVÁNÍ

Jedná se o ukazatele potřebné pro účetní výkaz o plnění příjmů a výdajů. Tyto výkazy se označují jako Výkaz pro hodnocení rozpočtu samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, povinností samosprávného celku je předkládat tento výkaz Ministerstvu financí.

3.1.4 Majetek Obec má k plnění základních úkolů nejen vymezené správní území s obyvatelstvem, ale i ekonomickou základnu, jejímţ základem je majetek obcí. Mezi práva obce patří právo majetek získávat, uţívat jej, pronajímat ho, zastavovat apod. Povinností obcí je chránit majetek před zničením, poškozením, odcizením zneuţitím a neoprávněnými zásahy. Veškeré dispozice s majetkem spadají do odpovědnosti zastupitelstva.

57 58

J. Kinšt: Rozpočtová skladba. V. Tichá: Metody hodnocení hospodaření obcí, diplomová práce.

41

Význam majetku lze rozdělit do třech základních okruhů59: -

Majetek je jednou ze základních podmínek samosprávy; bez vlastního majetku by obce a města pouze spravovaly majetek cizí a o uţívání by rozhodoval vlastník

-

Prostřednictvím majetku můţe vedení obce ovlivňovat sociálně ekonomický rozvoj, ţivot v obci podnikatelské aktivity a celý urbanistický vývoj obce.

-

Jsou určité statky, u kterých je nutné, aby byly ve vlastnictví obce neboť je to ve veřejném zájmu

Vzhledem ke skutečnosti, ţe se jedná o majetek veřejný platí pro hospodaření s ním určitá omezení. Cílem hospodaření s majetkem obcí je uspokojování potřeb občanů. Jak jiţ bylo zmíněno, obec hospodaří podle schváleného rozpočtu, který je schválen zastupitelstvem. Mezi majetek obce patří: -

Budovy, haly, stavby;

-

Stroje, přístroje a zařízení, dopravní prostředky a inventář;

-

Nehmotný investiční majetek (software, výsledky výzkumu apod.);

-

Drobný hmotný investiční majetek;

-

Zásoby;

-

Finanční investice aj.

Konkrétní právo na vlastní majetek bylo obcím přiznáno na základě zákona č. 172/91 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí. Zákon prošel jiţ několika novelizacemi a navrací obcím především nemovitý majetek. Hlavní

součástí

majetku

municipality

jsou

statky

veřejného

sektory,

jejichţ

obhospodařování má určitá specifika60: -

Část infrastruktury je omezována trhem;

-

Část statků je poskytována zdarma či dotována;

-

Municipality můţou v některých případech zasahovat do trţního mechanizmu, protoţe trţní mechanismus můţe selhávat (např. v oblastech sociálních sluţeb).

59 60

R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů. T. Pápol: Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů.

42

3.2 Financování z dotací Vstupem České republiky do evropského prostoru se zvláště před municipalitami otevřela řada moţností, jak za pomocí škály dotačních programů financovat projekty ke svému dalšímu rozvoji. Mezi nejvyuţívanější a také nejdiskutovanější patří Strukturální fondy EU, Fond soudrţnosti (dříve Kohezní fond) a Evropská investiční banka. Orientovat se ve velkém mnoţství nabídek je pro municipality velice obtíţným úkolem, vznikla celá řada poradenských firem, které za úplatu poskytují informace nejen o jednotlivých moţnostech pro konkrétní municipalitu, ale také jsou ochotni zpracovat celý projekt a administrovat výběrové řízení. Strukturální fondy V průběhu plánovacího období 2000 – 2006 bylo určeno pro všechny členské státy EU celkem 213 mld. EUR, z toho pro Českou republiku na období 2000 – 2006 bylo vyčleněno celkem 2, 63 mld. EUR. Finanční rámce pro období 2007 – 2013 byl schválen ve výši 862,4 mld EUR, Česká republika by měla obdrţet 870 mld. Kč. V uvedeném programovacím období jsou navrţeny tři nové cíle v rámci politiky hospodářské a sociální soudrţnosti61: Cíl 1 - Konvergence -

Tento cíl má za úkol podporu hospodářského rozvoje a tvorby pracovních míst v nejméně rozvinutých členských zemích a oblastech;

-

Je určen pro regiony s HDP/obyv. niţším neţ 75 % průměru EU; jedná se o celé území ČR mimo Prahu;

-

Zakhrnuje přibliţně 97,6 % finančních prostředků na regionální politiku EU v ČR;

-

Tento cíl zahrnuje 8 tématických programů a 7 regionálních programů: o Tematické programy:

61



Integrovaný OP;



Podnikání a inovace;



Ţivotní prostředí;



Doprava;



Vzdělání pro konkurenceschopnost;



Výzkum a vývoj pro inovace;

R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů.

43



Lidské zdroje a zaměstnanost;



Technická pomoc.

o Regionální programy: 

ROP NUTS II Severozápad;



ROP NUTS II Severovýchod;



ROP NUTS II Střední Čechy;



ROP NUTS II Jihozápad;



ROP NUTS II Jihovýchod;



ROP NUTS II Moravskoslezko;



ROP NUTS II Střední Morava.

Cíl 2 – Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost -

Tento cíle se zaměřuje na posílení konkurenceschopnosti a atraktivnosti regionů, zaměstnanosti v nich, podporou ekonomických změn v průmyslových, městských a venkovských oblastech;

-

Je určen pro regiony s HDP vyšším neţ 75 % průměru EU;

-

Týká se pouze hlavního města Prahy a celkem zahrnuje 2 programy: o Konkurenceschopnost o Adaptabilita.

Cíl 3 – Evropská územní spolupráce -

Tento cíl bude realizován pomocí niţe uvedených příhraničních a mezinárodních programů;

-

Je zaměřen na specifické problémy území, která jsou rozdělena hranicemi a cílem je podporovat harmonický, vyváţený a udrţitelný rozvoj na území EU;

-

Cíl má 7 operačních programů: 

Přeshraniční spolupráce Česko – Polsko;



Přeshraniční spolupráce Česko – Sasko;



Přeshraniční spolupráce Česko – Bavorsko;



Přeshraniční spolupráce Česko – Slovensko;



Přeshraniční spolupráce Česko– Rakousko;



Meziregionální spolupráce;



Nadnárodní spolupráce. 44

Fond soudržnosti Tento fond poskytuje peníze na velké investiční projekty v sektorech ţivotního prostředí a dopravy ve státech EU, jejichţ HDP je niţší neţ 90% průměru EU. Finanční zdroje z této oblasti tvoří přibliţně 1/3 z celé finanční pomoci EU a nevztahuje se na regionální politiku (k tomuto účelu slouţí Strukturální fondy). Evropská investiční banka Banka byla zaloţena v 60. letech a jejím záměrem bylo spolufinancovat kapitálové investice napomáhající vyváţenému rozvoji Evropského společenství. Její činnost je zaloţena na neziskové bázi, poskytuje nebo se zaručuje za úvěry v částce vyšší neţ 25 mil EUR v oblasti průmyslu, infrastruktury, telekomunikací, ochrany ţivotního prostředí a energetiky. Dále poskytuje tzv. globální úvěry prostřednictvím finančních zprostředkovatelů (bank) v členských zemích. Tyto střednědobé nebo dlouhodobé úvěry jsou mimo jiné určené i pro municipality na území ČR. Ze zdrojů EIB lze financovat maximálně 50% uznatelných nákladů projektu (ve výši 40 tis. EUR – 5 mil. EUR) a společně s jinými zdroji EU nesmí být překročena 90 % celkových uznatelných nákladů projektu. Uznatelnými náklady se rozumí náklady, které jednoznačně splňují náplň jednotlivých priorit a opatření a jsou v souladu s platnou legislativou a metodikami řídícího orgánu programu. Výčet uznatelných nákladů je uveden vţdy po vyhlášení výzvy na příslušný dotační titul. Tzn., ţe ţadatel musí při svých kalkulacích zajistit také financování tzv. neuznatelných nákladů z vlastních nebo cizích zdrojů, které nepodléhají spolufinancování projektu z veřejných zdrojů62.

3.3 Legislativa Přestoţe jiţ první kapitola této práce obsahovala informace o právním rámci, ve kterém se municipality pohybují, tato část legislativy se vztahuje konkrétně ke specifikům finančního řízení obcí a krajů a zásadně ovlivňují jejich příjmy a výdaje. Jedná se o níţe uvedené zákony:

62

-

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách;

-

Zákon č. 250/200 Sb., o rozpočtovém určení daní.

Interní materiály KB

45

3.3.1 Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách Lze říci, ţe základním účelem tohoto zákona je především úspora veřejných prostředků, tzn. aby zadavatel „platil co nejméně za co nejlepší sluţbu, popř dodávku“. Základním principem je nikoho nezvýhodňovat a vybrat ve všech ohledech nejlepší nabídku. Z tohoto důvodu jsou klíčové níţe uvedené zásady63: -

Zásada transparentnosti – tzn. jakákoliv zakázka musí být vţdy zadána transparentním způsobem. Základním účelem této zásady je zajištění co největší průhlednosti řízení, která podstatnou měrou přispívá k přezkoumatelnosti celého řízení a k moţnosti kontroly postupu v řízení.

-

Zásada rovného zacházení – tzn. rovnost přístupu k veřejným zakázkám, i rovnosti v moţnosti uspět ve výběrovém řízení na veřejnou zakázku. Kaţdý zadavatel je v průběhu zadávání VZ, resp. jiţ od okamţiku přípravy řízení, povinen přistupovat stejným způsobem ke všem dodavatelům, kteří mohou podat či podávají nabídky.

-

Zásada zákazu diskriminace – ţádný z dodavatelů nesmí být zvýhodněn oproti jinému dodavateli. V průběhu zadávání veřejných zakázek je zadavatel povinen postupovat vţdy tak, aby jeho jednáním nedošlo k diskriminaci ţádného z dodavatelů.

Zákon dělí tzv. zadavatele do 3 skupin – na tzv. veřejní, dotovaní, sektoroví zadavatele. Municipality patří do veřejných zadavatelů za určitých podmínek můţou spadat i do sektorových zadavatelů (např. v oblasti vodárenství). Při zadávání zakázky musí být vţdy stanovena předpokládaná hodnota veřejné zakázky a na jejím základě zvolit odpovídající typ zadávacího řízení – zakázka malého rozsahu, podlimitní, nadlimitní.

63

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.

46

Veřejná zakázka také připouští několik variant řízení – otevřené řízení, uţší řízení, jednací řízení s uveřejněním, jednací řízení bez uveřejnění, soutěţní dialog, zjednodušené podlimitní řízení. Municipality při zadávání veřejných zakázek často nedodrţují základní pravidla a dostávají se do rozporu s uvedeným zákonem, čímţ ohroţují nakládání s veřejnými prostředky.

3.3.2 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům Uvedený zákon, který byl schválen Parlamentem České Republiky, upravuje rozpočtové určení daně z přidané hodnoty, daní spotřebních, z příjmů, z nemovitostí a dále z daní dědické, darovací, z převodu nemovitostí a silniční64. Specifikuje procentní podíly na hrubém výnosu daně, které kraj či obec obdrţí. V této souvislosti byla také přijata novela uvedeného zákona, jejímţ cílem bylo upravit spekulativní praktiky obcí při získávání trvale ţijících obyvatel a podnikatelů. Nejvýznamnějšími příjmy jsou příjmy daňové a to jak sdílené a svěřené daně.

64

Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům.

47

4. Finanční řízení na konkrétním případě města V níţe uvedené kapitole práce bude zpracována finanční analýza na případě města Roudnice nad Labem a zároveň kalkulována zadluţenost uvedené obce podle Ministerstva financí a podle zůstatku přebytku běţného rozpočtu.

4.1 Finanční analýza Finanční zdraví obce či kraje se posuzuje podle schopnosti dosahovat značných provozních úspor, tzn. ţe běţné příjmy municipality jsou podstatně vyšší neţ jejich běţné provozní výdaje. Provozní úspory je následně moţné pouţít na financování investičních projektů. Důkladná finanční analýza v sobě zahrnuje zhodnocení hospodaření municipality ve třech rovinách65: -

V období minulého vývoje – tzn. zhodnocení posledních 2-4 let;

-

Současné finanční situace a finančního zdraví – tzn. kvalita rozpočtu a jeho soulad s rozpočtovým výhledem včetně rozpočtové disciplíny, posouzení finančních toků;

-

Prognózování budoucí finanční situace na základě znalostí municipálního sektoru a předpokládaného vývoje v něm a to aţ do doby splatnosti úvěru.

Při posuzování investičních projektů je nutné posoudit zároveň jeho potřebu ve vztahu k poptávce. Z důvodu plánování další zadluţenosti je nezbytně nutné rozdělovat projekty do dvou kategorií: -

Projekty, které v budoucnu zpravidla nevyvolávají potřebu dalších investic a jejich provozní výdaje jsou minimální. Na druhé straně tyto projekty většinou nejsou spojeny s dosahováním významných příjmů do municipálních rozpočtů (např. úprava prostranství);

-

Projekty, které v budoucnu budou zatěţovat rozpočet obce nebo kraje nejen svými provozními nároky, ale také dalšími nutnými investičními výdaji (např. bazény). Na druhou stranu tyto projekty můţou přinášet do komunální pokladny příjmy (pouze u výjimečných případů v závislosti na poptávce, velikosti obce apod.).

65

Sůvová H. a kol.: Specializované bankovnictví.

48

Níţe uvádím další obecné informace týkající se financování municipálního sektoru: -

Municipality jsou skupinou, která vlastní poměrně velký majetek, jehoţ likvidita je ale velice nízká (nemocnice, školy, radnice apod.);

-

Příjmy municipalit zaznamenávali nárůst především v oblasti daňových příjmů a dotací (podobně jako státní rozpočet).

To bylo

způsobeno pozitivním

hospodářským vývojem; -

Nárůst běţných výdajů byl spojen s vyšší odpovědností municipalit a byl kompenzován v podobě běţných dotací. Dalším důvodem je také růst veškerých cen např. za energie, nárůst personálních nákladů;

-

V roce 2005 začalo být školství napřímo financováno z krajského stupně a ne z obecních rozpočtů. Díky této změně se většině obcí podařilo dostat se ze záporných do kladných čísel;

-

V minulosti se municipality snaţily rozváţně nakládat s financemi, aby si vytvořili dostatečnou finanční rezervu na projekty, které jsou z velké části podporované zdroji z Evropských fondů;

-

V souvislosti s výše uvedenou skutečností nyní vzrůstá zadluţení municipalit (často nestačí vlastní zdroje na financování projektů a jsou nuceny vyuţívat bankovních půjček);

-

Cash rezervy velké řady municipalit nejsou tvořeny pouze hotovostí, ale také akciemi či cennými papíry, jejichţ hodnota je nyní, v období kolísavosti trhů, diskutabilní;

-

V následujících letech budou příjmy municipalit negativně ovlivněny hospodářskou krizí;

-

Povinností municipalit je předkládat Výkaz pro hodnocení plnění rozpočtu a Výkaz zisků a ztrát. Některé municipality sestavují Rozvahu. Uvedené výkazy jsou veřejně dostupné, většinou na webových stránkách města nebo na webových stránkách informačního systému aris, který je v gesci Ministerstva financí ČR.

Jako vzor pro zhodnocení finanční situace obce jsem vybrala město Roudnice nad Labem. Město leţí na levém břehu Labe 50 kilometrů severovýchodně od Prahy nedaleko hory Říp. Roudnice nad Labem je druhým největším městem litoměřického okresu, rozkládá na ploše 16,67 km2 a má okolo 13 500 obyvatel.

49

Ve městě je 7 mateřských školek, 4 základní školy, gymnázium, 4 střední odborné školy, Vyšší odborná škola, Obchodní akademie, Základní umělecká škola, Soukromá plavecká škola, Vojenská konzervatoř, nemocnice s poliklinikou Z kulturních a sportovních zařízení je ve městě k dispozici kulturní dům, městská knihovna, městské muzeum, kino, zimní stadion, fotbalový stadion, tenisové kurty, Yacht club a šachový klub. Turistickým lákadlem je mohutný zámek, Augustiánský klášter s barokním chrámem Narození Panny Marie, Kratochvílova rozhledna, ţidovský hřbitov ze 17. století, zámecká jízdárna aj. Město je zřizovatelem velké řady příspěvkových organizací (např. škol, školek apod.), coţ je důleţitá informace pro případ, ţe by ručilo za některé jejich závazky, které by se musely také připočítat k dluhové sluţbě. Na podzim 2008 bylo na veřejném zasedání Zastupitelstva odvoláno bývalé vedení a část rady a byli zvoleni nový starosta PharmDr. Josef Bakeš, Ph.D. a místostarostové Vladimír Urban a Ing. Luboš Matek (dříve byli radními města), novými radními jsou MUDr. Libor Svět, Ing. Jana Pospíšilová a Dagmar Klabíková. Ţádné negativní informace týkající se managementu nejsou známy. Finanční přístup města je obezřetný, poslední dva roky hospodařilo bez finanční výpomoci bank či jiných subjektů, nicméně v podrozvahové evidenci je zahrnuto ručení za jednu dceřinou společnost ve výši 12,54 M CZK.

V níţe uvedené tabulce jsou uvedeny finanční údaje města z let 2005 – 2008:

50

Tabulka č. 4: Hospodaření Roudnice nad Labem 2005 - 2008 V tis. Kč Běžné příjmy celkem Daňové Nedaňové Běţné dotace Běžné výdaje Z toho úrok a leasing Bilance běžného rozpočtu Kapitálové příjmy Kapitálové příjmy Investiční dotace Kapitálové výdaje Bilance kapitálového rozpočtu Příjmy celkem Výdaje celkem Bilance celkového rozpočtu

2005 267 774 123 832 39 978 103 964 214 304 50 53 470 9 898 0 9 898 37 011 -27 113 277 672 251 315 26 357

2006 280 998 124 943 33 472 122 583 229 516 16 51 482 18 045 0 18 045 63 919 -45 874 299 043 293 435 5 608

2007 271 330 137 119 36 007 98 204 235 786 0 35 544 28 351 0 28 351 64 684 -36 333 299 681 300 470 -789

11/2008 293 045 131 443 55 899 105 703 255 575 0 37 470 12 216 67 12 149 67 558 -55 342 305 261 323 133 -17 872

Financování

-26 357

-5 608

789

17 872

0 1028

0 1006

0 0

0 0

Změny v rezervách z minulých let

27 385

6 614

-789

-17 872

Cash na začátku účetní periody Cash na konci účetní periody

7 352 32 681

32 681 37 281

37 281 36 492

36 492 18 620

Přebytek běžného rozpočtu Dluhová sluţba Rozdíl

53 520 1 078 52 442

51 498 1 022 50 476

35 544 0 35 544

Ukazatel: Přebytek BR/Dluhová služba

49,65

50,39

-

37 470 0 37 470 -

Přijaté úvěry a půjčky Splátky

Zdroj: Finanční výkazy Roudnice nad Labem, dostupné na http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/, vlastní úpravy

Roky 2007 a 2008 lze hodnotit z hlediska daňových příjmů za plynulý a vyrovnaný (oproti roku 2006, který se vyznačoval velkými výkyvy v plnění daňových příjmů), většina příjmů byla v rozpočtu naplněna (na daňových příjmech se nejvíce podílela DPH - 31% z celkového objemu daňových příjmů). Největší podíl na nedaňových příjmech v letech 2007 a 2008 mají odvody příspěvkových organizací (38%) a dále nájemné (30%) - město pronajímá movité a nemovité věci Podřipské nemocnici s poliklinikou (nájemní smlouva uzavřena do 12/2020 - jedná se o stabilní příjem). V letech 2007 a 2008 klient hospodařil bez finanční pomoci bank či jiných subjektů, město dosahuje velmi nízké dluhové sluţby, realizovalo pouze takové investiční akce, které bylo schopno uhradit z vlastních zdrojů, objem kapitálových výdajů je od roku 2006 ve stabilně stejné výši. Přebytek běţného rozpočtu v průměru kolem 40 M CZK ukazuje moţnost municipality se zadluţit. 51

Níţe uvedená tabulka č. 5 ukazuje sloţení Cahových rezerv v letech 2004 – 2008. Poloţka Cashových rezerv je stejná na konci jedné a začátku další účetní periody. Z tohoto důvodu je v tabulce zahrnut i rok 2004. Tabulka č.5: Sloţení cashových rezerv města Roudnice nad Labem V tis. Kč. 2004 2005 2006 2007 11/2008 6 955 31 871 35 860 35 385 61 605 Základní běţný účet 396 809 1 420 1 108 534 Běţné účty peněţních fondů 105 919 0 0 0 0 Dluţné cenné papíry drţené do splatnosti 100 106 019 106 019 106 019 106 019 Ostatní dlouhodobý finanční majetek 0 0 0 0 0 Majetkové cenné papíry 0 0 0 0 0 Dluţné cenné papíry drţené do splatnosti 0 0 0 0 0 Ostatní cenné papíry Zdroj: Finanční výkazy Roudnice nad Labem, dostupné na http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/, vlastní úpravy

Do Cahových rezerv je moţné zařadit všechny poloţky uvedené ve výše tabulce. Je ale důleţité u poloţek dluţné cenné papíry drţené do splatnosti, ostatní dlouhodobý finanční majetek, majetkové cenné papíry, dluţné cenné papíry drţené do splatnosti a ostatní cenné papíry zahrnovat do rezerv pouze tehdy, pokud je znáno jejich sloţení a skutečná hodnota. V minulosti nebylo nutné znát jejich přesné sloţení, ale v období recese se hodnota cenných papírů můţe lišit aţ o desítky procent a jejich likvidita je rozdílná. Na konci roku 2008 vypsala Roudnice nad Labem výběrové řízení na dva úvěry: -

Dlouhodobý úvěr municipální na dotační projekt ve výši 57 011 116 Kč Účelem úvěru bylo profinancování dotačního projektu „Revitalizace centra města v památkové zóně Roudnice nad Labem“ - úvěr bude pouţit na předfinancování vlastních i dotačních zdrojů. Projekt spočívá v komplexní revitalizaci Karlova a Husova náměstí a ulice Rvačov, které se nacházejí v památkové zóně Roudnice nad Labem a které jsou v současné době v zanedbaném fyzickém stavu a jsou tedy překáţkou v plnohodnotném vyuţití historického centra. Čerpání úvěru: od 3/2009 do 5/2010 Splatnost úvěru: do výše 51 713 568 Kč jednorázově k 8/2010 (dotace), zbývající část ve výši 5 297 548 Kč bude překlopena k ultimu 8/2010 na střednědobý investiční úvěr se splatností 9/2014 - splácení ve 49. rovnoměrných splátkách vţdy k 20. dni v měsíci, začátek splácení v 9/2010, ukončení v 9/2014.

52

-

Dlouhodobý úvěr municipální na dotační projekt ve výši 50 437 290 Kč Účelem úvěru je profinancování dotačního projektu „Rekonstrukce a dostavba I. ZŠ Karla Jeřábka 941 Roudnice nad Labem“ - úvěr bude pouţit na předfinancování vlastních i dotačních zdrojů. Součástí projektu je rekonstrukce stávající budovy školy (vybudování šaten, rekonstrukce elektroinstalace, vybudování výtahu pro invalidy) a přístavba tělocvičny, druţiny, klubu, odborných pracoven do prostoru dvora areálu školy, zařízení pro nejnutnější venkovní tělovýchovu a skleník pro praktické vyučování. Čerpání úvěru: od 3/2009 do 5/2010 Splatnost úvěru: do výše 46 654 493 Kč jednorázově k 8/2010 (dotace), zbývající část ve výši 3 782 797 Kč bude překlopena k ultimu 8/2010 na střednědobý investiční úvěr se splatností 9/2014 - splácení ve 49 rovnoměrných splátkách vţdy k 20. dni v měsíci, začátek splácení v 9/2010, ukončení v 9/2014.

Podmínkou zadávací dokumentace je poskytnutí úvěru bez zajištění, financován bude z dotací a z vlastních zdrojů města. Pro oba úvěry jsou jiţ k dispozici smlouvy o poskytnutí dotací. Pokud municipalita má k dispozici smlouvu o dotaci, lze zapracovat objemy dotací do zdrojů na splacení projektu. Roudnice nad Labem aktuálně nemá vůči bankám ţádné závazky. V níţe uvedené tabulce je výpočet plánovaných splátek jistiny a úroků u nových úvěrů: Tabulka č.6 : Rozpis plánovaného splácení jistin a úroků u nových úvěrů Nové úvěry v tis. Kč Rekonstrukce ZŠ jistina úroky Revitalizace centra jistina úroky Celkem jistina Celkem úroky Celkem dluhová služba Zdroj: Vlastní úpravy

2009

2010

2011

2012

2013

2014

0 705

432 1 304

1 296 167

1 296 116

1 296 64

978 13

0 631 0 1 336 1 336

309 1 146 741 2 450 3 191

924 120 2 220 287 2 507

924 83 2 220 199 2 419

924 46 2 220 110 2 330

702 10 1 680 23 1 703

Vzhledem ke skutečnosti, ţe Roudnice nad Labem obdrţí dotace, byla vypracována níţe uvedená tabulka s přehledem objemu splátek včetně dotací:

53

Tabulka č.7 : Rozpis plánovaného splácení jistin a úroků u nových úvěrů vč. dotací Nové úvěry s dotací v tis. Kč Rekonstrukce ZŠ jistina úroky Revitalizace centra jistina úroky Celkem jistina Celkem úroky Celkem dluhová služba Zdroj: Vlastní úpravy

2009

2010

2011

2012

2013

2014

0 705

52 146 1 304

1 296 167

1 296 116

1 296 64

978 13

0 631 0 1 336 1 336

46 963 1 146 99 109 2 450 101 559

924 120 2 220 287 2 507

924 83 2 220 199 2 419

924 46 2 220 110 2 330

702 10 1 680 23 1 703

Podle výše uvedené tabulky plánovaného budoucího zadluţení byla zpracována níţe uvedená predikce aţ do doby splatnosti úvěrů. Tabulka č. 8: Predikce 2009 – 2014 V tis. Kč Běžné příjmy Daňové Nedaňové Běţné dotace Běžné výdaje Z toho úrok a leasing Bilance běžného rozpočtu Kapitálové příjmy Kapitálové příjmy Investiční dotace Kapitálové výdaje Bilance kapitálového rozpočtu Příjmy celkem Výdaje celkem Bilance celkového rozpočtu Financování Přijaté úvěry a půjčky Splátky Změny v rezervách z min. let Cash na začátku účetní periody Cash na konci účetní periody Přebytek běžného rozpočtu Dluhová sluţba Rozdíl Ukazatel: Přebytek BR/Dluhová služba Zdroj: Vlastní úpravy

2009 294 357 144 357 50 000 100 000 255 000 1 336 39 357 0 0 0 60 539 -60 539 294 357 315 539 -21 182 21 182 72 000 0 50 818

2010 295 000 145 000 50 000 100 000 255 000 2 450 40 000 98 368 0 98 368 154 815 -56 447 393 368 409 815 -16 447 16 447 35 450 9 822 28 825

2011 295 000 145 000 50 000 100 000 255 000 287 40 000 0 0 0 44 265 -44 265 295 000 299 265 -4 265 4 265 0 2 220 -2 045

2012 295 000 145 000 50 000 100 000 255 000 199 40 000 0 0 0 40 915 -40 915 295 000 295 915 -915 915 0 2 200 1 285

2013 295 000 145 000 50 000 100 000 255 000 110 40 000 0 0 0 20 000 -20 000 295 000 275 000 20 000 -20 000 0

2014 295 000 145 000 50 000 100 000 255 000 23 40 000 0 0 0 20 000 -20 000 295 000 275 000 20 000 -20 000 0

20 000

20 000

18 620 69 438 40 693

69 438 98 263 42 450

98 263 96 218 40 287

96 218 97 503 40 199

97 503 77 503 40 110

77503 57 503 40 023

1 336 39 357 30,46

101 559 -59 109 0,42

2 507 37 780 16,07

2 419 37 780 16,62

2 330 37 780 17,21

1 703 38 320 23,50

54

V predikci roku 2009 a 2010 je počítáno s načerpáním navrhovaných úvěrů v celkové hodnotě 107,45 mil. Kč dle modelového čerpání úvěrů v zadávací dokumentaci, tzn. od 3/2009 do 5/2010 ve výši 3,4 mil. Kč, resp. 3,8 mil. Kč měsíčně. Běžné příjmy v predikci byly dle klienta podhodnoceny (nedaňové příjmy ve výši 30 mil. Kč, dotace ve výši 50 mil. Kč), a proto byly upraveny viz. Tabulka č.8. Běžné výdaje v predikci byly také navýšeny, tak aby odpovídaly výdajům v předchozích letech (klient predikoval běţné výdaje ve výši cca 180 mil. Kč). Kapitálové výdaje v roce 2010 obsahují především investice ve výši 107,45 mil. Kč týkající se navrhovaných projektů, (stanoveno v klientem uvedené predikci). Protoţe větší část z navrhovaných úvěrů bude uhrazena z dotace (z úvěrů v celkové výši 107,45 mil. Kč bude dotace činit 98,37 mil. Kč), zůstane dluhová sluţba stále na nízké úrovni, neboť zbývající část úvěrů po uhrazení jednorázové částky z dotace bude činit 9,1 mil. Kč. Přebytek běžného rozpočtu dostatečně pokryje splátky jistiny i úroků. V predikci je počítáno s investičními dotacemi pouze v roce 2010 - jedná se o dotace související s navrhovanými úvěry, o jiných investičních dotacích není uvaţováno. V predikci není uvaţováno o dalších významnějších investičních projektech, město by další větší investiční záměr realizovalo pouze za předpokladu obdrţení dotace. Z uvedené predikce lze vyčíst, ţe město má dostatečné zdroje ke splacení úvěru a vzhledem ke skutečnosti, ţe nemá ţádné další úvěry má dostatek volných finančních zdrojů v přebytku běţného rozpočtu na splacení nových úvěrů. V níţe uvedené tabulce č. 9 je z Rozvahy pro úplnost uvedený přehled sloţení aktiv a pasiv města Roudnice nad Labem. Tyto údaje jsou podstatné u municipalit, které jsou ochotny ručit svým majetkem, ale vzhledem k excelentní finanční situaci Roudnice nad Labem není nutné znám přesné sloţení aktiv.

55

Tabulka č. 9: Finanční struktura a posouzení likvidity: Finanční struktura a posouzení likvidity 2005 2006 2007 11/2008 Aktiva celkem 1 094 916 1 084 254 1 130 518 1 661 080 Stálá aktiva 620 325 609 743 755 715 768 331 Dlouhodobý nehmotný majetek 8 188 9 535 11 779 11 751 Dlouhodobý hmotný majetek 506 018 494 089 637 716 650 360 Dlouhodobý finanční majetek 106 119 106 119 106 219 106 219 Oběţná aktiva 474 591 474 511 374 803 892 750 Pohledávky 424 272 420 508 321 573 325 894 Finanční majetek 10 528 9 842 9 476 9 609 Prostředky rozpočtového hospodaření 39 012 43 241 42 896 557 246 Poskytnuté dotace, výpomoci a ost. 6 332 5 960 6 402 78 251 Přechodné účty aktivní 0 0 0 0 Pasiva celkem 1 094 916 1 084 254 1 130 518 1 661 080 Vlastní zdroje krytí stálých a oběţných aktiv 1 074 896 1 061 227 1 118 294 1 651 148 Majetkové fondy 650 827 640 245 786 217 798 933 Finanční a peněţní fondy 7 300 7 450 7 511 7 908 Zdroje krytí prostředků rozpočtového hospodaření 1 006 0 0 517 226 HV z hospodářské činnosti ÚSC a činnosti PO 53 212 54 926 58 224 60 840 Cizí zdroje 20 020 23 027 12 224 9 932 Rezervy 0 0 0 0 Dlouhodobé závazky 0 0 0 0 Krátkodobé závazky 18 576 20 906 11 712 9 445 Bankovní výpomoci a půjčky 0 0 0 0 Přechodné účty pasívní 1 444 2 121 512 487 Zdroj: Finanční výkazy Roudnice nad Labem, dostupné na http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/, vlastní úpravy

4.2 Ukazatele zadluženosti Zadluţenost municipalit patří mezi často diskutované témata. Dluhy obcí se od 90. let neustále zvyšují, coţ je zapříčiněno rostoucími výdaji na realizaci projektů ze seznamu investic, které byly vytvořeny s cílem ukrojit co největší objem dotace z evropských fondů. Vidina dotačních zdrojů zamlţila řadě představitelů municipalit oči a v rámci volebních bojů plánují také realizace projektů, které ve skutečnosti ani obec či kraj nepotřebují (např. bazény, aqvaparky, sportovní stadiony v malých městech s diskutabilní navštěvovaností). Z tohoto důvodu se vláda snaţí chránit obce či kraje před nadměrným zadluţováním a s tím souvisejících problémů, neboť dluhy obcí jsou součástí veřejného dluhy, za který nese vláda odpovědnost66. 66

P. Kamínek: Analýza zadluţenosti obcí ČR, bakalářská práce.

56

Municipality jsou autonomními celky, které samy hospodaří. Problémem je, ţe v případě insolvence municipalit není moţné postupovat podle zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (tzv. insolvenční zákon). Neexistuje právní úprava, která by specifikovala postup v případě, ţe municipalita nebude schopna dostát svým závazkům. Přestoţe v České republice existuje několik municipalit, které jsou předluţené, jsou stále schopny splácet své závazky. Otázkou zůstává, jaká bude situace nyní, v období recese, kdy je očekáván propad daňových příjmů dokonce o 5-10%. V takovém případě by město bylo nuceno hradit dluhy z prodeje majetku nebo hradit závazky dalším úvěrem. I přes uvedenou skutečnost, lze povaţovat municipální sektor za méně rizikový. Obce i kraje jsou neustále monitorovány Ministerstvem financí (reporting, veřejné vyhlášky upravující dluhovou sluţbu apod.) a v období recese (úpadky řady korporátních firem) představují pro bankovní domy velice zajímavou oblast pro financování. V dnešní době existuje jedna moţnost jak stát můţe regulovat zadluţenost municipalit – nastavováním ukazatele dluhové sluţby. Jde o ukazatel hodnotící náklad dluhu a schopnost obce či kraje splácet dluh z vlastních zdrojů. Ukazatel specifikuje jaký objem prostředků v daném rozpočtovém období je municipalita nucena splatit ze svých závazků včetně platby úroků. Podle usnesení Vlády ČR č. 346/2007, o regulaci zadluţenosti obcí a krajů by ukazatel dluhové sluţby neměl přesáhnout hranici 30%. Způsob výpočtu ukazatele znázorňuje níţe uvedená tabulka č. 10: Tabulka č. 10 : Výpočet ukazatele dluhové sluţby Číslo Odkaz na rozpočtovou Název položky řádku skladbu 1 daňové příjmy třída 1 2 nedaňové příjmy třída 2 3 přijaté dotace poloţka 4112 + 4212 4 ř. 1 + ř. 2 + ř. 3 dluhová základna 5 úroky poloţka 5141 6 splátky jistin a dluhopisů poloţky 8xx2 a 8xx4 7 splátky leasingu poloţka 5178 8 ř. 5 + ř. 6 + ř. 7 dluhová služba 9 UKAZATEL DLUHOVÉ SLUŽBY ř. 8 děleno ř. 4 Zdroj: R. Provazníková: Financování obcí, měst a regionů

57

Stav k 31.12.

< 30%

V níţe uvedené tabulce č. 5 uvádím výpočet ukazatele dluhové sluţby pro město Roudnice nad Labem za poslední 3 roky: Tabulka č. 11: Výpočet ukazatele dluhové sluţby pro město Roudnice nad Labem Číslo Název položky 2005 řádku 1 daňové příjmy 123 832 2 nedaňové příjmy 39 978 3 přijaté dotace 80 548 4 dluhová základna 244 358 5 úroky 50 6 splátky jistin a dluhopisů 1 028 7 splátky leasingu 0 8 dluhová služba 1 078 9 UKAZATEL DLUHOVÉ SLUŽBY 0,4% Zdroj: zpracované finanční výkazy města Roudnice nad Labem

2006

2007

124 943 33 472 84 427 242 842 16 1 006 0 1022 0,4%

137 119 36 007 27 774 200 900 0 0 0 0 0%

11/2008 131 443 55 899 28 910 216 252 0 0 0 0 0%

Přestoţe město splňuje uvedený ukazatel, pro další pouţití (např. výpočet maximálního zadluţení) není tento ukazatel vhodný. Z tohoto důvodu se domnívám, ţe daleko zajímavějším nástrojem jak řídit dluhovou sluţbu municipalit je vyuţívat ukazatele přebytku běţného rozpočtu. Tímto způsobem byla hodnocena také bonita Roudnice nad Labem. přebytek běžného rozpočtu = běžné příjmy – běžné výdaje = roční dluhová služba

Roční dluhová sluţba ukazuje, kolik je municipalita schopna „unést“ splátek jistiny, úroků a jiných závazků za rok. Z níţe uvedené tabulky č.12 vyplývají finanční objemy, které je Roudnice nad Labem schopná unést a řídí zadluţení velice uváţlivě, další zadluţování je moţné. Tabulka č. 12: Přebytek běţného rozpočtu města Roudnice nad Labem Prognóza na dobu čerpání úvěru Přebytek běžného rozpočtu Zdroj: Vlastní úpravy

2009 40 693

2010 42 450

58

2011 40 287

2012 40 199

2013 40 110

2014 40 023

Domnívám se, ţe přestoţe přebytek běţného rozpočtu slouţí jako hlavní zdroj pro financování investic, je nutné „modifikovat“ tento ukazatel – zahrnout do ukazatele určitou rezervu pro případ náhlých nutných investic nebo pro případ např. sníţení některých příjmů (coţ ve velice aktuální vzhledem ke sniţování daňových příjmů municipalit v posledních měsících). Z tohoto důvodu navrhuji, aby výše přebytku běţného rozpočtu neklesala v prognóze u krajů a malých obcí pro 1,4 (40% rezerva) a u měst pod 1,2 (20% rezerva). Důvodem pro 40% rezervu u malých obcí je skutečnost, ţe jejich příjmy jsou kolísavé a u krajů jejich krátká historie společně s neustále měnícími se právními předpisy. Z tohoto důvodu navrhuji u této skupiny obezřetnost. Pokles hodnoty ukazatele (1,4 u krajů a malých obcí; 1,2 u ostatních obcí) samozřejmě je moţný v určitých výjimečných případech např. při vysoké splátce úvěru z dotačních titulů, které razantně opticky navýší dluhovou sluţbu a pohnou tímto ukazatelem, v případě vysokých finančních rezerv (v případě, ţe ukazatel klesne pod 1 bude rozdíl hrazen z cashových rezerv (z hotovostních peněz, z prodejů akcií apod.) nebo v případě splacení ročního revolvingového úvěru (z metodických důvodů tuto transakci provádějí municipality, aby Ministerstvem financí poţadovaný ukazatel byl splněn).

59

5. Hlavní problémy a doporučení Během několika posledních měsíců jsme byli svědky toho, jak se důsledky finanční krize překlopily v krizi ekonomickou. Neochota bank poskytovat úvěry, zvyšující se nezaměstnanost a sniţování poptávky se spirálou přenášely a prohlubovaly problémy v celé řadě odvětví. Municipální sektor není výjimkou, jiţ na přelomu roku pocítily obce i kraje dopad negativního vývoje ekonomiky – razantní navýšení bankovních úroků a pokles v oblasti daňových příjmů.

5.1 Vliv finanční krize na finanční řízení Přestoţe první důsledky ekonomické krize se v České republice projevily jiţ v minulém roce, negativní dopad do hospodaření obcí a krajů je viditelný teprve od března roku letošního. Vzhledem ke skutečnosti, ţe zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní) stanovuje v % podíl obcí a krajů z celostátního hrubého výnosu z různých dluhů daní, jsou příjmy municipalit závislé na plnění státního rozpočtu. U krajů byl zaznamenán propad v daňových příjmech o cca 5% u obcí o cca 4% oproti stejnému období minulého roku67. Další prognózy vývoje se velice liší. Zatímco začátkem roku byl ještě předpokládán růst daňových příjmů o 1%, pesimistické prognózy hovoří o poklesu aţ 10%. Domnívám se, ţe skutečný propad se bude pohybovat kolem 3% a následující 2 roky by mohl být zaznamenán růst o cca 1%. Doporučuji podle tohoto modelu upravit rozpočtový výhled a sledovat dále dění v ekonomice a průběţně rozpočtový výhled aktualizovat (např. 4x do roka). Mimo monitorování ekonomické situace a upravování rozpočtového výhledu doporučuji zváţit realizaci všech plánovaných projektů. Municipalita by měla ze zásobníků investic

67

Vypočteno na základě údajů Ministerstva financí. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/mes_poklpln.html.

60

vytvořit list prioritních projektů a zvaţovat postupně jejich realizaci na základě skutečné potřeby, získaných zdrojů z dotací, vývoje cen úroků a vývoje vlastní finanční situace. Mezi prioritní projekty by měla být v první řade zahrnuta realizace kanalizace a čističky odpadních vod, pozastaveno by mělo být financování naprosto nevhodných investic jako jsou aqvaparky nebo sportovní stadiony, které do budoucna ohroţují svými provozními náklady finanční zdraví obcí a krajů.

5.2 Sestavování rozpočtového výhledu Dle mého názoru je jedním z nejdůleţitějších nástrojů finančního řízení sestavování rozpočtového výhledu. Přestoţe většina obcí a některé kraje zpracovávají tento dokument pouze z důvodu povinnosti dle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, patří rozpočtový výhled k účinnému krátkodobému i střednědobému plánování rozvoje hospodaření municipality. Usnadňuje orgánům obcí i krajů, zpracovávání rozpočtu na běţný rok a zkvalitňuje celkovou ekonomiku. Kvalitní rozpočtový výhled by měl odráţet nejen základní informace v oblasti příjmů a výdajů, ale měl by být také členěn do poloţek nebo do jednotlivých paragrafů rozpočtové skladby. Měl by obsahovat přesné informace o krátkodobých i dlouhodobých závazcích, chystaných investicích a o finančních zdrojích na krytí těchto investic. Přestoţe rozpočtový výhled nezabrání předluţení municipality, signalizuje alespoň neúměrné a neţádoucí čerpání finančních prostředků. Rozpočtový výhled by měl, dle mého názoru: -

Být propojen se strategickým a územním plánem municipality;

-

Měl by být pravidelně aktualizován (v závislosti na finančním zdraví municipality);

-

Měl by obsahovat ty nejdůleţitější investiční projekty plánované ve střednědobém nebo dlouhodobém horizontu (např. kanalizace apod.);

-

Měl by obsahovat přehled zdrojů na financování investic (peněţní rezervy, plánované přijetí úvěru, prodej akcií apod.)

-

V případě překročení výdajů je nutné upravovat, popř. posunout nebo zrušit realizaci některých investic;

61

-

V případě úspor je vhodné zahrnovat do výhledu další projekty plánované ve strategickém plánu.

Dle mé zkušenosti z bankovní praxe je přístup municipalit k výhledům velice odlišný. Municipality upravují rozpočtový výhled podle své finanční situace naprosto obráceně. V případě, ţe nemají dostatek finančních zdrojů na realizaci plánovaných investic, zahrnují do výhledu neúměrně vysoké částky dotací (z EU či jiných zdrojů), které ani neodpovídají maximálnímu moţnému procentu, které EU na projekty připívá. Municipality často ani nemají připravený projekt a ani nezaţádali o dotaci. Další neřestí jsou neúměrně vysoké nárůsty v oblasti příjmů (např. o 5-10% ročně) a neopodstatněné podsekávání běţných výdajů. Naopak finančně zdravé municipality jsou v rozpočtovém výhledu pesimističtější. Zapracovávají velice malý nárůst běţných příjmů v budoucnu nebo prognózují jejich stagnaci a zároveň navyšují běţné výdaje. Do výhledu zapracovávají dotace, které jiţ mají přislíbené a neuvádějí veškeré sloţení peněţních rezerv (např. peníze na termínových vkladech). Doporučuji municipalitám vytvářet dlouhodobé výhledy (na 10 – 15 let) i přesto, ţe je jasné, ţe budou často aktualizovány. Příjmy navyšovat maximálně o 2% (v období finanční krize cca po 3 roky modelovat sníţení běţných příjmů o 3 – 1%) a po několika letech stagnaci běţných příjmů. V období krize je moţné sníţit běţné výdaje, u některých obcí i o 10% tím způsobem, ţe např. sníţí příspěvky na opravy neziskovým organizacím apod. Tato varianta je ale optimistická a realizovatelná jen u některých obcí či krajů, proto navrhuji modelovat do budoucna stagnaci výdajů.

5.3 Složení finančních rezerv Jak jiţ bylo v předešlé kapitole zmíněno, finanční rezervy nejsou tvořeny pouze objemem finančních prostředků na účtech, ale lze mezi ně počítat také cenné papíry a jiné akcie a obligace s měnící se hodnotou a likviditou v čase.

62

Vlivem turbulencí na finančních trzích se řada municipalit dostala do situace, ţe portfolio cenných papírů ztratilo svoji hodnotu. Jako příklad můţe být jmenováno město Hradec Králové, které mělo koncem roku 2007 cenné papíry v hodnotě kolem 170 mil. Kč. Insolvencí islandských bank však došlo k razantnímu poklesu hodnoty portfolia. V této souvislosti probíhala diskuze na úrovni představitelů státu, zda je vhodné, ţe představitelé obcí a krajů mohou s penězi hospodařit v podstatě bez omezení. Domnívám se, ţe v tomto směru by měla být zpřísněna státní regulace a municipality by neměly mít moţnost zhodnocovat volné prostředky v rizikových investicích. Velkým problémem regulace je ale skutečnost, ţe Ústava České republiky ustanovila samosprávu jako autonomní celek, který má právo rozhodovat o hospodaření samostatně. Z tohoto důvodu by bylo vhodné např. zřídit pod Ministerstvem financí metodický útvar, který by byl jakýmsi poradním orgánem v otázce zhodnocování volných prostředků. Municipalitám nedoporučuji vyuţívat rizikových investic a při obhospodařování finančních prostředků se chovat maximálně obezřetně a konzervativně, tzn. investovat maximálně do státních obligací. Obcím a krajům, které mají tzv. „toxické“ cenné papíry ve svém portfoliu doporučuji nepočítat při plánování hospodaření s těmito finančními rezervami, prozatím ţádné portfolio neprodávat, nepodléhat panice a vyčkat na ustálení ekonomické situace.

5.4 Zadávání veřejných zakázek Oblast zadávávání veřejných zakázek do problémových okruhů při řízení municipalit neodmyslitelně patří. Cílem zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je ochrana veřejných prostředků v tom smyslu, aby, v našem případě, municipality, platily co nejméně za nějakou sluţbu či dílo.

63

Z vlastní bankovní zkušenosti vím, ţe drtivá většina zadávacích dokumentací neobsahuje povinné údaje, nedostatečně specifikuje předmět veřejné zakázky nebo trvá na podmínkách, které nejsou v souladu se zákonem. Spousta municipalit řeší neznalost uvedeného zákona výběrem poradenské společnosti, která za ně vypracuje příslušnou dokumentaci a administruje celé výběrové řízení. Za uvedené sluţby platí vysoké poplatky a i přesto není většina zadávacích dokumentací v souladu s právními předpisy, takţe je moţné i zpětně obec či kraj sankcionovat a zrušit celý zadávací proces. Obecně lze říci, ţe kaţdá zadávací dokumentace by měla obsahovat: -

Předmět veřejné zakázky;

-

Obchodní a platební podmínky;

-

Technické podmínky (je-li u předmětu zakázky třeba);

-

Poţadavek na zaplacení jistoty (maximálně 2% z ceny veřejné zakázky);

-

Kvalifikační předpoklady, případně u podlimitních zakázek základní a profesní kvalifikační předpoklady;

-

Zda jsou připouštěny varianty nabídek;

-

Poţadavek na způsob zpracování nabídkové ceny;

-

Podmínky a poţadavky a zpracování nabídek;

-

Způsob hodnocení nabídek podle stanovených kritérií, případně jiné poţadavky.

Velice důleţitým údajem je správné stanovení tzv. předpokládané hodnoty veřejné zakázky, která se stanovuje veškeré náklady spojené s odměnou za sluţby či provedení práce. Na základě této předpokládané hodnoty se určuje limit zakázky a podle limitu zakázky je upraven další postup a termíny u celého výběrového řízení. Dle mého názoru je neznalost tohoto zákona v municipálním sektoru obrovským nedostatkem, který by měli představitelé krajů a obcí co nejdříve odstranit kvalifikovaným školením. V přípravě je jiţ novela zákona, která je v prvním čtení v Poslanecké sněmovně a která dokonce navyšuje finanční postihy v případě nedodrţení právního rámce.

64

5.5 Zvyšující se ceny za bankovní úvěry Zatímco v 90. letech neměly municipality téměř ţádné bankovní úvěry, jejich závazky vůči bankám od té doby neustále rostou68. Zájem obcí se zadluţovat je podpořen v souvislosti s moţností čerpat zdroje z evropských fondů a pouţít je na zaplacení velké části investice. Přístup bankovních domů k municipalitám je specifický. Kraje, obce i jejich ekonomicky spjaté subjekty (např. nemocnice, školy, neziskové organizace apod.) lze obecně povaţovat za bonitní klienty s niţším rizikovým profilem. Z obchodního hlediska jsou municipality zajímavým klientem z pohledu depozitních operací a finančních toků. V minulých letech měly obce a kraje exklusivní postavení. Zájem financovat tyto subjekty měla většina bank a z tohoto důvodu si mohly (např. při zadávání veřejných zakázek na úvěry) diktovat velice výhodné tzv. absolutní podmínky úvěru. Mohly například poţadovat úvěry bez zajištění, bezplatné změny smluv, slevy na vedení platebního styku apod. V souvislosti se změnou v ekonomických a také finančních sférách se ale začínají podmínky pro financování klientů zpřísňovat. Tyto změny se dotkly také municipálního sektoru. Banky o jednotky procent navýšily ceny úvěrů a zvaţují, podle vypsané zadávací dokumentace a výše zadluţenosti obcí a krajů, jakého výběrového řízení na finanční sluţby se budou účastnit. Konkurence na bankovním trhu se zmenšila. Vzhledem k poţadovaným objemům úvěrů v řádech stovek milionů korun, určených na financování zásobníků investičních akcí podporovaných EU dotacemi, funguje na trhu pouze několik velkých bank, které si mohou (s přihlédnutím k vlastní likviditě) dovolit úvěry poskytovat. Banky jsou také nuceny kalkulovat do cen plánovaná omezení související s přijetím Basel II. Domnívám se, ţe i přes neustálá opatření České národní banky budou úvěry nejen pro municipality, ale i ostatní klienty minimálně na stávající úrovni a ţe nelze v několika nejbliţších letech očekávat jejich sniţování. Z tohoto důvodu by municipality měly ještě uváţlivěji přistupovat k dalšímu zadluţování. 68

H. Sůvová a kol.: Specializované bankovnictví.

65

5.6 Vodohospodářství Citlivou oblastí pro většinu obcí se stala, představiteli státu podepsaná, směrnice EU 91/27/EHS o čištění městských odpadních vod, která musí být naplněna do 31. 12. 2010. Součástí této směrnice je závazek České republiky, ţe všechny obce nad 2000 obyvatel splnit přísné evropské normy na kvalitu pitné vody a čištění odpadních vod. Evropská unie přispívá na realizaci těchto projektů dotacemi, velkým problémem jsou ale uzavřené smlouvy na dlouhé časové období bez vypsání výběrového řízení mezi obcemi a provozovateli vodárenské infrastruktury. Z tohoto důvodu byla vyjednáno s Evropskou komisí několik stupňů finanční podpory: -

85% finančních zdrojů hrazených z EU pro obce, které mají smlouvu s provozovatelem pouze do roku 2015;

-

Obce s uzavřenou smlouvou do roku 2020 obdrţí 60%;

-

30% obdrţí obce se smlouvou do roku 2022.

Představitelé minulé vlády slibovali, ţe se pokusí vyjednat u Evropské komise výjimku o prodlouţení přechodného období pro splnění závazků, dohoda ale nebyla oficiálně uzavřena. Vzhledem k moţným peněţním sankcím doporučuji municipalitám zařadit budování kanalizací a čističek odpadních vod na první místo v seznamu projektů. Spousta měst i nadále dává přednost výstavbě bazénů, neúměrně se zadluţuje a výše sankcí za nesplnění závazků ohledně těchto projektů by mohly výrazně zhoršit jejich finanční situaci.

66

Závěr Úspěšné finanční řízení municipalit závisí z největší části na právním prostředí a na kvalifikovanosti vedoucích pracovníků. Z rozsáhlé části věnované definicím municipalit, jejich historickému vývoji i specifikaci rozdílů oproti soukromému sektoru, plyne fakt, ţe proces finančního plánování a řízení se jiţ dostatečně ustálil a formalizoval, a to i přesto, ţe legislativní proces v České Republice v jiných oblastech činností obcí a krajů, ještě stále není u konce a jsou připravovány další novelizace a návrhy nových zákonů. Kvalitnímu finančnímu řízení municipalit by pomohla stabilizace právního prostředí, které by napomáhalo k průhlednému, spravedlivému a často neměnícímu se přerozdělování finančních prostředků. Finanční krize, skloňovaná ve všech odvětvích, negativně ovlivňuje daňové příjmy měst a obcí a tím i jejich plánování rozvoje v oblasti investic. Právě za současné situace je management municipalit nucen, i za cenu ztráty zdrojů z evropských dotací, usměrňovat kapitálové výdaje, ale také se snaţit o sniţování běţných výdajů. Z tohoto důvodu, podobně jako v soukromých sférách, finanční řízení vţdy závisí na vzdělání, praxi a odpovědnosti zvoleného managementu. Velkou nevýhodou veřejného sektoru je čtyřleté volební období vedoucích pracovníků, díky kterému dochází v řadě municipalit ke zvyšování výdajů v pravidelných cyklech s cílem „kupování“ volebních hlasů. Pokud bychom měli shrnout základní problémy při řízení municipalit, týkaly by se především nutnosti zodpovědného plánování budoucích příjmů a výdajů, kterému napomáhá pravidelné sestavování a aktualizace rozpočtového výhledu. Podstatným faktorem je vzájemný soulad plánování strategického, územního i finančního. V období finanční nestability světového hospodářství je nutné klást důraz na výběr takových investic, které municipalita nutně potřebuje a které nebudou zatěţovat její rozpočet dalšími provozními náklady v budoucnu.

67

Citlivým problémem pro mnoho obcí a krajů se stalo sloţení finančních rezerv, které byly určeny jako záloha pro financování investičních akcí a jejichţ hodnota se razantně sníţila turbulencemi na finančních trzích. Regulaci Ministerstva financí ve zhodnocování volných finančních prostředků nelze v budoucnu očekávat, ale domnívám se, ţe stávající situace odradí většinu managementu municipalit od budoucích rizikových investic. Vzhledem ke zhoršující se likviditě bankovních ústavů, došlo k razantnímu navýšení cen za bankovní úvěry a sluţby. Další zadluţování municipalit by proto mělo být velice uváţlivé a opodstatněné. I za cenu ztráty dotací doporučují městům a obcím zvaţovat další přijetí dlouhodobých úvěrů a zvyšování další zadluţenosti. Příprava celého rozpočtového procesu je obtíţný proces, který je tvořen velkou spoustou kroků, které mezi sebou musí být propojeny a tvořit jeden harmonický celek. Cílem této práce bylo identifikovat problémové okruhy při finančním řízení municipalit a navrhnout kroky k jejich z zefektivnění. Cíl práce byl splněn.

68

Seznam použité literatury Tištěné monografie 1. DUBEN, Rostislav. Ekonomika veřejného sektoru I (Některé oblasti působnosti veřejného sektoru). 1. vyd. Praha : Vysoká škola ekonomická v Praze, 2001. 255 s. ISBN 80-245-0159-7. 2. KINŠT, Jan. Rozpočtová skladby pro rozpočtové organizace, obce a okresní úřady. 1. vyd. Praha : Pragoeduca, 1998. 236 s. ISBN 80-85856-63-8. 3. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. 1. vyd. Praha : Linde Praha, a.s., 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5. 4. MAIER, Karel; ŘEZÁČ, Vít. Ekonomika v území. 3. vyd. Praha : České vysoké učení technické v Praze, 2006. 91 s. ISBN 80-01-03447-X. 5. PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů. 1. vyd. Praha : GRADA Publishing, a.s., 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. 6. SŮVOVÁ, Helena; PAVELKA, František; DEGEN, Zdeněk; NĚMCOVÁ, Lidmila; NÁLEVKOVÁ, Ludmila. Specializované bankovnictví. 1. vyd. Praha : Bankovní institut, a.s., 1997. 398 s. ISBN 80-902243-2-6. 7. TOTH, Petr. Ekonomika měst a obcí. 1. vyd. Praha : Vysoká škola ekonomická v Praze, 1998. 194 s. ISBN 80-7079-693-6. 8. WOKOUN, René; MALINOVSKÝ, Jan; DAMBORSKÝ, Milan; BLAŢEK, Jiří a kolektiv autorů. Regionální rozvoj (Východiska regionálního rozvoje, regionální politika, teorie, strategie a programování). 1. vyd. Praha : Linde Praha, a.s., 2008. 475 s. ISBN 978-80-7201-699-0.

Platné zákony, směrnice a vyhlášky 1. Směrnice EU 91/27/EHS, o čištění městských odpadních vod. 2. Usnesení Vlády ČR č. 346/2007, o regulaci zadluţenosti obcí a krajů 3. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. 4. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.

69

5. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). 6. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). 7. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. 8. Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. 9. Zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (tzv. insolvenční zákon). 10. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). 11. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (o rozpočtovém určení daní). 12. Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. 13. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Tištěné zdroje 1. Moderní obec. Vydává ECONOMIA a.s. 2009- , roč. 15, č. 2- . Praha : ECONOMIA a.s., 2009- . 12x ročně. K dispozici také elektronicky na WWW. ISSN 1211-0507. 2. Obec a finance. Vydává TRIADA, spol. s r. o. 2008- , roč. 13, č. 5- . Praha : TRIADA, spol. s r. o., 2008- . 5x ročně. K dispozici také elektronicky na WWW. ISSN 1211-4189. 3. Veřejná správa. Vydává MV ČR. 2008- , roč. neuveden, č. 23- . Praha : MV ČR, 2008- . 26x ročně. K dispozici také elektronicky na WWW. ISSN 1213-6581.

Domácí internetové zdroje 1. Stránky Aris v gesci Ministerstva financí dostupné na: http://wwwinfo.mfcr.cz/aris/ 2. Stránky města Roudnice nad Labem, dostupné na: http://www.roudnicenl.cz/

70

Ostatní zdroje 1. Interní materiály Komerční banky, a.s. 2. KAMÍNEK, Petr. Analýza zadluţeností obcí ČR, diplomová práce. 3. PAVLAS, Miroslav. Význam vazby strategického a územního plánu pro rozvoj města (na příkladu města Jihlavy), diplomová práce. 4. PÁPOL, Tomáš. Problémy mikroregionů při tvorbě společných projektů, výzkumný dokument. 5. TICHÁ, Veronika. Metody hodnocení hospodaření obcí, diplomová práce. 6. ŠILHÁNKOVÁ, Vladimíra. Význam vazby mezi územním a strategickým plánem pro rozvoj našich měst a regionů, referát.

71

Seznam obrázků Obrázek č. 1

Fáze strategického plánování

Obrázek č.2

Vazby a vztahy mezi jednotlivými druhy nástrojů územního plánování

Seznam tabulek Tabulka č. 1

Počet obcí podle počtu obyvatel

Tabulka č. 2

Schéma běţného rozpočtu

Tabulka č. 3

Schéma kapitálového rozpočtu

Tabulka č. 4

Hospodaření Roudnice nad Labem 2005 - 2008

Tabulka č. 5

Sloţení cashových rezerv města Roudnice nad Labem

Tabulka č. 6

Rozpis plánovaného splácení jistin a úroků u nových úvěrů

Tabulka č. 7

Rozpis plánovaného splácení jistin a úroků u nových úvěrů vč. dotací

Tabulka č. 8

Predikce 2009 – 2014

Tabulka č. 9

Finanční struktura a posouzení likvidity

Tabulka č. 10

Výpočet ukazatele dluhové sluţby

Tabulka č. 11

Výpočet ukazatele dluhové sluţby pro město Roudnice nad Labem

Tabulka č. 12

Přebytek běţného rozpočtu města Roudnice nad Labem

72

Finanční řízení municipalit

Recommend Documents