Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland Hans Daalder

bron Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland. Bert Bakker, Amsterdam 1995

Zie voor verantwoording: http://www.dbnl.org/tekst/daal024vano01_01/colofon.php

© 2015 dbnl / Hans Daalder

7

Voorwoord Dit boek bestaat uit twee delen. Deel I bevat een viertal redes. Het begint met de oratie waarmee ik in 1964 de functie van hoogleraar in de wetenschap der politiek aan de Rijksuniversiteit te Leiden aanvaardde, en eindigt met mijn afscheidscollege in 1993. Daartussen biedt dit deel de tekst van een tweetal diescolleges die ik in 1974 en 1984 gaf voor alumni van de Leidse universiteit. Mijn oratie van 1964 en de rede van 1974, die bewust de vorm had van een contra-betoog, verschenen eerder gebundeld in het boek Politisering en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen: Van Gorcum, 1974. De rede van 1984 is nimmer in druk verschenen, het afscheidscollege alleen als interne uitgave van de Rijksuniversiteit te Leiden. Alle vier redes, die te zamen het ‘tienjaarlijks’ commentaar van een betrokken waarnemer bevatten op ontwikkelingen in de Nederlandse politiek, worden ongewijzigd herdrukt behoudens ondergeschikte stilistische veranderingen. Daarbij laat ik mij leiden door het motto dat ik vroeg in mijn studie door een van mijn leermeesters kreeg ingeprent: ‘Il faut juger les ouvrages après leurs dates.’ Slechts enkele al te gedateerde verwijzingen naar lopend onderzoek in de tijd waarin ik een bepaalde rede uitsprak, heb ik geschrapt. Niet te vermijden herhalingen - er is immers continuïteit zowel in de Nederlandse politiek als in de visies van een en dezelfde onderzoeker daarop - heb ik laten staan, met één uitzondering. Het laatste deel van de rede van 1974 heb ik geschrapt, aangezien dezelfde problematiek later uitvoeriger aan de orde komt in het slothoofdstuk van dit boek.

Hans Daalder, Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

8 Aan deze vier redes heb ik een aantal stukken toegevoegd die de politieke ontwikkelingen in Nederland op langere termijn analyseren. Sommige daarvan, die ik in de loop der jaren voor onderwijsdoeleinden had bewerkt, zijn hier en daar verder herzien. De herkomst van de diverse hoofdstukken is te vinden in de verantwoording aan het einde van dit boek. Gaarne dank ik J.Th.J. van den Berg (die eerder te zamen met B.A.G.M. Tromp het initiatief nam tot een uitgave van een aantal verspreide opstellen van mijn hand over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap in Politiek en Historie, Amsterdam: Bert Bakker, 1990) voor de suggestie de vier redes opnieuw in boekvorm te laten verschijnen. Voor hulp bij het bewerken van de kopij ben ik drs. J.H. Gaemers erkentelijk. In 1964 besloot ik mijn oratie met een schets van een onderzoeksprogramma en een credo waaraan ik ook nu nog graag uiting geef: Tot een wezenlijk inzicht in de politieke realiteiten in Nederland kan de wetenschap der politiek slechts dan bijdragen, indien zij niet aarzelt zich in te laten met onderzoek naar de binnenzijde van vele heilige huisjes. Versluiering van politieke macht en politieke strevingen is in elk politiek stelsel een der middelen van regeren. Elk wetenschappelijk onderzoek van dergelijke verschijnselen loopt daarom het risico in strijd te geraken met gevestigde belangen. De politieke wetenschap zal het conflict daarmee zo nodig moeten aandurven, wil zij niet in feite tot medeplichtige daarvan worden. Als resultaat van onderzoek en doordenking biedt zij niet zozeer normatieve richtlijnen, als wel meer openheid en beter begrip van samenhangen. Het is niet aan de politieke wetenschap, maar aan de politiek om daarvan gebruik te maken, ten goede of ten kwade. H. DAALDER Den Haag, januari 1995


9

I Nederlandse politiek in drie decennia: politisering en lijdelijkheid


11

1 Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek ‘The Dutch are little disposed to take a busy and sustained part in politics,’ schreef in 1860 de Britse gezant in Den Haag, Lord Napier, aan de Foreign Secretary, Lord Russell. They rather enjoy their liberties than exercise their rights. Some vital question must be at stake, affecting the conscience, the heart, or the purse of the nation, to rouse them to exertion. The Pope, or the House of Orange, the finances or the colonies, must be in question; then the masses are stirred to an active participation in public affairs.1 In honderd jaar schijnt deze situatie weinig te zijn veranderd. De houding van vele Nederlanders ten aanzien van het politieke leven is er een van scepsis en lijdelijkheid. Zij oordelen kennelijk als de man, die in 1924 schreef aan een bekend parlementair redacteur in die dagen: Je weet, dat ik niet aan politiek doe. Dat zit zo bij ons in de familie. We doen in tabak en niet in politiek, en één baal van dat fijne Deli-goedje is mij, eerlijk gezegd, meer waard dan 93 leden van de Tweede Kamer bij mekaar: ik maak een

1

Lord Napiers rapport is in extenso opgenomen in de Bijdragen en Mededelingen van het Historisch Genootschap, 71 (1957), pp. 201-211 (mededeling van J.C. Boogman); het citaat zelf is te vinden op p. 203.


12 uitzondering voor de vrouwen, die altijd m'n Achilleshiel blijven.2 De weinig geïnteresseerde, incidentele benadering van de politiek heeft gevolgen voor de politieke wetenschap in Nederland. Zoals men haar object gering- (en dus onder-)schat, zo twijfelt men veelal aan het nut, de noodzaak, of zelfs de mogelijkheid van een wetenschappelijke bestudering van het politieke leven. Zou politieke wetenschap niet onvermijdelijk verpolitiekte schijnwetenschap zijn? In dit uur, geachte toehoorders, ‘the savage hits back’.3 Ik wil ingaan op de vraag hoe men de Nederlandse lauwheid ten aanzien van het politieke leven zou kunnen verklaren. Voorop ga daarbij de erkenning dat ook elders het verschijnsel niet onbekend is. In tal van westelijke landen spreekt men over ‘political apathy’ over ‘dépolitisation’, over ‘the end of ideology’ en dergelijke. Een sterk aangroeiende stroom van geschriften4 houdt zich met de verklaring hiervan bezig en ontwerpt daarbij zoiets als het volgende beeld. De scherpe ideologische tegenstellingen van de negentiende eeuw zijn in de democratische landen aan het vervagen. Het veiligstellen van posities, wederzijdse gewenning en groeiende verdraagzaamheid, alsmede seculariserende tendenties hebben de scherpe kanten van de religieuze controversen afgeslepen. Doorgezette industrialisatie, een groeiende maatschappelijke geleding en stijgende welvaart hebben de klassentegenstellingen minder simplistisch en minder bitter gemaakt; zo

2 3

4

D. Hans, Parlementsfilm. Figuren en momenten uit de Nederlandse volksvertegenwoordiging, Scheveningen, z.j., p. 126. Onder de titel: The Savage Hits Back. Or the White Man through Native Eyes, London, 1939, verzamelde J.E. Lips meer dan tweehonderd voor de blanken weinig complimenteuze afbeeldingen en uitspraken van de hand van dusgenaamde wilden. Zie bijv. E. Shils, ‘The End of Ideology?’, Encounter, 5 (1955), november, pp. 52-58; O. Kirchheimer, ‘The Waning of Opposition in Parliamentary Regimes’, Social Research, 24 (1957), pp. 127-156; D. Bell, The End of Ideology, Glencoe, 1960; S.M. Lipset, Political Man, Garden City, 1960, speciaal pp. 403-417; Idem, G. Vedel e.a., La Dépolitisation. Mythe ou Réalité, Paris, 1962.


13 niet in de strijd zelf, dan toch wel in de strijdmethoden is verandering aanwijsbaar: waar eens revolutionaire, eschatologische hoop en contrarevolutionaire vrees en onderdrukking heersten, domineert nu de complexe onderhandeling en het concrete doel.5 De geslotenheid van levensbeschouwelijke verbanden wordt opengebroken, enerzijds onder de invloed van de toegenomen betekenis van de massacommunicatiemiddelen die de exclusieve invloed van partij en kerk verzwakken, anderzijds tengevolge van de onmiskenbare allergie tegen absolute ideologische aanspraken die de periode van 1930 tot 1945 de huidige generatie naliet. Waar de zekerheid van de ideologie terugtreedt, wordt de lacune opgevuld door beroepsmatige en organisatorische apparaten, in partijen, belangengroepen en regeringsbureaus. Wat eens persoonlijke inspanning van velen eiste, wordt nu verkregen als resultaat van routinematige activiteit van beroepskrachten. Stijgende maatschappelijke complexiteit en groeiende politieke druk voor collectieve voorzieningen versterken de omvang, de ingewikkeldheid en de gespecialiseerdheid van het staatsingrijpen. Ook daarom geven vaste beginselen minder houvast, zowel in de bepaling van het beleid, als als toetssteen voor het kiezersoordeel achteraf. De band tussen leiders en geregeerden wordt daardoor minder hecht; hetzij demagogische simplificaties, hetzij het appel op specifieke belangenoriëntaties nemen een grotere plaats in, en in beide gevallen reageert de kiezer veelal met een zekere argwanende onverschilligheid of een hooguit tijdelijke interesse. Daar komt, ten slotte, als overweldigende factor bij de verschuiving van de uiteindelijke beslissingsmacht naar centra buiten de nationale grenzen. Waar zowel over leven en dood als over dagelijkse levensbehoeften elders

5

Zie S.M. Lipset, ‘The Changing Class Structure and Comtemporary European Politics’, Daedalus, 93 (1964), pp. 271-301; V.R. Lorwin, ‘Working Class Politics and Economic Development in Western Europe’, American Historical Review, 63 (1958), pp. 338-351.


14 wordt beschikt, kan de kiezer moeilijk van mening zijn dat zijn aandacht of inspanning veel ter zake doet.6 Dergelijke stellingen lijken voor een goed deel ook op Nederland van toepassing te zijn en zij verdienen het tot onderwerp gemaakt te worden van meer systematisch onderzoek dan tot nu toe aan dit soort problemen gewijd is.7 In dit uur zou ik het echter willen zoeken in een andere richting. Het verschijnsel van een relatief geringe dunk van de politiek is in Nederland immers veel ouder. Sprak niet reeds Buys in 1862 in zijn inaugurele rede te Amsterdam van een ‘geest van moedeloosheid’8 die men overal ten aanzien van de publieke zaak kon constateren, en is zijn klacht sindsdien niet tot gemeengoed, om niet te zeggen gemeenplaats geworden?9 Bovendien, de belangstelling voor, en

6

7

8 9

Bij gebrek aan even exacte studies over de mate van politieke belangstelling en politieke deelname in het verleden als voor de tegenwoordige tijd door de techniek van het publieke-opinieonderzoek mogelijk zijn geworden, is het niet ondenkbaar dat de mate van participatie in het verleden in feite overschat wordt. In de depolitiseringsdiscussie wordt veelal onvoldoende scheiding gemaakt tussen de afgenomen strijdbaarheid op het niveau der politieke elites en de ontwikkeling van de politieke participatie aan de kant der kiezers. Gezichtsbedrog wordt in de hand gewerkt doordat men politieke interesse en activiteit te gemakkelijk identificeert met bepaalde vormen daarvan, zoals activiteit binnen de politieke partijen of in publieke politieke manifestaties. De moderne massamedia hebben meer directe vormen van contact tussen politieke leiding en burgers mogelijk gemaakt; het is denkbaar dat daardoor de wijze van politieke participatie in feite wellicht eerder is verschoven dan gedaald. Sinds 1925 is het percentage geldig uitgebrachte stemmen niet afgenomen, maar vrijwel constant gestegen. Zie in dit verband de artikelen van W.J.J. Kusters, E. van Thijn en A. Hoogerwerf in de Sociologische Gids, 10 (1963), pp. 226-263, en de studie van Couwenberg, genoemd in noot 9. J.T. Buys, Studiën over staatkunde en staatsrecht, Arnhem, 1895, II, p. 447 en p. 462. Zie in dit verband bijv. S. van Houten, ‘De oorzaken van de zwakheden onzer ministeriën’, Vragen des Tijds, 2 (1876), 1-26; J. Heemskerk Azn., De praktijk onzer grondwet, Utrecht, 1881, II, p. 219 e.v.; J.T. Buys, ‘Aan gene zijde van het algemeen stemrecht’, in: Idem, t.a.p., II, pp. 352-420, vooral p. 366 e.v.; J. Huizinga, Nederlands geestesmerk, herziene uitgave, Leiden, 1935, p. 41 e.v.; voorts de uiterst kritische literatuur van de bezettingstijd, waarvan in het bijzonder J.F. de Jongh, De vernieuwing van ons staatkundig bestel, Arnhem, 1945, pp. 30-83, en S.W. Couwenberg, Het Nederlandse partijstelsel in toekomstperspectief, Den Haag, 1960.


15 het prestige van de politiek liggen elders ook nu nog onmiskenbaar hoger dan hier. Er moeten dus naast algemene ook bijzondere, typisch-Nederlandse wortels van het verschijnsel zijn. Het is tot deze dat ik mij vandaag zou willen beperken. Hoofdreden van het verschijnsel dat ons bezig houdt, schijnt mij de omstandigheid dat vele wezenlijk politieke zaken in de Nederlandse samenleving niet als zodanig gesteld worden, dat daarom de politiek in de ogen van vele niet beroepsmatig geïnteresseerden niet anders is dan het slecht gekend en weinig geacht bedrijf van een luttel aantal politici, en dat beide factoren zowel veroorzaakt worden door, als oorzaak zijn van de grote afstand die er heerst tussen hen die het beleid vormen en hen die het ondergaan. Deze algemene stelling zou ik nader willen ontleden in een vijftal hypothesen, die te zamen een aanloop kunnen vormen tot een verklaring. Daarbij zal ik noodzakelijkerwijs uiterst grove lijnen moeten trekken, in het wrange besef dat hun waarde staat of valt met nog later aan te brengen nuancering en systematische verifiëring. Deze vijf hypothesen betreffen achtereenvolgens: 1. de doorwerking in de Nederlandse overheid van wat ik maar kortweg aanduid als een ‘regentenmentaliteit’; 2. het historisch effect dat het getrennt Marschieren der onderscheidene emancipatorische bewegingen heeft gehad voor de blijvende kloof tussen regering en parlement; 3. het diffuus worden van de politieke verantwoordelijkheden waartoe ons politiek bestel leidt; 4. het min of meer bewust depolitiseren van belangrijke politieke vraagstukken als gevolg van zowel het heersende centrisme als de sterke centralisatie in de politieke besluitvorming; en ten slotte 5. de paradox, dat de Nederlandse politiek schijnt vast te liggen in niet te verwrikken en weinig emotioneel aansprekende groepscompromissen, maar dat tegelijkertijd individuele persoonlijkheden wellicht juist daardoor een grillige invloed kunnen doen gelden die veelal onvoldoende in beschouwing en rekening wordt gebracht.


16

I Onder de doorwerking van een ‘regentenmentaliteit’ versta ik het nog altijd in het gedrag en in de gedachten van vele Nederlandse bestuurders aanwijsbare gevoelen dat gezag zichzelf legimiteert. Dit impliceert tot op zekere hoogte een ontkenning van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en van het nut van politieke controversen. De afstand tussen gezagsdrager en burger wordt daardoor vergroot. Waar de bestuurder zich geenszins de dienaar van het volk, en de politiek niet-onmondige burger zich verre van mederegeerder voelt, treden beiden elkaar tegemoet in een sfeer van wantrouwen en onwelwillendheid. Voor een verklaring van deze situatie dient men, meen ik, te zoeken in historisch-sociologische richting, in het bijzonder de nog altijd doorwerkende invloed van andere gedragstheorieën. Het Nederlandse bestuur groeide uit het merkwaardig huwelijk van particularistische regententradities en napoleontischetatistische centralisatie. De verbrokkeldheid van de eerste voorkwam de groei naar een Beamtenstaat die in de laatste besloten had kunnen liggen. Maar zij had tevens tot gevolg dat lang de regeerposities bij uitstek in handen bleven der ‘aanzienlijken’ die het bestuur uitoefenden in de zekerheid van eigen recht. Al vond sindsdien een duidelijke overgang plaats van ‘oligarchie’ naar ‘polyarchie’,10 toch bleven deze tradities zowel direct als indirect een grote invloed behouden. Nog altijd immers bestaat er een merkbare kloof tussen het sociale milieu van het merendeel der hoogste gezagsdragers en dat der bevolking, als gevolg van zo verschillende sociale invloeden als: gezinstradities die tot een bepaalde beroepskeuze leiden, verschil in objectieve prestaties, subjectief promotiebeleid en vergaande ongelijkheid van onderwijskansen. Deze sociale discrepantie is te meer zichtbaar aangezien zij lang in het bijzonder een rol placht te spelen in de

10

Cf. R.A. Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago, 1956, passim.


17 benoemingspolitiek voor juist die publieke functies die voor vele burgers het aangezicht van het gezag bepalen: die van burgemeester, commissaris der Koningin en dergelijke. Regentennormen en -vormen hebben voorts ook buiten eigen kring hun invloed uitgeoefend. Eenmaal gevestigde tradities blijven in universiteit en departementen een sterk conformerende druk op nieuwkomers uitoefenen. Zij dringen tevens door naar lagere regionen van het bestuurlijk apparaat. Waar boven geleefd wordt uit de door Buys geleerde opvatting: ‘een natuurlijk regt op mederegeren hoeveel duizende malen ook ingeroepen - bestaat er niet voor de burgers; hun natuurlijk regt kan geen ander zijn dan om goed geregeerd te worden,’11 daar wordt dit aan de basis door politieagent of loketbeambte spoedig vertaald met: ‘Dat is mijn zaak, niet de jouwe.’ Gezagsaanspraak, in het hoogtij der regenten vanzelfsprekend, behoeft in meer egalitair-democratische tijden een ideologische rechtvaardiging; zij eist wat Mosca noemde een politieke formule.12 Deze werd verschaft door een serie gezagstheorieën die men zonder meer op één noemer, die van de autoritaire staatsidee, kan brengen. Men kan de ontwikkeling daarvan in de negentiende eeuw duidelijk volgen.13 Eerst is er het geloof in de natuurlijke ongelijkheid, uitgebouwd hetzij in liberale zin naar

11 12 13

J.T. Buys, t.a.p., II, p. 454, zie ook p. 358. G. Mosca, The Ruling Class, New York, 1939, p. 70 e.v. (vertaling van Elementi di Scienza Politica, 1896). Voor de staatsrechtelijke ontwikkeling zie C.W. van der Pot, Geschiedenis der wetenschap van het Nederlandse staatsrecht sedert 1813, Amsterdam, 1957, en A.M. Donner, ‘Grondwetsstudie in Nederland 1848-1948’, in: J. Valkhoff e.a., Grondwet en maatschappij in Nederland, 1848-1948, Den Haag, 1948, pp. 327-362. Voor de kiesrechtstrijd zie P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, II, Het kiesrecht, Amsterdam, 1929, pp. 1-293, en H.H. Zwager, De motivering van het algemeen kiesrecht in Europa, diss. Amsterdam, 1958. Het ware wenselijk dat deze gezagstheorieën nog eens het onderwerp werden van een aparte studie, die hen in het kader van de algehele politieke strijd zou plaatsen en hen dus niet zou bezien naar staatsrechtelijke merites of subjectieve gezagsopvattingen, maar als ideologie van bepaalde politieke elites die worden geconfronteerd met bepaalde politieke verschijnselen.


18 de gedachte van een gepostuleerde ‘aristocratie des verstands’, hetzij in meer religieus-conservatieve opvatting naar de conceptie dat er zou zijn een natuurlijke hiërarchische maatschappelijke orde. De liberale gedachte concretiseerde zich in de opvatting dat alleen zij tot een vrij oordeel in staat konden zijn, die een ‘teeken van vastigheid’14 konden bieden in materiële onafhankelijkheid, niet zij ‘die zonder eigen oordeel slechts stemmen kunnen in dienst van anderen aan wier stoffelijken of geestelijken invloed zij onderworpen zijn.’15 Later werd deze opvatting verzacht tot de wens naar een meer manipulatief kiesrecht, waardoor een ‘juist evenwicht’ der klassen zou ontstaan,16 en nog later tot de stelling dat althans zij van de stembus geweerd zouden moeten worden, die daartoe niet de maatschappelijke geschiktheid bezaten. Een dergelijk herinterpreteren in meer egalitaire zin deed zich ook voor in de meer organische standenopvattingen. Maar nog altijd bleef de gedachte bestaan, om nogmaals Buys te citeren, dat ‘de staat is een te kostelijke instelling om hem als een corpus vile te onderwerpen aan de experimenten van ongeoefenden en onbekwamen.’17 Men zocht daarom naar een rechtvaardiging van het gezag buiten het volk en de kiezers en vond die hetzij in het ‘wezen’ van staat en overheid tout court, hetzij meer specifiek in de koninklijke macht. Binnen het staatsrecht groeide zo de opvatting van een ‘natuurlijk evenwicht’ tussen Kroon en volksvertegenwoordiging, die ieder hun ‘eigen plaats’ en nimmer het overwicht zouden mogen bezitten.18 Ter verdediging van deze gedachte werden buitenlandse staatsop-

14 15 16

17 18

Verslag der commissie bij besluit van 17 maart jl. benoemd tot voordragt van een volledig ontwerp van grondwetsherziening, Den Haag, 1848, p. 4. J.T. Buys, t.a.p., II, p. 360. Zie bijv. de memorie van toelichting van de staatscommissie van 1887, afgedrukt o.m. in P.A. Diepenhorst, t.a.p., II, p. 110 e.v., en G.M. Bos, Mr. S. van Houten. Analyse van zijn denkbeelden voorafgegaan door een schets van zijn leven, diss. Amsterdam, 1952, p. 103 e.v. J.T. Buys, t.a.p., I, p. 299. De standaardbronnen hiervan zijn F.G. Scheltema, ‘Het dualisme van regering en volksvertegenwoordiging’, De Gids (1928), p. 206 e.v.; B.C. de Savomin Lohman, Het eigen recht der overhad, rede Utrecht, 1931; P.W. Kamphuisen, Koning en minister. Een staatsrechtelijke studie, Nijmegen, 1935; C.P.M. Romme, Erfelijk nationaal koningschap, Amsterdam, 1935; A.L. de Block, Toeneming van de macht der Kroon, rede Tilburg, 1938, alsmede verschillende publikaties na 1945 van de hand van L.W.G. Scholten, A.M. Donner, F.J.F.M. Duynstee e.a. Terecht heeft Rijpperda Wierdsma in zijn rectorale oratie Dualisme in ons staatsbestel, Leiden, 1961, gesteld dat het dualisme in onze Grondwet eerder op subjectieve wijze gelezen wordt dan feitelijk opgesloten ligt. Het begrip gaat in wezen zwanger van tal van aprioristische opvattingen over de verhouding van overheid en volk, en is als zodanig niet zonder nadere analyse bruikbaar als beschrijving van de ‘werkelijkheid’ of zelfs de ‘geest’ van ons staatsbestel.


19 vattingen (vooral Duitse en Franse) als voor Nederland geldend in de staatsrechtelijke discussie geïntroduceerd, en werden eigen strevingen aan het koningschap opgehangen. Wij weten uit de memoires van koningin Wilhelmina, dat men zich daarbij niet ontzag de drager van de kroon in de meest letterlijke zin tot lijdend voorwerp te maken.19 Terecht ook uitte Van Houten jegens Thorbecke en hen die als deze dachten, de ontluisterende klacht: ‘Hij wil de zelfstandigheid der kroon, teneinde eene uitgebreide werking van de ministeriëelen wil te verzekeren.’20 Zo werden en worden in sommige kringen nog steeds de overheid en daarmee de noodzakelijkerwijs subjectieve strevingen van de gezagsdragers boven het gemene volk uitgetild, en de politiek tot staatswil vervormd. Zo werd ook de ideologische basis gelegd voor een drietal sociale verschijnselen die de afstand tussen burger en regeerder vergroten: de tendentie tot het hooghartig afwijzen van kritiek, de neiging tot geheimhouding en de onmiskenbare gewichtigdoenerij. Veelal toch wordt kritiek op ambtelijke of ministeriële maatregelen afgewezen als in strijd met het gezag, als niet in overeenstemming met de verschuldigde eerbied jegens de overheid of de ambtsdrager, als in

19 20

Eenzaam maar met alleen, Amsterdam, 1959, passim; zie ook T. Booy, Het is stil op Het Loo. Overpeinzingen in memoriam koningin Wilhelmina, Amsterdam, 1963. S. van Houten, De staatsleer van mr. J.R. Thorbecke, 2e druk, Haarlem, 1888, p. 43.


20 potentie onloyaal en a-nationaal. Ondanks de grondwettelijke waarborgen voor openbaarheid heerst een duidelijke geslotenheid die zowel symptoom is voor, als oorzaak van de afstand tussen regeerder en burger en die hun onderling contact sterk bemoeilijkt. Meer dan honderd jaar geleden, in 1848, uitte Thorbecke de hoop en het vertrouwen, door afschaffing van de titel ‘Edelmogende Heren’ voor leden van de Staten-Generaal de opruiming te bevorderen van zoo menig anderen, even winderigen, elders lang afgelegde pronk. Excellentiën, Hoog Edel Gestrengen, Grootedele of Edelgroote Achtbaarheden, die in den ambtenaar den burger doen vergeten, en de eenvoudigheid van het ons vooral betamend stelsel van maatschappij storen.21 Thorbeckes hoop bleek vooreerst ijdel. Prestige van de politiek en het optreden van een min of meer duidelijke governing class zijn, naar het Engelse voorbeeld bewijst, geenszins onverenigbaar. Het verschil tussen Engeland en Nederland is echter niet dat Nederland niet zijn eigen establishment heeft, maar dat dit zich niet als zodanig ziet, of althans wil laten zien, en dat het zich niet met overtuiging in de publieke politieke strijd begeeft, maar zich bewust-conformerend in afgeslotenheid isoleert. Waarom dit verschil? Is de traditionele elite in Nederland historisch te burgerlijk en te provincialistisch-gesloten geweest? Was zij wellicht te weinig homogeen, mede ook omdat hof en aristocratie niet die invloed gehad hebben in het publieke leven die zij in Engeland uitoefenden? Ontbreekt het haar aan zelfvertrouwen en zelfbehagen? Wat ook de reden is, zij berooft ons van publieke politiek en daardoor mede van de zo kostbare memoires en biografieën, die in Groot-Brittannië zowel het inzicht in, als het prestige van de politiek aanzienlijk versterken (en

21

Zie W. Verkade, Overzicht der staatkundige denkbeelden van Johan Rudolph Thorbecke, 1798-1872, diss. Leiden, 1935, p. 9.


21 daar ongetwijfeld het leven van de political scientist beduidend veraangenamen).

II De omstandigheid dat in Nederland de regentensfeer zijn betekenis voor de wijze waarop de politiek beleefd wordt heeft kunnen behouden, is, zo luidt mijn tweede hypothese, voor een belangrijk deel het gevolg van het feit dat het verzet hiertegen door de latere emancipatorische stromingen van liberalen, protestanten, katholieken en socialisten onvolledig en verbrokkeld was. Het verzet der negentiende-eeuwse liberalen was van het begin af ietwat tweeslachtig. Tal van hen immers identificeerden zich na 1848 met het nog altijd sterk elitistische politieke systeem dier dagen, zodat de afstand tot het volk bewust bewaard bleef. Voor velen was voorts hun politieke activiteit voornamelijk negatief, eerder op vrijheid van staatsingrijpen dan op ingrijpen in de staat gericht. Interne verdeeldheid en gebrek aan politieke organisatie hadden voorts tot gevolg dat zij veelal niet tot regeren in staat waren, en de politieke leiding moesten overlaten aan figuren als J. Heemskerk Azn., naar het woord van Netscher ‘in onze staatkundige steeple-chasen de jockey [...] die de beesten van andere eigenaren over greppels en heuvels wist heên te jagen.’22 Hun restte daarom, naar het typerend woord van Van Houten, niet anders te zijn dan geboren [...] volksvertegenwoordiger van de eigenaardige soort, die zich niet ten doel stelt zelf te regeeren, maar ietwat paradoxaal uitgedrukt, de regenten te regeeren, hen te noodzaken de algemeene en bijzondere rechten en vrijheden des volks te eerbiedigen en zijne belangen, binnen de grenzen hunner bevoegdheid, naar eisch te behartigen.23

22 23

F. Netscher, In en om de Tweede Kamer, Amsterdam, 1889, p. 9. D. Hans, t.a.p., p. 134.


22 Sterker nog deed deze tweeslag zich voor ten aanzien van orthodox-protestanten en katholieken. Uiteindelijk was in beider geval hun beweging er een van massale sociale emancipatie. In de aanvang stond hun politieke activiteit echter nog lang in het teken van een telkens weer geproclameerde plichtmatige gehoorzaamheid aan wettig gezag en dus van duidelijke aarzeling. Al mochten tal van orthodox-protestanten bezwaren gevoelen tegen de ‘geest der eeuw’, toch wensten velen zich niet in felle politieke actie tegen het juste milieu af te zetten. Toen Abraham Kuyper toch de volstrekte breuk forceerde, weigerden velen hun vertrouwde posities op te geven in ruil voor een weinig welkom isolement. Zij retireerden liever op de stelling die nog altijd in het beginselprogramma van de CHU vastligt, volgens welke het ‘niet zozeer te doen [is] om majoriteit (de meerderheid der kiesgerechtigden) als wel autoriteit (gezag van het Woord Gods), niet om het succes van de partij, maar om de macht van het beginsel.’24 In de praktijk betekende dit een afzien van effectieve politieke organisatie, een tegemoetkomende houding tot elke regering, een grif aanvaarden ook van ambten door individuele aanhangers, maar altijd het ontkennen van hun binding aan fractie en kiezers - hetgeen de traditionele afstand tussen regeerders en volk bevestigde. Geheel anders was de positie van Kuyper, die de eerste werkelijke vernieuwer van de politieke organisatie in Nederland was. Zo één figuur getracht heeft door organisatie en persoonlijk leiderschap de kloof tussen regering en volk te overbruggen, was hij het. De zwakte van zijn positie was echter dat hij streed uit naam van zo maximalistische beginselen dat hij wel zíjn ‘volk’, maar niet hét volk kon representeren. Hij wist de Coalitie tot een effectieve macht te vormen, maar verkoos tegelijk bewust een coalitie van minderheden boven de gedachte van een algemene Christelijke Centrumpartij die Schaepman eens wen-

24

Program van beginselen der Christelijk-Historische Unie, art. 7,2.


23 ste.25 De aanspraak dat de Anti-Revolutionaire Partij vertegenwoordigt ‘den grondtoon van ons volkskarakter, gelijk dit, door Oranje geleid, onder invloed der Hervorming, omstreeks 1572, zijn stempel ontving,’26 moest daarom uiteindelijk worden losgelaten voor de realistischer en relativistischer these dat zij representeert ‘die grondtoon van ons volkskarakter, welke zich onder invloed der Hervorming en onder leiding van Oranje gevormd heeft en omstreeks 1572 in zijn eigen aard tot openbaring kwam.’27 Zelfs die politieke organisatie die zich het sterkst inzette voor de verovering van het regeerkasteel moest daarom uiteindelijk berusten in deelvertegenwoordiging in het parlement en in afnemende invloed in de regering. Wat voor de antirevolutionairen gold, gold nog pregnanter voor de katholieken, die nog lang een ‘niet-volk’ heetten en zich tot op vandaag gesteld weten tegenover een latent antikatholieke meerderheid. Dit heeft het karakter van de katholieke politiek diepgaand beïnvloed. Algehele vrijheid vond zij slechts in een naar binnen gekeerd isolement, in een eerder veilig stellen van eigen leven dan in het zonder aarzeling opeisen van de politieke macht die het getal haar schijnbaar in het land toekent. Dit heeft de voor de Nederlandse politiek zo kenmerkende paradox veroorzaakt dat geen regering ooit een uitgesproken katholieke signatuur heeft kunnen dragen. In de niet-katholieke partijen werden de leidende politici meestal wel minister, zo niet minister-president: voor de liberalen Thorbecke, Kappeyne, Tak van Poortvliet, Van Houten, Goeman Borgesius, Marchant, Oud, Stikker; voor de orthodox-protestanten Lohman, Kuyper, Th. Heemskerk, De Geer, Colijn; voor de socialisten Albarda en Drees. In het geval van de katholieken werden niet alleen de

25

26 27

Zie J.C. Rullman, ‘Het ontstaan der Coalitie tussen de rechtse partijen’, Anti-Revolutionaire Staatkunde, 6 (1929), pp. 109-148, en J. Persyn, Dr. Schaepman, 's-Gravenhage, z.j., II, p. 720 e.v. Program van beginselen van de Anti-Revolutionaire Partij (1934), art. 1. Beginsel- en algemeen staatkundig program van de Anti-Revolutionaire Partij (1961), Inleiding.


24 priesters Schaepman en Nolens, maar evenmin de oud-ministers Aalberse en Romme ooit nog lid van een kabinet nadat zij eenmaal tot fractieleider benoemd waren. Zij lieten het premierschap over, hetzij aan niet-katholieken, hetzij aan minder scherp getekenden uit eigen kring als Ruijs de Beerenbrouck, Beel of De Quay. Konden zij als fractieleider niet zowel meer uitgesproken katholiek zijn als ook meer invloed op de landspolitiek uitoefenen? Namen zij niet als ‘minister zonder portefeuille’,28 als ‘grote souffleur’29 of als ‘Kat van de Kinderdijk’30 een sleutelpositie in het parlement in, en was het voor hen als fractieleider niet gemakkelijker dan als minister de centrifugale krachten te beheersen die juist door haar isolement binnen de katholieke partij, behoudens straffe leiding, vrij spel dreigen te krijgen? De ligging der katholieken in het algehele raam van de Nederlandse politiek lijkt daarom noodzakelijkerwijs ertoe bij te dragen, dat regering en parlement twee tegengestelde polen vormen. De opkomende socialistische beweging, ten slotte, ondervond van dit alles de terugslag. Door een relatief late industrialisatie en het lang beperkte stemrecht verscheen zij eerst effectief op het politieke toneel toen anderen daar reeds voor hun emancipatorische verlangens sterke posities hadden ingenomen. Dit beperkte haar groeikans en isoleerde haar langer van althans de nationale politieke macht dan voor enige van haar zusterpartijen in West-Europa het geval was. Gebrek aan invloed stimuleerde ook bij de socialisten de neiging tot introverte, levensbeschouwelijke organisatie die men bij de antirevolutionairen en katholieken aantrof. Dit versterkte de bindingen naar binnen en gaf ideologische gloed aan nog-maar-pas-ontkerkelijkten; maar het verstarde de politieke actie. Heel lang was daarom het Ne-

28

29 30

Schaepman werd als zodanig gekenschetst in zijn verhouding tot het ministerie-Mackay (1888-1891), zie L.C. Suttorp, Jhr. mr. Alexander Frederik de Savornin Lohman, 1837-1924, 's-Gravenhage, 1948, p. 238. Nolens, zie de schets van D. Hans, t.a.p., pp. 16-19. Als zodanig typeerde J.H. Scheps Romme in: Socialisme en Democratie, 7 (1951), p. 357.


25 derlandse socialisme, evenzeer als de christelijke stromingen, meer gericht op het getuigend belijden dan op het werkelijk veroveren van de politieke macht. Ook voor de socialisten was daarom het parlement eerder een forum bij, dan een opstap naar de regering. Zo bracht elke emancipatorische stroming een eigen, sterk democratiserende impuls. In een kleurrijk beeld van Van Vollenhoven: Eerst heeft Thorbecke den koopman geleerd op te kijken van zijn kantoorboek en pijpenrek, en zijn staatkundige rechten en plichten te verstaan; toen hebben Schaepman en Kuyper den burgerman en den boer leren opkijken van toonbank, beitel, koeien; Domela Nieuwenhuis en Troelstra hebben den geest van den fabrieker losgemaakt van zijn machine.31 Doordat geen der opkomende politieke bewegingen echter kon groeien tot ongedeelde, onafhankelijke politieke macht ontstond een zeker dualisme tussen de markant getuigende positie die de partijen in het parlement innamen, en de sterk afgeflauwde invloed die zij in de regering konden verwerven. De gedachte aan een regering, staande boven de partijen, behield daardoor een zekere trekkracht, zulks ten profijte vooral van die quasi-neutralistische stromingen die noch ‘rooms’, noch ‘rood’, noch Kuyperiaans waren en dus in feite weinig anders konden zijn dan vaag-christelijk-historisch of lauw-liberaal, tenzij zij behoorden tot de geheel ‘kleurloze middenstof’ - nuances op het politieke spectrum die de traditionele regenten en vele nieuwe bureaucraten exacter pasten dan de nieuwe bevolkingsgroepen, die tot politieke bewustheid kwamen.

31

W. Verkade gebruikte dit citaat van Van Vollenhoven in zijn voortreffelijke verhandeling ‘Eigengereidheid en samenwerking. Schets van de Nederlandse binnenlandse politiek’, in: J.S. Bartstra en W. Banning red., Nederland tussen de natiën, Amsterdam, 1946, I, pp. 13-60, aldaar p. 44.


26

III Dit leidt ons vanzelf tot mijn derde stelling: dat ons politiek bestel voert tot diffuse verantwoordelijkheden en daarmee de lijdelijkheid in de hand werkt. Zolang nog de ‘heroïeke drama's’ van de schoolstrijd en kiesrechtstrijd gestreden werden, voedde de politieke belangstelling zich aan de politieke verwachtingen. Het districtenkiesstelsel voegt daar nog een element bij aangezien het van weinige stemmen in enkele districten kon afhangen, welke groep partijen tot de regering zou worden geroepen. Toen geëiste rechten eenmaal erkend waren, verdween een belangrijk stuk politieke dynamiek. Elk der partijen zette zich ertoe door interne opbouw het eigen potentieel te ontginnen. Het constante gevaar van afsplintering die het nieuwe evenredigheidsstelsel mogelijk maakte, stelde daarbij een premie op het accentueren van algemene beginselen enerzijds, het zo gespreid mogelijk aanspreken van sectionele belangen binnen elk der levensbeschouwelijke sectoren anderzijds. In beide gevallen werd de partij (en dus de partijlijst) als geheel belangrijker dan zij kon zijn toen de kandidaatstelling per district nog een sterk persoonlijk stempel droeg, en iedere kandidaat de algemene politiek, niet zijn verwantschap met een bepaalde belangengroepering als uitgangspunt voor zijn politieke activiteit moest nemen. Aangezien in tegenstelling tot de meeste parlementair geregeerde landen het parlement nimmer doorgezet had dat ministers bij uitsluiting uit zijn midden dienden voort te komen, was het voor de partijen evenmin noodzakelijk zorg te dragen voor de kandidering van zoveel mogelijk ‘ministeriabele’ personen. Verkiezingen werden daarom niet tot een directe uitspraak over de meest wenselijke regering. Nolens sprak het in 1925 openlijk uit. Het ging zijn partij niet, zei hij in de Tweede Kamer, ‘om een kabinet, om het zittend kabinet, of over de personen van het volgende’, dat liet hem ‘absoluut koud’. Voor hem gold slechts: Bij de verkiezingen is het ons eenvoudig er om te doen - het


27 is maar het beste om dat zo eenvoudig mogelijk te zeggen - zoveel mogelijk leden te hebben die in hun onderlinge samenhang zo goed mogelijk het Katholieke volk en dientengevolge ook als onderdeel van het gehele volk dit vertegenwoordigen.32 Regering en regeringspartijen vormen zo verre van een identiteit. In een coalitie van voldoende brede basis immers behoudt elke partij de mogelijkheid tot het bewaren van afstand.33 Zij kan binnen zekere doch wijde grenzen tegelijk als regeringspartij en als oppositiepartij optreden, de erkentelijkheid opeisen voor populaire regeringsdaden, maar tegelijk de verantwoordelijkheid voor niet-populaire aangelegenheden toerekenen aan coalitiepartners of individuele ministers. Het spelen met verantwoordelijkheden heeft zich zo in Nederland tot een kunstig spel ontwikkeld. Hoe kunstig, ziet men het duidelijkst aan de typisch Nederlandse twistgedingen over de mate waarin ministers, het parlement, de voorzitters van de fracties en de partijen als zodanig wel of niet, of alleen zedelijk, of alleen moreel, of alleen persoonlijk, of wel-politiek-maar-niet-juridiek, of loyaal-maargedistantieerd of met-behoud-van-eigen-verantwoordelijkheden gebonden zijn aan programma's afspraken, overleg en dergelijke. Dit spel ontneemt de kiezer het zicht, en komt in strijd met de norm die John Stuart Mill voor goed regeren stelde: ‘It should be apparent to all the world who did everything, and through whose default anything was left undone. Responsibility is null when nobody knows who is responsible. Nor, even when real, can it be divided without being weakened.’34

32 33

34

Geciteerd naar P.J. Oud, Het jongste verleden, Assen, 1949, III, p. 7. Voor algemene beschouwingen over de invloed van een coalitieregering op de verhouding parlement-regering-kiezer zie M. Duverger, Les Partis Politiques, 4ème édition, Paris, 1961, pp. 388-461, en G. Sartori, ‘European Political Parties. The Case of Polarized Pluralism’, in: J. LaPalombara en M. Weiner eds., Political Parties and Political Development, Princeton, 1966, pp. 137-176. John Stuart Mill, Representative Government, Everyman's Edition, London, 1948, p. 332.


28 Zo zich niettemin een duidelijke beweging onder de kiezers toont, kunnen de partijen deze in onderling spel tot op grote hoogte negeren. ‘Winnaars’ van verkiezingen behoeven immers altijd de actieve medewerking van de ‘verliezers’ om hun winst waar te maken. Feitelijke of veronderstelde doorstromingen en tegenstromingen scheppen allerlei mogelijkheden tot interpretatie. Arnold Brecht heeft eens ten aanzien van Weimar-Duitsland geschreven: ‘There were separate parties and separate election results for each world view. This was paradise for statisticians, but hell for statesmen.’35 Men heeft soms het gevoel dat dit laatste in Nederland net andersom is. Waar de kiezer geen mogelijkheid tot dwingende keuze heeft, is het begrijpelijk dat hij veelal in een lauwe stemming blijft binnen het kader van zijn vertrouwde levensbeschouwelijke verband, te meer daar elke partij expliciet aan levensbeschouwelijke tradities pleegt te appelleren en elke wisselaar bij overgang naar een andere groepering op hem vreemde sferen stuit. Partijtrouw van velen versterkt echter de politieke starheid. Waar verkiezingen niet (kunnen) resulteren in fundamentele krachtsverschuivingen, geldt spoedig het woord van Montesquieu: Lorsque divers corps législatifs se succèdent les uns aux autres, le peuple qui a mauvaise opinion du corps législatif actuel, porte, avec raison, ses espérances sur celui qui viendra après. Mais si c'était toujours le même corps, le peuple, le voyant une fois corrompu, n'espérerait plus rien de ses lois; il deviendrait furieux, ou tomberait dans l'indolence.36

IV Een vierde verklaring voor de sterk apolitieke sfeer in Nederland

35 36

A. Brecht, Prelude to Silence, Oxford, 1946, p. 128. De l'Esprit des Lois, Livre XI, Chapitre VI, Editions Classiques Garnier, p. 169.


29 schijnt mij de omstandigheid, dat ons stelsel ertoe neigt wezenlijk politieke aangelegenheden te depolitiseren. Men kan dit het duidelijkst illustreren aan de hand van de twee assen waaromheen ons partijstelsel is geformeerd: die der godsdienstige en die der sociale instellingen. Uit de strijd tussen protestant en katholiek en tussen klerikaal en antiklerikaal is in de praktijk een modus (co)vivendi gegroeid die erkenning van wederzijdse rechten tot basis heeft en aarzelendgroeiende waardering voor elkanders tradities niet uitsluit. Grensschermutselingen daargelaten is daarmede de politieke actie in wezen verschoven van een van strijd naar een van verdeling, van het nog moeten bevechten naar het routinematig veiligstellen van belangen. Wezenlijke beginselzaken behartigt elke levensbeschouwelijke groep in Nederland zoveel mogelijk in eigen beheer; de staat wordt daarmee in zekere zin geneutraliseerd en slechts belast met het stellen van voor allen geldende normen en het naar objectieve criteria verdelen van subsidies. Verzuiling heeft daarom tot onverwacht complement een zekere mate van verzakelijking van de directe staatstaak. Waar eens het politiek elan heerste op basis van de spankracht uit schrijnend onrecht, heerst nu veelal de gespecialiseerde, bureaucratisch-continue uitbouw van bijzondere belangenbehartiging. Zo vindt het door Kruijt en Goddijn gesignaleerde verschijnsel dat in Nederland tegelijk de organisatorische verzuilingsgraad toeneemt doch tevens ontzuilende tendenties merkbaar zijn, wellicht een politieke verklaring.37 Eenzelfde verdichting van organisatorische activiteit, onder gelijktijdige afname van emotioneel-politieke controversen, vindt men ook op sociaal-economisch terrein. De basis hiervan schijnt mij, behalve in groeiende welvaart en stijgende maatschappelijke geleding, te liggen enerzijds in de centristische instelling van de vijf grote partijen, anderzijds in de gevolgen die

37

J.P. Kruijt en W. Goddijn, ‘Verzuiling en ontzuiling als sociologisch proces’, in: A.N.J. den Hollander e.a. red., Drift en koers. Een halve eeuw sociale vernieuwing in Nederland, Assen, 1962, pp. 227-263.


30 de verzuiling heeft voor de wijze waarop de maatschappelijke strijd is geïnstitutionaliseerd. Emancipatorische herkomst, politiek belang en politiek beginsel hebben sinds lang de sociaal zo heterogene religieuze partijen ertoe gebracht de ‘verzoening’ van maatschappelijk tegengestelde belangen tot hoofdpunt van hun sociaal program te proclameren. Terzelfder tijd worden ook de eens scherp gescheiden liberalen en socialisten door hun onderlinge strijd om de middengroepen dichter naar het centrum toegetrokken. Tegenover strijdende belangen wordt zo het ‘algemene’ belang tot norm gepostuleerd. Overleg en overheid worden geacht te kunnen besluiten tot een ‘juist’ evenwicht van belangen waarbij aan ieder ‘recht’ gedaan wordt en ieders ‘eigen plaats’ gegarandeerd en gerespecteerd wordt. Vakorganisatorische omstandigheden drijven verder in deze richting. De expliciete wens tot verzoening is geïnstitutionaliseerd in verbanden als het Convent der Christelijk-Sociale Organisaties en de (katholieke) Raad van Overleg voor Sociaal-Economische Aangelegenheden. Terwijl zo tegengestelde sociale belangengroepen worden samengebundeld in één levensbeschouwelijk kader, drijven overeenkomstige belangen gelijkgerichte sociaal-economische groepen echter tevens in de richting van samenwerking dwars door de grenzen der zuilen heen. De verzuiling leidt daarom in de praktijk tot een veelheid van sociale organisaties die allen hun stem verheffen ten aanzien van arbeidsconflicten en andere aangelegenheden. Om in dit raamwerk met succes te kunnen handelen, heeft de leiding van elke organisatie onvermijdelijk een relatief grote mate van vrijheid tegenover de leden van node. Het stelsel leidt tot het zorgvuldig wikken van strijdende aanspraken en resulteert gewoonlijk in ingewikkelde compromissen, veelal vervat in abstracte wetenschappelijke formules. Deze immers maken het meten aan de marge veel eenvoudiger. Zij hebben het onmiskenbaar voordeel dat zij minder vatbaar zijn voor kritiek van de buitenstaander en door hun ‘objectief’ karakter gemakkelijker verteerbaar zijn juist voor die politieke belangen die bij onduidelijkheid baat


31 hebben. Zo groeit in de praktijk een centristische mythologie die de conflicten ontkent ten bate van ten onrechte in het kleed der wetenschap gehulde decreten en compromissen. Zo ook heerst een sterke centralisatie in de besluitvorming die het toch al zo doornige probleem van de verhouding tussen leiding en leden verscherpt. Centrisme, centralisatie en gedepolitiseerde deskundigheid scheppen een onoverzichtelijke situatie waarin zelfs de experts en wezenlijk belangstellenden het spoor veelal bijster raken. Zolang met de ruggesteun van de hoogconjunctuur de ‘verdelende rechtvaardigheid’ tot baten voor velen leidt, versterkt dit de houding die Kronkel typisch Nederlands noemt: ‘het tevreden zijn op een ontevreden manier’. Bonger heeft echter terecht beklemtoond dat het uiteindelijk verschil tussen democratie en dictatuur is dat het leiderschap in de een is immanent, in de ander transcendent.38 Waar de afstand tussen leiders en leden toeneemt, waar de bindingen afnemen, is lijdelijkheid een logische reactie. Lijdelijkheid schept echter het gevaar van extremistische verleiding. Zo gezien kan een balorig extremisme paradoxaal de onverwachte keerzij zijn van een centristische satisfactie.39

V Indien zo noch op het vlak der kiezers noch op dat van de partijen de politiek een duidelijk gezicht krijgt, rijst ten slotte de vraag waarom op het niveau van de dagelijkse beleidsvorming de Nederlandse politiek evenmin duidelijke vormen aanneemt. De verklaring hiervan zou ik willen zoeken in de paradox dat de inhoud van het beleid enerzijds in hoge mate afhangt van het ‘anonymous empire’40 der belangengroepen, anderzijds van de

38 39 40

W.A. Bonger, Problemen der demokratie, 2e druk, Amsterdam, 1936, p. 10. Cf. W. Kornhauser, The Politics of Mass Society, Glencoe, 1959. Cf. S.E. Finer, Anonymous Empire. A Study of the Lobby in Great Britain, London, 1958.


32 onduidelijke doch onmiskenbaar grillige invloed van individuele personen. Het opdringen der belangengroepen behoeft geen nadere adstructie: het verschijnsel is door ieder eenvoudig na te slaan in het Haagse telefoonboek en vindt zijn geïnstitutionaliseerde expressie in de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, in talloze (andere) adviserende raden en commissies, in het toenemend getal der bestuurders van alle gading in de fracties van de beide Kamers der Staten-Generaal, en in het optreden van een nieuw type minister wiens voornaamste kwalificatie voor het ambt kennelijk ligt in de ervaring die hij eerder als belangenvertegenwoordiger heeft verworven. Deze nieuwe ontwikkelingen zijn een natuurlijk gevolg van de uitbreiding van de staatstaak: stijgende bemoeiing met de staat is het logisch antwoord op stijgende staatsbemoeiing. Zonder het dagelijks klankbord van georganiseerde groepen zou de overheid een belangrijk deel van haar taak niet kunnen verrichten. Veelzijdige raadpleging bevordert ook het nauwkeurig wegen en overwegen, hetgeen zowel de zorgvuldigheid als de deskundigheid van het politieke beleid ten goede komt. De keerzijde van het verschijnsel is echter een zo sterke specialisatie en versnippering in het beleid dat Hans Morgenthau zelfs gesproken heeft van een ‘new feudalism’.41 De burger komt te staan tegenover een onontwarbaar aantal instanties en pressiegroepen, die ieder niet aan zijn gehele persoon, doch aan bepaalde, soms zelfs onderling strijdige functionele bindingen en belangen appelleren. Het natuurlijk gevolg is dat hij zich afkeert van werkelijke deelname en gelaten de schikkingen afwacht die worden genomen bij hem, over hem, en zonder hem. Zo lijkt de nieuwe politiek onvermijdelijk te zijn een resultante van transcendente compromissen tussen schijnbaar naamloze groepen en bureaus. Door hun eenzijdige concentratie triomferen de ‘specialiteiten’ daarbij vaak over de algemene politici die

41

H.J. Morgenthau, ‘The New Despotism and the New Feudalism’, in: Idem, Dilemmas of Politics, Chicago, 1958, pp. 116-122.


33 het veld minder en minder kunnen overzien. Maar toch laat het stelsel toe dat op bepaalde knooppunten individuele personen een grillig-discretionaire macht kunnen verwerven. Dit geldt voor bepaalde hoge ambtenaren, voor sommige fractieleiders en voor een aantal ministers. Lang gold in Nederland dat iedere minister persoonlijk optrad en weinig acht sloeg op het politieke werk en de politieke zin van zijn collegae. Ook het parlement handelde veelal eerder met elk der ministers afzonderlijk dan met het kabinet als geheel. Het ontzag zich niet individuele ministers naar huis te zenden en schiep naar het geërgerd woord van Colijn daarbij in het bijzonder genoegen ministers van Oorlog en Marine ‘als artisjokkenblaadjes’ af te plukken.42 Deze sterke accentuering van de individuele verantwoordelijkheid is sindsdien sterk afgenomen onder invloed van toegenomen politieke organisatie en de gestegen omvang en stijgende vervlechting van het regeringsbeleid. Gezamenlijk overleg en collectieve verantwoordelijkheid wonnen in betekenis en met deze groeide de zetelvastheid, zowel van individuele ministers als van kabinetten als zodanig. Naar een ruwe schatting zond het parlement tussen 1848 en 1922 43 ministers naar huis, sindsdien slechts een viertal.43 Terwijl tussen 1849 en 1888 een negental ministeries sneuvelde op parlementair verzet, waren dit er zowel tussen 1888 en 1918 als tussen 1918 en 1963 slechts twee of drie.44 Indien al het parlement zich metterdaad beklaagde, werd gewoonlijk het conflict toch ‘opgelost’ met een vrijwel ongewijzigde terugkeer van het oude

42 43

44

P.J. Oud, t.a.p., IV, p. 22. Berekend naar de bekende tabel in Parlement en Kiezer. De cijfers zijn noodzakelijkerwijs grof omdat een conflict met het parlement in feite een conflict tussen ministers onderling tot grondslag kan hebben, dan wel het gevolg kan zijn van strijd van één regeringspartij tegen de andere(n). Van de in totaal 47 ministers die een parlementair votum tegen zich gericht zagen, waren niet minder dan 28 minister van Oorlog, Marine of Defensie. Voorde periode 1888-1918 zijn als zodanig beschouwd de kabinetten-Tienhoven/Tak en -De Meester; voor de periode sinds 1918 de kabinetten-Colijn in 1925 en 1939. Men kan daaraan eventueel het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck (1929-1933) toevoegen.


34 ministeriële team (als in 1923, 1935, 1951, 1955 en 1960). Zowel het aantal ministers als het aantal kabinetten dat aftrad om interne conflicten, nam tegelijkertijd met de stijging van de collectieve verantwoordelijkheid toe. Waar een eenmaal gevormd kabinet moeilijk vervangbaar is, is het logisch dat elk der deelnemende partijen toereikende garanties zoekt in de keuze der onderscheidene ministers; terecht toch wees Anema in 1929 op het toenemend belang van een personele unie, waar een reële unie dreigt weg te vallen.45 Een natuurlijk gevolg hiervan is het moeilijker worden der kabinetsformaties. Zij zijn geworden tot een slijtageslag waarin de partijen voor de komende periode zowel over programpunten als over persoonlijkheden strijden. Enerzijds is er daarbij de tendentie om door middel van bewust-complementaire benoemingen van ministers uit verschillende partijen zekerheid voor allen te verkrijgen, doch consequente doorvoering van dit systeem voert tot bestuurlijke complicaties die niemand wenst. Elke partij tracht daarom met te meer aandrang garanties te verkrijgen in het ministerschap van bepaalde dusgenaamd ‘krachtige personen’ uit eigen kring. Maar ook dit stuit spoedig op verzet van de kant van de rivaliserende partijen en althans die ‘ministeriabelen’ die met de jonge Colijn van mening zijn dat een ministerspost is ‘een ambt, waarbij men zich, voor een zeer karig loon nog wel, moet laten uitschelden door Jan en Alleman, zonder dat men af en toe eens met een karwats kan antwoorden.’46 Ten slotte komt men voor althans een aantal posten daarom tot compromiskandidaten, soms zelfs bewust tot het benoemen van ‘niet-politieke’ persoonlijkheden. Aan het einde van een moeilijke kabinetsformatie kunnen daarom zeer onverwachte figuren als minister optreden. Eenmaal is zo een minister als ‘eminent hoofd’ van een kabinet aan de regeringstafel verschenen die vrijwel geen der parlementsleden ooit eerder ontmoet had, be-

45 46

P.J. Oud, t.a.p., IV, p. 56. Geciteerd door J. Voerman, Het conflict Kuyper-Heemskerk, diss. Utrecht, 1954, p. 55.


35 houdens de vroegere schildersknecht Schaper die jaren geleden eens het plafond van de nieuwe excellentie was komen witten.47 Ook is het zo voorgekomen dat een minister van Financiën (A.E.J. Bertling in 1913) zijn zetel aan niets anders dankte dan aan een naamsverwarring.48 Tussen 1848 en 1958 werden 339 ministers en staatssecretarissen benoemd. Hiervan had bijna de helft nimmer in het parlement zitting, noch voor noch na hun optreden; een zestigtal nam voor korter of langer zitting in het parlement na hun ministerschap; en slechts 119 hadden parlementaire ervaring voor hun optreden.49 Waar de politiek in vele gevallen zelf drijft tot het benoemen van politiek weinig getekende ministers, kan het niet anders of het ministersambt krijgt een sterk ambtelijke kleur. Bijna een kwart der ministers was ook ambtenaar voordat zij minister werden, en telt men daarbij nog de beroepsmilitairen die aan de militaire departementen verschenen, dan is dit zelfs 43 procent.50 Als ‘dienaren der Kroon’, behouden Nederlandse ministers veelal een bewuste afstand tot het parlement en de fracties. Zij zoeken steun in een wat zwaar aangezette ‘deskundigheid’, het politieke spel bewust afdempend of overlatend aan meer politiek ingestelde collegae of de hen nolens volens dekkende fractieleiders der regeringspartijen. Zo wordt ook op het hoogste niveau in Neder-

47 48 49

50

Cf. J.H. Schaper, Een halve eeuw van strijd, Groningen, 1933, p. 149. N.E.H. van Esveld, Treub. Over de drempel der nieuwe samenleving, Assen, 1958, p. 123. Zie hiervoor het voortreffelijke artikel van M. Dogan en M. Scheffer-van der Veen, ‘Le Personnel Ministériel Hollandais (1848-1958)’, L'Année Sociologique, (1957-1958), pp. 95-125, hier p. 100. Slechts een drietal van de sinds 1948 benoemde staatssecretarissen had parlementaire ervaring vóór hun optreden. Zie H. Algra, Handelingen Eerste Kamer, 26 november 1963, kol. 118-120. M. Dogan en M. Scheffer-van der Veen, t.a.p., p. 101 e.v. Ruim 30% van de ministers was daarnaast voor hun optreden in de advocatuur of in de rechterlijke macht werkzaam, terwijl in totaal 172 ministers een juridische en 67 een opleiding tot beroepsofficier hadden genoten. Noch de ene studie noch de andere pleegt de betrokkenen altijd tot een scherp inzicht in de dynamiek van het politieke leven op te voeden.


36 land de politiek apolitiek beleefd. Ministers blijven ‘ressort-ministers’, zij wisselen uiterst zelden van post en verdwijnen veelal even geruisloos uit de politiek als zij daarin verschenen, hetzij door terug te keren naar het terrein van hun vroegere specialisatie, hetzij door een otium cum dignitate te zoeken in lichamen als de Raad van State (waarlijk dignitas), of raden van commissarissen (gewoonlijk otium). Is de zo geschetste ontwikkeling weinig geschikt de politiek blijvend een persoonlijk gezicht te geven, toch schept zij tegelijkertijd tijdelijk de mogelijkheid van grillige persoonlijke macht. Eigenzinnige ministers kunnen hun zetelvastheid uitbuiten, als het moet tegen de openlijke wensen van de meerderheid van het parlement en de meer gesmoorde protesten van hun collegae in. Noch het premierschap, noch de algemeen-politieke status van de andere ministers is in dergelijke gevallen toereikend voor het handhaven der collectieve verantwoordelijkheden. Naarmate meer regelmatige bindingen tussen ministers en partijen afwezig zijn, stijgt daarmee ten goede of ten kwade het freies Ermessen der ministers. Dit kan leiden zowel tot een stijlvol regentendom, maar ook tot een onmiskenbaar bonapartistische eigendunkelijkheid. Zo is dan de Nederlandse politiek er een waarin het beleid gemaakt wordt in het wisselend en weinig doorzichtig spel van compromissen tussen personen, partijleiders, bureaucraten en belangengroepen. De verantwoordelijkheden zijn er weinig duidelijk gesteld en het inzicht in het gebeuren wordt bemoeilijkt door de sfeer van geslotenheid die het gevolg is enerzijds van oude regententradities, anderzijds van depolitisering-uit-politiek-belang. Ook de pers dringt daar al te zelden duidelijk doorheen aangezien zij zelf deel vormt van het systeem. Enkele bladen gevoelen zich een zelfbenoemd deel van het Nederlandse establishment; zij achten het normaal te zijn als een ‘ijsberg’ die


37 meer onder water moet houden, dan hij naar buiten kwijt kan.51 Een ander deel is nauw gebonden aan partijbelangen en weegt zijn nieuwsvoorziening aan politiek profijt. Ten slotte is er de ‘neutrale’ pers die zich gewoonlijk aansluit bij de weinig politieke houding van zijn lezers, maar in enkele gevallen eerder beantwoordt aan Beachcombers definitie van ‘fearless: a word now restricted to journalistic usage where it signifies the noisy expression of views already known to be popular.’52 In alle gevallen ontbreekt die wezenlijke onafhankelijkheid die bewust op elk niveau zoekt naar politieke waarheid en politieke werkelijkheid. De Nederlandse pers zou op dit terrein veel kunnen leren van de Amerikaanse columnists. Tot slot de vraag hoe de wetenschap der politiek de hier gestelde hypothesen waar kan maken, dan wel tot hun verwerping concluderen. Daartoe is op tal van terreinen nader onderzoek nodig. Er is in de eerste plaats behoefte aan meer systematisch eliteonderzoek; dit zal zich moeten richten op zowel het verleden als het heden, om belangrijke verschuivingen in de politieke selectie te doen uitkomen. Het elitebegrip zelf zal daarbij tamelijk wijd gedefinieerd moeten worden, zodat daaronder niet alleen ministers, kamerleden, hoge ambtenaren en burgemeesters vallen, doch ook leiders van belangengroepen, partijfunctionarissen en partijleden, en niet alleen nationale maar ook lokale politieke leiders. Behalve objectieve gegevens over milieu, scholing, godsdienst en dergelijke zijn vooral ook gegevens over de meer subjectieve politieke instelling gewenst; voor het heden zijn deze ten dele via surveytechnieken te verkrijgen, voor het verleden kan men weinig anders doen dan teruggaan tot analyse van heersende opvattingen zoals die expliciet uit ideologische geschrifte-

51 52

Nieuwe Rotterdamse Courant, hoofdartikel 1 februari 1964. Geciteerd in The Times Literary Supplement, 23 January 1964, p. 58.


38 nen impliciet uit kamerstukken, ambtelijke dossiers53 en dergelijke blijken. Als tegenhanger van eliteonderzoek is in de tweede plaats onderzoek nodig naar de reacties der geregeerden. Ook daar is een historische dimensie verhelderend. Men kan nagaan via welke diepgaande sociale processen en nieuwe politieke technieken, en in welke mate, onderscheidene bevolkingsgroepen tot politiek leven gewekt werden en wat de blijvende invloed daarvan is geweest. Men kan voorts onderzoeken hoe ‘the child's political world’54 wordt gevormd en welke de houding nu is ten aanzien van gezag, politieke belangstelling en politieke deelname. In dit kader verdient voorts systematisch onderzoek naar het kiesgedrag een hoge prioriteit. Dit zal zich moeten richten enerzijds op de invloed van fundamentele sociale veranderingen - het kiesrecht en kiesstelsel daaronder mede begrepen55 - op de politieke voorkeuren over langere termijn, anderzijds op de reactie van de kiezers op zich constant wijzigende gebeurtenissen en nieuwe politieke constellaties. In de derde plaats zou men meer aandacht wensen voor de studie van de groepen die tussen politieke leiders en kiezers mediëren: de partijen, belangengroepen en massamedia. Daarbij kan men in het bijzonder denken aan het vitale proces van de kandidaatstelling en aan de interne verhoudingen tussen leden, partijkader en partijfracties. Onderzoek naar splinterpartijen kan daarop soms een helder licht werpen. De invloed van de massacommunicatiemiddelen op politieke meningsvorming en politieke structuren vormt daarnaast een terrein van groeiende betekenis.

53

54 55

De vruchtbaarheid van deze methode blijkt duidelijk uit de rapporten van de Enquêtecommissie Regeringsbeleid 1940-1945 en andere detailstudies van de beleidsgang en beleidsoverwegingen in de oorlogstijd, die op authentieke documenten berusten. Zie D. Easton en R.D. Hess, ‘The Child's Political World’, Midwest Journal of Political Science, 6 (1962), pp. 229-246. Zie het belangrijke artikel van S. Rokkan, ‘Mass Suffrage, Secret Voting, and Political Participation’, European Journal of Sociology, 2 (1961), pp. 132-152.


39 In de vierde plaats is nader onderzoek gewenst naar de zich verschuivende verhoudingen tussen ministers, Kamers, belangengroepen en departementen; hierbij verdienen zowel institutionele als gedragsmatige factoren (zoals fractiediscipline, contacten tussen kamerleden en ambtenaren en interministeriële en interdepartementale verhoudingen) de aandacht. Een inzicht in de feitelijke gang van de beleidsvorming kan via de methode van de case-study wellicht het beste verkregen worden. Deze kan dan tevens licht werpen op de vraag waar vandaag het zwaartepunt bij de beslissingen ligt, bij belangengroepen, bureaucratische eenheden, partijsegmenten of individuele personen. Tevens kan zo de depolitiseringsthese aan de hand van concrete gevallen getoetst worden. Om los te komen uit eng-Nederlandse beperktheden zal een levend wetenschappelijk onderzoek daarbij nauwkeurig acht slaan op de ontwikkelingen in de politieke wetenschap elders. Daar immers zijn theoretische bezinning en praktische onderzoekstechnieken reeds lang met grote intensiteit ontwikkeld. Tal van hypothesen liggen gereed voor hen die deze aan Nederlandse ervaringen willen toetsen. Tot een wezenlijk inzicht in de politieke realiteiten in Nederland kan de wetenschap der politiek slechts dan bijdragen, indien zij niet aarzelt zich in te laten met onderzoek naar de binnenzijde van vele heilige huisjes. Versluiering van politieke macht en politieke strevingen is in elk politiek stelsel een der middelen van regeren. Elk wetenschappelijk onderzoek van dergelijke verschijnselen loopt daarom het risico in strijd te geraken met gevestigde belangen. De politieke wetenschap zal het conflict daarmee zo nodig moeten aandurven, wil zij niet in feite tot medeplichtige daarvan worden. Als resultaat van onderzoek en doordenking biedt zij niet zozeer normatieve richtlijnen als wel meer openheid en beter begrip van samenhangen. Het is niet aan de politieke wetenschap, maar aan de politiek om daarvan gebruik te maken, ten goede of ten kwade.


40

2 Politici en politisering in Nederland De titel van dit diescollege is een duidelijke tegenhanger van de titel van mijn oratie Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek uit 1964. In die rede, die ik uitsprak in de nog rustige dagen van het kabinet-Marijnen, poogde ik een verklaring te geven voor de relatief geringe aandacht die de politiek in Nederland in die tijd genoot. Veel van hetgeen ik toen poneerde is intussen tot cliché geworden. Begrippen als ‘regentenmentaliteit’, ‘afstand tussen kiezer en regering’, ‘onduidelijke politieke verantwoordelijkheden’, ‘depolitisering’ en dergelijke zijn geworden tot de pasmunt van het moderne politieke debat. Sinds 1964 heeft zich echter een algehele verandering voorgedaan in wat men met Lord Lindsay1 de ‘operative ideals’ van het Nederlandse politieke bestel zou kunnen noemen, althans in de ‘operative ideals’ van de meestspraakmakenden. Hoezeer dat het geval is kan men gemakkelijk illustreren door de slogans van vandaag te stellen tegenover de zeven politieke spelregels die Lijphart2 in zijn in 1968 verschenen boek Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek nog kenmerkend achtte voor het Nederlandse politieke bestel (zie tabel 2.1).

1 2

A.D. Lindsay, The Modern Democratic State, London, 1943, I, hoofdstuk 1. Zie A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam, 1968, hoofdstuk 8. Dit boek is een Nederlandse bewerking van Idem, The Politics of Accommodation. Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, 1968, dat in feite in 1966 werd geschreven. Lijphart schreef nadien ‘Kentering in de Nederlandse politiek’, Acta Politica, 4 (1968-1969), pp. 231 -247. Dit is een inleiding voor de Kring voor Wetenschap der Politiek waarin hij mogelijke veranderingsrichtingen in de Nederlandse politiek analyseerde.


41

Tabel 2.1 Veranderende opvattingen over de Nederlandse politiek Spelregels volgens

Opvattingen in 1974

A. Lijphart (1968) 1. zakelijke politiek

ontmaskering van de ideologie van het establishment; de noodzaak van een kritiese maatschappijvisie

2. verdraagzaamheid

contestatie en conflictmodel

3. topoverleg

zelfbeschikking aan de basis

4. evenredigheid

polarisatie als middel tot het vormen van een exclusieve meerderheid Op basis van een eigen vast program

5. depolitisering

politisering

6. geheimhouding

openbaarheid

7. de regering regeert

‘heerschappij van de ministerraad’*, ‘de vierde macht’**, ‘onmacht van het parlement’ en dergelijke

* Cf. H.Th.J.F. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad, oratie Rotterdam, 1969. ** Cf. R. Crince le Roy, De vierde, macht, openbare les, Utrecht 1969; Idem, De vierde macht. De ambtelijke bureaucratie als machtsfactor in de staat, Baarn, 1971. Zou Lijphart zijn boek over de Nederlandse politiek vandaag schrijven, dan zou de titel waarschijnlijk moeten luiden: Ontzuiling, polarisatie en omwenteling in de Nederlandse politiek. Stond in mijn oratie van 1964 het verschijnsel van de lijdelijkheid centraal, thans is dat het thema van de politisering. Veel van hetgeen ik toen zei was niet populair, omdat het gevestigde politieke belangen raakte. Dat zal nu niet anders zijn, al zijn andere belangen in het geding. Wat ik in 1964 naar voren bracht, werd nadien veelal tot gemeenplaats. Het zou mij niet onaangenaam zijn indien mijn betoog van vandaag hetzelfde lot zou zijn beschoren. Ofschoon verschijnselen van politisering het Leitmotiv van mijn betoog zullen vormen, zie ik er bewust van af het woord ‘politisering’ nauwkeurig te definiëren. Dit begrip wordt in tal van betekenissen gebruikt en het heeft niet voor iedereen een gelijke


42 gevoelsmatige lading.3 Volgens sommigen houdt ‘politiseren’ niet meer in dan het verlangen mensen bewust te maken van maatschappelijke realiteiten. Voor anderen valt het woord samen met het streven meer mogelijkheden voor iedereen te scheppen om de besluiten rondom het eigen werken woonmilieu actief te beïnvloeden. Weer anderen zetten het woord in het teken van het duidelijk maken van versluierde maatschappelijke tegenstellingen, die sommigen van hen bewust willen aanscherpen. Voor nog anderen gaat het om een algehele verandering van maatschappelijke structuren. Voor sommigen wordt politiseren een doel op zich, in essentie niet verschillend van Kwame Nkrumah's begeerte naar de ‘Political Kingdom’: een middel tot redding van de mensheid door het opgaan in honderd procent politieke activiteit. Noch als verschijnselen noch als strevingen zijn politiseringstendenties tot Nederland beperkt. Parallelle ontwikkelingen doen zich ook elders in de westerse wereld voor, als gevolg van veranderingen in de internationale politiek enerzijds, de werking van vergelijkbare processen binnen elk land anderzijds. De internationale politiek is sinds 1964 in ten minste drie opzichten drastisch veranderd. Er is in de eerste plaats het verschijnsel dat men te gemakkelijk aanduidt als het einde van de Koude Oorlog, doch dat men beter kan aanduiden als de verandering van een bipolair naar een meer polycentrisch internationaal systeem, waarin naast de Verenigde Staten en Rusland, China en naar zij zelf menen ook sommige Europese landen een meer eigen rol spelen. Er is in de tweede plaats de deconfiture van het leidende land van de westerse wereld, de Verenigde Staten, zowel in zijn politiek rondom Vietnam als in de geloofwaar-

3

Wel van groot belang is wat men zou kunnen noemen de politieke semantiek van het woord ‘politisering’. Zie hierover H. Daalder, ‘De politisering van het openbaar bestuur. Een nabeschouwing’, in: Congresuitgave Vereniging voor Bestuurskunde, De politisering van het openbaar bestuur, IBW-reeks nr. 22, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag, 1974, pp. 181-195.


43 digheid van zijn huidige hoogste leider. Er is ten slotte de opwaardering van de Derde Wereld, vooreerst minder als eigen machtscentrum dan als bron voor nieuwe elitaire en revolutionaire ideologieën die op sommige delen van de westerse intelligentsia een sterke aantrekkingskracht uitoefenen. Door factoren als deze worden de vooronderstellingen van de buitenlandse politiek meer discutabel en ontstaat psychologisch meer ruimte voor interne conflicten en politieke controverses ook over belangrijker zaken dan het al of niet uitgeven van een postzegel ter gelegenheid van het 25-jarig bestaan van de NAVO.4 Binnen de landen van de westerse wereld doet zich een aantal parallelle ontwikkelingen voor die eveneens het Nederlandse kader te boven gaan. De sterke economische groei leidt, anders dan een decennium geleden vermoed werd, tot nieuwe sociale tegenstellingen. Conflicten over de verdeling daarvan houden aan, aangezien relatieve verschillen als belangrijker ervaren worden dan de absolute stijging van mogelijkheden. Maar er ontstaat ook discussie over de waarde van economische groei zelf, nu vooral de meest welvarenden zich sterker bewust worden van de negatieve kanten van groeiprocessen. Een tweede algemene factor is de sterk toegenomen politieke betekenis van de jeugd. Een nieuwe generatie is tot volwassen-

4

Zie de vraag van het lid van de GPV P. Jongeling en het antwoord daarop van staatssecretaris Van Hulten, Handelingen Tweede Kamer 1973-1974, Aanhangsel II, p. 1489, alsmede de debatten over de door de heer Jongeling ingediende motie ibidem, p. 2308, p. 2329, pp. 2356-2368, pp. 2373-2401 en pp. 2677-2681. Bij de algemene beschouwingen op 3 oktober 1961 drong ir. C.N. van Dis van de SGP erop aan ‘dat uitsluitend postzegels in de circulatie zullen komen, voorzien van voorstellingen, waaraan niemand zich kan stoten of ergeren.’ De PTT had aangekondigd een serie kinderzegels uit te zullen geven waarop ‘specifiek Rooms-Katholieke feestdagen als Driekoningen, Palmpasen en St. Maarten’ op zouden voorkomen. De heer Van Dis herinnerde de Kamer eraan dat dominee Zandt van zijn partij eerder bezwaar gemaakt had tegen een bankbiljet van f 25,- waarop de beeltenis van St. Maarten voorkwam. Dit biljet was daarom sindsdien uit de circulatie genomen. Zie Handelingen Tweede Kamer 1961-1962, p. 69.


44 heid gegroeid, die schaarste noch oorlog uit directe ervaring heeft gekend en die sterk vatbaar is voor verschijnselen die het sociologische woord ‘subcultuur’ tot een populaire frase hebben gemaakt. De ontwikkeling van een eigen jeugdcultuur leidt in vele landen tot een scherpere breuk met oudere generaties dan vroeger het geval was. Oude sociale verbindingen worden zwakker. Hierdoor komt langzamerhand een einde aan de stabiliteit van politieke partij systemen zoals die zich in de meeste Europese landen in grote trekken vormden, toen in de eerste decennia van deze eeuw door de komst van het algemeen stemrecht de op dat moment bestaande scheidslijnen tot vaste partijindelingen bevroren.5 Naarmate oude politieke voorkeuren hun vanzelfsprekendheid verliezen, nemen nieuwe tegenstellingen en nieuwe verkiezingstactieken in betekenis toe. Politieke verhoudingen lijken daardoor bonter en brokkeliger te worden. Dit kan enerzijds leiden tot toenemende lijdelijkheid, maar het geeft ook nieuwe politiserende groepen de kans zich meer dan voorheen te doen gelden. Ontwikkelingen als deze hebben in de sociale wetenschappen internationaal tot nieuwe politieke debatten geleid. Het thema van ‘the end of ideology’6 wordt daarin verdrongen door discussies over de politiek in ‘post-industrial societies’.7 Illustratief voor deze ontwikkelingen is ook dat het internationaal-vergelijkend onderzoek in de laatste tien jaren sterk is toegenomen. Nederlandse politicologen en sociologen zijn in de afgelopen tijd betrokken geraakt bij internationale onderzoeksprojecten over processen van politieke representatie,

5 6

7

S. Rokkan, Citizens, Elections, Parties. Approaches to the Comparative Study ofthe Processes of Development, Oslo, 1970, vooral hoofdstuk 3. Zie de diverse artikelen in: C.I. Waxman ed., The End of Ideology Debate, New York, 1968, en in: M. Rejai ed., Decline of Ideology?, Chicago, 1971. Zie voorts S.M. Lipset, ‘Ideology & No End’, Encounter 39 (1972), pp. 17-22. Deze term wordt toegeschreven aan Daniel Bell, zie diens The Coming of Post-Industrial Society, New York, 1972 p.x. Zie voorts R. Inglehart, ‘The Silent Revolution in Europe. Intergenerational Change in Post-industrial Societies’, American Political Science Review, 65 (1971), pp. 991-1017.


45 participatie, electoraal gedrag, politieke socialisatie en verschuivingen in opvattingen over politieke waarden, wetgevend gedrag, de verhouding tussen politieke leiders en hoge ambtenaren, en zo meer. Voor het verdere betoog laat ik dit soort gemeenschappelijke ontwikkelingen in de westerse wereld echter liggen, al is het goed te blijven bedenken dat het Nederlandse politieke spel zich steeds afspeelt tegen de achtergrond van een internationaal decor. Indien ik mij verder tot Nederland beperk, dan doel ik niet op bepaalde incidentele gebeurtenissen maar op meer fundamentele processen. Het zou verleidelijk zijn de grenslijn met de parlementaire geschiedenis te overschrijden en te speculeren over de vraag of de ontwikkelingen in Nederland anders zouden zijn gelopen indien bepaalde incidenten zich niet zouden hebben voorgedaan. Stel dat justitie in het begin van de jaren zestig in het Hollandsche Veld minder hard opgetreden was - laten wij zeggen dat men een ‘soepel’ en ‘voorzichtig’ vervolgingsbeleid zou hebben gehanteerd, zoals dat tegenover groepen die een wet niet naleven in de tegenwoordige tijd eerder toegepast wordt dan toen - zou dan de Boerenpartij de forse schrikreactie in het politieke bestel teweeg hebben kunnen brengen die zij in 1963 en later deed? Of stel dat bij de uitbreiding van de Tweede Kamer tot 150 zetels in 1956 de kiesdrempel verhoogd was, of dat de commissie-Berger eerder dan 1967 tot de afschaffing van de opkomstplicht had geadviseerd,8 zouden nieuwe partijen in het algemeen een even gemakkelijke kans in het Nederlandse bestel hebben gekregen? Indien twee achtereenvolgende verlovingen van prinsessen in 1964 en 1965 niet tot gerucht aanleiding zouden hebben gegeven, zou Provo de kans gekregen hebben met alle scherpte de gezagsvraag in Nederland te stellen? Zou Gruijters wellicht in de VVD zijn gebleven en D'66 niet ontstaan? En

8

Zie het Rapport van de Adviescommissie Opkomstplicht, Den Haag, 1967. Voorts G.A. Irwin, ‘The Impact of Compulsory Voting Legislation in The Netherlands’, Comparative Political Studies, 7 (1974), pp. 292-315.


46 zouden de pers en de televisie een even oppositionistische toon tegenover politieke leiders hebben ontwikkeld als zij sinds 1965 aanslaan? Stel opnieuw dat het kabinet-Cals niet met het huwelijk van prinses Beatrix zou zijn geconfronteerd, en dat de problematiek van de exploitatie van aardgas en olie pas later aan de orde zou zijn gekomen, zou wellicht de Nacht van Schmelzer zijn uitgebleven? En zouden daarmee tal van belangrijke ontwikkelingen niet hebben plaats gevonden: geen conflicten over het tussentijds wisselen van kabinetscoalities; niet de ontwikkeling van een zo gunstig klimaat voor Nieuw Links in de PvdA als zich na 1966 voordeed; geen anti-KVP-motie van het Haagse PvdA-congres in 1969; geen afsplitsing van DS'70, wel een blijvend betere verhouding tussen links en de confessionelen? Of stel dat de KVP in 1971 niet minister-president De Jong zou hebben laten vallen, zou dan het volgend kabinet een rustiger koers hebben kunnen varen en zou wellicht een Christen-Democratische Unie, of althans een Christen-Democratisch Appèl, gemakkelijker tot stand zijn gekomen? Of stel dat een ander dan Veringa minister van Onderwijs en Wetenschappen in 1969 zou zijn geweest, zouden de universiteiten een Wet Universitaire Bestuurshervorming hebben gekregen? En als De Brauw en Drees als minister eens minder voortvarend het profijtbeginsel in een collegegeld-wet zouden hebben vertaald, zouden de studenten dan ook de gelegenheid hebben gehad om aan te tonen dat het niet-honoreren van wettelijke verplichtingen voordelig kan zijn - een les die tal van andere groepen kennelijk gemakkelijk aanleren, waardoor het Nederlandse politieke bestel en bestuur voor grote problemen worden gesteld? Iffy history is een aardig spel en men zou uit detailanalyses interessante conclusies kunnen trekken over het belang van het specifieke optreden van politieke leiders voor het functioneren en de legitimiteit van een politiek systeem. Maar het is niet mijn onderwerp. Ik beperk mij hierna tot de herwaardering van de vijf algemene stellingen die ik in 1964 aanvoerde voor een verklaring van de politieke lijdelijkheid in Nederland.


47

I De eerste stelling - als tegenhanger van mijn hypothese over een doorwerkende regentenmentaliteit - richt zich op de sterke aantasting van gezagsclaims die men sinds een aantal jaren in Nederland aantreft. De vraag rijst waarom deze zich juist in ons land verhoudingsgewijs bijzonder scherp voordoet. Eén mogelijke verklaring richt zich op veranderingen in de gezinsverhoudingen die zich vooral in de confessionele kringen van ons volk aftekenen. Er vindt een sterke opstand plaats tegen vroegere gezagsverhoudingen en sociale dwang. Gezinssociologen, psychiaters, psychologen - en kennelijk ook literatoren - kunnen beter dan politicologen verklaren in hoeverre deze verklaring hout snijdt. Zij lijkt mij echter een fundamentele factor omdat veranderende visies op gezagsverhoudingen in het gezin ook daarbuiten sterke gevolgen kunnen hebben. Dit indien althans de these van de Amerikaanse politicoloog Harry Eckstein juist is dat stabiele politieke stelsels een zekere congruentie in gezagsverhoudingen veronderstellen tussen publieke en private sectoren van de maatschappij.9 Hiermee verwant is een tweede factor: de sterke afname van de invloed van de godsdienst en daarmee van het gezag van geestelijke leidslieden in het persoonlijke en sociale leven in Nederland. Dominees kunnen evenmin als bisschoppen, pastoors of kapelaans nog een zo sterke sociale controle uitoefenen als zij in het hoogtij van de verzuiling deden. Ook de individueel-regulerende kracht van het geloof op persoonlijk gedrag heeft sterk aan kracht ingeboet. Als derde factor kan men de haast letterlijke ‘onthulling’ van het gezag noemen dat vroeger in sterke afgeslotenheid functioneerde. Vooral de televisie heeft de persoonlijke eigenaardig-

9

H. Eckstein, A Theory of Stable Democracy, Princeton, 1961; herdrukt in: Idem, Division and Cohesion in Democracy. A Study of Norway, Princeton, 1966, appendix B, pp. 225-287.


48 heden van wat eens ‘gezagsdragers’ genoemd werden meer direct zichtbaar gemaakt. Nederlandse regenten reageerden veelal aarzelend in het scherper geworden licht van de publiciteit. Na jaren van rust en geborgen bestuur waren zij niet voorbereid op nieuwe vormen van publieke politiek, laat staan van publieke contestatie. Hun optreden wisselde tussen halve repressies en halve concessies. Uit afkeer tegen de nieuwe politiek keerden sommigen de wereld van politiek en bestuur de rug toe, terwijl anderen door een ‘open’ optreden een nieuw imago trachtten te verwerven. Ambivalent optreden voedde de onzekerheid van het publiek, hetgeen op zijn beurt de politieke wereld minder berekenbaar maakte. Deze ontwikkeling werd verder verscherpt toen bepaalde groepen om psychologische, ideële of materiële redenen overgingen tot bewuste provocatie van het gezag. De onzekere reacties van een verwend regentendom werden daarom een bron van nieuwe onrust en de oorzaak van een snel verval van eertijds weinig omstreden gezagsclaims en gezagsaanvaarding. Deze ontwikkelingen oefenen ook invloed uit op vroegere nevenverschijnselen van de oude regentenstijl. In plaats van het eens hooghartig afwijzen van kritiek komt een overgevoeligheid en zelfs een overreageren daarop. In plaats van de bewuste wens tot geheimhouding komt het slagwoord van de openbaarheid, al is deze in de praktijk nog steeds zeer selectief en munten ook nieuwe regeerders en partijleiders niet altijd uit in het doorzichtig en open maken van eigen besluitvormingsprocessen.10 En in plaats van de vroegere gewichtigdoenerij ziet men de zucht naar een bewust populaire stijl - als ik La Rochefoucauld mag parafraseren: die hypocriete buiging naar het soevereine volk die met

10

Zie het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (commissie-Biesheuvel), Openbaarheid Openheid, Den Haag, 1970. Schuilt er niet een zekere hypocrisie in de nadrukkelijke manier waarop openbaarheid wordt geëist van alle stukken die gewisseld worden tussen ministers en hoge ambtenaren en tussen hoge ambtenaren onderling, terwijl bijvoorbeeld kabinetsstukken en notulen van fractievergaderingen en vergaderingen van partijbesturen buiten schot blijven?


49 werkelijke eenvoud van regeren of met een democratisch ethos weinig van doen heeft.

II Tweede hoofdstelling in contrast tot 1964: doordat de emancipatie van katholieken, orthodox-protestanten en socialisten als de oude minderheidsgroepen van de Nederlandse politiek in belangrijke mate haar beslag heeft gekregen, worden de eens stabiele politieke verhoudingen onberekenbaar. Verkiezingsonderzoek toont aan dat de mate van partij-identificatie in Nederland sterk afneemt, dat kiezers veel sneller van politieke voorkeur wisselen en dat de meeste politieke partijen daarom steeds minder op een vaste kern van aanhangers kunnen rekenen (zie tabel 2.2).11 Twee andere factoren versterken deze

11

Zie Kiezer en verkiezing. Verslag van een onderzoek met betrekking tot de verkiezingen van 1956 in Nieuwer Amstel voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Instituut voor Wetenschap der Politiek, Amsterdam, 1963; Sociaal Wetenschappelijk Instituut van de Vrije Universiteit, afdeling politicologie, De Nederlandse kiezers in 1967, Amsterdam, 1967; en de rapporten van het Nationaal Kiezersonderzoek, verschenen onder de titel ‘De Nederlandse kiezers '71’, Acta Politica, 7 (1972), pp. 1-153. De Nederlandse kiezer '72, Alphen aan den Rijn, 1973, en De Nederlandse kiezer '73, Alphen aan den Rijn, 1974. Zie voorts de rapporten van Attwood Statistics, Politiek in Nederland, 1966; J.P.A. Gruijters, K. Schermer en K. Slootman, Experimenten in democratie, Amsterdam, 1967; Makrotest (met medewerking van J.P.A. Gruijters) Stembus 1969, Amsterdam, 1969; Ph.C. Stouthard, ‘De verkiezingen van maart 1970’, Acta Politica, 6 (1971), pp. 12-28; H. Daudt en J. de Lange, ‘Constante kiezers, wisselaars en thuisblijvers bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1970 in Amsterdam’, ibidem, pp. 441-464; E.J. Bijnen en J.P.A. Hagenaars, De Tweede Kamerverkiezingen van 1971, Tilburg, 1971; M. Kent Jennings, ‘Partisan Commitment and Electoral Behavior in the Netherlands’, Acta Politica, 7 (1972), pp. 445-470; en J. Thomassen, Party Identification as a Cross-Cultural Concept - its Meaning in the Netherlands, Report to the European Consortium for Political Research Workshop on Voting and Party Competition, Strasbourg 1974. Zie voorts de belangrijke samenvattende analyse van S.B. Wolinetz, Party Re-alignment in die Netherlands, diss. Yale University, 1973.


50

Tabel 2.2 Samenstelling van het kiezerskorps van de verschillende partijen in 1972 (uitgebrachte stemmen in 1972 = 100%) Stemde in 1972 constante op kiezers (stemden in 1971 op dezelfde partij)

gehermobiliseerde kiezers (brachten in 1971 geen, in 1972 wel een stem uit)

nieuwe kiezers (waren in 1971 nog niet kiesgerechtigd)

wisselaars (stemden in 1972 op andere partij dan in 1971)

SGP

85%

5%

7%

3%

GPV

83

7

4

6

CHU

80

3

1

16

ARP

79

7

5

9

KVP

77

6

8

9

PvdA

65

10

8

17

VVD

54

7

10

29

D'66

48

14

15

23

CPN

46

8

22

24

PSP

35

12

18

35

DS'70

33

10

10

47

BP

27

18

-

55

PPR

17

7

37

39

Nederland

61

7.5

10

20

* Geen antwoord: 1.5%.

Bron: Berekend naar gegevens uit de Nederlandse kiezer '72, p. 21.


51 groeiende labiliteit nog: 1. het stijgend onvermogen van de oude politieke partijen jongere kiezers te binden, en 2. de onzekerheid over het wel of niet ter stembus opkomen van potentiële kiezers.12 Deze ontwikkelingen hebben vooral grote gevolgen voor de confessionele partijen. Deze behaalden te zamen in alle verkiezingen tussen 1918 en 1967 rond vijftig procent van de stemmen of meer (zie tabel 2.3). Door hun binding aan bepaalde kerkgenootschappen deden zij elkaar relatief weinig concurrentie aan, hetgeen hun onderlinge samenwerking vergemakkelijkte. Zij namen electoraal een sterke positie in, door Drees sr. eens getypeerd met de verzuchting dat de confessionelen hun kiezers alleen maar behoefden te behouden, terwijl andere partijen hun stemmen werkelijk moesten winnen. Uit gedetailleerd onderzoek bleek al voor 1967 dat een langzame erosie van het stempotentieel van de confessionele partijen gaande was.13 Maar dit werd vrijwel gecompenseerd door het hoge geboortencijfer onder katholieken en gereformeerden. In het begin van de jaren zestig bracht kiezersonderzoek de Partij van de Arbeid de treurige mare dat bijna zestig procent van de jongeren een voorkeur

12

13

Analyse van de gegevens van het Nationaal Verkiezingsonderzoek '72 en van het NOS-televisieonderzoek toont aan dat het verlies van de confessionele partijen in 1972 het gevolg was van een aantal factoren: kiezers die in 1971 nog op deze partijen gestemd hadden, kwamen in 1972 onevenredig niet op; jongere kiezers vielen af zowel naar links als naar rechts. Het verlies van de confessionele partijen aan de VVD, DS'70 en splinterpartijen zoals de RKPN, de SGP en het GPV was per saldo groter dan het verlies aan links. Ook kiezersverkeer tussen de drie progressieve partijen enerzijds, de VVD en DS'70 anderzijds, leverde per saldo een winst voor de twee laatste partijen op. De progressieve en andere linkse partijen vonden daarvoor echter compensatie in een naar verhouding zeer grote steun bij nieuwe kiezers en in een gestegen opkomst. Onder de tussen 1971 en 1972 ‘gehermobiliseerde’ kiezers waren stemmers op de progressieve partijen onevenredig vertegenwoordigd. Volgens berekeningen van het Katholiek Sociaal Kerkelijk Instituut op basis van stemuitslagen daalde het percentage van katholieken dat op een katholieke partij stemde als volgt: 1948: 92%, 1952: 88%, 1956: 87%, 1959: 86% en 1963: 85%. Volgens enquêtegegevens daalde het percentage kerkse katholieken dat op de KVP stemde nadien verder: 1967: 77%, 1971: 70% en 1972: 53%, zie De Nederlandse kiezer '72, p. 32.


52

Tabel 2.3 Relatieve krachtsverhoudingen van de verschillende categorieën partijen, 1918-1972 (in %) Jaar

CPN en SDAP/PvdA Totaal linkse VDB (tot links-socialisten + D'66 + partijen 1940) (w.o. PSP) PPR

LSP/PvdV/VVD

1918

3.6

22.0

25.6

5.3

10.0

1922

2.2

19.4

21.6

4.6

9.3

1925

2.4

22.9

25.3

6.1

8.7

1929

3.0

23.9

26.9

6.2

7.4

1933

5.2

21.5

26.7

5.1

7.0

1937

4.1

22.0

26.1

5.9

4.0

1946

10.8

28.3

39.1

6.4

1948

8.1

25.6

33.7

8.0

1952

6.5

29.0

35.5

8.8

1956

4.8

32.7

37.5

8.8

1959

4.8

30.3

35.1

12.2

1963

5.8

28.0

33.8

1967

6.5

28.0

34.5

1971

5.7

33.3

39.0

5.3

10.4

1972

6.0

36.4

42.4

4.1

14.4

DS'70

10.3 10.7

Bron: Berekend naar de CBS-statistieken van de verkiezingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor een opsomming van de partijgroeperingen die voor 1967 zijn opgenomen resp. als links-socialistische partijen, kleine rechtse en belangengroeperingen, en kleinere confessionele groeperingen, zie H. Daalder, ‘De kleine politieke partijen. Een voorlopige poging tot inventarisatie’, Acta Politica, 1 (1965-1966), p. 189. Kleine rechtse Totaal Totaal en niet-confessionele confessionele belangengroeperingen partijen partijen

RKSP/KVP + ARP + CHU

Kleine Confessionele groeperingen

7.2

50.0

2.0

48.0

52.0


5.9

41.4

58.6

54.5

4.1

4.1

44.2

55.8

50.7

5.1

3.3

43.7

56.3

51.7

4.6

4.7

43.4

56.6

50.4

6.2

5.5

41.5

58.5

52.7

5.8

0.2

45.6

54.4

51.6

2.8

1.2

42.9

57.1

53.4

3.7

1.0

45.3

54.7

48.9

5.8

0.3

46.6

53.4

50.0

3.4

0.7

48.0

52.0

49.1

2.9

3.6

47.7

52.3

49.2

3.1

7.4

52.6

47.4

44.5

2.9

4.3

59.0

41.0

36.8

4.2

3.0

63.8

36.2

31.3

4.9


53 had voor een confessionele partij waardoor zij naar verhouding meer stemmen voor deze partijen opleverden dan oudere kiezersgroepen deden (zie tabel 2.4). Hoe anders is het beeld nu! Het percentage jongeren dat op een van de confessionele partijen stemt is tot om en nabij de twintig procent teruggezakt. De drie grote confessionele partijen daalden in drie verkiezingen van bijna de helft van de stemmen in 1963 tot 31, 3 procent in 1972. Hun eertijdse kracht, verwoord in Drees' aforisme, is nu een element van zwakte geworden: terwijl confessionele partijen wel stemmen kunnen verliezen, valt er juist door hun specifieke confessionele bindingen elders weinig compensatie te vinden. Deze ontwikkelingen in het confessionele kamp zijn een gevolg van een dieperliggende crisis die mede haar oorzaak vindt in fundamentele wijzigingen in filosofische en theologische denkbeelden. Ook zonder dat ik op de inhoud daarvan kan ingaan, is het duidelijk dat vaste zekerheden zijn weggevallen. Er vindt een duidelijke heroriëntering plaats, van transcendente en eeuwige waarden naar een christendom dat leeft in de wereld. Maar een groeiend engagement met de wereld tast in confessionele kring de interne homogeniteit aan die men voordien ondanks alle interne verdeeldheid in kerk en dogma nog kon vinden. In het bijzonder in de katholieke wereld, maar ook in de orthodox-protestantse, vindt daarom een splijting plaats tussen: 1. radicale stromingen die uit een nieuwe betrokkenheid op de wereld soms extreem revolutionaire conclusies trekken en veelal ter wille daarvan zelfs de band met de geloofsgemeenschap verbreken; 2. een rechts-orthodoxe reactie die veel minder publieke aandacht geniet, maar die wel tot een stijging van stemmen leidt op meer fundamentalistische partijen als de SGP, GPV en RKPN; en 3. een ‘midden’ dat alleen die term verdient omdat men gemeenschappelijk de meer extreme denkbeelden ter linker- en rechterzijde afwijst, maar dat in zichzelf meer verdeeld dan verenigd is. Als gevolg hiervan krijgen andere dan kerkelijke bindingen gemakkelijker hun kans in de politiek, in maatschappelij-


54

Tabel 2.4 Ontwikkeling van politieke voorkeuren van jongeren, 1961-1972 (in %) Jaar van Leeftijdsgroep % CPN enquête onbekend

PSP

PvdA

PPR

D'66

Totaal links

1961

18-25

18

1

2

26

-

-

29

1961

18-35

12

1

2

28

-

-

31.5

1963

23-27

7

1

4

27

-

-

32

1967

21-22

11

2

1

10

-

22

36

1971a

21-25

21.5

5

3

18.5

5

13

46

1971b

21-22

-

4

8

20

4

15

51

1972a

18-22

14

3

6

28

13

6

56

1972b

18-22

-

6

6

24

15

7

58

Bronnen: 1961: Wiardi Beckmanstichting/Nederlandse Stichting voor de Statistiek, Onderzoek naar de politieke instelling van jonge Nederlanders, p. 8. 1963: Idem, Heronderzoek jonge kiezers, p. 2. 1967: De Nederlandse kiezers in 1967, p. 23. 1971a en 1972a: De Nederlandse kiezer '71; De Nederlandse kiezer '72. 1971b en 1972b: nos-televisieonderzoek. KVP

ARP

CHU

Totaal drie VVD grootste confessionele partijen

DS'70

anderen

42

11

6

59

11

-

1

40

9

7

56.5

11

-

1

38

10

8

56

10

-

2

30

9

9

50

13

-

1

13

9

8

30

11

12

1

17

7

3

27

8

8

6

12

8

2

22

12

2

?

9

7

2

18

17

4

3


55 ke organisaties en in het privéleven. Naarmate het duidelijker wordt dat kerkelijke autoriteiten onderling verdeeld zijn en gezamenlijk twijfelen aan het eigen recht op gezag, neemt dit soort factoren verder in betekenis toe. Door het snelle verval van de grote confessionele partijen verandert ook de positie van de liberalen en socialisten. Zolang de confessionelen een vaste positie in het centrum innamen, wisten zowel liberalen als socialisten dat de confessionele partijen wel zonder hen, maar zij nimmer zonder de confessionelen zouden kunnen regeren. Dit maakte hen, ondanks alle negatieve kritiek op de confessionele partijen, die zogenaamd hun tijd hadden overleefd en niet durfden kiezen, in feite tot bedelaars om steun. Daarvoor in de plaats treedt thans een bewust pogen tot breken, of ten minste sinds Burgers optreden in 1973 tot ínbreken. Deze factor speelt sterker bij de numeriek veel talrijker linkse zijde van de Nederlandse politiek, dan in publieke uitlatingen van de VVD. Maar deze partij is toch de stille bondgenoot van links in een gemeenschappelijk streven om via polarisatie confessionele stemmen tot zich te trekken. Door de verandering in de partijverhoudingen daalt daarom de matiging, de depolitisering, het bewaren van een zekere afstand tot de directe macht die de verhouding tussen partijkaders, partijfracties en de Regering (met een hoofdletter) in Nederland zo lang hebben gekenmerkt. En daardoor treden ook toenemende spanningen bij socialisten en liberalen op tussen hen die ter wille van de nog altijd bestaande noodzaak tot coalitievorming meer ‘centripetaal’ gericht willen blijven, en nieuwe ‘centrifugale’ krachten die van een scherpere koers meer winst en duidelijkheid verwachten.


56

III Terwijl het Nederlandse politieke landschap onzekerder wordt en er minder bereidheid is politieke samenwerking te zoeken, neemt de roep om politieke duidelijkheid toe. Deze gedachte is ten dele door de wereld van de wetenschap gevoed. J.F. Glastra van Loon distilleerde bijvoorbeeld zijn pleidooi voor een gekozen premier uit zijn kritiek op het werk van de kiesstelsel-technicus par excellence, G. van den Bergh, die naar het oordeel van Van Loon de werking van kiesstelsels te geïsoleerd en te weinig functionalistisch bezag.14 Politicologen hebben op verschillende manieren tot de roep om duidelijkheid bijgedragen. Men kan, zo men wil, mijn oratie uit 1964 als zodanig lezen. Het waren politicologen als Ed van Thijn, H. Daudt en J. Kooiman die naast Den Uyl en Burger in het PvdA-rapport Een stem die telt het eerste pleidooi leverden voor stembusakkoorden vóór de verkiezingen opdat voor de kiezers duidelijkheid zou worden geschapen.15 Van Thijn heeft nadien in zijn filippica's tegen de Nederlandse ‘waaier-democratie’ sterk tot een verdere meningsvorming bijgedragen.16 Het waren opnieuw politicologen als Daudt en Gruijters die naast parlementaire specialisten en staatsrechtgeleerden als N. Cramer, D.H. Meuwissen en J. van der Hoeven in de staatscommissie-Cals/Donner de felste voorstanders waren van het inbouwen van directe mogelijkheden voor een keuze, zo niet van een premier, dan toch van een kabinetsformateur.17 Ook op andere wijze heeft het politicolo-

14

15 16 17

J.F. Glastra van Loon, ‘Kiezen of delen’, Nederlands Juristenblad, 39 (1964), pp. 1133-1142 en pp. 1161-1167; Idem, ‘Democratie in Nederland’, Acta Politica, 3 (1967-1968), pp. 185-213. J.M. den Uyl e.a., Een stem die telt. Vernieuwing van de parlementaire democratie, Amsterdam, 1967. E. van Thijn, ‘Van partijvernieuwing naar stembusakkoorden’, in: E. Jurgens e.a., Partijvernieuwing?, Amsterdam, 1967, pp. 54-73. Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet (commissie-Cals/Donner), Eerste Rapport, 1968, pp. 32-94; Tweede Rapport, 1969, pp. 169-209.


57 gisch onderzoek tot een verdere meningsvorming over deze kwesties bijgedragen. Via tal van enquêtes werd het beeld van de vervreemde kiezer sterk geaccentueerd, en werd aangetoond dat er steeds meer voorstanders te vinden zijn voor de directe verkiezing van de minister-president en burgemeesters.18 Toch is in de praktijk, ondanks alle denken en propageren, voorlopig weinig terecht gekomen van het streven naar meer politieke duidelijkheid. De oorzaak daarvan ligt in een samenstel van factoren. Er is in de hervormingsvoorstellen, ondanks het gemeenschappelijk etiket van ‘duidelijkheid voor de kiezer’, sprake van twee in wezen conflicterende gedachten. Er is enerzijds de gedachte van de directe verkiezing van de minister-president, die daardoor een van het parlement onafhankelijk mandaat zou verkrijgen. Er is anderzijds het verlangen door stembusakkoorden vóór de verkiezingen een zodanige wilsovereenkomst tussen de partijen te bereiken dat een gezamenlijk meerderheidsmandaat van de kiezers wordt verkregen voor zowel een regeringsteam als een parlementaire coalitie. Het verschil tussen deze twee concepties komt tot uiting in verschillende opvattingen over de noodzaak van de parlementaire verantwoordelijkheid. In de oorspronkelijke conceptie van D'66 werd deze opgeheven: het parlement behoefde niet langer te beslissen of het een bepaald kabinet wel of niet zou gedogen. Het kon daarom een van de regering

18

Zie De Nederlandse kiezer '72, p. 95. Het politicologisch onderzoek op dit terrein is echter methodologisch niet vrij van problemen. Veel onderzoekers gaan impliciet uit van het ideaalbeeld van de bewuste burger die een hoge mate van directe invloed op de besluitvorming wenst. Aangezien het democratisch ethos veronderstelt dat elke burger zich betrokken weet en vrijwel niemand van mening kan zijn dat hij als enkele persoon veel invloed op politieke beslissingen kan hebben, rijst uit enquêtevragen vrijwel automatisch het beeld op van een ontevreden kiezer. De mate van intensiteit van deze gevoelens wordt nog te weinig onderzocht. Uit het periodieke verkiezingsonderzoek blijkt wel dat bij gelijkblijvende vraagstelling het ongenoegen van veel kiezers stijgende is. Dit wordt echter veelal a-functioneel vertaald als gold het een autonome kiezerswil, en niet mede de reflectie van het optreden van politici dat onlust en onrust voedt. Zie over deze problematiek de grondige analyse op basis van een empirische studie van aliënatie-gevoelens van F.J. Heunks, Aliënatie en stemgedrag, diss. Tilburg, 1973.


58 onafhankelijke koers varen zonder dat het deze tot aftreden kon dwingen. In de alternatieve conceptie behield het parlement deze formele mogelijkheid wel. Maar doordat parlementsmeerderheid en regering door een akkoord vóór de verkiezingen hecht met elkaar verknoopt werden, verdween voor de parlementariërs van de meerderheidsfracties de mogelijkheid tot een onafhankelijk optreden, en werd tegelijkertijd de oppositie tot meer machteloosheid gedoemd dan in een meer dualistisch stelsel van regering en parlement het geval kon zijn. Den Uyl en Van Thijn zouden deze onmacht van de oppositie tussen 1967 en 1972 lijfelijk ervaren en spreken over de ‘onmacht van het parlement’ als ware het de schuld van de regeringsfracties ofschoon deze zich gedroegen overeenkomstig de receptuur van hun eigen voorstellen. De ongerijmdheid van de twee concepties wordt wellicht het duidelijkst geïllustreerd door de afgezwakte voorstellen voor een gekozen kabinetsformateur die in de commissie-Cals/Donner uiteindelijk een krappe meerderheid behaalden, maar bij de behandeling van het initiatiefvoorstel van Van Thijn, Aarden en Goudsmit in 1971 slechts uitmondden in de motie-Kolfschoten ten gunste van een door de parlementsmeerderheid voor te dragen kabinetsformateur.19 Van groter gewicht voor een verklaring van het niet-slagen van dergelijke hervormingsvoorstellen zijn de politieke krachtsverhoudingen. D'66 heeft in de verkiezingen van 1972 rauwelijks moeten ervaren dat een stijgende sympathie van de kiezers voor een direct-verkozen minister-president, dat campagnepunt bij uitstek tijdens de entrée joyeuse van deze partij in 1967, niet tot blijvende kiezerstrouw behoeft te leiden. De bewuste polarisatiegedachte, zoals deze in 1971 en 1972 in stembusakkoorden en de presentatie van regeringsteams werd verwoord, wordt nog altijd slechts onderschreven door partijen die te zamen in de ver-

19

Zie het initiatiefwetsvoorstel van Van Thijn, Goudsmit en Aarden en de daarop gevolgde debatten, Handelingen Tweede Kamer 1970-1971, Bijlage 10.993, en pp. 2801-2819, 2822-2844, 2886-2907, 2909-2934.


59 kiezingen van 1972 maar de stem van 36, 4 procent van de kiezers verkregen en zelfs met de steun van CPN en PSP nog altijd ver onder de meerderheid blijven. De langste kabinetsformatie in onze geschiedenis die als gevolg van dit alles in 1973 plaatsvond, heeft uiteindelijk geleid tot het optreden van een kabinet: dat niet berust op een wezenlijk verbonden parlementaire meerderheid; dat tot stand kwam ofschoon volgens eerdere enquêteresultaten een grote meerderheid van de kiezers van KVP, ARP en CHU de voorkeur gaf aan een voortzetting van de coalitie-Biesheuvel boven het optreden van een kabinet-Den Uyl met confessionele randversiering;20 en dat nog altijd weinig echt politiek vertrou-

20

In februari 1973 stelden enquêteurs van het NIPO aan een steekproef uit de bevolking twee vragen: ‘Bent U er voor of er tegen dat er een kabinet komt dat bestaat uit KVP, Anti-Revolutionairen, Christelijk-Historischen samen met VVD en DS'70, net als het oorspronkelijk kabinet-Biesheuvel? Of kan het U niet schelen?’ en ‘Bent U er voor of er tegen dat er een kabinet komt dat bestaat uit Partij van de Arbeid, D'66 en PPR aangevuld met enkele confessionelen met Den Uyl als minister-president? Of kan het U niet schelen?’ De uitkomst hiervan was als weergegeven in de volgende tabel: Heeft gestemd op:

Voor kabinet-Biesheuvel %

Voor kabinet-Den Uyl %

Kan niet schelen/geen mening %

PvdA

6

68

26

KVP

50

5

45

VVD

58

9

33

ARP

69

14

17

CHU

65

6

29

PPR

4

73

23

D'66

12

65

23

DS'70

52

28

20

Totaal

31

31

35

Bron: NIPO-bericht, nr. 1549, d.d. 27 februari 1973.


60 wen geniet.21 Wat zich op landelijk niveau afspeelt, filtert nu ook langzaam door naar het vlak van de plaatselijke politiek. Indien men de gemeenteraadsverkiezingen van 1970 in detail beziet (zie tabel 2.5), dan blijkt dat in dat jaar slechts in vijftien (of twee procent) van een totaal van 872 gemeenten de drie progressieve partijen te zamen een absolute meerderheid van de stemmen behaalden. Telt men daarbij de stemmen van de CPN en PSP, dan stijgt dit aantal tot 52, of ongeveer zes procent van het totaal van de Nederlandse gemeenten. De kloof die de VVD van een zelfstandige meerderheid scheidt is nog groter. Protestants-christelijke lijsten daarentegen behaalden te zamen de meerderheid in 151 gemeenten. De KVP en diverse katholieke lijsten in het zuiden wonnen de meerderheid in 267 gemeenten. In 512 gemeenten verkregen de protestanten en katholieken te zamen een absolute meerderheid. Tabel 2.5 geeft tevens aan welk aantal gemeenten een linkse meerderheid zou kunnen krijgen indien zich een swing van tien procent ten gunste van de drie progressieve partijen, respectievelijk van alle linkse partijen te zamen, zou voordoen.22 In dat geval zou het totaal aantal gemeenten met een meerderheid van de progressieve drie ten hoogste 88 bedragen, van alle linkse partijen te zamen 142. De protestanten zouden bij zo'n swing van tien procent tegen hen ten hoogste 64 van hun 151 gemeenten verliezen, de katholieken 24 van de 267, en de confessionelen gezamenlijk 101 van de 512 gemeenten, waarin zij in 1970 een meerderheidspositie innamen. Polarisatie door het on-

21

22

Volgens de uitkomsten van het Nationaal Verkiezingsonderzoek was in de zomer van 1973 10% van de Nederlanders zeer tevreden met de nieuwe regering-Den Uyl, 51% matig tevreden en 24% niet of helemaal niet tevreden, zie De Nederlandse kiezer '73, p. 122. Een iets later gehouden enquête van het NIPO vond: 13% veel vertrouwen, 31% weinig vertrouwen, 12% helemaal geen vertrouwen en 44% geen antwoord, zie Elsevier's Weekblad, 29 september 1973? p. 35. Een herhaling van deze vraag in begin januari 1974 had tot uitkomst: 27% veel vertrouwen, 50% weinig vertrouwen, 16% helemaal geen vertrouwen en 7% geen oordeel, NIPO-Bericht, nr. 1610, d.d. 22 januari 1974. Het hier gebruikte begrip ‘swing’, dat ontleend is aan de Engelse verkiezingsanalyse, houdt geen rekening met de mogelijke gevolgen van het al of niet opkomen van kiezers. Tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van 1970 daalde het percentage opgekomen kiezers over het algemeen in de grote steden onder het naar verhouding toch al lage percentage in deze gemeenten bij de statenverkiezingen van dat jaar, terwijl daarentegen de opkomst in de kleine gemeenten relatief steeg. Deze opkomstverschillen werkten per saldo ten gunste van de VVD en de confessionele partijen. Indien deze trend zich bij provinciale en plaatselijke verkiezingen zou doorzetten, moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid van een stijgende discrepantie tussen de politieke verhoudingen in de Tweede Kamer enerzijds, in gemeenteraden, statenvergaderingen en wellicht de Eerste Kamer anderzijds.


61

Tabel 2.5 Zetelverhoudingen en stemverhoudingen van verschillende partijcombinaties bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1970 (in absolute aantallen; N = 872, waarvan urbanisatiegraad-1960 boven 50.000 inwoners - 29) Totaal Totaal gemeenetn progressieve met: drie (PvdA, D'66 en PPR)

Totaal VVD linkse partijen (incl. CPN en PSP)

Totaal Totaal Totaal protestantschristelijke KVP confessionele lijsten en R.K. lijsten lijsten

meer 22 dan 50% van de zetels in de raad voor de betrokken pacjritombniaeit

58

163

waarvan in steden boven 50.000

1

meer 15 dan 50% van de stemmen voor de betrokken pacjritombniaeit waarvan in steden boven 50.000

0

8

52

0

0

0

4

272

4

151

0

532

5

267

3

12

512

5


9

tussen 73 40% en 50% van de stemmen voor de betrokken nei-ctonfesoineel partijen (potentiële winst bij ‘swing’ van 10%) waarvan in steden boven 50.000

90

10

tussen 50% en 60% van de stemmen voor de betrokken confessoineel partijen (potentieel verlies bij ‘swing’ van 10%) waarvan in steden boven 50.000

1

16

-

-

-

0

-

-

-

-

64

-

-

-

24

3

-

101

3


4

Bron: Onderzoek gemeentepolitiek, afdeling politieke wetenschap, Rijksuniversiteit te Leiden.


62 verbiddelijk stellen van de eis van instemming met een programcollege vóór de verkiezingen kan daarom voor de linkse partijen slechts in een klein aantal gemeenten tot een duidelijk resultaat leiden, tenzij zij de steun van een of meer confessionele partijen weten te verkrijgen. Dit verklaart wellicht waarom het rapport Gemeentelijke democratie23 van de Wiardi Beckmanstichting wel een strategie van politisering aanbeval, maar een tactiek van stap-voor-stap. Het verklaart mede waarom in enquêtes onder burgemeesters, wethouders en raadslieden in 1972 een overweldigend negatieve reactie tot uiting kwam tegen plannen als de gekozen burgemeester, de vervanging van afspiegelingscolleges door het programcollege, en dergelijke.24 Ondanks het verlangen tot concentratie van politieke partijen is op korte termijn veeleer sprake van een fragmentatie van de Nederlandse partijverhoudingen. De gezamenlijke kracht van de vijf traditionele systeempartijen (PvdA, VVD, KVP, ARP en CHU) is bij de kamerverkiezingen gedaald van een hoogtepunt van 91,6 procent in 1959 tot een dieptepunt van 71,9 procent in 1971, waarna een lichte stijging plaats vond tot 73,1 procent in 1972. Speelde het coalitiespel zich in de eerste twintig jaar na de be-

23 24

Zie het WBS-cahier Gemeentelijke democratie, Deventer, 1971. Zie hiervoor R.L. Morlan, Gemeentepolitiek in debat. Opvattingen van bestuurders en bevolking, Alphen aan den Rijn, 1974, hoofdstukken 1 en 2. Dit boek bevat een verslag van een uitgebreid onderzoek van de afdeling politieke wetenschap in Leiden naar problemen van politieke participatie, waarbij in 79 Nederlandse gemeenten zowel een steekproef uit de bevolking als de burgemeester, twee wethouders en twee raadsleden werden geënquêteerd.


63 vrijding af tussen deze vijf partijen, nu zijn er ten minste acht in gemengd en hebben de twee laatste kabinetten ministers gehad uit telkens vijf partijen. Voor zover het streven naar een bewuste polarisatie het aantal theoretisch mogelijke coalities tussen deze acht partijen politiek tot een geringer aantal reduceert, kan de betekenis van nog andere partijen ter uiterste linker- of rechterzijde in de toekomst toenemen, zodat het aantal partijen dat voor parlementaire coalities in aanmerking komt nog boven deze acht uitstijgt. De sterke groei in het aantal partijen vergroot het aantal wrijvingsvlakken tussen de partijen in de Nederlandse politiek, hetgeen niet slechts tot onderlinge maar ook tot interne spanningen aanleiding kan geven. Is niet de oogst van de polarisatie vooreerst toenemend conflict geweest binnen de PvdA, de KVP en de ARP? Is niet een van de problemen bij de vorming van een christen-democratisch blok onenigheid over het al of niet geven van steun aan een van links uit polariserend politiek blok? Is conflict over de te volgen politieke koers van partijen in het aangaan van coalities niet mede een verklaring waarom het aantal linkse partijen van twee (de PvdA en de CPN) toenam tot vijf (de PSP, D'66 en de PPR), en als men de ontstaansgrond van DS'70 mede in rekening neemt, zelfs tot zes partijen? Het is denkbaar dat de polarisatie en het streven naar blokvorming uiteindelijk zal leiden tot een meer duurzame politieke twee- of driedeling in het Nederlandse volk en dus tot meer duidelijkheid. Maar voor die tijd is eerder sprake van een groeiende onoverzichtelijkheid en van een toenemende politieke betekenis van de kleine politieke partijen die er belang bij kunnen hebben zich te verzetten tegen een hervorming van het kiesstelsel die tot een vermindering van het aantal partijen zou kunnen bijdragen. Door hun centrumpositie hebben de drie confessionele partijen nog altijd een beslissende betekenis. Hun tragiek is dat zij door anderen steeds weer genood worden zo ‘duidelijk’ te kiezen, dat hun (zelf)vernietiging daarvan het gevolg kan zijn.


64

IV Vierde stelling: terwijl het oudere politieke stelsel een premie stelde op depolitisering, doet nu de politisering van vraagstukken een duidelijk agio. De stabiliteit van het oude partijstelsel schiep ruimte tot het voeren van een rustige accommodatiepolitiek. Belangengroepen waren hecht georganiseerd binnen afzonderlijke zuilen. Politieke besluitvorming vond plaats door middel van nauwelijks omstreden geïnstitutionaliseerde verbanden daartussen. De dominante positie van de confessionele partijen voedde een centrisme en een bewuste deïdeologisering van een aantal belangrijke maatschappelijke tegenstellingen.25 De situatie van vandaag ontwikkelt zich in omgekeerde richting. Als gevolg van de ontzuiling gaan belangengroepen steeds meer een eigen weg. Adviesorganen die vanouds op basis van een menging van evenredige vertegenwoordiging en wetenschappelijke deskundigheid zijn samengesteld, worden als vormen van geformaliseerd overleg meer omstreden.26 Politici dragen bij tot een verdere erosie van deze geïnstitutionaliseerde overlegvormen. Doordat zij hun eigen positie electoraal minder veilig weten en op de politieke markt winst verwachten van een dramatisch politiek optreden, hebben vele politici de neiging overmatig te reageren op acties en incidenten. Dergelijke acties scoren daarom soms opmerkelijke successen. Dit wordt ook voor meer hecht-georganiseerde groepen een reden niet langer te volstaan met het gebruiken van de beproefde overlegkanalen, maar zelf hardere acties ontplooien. Het ontstaan van talloze actiegroepen en van hardere acties, door al langer bestaande groepen uitgevoerd, vindt daarom niet zijn oorzaak, zoals vaak ge-

25

26

Zie hiervoor naast mijn oratie uit 1964 vooral A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering, G.H. Scholten, De Sociaal-Economische Raad en de ministeriële verantwoordelijkheid, Meppel, 1968; en J.P. Windmuller, Arbeidsverhoudingen in Nederland, Utrecht, 1971. Een scherpe analyse geeft G.H. Scholten, ‘Politisering en het krakende radenwerk’, in: De politisering van het openbaar bestuur, pp. 107-122.


65 makkelijk verondersteld wordt, in het verstopt zijn van de oude kanalen waardoor de burger wel zijn toevlucht moet nemen tot harde acties. De causaliteit ligt voor een belangrijk deel omgekeerd. Omdat acties voor velen een onverwacht middel blijken te zijn tot het behalen van snel succes, wordt minder gebruik gemaakt van indirecte, institutionele kanalen. Het verschijnsel van een toenemende politisering wordt voorts door een tweetal elementen verder versterkt: 1. door de opkomst van nieuwe elites die het begrip ‘politisering’ sterk ideologisch beleven, en 2. door de toegenomen rol van de massamedia in politieke besluitvormingsprocessen. Onder de verzamelterm ‘nieuwe politieke elitegroeperingen’ zou ik in het bijzonder drie groepen willen noemen: studenten, wetenschappelijke medewerkers van universiteiten (en vergelijkbaar docerend personeel aan scholen voor hoger beroepsonderwijs) en vormingswerkers. Ik stel daarbij voorop dat het niet gaat om alle studenten, docenten of vormingswerkers of zelfs de meerderheid van hen. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek toont immers steeds opnieuw aan dat dergelijke categorische groepen niet eensgezind denken of optreden. Ik doel slechts op het feit dat in politiek actieve kringen - vooral aan linkse zijde - studenten, docenten aan universiteiten en academies, en vormingswerkers onevenredig vertegenwoordigd zijn. Waarom deze groepen? Men kan hen met een oude term uit de vakbondswereld aanduiden als de ‘vrijgestelden’ van de moderne welvaartsstaat. Met dit verschil dat de oude arbeidersbeweging zelf moeizaam de kosten voor haar vrijgestelden op moest brengen, terwijl thans de departementen van Onderwijs en Wetenschappen en CRM in hoge mate de kosten dragen. De categorieën die ik heb genoemd, hebben enkele trekken gemeen: zij beschikken vrij over een belangrijk deel van hun tijd; zij zijn, soms, verbaal sterk begaafd; zij koesteren veelal sterk-ideologische opvattingen ten aanzien van de politiek; en zij vertonen vaak een ambivalente houding ten opzichte van politieke machtsverschijnselen. Enerzijds scheppen zij zich vanuit hun ideologie een angstwek-


66 kend beeld van duistere krachten die schuil gaan achter weinig wetenschappelijk doordachte labels als: ‘establishment’, ‘de vierde macht’, ‘het kapitaal’, ‘het imperialisme’, ‘de multinationals’ en dergelijke. Zij stellen daar het ideaalbeeld van een maatschappij zonder macht tegenover. Maar velen (en het zijn niet zelden dezelfden) zijn tegelijkertijd sterk gebiologeerd door politieke macht als instrument van revolutionaire hervormingen. Zij zoeken hun helden veelal onder personen, bij voorkeur in het buitenland, die de meest gewelddadige machtsmiddelen voor sociale veranderingen hanteren. Geen analyse van het verschijnsel van de politisering zal voorbij kunnen gaan aan groepen als deze. Zij zijn niet uniek Nederlands,27 maar zij nemen in Nederland wel een naar verhouding sterke politieke positie in. Zij danken deze enerzijds aan de speciale gaven en faciliteiten waarover zij beschikken. Maar zij vinden aan de andere kant in Nederland ook een vruchtbare bodem omdat zij, hoe paradoxaal ook, een duidelijke verwantschap behouden met oudere tradities van preken en uitverkiezing die de verzuiling kennelijk de ontzuilers heeft nagelaten. Ten aanzien van de massamedia doet zich een aantal complexe ontwikkelingen voor die ik in de volgende stellingen zou willen samenvatten: 1. De gevestigde partijen hebben hun speciale banden met specifieke media in de pers, en in mindere mate de omroep, voor een goed deel verloren. Dit geldt in het bijzonder voor katholieken en christelijken, maar ondanks de VARA in belangrijke mate ook voor de socialisten. 2. Van deze ontwikkeling hebben, naast de lokale pers, kranten als De Telegraaf en Het Algemeen Dagblad en omroepen als de AVRO, de TROS (en wellicht straks Veronica?) numeriek het meest geprofiteerd.28 Zij pretenderen een onafhankelijke rol te spelen, vrij van eigen dogma. Maar zij beïnvloeden het politieke

27 28

Cf. E. Shils, The Intellectuals and the Powers and Other Essays, Chicago, 1972. De verhouding tussen de oplagen van landelijke en lokale dagbladen bleef tussen 1963 en 1971 ongeveer gelijk, zij het dat deze cijfers een ontwikkeling versluieren waarbij Het Vrije Volk en Het Parool steeds meer tot plaatselijke bladen werden teruggedrongen. Binnen de groep landelijke dagbladen steeg over dezelfde periode het percentage van de oplage van de ochtendbladen van 45,9% tot 66,1%. Het aandeel van De Telegraaf, Het Nieuws van de Dag en Het Algemeen Dagblad in het totaal van de landelijke dagbladen steeg van 29,6% in 1960 tot 36,7% in 1965, 45,3% in 1970 en 59,3 % in 1973 (waarbij moet worden aangetekend dat voor dat laatste jaar de oplage van Het Vrije Volk, die in 1970 nog 16% van het totaal bedroeg, buiten beschouwing is gebleven). De ledenaantallen van KRO, NCRV en VARA vertonen een relatief stagnerend beeld, terwijl de AVRO dankzij de coup met Televizier haar ledenaantal ongeveer verdubbelde, de TROS in luttele jaren tot een half miljoen leden uitgroeide, en de Evangelische Omroep als fundamentalistische nieuwkomer arriveerde met een ledental dat dat van de VPRO niet ver ontloopt.


67 beeld in ten minste twee opzichten: zij reduceren de politiek in belangrijke mate tot losstaande incidenten, en velen hebben de neiging te appelleren aan negatieve gevoelens ten aanzien van de politiek, alsof de wereld van de politiek onbelangrijk en potentieel verdacht is. Soms spelen zij daarbij tersluiks in op het imago van een sterke man (liefst een econoom) die de Nederlandse maatschappij van regulering en politiek hobbyisme moet verlossen. 3. Een belangrijk deel van de eens gevestigde verzuilde media is in linkse richting geëvolueerd, getuige kranten als Trouw, De Tijd, de Volkskrant en Het Vrije Volk. De economische basis van deze bladen is veelal sterk verzwakt, onder andere - maar niet uitsluitend - door het verlies aan binding met ideologisch-traditionele lezerskringen. Enigszins vergelijkbare ontwikkelingen doen zich voor bij de omroepen, getuige sommige programma's van KRO en NCRV, de VARA en de VPRO die van vrijzinnig tot provocatief-vrijgevochten en in plaats van protestant protesterend is geworden. Maar het omroepbestel, met zijn gegarandeerde uitkeringen via de kijken sterreclamegelden, behoedt de diverse omroepen tot nu toe voor het gevaar van sluiting dat een aantal linkse kranten en weekbladen continu bedreigt, tenzij ook zij een ‘gegarandeerde status’ via overheidssubsidies verwerven.


68 4. De opkomst van de televisie heeft een grote versnelling van het politieke debat tot gevolg gehad doordat kranten, radio, televisie en politici steeds sterker op elkaar reageren. Maar het debat krijgt tegelijkertijd een in-crowd-karakter dat de ontwikkelingen voor buitenstaanders ongrijpbaar maakt.29 Onderzoek toont aan dat de bevolking de invloed van pers en omroep veel lager aanslaat dan leden van de Tweede Kamer doen. Het bewijst tevens dat kamerleden - ook die van de linkse partijen - het liefst de invloed van omroep en pers scherp zouden zien dalen.30 5. De televisie draagt ten aanzien van de politisering ook nog op andere manieren bij. Het medium schenkt krachtens eigen aard een overmaat aan aandacht aan twee categorieën: de machtigen en de kleurrijke nieuwelingen. Het vertekent de realiteit onvermijdelijk omdat het ter wille van de nieuwswaarde acties, conflicten en incidenten overaccentueert in vergelijking met overlegvormen en meer geïnstitutionaliseerde en routinematige besluitvormingsprocessen. De wereld van omroep en pers is voorts niet voor niets door Vrij Nederland ‘het Wereldje’ genoemd - een klein wereldje, al denkt het zelf de stem van Nederland te zijn en vertolkt het naar eigen gevoel de wereld aan Nederland.

29

30

Een nevenfactor is wellicht het hardnekkig misverstand dat men in Nederlandse omroepkringen kan aantreffen omtrent de zogenaamde ‘harde’ interviews. Velen gaan er kennelijk van uit dat een interview pas goed is als de interviewer ‘hard’ overkomt. Er is op dit punt een duidelijke tegenstelling met de gewoonten in landen als Engeland en Amerika waar de toon beleefder, de vraagstelling grondiger en zaakrijker pleegt te zijn. In deze landen kunnen geïnterviewde politici minder snel aan vraaggesprekken en kijkers ‘ontsnappen’ dan in Nederland. Gezagsgetrouwe kijkers kunnen immers bij het Nederlandse ‘harde’ interview gemakkelijk afreageren met het ontwikkelen van een rancune jegens de interviewer. Zie H. Daalder en G.A. Irwin, ‘Interests and Institutions in the Netherlands’, Annals of the American Academy of Political and Social Science, 413 (1974), pp. 58-71.


69

V Wellicht is de wijze van besluitvorming sinds 1964 naar verhouding nog het minst gewijzigd. Ook nu is sprake, zoals ik toen als vijfde stelling poneerde, van het ‘anonymous empire’ van de belangengroepen, van sterk wisselende invloed van individuele ministers en van een situatie waarin kabinetten zowel moeilijk te vormen als moeilijk naar huis te sturen zijn. Toch kan men ook op dit vlak enkele belangrijke ontwikkelingen signaleren die voor de politiseringsverschijnselen van belang zijn. Het proces van beleidsvorming is in het afgelopen decennium institutioneel nog ingewikkelder geworden dan voorheen. Het aantal ministersposten steeg onlangs met twee. Tegenover de elf staatssecretarissen waarmee het kabinet-De Jong optrad, zijn er nu zeventien in functie. De interministeriële verhoudingen zijn complexer geworden, onder meer door het instituut van coördinerende ministers.31 Het aantal onderraden van de ministerraad is gestegen tot zeven, het aantal formeel ingestelde interdepartementale commissies bedraagt minstens vierhonderd.32 Er zijn nieuwe planning-organen. Het aantal adviescolleges - al of niet op de wet berustend - bedraagt ten minste 250.33 Maar tegelijk met deze toegenomen vervlechting en institutionalisering is ook de neiging toegenomen van boven af gordiaanse knopen door te hakken, als een directe respons op pressie uit het parlement, het optreden van georganiseerde be-

31

32

33

Zie over deze problematiek het Rapport van de Commissie Interdepartementale Taakverdeling en Coördinatie (commissie-Van Veen), Bestuursorganisatie bij de kabinetsformatie 1971, Den Haag, 1971. Dit aantal berust op een conservatieve schatting van het departement van Binnenlandse Zaken. Tijdens de voorbereidingen voor het rapport van de commissie-Van Veen berichtten sommige departementen, dat zij in bijna driehonderd interdepartementale commissies waren vertegenwoordigd. Zie de brief van de minister-president aan de Tweede Kamer d.d. 20 mei 1970, Handelingen Tweede Kamer 1969-1970, Bijlage 10.300.


70 langengroepen of actiegroepen, en commentaren en berichten in pers en de omroep. Ook in de Haagse wereld is daarom sprake van toegenomen spanning tussen routinematige en geïnstitutionaliseerde beleidsvormingsprocessen en de neiging ad hoc-beslissingen te treffen in plotseling gepolitiseerde zaken. Ondanks de toegenomen bereidheid tot openbaarheid kan men daarom niet zeggen dat de beleidsvormingsprocessen zelf overzichtelijker, berekenbaarder of minder grillig zijn geworden. Nieuwe ontwikkelingen laten zich voorts gelden in politieke rekruteringsprocessen. Er is enerzijds een groeiende ontwikkeling naar het full-time kamerlidmaatschap en een gestegen verwachting dat een succesrijk kamerlidmaatschap wellicht ook met een staatssecretariaat of ministerschap kan worden bekroond.34 Financiële regelingen - zoals verhoging van de vergoedingen in ruil voor een limitering van nevenverdiensten en toekenning van een wachtgeld bij niet-herverkiezing - hebben de professionalisering van de politiek bevorderd. Maar er is tegelijkertijd ook een sneller verslijten van Nederlandse politici. Ministers35 en ka-

34

35

In de kabinetten-Biesheuvel en -Den Uyl werden resp. 11 en 13 kamerleden minister of staatssecretaris die voordien dit ambt nog niet bekleed hadden, d.w.z. 24 kamerleden in een periode van ruim twee jaar. Vergelijkbare getallen voor eerdere parlementaire perioden waren: 3 leden in de zittingsperiode 1959-1963, 11 leden voor de drie kabinetten in de zittingsperiode 1963-1967, en 5 leden in de periode 1967-1971. Buiten beschouwing zijn steeds die kamerleden gebleven, die reeds eerder een staatssecretariaat of ministerschap hadden bekleed. In de 25 jaar tussen 1946 en 1971 werden in totaal 78 personen voor het eerst tot minister benoemd. Hiervan waren 9 personen eerder staatssecretaris geweest, terwijl sinds de instelling van de functie van staatssecretaris in 1948 tot 1971 in totaal 43 andere personen tot staatssecretaris werden benoemd. In de drie jaren sinds het optreden van het kabinet-Biesheuvel werden 25 personen voor het eerst minister (waarvan 6 eerder staatssecretaris waren geweest) en werden 27 personen voor het eerst tot staatssecretaris benoemd. Bij de interpretatie van deze getallen dient rekening te worden gehouden met wisselingen in het aantal ministersposten alsmede met de omstandigheid dat het aantal staatssecretarissen in de loop der jaren een zeer sterke uitbreiding heeft ondergaan.


71 merleden36 wisselen meer, als gevolg van een geringere continuïteit van kabinetten en toegenomen tussentijdse verkiezingen.37 Daarnaast wijzen enquête-resultaten onder kamerleden en het feitelijk verloop van het lidmaatschap van de Tweede Kamer erop dat het kamerlidmaatschap niet algemeen meer wordt gezien als een eindstap na een maatschappelijke carrière elders, maar als een mogelijke stap naar andere functies. Meer kamerleden ervaren het kamerwerk als een te zware belasting en ook als een leven dat door de toegenomen politieke spanningen minder aangenaam is. Zowel de drang naar het kamerlidmaatschap als de vlucht uit het kamerlidmaatschap lijkt daarom te zijn toegenomen. Als laatste mogelijke verandering zou ik ten slotte willen wijzen op de kans van toenemende frictie tussen politici en ambtenaren. Traditioneel waren Nederlandse politici meer bestuurlijk gericht en stond anderzijds het bestuur in een gemakkelijker ver-

36

37

Berekeningen van H.P.C. Fretz, in 1974 kandidaat-assistent voor politieke wetenschap te Leiden, leiden tot het volgende beeld omtrent tussentijds ontslag van Tweede-Kamerleden (welke de reden daarvan ook mag zijn: gezondheid, overlijden, benoeming tot minister of staatssecretaris, of vertrek naar een functie elders). Tussen 1959 en 1963 namen 30 leden tussentijds ontslag, tussen 1963 en 1967 40 leden, tussen 1967 en 1971 eveneens 40 leden, in de negentien maanden van de parlementaire periode 1971 tot 1972 28 leden, en in de zestien maanden sinds november 1972 31 leden. Hiervan verlieten achtereenvolgens 10, 16, 24, 10 en 6 leden de Kamer voor een andere functie dan minister of staatssecretaris. Als gevolg van deze ontwikkelingen is het gemiddeld aantal jaren ervaring dat kamerleden bij het optreden van een nieuw-gekozen Tweede Kamer hebben aanzienlijk gedaald. Zelfs indien men leden die voor 1940 al in de Tweede Kamer zitting hadden slechts rekent vanaf 1946 is het gemiddelde gezakt van 5,9 jaar in 1959, 5,3 jaar in 1963, 4,9 jaar in 1967, 4,3 jaar in 1971 tot 3,7 jaar in 1972. Het percentage nieuw-gekozen leden per parlementaire periode heeft zich als volgt ontwikkeld: in 1952 22%; in 1956 op de eerste 100 leden 18%, in de vergrote Kamer van 150 leden 45%; in 1959 17%; in 1963 33%; in 1967 39%; in 1971 36% en in 1972 31%. Van de 150 leden hadden per 1 november 1973 85 leden pas zitting sinds de Tweede Kamerverkiezingen van 1971 waarvan 42 leden minder dan een jaar. De gemiddelde leeftijd was 51,9 jaar in 1952, 50,9 jaar in 1956, 51,0 jaar in 1959, 49,9 jaar in 1963, 46,7 jaar in 1967, 46,9 jaar in 1971 en 45,7 jaar in 1972. Gegevens ontleend aan CBS, Statistiek der verkiezingen (Tweede Kamer der Staten-Generaal).


72 houding tot de politieke wereld, dan het geval was in vele andere landen die een sterkere formele scheiding kennen tussen de sector van de politieke leiding en het ambtelijk apparaat. De entrée van een nieuw type politicus en de toegenomen vervanging van de vroegere pluralistische accommodatie door een bewuste polarisatie kunnen echter tot toenemende conflicten tussen politici en hogere ambtenaren leiden en tot nieuwe vormen van politisering van het bestuur. Ik ga aan deze problematiek hier thans voorbij, onder verwijzing naar de referaten die in december 1973 gehouden zijn op een congres van de nieuwe Vereniging voor Bestuurskunde over het thema ‘De politisering van het bestuur’.

Aantekening Bovenstaand diescollege van 1974 bevatte nog een zesde deel, handelende over ‘neodemocratische’ opvattingen. Daarin werd ingegaan op de vraag of werkelijk sprake was van een groeiende belangstelling voor politiek, op het optreden en de betekenis van actiegroepen, op modaliteiten van politieke participatie, op de verhouding tussen kiezers, partijorganisaties en vertegenwoordigers in gekozen lichamen en op de (gewenste) rol van de rechter in het handhaven van zorgvuldige besluitvorming. Deze thema's worden uitvoeriger behandeld in de hoofdstukken 9 en 10 van dit boek en zijn daarom op deze plaats vervallen. De authentieke tekst van 1974 is te vinden in hoofdstuk 2 van H. Daalder, Politisering en lijdelijkheid, in de Nederlandse politiek, Assen, 1974, pp. 70-78.


73

3 De Nederlandse politiek in 1984 en de nieuwe flinkheid Tweemaal eerder sprak ik in dit Groot Auditorium. Bijna twintig jaar geleden, in 1964, hield ik mijn oratie onder de titel Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek.1 Hoofdthema van mijn betoog was de grote afstand tussen regeerders en geregeerden die in de Nederlandse politiek bestond, te zamen met de weinige achting die de politiek leek ten deel te vallen. Ik meende daarvoor een verklaring te vinden in een aantal factoren: wat ik noemde de doorwerking van oude regententradities; de invloed van de verzuiling waardoor volksgroepen in de Nederlandse samenleving er eerder op bedacht leken te zijn het eigen erf te ontginnen dan ongedeelde macht te veroveren; de geringe betekenis die verkiezingen in het bestel speelden omdat deze toch weinig verandering in de machtsverhoudingen teweeg konden brengen; de neiging politieke kwesties bewust te depolitiseren, door besloten overleg en een bewust beroep op ‘objectieve’ deskundigheid; en ten slotte wat men nu zou aanduiden als de triomf van het deelbeleid. Tien jaar later, in de nog vroege dagen van het kabinet-Den Uyl, hield ik tijdens de Leidse dies een contrabetoog, ditmaal onder de titel Politici en politisering in de Nederlandse politiek.2 Ik hield mij daarin bezig met tegenstromen tegen het bestel dat tien jaar eerder nog zo onschokbaar had geleken. Ik sprak nu over de aantasting van traditionele gezagsvormen en over de afname van

1 2

Zie hoofdstuk 1. Zie hoofdstuk 2.


74 traditionele politieke bindingen waardoor de politieke verhoudingen onberekenbaar leken te worden. Daarbij viel het accent op de desastreuze verliezen die de confessionele partijen in drie opeenvolgende verkiezingen hadden geleden (in 1967, 1971 en 1972) en op de opkomst van tal van kleine politieke partijen, door twee van mijn jongere collegae ooit aangeduid als ‘paddestoelen in de herfsttij van de ontzuiling’.3 Ik vroeg aandacht voor de roep om politieke duidelijkheid, die werd nagestreefd door institutionele hervormingen, zoals de invoering van een gekozen premier of een gewijzigd kiesstelsel, maar ook door een bewuste polarisatie van de partijverhoudingen, op landelijk en plaatselijk vlak. Ik wees op de alom gehuldigde leus van politisering, op de roep om democratisering en directe actie, die een aanslag konden betekenen op traditionele vormen van overleg. Ik stelde daarom tegelijk kritische vragen over de wijdverbreide stelling dat er sprake was van een echte democratisering en toegenomen participatie in de politiek. Was ik ooit, in mijn oratie van 1964, schuldig geweest aan het verspreiden van de term ‘regentenmentaliteit’, nu mocht ik de vreugde smaken dat mijn term de ‘nieuwe vrijgestelden’ in het populaire taalgebruik ingang vond. Tegelijkertijd vroeg ik aandacht voor ontwikkelingen binnen Den Haag waar een in complexiteit toegenomen overlegstructuur mogelijk in spanning kwam te staan met de neiging van politieke leiders zich daarvan los te maken en in een eigen wereldje, in een zeker isolement op te gaan. Hoe nu ziet de Nederlandse politiek er nog weer tien jaar later uit? Ik doe een poging tot een nieuwe schets, mede aan de hand van resultaten van nieuw politicologisch en sociologisch onderzoek, al laat de formule van een diescollege nauwelijks toe recht te doen aan de produkten van zoveel wetenschappelijk vernuft en aan gewenste nuanceringen.

3

Zie J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, Alphen aan den Rijn, 1974, p. 11.


75

I Laat ik allereerst nog eens uw aandacht vragen voor de grote maatschappelijke veranderingen die zich in de wereld en dus ook in Nederland hebben voorgedaan. Ik doe dit in staccato. Er was sprake van een ongekend snelle economische groei die zowel in absolute als in relatieve termen ook voor minderbedeelden, tot voor kort althans, tot een grote welvaartsstijging heeft geleid. In Nederland, meer nog dan in de meeste geïndustrialiseerde landen, nam daarbij de collectieve verzorgingsstructuur snel toe. Er vond een ware revolutie plaats in het onderwijs, in die zin dat jongeren van nu door een langer verblijf in het onderwijs een hogere graad aan scholing verwerven dan hun ouders, laat staan hun grootouders. Er doet zich een sterke verandering voor in de demografische opbouw van de Nederlandse bevolking. Het geboortencijfer is drastisch teruggelopen. Er vindt een sterke vergrijzing plaats. Traditionele gezinsvormen staan onder sterke druk, waardoor het aantal huishoudens van alleenstaanden sterk toeneemt. Vrouwen raken in een geheel andere maatschappelijke positie. De klassenverhoudingen zijn veel gecompliceerder geworden dan vroeger, waarbij de dienstensector zowel de primaire sector van land- of mijnbouw als de industrie lang achter zich heeft gelaten. Er dreigt een nieuwe kloof te ontstaan tussen ‘actieven’ en ‘niet-actieven’. Daarnaast is er de snelle groei van een nieuw proletariaat van etnische minderheden. Er heeft evenzeer een demografische verandering plaatsgevonden ten aanzien van de verstedelijking. Van een ongeschonden platteland is weinig over, maar tegelijk ziet men dat ‘overloop’ tot ‘leegloop’ uit de oude steden leidt, waardoor de bevolking van deze steden sterk van karakter verandert: er wonen nu onevenredig veel ouderen, etnische minderheden en studerende jongeren. Er doet zich een ware ‘communicatie-revolutie’ voor waarbij


76 voorlopig de televisie voorop gaat, maar tallozen de wereld die zij thuis op het scherm zien ook lijfelijk bezoeken. Er is, om met een tot cliché geworden uitdrukking te eindigen, meer algemeen sprake van een onderlinge verstrengeling en toegenomen afhankelijkheid van elk land met de rest van de wereld, al blijft in Nederland bij velen de neiging bestaan de wereld buiten onze grenzen vooral moraliserend, in ieder geval afstandelijk te bezien. Wanneer zich zo grote maatschappelijke verschuivingen voltrekken, ligt het voor de hand te verwachten dat zich daardoor ook grote veranderingen voordoen in maatschappelijke opvattingen en gedragingen. Er is aan theorieën daaromtrent geen gebrek. Er heerst al meer dan een eeuw lang strijd tussen marxisten en niet-marxisten - en tussen marxisten onderling - over de specifieke gevolgen die veranderingen in economische en ‘dus’ klassenverhoudingen teweeg brengen in politieke ideologieën en politieke strijdvormen. Toen ik mijn oratie twintig jaar geleden hield, sprak men van ‘the end of ideology’, een situatie die tien jaar later drastisch gelogenstraft leek te zijn. In plaats daarvan werd zeker in sociaal-wetenschappelijke kring de gedachte populair dat men thans op de drempel zou staan van een ‘post-materialistisch’ tijdperk.4 Waar oude problemen van een economisch tekort en van rust en orde leken te zijn opgelost, zeker voor een in welvaart opgroeiende naoorlogse jeugd, was de mogelijkheid geschapen zich op andere waarden te concentreren, zoals directe zeggenschap en zelfontplooiing. Daardoor was tegelijk de basis geschapen voor nieuwe sociale bewegingen, zoals de vredesbeweging, de milieubeweging, de beweging voor vrouwenemancipatie en zo meer. Ofschoon dergelijke theorieën met veel verbeelding worden geconstrueerd en met

4

Voor standaardteksten zie R. Inglehart, The Silent Revolution. Changing Values and Political Styles among Western Publics, Princeton, 1977, en S.H. Barnes en M. Kaase eds., Political Action. Mass Participation in Five Western Democracies, London, 1979.


77 veel technisch vernuft aan empirische tests worden onderworpen, lijken zij niet zelden sterk tijdgebonden. Dat geldt evenzeer voor nieuwere opvattingen die onder de indruk van de economische recessie thans opgeld lijken te doen. Er is de vrees dat naar analogie van de jaren dertig autoritaire bewegingen sterk aan kracht zullen winnen en daardoor een bedreiging zullen vormen voor het voortbestaan van een stabiele parlementaire democratie. Daarbij wordt de opkomst van de Centrumpartij als ‘bewijs’ genomen en een parallel getrokken tussen het maatschappelijk antisemitisme toen en uitingen van xenofobie en een onversneden racisme nu. In ruime mate wordt sociaal-wetenschappelijk onderzoek verricht, in het bijzonder via uitgebreide enquêtes die aan waarde winnen omdat zij in de tijd worden herhaald (en dus veranderingen in de tijd kunnen registreren) en tegelijkertijd in verschillende landen worden uitgevoerd (zodat het mogelijk wordt bevindingen in Nederland te zien in vergelijkend perspectief). Wat nu leert ons dit onderzoek? 1. Onderzoek naar waarden. Er zijn in de laatste jaren verschillende grote onderzoekingen verricht naar waarden onder de Nederlandse bevolking. Zo heeft men zowel in de jaren zestig als in de jaren zeventig onderzoek gedaan onder de titel God in Nederland.5 Nijmeegse sociologen voeren een groot onderzoeksproject uit naar secularisering en ontzuiling in Nederland, waarvan zij onder meer verslag hebben afgelegd in een recent boek Burgerlijk en onburgerlijk Nederland.6 C.P. Middendorp verricht al sinds 1970 uitgebreid onderzoek naar culturele veranderingen in Ne-

5

6

G.H.L. Zeegers, G. Dekker en J.M. Peters, God in Nederland Een statistisch onderzoek naar godsdienst en kerkelijkheid in Nederland, ingesteld in opdracht van de Geïllustreerde Pers NV, Amsterdam, 1967; W. Goddijn, H. Smets en G. van Tillo, Opnieuw: God in Nederland. Onderzoek naar godsdienst en onkerkelijkheid, ingesteld in opdracht van KRO en weekblad De Tijd, Amsterdam, 1979. A. Felling, J. Peters en O. Schreuder, Burgerlijk en onburgerlijk Nederland. Een nationaal onderzoek naar waardenoriëntaties op de drempel van de jaren tachtig, Deventer, 1983.


78 derland.7 Zijn steekproefonderzoekingen en analyses zijn daarna mede voortgezet door het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat sinds 1974 elke twee jaar uitgebreide verzamelingen gegevens publiceert in zijn Sociaal en Cultureel Rapport. Aan de hand van studies als deze laat zich ruwweg het volgende beeld van waardenveranderingen in Nederland construeren. Er is zonder twijfel sprake van een sterke secularisering in Nederland waar tot voor kort religieuze waarden en religieus praktizeren een in Europees perspectief ongekende intensiteit vertoonden. Deze secularisatie uit zich niet slechts in opvattingen maar ook in gedragingen. Kerkelijke verboden en geboden verliezen vooral in katholieke kring sterk aan kracht. Het kerkbezoek loop snel terug. Nieuwe waarden worden gemakkelijk aanvaard. Dat wil nog niet zeggen dat traditionele ‘burgerlijke’ waarden rondom het gezin en hard werken overal zouden zijn verdwenen. Zij worden nog steeds in brede, ook niet-kerkelijke kring gehuldigd. Maar daarnaast is evenzeer sprake van de ontwikkeling van nieuwe waardenpatronen die de Nijmeegse onderzoekers kenschetsen met de termen ‘maatschappijkritiek’ en ‘hedonisme’ - dat laatste zozeer dat naar hun mening in de ooit zo ‘calvinistische’ Lage Landen weer een vleug van the merry old Netherlands zou zijn te bespeuren. Middendorp spreekt van een sterk individualiseringsproces en tal van onderzoekers, waaronder de staf van het Sociaal en Cultureel Planbureau, wijzen op een sterke toename van libertaire, om niet te zeggen libertijnse of libertinistische waarden in de Nederlandse bevolking. In de afgelopen jaren hebben zich ongekend grote veranderingen voorgedaan in zaken als gezinsrelaties en de seksuele moraal. Ook de tolerantie ten aanzien van andersdenkenden en van nieuwe vormen van politieke actie is duidelijk gegroeid. Anders dan sommi-

7

Zie C.P. Middendorp, Progressiveness and Conservatism. The Fundamental Dimension of Ideological Controversy and their Relation to Social Class, Den Haag, 1978; Idem, Ontzuiling, politisering en restauratie in Nederland. Progressiviteit en conservatisme in de jaren 60 en 70, Meppel, 1979.


79 gen denken, nam daarbij de roep om sterke mannen af in plaats van toe. Hoe verhoudt Nederland zich tot andere Westeuropese landen? Het zogenaamde Eurobarometer-onderzoek, dat in alle lidstaten van de EEG met grote regelmaat plaatsvindt, toont al bijna een decennium onveranderd aan dat Nederlanders (althans naar eigen zeggen) de meest tevreden en gelukkige Europeanen zijn en dat deze gevoelens tot voor kort nog in mate van tevredenheid en persoonlijk geluk toenamen in plaats van daalden (zie figuur 3.1).8 Sceptici zullen wellicht aanvoeren dat het hier om gemiddelden gaat die misschien voor gezeten ouderen gelden, maar zeker niet voor jongeren. Maar ziet, diezelfde Eurobarometer toonde ook aan dat van de Europese jeugd Nederlandse jongeren onder de 24 jaar het meest tevreden en gelukkig zijn: zij scoren het hoogst wat betreft de relatie tot hun ouders, hun vrienden, love and romance, mogelijkheden voor vakantie, vrijetijdsbesteding, huisvesting, vooruitzichten op een gelukkig leven, en zelfs op de mogelijkheden voor het vinden van een baan, al is tegelijkertijd in Nederland de gedachte dat een volledige werktijd nooit meer zal terugkeren, het meest verbreid.9 2. Beleving van de politiek. Beziet men vervolgens mate van tevredenheid met het politieke systeem (figuur 3.2), dan is deze in Nederland blijkens de Eurobarometer minder groot dan in een aantal andere Europese landen. Bovendien is deze tevredenheid in de afgelopen jaren eerder dalende dan stijgende. Moet men daaruit concluderen dat sprake is van een toenemende vervreemding, een afnemend vertrouwen in het politieke stelsel en de mogelijkheden die individuele burgers zelf hebben om daarop invloed uit te oefenen? Zorgvuldig onderzoek, zoals onder anderen verricht door J.J.A. Thomassen cum suis in het kader van een groot internationaal project naar de studie van waarden-

8 9

Zie EEC, Eurobarometre. Public Opinion in the European Community, nr. 19 (June 1983). EEC, The Young Europeans. An Explanatory Study of 15-24 Year Olds, Brussels, 1982.


80

Figuur 3.1 Mate van tevredenheid met persoonlijk leven De vraag luidde: ‘Bent u over het algemeen genomen, zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden met het leven dat u leidt?’ Bron: EEC, Eurobarometre, nr. 19 (June 1983), pp. 10, 13, 27, 30.


81

Figuur 3.2 Mate van tevredenheid met de werking van de democratie De vraag luidde: ‘Bent u over het algemeen genomen, zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden met de werking van de democratie in Nederland?’ Bron: EEC, Eurobarometre, nr. 19 (June 1983), pp. 10, 13, 27, 30.


82 veranderingen, wijst eerder in andere richting.10 In vergelijkend perspectief, zo constateren deze onderzoekers, is de belangstelling voor politiek in Nederland niet laag maar hoog, en deze lijkt eerder te stijgen dan te dalen; de (lichte) stijging blijkt daarbij vooral afkomstig te zijn van jonge vrouwen. Het oordeel over de geoorloofdheid van niet-conventionele middelen voor politieke acties, zoals het deelnemen aan demonstraties en het optreden van actiegroepen, is verhoudingsgewijs opvallend positief. Feitelijke participatie in de politiek en de daarbij aangewende participatiemiddelen zijn daarentegen in de loop der tijd opvallend weinig veranderd in Nederland. Van een toenemend gebruik van directe actiemiddelen ten koste van meer conventionele methoden is geen sprake, al zou men aan de hand van kranteberichten en het televisiejournaal wellicht anders denken. Belangrijker nog: zij die in het bijzonder hun toevlucht nemen tot directe actiemiddelen zijn - kleine minderheden daargelaten - geenszins degenen die het sterkst negatief tegenover het politieke systeem staan. Actievoerders scoren als regel relatief hoog in de mate van vertrouwen die zij in de werking van het politieke systeem stellen en in hun eigen mogelijkheden om daarbinnen invloed uit te oefenen. Zij zijn bovendien vergeleken met anderen in de Nederlandse bevolking opvallend actief in het hanteren van meer traditionele methoden náást niet-conventionele actiemiddelen. Zoekt men naar groepen die wél van het politieke proces vervreemd zijn en dit met wantrouwen bezien, dan vindt men deze nu evenals vroeger voornamelijk onder de groepen van de laagst-betaalden en minder-ontwikkelden, groepen die steeds weinig in de politiek participeren. Waar zij in geen enkel opzicht politiek actief zijn, zullen deze groepen voor het functioneren van het politiek bestel geen duidelijk gevaar vormen. Al zal de Centrumpartij ongetwijfeld pogen in deze kringen stemmen te winnen, ook

10

Zie J-J.A. Thomassen e.a. red., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn, 1983.


83 deze partij zal daarbij op het probleem stuiten dat juist onder deze groepen de hardnekkige niet-stemmers groot in aantal zijn. Zal een doorzettende economische crisis dit beeld veranderen? Thomassen heeft in een subtiele analyse voor Nederland aangetoond wat uit eerder onderzoek in de Verenigde Staten al was gebleken, dat het verband tussen gevoelens over de eigen economische situatie en het uitbrengen van proteststemmen veel minder sterk is dan men gewoonlijk denkt.11 Van echte ontevredenheid van Nederlanders over hun eigen economische toestand was zeker tot voor kort nauwelijks sprake. En zelfs al zou deze groeien, dan is er geen reden bij voorbaat aan te nemen dat dit tot grote stemmenwinst voor extreme groepen zou leiden, en niet bijvoorbeeld tot steun aan politici die onder applaus van De Telegraaf hun schouders zetten onder het opruimen van de lasten die op het bedrijfsleven rusten. Zou Lubbers de les van Colijn in 1937 zijn vergeten, of die van Margaret Thatcher in de zomer van 1983? Het lijkt er niet op. 3. Maatschappelijke veranderingen en verschuivingen in politieke voorkeuren. Wat is de invloed geweest van de verschillende grote maatschappelijke veranderingen die zich in het afgelopen decennium hebben voltrokken? Dit probleem is onlangs uitvoerig onderzocht door R.B. Andeweg die in het najaar van 1982 de doctorstitel verwierf op het proefschrift Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change 1963-1977. In deze studie onderwierp hij aan de hand van de Nationale Kiezersonderzoeken en een aantal verwante enquêtes een groot aantal vooronderstellingen over de relatie tussen maatschappelijke verschuivingen en kiesgedrag aan een kritische analyse. Hij vond, zoals men kon verwachten, een duidelijk verband tussen het verlies van de confessionele partijen en het verminderen van kerkelijke bindingen, in het bijzonder onder katholieken. Ook kon hij aantonen dat jongere kiezers verhoudingsgewijs sneller van partijvoorkeur

11

Zie nader J.J.A. Thomassen, ‘Relatieve deprivatie, politieke ontevredenheid en protestgedrag’, in: J.J.A. Thomassen e.a. red., t.a.p., pp. 71-107.


84 veranderden dan ouderen, al deden zich ook onder ouderen in de loop der tijden sterke wijzigingen voor. Maar overigens lezen zijn conclusies over mogelijke verbanden tussen grote maatschappelijke veranderingen en wijzigingen in politieke voorkeuren als een litanie. Geen bewijs was te vinden, zo concludeerde hij, voor duidelijke verbanden van veranderingen in kiesgedrag met ogenschijnlijk zo veelbelovende factoren als: de rol van de nieuwe middenstand, een toenemende klassenpolarisatie, sociale of geografische mobiliteit, gestegen onderwijskansen of veranderingen in houdingen ten aanzien van gezag. Er bestond geen twijfel aan het feit dat kiezers in toenemende mate wisselen tussen partijen en dat velen van hen wisselen tussen stemmen en niet stemmen. Maar een direct verband tussen veranderend kiesgedrag en factoren die men gewoonlijk samenvat onder de term ‘maatschappelijke structuur’ bleek niet te bestaan.12 Een dergelijk negatief resultaat van een vernuftig en uitgebreid onderzoek kan teleurstellend lijken. Er is een moment geweest dat Andeweg bij mij en mede-promotor G.A. Irwin kwam en aankondigde dat zijn onderzoek - immers een onderzoek met louter negatieve bevindingen - mislukt was. Maar men kan Andewegs bevindingen ook anders bezien. Zijn onderzoek toont zonneklaar aan dat politieke verschijnselen, waaronder het kiesgedrag, niet direct sociaal gedetermineerd zijn, maar in tegendeel in hoge mate deel zijn van autonome politieke processen. Dat is dan een aardige conclusie voor politicologen die menen dat hun vakgebied iets anders is dan louter op de politiek toegepaste sociologie.

II Laat ons daarom de analyse opnieuw beginnen. Wij weten dat

12

Zie R.B. Andeweg, ‘The Main Conclusions Summarized’, in: Idem, Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change 1963-1977, diss. Leiden, 1982, pp. 196-198.


85

Figuur 3.3 Winst en verlies van Tweede-Kamerzetels, 1948-1982 Bron: J.J.M. van Holsteyn, Het woord is aan de kiezer. Een beschouwing over verkiezingen en stemgedrag aan de hand van open vragen, diss. Leiden, 1994, p. 112.

kiezers in Nederland sinds het afbrokkelen van de verzuiling een sterk wisselend kiesgedrag aan de dag hebben gelegd. Men kan dat aantonen aan de hand van netto-verschuivingen die bij verkiezingsuitslagen tussen partijen optreden, of aan de hand van zetels in de Tweede Kamer die van de ene partij naar de andere overgaan. Daaruit blijkt al dat deze veranderingen vanaf 1967 sterk stegen en ook in 1981 en 1982 nog groot waren (zie figuur 3.3). Doch de werkelijke verschuivingen waren blijkens enquêteonderzoek veel groter omdat het niet om saldi, om netto verschuivingen gaat, maar om feitelijke wisselingen. Tussen 1971 en 1977 wisselde naar eigen zeggen niet minder dan dertig procent van de kiezers van partij en tussen 1972 en 1977 26 procent. Maar ook dat gegeven is nog te laag omdat veel kiezers niet


86

Tabel 3.1 Wisselende en constante kiezers 1971-1972, 1972-1977 en 1977-1979 1971-1972

recall data*

constante kiezers

870

70%

751

62%

wisselende kiezers

374

30%

459

38%

ontbrekende gegevens

80

-

114

-

totaal

1324

100%

1324

100%

1972-1977

recall data*

constante kiezers

361

74%

297

61%

wisselende kiezers

128

26%

186

39%


20

-

26

-

totaal

509

100%

509

100%

1977-1979

recall data*

constante kiezers

353

84%

320

77%

wisselende kiezers

65

16%

97

23%


19

-

20

-

totaal

437

100%

437

100%

panel data**

panel data**

panel data**


* Veranderingen op basis van eigen herinnering. ** Gegevens gemeten aan de hand van herhaalde gesprekken met dezelfde kiezers. Bron: C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands. Empirical Results and Methods of Measurement, Amsterdam, 1983, p. 141. blijken te weten, of niet wíllen weten, dat zij bij een vorige verkiezing op een andere partij gestemd hebben. Volgt men dezelfde kiezers in de tijd door hen gedurende een aantal jaren achtereen te ondervragen, dan komt men tot cijfers in deze jaren van een wisseling van wel veertig procent (zie tabel 3.1). Wanneer men daarbij bedenkt dat er daarnaast wijzigingen optreden in het wel of niet stemmen en dat bij elke verkiezing jongere kiezers tot


87 het kiezerskorps toetreden, terwijl anderen afsterven, dan wordt spreken over vaste, berekenbare resultaten een wel heel hachelijke zaak. Hoe reageerden de politieke partijen op dit veranderd en veranderlijk kiesgedrag? De traditionele partijen (met als uitzondering wellicht een dierbaar verschijnsel als de SGP) konden niet langer op een in hoofdzaak vaste aanhang rekenen. Zij ondervonden in toenemende mate concurrentie van andere partijen, zowel van nieuwkomers als van elkaar. Partijen zochten meer steun bij reclamebureaus om via moderne publiciteitstechnieken het verlies van oude, meer stevige ideologische en affectieve banden te compenseren. Een groter accent werd gegeven aan de persoon van een of enkele partijleiders. Ook de betekenis van het partijlidmaatschap veranderde. Verschillende partijen kampten met een aanzienlijk ledenverlies en elk van hen kon constateren dat er tevens sprake was van een snellere wisseling in het ledenbestand dat nog overbleef. Dat verhinderde niet dat vooral in linkse partijen een nieuw activisme welig tierde. Dit uitte zich in conflicten tussen ‘bestokers’ en ‘bestuurders’ waarbij de nieuwe bestuurders niet zelden de bestokers van gisteren waren. De gedachte dat men via activiteit in politieke partijen snel een lidmaatschap van een vertegenwoordigend lichaam zou kunnen bereiken - de gemeenteraad in ieder geval, de Provinciale Staten wellicht nog met minder moeite, maar bij voorkeur de Tweede Kamer - liet niet lang op zich wachten. Het verlangen (of is het de noodzaak?) het lidmaatschap van vertegenwoordigende functies full-time te vervullen, de verhoging van ide financiële vergoedingen, het weren van betaalde nevenfuncties in de Tweede Kamer, nieuw ingevoerde anticumulatie-bedingen en dergelijke droegen ertoe bij het ambt van volksvertegenwoordiger tot beroep te maken. Onderzoek door J.Th.J. van den Berg13 heeft aan-

13

Zie J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; Idem,‘Geïsoleerd op het Binnenhof’, Socialisme en Democratie, 39 (1982), pp. 200-226.


88 getoond hoever dit slaken van banden tussen de Tweede-Kamerleden en sectoren van het maatschappelijk leven in de laatste tijd is gegaan, met niet te miskennen gevolgen. Full-time politici zijn voor hun dagelijks werk, maar ook voor hun herkandidering en mogelijke verdere stappen in hun politieke loopbaan, afhankelijk van snel zichtbaar succes, of denken althans dat te zijn. Er ontwikkelde zich in Den Haag, in het ‘isolement van het Binnenhof’, een eigen wereld die de oud-journalist, hoogleraar staatsrecht en Eerste-Kamerlid J.J. Vis ooit aanduidde met de term ‘politiek-publicitair complex’.14 Daarin spreken politici en de schrijvende en sprekende pers in hoog tempo met en tegen elkaar, in het publiek, maar daarom nog niet altijd tegen, laat staan met het publiek. Houdt dit nu in dat de politieke verhoudingen helemaal onberekenbaar zijn geworden en dat van bindingen tussen politici en kiezers helemaal geen sprake meer is? Een zo drastische conclusie is evenmin vol te houden. Tabel 3.2 biedt gegevens over de mate waarin Nederlandse kiezers zeggen zich verbonden te voelen met politieke partijen. In de tien jaar die deze tabel beslaat viel geen duidelijke afname te constateren in de mate van partij-

Tabel 3.2 Sterkte van partij-identificatie, 1971-1981 (in %) 1971

1972

1977

1981

30.5

26.7

24.9

35.7

Aangetrokken 35.1 tot partij

35.8

40.6

30.7

Zwakke aanhanger

16.0

13.1

11.9

14.8

Sterke aanhanger

18.4

24.0

22.6

18.8

N

2495

1526

1856

2305

Geen identificatie

Bron: J.J.A. Thomassen e.a. red., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn, 1983, p. 130.

14

Zie J.J. Vis, ‘Parlementaire pretenties, praktijken en problemen’, in: H. Daalder red., Parlement en politieke besluitvorming in Nederland, Alphen aan den Rijn, 1974, p. 35.


89 identificatie, al blijkt uit verder onderzoek wel dat kiezers nogal eens van partij-identificatie plegen te wisselen, zoals zij dat doen in hun stemgedrag. Maar dan lijkt ander onderzoek, aan de hand van opeenvolgende Nationale Kiezersonderzoeken verricht door Van der Eijk en Niemöller, aan te tonen dat er bij alle wisseling van kiezers tussen partijen toch sprake blijft van nogal duurzame ideologische voorkeuren. Kiezers bewegen zich slechts over kleine afstanden op een ideologische links-rechts schaal; wisselingen voltrekken zich allereerst tussen partijen die elkaar verhoudingsgewijs op deze schaal na staan en niet tussen partijen op grotere afstand van elkaar. Beziet men de plaatsing van politieke partijen op een dergelijke links-rechts schaal over een periode van dertien jaar (zie figuur 3.4), dan blijken de relatieve plaatsingen van partijen door de kiezers redelijk stabiel te zijn. Moet men dan als volgt concluderen: wel wisseling van kiezers en eveneens wisselingen in het electoraal fortuin van de meeste politieke partijen, maar daarom nog niet van de relatieve verhoudingen tussen bevolkingsgroepen, in termen van een ideologische ruimte gedefinieerd? En dus ook minder wisselingen in de meer fundamentele machtsverhoudingen in het politiek bestel?

III Zeker is dat politici daarvan nog niet zo zeker zijn. En even zeker is dat sommige waarnemers hun zorgen behouden. Nog altijd betoogt Glastra van Loon dat het Nederlandse politieke stelsel faalt op het punt van het formeren van kabinetten, en nog altijd pleit D'66 voor staatkundige vernieuwingen, al heeft het parlement die tot nu toe afgestemd. Evenzeer blijft Van Thijn wijzen op de wenselijkheid van een ‘pendule-democratie’, waarin op basis van stembusakkoorden, gesloten vóór de verkiezingen, de kiezers naar Engels voorbeeld kunnen beslissen wie de regering en wie de oppositie zullen vormen. Hij blijft waarschuwen tegen de Nederlandse ‘waaier-democratie’, waarin zowel


90

Figuur 3.4 Ideologische plaatsing van partijen in de Nederlandse politiek op een links-rechts schaal (gemiddelden van kiezers voor elke partij) Bron: C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands. Empirical Results and Methods of Measurement, Amsterdam, 1983, p. 250.


91 politici als kiezers het spoor bijster kunnen raken, met als gevaar een afglijden van ontevredenen in extremistische richting ter linker- of rechterzijde zodat in een ‘tang-democratie’ de democratie zelf gekraakt kan worden.15 Van Thijn ontwikkelde oorspronkelijk zijn voorstellen in de jaren zestig aan de hand van theoretische modellen zoals J. Schumpeters democratiemodel (dat sterke Engelse trekken vertoonde)16 en Giovanni Sartori's model van partijsystemen gekenmerkt door ‘polarized pluralism’, ontwikkeld aan de hand van de ervaringen van Weimar, de Franse Vierde Republiek en een analyse van het Italiaanse partijensysteem.17 Van Thijns voorstellen verkregen daarna, zo leek het, politieke actualiteit door de snelle wisseling van drie kabinetten in één parlementaire periode tussen 1963 en 1967 en door de kater die de Nacht van Schmelzer (oktober 1966) achterliet in socialistische kring, ook bij hen die in de onvermijdelijkheid en wenselijkheid van coalitiekabinetten geloofden. In dat klimaat kon Nieuw Links voldoende steun krijgen op het Haagse congres van de Partij van de Arbeid in 1969 voor een anti-KVP-resolutie. Deze hield een speculatie in op de mogelijkheid hetzij voldoende kiezers te winnen voor een eigen progressieve meerderheid, hetzij de ARP van de traditionele Coalitie los te weken. In 1971 en 1972 vormden PvdA, D'66 en PPR tot tweemaal toe een progressief akkoord, compleet met een schaduwkabinet (1971) of althans schaduwministers (1972). Maar al steeg het aantal gezamenlijk op oudere linkse partijen en nieuwe progressieve partijen uitgebrachte stemmen in de loop van de jaren zeventig (zie tabel 3.3), de eigen meerderheid werd niet bereikt. Het progressieve kabinet-Den Uyl werd uiteindelijk toch gevormd met een brede witte rand

15 16 17

Zie E. van Thijn, ‘Staatkundige vernieuwingen’, in: Staatkundig jaarboek 1982-1983, Leiden, 1982, pp. 31-48. J.A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York, 1942. G. Sartori, ‘European Political Parties. The Case of Polarized Pluralism’, in: J. LaPalombara en M. Weiner eds., Political Parties and Political Development, Princeton, 1966, pp. 137-176.


92

Tabel 3.3 Meerderheids- en minderheidsponties in de Tweede Kamer, 1946-1982 (in kamerzetels; 1946-1952 100 zetels; 1956-1982 150 zetels)* ‘oud links’ ‘oud links’ (PvdA, plus CPN, PSP) ‘nieuwe progressieven’ (D'66, PPR en EVP)

grote confessionele partijen; sinds 1977: CDA

grote DS'70 confessionele partijen/CDA plus VVD

overig rechts

1946

39

53

61

2

1948

37

54

63

3

1952

36

51

60

4

1956

57

77

90

3

1959

53

75

94

3

1963

51

76

92

7

1967

46

53

69

86

11

1971

47

60

58

74

8

8

1972

52

65

48

70

6

9

1977

56

67

49

77

1

5

1981

50

70

48

74

1

5

1982

53

61

45

81

7

* Vereiste meerderheid tot 1956: 51; vereiste meerderheid na 1956: 76. Zie voor de verdeling van de zetels over de afzonderlijke partijen tabel 8.1.


93 van zes confessionele ministers en een protocol, waarin zowel het verkiezingsprogramma van de progressieve concentratie als dat van de gezamenlijke christen-democratische partijen de basis van het kabinet vormde, dat van de KVP en ARP slechts gedoogsteun kreeg. Onenigheid tussen de progressieve partijen nam toe en met name D'66 zou zich onder de banier van ‘het redelijk alternatief’ na 1977 steeds bewuster van een progressieve concentratie distantiëren. In plaats van een direct kiezersmandaat voor een progressieve coalitie, kwam de PvdA in 1977 nog slechts met de eis van een meerderheid van ministers in het kabinet, en in plaats van een onwrikbaar Keerpunt kwam een aantal ‘ononderhandelbare’ strijdpunten die voor een deel toch onderhandelbaar bleken. De PvdA viel buiten de regering hoewel zij een recordwinst had geboekt. Op termijn bleek uitsluiting van het intussen gevormde CDA en vooral van de nieuwe lijstaanvoerder Van Agt een recept dat de progressieven tot onmacht en blijvende oppositie veroordeelde. In de gedachtengang van vóór de verkiezingen te sluiten stembusakkoorden, als door Van Thijn en anderen gepropageerd, zitten bij nadere analyse nog andere problemen naast de grote vraag of in een land van minderheden en eigengereide concurrentie van tal van partijen een ‘eigen’ meerderheid een fata morgana zal blijven. Men overdenke de volgende punten: Waar een stembusakkoord op zijn minst samenwerking tussen partijen veronderstelt, is de vraag hoe harmonieus en hoe duurzaam een dergelijke samenwerking zal zijn. Waar elk van de deelnemende partijen eigen verlangens in het gemeenschappelijk programma zal pogen aan te brengen, zullen altijd moeilijkheden ontstaan over specifieke punten en prioriteiten, zeker wanneer het om concrete tenuitvoerlegging gaat. Indien geen meerderheid voor het gemeenschappelijk program gevonden wordt en toch regeringsvorming met enigerlei vorm van steun met andere partijen noodzakelijk blijkt, wat is dan de verhouding tussen het verkiezingsprogramma van de partijen van het stembusakkoord en dat van de andere partijen?


94 Meer algemeen rijst de vraag wie verkiezingsprogramma's vaststelt. Wie beslist in hoeverre fractieleden daaraan blijvend gebonden zijn? En in hoeverre zijn fractieleden, in hoeverre zijn bewindslieden blijvend gebonden aan een verkiezingsprogram, aan een regeringsprogram en aan partij-uitspraken ‘tijdens de rit’? Van Thijn huldigt de theorie van het mandaat dat kiezers op basis van een vóór de verkiezingen vastgesteld verkiezingsprogramma aan een (regerings)partij geven. Maar hoeveel kiezers kennen het program (dat steeds uitvoeriger lijkt te worden)? En zelfs al zouden zij het werkelijk kennen, hoe bepaalt men vervolgens hoe een kiezer zijn stem afweegt tussen punten waarmee hij het wel of niet eens is? Verkiezingsprogramma's zijn niet zelden een produkt van een samenvoeging van tal van particularistische punten, waarop de invloed van actieve minderheden binnen een partij beslissend is. Is het wezen van de democratie dat de kiezers in de ene stem die zij uitbrengen, en de regering in de afweging van de talloze belangen die in zich wijzigende omstandigheden noodzakelijk is, werkelijk gebonden zijn aan elke letter van een vermeend mandaat? Wat betekent de theorie van het kiezersmandaat voor de rol van de fracties in hun verhouding tot de regering? Dwingt deze theorie volksvertegenwoordigers in naam van de democratie klakkeloos te slikken, wat eerst het verkiezingsprogram en straks het regeringsprogram behelst? En waar berust eigenlijk de uiteindelijke verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid: bij de fracties, bij de bewindslieden, bij de bonte uitkomsten van binnenskamers overleg tussen regeringspartijen en hun fractiespecialisten, of tussen bewindslieden en de regeringsfracties, om van oppositiepartijen in het parlement maar verder niet te spreken? Het zijn vragen als deze waarover juist Van Thijn zich ooit heeft moeten buigen. U vindt de wrange vruchten daarvan in zijn openhartig Dagboek van een onderhandelaar over de kabinetsformatie van 1977. En het was een commissie onder zijn leiding die


95 binnen de Partij van de Arbeid heeft moeten pogen de kluwen te ontwarren van strijdige normatieve opvattingen, alle gebaseerd op de theorie van ‘de’ democratie.18 Het rapport van de Kommissie Interne Partijdemokratie uit 1980 poogt eisen van wat heet ‘kiezersdemocratie’, ‘partijdemocratie’ en ‘parlementaire democratie’ met elkaar te verenigen door het opstellen van procedureregels. Het toont ongewild aan hoe complexe vragen in het geding zijn.

IV Men kan het hiervoor vermelde debat afdoen als voorbijgaand gekrakeel in linkse kring. Maar dan doet men geen recht aan een opvallende paradox in de recente politieke ontwikkelingen. Terwijl het plan van een progressieve concentratie, laat staan één progressieve volkspartij, vooreerst lijkt te zijn bezweken aan interne verdeeldheid en gezamenlijke machteloosheid, lijkt nu de coalitie van CDA en VVD een politiek van bewuste polarisatie te voeren. Immers, in 1982 koos het CDA al vóór de verkiezingen duidelijk partij voor een coalitie met de VVD. Het beroep op de kiezers resulteerde in wat, in vergelijking met eerdere jaren, een stevige meerderheid van 81 kamerzetels leek te zijn (al zorgde hiervoor vooral de grote winst van de VVD die van 26 naar 36 zetels steeg). Er werd in 1982 een kabinet gevormd via overleg tussen commissies uit de beide fracties. Dit resulteerde in een gedetailleerd regeringsprogram waaraan de deelnemende fracties zich duidelijk bonden. Er is nu wekelijks overleg tussen minister-president, vice-premier en de fractieleiders, kennelijk bedoeld om beide regeringspartijen in de pas te houden. De bindende kracht

18

De verhouding tussen partijdemokratie, kiezersdemokratie, en parlementaire demokratie, Rapport van de Kommissie Interne Partijdemokratie van de PvdA, Amsterdam, 1980.


96 van de fractie tegenover individueel afwijkende fractieleden is in het CDA bewust aangescherpt. Wel blijft tussen de beide regeringspartijen een zekere asymmetrie bestaan. De VVD kan ‘eigen’ punten, naar het woord van Ed Nijpels, alleen via het kabinet binnenhalen. De VVD heeft minder ruimte dan het CDA om ad hoc voor bepaalde kwesties in het parlement een alternatieve meerderheid te vormen met de PvdA. Maar om diezelfde reden poogt het kabinet met extra druk de potentiële speelruimte van de CDA-fractie in parlement duidelijk in te dammen. ‘Vreemd gaan mag niet’ is niet voor niets een oud devies. Ontsnapt daarmee Lubbers aan de dilemma's waarvoor progressieve leiders als Van Thijn binnen hun progressieve combinatie stonden? Voor het moment zijn de bindingen van de twee regeringspartijen aan het gemeenschappelijk regeringsprogram hecht. Maar zowel de VVD als het CDA houdt er belang bij zich tegenover de kiezers ook afzonderlijk te profileren. De beide partijen hebben, in verhouding tot het alternatieve links, traditioneel een nogal rustige achterban, voor het merendeel bestaande uit conservatieven van alle gading. Maar daarnaast vindt men ook, vooral binnen de kerken, velen die het zich tot christelijke taak rekenen voorhoede te zijn. CDA en VVD hebben nu te zamen de meerderheid, maar in 1971, 1972 en 1981 bleek hoe snel die verloren kan gaan. Moet dan het CDA toch weer een stap naar de PvdA doen, waardoor voor beide partijen van het model van klaar en duidelijk kiezen weinig overblijft? Of zoekt men een verbreding naar rechts door een stap naar Staphorst te doen, met alle taai ongerief en vele onzekerheden van dien?

V Zie ik het echter goed, dan is de discussie over de werking van het politiek bestel de laatste jaren verschoven, van het thema van de verhouding kiezers-partijen-parlement-regering, naar een ander thema: dat van de mogelijkheden, maar ook van de moei-


97 lijkheden en dus van de grenzen van politieke sturing. Aanzet daartoe vormen vooral twee thema's: 1. dat van de noodzaak te komen tot integraal beleid met hulp van een algemene bestuursdienst, een gedachte waaraan vooral de naam van de commissie-Vonhoff is verbonden, en 2. dat van de crisis van de verzorgingsstaat. De rapporten van de commissie-Vonhoff19 staan in het teken van het verlangen de wereld van het ‘sectorbeleid’, van de ‘verkokering’, van de ‘gesloten circuits’, of van de ‘ijzeren ring’ waarbij deelbelangen binnen overheid hun eigen beleid zouden maken, in te perken. Zij bepleiten een versterking van de wereld van de integratie, via verschillende voorstellen die nader zijn uitgewerkt door één lid van de commissie, H.D. Tjeenk Willink, door Van Thijn gedurende zijn korte intermezzo als minister van Binnenlandse Zaken in 1981-1982 benoemd tot Regeringscommissaris voor de Reorganisatie van de Rijksdienst. Ik noem u aan de hand van diens Eerste Jaarbericht:20 zorg voor continue bijstelling van het regeringsprogramma door een alle ministers bindend actieprogram; het bieden van een gemeenschappelijke ambtelijke ondersteuning aan de leden van de ministerraad, naast de departementale staf waarover elke minister beschikt; concentratie van het regeringsbeleid voorlopig op drie hoofdbeleidsgebieden, met voor elk daarvan één verantwoordelijke minister (die níet mag zijn hoofd van het departement dat het meest direct bij de uitwerking of uitvoering van oplossingen op het betreffende gebied betrokken is); voorbereiding van het beleid door planbureaus die veel losser moeten staan van de bestaande departementen dan tot nu toe; per maand in de ministerraad ten minste twee uur vrije discussie over specifieke beleidsterreinen; benoeming van een beperkt aantal projectministers

19 20

Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff), vooral het rapport nr. 3 Elk kent de laan die derwaart gaat, Den Haag, 1980, hoofdstuk 3. Jaarbericht 1983 van de Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Den Haag, 1982.


98 die hun beleid allereerst uitwerken met deskundigen, ook van buiten de rijksdienst; terugdringen van de vijfde macht, die van de adviesorganen; invoering van een algemene bestuursdienst voor de hogere ambtelijke rangen. De operatie (of moet ik zeggen het fantoom?) van de reorganisatie van de rijksdienst ondervindt een sterke terugslag van andere beleidsprogramma's van het kabinet-Lubbers, waarin gezocht wordt naar het terugdringen van de collectieve sector. Daarvoor zijn tal van commissies en stuurgroepen in de weer, die zich wijden aan decentralisatie, deregulering, privatisering, heroverweging, het uitwieden van de adviserende organen enzovoort. Men kan niet zeggen dat door dit alles ‘Den Haag’ eenvoudiger en duidelijker is geworden, de berekenbaarheid van het overheidsbeleid groter, de rechtszekerheid hechter gevestigd, de helderheid over het stellen van problemen, laat staan het oplossen daarvan, toegenomen. Er moge eensgezindheid zijn over de wens het beslag van de collectieve sector terug te dringen, voorlopig lijkt het vooral op een bezuinigingsslag, die onder het mom van objectieve noodzaak de wildheid van politieke keuzes tracht te bemantelen. Hoe deze ontwikkelingen te duiden, in het langer zicht van de Nederlandse politiek? Het is alsof een aantal van de oude spelregels die Lijphart ooit voor de Nederlandse politiek meende te onderscheiden, terug zijn gekomen, al is het in een ander jasje. Het is weer ‘zakelijke politiek’, nu verpakt als no nonsense-kabinetsbeleid. Er is weinig verschil van mening op het punt dat ‘de regering regeert’. De aangeroepen noodzaak voor beslissingen staat onmiskenbaar in het teken van ‘depolitisering’. Als er al meer openbaarheid is, dan is die niet zelden selectief. Er wordt weer veel aan de top beschikt. Komen de jaren zestig weerom? Zeker is dat het verschil met de ideologische verlangens die ik tien jaar geleden samenvatte niet groter kan zijn! Maar het beleid verschilt eveneens fundamenteel met de wijze waarop politiek zo'n twintig jaar geleden, toen ik mijn oratie


99 hield, werd gevoerd. Er was toen sprake van een langdurige regententraditie van ‘schikken en plooien’. Nu lijkt er eerder sprake te zijn van een technocratische flinkheid die met oude regentenwijsheid weinig van doen heeft. Toen heerste een traditie van topoverleg, steeds met zoveel mogelijk betrokkenen die zich stevig verankerd wisten in organisaties die zelf een vaste plaats in een verzuilde structuur hadden verworven. Dat gaf een breed maatschappelijk draagvlak aan de compromissen die werden uitgewerkt. Die draagkracht is nu sterk verminderd, door een drietal factoren: de hechte zuilstructuur als encadrering van gespecialiseerde organisaties bestaat niet meer; het schijnsucces van actiegroepen, of van acties doorbestaande geïnstitutionaliseerde groepen, heeft bestaande overlegstructuren nogal aangetast; en de nieuwe flinkheid in Den Haag lijkt er soms op aan te sturen nog bestaande groepen en overlegstructuren te bruuskeren en zelfs te breken. Het moge waar zijn dat deze groepen pressie uitoefenden op de beleidsvorming; het is echter ook waar dat zowel adviescolleges als vormen van georganiseerd overleg tevens matiging betekenden, en de legitimiteit van genomen beslissingen konden bevorderen. In het hoogtij van de verzuiling bestond een eigenaardig condominium tussen staat en maatschappij. De overheid stelde regels en gaf subsidies, de maatschappelijke organisaties bestierden eigen zaken in autonomie. Het lijdt weinig twijfel dat deze verstrengeling een der factoren was voor de opdrijving van overheidsuitgaven in de wereld van het sectorbeleid. Maar dat wettigt nog niet het modieus scheiden van staat en maatschappij, zoals men dat thans evenzeer in nieuw-linkse als in nieuwrechtse kringen kan aantreffen. Als het dan al noodzakelijk is staatstaken te heroverwegen, dereguleren en privatiseren, dan zou men op zijn minst mogen verwachten dat keuzen worden gedaan in het volle besef van maatschappelijke consequenties, en niet alleen in termen van het rekenboekje van de schatkistbewaarder, verondersteld efficiënt management of een modieus anti-etatisme. Juist door de uitgebreide vertakking van maat-


100 schappelijke organisaties in het hoogtij van de verzuiling bestond een zekere waarborg voor evenwichtigheid en evenredigheid. Kan men werkelijk betogen dat die thans evenzeer betracht worden? Het is nog te vroeg om de balans van het nieuwe Haagse ‘realisme’ op te maken. Pas door analyse van concrete beleidsbeslissingen en beleidssectoren op langere termijn zal het duidelijk worden wat pose is en wat werkelijk beleid, wat niet meer dan globale of grove bezuinigingsmaatregelen, wat de vrucht van weloverwogen keuzen. Maar bovenal blijft er de vraag naar de legitimiteit van het bestel. Ik heb aan het begin van dit diescollege een aantal gegevens aangevoerd die erop lijken te wijzen, dat Nederlanders nogal tevreden leven en eerder aan tolerantie winnen dan verliezen. Ik heb echter ook betoogd dat die tevredenheid zich minder tot de werking van het politieke systeem uitstrekt en dat er tekenen zijn van afgenomen bindingen, zowel tussen kiezers en politieke leiders, als tussen overheid en maatschappelijke organisaties. Er is, getuige de bevindingen omtrent politieke belangstelling, politieke participatie en dergelijke, niet te verwachten dat er een brede antidemocratische beweging van onderop zal ontstaan, al kunnen kleine groepen van gewelddadige activisten veel onheil stichten. Maar er is wel reden om te denken dat het optreden van politici meer dan enige andere factor tot groeiend wantrouwen in het politiek bestel kan bijdragen. Men kon vraagtekens zetten bij het democratisch gehalte van een strak verzuilde samenleving zoals die nog in belangrijke mate bestond toen ik mijn oratie uitsprak. Men kon evenzeer argwaan koesteren tegen het drijven, tien jaar later, van vele politiseerders en polariseerders, die zich tot dragers van de democratie uitriepen maar hoogst elitair optraden. Dit alles is geen reden om nu geen kritische vraagtekens te zetten bij het richten van de politiek op technocratische daadkracht en een wissel te trekken op plebiscitaire instemming wanneer over twee jaar weer verkiezingen plaatsvinden.


101

4 Van oude en nieuwe regenten, of: politiek als beroep I Inleiding In januari 1976 kreeg ik onverwachts bezoek van Max Kohnstamm, de president van het Europees Universitair Instituut dat in september van dat jaar in Florence zijn poorten zou openen. Hij vroeg mij een benoeming te aanvaarden als eerste voorzitter van het Departement van Politieke en Sociale Wetenschappen van dit instituut, op een contract van drie jaar. Dat kon alleen indien ik een ongewoon lang verlof zou verkrijgen uit de leerstoel die ik bezet. Ik vroeg een gesprek aan met de rector en de voorzitter van het College van Bestuur, die, zoals de gewoonte is aan het Stationsplein, het voorstel vriendelijk en constructief tegemoet traden, maar zeiden dat ik voor de te treffen regelingen bij de secretaris van de universiteit diende te zijn. Ik maakte dus een afspraak met de secretaris, mr. N.F. Hofstee,1 intussen gewapend met tal van stukken, opgesteld in langjarig overleg tussen de lidstaten die het Europees Universitair Instituut hadden opgericht. In het oprichtingsverdrag, zo bleek, hadden deze staten zich verplicht de tijdelijke tewerkstelling van wetenschapsbeoefenaren in Florence mogelijk te maken. De secretaris ontving mij, zittend achter zijn bureau in een nog ietwat ouderwetse leunstoel, in een kamer die nog niets had van het moderne management. Hij sprak vervolgens beslist: ‘U denkt toch niet, dat

1

Zie Bij het afscheid van de Leidse hofstee. Liber amicorum aangeboden aan Mr. N.F Hofstee bij zijn afscheid als secretaris van de Rijksuniversiteit te Leiden op 29 mei 1978, Leiden, 1978.


102 een door de Nederlandse staat gesloten verdrag een corporatie als de Leidse universiteit bindt, die zo veel ouder is dan de Nederlandse staat? U krijgt dat verlof. Niet vanwege dat verdrag. Maar omdat U tot nu toe Uw werkzaamheden hier plichtsgetrouw hebt vervuld en omdat wij de uitnodiging een eerbetoon vinden aan de universiteit.’ Een goede Leidse grap? Ongetwijfeld. Maar ook een met een diepere zin. Want hier sprak een waar regent, de ambtsdrager die zich niet ondergeschikt aan een Haags (laat staan een Zoetermeers) minister acht; en die een eigen beslisdomein opeist en eigen criteria vaststelt ten aanzien van de vraag wat een goed ambtsbekleder behoort te doen; en die blijft insisteren op het eigen recht van oude corporaties zoals de universiteit die eeuwenlang onder het toezicht stond van curatoren; niet onder de ‘instituutsstrategie’ van een College van Bestuur. Naast de secretaris was er, op het moment dat ik in Leiden werd benoemd, nog slechts één vrijgesteld bestuurder: de president-curator E.H. Reerink. Toen ik, bijna dertig jaar geleden, bij hem de ambtsgelofte aflegde, sprak deze het gedenkwaardig woord dat de Leidse universiteit zoiets was als ‘het omgekeerde Vaticaan’. Het Vaticaan kende één paus, en onder deze een groot aantal kardinalen. Leiden daarentegen had tweehonderd pausen: de hoogleraren, en daaronder één kardinaal: de president-curator. In dit afscheidscollege wil ik (opnieuw zullen sommigen zeggen2) spreken over regenten en regententradities in de Nederlandse politiek, en nagaan welke invloed die gehad hebben, en nog hebben, op het optreden van drie andere categorieën van Nederlandse regeerders: de hoge ambtenaren werkzaam in de Haagse departementen; degenen die direct of indirect functies verwerven door partijpolitieke rekrutering en verkiezingen; en een derde groep die ik de calculerende contractanten zal noemen, het snel groeiend leger van hen die werkzaam zijn op terreinen van de overheid in een geprivatiseerde rol.

2

Zie hoofdstuk 1.


103

II De oude regenten en de regententradities Wat te verstaan onder ‘regenten’? Met Van Dale in de hand laat zich ten minste een viertal aspecten vaststellen,3 ten eerste: de idee van een magistraat; ten tweede: de historische oorsprong in het stedelijk en provinciaal niveau van de Republiek, alsmede in de waterschappen (misschien wel de oudste, en zeker de meest typische openbare lichamen in de geschiedenis van de Lage Landen); ten derde: de regerende aristocratie, de ‘traditionele families’, die echter geen formeel-erfelijke functies bekleedden (zoals dat bij de in Nederland verhoudingsgewijs zwakke adel ooit wel het geval was);4 en ten vierde: kenmerkende instrumenten, zoals coöptatie voor het vervullen van ambten, en ‘contracten van correspondentie’, afspraken tussen een beperkt aantal families om de baten van het regeren voor de eigen groep te reserveren. Wat nu maakte de regenten in de Republiek tot een bijzonder soort regeerders?5 Mij dunkt een drietal kenmerken: 1. de gedachte van het ambt waarin regeringsgezag wordt uitgeoefend op basis van eigen recht en verantwoording, zonder dat de ambtsdrager onderworpen is aan bevelen van hogerhand of gehouden is tegenover superieuren verantwoording af te leggen. Daarin ligt een principieel verschil met de in een hiërar-

3

4

5

Van Dale (11e druk) noemt sub ‘regent’ o.m.: ‘1. overheidspersoon in een leidinggevende functie, magistraat, iem. die met regeringsgezag bekleed is [...] 3. stedelijk of provinciaal magistraatspersoon, vooral in toepassing op de regeringsperiode uit de (latere) tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden, de regerende aristocratie [...] ook van toepassing op bestuurders van waterschappen.’ De studie van de Nederlandse adel, lang een opvallende witte plek in de Nederlandse geschiedschrijving, krijgt in recente tijd meer aandacht van historici. Zie bijv. de leesbare bundel van J. Aalbers en M. Prak red., De bloem der natie. Adel en patriciaat in de Noordelijke Nederlanden, Meppel/Amsterdam, 1987. Voor een goed overzicht zie D.J. Roorda, ‘Het onderzoek naar het stedelijk patriciaat in Nederland’, in: W.W. Mijnhardt red., Kantelend geschiedbeeld. Nederlandse historiografie sinds 1945, Utrecht, 1983, pp. 118-142; Idem, Rond prins en patriciaat. Verspreide opstellen, Weesp, 1984.


104 chieke organisatie werkzame ambtenaar. 2. het sterke accent op het bestaan van collegiale lichamen. Als er al één werkelijk Nederlandse politieke theorie is, dan is het wel die van Althusius die het regeergezag gegrondvest zag in de vorming van consociationes, de vrijwillige aaneensluiting van in oorsprong vrije families, dorpen, steden en gewesten in confederale verbanden. En dat in een vorm waarbij alleen het hoognodige werd ingebracht in een ‘generaliteit’ waarin men zelf via aan mandaat en ruggespraak gebonden afgevaardigden deelnam, en die gehouden was alle bestaande ‘usantien en privilegien’ te eerbiedigen. 3. de ‘families’, afgezet naar boven tegen de adel, naar beneden tegen het gemeen, te zamen personen van ‘importantie ofte qualiteyt’,6 de ‘wijsten, treffelijksten en rijksten’.7 De Republiek ligt bijna tweehonderd jaar achter ons. Zijn in die tijd de regenten en met hen de regententradities verdwenen? Hun positie werd al tijdens de Republiek aangevochten, door hen die ‘eenen ondeelbaren Staat’8 verlangden, hetzij uit naam van een absolute vorst, hetzij uit de wens tot meer gelijkheid voor de burgers.9 De eerste Nederlandse grondwet van 1798 zou expressis verbis stipuleren: ‘Ambten en bedieningen zijn lastgevingen der Maatschappij voor eenen bepaalden tijd. Zij zijn noch erflijk, noch vervreemdbaar’ (artikel 15). Al was in de grondwetten van 1814 en 1815 in veel opzichten sprake van restauratie, zij legden toch voor tal van geënumereerde terreinen van overheidsoptreden het oppergezag bij de Koning, lees: het

6 7 8 9

Geciteerd naar A.Th. van Deursen, Mensen van klein vermogen. Het kopergeld van de Gouden Eeuw, Amsterdam, 1991, p. 194. Geciteerd naar Roorda, in: W.W. Mijnhardt red., t.a.p., p. 119. De eerste woorden van de preambule van de Staatsregeling van 1798 luidden: ‘Het Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat [...]’. Zie vooral E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam, 1960; Idem, Politieke theorie en geschiedenis. Vespreide opstellen en voordrachten, Amsterdam, 1987, passim.


105 rijk. Veel van de traditionele ambten werden voortaan rechtstreeks door de Koning ‘vergeven’. Zij die daar om dongen leerden snel formules te gebruiken als: ‘Geeft eerbiedig te kennen dat hij gaarne in aanmerking zou komen voor een benoeming tot...’, die nu nog door gezagsgetrouwe sollicitanten voor functies als die van burgemeester of rechter worden gebruikt, om van informeler ‘afsmeken van gunsten’ niet te spreken. Sinds de Franse tijd vond de opbouw van een ambtenarenapparaat plaats dat in beginsel een duidelijke hiërarchische structuur had.10 Toch zou de ‘ambten’traditie niet verdwijnen. Niet in juridische zin, omdat belangrijke overheidsambten duidelijke ‘eigen rechten’ zouden behouden, en niet in sociologische zin. Nederland kent immers nog tal van magistraten, met eigen regeringsgezag bekleed. Ik noem de ministers (sinds 1948 versterkt met de staatssecretarissen), de commissarissen van de Koningin, de burgemeesters, de leden van de rechterlijke macht, de leden van Hoge Colleges van Staat zoals de Raad van State en de Algemene Rekenkamer (al zijn de staatsraden en leden van de Rekenkamer deel van eerbiedwaardige lichamen in plaats van dragers van individuele ambten). De ambtentraditie is mede zichtbaar in het optreden van functionarissen zoals de leden van de staande magistratuur en de inspecteurs van belastingen, volksgezondheid en ruimtelijke ordening, die aan hun eigen verantwoordelijkheid, gebaseerd op wet en ambt, vasthouden en die zich verzetten tegen de gedachte dat de naast-betrokken ministers aan hen opdrachten zouden kunnen geven hoe te handelen in concrete, individuele beslissingen.11 En sociologisch? Toen Van Heek en anderen in de jaren vijftig een zogenaamd prestige-stratificatieonderzoek verrichtten, waarbij zij een steekproef van de bevolking vroegen 57 beroepen

10 11

Zie hierover P.G. van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne bureaucratie in Nederland 1813-1940, Kampen, 1988. Anders: E.J. Daalder, ‘Het Openbaar Ministerie: magistraat of bestuursambtenaar?’, Trema'. Tijdschrift voor de rechterlijke macht, 14 (1991), pp. 88-92.


106 naar maatschappelijk aanzien te ordenen,12 stonden de volgende zeven functies bovenaan: hoogleraar, arts, burgemeester van een grote gemeente, rechter, ingenieur, notaris en advocaat. Hogere ambtenaren en ‘hoofd- of opperofficieren, als kolonel of generaal’ scoorden lager, na tandarts, directeur van een grote onderneming, veearts, burgemeester van een kleine gemeente, predikant, leraar aan een HBS of gymnasium en pastoor. Kennelijk genoten dragers van ambten en vertegenwoordigers van vrije beroepen die functies vervullen met daaraan voorbehouden rechten en plichten, nog altijd een hoog aanzien. Blijkens later onderzoek is daarin nog niet veel veranderd. Hoogstens moet ik, naar ik aanneem tot verdriet van mijn jongere collegae en opvolgers, berichten dat de hoogleraar intussen gezakt is: voorbijgestreefd door de chirurg, de burgemeester van een grote gemeente en de rechter.13 Maar de hoogleraar is intussen, zo lijkt het, minder ambtsdrager en meer ambtenaar geworden. Collegiale lichamen waren, naast de begrippen ‘ambt’ en ‘magistraat’, het tweede kenmerk van de regentenregering dat ik noemde. Hoe verging het de vele ‘corporatiën’ die zich ooit constituerende machten van de staat waanden? Het behoeft geen betoog dat ondanks alle leerstukken omtrent de ‘drie-kringenleer’, de ‘eigen huishouding’ van provincie of gemeente, of het verfijnd verschil tussen ‘autonomie’ en ‘zelfbestuur’, de lagere overheden sterk aan banden zijn gelegd: oorspronkelijk door gouverneurs of commissarissen als toezichthouders namens de Koning per provincie, en door ‘rijkskruiers’ in alle gemeenten; door een uitgebreid preventief en repressief toezicht in wetge-

12 13

Zie F. van Heek e.a., Sociale stijging en daling in Nederland, Leiden, 1958, 1, p. 25. Zie H. Sixma en W. Ultee, ‘Een beroepsprestigeschaal voor Nederland in de jaren tachtig’, Mens en Maatschappij, 58 (1983), p. 360-382. Bij vergelijking in de tijd moet wel in rekening worden gebracht dat de nieuwe schaal 116 beroepen telt, in plaats van de 57 in het onderzoek van Van Heek c.s., en dat ook de formulering van bepaalde beroepen niet dezelfde is. In het eerdere onderzoek werd niet apart gevraagd naar ‘chirurg’, maar alleen naar ‘arts’.


107 ving en begrotingszaken; door het uithollen van het eigen belastinggebied en door het inwisselen van ‘autonomie’ voor ‘medebewind’ onder vigeur van gedetailleerde regelgeving en instructies met bijbehorende specifieke in plaats van algemene uitkeringen. Niettemin: de kracht van collegiale en corporatieve tradities bleef ondanks dat alles in belangrijke mate behouden.14 Zij zouden uiteindelijk de centraal benoemde commissarissen en burgemeesters tot mannen of vrouwen van de provincie of de gemeente maken. Zij zijn er oorzaak van dat voor belangrijke functies, met name in de rechterlijke macht, benoemingsprocedures zijn blijven gelden waarin elementen van coöptatie aanwijsbaar blijven, terwijl de kracht van het collegiale beginsel des te sterker speelt hoe belangrijker de zaak en hoe hoger het rechtsprekend college. In de instelling van talrijke zogeheten zelfstandige bestuursorganen vindt men evenzeer de dubbele gedachte van gewenste autonomie en zekerheid door collegialiteit. Voor extramoeilijke politieke kwesties wordt zelden een beroep gedaan op één enkele adviseur, maar frequent op ‘vroede mannen’ in collegiale samenwerking. Maar het betoog strekt verder dan de organisatie van de overheid zelf. In achttiende-eeuwse politieke theorieën en bij maatregelen getroffen in de Bataafs-Franse tijd of onder het interventionistisch regime van koning Willem I, waren ‘tusschenmaghten’ of ‘middellighamen’ lang een steen des aanstoots. Vrijheid van vereniging en vergadering werd pas in 1848 formeel een grondrecht. Nog lang daarna golden goedkeuringseisen, wilde men verenigingen met rechtspersoonlijkheid oprichten. Het demonstratief-verenigd verschijnen op straat bleef aan strenge bepalingen gebonden. Op het optreden van arbeiders om hun positie in loononderhandelingen te verbeteren rustte lang een coalitieverbod. Maar toch! Vooral ook als reactie op toegenomen

14

Zie vooral Th.A.J. Toonen, Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd, 's-Gravenhage, 1987.


108 overheidsinterventie ontstond zodanig verzet van verschillende bevolkingsgroepen dat daaruit eigenstandige zuilen ontstonden. Of het nu ging onder de vlag van Kuypers ‘soevereiniteit in eigen kring’, het door katholieken gepropageerde ‘subsidiariteitsbeginsel’, of het verlangen naar ‘nieuwe organen’ of ‘functionele decentralisatie’ bij socialisten, het eindresultaat was, om met Thorbecke te spreken, het ‘wekken van zelfstandige kracht’ van gehele volksgroepen. Dit betekende mobilisatie en organisatie. Het instigeerde een groei van tal van confederatieve verbanden (binnen de zuilen en tussen de zuilen) en resulteerde ten slotte in een waar condominium van overheid en maatschappij in tal van sectoren, zodanig dat wat de een als ‘consociationalisme’ beschrijft, de ander nu ‘corporatisme’ noemt. Keren wij terug naar de regenten zelve en bezien wij hun families. Er was na 1795 een korte periode van citoyennerie. ‘Alle Leden der Maatschappij hebben, zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang, eene gelijke aanspraak op derzelver voordeelen,’ heette het in artikel 3 van de Staatsregeling van het Bataafsche Volk van 1798.15 Maar de ‘aanzienlijkheid’ zou het spoedig weer winnen. De grondwet van 1814 voerde ridderschappen in als een van de kiescolleges van de Provinciale Staten die op hun beurt de leden van de Tweede Kamer verkozen. Mede om over voldoende personen daarvoor te beschikken, verleende koning Willem I het adellijk statuut aan alle regentengeslachten die daarom vroegen, al wilden sommigen ‘liever de eersten on-

15

De Franse Nationale Vergadering van 1789 had het mooier geformuleerd: ‘Il n'y a plus ni noblesse, ni pairie, ni distinctions héréditaires, ni distinctions d'ordres, ni régime féodal, ni justices patrimoniales, ni aucun des titres, dénominations et prérogatives qui en dérivaient, ni aucun ordre de chevalerie, ni aucune des corporations ou décorations, pour lesquelles on exigeait des preuves de noblesse, ou qui supposaient des distinctions de naissance, ni aucune autre supériorité que celle des fonctionnaires publics dans l'exercise de leurs fonctions’. Geciteerd naar P. Janssens, ‘De politieke invloed van de adel in het Koninkrijk der Nederlanden’, in: C.A. Tamse en E. Witte red., Staats- en natievoming in Willem I's koninkrijk (1815-1830), Brussel/Baarn, 1992, p. 98, n. 1.


109 der het patriciaat [...] zijn dan de laatsten onder de geadelden.’16 In de steden hadden leden van de raad voor het leven zitting (al was het op basis van indirecte verkiezing) en ook in het derde kiescollege voor de Provinciale Staten, de landelijke stand, was de aanzienlijkheid zeer sterk.17 Mochten in 1848 formeel de ‘standen uit de staat’ zijn verdwenen,18 zowel het passief als het actief kiesrecht bleef nog decennia lang voorbehouden aan personen die aan hoge belastingeisen voldeden. Wij hebben zo langzamerhand, dankzij het onvolprezen eliteonderzoek van W.P. Secker en anderen, een goed beeld van de samenstelling van een aantal belangrijke elitegroepen in de Nederlandse politiek van de negentiende en twintigste eeuw.19 Daaruit blijkt zonneklaar hoe groot de politieke rol van adel en patriciaat nog lang was onder leden van de Staten-Generaal en onder ministers, en hoe sterk de verknoping van de negentiende-eeuwse politieke elites was met de wereld van ambten, eerder dan van vrij beroep, handel, ambacht of industrie. Daarbij is ook duidelijk dat die rol groter was onder conservatieven, conservatief-liberalen en de oorspronkelijke voormannen van de AR- of CH-richting, dan onder katholieken, radicaal-liberalen of socialisten - volksgroepen die van huis uit nauwelijks ‘patriarchen’ hadden met wortels in de ambten van de Republiek. In sommige

16 17 18 19

P. Janssens, t.a.p., p. 114. Uitvoerig hierover L. Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelsel in Nederland in de periode 1814-1850, Groningen, 1987. Deze kennelijk op Thorbecke geïnspireerde term was de titel van een in 1980 gehouden, doch helaas slechts intern gepubliceerde voordracht van N. Cramer. Zie W.P. Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers (1848-1990), diss. Leiden, 1991; J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; P.J. van Koppen en J. ten Kate, Tot raadsheer benoemd. Anderhalve eeuw benoemingen in de Hoge Raad der Nederlanden, Arnhem, 1987; L.E. de Groot-van Leeuwen, De rechterlijke macht in Nederland. Samenstelling en denkbeelden van de zittende en staande magistratuur, Arnhem, 1991; J.W. Janssens, De commissaris van de Koningin. Historie en functioneren, Den Haag, 1992; W. Derksen en M.L. van der Sande, De burgemeester. Van magistraat tot modern bestuurder, Deventer, 1984, in het bijzonder p. 213 e.v.


110 ambten speelden oude families nog veel langer een rol: bij hogere functies in de rechterlijke macht, bij commissarissen van de Koningin, bij de diplomatieke dienst, bij sommige ministersposten.20 Voor een aantal functies, in de diplomatiek en in de rechterlijke macht, werd nog lang uitgegaan van de gedachte dat betrokkenen dienden te beschikken over een zeker vermogen, of inkomen uit andere bron om het lage salaris aan te vullen.21 Dat alles is intussen grotendeels verleden tijd (al kan ik niet nalaten het curiosum te signaleren dat voor de protocollair hoogste ambtsdrager na de koningin, de voorzitter van de Eerste Kamer, pas in 1992 bij speciale wettelijke regeling een normale honorering voor een deeltijdsaanstelling is vastgesteld; tot die tijd ontving deze nog slechts de schadeloosstelling voor Eerste-Kamerleden en een representatietoelage).22 Niet het minst door de organisatorische inspanning van de verzuiling vond wat men al te simpel pleegt aan te duiden als een maatschappelijke ‘democratisering’ plaats in de bezetting van vrijwel alle ambten. Wil dat nu zeggen dat daarmee alle maatschappelijke invloed van regententradities is verdwenen? Geenszins. Eenmaal gegroeide normen blijven als ‘politieke cultuur’ voortleven, ook al wisselen bevolkingsstrata. Menig nieuw-aankomend Leids hoogleraar heeft dat zelf mogen ervaren. Wat zijn de kenmerken van een dergelijke regentencultuur? Het respect dat verwacht en gegeven wordt. De gedachte aan eer en plicht. Niet voor niets sprak Max Weber van ‘Honoratioren’. Het staan op ‘eigen recht’, waarbij dragers van ambten zich naar de woorden van de instructie van de Raad van State uit 1588 ‘openlik, vrijmoedig,

20

21

22

Voor 1918 waren Buitenlandse Zaken, Koloniën en Binnenlandse Zaken de meest ‘aristocratische’ departementen, nadien bleef dit vooral nog het geval met het eerstgenoemde departement, cf. W.P. Secker, t.a.p., p. 54. Overigens stelt P.G. van IJsselmuiden, t.a.p., dat ook voor hogere ambtenaren pas na de Eerste Wereldoorlog zodanige salarissen werden vastgesteld dat deze aan personen zonder private middelen een redelijk levensonderhoud waarborgden. Zie Handelingen Tweede Kamer 1991-1992, Bijlage 22.498; Staatsblad 1992, nr. 304.


111 volkomen en bedachtelik verklaren hetgeen hun bij hun eer, plicht en conscientie zou goeddunken.’23 Verantwoord en verantwoordelijk handelen is eerder de norm dan het afleggen van verantwoording aan anderen. Een regent schikt zich op basis van collegiaal overleg en onderhandeling, niet op grond van ondergeschiktheid. Overeenstemming is een groot goed. Het elkaar overstemmen al gauw een kwaad.

III De opbouw van de bureaucratie Wenden wij nu de blik naar ambtenaren, werkzaam in organisaties die in overheid en maatschappij in belangrijke mate een bestel van louter ambtsdragers hebben vervangen: de bureaucratie. Wij kennen de wezenskenmerken daarvan, of het nu is aan de hand van een bekende Franse drieslag: Hiérarchie, Profession, Permanence, of in de vorm van het gedetailleerder ideaaltype van Max Weber.24 Veel van de door Weber genoemde karaktertrekken van een bureaucratie passen op Nederlandse verhoudingen: het bestaan van in wet en regel vastgestelde competenties, de arbeidsdeling, de nauwkeurige vastlegging van sanctiemiddelen, scholingsvereisten, het bestaan van een duidelijke hiërarchie, het handelen via schriftelijke stukken, de strikte scheiding tussen publieke functie en privé-sfeer en privé-middelen, de noodzaak van training, de claim op de ambtenaar als full-time employé, het werken naar regels. En ook Webers beschrijving

23

24

Geciteerd naar Toespraak van den vice-president van den Raad van State, jhr. mr. F. Beelaerts van Blokland op 12 april 1938, p. 6. Voorts eiste de instructie van 1588: ‘ende sullen de saecken in den selven Raedt gehandeldt, gedelibereert en getracteert werden by alle behoorlijcke reverentie, respect en modestie, ten meesten dienste van de voorsz Landen, tot goede eenigheydt en vriendschap onder deselve Steden en de Leden van dien, eensaemlijck van de Heeren in den selven Raedt comparererende onderlinge’. Geciteerd door W. Scholten, in: 450 Jaar Raad van State, Den Haag, 1981, p. IX. Zie M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Verstehende Soziologie, Studienausgabe, Köln/Berlin, 1964, Erster Halbband, p. 159 e.v.


112 van de ambtenaarsfunctie gaat wel op: de gedachte dat het om een beroep gaat waarin men door superieuren wordt benoemd, de in beginsel onpersoonlijke aard van de werkkring, de indeling in rangen met verschillend sociaal aanzien, het carrièrebeginsel, de redelijke verwachting op promotie, de in schalen vastgelegde salariëring, het uitzicht op pensioen en, kan men daaraan toevoegen, de mogelijkheid van een decoratie die, ondanks alle pogingen tot hervorming, qua hoogte nog altijd eerder aan rang dan aan specifieke persoonlijke verdiensten gebonden blijft. En toch? Beziet men de Haagse bureaucratie in internationaal perspectief, dan is er veel niet ‘gewoon’. Het duidelijkst kan men dat aangeven door middel van negatieve omschrijvingen: er zijn géén vergelijkende examens voor ambtelijke benoemingen, er is géén werkelijk centrale rekrutering, er is géén bewuste loopbaanplanning, laat staan een overwogen interdepartementale roulatie, er is géén centrale bestuursdienst (al wordt daar telkens weer om gevraagd), er is géén eis van politieke neutraliteit al wordt wel politieke loyaliteit verwacht. Wat er dan wel is, is een duidelijk particularistisch patroon van ambtelijke benoemingen waarbij weliswaar de minister (en voor benoemingen van schaal 15 en hoger de Kroon) benoemt, doch voor normale benoemingen de initiatieven en de werkelijke beslissingen relatief laag in de ambtelijke hiërarchie en in belangrijke mate ad hoc worden genomen. Personeelsdiensten hebben meer te zeggen over arbeidsvoorwaarden en procedures dan over de keuze van personen. Als men spreekt van een ‘Republiek van veertien onverenigde departementen’, dan is dat niet alleen omwille van de van oudsher sterke ministeriële autonomie, het willen vasthouden aan eigen zeggenschap, het alleen aanvaarden van interdepartementaal overleg indien men daarin voldoende stevig is vertegenwoordigd, maar ook omdat elk departement in zijn personeelsbezetting een duidelijke eigen ‘smaak’ houdt. En al is de positie van bewindsman of hoge ambtenaar onmiskenbaar verschillend, de scheiding tussen politicus en ambtenaar lijkt in Nederland vaak minder groot dan in tal van andere landen. De bewindsman


113 of -vrouw gedraagt zich dikwijls als hoog ambtenaar, veel hoge ambtenaren bewegen zich tamelijk vrij als permanent politicians.25 Waarom deze, van het formeel-bureaucratisch model zo afwijkende, kenmerken? Een belangrijk element daarin is de doorwerking van oude regententradities. Het Nederlands politiek bestel werd geboren als Konglomerat von Munizipalitäten26 en bleef, ondanks de onmiskenbare invloed van het Franse model en de Duitse rechtsleer, ook nadien weinig etatistisch. Een werkelijke nationale bureaucratie ontwikkelde zich, langzaam en laat, in een periode van sterk-aangezette individuele ministeriële verantwoordelijkheid en pluralistische politieke verhoudingen die via de verzuiling institutioneel sterk werden verankerd. Hogere ambtenaren spiegelden zich aan het voorbeeld van regenteske ambtsdragers met de nadruk op eigen recht enerzijds, collegiaal functioneren anderzijds. Vergelijkbare verhoudingen ontwikkelden zich in wat de sociologen ooit aanduidden als de ‘staatschappij’, de verstrengeling van delen van de overheid en delen van de maatschappij, gekenmerkt door eisen van eigen recht en de noodzaak van omstandig overleg.

IV Politiek: verkiezing en partij Bezien wij vervolgens - naast de in origine ‘vroede’ dragers van ambten en de hen wel in aantal, maar niet in aanzien, sterk overtreffende ambtenaren - de politici: zij die een functie verwerven door directe of indirecte verkiezing of door benoeming, als onderdeel van partijpolitieke activiteit.

25 26

Deze term is onder meer gebruikt door J.D. Kingsley, Representative Bureaucracy, Yellow Springs, 1944, p. 269. Deze uitdrukking is van Friedrich List, eerder geciteerd naar H. Kohn, Nationalism and Liberty. The Swiss Example, London, 1967, p. 57 in mijn uitvoeriger verhandeling ‘Sturing. Het primaat van de politiek en de bureaucratische cultuur in Nederland’, in: M.A.P. Bovens en W.J. Witteveen red., Het schip van staat. Beschouwingen over recht, staat en sturing, Zwolle, 1985, pp. 197-206.


114 Daarbij is het goed om van de aanvang af voor ogen te houden dat verkiezingen, en partijpolitieke rekrutering a fortiori, als bron van politieke legitimering nog lang veel weerstand hebben ontmoet. De hoogheid van de staat leek velen beter gewaarborgd door ambt en ambtenaren, dan door verkiezingen en opdringende partijen. Nog altijd hebben verkiezingen in Nederland een in internationaal-vergelijkend perspectief tamelijk beperkt bereik en wordt door velen de rol van partijen met een zekere beduchtheid bezien.27 Hoever nu strekt de rol van verkiezingen en partijen in Nederland? Door directe verkiezingen worden 150 leden van de Tweede Kamer aangewezen, 756 leden van Provinciale Staten (in 1991) en 11.464 leden van gemeenteraden (in 1990). In sommige gemeenten kan men daar nog de leden van deel- of wijkraden bij optellen. Op een weinig bekende manier worden ook de bestuurders van waterschappen direct verkozen: maar ik herinner mij niet dat wij voor de 2,74 are grond waar ons huis op staat en waarvoor wij keurig waterschapslasten betalen, ooit een stembiljet hebben ontvangen. Bij Nederlandse verkiezingen gaat het nauwelijks om een directe persoonskeuze: de kieswet biedt wel een voorkeurstem, maar die heeft behalve in kleine gemeenten vrijwel nooit effect.28 Wie gekozen wordt hangt daarom niet direct van de kiezers af, maar van de lijstvolgorde, vastgesteld op grond van interne besluitvormingsprocessen van de partijen. Deze verschillen per partij en zijn steeds hoogst complex. Er zijn maar weinig politicologen of politici in Nederland die het ons echt kunnen uitleggen.29

27

28 29

Zie voor een uitvoeriger analyse van de lang voor kiezers opgeworpen barrières hoofdstuk 6, en voor een analyse van de bronnen van het verzet tegen politieke partijen H. Daalder, ‘A Crisis of Party?’, Scandinavian Political Studies, 15 (1992), pp. 269-288. Zie R.C. Hessing, ‘Bij voorkeur. Een onderzoek naar het gebruik van voorkeurstemmen’, Acta Politica, 20 (1985), pp. 157-176. Zie echter het gedetailleerde onderzoek naar de kandidaatsprocessen voor de Tweede-Kamerverkiezingen van 1986 door R. Hillebrand, De antichambre van het parlement. Kandidaatstelling in Nederlandse politieke partijen, Leiden, 1992.


115 Indirect berust het mandaat van de 75 leden van de Eerste Kamer op (provinciale) verkiezingen. Als onderdeel van de electorale cyclus kiezen voorts, bij meerderheid van stemmen, Provinciale Staten de leden van Gedeputeerde Staten (75 personen in 1991) en gemeenteraden de wethouders (1656 personen in 1990). Ministers en staatssecretarissen (te zamen in 1993 26 personen) worden wel na verkiezingen benoemd, maar niet door, en evenmin noodzakelijkerwijze uit verkozen leden.30 Waar Nederland traditioneel een land van minderheden is, heeft de kiezer ook geen dwingende invloed op de uitkomst van de electorale cyclus, in casu de politieke samenstelling van het kabinet en Gedeputeerde Staten, en merendeels ook niet op de keuze van wethouders, laat staan op die van de commissaris van de Koningin in de eigen provincie of de burgemeester van de eigen gemeente, die in het geheel niet van de electorale cyclus afhankelijk zijn. Aangezien kiezers niet kunnen dwingen, zijn het alleen de gekozen fracties die de bezetting van politieke functies beheersen. De invloed van een bepaalde fractie hangt enerzijds af van de vraag of deze via formele of informele coalitievorming voldoende kracht kan verwerven om mee te tellen en mee te delen. Maar

30

Zoekt men verder naar de rol van verkiezingen in Nederland, dan valt op hoe weinig frequent deze ook in andere maatschappelijke sectoren voorkomen. Leden van de universitaire gemeenschap mogen meekiezen voor faculteitsraden en de universiteitsraad, maar in de faculteiten waarvan ik deel heb uitgemaakt is het oorspronkelijk nog ietwat persoonsvriendelijke systeem van de enkele overdraagbare stem spoedig ter wille van het veronderstelde goed van universitaire partijen ongedaan gemaakt door een opgelegd lijstenstelsel, al hadden A. Lijphart en ik in een rapport aangetoond dat universitaire kiezers in de betrokken faculteiten wel degelijk voorkeuren hadden, dwars door al gepropageerde lijstbindingen heen. Bij reglementair voorziene verkiezingen in maatschappelijke organisaties wordt opvallend vaak gepoogd deze te ontgaan, doordat zittende besturen zelf kandidaten voor hun opvolging stellen. Daarbij wordt veelal rekening gehouden met verschillende stromingen, maar liever dan onberekenbare, controversiële verkiezingen ziet men enkele kandidaatstelling. Vrees voor ‘partijschap’ is een onmiskenbaar onderdeel van de Nederlandse politieke cultuur.


116 de partijen stuiten anderzijds ook op zekere obstakels in de vorm van ambtstradities en ambtenarenwetgeving. Wij betreden daarmee een terrein dat men elders, gemakkelijker dan in Nederland, aanduidt met de term politieke ‘patronage’. Daarover bestaat - en eigenlijk is dat typerend - hier te lande weinig goed onderzoek. Ter voorbereiding van dit afscheidscollege vergaarde ik daarom zoveel mogelijk gegevens door ‘actief netwerken’ onder betrokkenen: ook een scheidend hoogleraar moet immers bij de tijd blijven! Signaleren wij eerst zekere procedurele beperkingen. Een aantal gewichtige benoemingen geschiedt door de Kroon. Binnen de Kroon is er - men vergete dit niet - niet alleen de minister maar ook het staatshoofd. Voor benoemingen van secretarissenen directeuren-generaal van de departementen, van burgemeesters in provinciehoofdsteden en gemeenten boven de 50.000 inwoners, van hoofden van diplomatieke missies en dergelijke, is beraad en besluitvorming in de ministerraad vereist. Dat impliceert althans formeel medezeggenschap van ministers van meer dan één regeringspartij. Dat geldt ook bij de instelling en samenstelling van adviesorganen (cf. artikel 4 R.v.O. Ministerraad). Voor een aantal hoogst belangrijke benoemingen bestaat voorts het recht van zittende colleges of andere hoogwaardigheidsbekleders een aanbeveling dan wel voordracht aan de Kroon voor te leggen: bij de Hoge Colleges van Staat, bij leden voor de Hoge Raad en andere rechters, bij de benoeming van burgemeesters (in een zich dynamisch ontwikkelend samenspel van commissarissen van de Koningin en vertrouwenscommissies van gemeenteraden), en zo meer. Soms zijn deze dermate bindend dat een praktijk van coöptatie door de zittende leden van een college de mogelijkheid van externe politieke benoemingen feitelijk uitsluit. Voordat een benoeming kan plaatsvinden in bestaande functies moet eerst een vacature ontstaan. Indien benoemingen ‘voor het leven’ zijn gedaan, is politieke pressie formeel uitgesloten. Ten aanzien van het vervangen van ambtenaren geldt de verwachting dat functies tot de pensioengerechtigde


117 leeftijd kunnen worden uitgeoefend, al bieden ‘horizontale promoties’, VUT, ziekteverlof, en als het moet incompatibilité d'humeur-procedures kennelijk verstolen mogelijkheden voor ongewilde vervanging. Wat nu zijn politieke benoemingen? Ook dat is bij nader inzien een verre van eenvoudige vraag. Daar is allereerst de opvatting dat voor (bepaalde) benoemingen partijpolitieke overwegingen geen rol mógen spelen. Die norm geldt in brede kring voor de benoeming van rechters. Zij zou, wil men premier Lubbers geloven, evenzeer gelden voor (hoge) ambtenaren. Naar aanleiding van klachten over een veronderstelde oververtegenwoordiging van CDA-sympathisanten in de hoogste ambtelijke regionen verklaarde hij ooit categorisch: Bij de benoeming van topambtenaren op departementen wordt uitsluitend uitgegaan van bekwaamheid voor de functie. Bij het profiel speelt de politieke gezindheid geen rol. Een mogelijke over- of ondervertegenwoordiging van een bepaalde politieke kleur is dan ook geen zaak van beleid.31 De norm is duidelijk, de praktijk minder. Bij politieke benoemingen zijn tal van modaliteiten denkbaar. Een bepaalde kleur kan een ‘aangename bijkomstigheid’ zijn, bijvoorbeeld in het geval van het PvdA-lidmaatschap van oud-minister Duisenberg, die de vertrekkende president van de Nederlandsche Bank J. Zijlstra bij voorkeur als zijn opvolger zag.32 Een zekere partijpolitie-

31 32

Antwoord d.d. 8 november 1988 op een vraag van het Tweede-Kamerlid J. Kohnstamm, Handelingen Tweede Kamer 1988-1989, Aanhangsel, Kamervraag nr. 100. Dat het Zijlstra om de persoon ging en niet om de politieke kleur van zijn opvolger moge blijken uit het volgend citaat uit zijn memoires: ‘Het is overigens een groot voordeel dat ministers met een grotere frequentie komen en gaan dan bankpresidenten. Dat geeft rust. Ter illustratie moge ik vermelden dat in de vijftig jaar tussen 1931 en 1981 de Bank maar drie presidenten heeft gehad, te weten Trip, Holtrop en ikzelf. Het toenmalige lid van de PvdA-fractie Thijs Wöltgens had dit goed in de gaten. Hij bepleitte in oktober 1980 voor de radio: “Wanneer de kleur van het kabinet verandert moet de benoeming van de president van de Nederlandsche Bank daarop worden afgestemd.” Hij bedoelde dus dat met de wisseling van de minister zo nodig van president moet worden gewisseld, een noodlottige gedachte waarvan later trouwens nooit meer iets is vernomen.’ J. Zijlstra, Per slot van rekening. Memoires, Amsterdam, 1992, p. 216.


118 ke spreiding kan het onbewust gevolg zijn van een in een bepaalde samenleving bestaand pluralisme: verscheidenheid kan dan een teken zijn dat géén discriminatie in een bepaalde richting heeft plaatsgevonden. Maar een zeker wikken en schikken naar politieke kleur kan ook zijn ingegeven door de wens het verwijt van eenzijdigheid of zelfs discriminatie te ontgaan (wat in bepaalde gevallen tot token benoemingen kan leiden van een of meer vertegenwoordigers van specifieke minderheden). Expliciete evenredigheid kan worden nagestreefd om mogelijke conflicten op een bepaald politiek-gevoelig terrein te depolitiseren. Maar zij kan ook het resultaat zijn van harde onderhandelingen tussen partijen die alleen via pakket-benoemingen oplosbaar blijken. Daarbij moet men niet alleen aan gelijktijdige, maar ook aan volgtijdige transacties denken: partij A schikt zich nu in een benoeming van een lid van partij B, op voorwaarde dat B in de toekomst een evenwaardige claim van partij A erkent. Dit alles sluit niet uit dat bepaalde partijen er voor bepaalde posten in slagen benoemingen door te zetten zonder daarvoor compensatie te moeten betalen. Naast partijpolitieke criteria spelen natuurlijk ook andere overwegingen een rol: zoals een insider in mijn netwerk het formuleerde: ‘wie als partij geen kwaliteit levert, heeft geen kans.’ En in de dichte pakking van ons land geldt ook dat men bepaalde posten wel aan andere partijen kan gunnen, maar inspraak blijft eisen over de daarbij te benoemen personen. Wat kan men tegen de achtergrond van zoveel genuanceerde mogelijkheden zeggen over de mate waarin partijpolitieke criteria benoemingen in Nederland zijn gaan beheersen? Ik ga daartoe vier categorieën na: 1. het alom erkend politiek personeel; 2.


119 hoge ambtsdragers zoals de leden van Hoge Raad, van Hoge Colleges van Staat en vergelijkbare functionarissen; 3. de hoge ambtenaren; en 4. de oud-politici.

Het uitgesproken ‘politiek personeel’ van bewindslieden, commissarissen van de Koningin en burgemeesters Bij de benoeming van ministers en staatssecretarissen is het expliciet partijpolitieke element onmiskenbaar toegenomen. Partijloze ministers komen niet meer voor. Het aantal bewindslieden zonder parlementaire ervaring voor hun optreden is sterk gedaald.33 De invloed van kamerfracties neemt toe, zowel bij het vaststellen van een regeringsprogramma als bij de keuze van personen die in de regering daaraan uitvoering moeten geven. Het oude adagium: hoe dichter bij de Kroon, hoe minder partijman, is steeds meer vervangen door: gaarne dicht bij de Kroon, maar wel als partijman. Evenredigheid is niet de hoogste norm, het streven is gericht op een zo groot mogelijk aantal bewindslieden van de eigen kleur. De rol van partijen bij de benoeming van commissarissen van de Koningin en burgemeesters is evenzeer toegenomen: ‘aanzienlijken zonder partij’ treft men in hun gelederen nauwelijks meer aan. Niet voor niets hebben partijen erkende lobbyisten in hun kamerfracties en ‘prominentenbanken’ met gegevens van gegadigden en voor benoemingen mogelijk geschikten. Het systeem van vertrouwenscommissies ziet erop toe dat de commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken bij burgemeestersbenoemingen ook lokale partijpolitieke factoren

33

Zie W.P. Secker, t.a.p., hoofdstuk 12. Het percentage ministers dat bij eerste benoeming parlementaire ervaring had, was 36% tussen 1918 en 1940, 43% tussen 1946 en 1967 en 68% tussen 1967 en 1990, ibidem, p. 198. Van de na 1948 benoemde staatssecretarissen was oorspronkelijk het grootste deel niet van parlementaire herkomst, maar de omslag zou daarna des te groter worden: van de 52 voor 1967 benoemden had 71% geen, 29% wel parlementaire ervaring bij eerste optreden; van de 82 na 1967 benoemden had 42% geen, 58% wel parlementaire ervaring (mededeling W.P. Secker).


120 danig wegen.34 Daarbij treden overigens spanningen op: lokale dominantie en nationale evenredigheid leiden in concrete situaties niet noodzakelijk tot dezelfde partijpolitieke kleuring. Over de benoeming van commissarissen van de Koningin en burgemeesters in grotere gemeenten wordt nationaal gewikt en besloten.35 Een zekere toedeling van posten naar evenredigheid speelt wel een rol, maar voornamelijk als middel om een soms harde politieke strijd te beslechten, vaak via het instituut van gelijktijdige of volgtijdige pakketbenoemingen. Politiek begeerde posten zijn ook die van de kamervoorzitters. Daarbij speelt de grootte van de fracties een rol, maar tevens de sinds 1950 toegepaste informele regel dat de beide kamervoorzitters niet tot dezelfde partij behoren. Dat kan te zamen soms tot ingewikkelde vervangingen en verschuivingen leiden.36

De Hoge Raad, de leden van de Hoge Colleges van Staat, en vergelijkbare functionarissen. Laat ons nu de benoemingen in de Hoge Raad, de Algemene Rekenkamer en de Raad van State vergelijken, aloude colleges

34

35

36

Zie o.m. W. Derksen, Tussen loopbaan en carrière. Het burgemeestersambt in Nederland, Den Haag, 1980; M.A.P. Bovens, Wie het profiel past Een analyse van tien jaar inspraak van de gemeenteraad bij de benoeming van de burgemeester, Deventer, 1983; W. Derksen e.a., De gekozen burgemeester benoemd. Succes en falen van vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen, Leiden, 1983; J.W. Janssens, t.a.p., in het bijzonder de hoofdstukken 3 en 5. Weinig valt te zeggen over de aanwijzing van wethouders en gedeputeerden: zij zijn gezien de modus van hun aanwijzing door en uit leden van raden en staten, politieke functionarissen bij uitstek. De op nationaal niveau nog steeds reële mogelijkheid bewindslieden te rekruteren buiten de fracties om heeft geen pendant op de lagere niveaus, al hoort men steeds weer pleidooien om een benoeming van gedeputeerden buiten de staten, c.q. wethouders buiten de raden mogelijk te maken. Zowel Kortenhorst als Van Thiel bleven de Tweede Kamer voorzitten, ook toen hun partij de op een na grootste in deze Kamer werd. Datzelfde gold in 1982 en 1986 voor Dolman. Deze moest echter in 1989 wijken voor Deetman, met als gevolg dat Steenkamp op termijn de voorzitterstoel van de Eerste Kamer moest vrijmaken voor een lid van de PvdA.


121 waarvan de leden op grond van wettelijk omschreven procedures voor het leven worden benoemd. Partijpolitieke factoren spelen bij de rekrutering van rechters geen rol.37 De storm die het kamerlid Vincent van der Burg over zijn hoofd kreeg toen hij in juni 1991 gewaagde van ‘een oververtegenwoordiging’ onder hogere rechters van personen met een ‘nieuw-liberale levenshouding met een voorkeur voor D'66,’ bewees nog eens hoezeer het in Nederland anathema is om rechters langs een politieke meetlat te leggen.38 Wat in Nederland vanzelfsprekend lijkt, is het daarom nog niet. Tal van buitenlandse ervaringen, niet alleen in de Verenigde Staten, leren anders. Er is in Nederland in het verleden wel degelijk gerucht geweest omtrent de verondersteld eenzijdige levensbeschouwelijke kleuring van rechters. Katholieken kampten tot voor enkele decennia nog met een achterstand, waarbij zij niet ten onrechte bewuste achterstelling vermoedden. Denkbaar zou geweest zijn dat de verzuiling tot een bewuste spreiding over volksgroepen zou hebben geleid. En naarmate ontzuiling en deconfessionalisering kerkelijke gezindte of levensbeschouwing een minder duidelijke aanwijzing van opvattingen en voorkeuren maakten, bestond de gerede mogelijkheid dat partijpolitieke factoren belangrijker zouden zijn geworden. Sterker nog: de rechterlijke macht wordt steeds meer

37

38

Voor gegevens zie P.J. van Koppen en J. ten Kate, t.a.p.; P.J. van Koppen, ‘Decisionmaking versus Non Political Appointments’, Law and Society Review, vol. 24 (1990) nr. 3, pp. 748-785; L.E. de Groot-van Leeuwen, t.a.p. Zie voorts M.G. Rood red., Rechters en politiek. Nationale en internationale beschouwingen, Zwolle, 1993, met daarin voor Nederland in het bijzonder J.Th.J. van den Berg, ‘De rechter als derde macht’, pp. 25-40. Een uitvoerige door Vrij Nederland met steun van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak gehouden enquête wees een halfjaar na Van der Burgs geruchtmakende uitspraken inderdaad op een zeer hoge politieke voorkeur voor D66 onder leden van de rechterlijke macht: van de leden van de Hoge Raad en de gerechtshoven sprak 37% een politieke voorkeur uit voor D66, 23% voor de VVD, 19% voor het CDA, 14% voor de PvdA en 11% voor geen enkele partij, zie Vrij Nederland, 2 november 1991. Ik laat de mogelijkheid onbesproken dat D66, beter dan andere, scherper getekende politieke partijen, een apolitieke houding reflecteert waarbij de rechterlijke macht zich wel bevindt.


122 betrokken bij het oplossen van conflicten met een onmiskenbare politieke lading. Men zou daarom kunnen verwachten dat politieke partijen zekerheden zouden wensen door de benoeming van personen naar eigen snit. Maar neen. ‘Dem is nicht so,’ om de woorden van Tucholsky te citeren. Indien men zegt dat nu juist 's lands Hoge Rechters een probleemoplossende rol kunnen spelen, omdat zij buiten de partijpolitiek staan, zegt men eigenlijk: het bereik van partijen strekt in Nederland niet ver, en dat is maar goed ook. Oude regententradities en de wereld van het recht passen traditioneel beter bij elkaar dan elk van beide bij partijpolitiek (maar dat was een van de thema's van mijn oratie Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, dertig jaar geleden; er is bij alle verandering in sommige sectoren nog heel wat continuïteit in Nederland). De procedure voor de benoeming van leden van de Algemene Rekenkamer is exact dezelfde als die van leden voor de Hoge Raad. Beide colleges zenden een ‘bij besloten briefjes en met meerderheid van stemmen opgemaakte aanbevelingslijst van zes kandidaten in waarop de Tweede Kamer bij het maken van haar nominatie zodanig acht zal slaan, als zij dienstig zal oordelen’ (artikel 85 Wet op de Rechterlijke Organisatie; cf. artikel 49 Comptabiliteitswet). Aanbeveling en voordracht zijn echter duidelijk minder dwingend in het geval van de Algemene Rekenkamer dan in het geval van de Hoge Raad. Toen het zo uitkwam, kon oud-staatssecretaris H.E. Koning de als nummer één door de Rekenkamer aanbevolen kandidate op de voordracht van de Tweede Kamer passeren, waarna het kabinet hem vervolgens met voorbijgaan van de anciënniteitsregel direct tot president benoemde. Partijpolitieke afweging ging onmiskenbaar voor emancipatiebeleid: in beide gevallen werd een vrouw gepasseerd. De politiek beheerst sinds lang de benoemingen van de leden van de Raad van State, in het bijzonder die van de Nederlandse onderkoning (de vice-voorzitter van de Raad van State). De samenstelling van de Raad geschiedt nauwkeurig naar evenredig-


123 heid uit de grotere partijen op basis van de laatste Tweede-Kamerverkiezingen. Daarbij doet de Raad een aanbeveling waarbij het initiatief in eerste instantie berust bij de groep staatsraden van de kleur waarin de vacature valt. Dwingend is die voordracht niet. Ooit was, naar het woord van Oud, het lidmaatschap van de Raad van State ‘een bezoldigd emeritaat voor verdienstelijke Nederlanders’.39 Dat is na de komst van de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers (1969) enerzijds, de sterke uitbreiding van taken op het terrein van de administratieve rechtspraak anderzijds, nu minder het geval. Gold eens het gezegde dat ‘Vader nog veel te goed en te jong is voor de Raad van State,’40 deze kent nu een formele leeftijdsgrens en ook een informele leeftijdsdrempel.41 In dit verband nog een enkel woord over een functionaris die met de Hoge Colleges van Staat hoofdstuk III van de Rijksbegroting deelt: de nationale ombudsman. Op basis van twee benoemingen kan men moeilijk tot een gevestigde regel concluderen. De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer en staat dus dicht bij de politiek. Zijn benoeming geschiedt voor zes jaren, niet voor het leven. Bij de laatste ronde was de politieke kleur van de kandidaten bekend. Maar de ombudsman moet wel de zwaarste selectiecommissie passeren die Nederland kent. Krachtens artikel 2 van de Wet op de Nationale Ombudsman bestaat deze uit de vice-president van de Raad van State, de president van de Hoge Raad en de president van de Algemene Rekenkamer. De Kamer achtte het dienstig nummer één te benoemen. Ten slotte in dit verband nog één ander belangrijk college, de

39 40 41

P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1947, I, p. 398. Deze woorden werden ooit opgevangen door de bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis in Leiden tot 1968, L.W.G. Scholten (persoonlijke mededeling). Een berekening op basis van 24 benoemingen in de Raad van State tussen 1946 en 1957 (anders dan de vice-voorzitters) levert een gemiddelde leeftijd bij benoeming op van 60,8 jaar. Dat was 25 jaar later voor eenzelfde aantal benoemingen tussen 1973 en 1982 gemiddeld vijf jaar jonger (55,8 jaar).


124 Sociaal-Economische Raad, ofschoon dit een orgaan is op het grensgebied van overheid en maatschappij waarvoor het rijk niet eens de kosten draagt. Het voorzitterschap van de SER geldt in Den Haag als hoge politieke prijs, voldoende relevant om informeel te worden meegewogen bij de toedeling van andere belangrijke functies als die van de vice-voorzitter van de Raad van State en het presidentschap van de Algemene Rekenkamer. Wie dat aanvoert, onderstreept de kracht van tradities van machtsdeling en verdelende rechtvaardigheid in de Nederlandse politiek, maar bevestigt ongewild het onmiskenbaar verschil tussen de Hoge Raad en de Hoge Colleges van Staat: niemand brengt de mogelijke kleur van de president van de Hoge Raad op deze wijze in rekening. Bij de benoeming van de kroonleden van de SER wordt onmiskenbaar gelet op een spreiding naar politieke kleur. Maar de zittende leden hebben formeel noch informeel een voordrachtsrecht, en hebben een formele zittingsduur van niet meer dan twee jaren. Dit moge het lidmaatschap bijkans voor het leven van een D.B.J. Schouten of een W.C.L. van den Grinten niet hebben verhinderd, er zijn geluiden dat naar een sterkere afwisseling wordt gestreefd.

De hoge ambtenaren Waar staan nu - in vergelijking met het onmiskenbaar politiek personeel van bewindslieden en de bezetters van de bestuurszetels op provinciaal en gemeentelijk niveau enerzijds, de zeer onafhankelijke ambtsdragers en leden van de Hoge Colleges anderzijds - de hogere departementsambtenaren?42 Men kan die vraag van twee kanten benaderen. In internationaal-vergelijkend perspectief is duidelijk wat níet het geval is: er is geen echt spoils system en evenmin een merkbare wisseling van de wacht indien een nieuwe regering optreedt, zoals in de Verenigde Staten. Er is geen formele Proporz. Er is evenmin een si-

42

U. Rosenthal en M.P.C.M. van Schendelen, ‘Ambtelijke top in Nederland’, Bestuurswetenschappen, 31 (1977), pp. 383-401; U. Rosenthal, ‘De secretaris-generaal: politisering of verambtelijking’, Acta Politica, 14 (1979), pp. 343-377; S.J. Eldersveld, J. Kooiman en Th. van der Tak, Bestuur en beleid. Politiek en bestuur in de ogen van kamerleden en hoge ambtenaren, Assen, 1980; G. Gerding en B. de Jong, De politieke en ambtelijke top, Achtergrondstudie nr. 6, Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981; U. Rosenthal, ‘De mandarijnen van de rijksdienst. Modieuze stellingen en harde feiten over de Nederlandse topambtenarij’, Bestuurswetenschappen, 37 (1983), pp. 302-315. L.J. Roborgh en U. Rosenthal, ‘Van rechts naar links. De politieke voorkeuren van rijksambtenaren’, Namens, 6 (1989), pp. 12-17, bevat een aantal gegevens uit een in 1988 verricht, zeer gedetailleerd enquêteonderzoek onder ambtenaren. Deze zijn na het uitspreken van deze rede veel uitvoeriger gepubliceerd in het dubbelproefschrift van F.M. van der Meer en L.J. Roborgh, Ambtenaren in Nederland. Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat, diss. Leiden, 1993.


125 tuatie als in België of Italië, waar partijpolitieke benoemingen binnen departementen leiden tot erkende interne groepsvorming en waar ambtenaren van een bepaalde kleur en bloc in invloed stijgen of dalen naar gelang van de politieke partij van een zittend minister. Nederland kent evenmin cabinets du ministre, politiek verkozen, tijdelijk in de omgeving van de minister werkzame vertrouwelingen die de minister schutten en stutten.43 Er is bij enkele kabinetsformaties afgesproken dat de ministers een of enkele politieke adviseurs mochten benoemen. Sommigen hebben dat ook gedaan, maar het instituut is omstreden gebleven en heeft zich niet werkelijk ontwikkeld. Negatief omschreven: er is geen directe partijpolitieke rekrutering van hoge ambtenaren. Kan men daarmee volstaan? Er is historisch gezien wel degelijk sprake geweest van eenzijdige kleuring van ambtelijke benoemingen: katholieken en socialisten hebben lang barrières voor zich gezien, die pas door en na de Tweede Wereldoorlog werden weggenomen. De particularistische aard van benoemingen liet en laat het benoemen van ‘eigen mensen’ toe. Er is ook wel sprake van een bewust ‘veelkleurenbeleid’ voor speciaal politiek gevoelige delen van het ambtelijk apparaat: om kritiek voor te zijn, maar ook wel uit

43

Hoe groot de verschillen tussen België en Nederland bijvoorbeeld zijn, blijkt overduidelijk uit hoofdstuk 10 van de belangwekkende studie van W. Dewachter, Besluitvorming in politiek België, Leuven/Amersfoort, 1992.


126 overwegingen van politiek nut en billijkheid. Goede waarnemers in mijn netwerk stemmen in het algemeen in hun indruk overeen dat partijpolitieke kleur een factor is die meer dan vroeger gewogen wordt en dat niet alleen in de allerhoogste benoemingen van secretaris-generaal of directeur-generaal, maar in toenemende mate ook op posten onder dat niveau. Een ervaren ambtelijk zegsman signaleerde dat in zijn jongere jaren beginnende ambtenaren met het oog op hun carrière hun partijsympathieën niet gaarne ventileerden, maar dat tegenwoordig soms van het omgekeerde sprake is: ambitieuze jonge ambtenaren zorgen nogal eens voor ‘een klein politiek profieltje’, als zouden zij de bliksemcarrière van de jonge politicoloog Elco Brinkman willen evenaren.44 Meer en meer ziet men de ontwikkeling van eigen bureaus van secretarissen-generaal, met een personele bezetting van wat andere dan traditioneel ambtelijke snit. Voorlichting en communicatie krijgen een sterker accent. Niet alleen de openbaarheid, de publieke informatie en berichten tellen, maar evenzeer het verlangen ‘het’ beleid en de bewindsman daarachter te profileren. Hogere ambtenaren gedragen zich veelal als eerstaanwezend politiek adviseur van de minister waar zij eerder de rol aanhielden van primair ambtelijk chef van het departement. Ministers geven daar ook van hun kant soms aanleiding toe. De afgelopen jaren ontstonden in enkele Haagse departementen conflictueuze situaties tussen ministers en hoge ambtenaren, die ‘opgelost’ werden door het al dan niet ‘verguld’ vertrek van de laatsten naar andere posten; daarop volgden nieu-

44

U. Rosenthal en L.J. Roborgh schrijven op p. 24 van hun rapport Administrative Trends in the Netherlands. Paper submitted to the Conference on Administrative Modernisation in Europe, Perugia, 12-13 June 1992: ‘The politicization of society worked its way to the administration, civil servants noticing that party membership had turned from an impediment to a career incentive’ [cursivering H.D.]. Rosenthal schreef eerder in Trouw (25 juni 1991): ‘De aantallen en categorieën functies waarbij de politieke kleur van de kandidaten mee bepalend is nemen toe; en de politieke beïnvloeding is sterker geworden. Dit geldt voor de recrutering en bevordering van burgemeesters, ambtenaren (al op schaal 13-14 begint dit te spelen), leden van adviescommissies en commissies (inclusief commissies van deskundigen of van wijze mannen).’


127 we, ‘eigen’ benoemingen door de zittende minister, niet zelden van personen van buiten het departement, soms rechtstreeks uit het politieke circuit afkomstig. Gezien de dominante rol van het CDA in opeenvolgende kabinetten zou men verwachten dat CDA-sympathisanten in de hogere regionen van de Haagse departementen zouden domineren, zij het dat de VVD en de PvdA bij hun veel tijdelijker bezetting van Haagse ministeries bewust compenserende benoemingen zouden hebben doorgezet. Men signaleert een onmiskenbaar hoog percentage secretarissen-generaal met duidelijke CDA-sympathieën en wijst tegelijk op enkele opvallende benoemingen van ex-kamerleden in hoge ambtelijke posten: een verschijnsel dat te meer commentaar uitlokt omdat dit in vroeger jaren nauwelijks voorkwam.45 Maar voor wie te gemakkelijk incidentele voorvallen tot wetmatigheden zou willen verheffen, bestaat wel een puzzel. Enquêtegegevens over de politieke voorkeur van hogere ambtenaren in de verschillende departementen wijzen uit: 1. dat in alle departementen een relatief grote spreiding van politieke voorkeuren bestaat; 2. dat daarin niettemin opmerkelijke verschillen bestaan tussen de onderscheidene departementen; 3. dat die verschillen geenszins duidelijk wijzen op een opvallend sterke positie van bijvoorbeeld het CDA in departementen waar men dat op basis van stereotiepe opvattingen zou verwachten; en 4. dat bij de ministeriële bezetting van departementen evenmin sprake lijkt te zijn van een zeer gericht verlangen van partijen bepaalde posten, bijvoorbeeld in departementen met een hoog subsidie- of benoemingspotentieel, systematisch bezet te houden.46 Er is meer wisseling in politieke kleur in de departementen dan men gezien het

45

46

Zie bijv. nog de categorische uitspraak van Rosenthal en Van Schendelen in hun beschrijving van de rekrutering van hoge ambtenaren in 1977 (t.a.p., p. 387): ‘Eén sector blijkt geen betekenis te hebben, die van de politici. Zoals [...] geconstateerd eindigen veel politieke carrières in openbare bestuursfuncties. Zelden gaat het hierbij om posities in de ambtelijke top op rijksniveau.’ Zie L.J. Roborgh en U. Rosenthal, t.a.p.


128 continu-regeren van de grotere confessionele partijen zou verwachten. Veronderstelde patronen die in een bepaalde periode opgeld deden, golden voor een latere periode geenszins. Zou iemand die de cijfers niet in detail heeft bezien vermoeden dat na 1946 het departement van Defensie slechts voor 33 procent van de tijd in handen was van een confessioneel minister, Financiën voor slechts veertig procent van de tijd, en Binnenlandse Zaken alleen voor de helft van de periode? Betoogt men dat men dan toch wel andere departementen weet die eerder zouden zijn begeerd, dan zit men nog met de vraag hoe het wisselend gedrag in de tijd te verklaren. Onderwijs leek zoiets als een christen-democratisch reservaat tot 1971, maar nauwelijks daarna, Landbouw daarentegen is sinds 1959 het sterkst door confessionele ministers bezette departement, wat ook geldt voor Sociale Zaken, maar in het geheel niet voor Economische Zaken en evenmin voor WVC. Sommigen hebben eenvoudige oplossingen voor deze schijnbare anomalieën. Het CDA zou zich tevreden stellen met een relatief sterkere bezetting van posten op het hogere echelon (ofschoon de aanwezigheid van veel CDA-gezinden daar ook het gevolg kan zijn van de omstandigheid dat nu eenmaal de ontzuiling pas werkelijk toesloeg toen hogere, in doorsnee oudere, ambtenaren hun jeugd al achter zich hadden). Men hoort ook de stelling dat het CDA de bezetting van departementale posten niet zo nodig heeft, gezien de greep van deze partij op het maatschappelijk middenveld. Ik houd het erop dat pluralistische tradities en aloud respect voor ambt en ambtenaar nog altijd een tegenwicht vormen tegen al te eenzijdige politieke benoemingen.

Bij de uitgang van het Binnenhof47 De gedachte dat ‘voor een fatsoenlijk man een convenabele post’ moet worden gevonden gold niet alleen aan het begin van de negentiende eeuw toen A.R. Falck deze woorden sprak. Zij geldt nog: Andeweg kwam in gesprekken met oud-ministers gevallen

47

Deze parafrase op de gelukkige titel van J.Th.J. van den Bergs dissertatie (t.a.p.) werd eerder gebruikt door P.L. de Vos, De uitgang van het Binnenhof. Een onderzoek naar het vertrek van kamerleden, Arnhem, 1990. Helaas bevat dit boek voornamelijk gegevens over het retrospectief wel en wee van het kamerwerk van ex-kamerleden, maar nauwelijks materiaal over hun maatschappelijke carrière daarna. Wel hierover ging M.P.C.M. van Schendelen en R.N.G. van der Paardt, ‘De Tweede Kamer als carrièrekanaal’, Beleid & Maatschappij, 2 (1975), pp. 50-58, dat overigens de gramschap wekte van de toenmalige kamervoorzitter A. Vondeling; zie de discussie ibidem, pp. 172-176.


129 tegen waar vertrekkende ministers het hen volgend kabinet expliciet herinnerden aan hun plicht passende functies voor vertrekkende bewindslieden te vinden.48 Maar welke mogelijkheden heeft een kabinet dat een zorgende hand wil uitstrekken ten behoeve van aftredende bewindslieden of verdienstelijke kamerleden die nog wel eens iets anders willen? Sommige daarvan zijn bij uitstek hoog en begeerd. Dat geldt voor enkele posities bij internationale organisaties waarbij de zeggenschap bij het Nederlandse kabinet alleen berust (zoals het Nederlandse lid van de Europese Commissie), dan wel Nederland met meer of minder zekerheid althans een kandidatuur kan stellen. Andere hoge posten noemden wij al: vacant komende plaatsen voor commissaris van de Koningin of het lidmaatschap van de Raad van State, het burgemeesterschap (waarbij de maat van het inwonertal naast de erkende claims van partijen voor specifieke gemeenten een mogelijk indice vormt van het ‘gewicht’ dat een bepaalde kandidaat heeft, of als ietwat aangeschoten wild nog heeft). Maar verder? Hoge posten in de diplomatieke dienst? Niet zo maar, getuige de nauwelijks in diplomatieke taal verwoorde protesten van de ‘carrière’ die, lijkt het, effectiever zijn dan de geluiden van onmin die men ook wel aantreft in het korps van burgemeesters. Men komt, het spoor volgend naar patronagemogelijkheden, al gauw in grijzer zones terecht. Bij de voorzitters van belangrijke adviescolleges bijvoorbeeld, naast de Raad van State of de SER. Een enkele post in die sector is kennelijk hoog genoeg voor leden van het koninklijk huis, al was dat vast niet wat het CDA-kamerlid G. de Jong in de geest had toen

48

Mededeling R.B. Andeweg.


130 hij onlangs als voorzitter van de Bijzondere Commissie Vraagpunten Adviesorganen opriep tot een kruistocht tegen de radenmonarchie.49 Maar verder? Het voorzitterschap van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid? De Ziekenfondsraad? De Nationale Raad voor de Volksgezondheid of een van haar commissies? De Sociale Verzekeringsraad? De Raad van de Ruimtelijke Ordening? De NOS? Het College van Commissarissen van de Media? Als het dan moet: de Kampeerraad? Er zijn andere mogelijkheden: het lidmaatschap van belangrijke, soms ad hoc ingestelde besturen en commissies in de economische sector, de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, functies bij door de staat gecontroleerde diensten of bedrijven en dergelijke.50

49

50

De Jong gebruikte deze term die ooit eerder door de econoom C. Goedhart was gebezigd, bij het ten doop houden van het rapport Raad op Maat, zie Trouw, 18 februari 1993; Handelingen Tweede Kamer 1992-1993, Bijlage 21.427, nr. 30. Het Parlementair Documentatiecentrum van de Rijksuniversiteit te Leiden registreert, zij het incidenteel, in zijn biografisch archief functies die kamerleden en ministers aanvaardden na hun vertrek van het Binnenhof. Van 464 ex-leden van de Tweede Kamer sinds 1967 overleden 9 in functie, hadden 86 bij hun vertrek een leeftijd bereikt waarop zij niet noodzakelijk een andere functie aanvaardden en ontbraken voor 84 anderen gegevens. Van de 285 resterende ex-kamerleden werden, al of niet na andere functies (waaronder die van minister of staatssecretaris), uiteindelijk 22 benoemd tot lid van de Raad van State, 14 tot commissaris van de Koningin, 4 tot lid van de Algemene Rekenkamer en 51 tot burgemeester. Daarnaast verwierven 28 ex-leden een andere belangrijke functie bij provincie, gemeente, gewest of waterschap. In een hoge ambtelijke functie bij het rijk werden 24 personen benoemd. Twee ex-leden verwierven een functie in de diplomatieke dienst, 13 vertrokken naar het Europees Parlement en 19 verkregen een functie bij een internationale organisatie. In de leiding van adviescolleges kwamen 15 ex-leden terecht, bij het (veelal hoger) onderwijs 33 personen (waarbij ten minste 10 leden in bestuursfuncties). Tien personen keerden terug naar hun eigen bedrijf en ten minste 32 ex-leden vonden een functie in het bedrijfsleven (voor een deel in organisaties van het bedrijfsleven, voor een ander deel in raden van bestuur of van commissarissen). Aangezien deze laatste cijfers niet berusten op een systematisch onderzoek naar beklede commissariaten en dergelijke, is het werkelijk aantal van deze laatste categorie waarschijnlijk hoger. Bij de beoordeling van deze gegevens moet rekening worden gehouden met tal van dubbeltellingen. Ik ben het PDC erkentelijk voor de verstrekking van het materiaal dat door drs. J.G. Gosman verder werd bewerkt. Hoe aantrekkelijk zittende kamerleden eventuele functies na hun kamerlidmaatschap oordelen, blijkt uit enquêtegegevens uit 1990 vergeleken met 1979 in: J.J.A. Thomassen e.a. red., De geachte afgevaardigde. Hoe kamerleden denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg, 1992, pp. 48-50.


131 Het is echter de vraag of men wel in termen van convenabele posten moet denken. W.J. Geertsema had althans, zo sprak hij eens, ‘nog nooit een oud-minister met veters langs de deur zien gaan.’51 Politici geven in de vervulling van hun politieke functies veelal blijk van kwaliteiten die hen tot gerede kandidaten maken voor invloedrijke functies, ook buiten en los van de politiek. Lagere overheden, maatschappelijke organisaties of bedrijven kunnen baat zien in de goede contacten die ervaren politici hebben met de wereld van Den Haag. Maar dan hebben wij niet te maken met patronage van de zijde van de politiek, maar met wat de Fransen noemen pantouflage, wat nog wel iets meer betekent dan ‘slofje onder’ tussen particuliere belangen en personen met entree in de overheid.

V De overheid verpacht Richten wij tot slot onze aandacht op de vierde categorie, naast de oude regenten, de bureaucraten en de politici: de particuliere bestuurders en ondernemers die maatschappelijke functies vervullen op basis van subsidies, opdrachten of contracten van de overheid. Ik noem hen de calculerende contractanten. Daarbij gaat het deels om oude verschijnselen. De Nederlandse verzorgingsstaat ontwikkelde zich immers in de vorm van hecht verstrengelde organisaties van overheid en particulieren, met tal van invloedrijke adviesorganen als instrument van overleg en beleidsvorming. Daarbij is het al decennia lang een belangrijke taak van bestuurders overheidssteun voor de eigen sector en de eigen instelling te verkrijgen en te behouden.52 Niet

51

52

Geciteerd naar A. Hoogerwerf, Vanaf de top gezien. Visies van de politieke elite, Amsterdam, 1986, p. 171. Voor een eerdere opmerking in dezelfde zin van W. Drees, zie J.W. Janssens, t.a.p., p. 92. Daarbij ga ik verder niet in op de omstandigheid dat besturen in de private sector zich in recente tijd veelal hebben ontwikkeld van oude regentencolleges tot moderne bestuurders, met daarbij passende emolumenten die vaak niet langer gebaseerd zijn op bij de overheid gebruikelijke betalingen, maar op een toerekening op basis van veronderstelde marktprijzen.


132 voor niets kennen wij immers tal van discussies over ‘gesloten circuits’,53 corporatisme en ‘neocorporatisme’,54 ‘ijzeren ringen’55 en ‘ijzeren driehoeken’,56 het belang van netwerken en zo meer.57 Daarbij hoort men veelal de suggestie dat sommigen in deze circuits vaardiger handelen dan anderen. Het middenveld, zo zegt men, dat is het CDA, met als ondertoon het verwijt - wat soms een zelfverwijt inhoudt - dat liberalen of socialisten daar niet zo goed in zijn. Dat is wat te eenvoudig. Eventuele verschillen tussen bevolkingsgroepen vinden hun bron eerder in langjarige verzuilingsprocessen dan in een specifiek, superieur machtsstreven. Het CDA hoedt de nalatenschap van de twee belangrijkste zuilen, de PvdA en de VVD erfden daarentegen te zamen alleen het ‘algemene’ deel, dat is wat overbleef na aftrek van katholieken en orthodox-protestanten. Daarbij kwam dat de socialisten al lang bewust ontzuilden en historisch gezien de liberalen nauwelijks in organisatorische zin aan de verzuiling deelnamen. Maar dat neemt niet weg dat ook liberalen en socialisten hun vertakkingen in het middenveld hebben, getuige enerzijds de vanouds bestaande congruente levenssferen van liberalen van alle gading met de ‘burgerlijke’ media, bepaalde universiteiten en het bedrijfsleven, en anderzijds de prominente aanwezigheid van al wat progressief heet in de wereld van de vakverenigingen en wat in nieuw-Nederlands de softe sector heet (waaronder de ‘derde wereld’ in Nederland). En in het georganiseerd overleg in

53 54

55 56 57

Cf. W. Drees, On the Level of Government Expenditure in the Netherlands after the War, Leiden, 1955. Hierover bijv. I. Scholten red., Political Stability and Neo-Corporatism. Corporatist Integration and Societal Cleavages in Western Europe, London, 1987, in het bijzonder hoofdstuk 5. Zie J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, 2de druk, Alphen aan den Rijn, 1975, pp. 38-39. Cf. J. de Vries, Grondpolitiek en kabinetscrises, diss. Leiden, 1982, hoofdstuk 2. Zie voor een heldere, beknopte analyse R.B. Andeweg, ‘Beleidsvorming’, in: Th. L. Bellekom e.a. red., Inleiding staatkunde, Leiden/Alphen aan den Rijn, 1991, pp. 351-364.


133 arbeidszaken en de wereld van de sociale zekerheid hebben alle groeperingen sinds decennia hun directe deelnemers. Het condominium van overheid en particuliere sectoren staat echter sinds een aantal jaren onder druk van de wens de collectieve lasten terug te dringen, de overheid slanker en efficiënter te maken en de markt waar mogelijk zijn heilzaam werk te laten doen mede, zo zegt men, om het primaat van de politiek te herstellen.58 Dat streven leidt tot veranderingen op ten minste een drietal terreinen: de privatisering van overheidsdiensten, reorganisaties van de adviessector, en het optreden van talrijke adviseurs-op-contract. Over privatiseringsoperaties zal ik weinig zeggen omdat zij nog in volle gang zijn. Hoogstens moet het mij van het hart dat daarbij niet zelden sprake is van ‘optische’ operaties, waarbij het aantal ‘gewone’ ambtenaren en de overheidsuitgaven afnemen, maar de diensten via de markt toenemende lasten voor de burger inhouden. De markt eist nu eenmaal winst en ook bedragen aan salariëring van het management in geprivatiseerde raden van bestuur, die een veelvoud bedragen van wat hoofdambtenaren werkzaam in overheidsdienst traditioneel verwachtten. De kruistocht tegen de traditionele adviesorganen vindt zijn oorsprong in het verlangen naar een meer autonome politiek en een meer slagvaardig bestuur. Daarbij heet het noodzakelijk een duidelijke scheiding aan te brengen tussen onafhankelijk advies en overleg met betrokkenen. Het belang dat oude adviesorganen juist door de combinatie van advisering en overleg voor de legitimering van het overheidsbeleid kunnen hebben, wordt onder-

58

De ‘kroniek’ van deze omslag moet nog worden geschreven. Behalve aan rijkelijk aanwezige buitenlandse invloeden moet men in het bijzonder denken aan onvermoeibare pleidooien van E. van Thijn, het werk van de commissie-Vonhoff, de rapporten van de regeringscommissaris H.D. Tjeenk Willink, degenen die het debat hebben gevoerd over de fiscale crisis van de verzorgingsstaat, en de bewust aangezette no nonsense-stijl van het eerste kabinet-Lubbers. Typerend is ook de toonzetting van het Rapport Bijzondere Commissie Vraagpunten. Over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing Handelingen Tweede Kamer 1990-1991, Bijlage 21.427, nr. 3.


134 schat. Zelden wordt ingegaan op de waarschijnlijkheid dat men belanghebbenden die men in het volle licht de voordeur uitjaagt, terugvindt in de schemering van de antichambre, zonder het tegenwicht van contraire belangen en onafhankelijke adviseurs in een en hetzelfde adviesorgaan. Er zijn tekenen dat nieuwe adviesstructuren veel kostbaarder uitvallen dan eerder bestaande adviesorganen: waar ooit de kosten bestonden uit een bescheiden toelage voor een voorzitter en een zuinig vacatiegeld van de leden, wordt in de nieuwe wereld van de economische toerekening geteld in dagdelen, zo niet in uren of minuten, tegen een hoog tarief. Nog duidelijker is dat het geval bij het ad hoc inhuren van adviseurs en adviesbureaus. Den Haag, en ook de lagere overheden, kennen een snel groeiend leger van particuliere adviseurs en adviesbureaus - in stijgende mate mede bemand door voormalige hogere ambtenaren en politici - die op contractbasis deskundigheid aanbieden, ten aanzien van zowel beleidsvragen als reorganisaties. Wat vroeger algemeen en nu nog in sommige sectoren werd aangeleverd door mensen uit het eigen apparaat of permanente adviesorganen, komt thans, apolitiek maar hooggeprijsd, van buiten. ‘Ambt’ wordt ‘markt’, publieke plicht wijkt voor advies-op-rekening, het ambtelijk memo wordt vervangen door het extern onder een speciaal logo gepresenteerd rapport. Werd er eerder van uitgegaan dat departementen uit de aard van hun werk bij uitstek zelf duurzaam deskundig waren, nu wordt advies ad hoc aan de top ‘ingestoken’. Contracterende adviseurs dragen geen andere verantwoordelijkheid dan die voor het uitbrengen van een advies, niet gelouterd door ervaringen in het verleden noch door de noodzaak dat de adviseurs zelf verantwoordelijkheden dragen. Tegelijkertijd kunnen dergelijke adviezen tot alibi worden van gewenst beleid, waarbij niet uitgesloten is dat in de keuze van de adviseurs en de richting van het door hen uitgebracht advies al op bestaande wensen wordt geanticipeerd. Soms ziet men zelfs de merkwaardige figuur dat externe adviseurs voor langere tijd normale overheidstaken overne-


135 men als ‘interim-managers-op-markttarief’, terwijl reguliere ambtenaren opzij worden geschoven tegen hoge kosten die versluierd blijven als ziekteverlof, wachtgeld of VUT-betalingen. Het kan, zo u wilt, nog zwartgalliger. Het nieuwe klimaat van management en flinkheid, van efficiency en doelgericht beleid, leidt er soms toe dat ambtelijke normen van zorgvuldigheid, en van respect voor procedures, ontwikkeld ter wille van overwegingen van rechtmatigheid, door beleidsmakers en hun adviseurs als hinderlijk ervaren en kortgesloten worden. In een rechtsstaat zijn er dan gelukkig nog ambtsdragers, in casu de burgerlijke en de administratieve rechters, die de overheid via een steeds indringender toetsing aan algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur op het recht(matig)e pad pogen te houden.

VI Slot Samenvattend. Wij bespraken vier groepen van oude en nieuwe regenten: de onafhankelijke ambtsdragers, de hogere ambtenaren, de politici en de calculerende contractanten. Dat zijn, het moge duidelijk zijn, in werkelijkheid geen gescheiden categorieën. Het is juist de dooreenstrengeling van deze groepen en hun in origine verschillende politieke culturen, die het onderwerp van dit afscheidscollege zo complex maken. Het oude regentenambt liet zowel een status van onafhankelijkheid als een voorkeur voor collegiaal regeren na. Dit hielp de ontwikkeling van een autoritaire Beamtenstaat voorkomen en gaf aan de Nederlandse bureaucratie de brokkeligheid en het particularisme die haar kenmerken. Deling van macht kenmerkt ook vanouds de wereld van de politiek en van de talloze maatschappelijke organisaties die in interactie met een groeiend overheidsingrijpen ontstonden. Dat relativeert de betekenis van verkiezingen, maar verzekert tal van groepen van een ingang bij de overheid. Het maakt het mogelijk dat partijpolitieke benoemingen in tal


136 van sectoren plaatsvinden, zonder dat één partij een monopolie verwerft. De ambtenen ambtenarentraditie is bovendien sterk genoeg om de loyaliteit van politiek-benoemden te verzekeren: zij identificeren zich over hêt algemeen met ambt of functie, eerder dan dat zij zich horig achten aan de eigen partij.59 Als tegenbeweging is er telkens weer het verlangen naar een eenduidig politiek primaat. Dat neemt de vorm aan van de roep om politieke vernieuwing, om meer invloed voor verkiezingen (en voor sommigen ook een referendum), om een centrale bestuursdienst, om een afgeslankte en slagvaardiger staat, om het terugdringen van traag overleg, om het op maat snijden van adviesorganen. ‘Krachtdadige’ politiek zoekt daarbij soms een nieuwe legitimatie in een nieuw ‘onafhankelijk’ advieswezen op declaratiebasis. Vraag is of de markt - of wat al genoemd is het ‘nieuwe Slochteren’ van het Haagse advieswezen60 - politiek en bestuur meer biedt dan de combinatie van ambtelijk advies en multilateraal overleg met betrokkenen in het veld traditioneel verschafte. Er zat iets moois in de oude regententradities, zoals ik die aan het begin van dit afscheidscollege schetste. Als zodanig beschouw ik zelfrespect, de bereidheid het eigen recht van de ander te erkennen, ambtseer ook in die zin dat zaken gedaan dienen te worden, als het moet - in Max Webers woorden - ‘nebenamtlich und ehrenamtlich’, zonder aparte betaling.61 Maar historici ver-

59

60 61

Cf. de strijdvraag of politieke partijen het recht hebben speciale financiële bijdragen te heffen van hen die ‘een [...] functie in het openbaar bestuur bekleden [...] waarvan het lidmaatschap van de partij geacht mag worden te hebben bijgedragen’ (deze formulering is van de PvdA, zie Statuten en huishoudelijke reglementen van de Partij van de Arbeid, pp. 27-28). Onduidelijk in de analyse van partijpolitieke benoemingen blijft de vraag wie in elk concreet geval ‘de’ partij vormt. De voorzitter (of vandaag de dag in één partij: de twee voorzitters)? Het dagelijks bestuur? Een hoofdbestuur? De fractie? De fractieleiders of fractielobbyisten? De naast-betrokken minister? De bewindslieden-ministers van één partij? De ministers bijeen in de ministerraad, of een kleinere groep daaruit? Ik houd het maar op een wat onbestemd ‘netwerk’. De term is van H. Wigbold, NRC Handelsblad, 27 februari 1993. Max Weber, ‘Politik als Beruf’, in: Idem, Gesammelte Politische Schriften, München, 1921, p. 420.


137 tellen ons ook dat tijdens de Republiek het bekleden van publieke ambten meer mogelijkheden tot verrijking bood dan de commercie. Er waren vele ambtenaren van de ‘Grabbelariteyt’, zo heette het in een anoniem pamflet in de zeventiende eeuw.62 Is dat nu anders? Het ware een lief ding te weten dat bij het aantrekken van adviseurs sprake is van zorgvuldige procedures en zuinig beheer, en niet van een wildgroei op gemene kosten, van ‘contracten van correspondentie’ in een twintigste-eeuwse vorm. Misschien zou de Algemene Rekenkamer eens een vergelijkende studie kunnen verrichten naar de ook onderling nogal uiteenlopende kosten van de traditionele adviesorganen enerzijds, de aanbesteding en betalingen in het woud van het nieuwe advieswezen anderzijds? Daarbij zou zij zich vooral niets moeten aantrekken van een verzuchting van premier Lubbers. Toen deze in 1991 de scheidende president van de Algemene Rekenkamer, F.G. Kordes, het grootkruis van Oranje-Nassau omhing, deed hij dat met ‘de bede vanuit het kabinet dat het goede werk voortgezet wordt, maar dat het nu wel even genoeg is.’63 Dát nu betwijfel ik. Wat mijzelf betreft: het is mij een vreugde te weten dat ik in de komende jaren vooral tijd kan besteden aan het beschrijven van het politieke leven zonder weerga van W. Drees, een Nederlands politicus die zich de waarde van de vele door hem beklede ambten bewust was, maar ook die van de eenvoud; die onophoudelijk betoogde - Zijlstra heeft ons er nog onlangs aan herinnerd64 - dat ‘niet alles kan, en zeker niet alles tegelijk’; en die zorgvuldig beheer van overheidsgelden plicht en noodzaak achtte, juist voor een overheid die rechtvaardig en beschermend behoort op te treden voor de waarlijk zwakken in de samenleving.

62 63 64

A.Th. Van Deursen, t.a.p., p. 189. Toespraken [...] bij [het] afscheid van de heer F.G. Kordes als president van de Algemene Rekenkamer in de Ridderhaal dd. 31 oktober 1991, p. 9. NRC Handelsblad, zaterdags bijvoegsel, 20 maart 1993, p. 1.


139

II Nederlandse politiek in vier eeuwen: staatsvorming en democratisering


141

Inleiding Omstreeks 1960 vatte de Amerikaanse politicoloog Robert A. Dahl, de bekende theoreticus van het begrip ‘democratie’, het plan op voor een serie vergelijkende studies over de wijze waarop de idee van een legitieme oppositie zich in verschillende politieke stelsels heeft kunnen ontwikkelen. Hij bracht daartoe achtereenvolgens twee groepen onderzoekers bijeen: een die zich zou bezig houden met de ontwikkelingen binnen westers-democratische systemen, een andere die het verschijnsel oppositie zou bezien in autoritaire stelsels.1 Als lid van het eerste team schreef ik in 1964 en 1965 ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’. De inleidende paragrafen daarvan luidden in vertaling als volgt:2 Legitieme parlementaire oppositie vormt al sinds meer dan een eeuw een constant gegeven in het Nederlandse politieke leven. Per definitie kan deze niet veel ouder zijn. Want hoewel het verschijnsel politieke oppositie al veel eerder voorkwam, was er niet eerder een nationaal parlement. Men kan zich zelfs afvragen of er wel een Nederlandse staat was voor 1795. De Republiek van de Zeven Verenigde Provinciën, welke ruim twee eeuwen bestond, was niet veel meer dan een defensief verbond van in wezen onafhankelijke gewes-

1

2

Zie RA. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democrades, New Haven, 1966; Idem ed., Regimes and Oppositions, New Haven, 1973. Zie voorts Idem, Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, 1971. In: R.A. Dahl ed., Political Oppositions, pp. 188-236; voor het citaat, zie pp. 188-189.


142 ten, aangegaan bij de Unie van Utrecht in 1579. Die onafhankelijkheid blijkt uit het feit dat nog aan het eind van de achttiende eeuw de Staten van Holland de Staten van Zeeland adresseerden als ‘Grootmogende Heren, Dierbare Vrienden, Buren en Oudste Bondgenoten’. Een nationaal parlement in een onafhankelijke eenheidsstaat werd pas ingesteld bij de grondwet van 1814. Tot directe verkiezingen van de Tweede Kamer kwam het pas in 1848. Noch de opkomst, noch de rol van het verschijnsel oppositie in de Nederlandse politiek is echter goed te analyseren, tenzij men duidelijk rekening houdt met het blijvende effect van vroegere ervaringen. Een pluralistisch stelsel en zekere vormen van legitieme oppositie ontwikkelden zich lang voordat het kwam tot een parlementair stelsel en een moderne democratie in Nederland. Zekere karaktertrekken van oudere elites, en vormen van zowel samenwerking als conflict tussen hen, hebben een duurzame invloed uitgeoefend. Nog altijd bestaande scheidslijnen - tussen de classes en de masses, en tussen vrijzinnigen, orthodox-protestanten en katholieken - hebben hun wortels in de zestiende en zeventiende eeuw. Ruwweg kan men ervaringen met het verschijnsel oppositie in de Nederlanden daarom als volgt samenvatten. 1. In de middeleeuwen gevestigde traditionele gemeenschappen slaagden erin zich met succes teweer te stellen tegen pogingen tot vestiging van een centraal gezag. De politieke macht bleef daarom sterk verbrokkeld in de zeventiende en achttiende eeuw, hoe oligarchisch het bestel ook mocht zijn. Oppositie, als een gerechtvaardigde poging aan de zijde van de ‘outs’ om zittende machthebbers in gezagsposities af te wisselen, vond nog geen formele erkenning. Maar factievorming was een normaal en welbekend verschijnsel. De noodzaak tegengestelde belangen tot elkaar te brengen voedde een traditie van het sluiten van compromissen en het aanvaarden van de onvermijdelijkheid van geschillen en verscheidenheid.


143 2. Een deels van buiten opgelegd centraal bestuur ontmoette na 1795 blijvend verzet over de rol en de reikwijdte van de overheid. Er ontwikkelde zich langzaam een hervormingsgezinde oppositie in het parlement, die in 1848 het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid wist af te dwingen. 3. Een allengs dominanter wordende liberale elite vond een groeiend verzet van orthodox-protestanten en katholieken tegenover zich, zowel in beleidsvragen als ten aanzien van het wezen van de overheidstaken. Dit verzet resulteerde in een geleidelijke massamobilisatie. Later vormde zich ook een socialistische oppositie, die aanvankelijk een algehele revolutionaire omverwerping van de bestaande maatschappij proclameerde, maar zich spoedig ontwikkelde eerst tot een principiële oppositie binnen het bestel, en uiteindelijk tot een oppositie die in beleidskwesties van andere partijen afweek, maar allengs ook gedeelde regeringsverantwoordelijkheid wilde aanvaarden. Geen van deze elkaar opvolgende emancipatiebewegingen wist een eigen meerderheid te bereiken. In plaats van een eerder bestaande politieke orde te verwerpen, begonnen zij eigen, sterk verzuilde subculturen te vormen, die per saldo het pluralistisch karakter van het Nederlandse bestel verder zouden versterken. 4. De voornaamste politieke stromingen leerden mettertijd in een duurzaam onderhandelingsstelsel in praktische zaken met elkaar samen te werken, met behoud van over en weer gerespecteerde autonome beginselen. In het zo tot stand gekomen systeem hebben de meeste deelbelangen een goede kans zich te uiten. Maar de effectieve macht werd sterk gecentraliseerd, zij het dat deze te allen tijde zowel collegiaal als pluralistisch bleef. Vrijwel alle partijen voeren waar nodig oppositie in concrete zaken, maar streven tegelijk naar deelname aan de regering. Oppositie bestaat overal in het systeem, maar deze wordt niet bij één duidelijke oppositiepartij geconcentreerd. De legitimiteit van het stelsel wordt


144 vrij algemeen aanvaard, ondanks een niet te miskennen kloof tussen leiders en volgelingen. Enquêtegegevens wijzen op een redelijke tevredenheid onder de bevolking en op een geringe belangstelling voor politiek. Het grondplan van het partijstelsel veranderde weinig in de twintig jaar na de bevrijding, maar er zijn tekenen van een beginnende ontzuiling, niet het minst onder invloed van de komst van nieuwe massamedia. 5. In de loop der eeuwen is weinig sprake geweest van geweldpleging. Opeenvolgende regeringen zaten vrijwel steeds stevig in het zadel en namen zelden hun toevlucht tot ernstige repressie. Oppositie was gewoonlijk gematigd maar hardnekkig. Zowel de overheid als de burgers hielden vast aan eigen rechten en autonomie. Regeringen hadden in sterke mate een vrije hand, maar gedroegen zich redelijk verantwoord. En voor het overige genoot de politiek in Nederland geen hoge reputatie. Dit artikel in de Dahl-bundel werd, ongewild, studiestof voor studenten in verschillende studierichtingen. Het werd in de loop der tijd vertaald, aangevuld, bewerkt en broksgewijs herschreven. Het biedt, anders dan de meer militante beschouwingen van deel I, een gecomprimeerd overzicht van de politieke ontwikkelingen in Nederland, in het licht van vragen van staatsvorming en democratie. De hoofdstukken 6, 7 en 8 bevatten het aldus geamendeerde stuk. Hoofdstuk 6 geeft een schets van de ontwikkeling van het parlementaire stelsel in Nederland, met de nadruk op institutionele aspecten. De hoofdstukken 7 en 8 analyseren het ontstaan van politieke partijen, als onderdeel van processen van verzuiling en democratisering, en de nadien in het partijstelsel opgetreden politieke veranderingen. Hieraan vooraf gaat hoofdstuk 5, deel van een rede die ik hield tijdens een congres dat naar aanleiding van de vierhonderdjarige herdenking van de Unie van Utrecht in 1979 werd georganiseerd. Dit hoofdstuk bespreekt kort de duurzame politieke ge-


145 volgen van de omstandigheid dat Nederland ten tijde van de Republiek een los confederaal bestel was, terwijl in een aantal landen om ons heen zich eenheidsstaten ontwikkelden, soms onder onmiskenbaar absoluut monarchaal gezag. Hoofdstuk 9 bevat een verhandeling over het veelal omstreden en slecht begrepen verschijnsel actiegroepen. Hoofdstuk 10 ten slotte vat samen welke de verwachtingen waren en welke de uitkomsten lijken te zijn van het streven naar een nieuwe democratisering zoals zich dat ontwikkelde nadat ik de bijdrage in de Dahl-bundel had geschreven.


146

5 De erfenis van de Republiek Beziet men het proces van staatsvorming van wat nu het Koninkrijk der Nederlanden is in Europees perspectief, dan vallen enige bijzonderheden op. De Republiek der Zeven Verenigde Provinciën was modern en archaïsch tegelijk. Nederland behoort verhoudingsgewijs tot de oude Europese soevereine mogendheden: de Republiek werd volkenrechtelijk erkend bij de Vrede van Münster (1648). Maar intern was van een staat nog geruime tijd nauwelijks sprake. De Republiek werd geboren in de zestiende eeuw uit verzet, in naam van oude rechten en privileges, tegen pogingen tot vestiging van een gecentraliseerd staatsbestel door Bourgondiërs en Habsburgers. Zij was aanvankelijk een losse statenbond, verenigd bij de Unie van Utrecht (1579) die pas achteraf werd tot de ‘onmogelijke Constitutie’.1 Men kan de erfenis van de Republiek voor de latere politieke ontwikkeling in Nederland in de volgende acht punten schematisch samenvatten. 1. Omwenteling als behoud. Doel van de Unie van Utrecht2 was het verlangen de deelnemende gewesten te vrijwaren tegen ‘subjectie, tirannische regieringhe, ende slavernije’ en ‘nochtans een ygelick Provincien ende die particulier steden, leden ende inge-

1

2

Zie vooral S.J. Fockema Andreae, De Nederlandse staat onder de Republiek, Amsterdam, 1962; E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam, 1960; en de bundel belangrijke opstellen over de Nederlandse geschiedenis C.B. Wels red., Vaderlands verleden in veelvoud, 2e druk, 2 dln., Den Haag, 1980. Zie bijv. S. Groenveld en H.L.Ph. Leeuwenberg red., De Unie van Utrecht. Wording en werking van een verbond en een verbondsacte, Den Haag, 1979.


147 setenen van dyen haerluyden spetiaele ende particuliere privilegien, vrijheyden, exemptien, rechten, statuten, loffelicke ende welheergebrochte costumen, usantien, ende alle anderen haerluyden gerechtigheyden’ zeker te stellen. De Unie stond in het teken van bewaren en handhaven, van verzet tegen wat anderen als vernieuwingen wilden opdringen. Men spreekt vaak over de Opstand als was deze een revolutie. Wil men deze term gebruiken, dan dient men zich er bewust van te zijn dat hij in eerdere eeuwen niet was verbonden met een duidelijk vooruitgangsgeloof. Letterlijk vertaald betekent revolutie ‘omwenteling’, of zelfs ‘terugwenteling’ - termen die niet passen in een vooruitgangsconceptie, maar in een cyclisch perspectief op de ontwikkeling van de wereldgeschiedenis. Hoe modern een regime met een grote invloed van burgerlijke elementen ook moge lijken, de Republiek putte vooral uit een geloof in oude vrijheden, waarbij ‘nuywicheyden ofte alteratiën’ vaak niet als een voordeel werden gezien. 2. De afwezigheid van een eenheidsstaat en een absoluut soevereiniteitsbegrip. Het uiteindelijk succes van de Opstand hield in dat Nederland gedurende ruim twee eeuwen geen eenheidsstaat zou zijn, dit in tijden dat staten om ons heen, zoals Pruisen en Frankrijk, Denemarken en Zweden, Spanje en Engeland, dat waren of werden. Daarom ontbrak hier de basis voor een absolutistisch soevereiniteitsbegrip, zoals dat zich in Frankrijk in het droit divin of in Pruisen in de Lehre der Staatssouveränität kon ontwikkelen. Nederlandse tradities stonden in het teken van een op de geschiedenis en het natuurrecht geënt verzetsrecht, ter handhaving van particuliere rechten en voorrechten. Typerend was het denken van Althusius, volgens wie een goede staat werd opgebouwd van onderen af, door overdracht van nauw omschreven bevoegdheden naar ‘hogere’ organen van confederatieve samenstelling (consociationes). Zag men terug, dan spiegelde men zich in Aristoteles' voorkeur voor een gemengde staatsvorm die de beste trekken van een monarchie, een aristocratie en een democratie in zich zou verenigen. Kon men vooruit zien, dan zou blijken dat


148 deze tradities zich in de achttiende en negentiende eeuw gemakkelijker zouden verdragen met de denkbeelden van een Montesquieu met zijn constitutionele machtenscheiding en sociale machtsbalancering tussen standen en groepen, dan met Rousseaus ombuiging van de theorie van het absolute koningschap in die van een even absolute, ondeelbare volkssoevereiniteit. Is het verlangen naar het waarborgen van eigen recht, is het zoeken naar garanties en zekerstellingen, tot aan vandaag toe, niet meer typerend voor het Nederlandse denken en leven dan het beroep op de volkswil (al mogen telkens groepen gaarne, maar ongevraagd, uit naam van ‘het volk’ ageren)? 3. Diversiteit als feit en norm. Het beeld van de Nederlandse samenleving staat vanouds in het teken van een sterke diversiteit, in politieke eenheden, in politiek debat en ook in religieuze aangelegenheden. De Republiek was politiek als een lappendeken, met haar autonome steden en heerlijkheden, haar adel en eigenerfden, haar verschillende provincies met geheel verschillend samengestelde Statenvergaderingen en haar Generaliteitslanden (Brabant en delen van het tegenwoordige Limburg). Holland mocht dan, niet door rang maar door rijkdom, de belangrijkste provincie zijn, en binnen Holland Amsterdam de eerste stad, Holland was niet de enige provincie in de Republiek, en Amsterdam was slechts één van achttien stemhebbende steden in de Staten van Holland. Amsterdam was daarom niet hét centrum van de Republiek, er waren altijd tal van andere centra. De Republiek vormde een bestel van ‘vele humeuren’. Waar niet gelijk gedacht werd, bloeide als vanzelf een rijke polemiek, vervat in een menigte libellen en paskwillen. En ook al bestond geen absolute persvrijheid - drukkers dienden de regeerders van de eigen stad gewoonlijk te ontzien - toch kon men zijn ideeën wel ergens publiceren, zowel voor de binnenlandse als de buitenlandse markt. Ook in godsdienstig opzicht bleef het beeld bont. De Hervormde Kerk mocht door het verloop van de Opstand allengs


149 een geprivilegieerde positie krijgen, maar binnen deze kerk werd niet gelijk gedacht, terwijl er strijd bleef over de plaats van de kerk in ‘staat’ en samenleving. Andere protestantse kerkgenootschappen, zoals remonstranten, luthersen en mennonieten, en zelfs katholieken en joden, genoten een beperkte maar reële vrijheid. Al bij de beraadslagingen over de Unie waren grote meningsverschillen ontstaan over de positie van de godsdienst in de verschillende gewesten, maar vastgelegd werd ‘dat een yder particulier in sijn Religie vrij sal moegen blijven, ende dat men nyemant ter cause van de Religie sal moegen achterhaelen ofte ondersoucken’ (artikel 13). Dit artikel behelsde vooral een verbod op inquisitie, maar zo men wil, kan men het ook lezen als het begin van de erkenning van een individueel grondrecht. 4. Een elitetraditie van ‘schikken en plooien’. Het bestel van de Republiek was ‘vol persuasie’. Belangrijke besluiten behoefden ‘gemeen advyse ende consent’. Zij kwamen daarom of niet tot stand, of alleen als het resultaat van veel schikken en plooien tussen autonome politieke eenheden. Er ontstond op eliteniveau een duurzame politieke cultuur van zowel vasthouden aan eigen recht als voorzichtig accommoderen. Overstemmen was daarom geen werkelijk alternatief voor het zoeken naar overeenstemming. Niet de wil van één man of van een simpele meerderheid gold als eis van goed regeren, maar geven en nemen in colleges die uiteindelijk met een gezamenlijk besluit naar buiten kwamen. 5. Ambten eerder dan een hechte bureaucratie. De Republiek kende geen uitgebreid ambtelijk apparaat. Bestuurd werd via raden en colleges van afgevaardigden uit de samenwerkende gewesten. Men kende ook veeleer ‘ambten’ dan ‘ambtenaren’. Ofschoon er nadien vele ambtenaren in Nederland zouden worden benoemd, bleef hun prestige tot vandaag de dag toch ten achter staan bij dat van de bekleders van zelfstandige ambten. Waar een ambtenarenapparaat pas laat werd gevormd, zou anders dan bijvoorbeeld in Pruisen of Frankrijk - geen bureaucratie ontstaan die bij uitstek de Staat, de Obrigkeit, l'État zou symboliseren, buiten en boven de samenleving uit. Ook dit had gevolgen voor later. De


150 Nederlandse ambtenarij zou nimmer een sterke controle kennen vanuit één centraal punt (bijvoorbeeld bij benoemingen of bevorderingen). Haar uitbreiding volgde evenmin een centraal plan. De grens met de maatschappij bleef daarbij veelal vloeiend. Personele overgangen tussen ambtelijke instellingen en verwante maatschappelijke sectoren bleven gemakkelijk. Nieuwe instanties namen vaak de kleur aan van de sector die zij bestuurden. 6. De zwakke positie van militairen in het bestel. Wat voor ambtenaren gold, gold a fortiori voor het militaire apparaat. De Republiek werd in oorlog geboren, de Oranjes dankten een deel van hun invloed aan het ambt van Kapitein-Generaal en -Admiraal van de Unie, maar van het begin af aan zorgden de Staten-Generaal voor sterk gespreide commandostructuren en bewust verdeelde gezagsverhoudingen. Zelfs de Unie van Utrecht kende al garanties tegen eenzijdige legering van garnizoenen. Vanouds had daarom het militaire apparaat weinig armslag: het kon vergeleken met andere landen nimmer een belangrijke, zelfstandige politieke factor worden. Het prestige van militairen was en is gering. Men hield en houdt de strijdkrachten in Nederland bij voorkeur kort. 7. Adel, aanzienlijken en burgerij. Nederland kende noch een belangrijke noblesse de robe, noch een belangrijke noblesse d'epée. Adel was er wel - vooral in de landprovincies had deze een grote politieke betekenis - maar zijn regionale worteling droeg eerder bij tot spreiding dan concentratie van politieke macht. En naast de adel was er steeds de aanzienlijke burgerij in de steden die - op de stem van de stadhouders na - vooral in Holland en Zeeland vrijwel alleen de macht uitoefende. In de beginjaren van de Opstand deed zich een duidelijke sociale mobiliteit in de steden voor, maar nadien schermden de regenten hun macht af. In de late zeventiende en achttiende eeuw was er eerder sprake van een proces van aristocratisering en oligarchisering dan van democratisering. In die tijd, maar ook in de negentiende eeuw, bestond een duidelijke markering tussen wat G.K. van Hogendorp


151 zou noemen de ‘aanzienlijken’ en de ‘menigte’. Desondanks behield een belangrijk deel van de Nederlands elite tijdens de Republiek toch iets van een burgerlijk stempel, wars van al te grote praal en pronk. Zou daardoor de latere emancipatie van andere bevolkingsgroepen in Nederland uiteindelijk niet geleidelijker verlopen dan in maatschappijen waarin de standen vanouds scherper van elkaar gescheiden waren? 8. Goede regering en geen aanstoot aan het buitenland. In de Unie van Utrecht toonden de verdragsluitende provincies zich beducht voor het gevaar dat slecht bestuur buitenlandse machten de gelegenheid zou bieden tot militaire interventie. Daarom zouden Provinciën, steden en de Leden van dyen gehouden wezen soe wel den uytheemschen als ingesetenen [...] te administreren goet recht ende justicie; ende soe verre yemant van hem daer van ingebreecke blijft, sullen die andere bontgenoten die hant holden, bij alle behoirlicke wegen ende middelen, dat sulcx gedaen sal worden. Dit is een vroeg teken van een langjarige Nederlandse vrees het buitenland te prikkelen, en van de bereidheid ideologische conflicten die de verhouding met andere landen ongunstig zouden kunnen beïnvloeden, in het binnenland af te dempen, om zo met alle landen in goede vrede te leven, en met ieder onbelemmerd handel te voeren. Is het niet zo dat Nederlanders al eeuwen lang in internationale zaken gemakkelijker opiniëren dan handelen, zich zelf graag braaf heten en bij uitstek wijs, maar bij voorkeur anderen de kastanjes uit het vuur laten halen?


152

6 De ontwikkeling van de parlementaire democratie Sinds wanneer kan men spreken van een parlementaire democratie in Nederland? Er was een constitutioneel bestel in een onafhankelijke eenheidsstaat sinds 1814, een stelsel met een verantwoordelijke regering sinds 1848, een systeem gebaseerd op algemeen stemrecht voor mannen en vrouwen sinds 1919. De ontwikkeling van het bestel vormt een complex proces, waarin tradities uit de tijd van de Republiek, buitenlandse invloeden, specifieke institutionele regelingen, maar ook de opkomst van verschillende volksbewegingen hun sporen hebben nagelaten. Dit proces wordt in dit hoofdstuk geanalyseerd aan de hand van de volgende thema's. Eerst wordt nagegaan hoe de mogelijkheden voor volksinvloed (de demos uit het woord ‘democratie’) zich in Nederland hebben uitgebreid; daarna wordt de ontwikkeling van en de verhouding tussen de voornaamste instituties geschetst, die het regeren (kratein) beheersen. Dit geschiedt aan de hand van een aantal fundamentele kwesties: 1. de ontwikkeling van de rechtsstaat (grondwet, grondrechten en de onafhankelijke rechterlijke macht); 2. de wording van de eenheidsstaat; 3. de verhouding tussen koning, ministers en volksvertegenwoordiging; en 4. de ontwikkeling van nieuwe vormen van controle op de uitvoerende macht.


153

I De definitie van de demos Het ‘volk’ voor 1795 Het Placcaet van Verlatinghe van 1581, waarbij de Staten-Generaal van de Verenigde Nederlanden ‘den Coninck van Spaegnien vervallen van de Ouerheyt ende Heerschappij van dese voors. Nederlanden’ verklaarden, kent de volgende passage: Ende dat d'ondersaten niet en zijn van Godt gheschapen tot behoef van den Prince, om hem in alles wat hy beveelt, weder het goddelick oft ongoddelick, recht oft onrecht is, onderdanich te wesen, en als slaven te dienen: maer den Prince om d'ondersaten wille, sonder dewelcke hy egheen Prince en is, om deselve met recht ende redene te regeeren, ende voor te staen ende lief te hebben als een vader sijne kinderen, ende een herder sijne schapen, die zijn lijf ende leven sett om deselve te bewaren.1 Deze tekst kan doen denken aan een element van volkssoevereiniteit, ware het niet dat naar zestiende-eeuwse politieke opvattingen het volk werd vertegenwoordigd door zijn magistraten. De gedachte dat de adel en de stedelijke regenten die in de verschillende provincies van de Republiek het gezag uitoefenden, aan het volk verantwoordelijk zouden zijn, werd kort na de afzwering van Filips II expliciet uitgesloten in een edict van de Staten van Holland. Hooguit was er sprake van een morele verantwoordelijkheid of een theoretische constructie van het gezag van onderen af, waarbij lagere corporaties te zamen consociationes (Althusius) vormden teneinde datgene gezamenlijk te verrichten dat elk hunner alleen niet vermocht, maar meer niet. De op-

1

Geciteerd naar H. Smitskamp en L.C. Suttorp, Historische teksten. Stukken betreffende de vaderlandse geschiedenis, Zwolle, 1949, p. 52. Voor een modern-Nederlandse bewerking van dezelfde tekst, zie A. Alberts en J.E. Verlaan, Apologie of verantwoording van de prins van Oranje 1581, gevolgd door het Plakkaat van Verlating, Nieuwkoop, 1980, p. 148.


154 vatting dat er een directe band zou kunnen bestaan tussen een centraal gezag en individuele burgers, werd slechts door enkele theoretici ontwikkeld.2 Pas in de Patriottenbeweging aan het einde van de achttiende eeuw zou sprake zijn van de eis van ruimere volksinvloed.3 Toen de Republiek in 1795 als gevolg van de inval van Franse revolutionaire troepen ten val kwam, leek het te komen tot een reële erkenning van het beginsel van de volkssoevereiniteit. De nieuwe Nationale Vergadering werd gekozen door een groot aantal kiezers, zij het indirect via een systeem van zogenaamde grondvergaderingen. Haar eerste grondwetsvoorstel werd in een volksstemming verworpen, een tweede, meer radicale grondwet van 1798 werd in een nieuwe volksstemming aanvaard. De preambule van die grondwet grondvestte het gezag expliciet op de wil van het volk:4 Het Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat, en beseffende, dat het voornaamste bederf van alle Regeeringen gelegen is in de miskenning der natuurlijke en geheiligde regten van den Mensch in maatschappij, verklaart de navolgende stellingen als de wettigen grondslag, waarop Het zijne Staatsregeling vestigt, en als zoo veele regels, waarnaar Het zijne burgerlijke en staatkundige betrekkingen wil hebben gewijzigd. Deze schijnbare triomf van de volkssoevereiniteit was echter

2

3

4

Zie over het politieke denken van de Republiek vooral E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam, 1960; Idem, Politieke theorie en geschiedenis. Verspreide opstellen en voordrachten, Amsterdam, 1987, passim. Zie hierover C.H.E. de Wit, De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland 1780-1848. Kritisch onderzoek van een historisch beeld en herwaardering van een periode, Heerlen, 1965, en S. Schama, Patriots and Liberators. Revolution in the Netherlands 1780-1810, New York, 1977. Voor deze en latere citaten uit oudere grondwetten, zie W.J.C. van Hasselt, Verzameling van Nederlandse staatsregelingen en grondwetten, 16e druk, Alphen aan den Rijn, 1979; Idem, Supplement met herziene grondwet 1983, Alphen aan den Rijn, 1984.


155 van korte duur. Latere grondwetten in de Bataafs-Franse periode werden telkens oligarchischer van inhoud. In 1810 werden de Nederlandse gewesten ingelijfd bij het Napoleontisch keizerrijk. In 1813 werd de onafhankelijkheid hersteld. De tegenstelling met het radicaal elan van 1798 kon niet duidelijker tot uiting worden gebracht dan in Van Hogendorps proclamatie van dat jaar. Deze bevatte de befaamde zinnen: Alle partyschap heeft opgehouden. Al het geledene is vergeeten. En vergeeven. Alle de aanzienlijken komen in de regeering. De regeering roept den Prins uit tot hooge Overheid [...] Het volk krygt een vrolijken dag op gemeene kosten, zonder plundering, noch mishandeling.5 Artikel 1 van de grondwet van 1814 sprak alleen nog van de opdracht van ‘de Souvereiniteit der Vereenigde Nederlanden [...] aan zijne Koninklijke Hoogheid Willem Frederik, Prins van Oranje Nassau’. De term ‘volk’ vond men nog wel in artikel 52: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche Volk.’ Maar de betekenis daarvan was niet de formele erkenning van het gezag van het volk, maar de wens uit te sluiten dat enig vertegenwoordiger zich als mandataris zou beschouwen van slechts een bepaald déél van het nieuwe koninkrijk, zoals dat in het confederaal bestel van de Republiek bij uitstek wel het geval was geweest.

Vertegenwoordiging, kiezers, burgers Tussen 1814 en 1919 was er wel een Staten-Generaal, maar niet een parlement dat berustte op een basis van algemeen stemrecht. Zeggenschap behoorde hoogstens toe aan een ‘aristocratie des

5

De tekst van deze proclamatie is o.a. te vinden in H.L.T. de Beaufort, Gijsbert Karel van Hogendorp. Grondlegger van het koninkrijk, 4e herz. druk, Rotterdam, 1979, p. 233.


156 verstands’, aan hen die een duidelijk ‘teeken van vastigheid’6 boden in bezit of onafhankelijk emplooi. Bovendien: voor velen was vertegenwoordiging niet een zaak van individueel kiesrécht, maar van een organisch gedachte maatschappelijke orde. In het politiek bestel werd directe volksinvloed nog een eeuw lang op tal van manieren bewust beperkt.7 1. Het tweekamerstelsel. In 1815 werd op aandrang van Belgische leden van de Grondwetscommissie een tweekamersysteem ingevoerd. De functie van de Eerste Kamer, aldus de Grondwetscommissie, was: ten einde dan alle overijling in de raadpleging te voorkomen, in moeylijke tijden aan de driften heilzame palen te stellen, den Troon te omringen door een bolwerk, waartegen alle partijen afstuiten, aan de natie eene volkomen zekerheid te waarborgen tegen alle willekeurige uitbreiding van gezag.8 Berustte de ingevoerde Tweede Kamer althans indirect op het beginsel van verkiezing, de leden van de Eerste Kamer werden tussen 1815 en 1848 door de Koning voor het leven benoemd. Verschillende malen is overwogen de Eerste Kamer af te schaffen, onder meer in 1848 en in 1922. Maar ook in dat laatste jaar achtte de regering het nog wenselijk dat de Eerste Kamer zou

6 7

8

Zie het Verslag der commissie bij besluit van 17 maart jl. benoemd tot voordragt van een volledig ontwerp van grondwetsherziening, Den Haag, 1848, p. 4. Zie voor een uitvoeriger weergave van de feiten alsmede voor verdere literatuurverwijzingen de hoofdstukken A0300 (Grondwet en grondwetsherziening), A0600 (De Staten-Generaal), en A1200 (Kiesstelsel en kiesrecht), resp. door M.L. Zielonka-Goei en J.G. Gosman, G. Visscher, en K.L.L.M. Dittrich en J.G. Gosman, in: H. Daalder en C.J.M. Schuyt red., Compendium voor politiek en samenleving in Nederland, losbladige uitgave, Alphen aan den Rijn, 1986-. Voor de historische achtergrond en de parlementaire strijd over ontwikkelingen als deze zie het leesbare boek van P.J. Oud, Staatkundige vormgeving in Nederland 1840-1940, 10e druk, 2 dln., bewerkt en aangevuld door J. Bosmans, Assen, 1990. Geciteerd naar P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1947, I, p. 446.


157 blijven waken tegen de ‘waan van de dag’.9 De Eerste Kamer zou ook na 1848 niet berusten op een direct volksmandaat. Zij behield wel het recht wetsvoorstellen, inclusief voorstellen tot wijziging van de grondwet, integraal te verwerpen. 2. Eisen voor verkiesbaarheid. Lang bestonden bewust opgerichte barrières, vooral in de verkiesbaarheid van leden van de Eerste Kamer. Tussen 1815 en 1848 werden de leden van deze Kamer door de Koning benoemd, uit Nederlanders die ten minste veertig jaar oud waren en die ‘door diensten aan den Staat bewezen, door hunne geboorte of gegoedheid [tot] de aanzienlijksten van den lande’ behoorden. Deze bepaling werd in 1848 vervangen door een puur welstandscriterium: leden van de Eerste Kamer dienden toen te worden verkozen uit de ‘hoogst-aangeslagenen in de rijks-directe belastingen’, waardoor op een bevolking van ongeveer drie miljoen zielen in 1849 slechts ongeveer duizend personen verkiesbaar waren (dit aantal werd uitgebreid tot ongeveer drieduizend in 1888 toen tevens verkiesbaar werden zij die ‘eene of meer hooge en gewigtige openbare betrekkingen’ hadden vervuld). De eisen voor verkiezing tot lid van de Tweede Kamer waren altijd minder zwaar. Zij bestonden voornamelijk uit een leeftijdscriterium (boven de dertig jaar tot 1963, daarna 25 jaar en sinds 1983 achttien jaar), en sinds 1848 het volle genot van burgerlijke en burgerschapsrechten. Het kon in de negentiende eeuw voorkomen dat leden van de Tweede Kamer werden gekozen die zelf het kiesrecht ontbeerden. 3. Indirecte verkiezingen. Dit systeem gold voor de Tweede Kamer tot 1848, voor de Eerste Kamer daarna. De leden van de Tweede Kamer werden tot 1848 aangewezen door de leden van de Provinciale Staten, die zelf via diverse trappen werden gekozen uit afgevaardigden van ridderschappen, stemhebbende ste-

9

Zie uitvoerig over de gedachtenvorming omtrent de Eerste Kamer N. Cramer, ‘De Eerste Kamer na 1917 in heroverweging’, in: A. Postma e.a. red., Aan deze zijde van het Binnenhof. Gedenkboek ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Den Haag, 1990, pp. 282-343, hier p. 287.


158 den en het platteland.10 Na 1848 verdwenen de ‘standen uit de staat’11 en werd de Tweede Kamer voortaan direct verkozen. Maar nog tot 1887 achtte men het wenselijk niet over te gaan tot een algehele vernieuwing bij verkiezingen (tenzij de Kamer tussentijds werd ontbonden), maar de leden voor de helft om de twee jaar te laten aftreden. Werd dit systeem bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer verlaten, het bleef voor de Eerste Kamer nog lang in stand: tussen 1848 en 1922 werd deze Kamer bij periodieke verkiezingen elke drie jaar voor een derde vernieuwd, tussen 1922 en 1983 elke drie jaar voor de helft. Pas sinds 1983 wordt de Eerste Kamer om de vier jaren geheel nieuw gekozen. 4. Een beperkt stemrecht. In het nog sterk oligarchische bestel van het midden van de negentiende eeuw was de invoering van directe verkiezingen voor de Tweede Kamer in de ogen van velen al een revolutionaire stap. Waarborgen voor een verstandig bestuur werden daarom gezocht in specifieke eisen voor het (actief) stemrecht.12 Dit bleef tot 1887 voorbehouden aan hen die een bepaald, per gemeente wisselend bedrag betaalden aan een van de in die tijd bestaande belastingen (de census). In de praktijk betekende dit dat tussen 1848 en 1888 slechts elf tot twaalf procent van de mannen boven 23 jaar het stemrecht voor de Tweede Kamer had, een cijfer dat in het bijzonder in de grote steden nog substantieel lager lag. Het aantal kiesgerechtigden voor de Provinciale Staten liep ongeveer parallel aan dat voor de Tweede Kamer, dat voor de gemeenten was ongeveer dubbel zo hoog. Aan het censuskiesrecht kwam formeel een einde bij de herziening van de grondwet in 1887. In dat jaar werd het zogenaam-

10 11 12

Zie uitvoerig hierover L. Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelsel in Nederland in de periode 1814-1850, Groningen, 1987. Zie noot 18 van hoofdstuk 4. Zie hierover de gegevens in het Compendium voor politiek en samenleving, P.J. Oud, Staatkundige vormgeving; een speciaal themanummer over kiesstelsels van het Tijdschrift voor Geschiedenis (1979); en P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, II, Het kiesrecht, Amsterdam, 1929, pp. 1-293.


159 de caoutchouc-artikel in de grondwet ingevoerd dat het kiesrecht toekende aan hen die beschikten over bij wet vast te stellen ‘kenteekenen van geschiktheid en maatschappelijke welstand’. Bij zogenaamde Additionele Artikelen van deze grondwetsherziening werd in 1888 het aantal kiezers ongeveer verdubbeld (met gelijktijdige verhoging van de leeftijd voor het kiesrecht tot 25 jaar). In 1892 diende de liberale minister J.P.R. Tak van Poortvliet een voorstel in het kiesrecht te geven aan allen die daartoe een eigenhandig geschreven verzoek indienden en niet van de bedeling leefden. Was zijn voorstel aangenomen, dan zou het kiezerskorps van ongeveer twaalf procent van de mannen boven 23 jaar (tot 1887) in enkele jaren zijn uitgebreid tot bijna 75 procent van de mannen boven 25 jaar - een snelle en massale uitbreiding die een grote schok voor het bestel had kunnen betekenen. De kamermeerderheid amendeerde het voorstel echter door strengere eisen te stellen dan Tak wilde. Tak lokte een ontbinding van de Tweede Kamer uit die binnen alle bestaande politieke groeperingen tot strijd leidde tussen voor- en tegenstanders van het wetsvoorstel (respectievelijk Takkianen en anti-Takkianen genoemd). Het bestaande kiezerskorps bracht weinig verandering in de zittende leden teweeg, hetgeen Tak tot aftreden dwong. Enkele jaren nadien, in 1896, bracht S. van Houten een nieuwe kieswet tot stand die een zogenaamd attributief kiesrecht invoerde. Mannen boven 25 jaar konden voortaan het kiesrecht verwerven niet slechts door het betalen van een bepaalde belastingsom, maar ook door te voldoen aan andere criteria: het betalen van een bepaalde huur, het bezit van een bepaald spaargeld of pensioen, het afgelegd hebben van bepaalde examens en dergelijke. Het aantal kiezers steeg tot ongeveer vijftig procent van de volwassen mannelijke bevolking in 1897. Als gevolg van de stijgende economische welvaart groeide het kiezerskorps nadien gestaag tot ongeveer 63 procent van de mannen boven 25 jaar in 1913. Een definitieve wetswijziging kwam echter pas tot stand tijdens de grondwetsherziening van 1917 die het algemeen kies-


160 recht voor mannen invoerde en voor vrouwen mogelijk maakte (een stap die kort daarop in 1919 door de initiatiefwet-Marchant ook werd gezet). Wel bleef nog lang een relatief hoge leeftijdsdrempel bestaan voordat een burger stemgerechtigd was: 25 jaar tussen 1922 en 1946, 23 jaar tot 1967, 21 jaar tot 1972, 18 jaar pas daarna.

Beperkt bereik van het electoraal mandaat Al werden de eisen van het actief en passief kiesrecht in de loop der tijd sterk verruimd, het bereik van het kiesrecht bij de aanwijzing van overheidsfunctionarissen bleef beperkt. Direct kiesrecht gold vanouds slechts voor drie algemene vertegenwoordigende lichamen: de Tweede Kamer, de Provinciale Staten en de gemeenteraden. Daar zijn in recente tijd de Europese verkiezingen bijgekomen, alsmede in sommige grote steden verkiezingen voor deelgemeenteraden (en tussen gemeenten en provincies ooit de intussen weer afgeschafte Rijnmondraad). Maar voor de bezetting van alle overige overheidsfuncties gelden procedures die níet aan directe volkskeus zijn onderworpen: vererving (bij het koningschap), benoeming (bijvoorbeeld voor alle ambtenaren verbonden aan departementen van algemeen bestuur), coöptatie (bij de samenstelling van belangrijke organen waarbij de zittende colleges een in de praktijk bindend voordrachtsrecht hebben). Directe volksstemmingen zijn in Nederland na de Bataafs-Franse tijd niet meer gehouden. Aan het beginsel van benoeming van belangrijke politieke functionarissen (commissarissen van de Koningin, burgemeesters) is vastgehouden. De keuze van de ministers moge politieke momenten kennen doordat zij geacht worden het vertrouwen van het parlement te bezitten, dat wil niet zeggen dat zij alleen gevonden kunnen worden uit verkozen vertegenwoordigers. Sterker nog: zoals zal blijken wanneer wij de bevoegdheidsverdeling tussen regering en parlement nader zullen bezien, is vanouds vastgehouden aan een zekere zelfstandigheid van de regering. De


161 gedachte dat het parlement te zeer de spreekbuis van het ‘volk’ zou zijn, was nog in de jaren dertig van deze eeuw voor velen een argument om zich te verzetten tegen een veronderstelde uitholling van het overheidsgezag in het algemeen en van de positie van de Kroon in het bijzonder.13 Ook op andere wijze is het bereik van de stem beperkt gebleven. Voor 1917 gold bij de Tweede-Kamerverkiezingen een districtenstelsel, waardoor elke kiesgerechtigde alleen kon stemmen op kandidaten in het eigen district. Sindsdien geldt het systeem van evenredige vertegenwoordiging waardoor kiezers slechts kunnen stemmen op partijlijsten. De formele mogelijkheid een voorkeurstem uit te brengen is daarbij bewust beperkt gebleven, zodat in de praktijk niet de kiezers, maar de kandiderende partijen in hoofdzaak bepalen wie er voor bepaalde partijen in de Tweede Kamer plaatsnemen.

Alternatieve mogelijkheden van vertegenwoordiging Oude tradities hebben ertoe geleid dat vormen van ‘organische’ vertegenwoordiging een zekere legitimiteit behielden naast het ‘individualistische’ kiesrecht. Dit gold voor de samenstelling van de waterschapsbesturen waarbij het kiesrecht gewogen werd naar grondbezit. Maar het werd ook als algemener beginsel voor politieke en maatschappelijke organisaties gepropageerd. Liberalen spraken van de noodzaak van het ‘wekken van zelfstandige kracht’ (Thorbecke), calvinisten van ‘soevereiniteit in eigen kring’ (Abraham Kuyper), katholieken van ‘solidarisme’ en ‘subsidiariteit’, socialisten van ‘functionele decentralisatie’. Naarmate de overheidstaak werd uitgebreid, won de gedachte aan vertegenwoordiging van ‘betrokkenen’ bij de samenstelling van tal van nieuwe organen (bijvoorbeeld de PBO en instanties van de zich ontwikkelende verzorgingsstaat) aan nieuwe kracht.

13

Voor een overzicht van denkbeelden in bewust autoritaire bewegingen, zie A.A. de Jonge, Crisis en crittek der democratie. Antidemocratische stromingen en de daarin levende denkbeelden over de staat in Nederland tussen de wereldoorlogen, Assen, 1968.


162 In tal van raden en uitvoerende organen ontstond een toenemende verstrengeling van de overheid en private actoren.14 Sommigen wensten dergelijke ontwikkelingen door te trekken naar het hoogste politieke niveau, bijvoorbeeld door de Eerste Kamer in de toekomst ‘organisch’ samen te stellen, of door aan de direct verkozen Tweede Kamer ‘deelparlementen’ toe te voegen.15

II De ontwikkeling van instituties: machtsbeperking Zwakke absolutistische tradities In de meeste landen van het Europese continent heeft de democratie zich moeten ontwikkelen tegenover een traditie van een absoluut koningschap. Daarbij ontstonden twee contrabewegingen: die van de liberale rechtsstaat en die van de Rousseauistische leer van de volkssoevereiniteit. De ontwikkeling in Nederland wijkt van dit - overigens ietwat stereotiepe - beeld af. Politieke onafhankelijkheid ontwikkelde zich, zoals in hoofdstuk 5 aangegeven, in de zestiende en zeventiende eeuw op basis van een opstand die bovenal in het teken stond van de wil tot behoud van particularistische vrijheden. Twee eeuwen lang was daarom geen sprake van politieke eenheid of absolute macht. Vrijwel zelfstandige politieke actoren in stad en gewest vormden via de trap van de gewestelijke Statenvergaderingen de Staten-Generaal, die bij belangrijke zaken alleen via imperatief mandaat en ruggespraak, na moeizame onderhandelingen konden komen tot eenstemmig genomen besluiten.16 Dit aloude particularisme werkte in twee opzichten door: het verklaart het sterke accent dat

14 15 16

Zie J.W. de Beus en J.A.A. van Doorn red., De interventiestaat, Meppel, 1984. Zie J. van Putten, Demokratie in Nederland, Utrecht, 1975. Zie R. Fruin, Geschiedenis der staatsinstellingen in Nederland tot den val der Republiek, 2e druk bijgewerkt door H.T. Colenbrander 1922, herdruk Den Haag, 1980; S.J. Fockema Andreae, De Nederlandse staat onder de Republiek, Amsterdam, 1962.


163 na 1795 werd gelegd op de noodzaak van een eenheidsstaat, maar het bood tegelijk een tegenwicht tegen te ver doorgevoerde consequenties daarvan, of het nu ging om het een-en-ondeelbaar gezag van een koning of van een abstract volk. Het belang daarvan is zowel in het politieke denken als in de feitelijke ontwikkeling van de staatsinstellingen in de negentiende en twintigste eeuw aanwijsbaar.

Centraal gezag, eenheid en verscheidenheid De basis van de moderne eenheidsstaat werd gelegd in de Bataafs-Franse tijd, tussen 1795 en 1813. Duidelijker dan in de Republiek kwamen centrale regeringsorganen tot stand die rechtstreeks de bevolking bonden: een nationale regering, met als centraal punt sinds 1806 (en na 1813) het koningschap, een volksvertegenwoordiging, nationale rechters, een centraal ambtenarenapparaat. Maten en wetten, belastingen en onderwijs werden tot meer eenheid gebracht. Aan discriminatie van kerkgenootschappen en hun lidmaten werd na 1795 juridisch een einde gemaakt. Grondrechten werden geproclameerd en gelijkheid voor de wet ingevoerd. Voor het eerst werd de ingezetene van stad of provincie nu individueel onderdaan van één staat. Over het proces van eenmaking bestaan tussen historici duidelijke interpretatieverschillen, juist waar het gaat om de vraag of deze eenmaking per saldo tot de democratisering bijdroeg of niet. Sommige historici (die door hun tegenstanders wel worden aangeduid als een ‘conciliante school’) leggen er de nadruk op dat de kracht van het aloude pluralisme op den duur voorkwam dat in Nederland alsnog een absoluut staatsbestel ontstond. Zij wijzen op de strijd na 1795 van ‘federalisten’ en ‘moderaten’, die het streven van ‘unitarissen’ naar een al te centralistisch bestel zochten te blokkeren. Zij zien een doorlopende lijn tussen de oude Republiek en de makers van de grondwetten van 1814 en 1815, zoals de traditionele regent Van Hogendorp, die zich zou blijven verzetten tegen een te persoonlijk regime van de nieuwe


164 koning Willem I en die op het eind van zijn leven een grondlegger van liberalistische opvattingen zou worden.17 Hun radicale tegenstanders leggen juist de nadruk op de cesuur die 1795 betekende. Want pas nadien ontstond een werkelijke staat die oude groepsvoorrechten kon doorbreken en die vorm kon geven aan nieuwe individuele grondrechten van burgers, zoals de gelijkheid voor de wet en de gelijkstelling van godsdiensten. In deze visie is het de verdienste van koning Willem I dat deze na 1813 een volledige restauratie van Republikeinse voorrechten wist te voorkomen. Daarom kon uiteindelijk een proces van verdere groei naar gelijkheid optreden waardoor in 1848 de basis kon worden gelegd voor een echte parlementaire democratie.18 Deze discussie is in wezen het produkt van verschillende interpretaties van democratie en processen van democratisering.19

Grondwet, grondrechten en de onafhankelijke rechter In 1813 aanvaardde Willem I de soevereiniteit ‘onder waarborging eener wijze Constitutie, welke uwe Vrij heid tegen volgende mogelyke misbruiken verzekert.’20 Zoals wij hierna zullen zien, was de macht van de nieuwe koning dermate omvangrijk dat sommigen hebben gesproken van een verlaat verlicht-despotisch regime. Maar tegelijkertijd was er ook een constitutioneel

17

18

19

20

Zie vooral P. Geyl, Geschiedenis van de Nederlandse stam, Amsterdam, 1952, delen V en VI. Zie voorts het grote overzichtswerk van E.H. Kossmann, De Lage Landen 1780-1940, Amsterdam, 1976 (waarin Nederland en België vergelijkend worden behandeld), en C.B. Wels red., Vaderlands verleden in veelvoud, 2de druk, 2 dln., Den Haag, 1980, passim. Zie bijvoorbeeld C.H.E. de Wit, De Nederlandse revolutie van de achttiende eeuw, 1780-1787. Oligarchie en proletariaat, diss. Amsterdam, 1965; Idem, Thorbecke en de wording van de Nederlandse natie, Nijmegen, 1980. Voor een uitvoeriger uiteenzetting van deze problematiek zie H. Daalder, ‘Oud-Republikeinse veelheid en democratisering in Nederland’, Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden, 102 (1987), pp. 516-531 (ook herdrukt in Idem, Politiek en historie, Amsterdam, 1990, pp. 64-80). Proclamatie van 2 december 1813, in facsimile afgedrukt in Algemene Geschiedenis der Nederlanden, XI, p. 209.


165 bestel dat zowel machtsbeperking als machtsdeling inhield. Al vanaf 1814 kan men een drietal voor de rechtsstaat kenmerkende elementen onderscheiden: 1. Een grondwettelijk bestel. Sinds de grondwetten van 1814 en 1815 kent Nederland een constitutioneel bestel dat de samenstelling en de bevoegdheden van de belangrijkste overheidsorganen vastlegt. Alle latere wijzigingen in dit bestel tot 1983 zijn tot stand gekomen in de vorm van amenderingen van de grondwet van 1815, die vooral in 1848 en 1917 ingrijpend waren. Pas in 1983 kwam een geheel nieuwe grondwet tot stand die echter in hoofdzaak een technisch-juridische codificatie bevatte van een historisch gegroeid systeem. Een grondwet wordt veelal beschouwd als een ‘hogere’ wet dan een normale wet. Zij is dat ook in zoverre dat voor wijziging van de grondwet een verzwaarde procedure geldt (een grondwetsherziening behoeft in eerste instantie in de Tweede en Eerste Kamer een gewone meerderheid; na kamerontbinding moet het wetsvoorstel echter ten tweede male, door beide nieuw-verkozen Kamers worden goedgekeurd waarbij dan een tweederde meerderheid vereist is). Een nieuwe koning, nieuwe ministers en kamerleden leggen bovendien een eed of belofte van trouw aan de grondwet af. Schending van de grondwet kan zware verwijten oproepen. De grondwet is echter niet in die zin een hogere wet dat rechters door Koning en Staten-Generaal aangenomen wetten aan de grondwet mogen toetsen en wegens strijdigheid daarmee buiten toepassing laten: rechters in Nederland missen een formeel toetsingsrecht aan de grondwet. Wel kunnen verdragen voor zover deze voor ieder verbindende bepalingen bevatten een rechtsgrond voor toetsing bieden. Aangezien daartoe ook behoort het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1950) houdt deze nieuwe, naoorlogse ontwikkeling een vergaande mogelijkheid voor uitbreiding van rechterlijke toetsing in. 2. Machtsbeperking door grondrechten. Naar Amerikaans en Frans voorbeeld aanvaardde de Nationale Vergadering kort na 1795


166 een Nederlandse verklaring van de rechten van de mens. Plechtige bepalingen daaromtrent kwamen ook voor in nieuwe grondwetten van 1798 en latere jaren. Verschillende van deze verworvenheden werden nadien behouden. De grondwet van 1814 garandeerde de vrijheid van de fysieke persoon, toegang tot de rechter, openbaarheid van de rechtspraak en de vrijheid en gelijkheid van godsdienst. In 1815 kwamen daar bij: de gelijkheid voor de wet, gelijke benoembaarheid, het recht van petitie, de vrijheid van de drukpers en het recht op eigendom. Deze werden bij de grondwetswijziging van 1848 aangevuld met het recht van vereniging en vergadering, de vrijheid van onderwijs en het briefgeheim. Daarna vond een grote uitbreiding vooral plaats bij de vaststelling van de nieuwe grondwet van 1983 die discriminatie wegens godsdienst, ras, geslacht of welke grond dan ook, verbood; expliciet het actief en passief kiesrecht waarborgde; het bekende beginsel opnam dat een feit niet strafbaar is zonder voorafgaande strafbepaling; en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer alsmede de onaantastbaarheid van het lichaam garandeerde. De meeste van deze grondrechten worden wel aangeduid als klassieke grondrechten; sommige daarvan bieden in het bijzonder waarborgen tegen machtsmisbruik voor de individuele persoon, andere garanderen de mogelijkheid zogenaamde politieke rechten uit te oefenen, die voor het functioneren van een open, democratisch bestel onmisbaar zijn. Daarnaast spreekt men van sociale grondrechten die een positief optreden van de kant van de staat veronderstellen. Zo bracht de nieuwe grondwet van 1983 het recht op rechtsbijstand en de vrijheid van arbeidskeuze, alsmede de uitspraak dat de overheid voorwaarden zou scheppen of zorg zou dragen voor, dan wel wettelijke regelingen zou treffen ter zake van werkgelegenheid, woongelegenheid, bestaanszekerheid, bijstand, bewoonbaarheid en milieu, volksgezondheid, maatschappelijke en culturele ontplooiing en dergelijke. 3. Een onafhankelijke rechterlijke macht. De grondwetten van 1814 en 1815 schiepen al duidelijke garanties voor het bestaan


167 van een onafhankelijke rechterlijke macht. Zij bevestigden het beginsel van gelijkheid voor de wet, bepaalden dat niemand van de rechter afgehouden kon worden en eisten in beginsel openbare rechtszittingen. Hogere rechters werden voor het leven benoemd en waren onafzetbaar, tenzij bij rechterlijk vonnis. De grondwet legde het beginsel van eenheid van rechtspraak vast in de bepaling dat overal in het land in naam des Konings recht zou worden gesproken. Juist in de eerste helft van de negentiende eeuw werd ook bewust gestreefd naar eenheid en objectivering van wetgeving via codificatie naar overwegend Frans model. Niettemin bleven lang onduidelijkheden bestaan over de verhouding tussen de drie machten en de rol van de rechter daarbij. Zo wist Willem I aanvankelijk de zogenaamde Blanketwet (1818) door te zetten, die hem machtigde verordeningen uit te vaardigen met strafrechtelijke sancties, terwijl een speciaal Conflictenbesluit (1820) hem de mogelijkheid gaf in rechtsgedingen te interveniëren wanneer daarbij de rechten van de uitvoerende macht in het geding konden zijn. Dergelijke voorrechten zouden in de loop der negentiende eeuw via rechterlijke vonnissen en grondwetswijzigingen afgeschaft worden. Wel bleef nog lang (onder zowel Franse als Duitse invloed) de opvatting bestaan dat gezien het beginsel van de scheiding der machten de gewone rechter halt had te houden voor het freies Ermessen van de overheid. Waar toch in toenemende mate mogelijkheden voor beroep tegen een zich uitdijende overheid wenselijk werden geacht, schiepen in de loop van de twintigste eeuw vele nieuwe wetten mogelijkheden voor administratief beroep en administratieve rechtspraak, zonder dat dit vooreerst tot een duidelijk systeem leidde. Later zou ook de gewone rechter zich veel actiever gaan opstellen in zaken waarbij de overheid partij was.


168

III De ontwikkel ing van instituties: machtsdeling Koning, ministers en parlement De afpaling van de bevoegdheden van de koning, de ministers en de volksvertegenwoordiging beheerste de gehele negentiende eeuw. In het geding waren vooral competenties ten aanzien van wetgeving en begroting, de ministeriële verantwoordelijkheid, de vertrouwensregel en de toekenning en het gebruik van effectieve instrumenten van parlementaire controle.21 Men spreekt over de periode 1813-1848 wel als constitutionele monarchie, over die na 1848 als parlementaire monarchie, om aan te geven dat het gewicht duidelijk in de richting van het parlement verschoof. Belangrijk is vast te stellen dat er reeds in 1814 een volksvertegenwoordiging kwam, onder de oude, prestigieuze titel van Staten-Generaal, en dat vrijwel direct enkele belangrijke garanties voor de onafhankelijkheid van dit lichaam grondwettelijk werden vastgelegd. Zo werd in 1815 bepaald dat het parlement in ieder geval elk jaar voor ten minste twintig dagen bijeen zou komen, en tevens besloten dat de vergaderingen van de Tweede Kamer openbaar zouden zijn (dat werd voor de Eerste Kamer pas in 1848 het geval). Vanaf het begin gold de immuniteit van volksvertegenwoordigers, dat wil zeggen de grondwettelijke garantie dat leden van de Staten-Generaal voor

21

Zie voor deze ontwikkelingen in het bijzonder H. Dooyeweerd, De ministerraad in het Nederlandse staatsrecht, Amsterdam, 1917; R. Kranenburg, Het Nederlandse staatsrecht, 8e druk bewerkt door J.L. Kranenburg, Haarlem, 1958; P.J. Oud, Het constitutioneel recht, supplement 1953, ze druk 1970; J. Valkhoff red., Grondwet en maatschappij in Nederland 1848-1948, Den Haag, 1948; E. van Raalte, Staatshoofd en ministers. Nederlands constitutionele monarchie historisch-staatsrechtelijk belicht, Zwolle, 1971; S.J. Fockema Andreae en H. Hardenberg red., 500 jaren Staten-Generaal in de Nederlanden, Assen, 1964; A. Postma e.a. red., t.a.p. Zie voorts: P.J. Oud, Staatkundige vormgeving, de daar genoemde literatuur en de hoofdstukken ‘Ministers, ministerraad en kabinetsformatie’ en ‘De Staten-Generaal’ in: Compendium voor politiek en samenleving in Nederland.


169 ambtsmisdrijven alleen vervolgd zouden mogen worden met toestemming van de Staten-Generaal zelf. Aanvankelijk was de invloed van de koning op de samenstelling van de beide Kamers groot: hij benoemde immers de leden van de Eerste Kamer tot 1848 en liet bovendien zijn invloed gelden bij de indirecte verkiezingen van de Tweede Kamer. Maar vooral na 1848 verkreeg het parlement een werkelijk onafhankelijk mandaat in verkiezingen die de koning en ministers niet meer konden beheersen. 1. De wetgeving. Al direct in 1815 werd expliciet in de grondwet vastgelegd dat ‘de wetgevende macht [...] gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal [wordt] uitgeoefend.’ Zowel de Koning als de Tweede Kamer had daarbij het recht van initiatief; zonder beider medewerking kon geen wet totstandkomen. De Tweede Kamer kon aanvankelijk wetsvoorstellen alleen goedkeuren of afstemmen, niet wijzigen, maar verkreeg in 1848 het recht van amendement. Vraag was in hoeverre de Koning daarnaast originaire wetgevende bevoegdheden had, krachtens prerogatief of rechtstreekse opdracht van de grondwet. Bovendien was het mogelijk aan de Koning bevoegdheden te delegeren (zoals dat bij de al genoemde Blanketwet van 1818 in verregaande mate was geschied). Formeel kwam na een arrest van de Hoge Raad van 1879 (gevolgd door een wijziging in de grondwet van 1887) vast te staan dat verordeningen met strafbepalingen altijd op een formele wet dienden te berusten. In de praktijk bleek het initiatief in wetgevingszaken in de bijna twee eeuwen sinds 1815 vrijwel geheel bij de uitvoerende macht te berusten: het aantal door kamerleden ingediende wetsvoorstellen bleef altijd bescheiden, het aantal aangenomen en gecontrasigneerde initiatiefwetten nog kleiner. Talloze wetten in formele zin bevatten bovendien delegatiebepalingen die regering of ministers bevoegdheden bieden nadere regelingen te treffen. Dat wil niet zeggen dat het parlement geen invloed op de wetgeving heeft behouden. Nader onderzoek wijst uit dat de combinatie van anticipatie aan de kant van de regering, het indienen van nota's van wijzigingen in reactie op voorlopige ver-


170 slagen van de Tweede Kamer, en het feitelijk gebruik van het amendementsrecht de wetgevende rol van met name de Tweede Kamer nog altijd van groot belang doet zijn.22 2. Het begrotingsrecht. De toenemende invloed van het parlement valt aan de uitbreiding van het budgetrecht duidelijk af te meten. Onder de grondwet van 1814 zou het parlement de ‘gewone’ uitgaven eens en voor al hebben goed te keuren; dit werd eens in de tien jaar in 1815, eens in de twee jaar in 1840, jaarlijks sinds 1848. Oorspronkelijk had het parlement slechts de keus tussen het in zijn geheel goedkeuren of verwerpen van de voorgelegde begroting; sinds 1840 kon dit geschieden voor afzonderlijke begrotingshoofdstukken; daarna kon dit artikelsgewijs, terwijl de Tweede Kamer sinds 1848 ook het amendementsrecht bezat (maar niet het initiatief bij de indiening van begrotingswetten dat aan de regering voorbehouden bleef). Koning Willem I ontsnapte in zijn financiële faits et gestes nog in belangrijke mate aan het toezicht van het parlement, onder meer door manipulaties met leningen en de grondwetsbepaling dat hij alleen het opperbestuur over de koloniën bezat (waaruit toen nog tal van baten vloeiden). Doch zijn aanvankelijk zeer grote vrijheid zou uiteindelijk juist op het terrein van de financiën ingeperkt worden toen steeds grotere financiële problemen, mede als gevolg van de Belgische afscheiding in 1830, de Tweede Kamer ertoe brachten in 1839 een voorstel tot het aangaan van nieuwe leningen met toekomstige koloniale baten als onderpand, alsook de tienjarige begroting te verwerpen. Als gevolg daarvan traden twee ministers af, nog vóór de formele ministeriële verantwoordelijkheid was ingevoerd. Na 1848 heerste nog strijd over de vraag of het parlement het recht had begrotingen te verwerpen om andere dan zakelijkfinanciële redenen. Alle ontkenningen van de zijde van de rege-

22

Zie G. Visscher, ‘De Staten-Generaal’, in: Compendium voor politiek en samenleving in Nederland; Idem, Parlementaire invloed op wetgeving. Inventarisatie en analyse van de invloed van de beide Kamers der Staten-Generaal op de wetgevende activiteiten van de kabinetten-Marijnen tot en met - Lubbers, Den Haag, 1994.


171 ring ten spijt, geschiedde dit een aantal malen juist in het licht van fundamenteel-politieke bezwaren tegen zittende ministers. Begrotingsdebatten ontwikkelden zich allengs tot instrument bij uitstek voor de bespreking van het regeringsbeleid door de Kamers, een ontwikkeling die niet onbelangrijk is, al accepteerde de Kamer in de praktijk de aangevraagde begrotingsgelden zonder meer, of met slechts marginale wijzigingen. 3. De ministeriële verantwoordelijkheid. Koning Willem I weigerde aanvankelijk, zo zei hij, enig systeem te aanvaarden waarin ministers elders hun middelpunt zouden hebben dan bij hemzelf. Er was daarom na 1814 vooreerst geen sprake van hetzij individuele hetzij collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Dit veranderde na de Belgische afscheiding. Een grondwetswijziging van 1840 vereiste voortaan een contraseign van ministers en stelde de ministers strafrechtelijk verantwoordelijk voor alle formele handelingen van de koning. Dit werd gevolgd door de grondwetswijziging van 1848 die in het belangrijke artikel 53 (thans artikel 42, lid 2) verklaarde: ‘De Koning is onschendbaar; de Ministers zijn verantwoordelijk.’ Ofschoon zowel de koning persoonlijk als ministers zich nog geruime tijd bleven verzetten tegen de gedachte dat de Kamer zich in allerlei zaken van de uitvoerende macht zou kunnen mengen, werd het instrument van de ministeriële verantwoordelijkheid het middel bij uitstek voor het parlement om een controlerende bevoegdheid te verwerven in zaken van beleid en bestuur.23 4. De vertrouwensregel. Het zojuist genoemde grondwetsartikel mocht dan het beginsel van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid vastleggen, dat betekende nog niet dat het parlement de samenstelling van kabinetten kon bepalen. De koning behield na 1848 nog een belangrijke stem in het benoemen en ontslaan

23

Voor een moderne studie over de mogelijkheden en de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid, zie H.G. Lubberdink, De betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid voor de organisatie van het openbaar bestuur, Deventer, 1982.


172 van ministers. Zeker aanvankelijk was daarom het vertrouwen van de koning een factor die een minister evenzeer had te wegen als de voor wetgeving en financiën noodzakelijke steun van het parlement. Pas een reeks van conflicten in de jaren 1866-1868 tussen de koning en zijn ministers enerzijds en de meerderheid van de Tweede Kamer anderzijds zou uiteindelijk een aantal grondregels van het parlementaire stelsel vestigen. Vast kwam te staan dat de koning voortaan ministers niet zou kunnen handhaven die expliciet het vertrouwen van de Tweede Kamer hadden verloren, tenzij hij tot ontbinding van het parlement overging. Bleek na ontbinding dat de nieuw-verkozen Kamer evenmin vertrouwen in de verantwoordelijke ministers had, dan stond het de koning niet langer vrij hen te houden, laat staan voor dezelfde zaak een tweede ontbinding door te zetten. Van een zelfstandig naar buiten tredende koning was nadien steeds minder sprake (al kan men bijvoorbeeld niet goed volhouden dat ministers verantwoordelijk zouden zijn voor het handelen van de koning tijdens kabinetsformaties). Binnen de regering (tot 1983 zou men spreken van de Kroon) kon de verhouding tussen de koning en de ministers soms conflictueus blijven. Ook dan, zo leert niettemin het staatsrecht, is de koning onschendbaar en blijven de ministers verantwoordelijk. Al spreekt men sinds 1868 van de vertrouwensregel, dit houdt niet in dat zich in Nederland de gewoonte ontwikkelde in formele moties het vertrouwen vast te leggen (bijvoorbeeld bij het optreden van een nieuw kabinet). De vertrouwensregel geldt eerder negatief dan positief: een minister die blijkens een motie van wantrouwen niet langer het vertrouwen van de meerderheid van het parlement heeft, kan níet aanblijven; dat is wat anders dan dat het parlement expliciet zijn vertrouwen in bepaalde ministers uitspreekt. Tussen een werkelijk vertrouwen en een niet-wantrouwen kan in de praktijk een brede marge van gedogen bestaan. 5. Een dualistische verhouding? Lang bleef de opvatting heersen dat het Nederlandse bestel duidelijk dualistisch was, met een ‘ei-


173 gen recht’ voor zowel regering als parlement.24 Een element daarin was de omstandigheid dat in Nederland zich de in parlementaire systemen weinig gebruikelijke ontwikkeling voordeed, dat ministers lange tijd in overwegende mate werden gekozen buiten de leden van het parlement. Het werd bovendien een gewoonte (die in de grondwetsherziening van 1938 ook staatsrechtelijk werd vastgelegd) dat ministers-in-functie niet tevens lid van een van de Kamers konden zijn (behoudens een korte overbruggingsperiode ten tijde van de formatie van een nieuw kabinet). Een dualisme werd ook gezien in andere ontwikkelingen in de politieke praktijk. Ministers blijven vrij door het parlement aangenomen moties naast zich neer te leggen (tenzij het gaat om een motie van wantrouwen). Zij behoeven door het parlement gevoteerde gelden niet uit te geven. De Kamers kunnen een minister of kabinet niet dwingen een contraseign te zetten bij door het parlement aangenomen (initiatief) wetten. Ministers kunnen op voorhand verklaren dat zij een mogelijk besluit van de Kamers onaanvaardbaar vinden. Zij stellen daarmee individueel de portefeuillekwestie of collectief (bij monde van de minister-president) de kabinetskwestie. Zet het parlement dan toch door, dan kan het ontslag van de betrokken minister of ministers volgen, dan wel een besluit het onderhavige wetsontwerp in te trekken, maar ook een kamerontbinding. Mede als gevolg van de in hoofdstuk 7 en 8 te behandelen ontwikkeling van politieke partijen ontstonden aan het einde van de negentiende eeuw meer vaste politieke meerderheden, en werd de betekenis van partijpolitieke factoren in de samenstelling van kabinetten en de keuze van ministers groter. De opvatting kon groeien dat uiteindelijk het politieke zwaartepunt niet bij de regering lag, doch bij de direct verkozen Kamer, dan wel in feite bij de kamermeerderheid. Door meer gedetailleerde regeerakkoorden ontstond er een hechtere binding tussen de re-

24

Zie voor een mooi overzicht vooral A.M. Donner, ‘Grondwetsstudie in Nederland 1848-1948’, in: J. Valkhoff red., t.a.p., pp. 327-362.


174 gering en de parlementaire meerderheid, die beider vrijheid in perkte. Het aantal uit het parlement afkomstige bewindslieden nam substantieel toe, al worden ook thans nog ministers frequent van buiten het parlement benoemd.25 6. Uitbreiding van de parlementaire machtsmiddelen.26 Het parlementaire instrumentarium werd in de loop der tijden aanzienlijk uitgebreid. Wij noemden al beginselen als immuniteit, openbaarheid, en (voor de Tweede Kamer) het recht van initiatief sinds 1815 en van amendement sinds 1848. Beide Kamers beschikken sedertdien ook over het recht van enquête en het recht van interpellatie. In de praktijk ontwikkelde zich daarnaast eerst het schriftelijk en vervolgens ook het mondeling vragenrecht waarvan vooral leden van de Tweede Kamer in de laatste decennia op grote schaal gebruik maken. Niettemin groeide het overwicht van de regering, waarbij de beschikbaarheid van een uitgebreid ambtelijk apparaat de ministers een grote voorsprong geeft op individuele kamerleden. Het verlangen om over onafhankelijke steun van deskundigen te beschikken werd aanleiding voor de Tweede Kamer een reeks maatregelen te treffen ten aanzien van haar eigen bewerktuiging. Het ledental (dat na 1888 op honderd was vastgesteld) werd bij grondwetswijziging in 1956 tot 150 leden uitgebreid, waardoor binnen de fracties een grotere mate van specialisering mogelijk werd. Een verhoging van de financiële vergoedingen aan kamerleden maakte het na 1968 mogelijk dat deze hun functie full-time konden uitoefenen. De Tweede Kamer voerde sinds het begin van de jaren vijftig een uitgebreid commissiestelsel in. Deze commissies vergaderen frequent met ministers, in toenemende mate in het openbaar. Tevens organiseren zij meer en meer

25

26

Zie voor gegevens W.P. Bakema en W.P. Secker, ‘Vakbekwame ministers’, in: R.B. Andeweg red., Ministers en ministerraad, Den Haag, 1990, pp. 71-95; W.P. Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers (1848-1990), diss. Leiden, 1991. Zie vooral G. Visscher, t.a.p.


175 hoorzittingen. De diensten van de Tweede Kamer en de staven van individuele kamerleden en -fracties werden vooral in recente jaren sterk uitgebreid. Daarnaast maakt de Kamer voor het eerst na jaren weer daadwerkelijk gebruik van haar bevoegdheid parlementaire enquêtes in te stellen.

Overige institutionele controleorganen Naast de Staten-Generaal, de rechterlijke macht en verschillende administratieve rechters ontwikkelden zich in de loop der jaren nog andere controleorganen die voor vragen van machtsverdeling en machtsbeperking niet zonder belang zijn. Wij laten daarbij procedures binnen de ambtelijke organisaties terzijde, al zijn bijvoorbeeld de speciale bevoegdheden van de ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken tegenover de andere departementen niet zonder belang, en kent elk departement tal van interne controleprocedures ter zake van financiën, personeel, organisatie en dergelijke. Als onafhankelijke controleorganen op het rijksniveau zijn vooral de aloude Algemene Rekenkamer, de Raad van State en de sinds 1982 werkzame nationale ombudsman van belang. De controlerende bevoegdheden van de Rekenkamer zijn in de loop der jaren aanzienlijk uitgebreid; naast kwesties van rechtmatigheid kwamen ook zaken van doelmatigheid tot haar werkterrein te behoren. De nationale ombudsman onderzoekt klachten van burgers over onjuist optreden van de overheid waarvoor geen appelmogelijkheden bestaan; deze functionaris heeft daarbij in de praktijk een belangrijk deel van de taak overgenomen die ooit de Commissie van Verzoekschriften van de Tweede Kamer had. De Raad van State is evenals de Algemene Rekenkamer een van de oude Hoge Colleges van Staat. Hij brengt advies uit over alle wetsontwerpen en algemene maatregelen van bestuur. In 1980 is besloten deze adviezen te publiceren, met als gevolg dat de advieswerkzaamheden van de Raad van State ook aan direct


176

Overzicht van de ontwikkelingen van het constitutioneel stelsel (1814-1917) 1

Grondwet(sherzieningen) 1814

1815

1840

2

Samenstelling één Kamer volksvertegenwoordiging

twee Kamers

idem

TK 110 leden

TK 58 leden

EK 40-60

EK 20-30

leden

leden

55 leden

3

Kiesstelsel Eerste Kamer

benoemd door Koning voor het leven, aanzienlijken hoven 40 jaar

Tweede Kamer getrapt verkozen door leden van Provinciale Staten, die zelf samengesteld waren uit vertegenwoordigers van ridderschappen, steden en de landelijke stand, boven 30 jaar 4

Kiesrecht

sterk verschillend in steden en platteland

5

Ontwikkeling ministeriele strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid aan Koning ministeriële verantwoordelijkheid alleen verantwoordelijkheid; contraseign

6

Wetgevende bevoegdheid (parlementaire rechten)


Immuniteit

leden voor ambtsmisdrijven alleen vervolgbaar met toestemming Staten-Generaal

1

Grondwet(sherzieningen) 1848

1887

1917

2

Samenstelling idem volksvertegenwoordiging

idem

idem

3

Kiesstelsel Eerste Kamer

indirect verkozen door Provinciale Staten (tot 1887 1 op 3000, daarna 1 op 1500 hoogst aangeslagenen in belasting boven 30 jaar)

Tweede Kamer direct verkozen via absoluut meerderheidsstelsel in kiesdistricten van 1-3 leden; om de twee jaar treedt de helft af 4

Kiesrecht

vaste enkelvoudige kiesdistricten; idem ook in grotere steden (1896)

evenredige vertegenwoordiging; lijstverbinding tussen 18 kieskringen

Kieswet 1850: 1888: 26%

algemeen stemrecht:

11% mannen boven

1896: 49%

mannen boven 23: 1917

23 jaar

1910: 63%

vrouwen boven 23: 1919

mannen boven 25 jaar 5

Ontwikkeling Koning onschendbaar; ministers verantwoordelijk ministeriële met adviserende stem in beide Kamers; verantwoordelijkheid ontbindingsrecht; uitkomst 1866-1868 veelal beschouwd als definitieve vestiging van parlementaire stelsel

6

Wetgevende bevoegdheid (parlementaire rechten) Immuniteit

leden niet vervolgbaar voor adviezen in vergadering uitgebracht


177

Initiatief

Koning en Tweede Kamer

Amendement

niet toegestaan alleen Tweede Kamer

Openbaarheid Inlichtingen Enquête 7

Begrotingsrecht algemeen

parlement kan alleen gehele idem, maar budget aanvaarden of verwerpen stemming per hoofdstuk

goedkeuring

normale uitgaven eens en voor al; bijzondere uitgaven zoals voor oorlog jaarlijks

gewone uitgaven tweejaarlijks tienjaarlijks; buitengewone uitgaven jaarlijks

8

Onafhankelijkheid leden Hoge Raad en Gerechtshoven aanstelling rechterlijke voor het leven macht

9

Grondrechten

vrijheid fysieke gelijkheid voor de wet; gelijke persoon; benoembaarheid; recht van toegang tot petitie; vrijheid van drukpers;


rechter; openbaarheid rechtspraak; vrijheid van godsdienst Initiatief

Koning en Tweede Kamer

Amendement

alleen Tweede Kamer

vrijheid van woning; recht op eigendom

Openbaarheid beide Kamers

7

Inlichtingen

beide Kamers

Enquête

alleen Tweede beide Kamers; Eerste Kamer Kamer nooit gebruikt

Begrotingsrecht algemeen

Tweede Kamer recht van amendement; verdere uitsplitsing begrotingshoofd stukken in afzonderlijke artikelen

goedkeuring

jaarlijks

8

Onafhankelijkheid rechterlijke macht

9

Grondrechten

recht van vereniging; recht van vergadering; vrijheid van onderwijs; briefgeheim


178 politiek gewicht gewonnen hebben. Daarnaast is vooral de administratiefrechtelijke rol van de Raad van State sterk uitgebreid. Vanaf 1974 vervulde zijn Afdeling voor de geschillen van bestuur een adviserende rol bij beroepen op de Kroon, die met de invoering van de Tijdelijke Wet Kroongeschillen in 1988 een rechtsprekende werd. Met de invoering van de Wet Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen (AROB) in 1976 fungeerde daarnaast de Afdeling rechtspraak als bevoegde administratieve rechter bij beroepen tegen een groot aantal overheidsbeschikkingen. Per 1 januari 1994 zijn, met de inwerkingtreding van de Algemene Wet Bestuursrecht, beide afdelingen samengevoegd in de Afdeling bestuursrechtspraak, die deels in eerste en enige instantie, en voor het overige in hoger beroep als administratieve rechter optreedt.

Decentralisatie Bovenstaande schets van de ontwikkeling van politieke instituties in Nederland behandelde vrijwel uitsluitend het rijksniveau. De belangrijke problematiek van de rol van lagere overheidsorganen, in het bijzonder de provincies en de gemeenten, wordt hier slechts gesignaleerd zonder dat deze een eigen behandeling verkrijgt. Men bedenke echter dat in zaken van burgerschap en feitelijk bestuur, maar ook voor de feitelijke machtsverhoudingen binnen de overheidsorganisatie, vragen van autonomie en zelfbestuur een vitaal onderdeel vormen van de werking van het politiek systeem.


179

7 De ontwikkeling van politieke partijen I Legitimatie van partijstrijd Voor de ontwikkeling en de werking van een democratisch bestel gaat het niet alleen om institutionele regelingen zoals in hoofdstuk 6 beschreven. Kwam R.A. Dahl niet tot de term ‘polyarchie’, toen hij zowel een systeem van louter institutionele cheeks and balances (‘Madisonian Democracy’), als een van volkssoevereiniteit in de trant van Rousseau (‘Populist Democracy’) op logische en empirische gronden wraakte? Dahl onderscheidde twee ontwikkelingslijnen in processen van democratisering, die hij respectievelijk omschreef als ‘open competition’ (vrije concurrentie) en ‘inclusiveness’ (de mate waarin delen van een bevolking het recht hebben om politiek te participeren).1 In Nederland gaat de ontwikkeling van legitieme concurrentie onmiskenbaar aan een meeromvattende politieke deelname vooraf. Als belangrijke momenten in de erkenning van het goed recht van oppositie2 kan men de volgende factoren in de Nederlandse geschiedenis onderscheiden: 1. de ‘vele humeuren’ van de Republiek; 2. de gelijkstelling van de godsdiensten in de Bataafs-Franse tijd; 3. de constitutionele garanties van 1814-1815; 4. de grondwettelijke uitbreiding van politieke grondrechten in 1848;

1 2

Zie R.A. Dahl, Polyarchy. Participacion and Opposition, New Haven, 1971. Zie uitvoeriger over dit thema H. Daalder, ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, in: R.A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, 1966, pp. 188-236.


180 en 5. de ontwikkelingen in het kader van een liberale democratie nadien. 1. Oud-Republikeinse veelheid.3 De Republiek, wij zagen het in hoofdstuk 5, werd geboren uit regionale verscheidenheid. Mede op grond daarvan kende zij een praktische tolerantie van ideologische verschillen. Bij afwezigheid van een sterk centraal gezag kwam het daarom onvermijdelijk tot een door allen erkende, dus in belangrijke mate legitieme public contestation. Hang naar autonomie en accommodatie tussen een veelheid van politieke actoren vormden een oud-vaderlandse erfenis, lang voordat zij opnieuw als ‘spelregels’ werden onderscheiden in de pacificatiedemocratie die zich in Nederland in de negentiende en twintigste eeuw ontwikkelde.4 2. Gelijkstelling van de godsdiensten. In de loop van de Opstand was de Hervormde Kerk geworden tot de bevoorrechte kerk die uiteindelijk de meerderheid van alle Nederlanders zou omvatten. Dat belette niet dat de katholieken een aanzienlijke minderheid bleven in het volkrijke westen van de Republiek, en zelfs de overgrote meerderheid vormden in de later bij de Zeven Provinciën gevoegde en door deze bestuurde Generaliteitslanden Brabant en Limburg. Daarnaast waren er kleine protestantse kerkgenootschappen als doopsgezinden, luthersen en remonstranten, terwijl ook twee ‘Joodsche Naties’ erkende minderheden vormden. De ambten waren in de Republiek in beginsel aan lidmaten van de Hervormde Kerk voorbehouden. De hervormden verkregen tijdens de Opstand de bestaande kerkgebouwen; andere gelovigen moesten het met schuilkerken doen. Het is daarom niet toevallig dat zich in de Patriottenbeweging aan het einde van de achttiende eeuw verhoudingsgewijs veel niet-hervorm-

3

4

Uitgebreider H. Daalder, ‘Oud-Republikeinse veelheid en democratisering in Nederland’, Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden, 102 (1987), pp. 316-331 (herdrukt in Idem, Politiek en historie, Amsterdam, 1990, pp. 64-80). Zie Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam, 1968; vele herdrukken.


181 den roerden. Het werd een blijvende verworvenheid van de Bataafs-Franse tijd dat gelovigen van verschillende kerkgenootschappen in beginsel gelijkstelling verkregen. 3. Constitutionele garanties in de grondwetten van 1814 en 1815. De gelijkstelling van de godsdiensten werd na 1813 gehandhaafd, de vrijheid van drukpers in 1815 daaraan toegevoegd. Het op regionale vertegenwoordiging gebaseerde systeem van verkiezing voor de Tweede Kamer garandeerde voorts dat ook: in de eenheidsstaat diversiteit troef bleef. Er ontstonden zekere richtingen in de volksvertegenwoordiging en in het land. Vanaf 1830 kon men ook spreken van een beginnende oppositie die politieke hervormingen in het bestel nastreefde. 4. Politieke rechten in de grondwetsherziening van 1848. De ten dele door koning Willem II zelf in gang gezette grondwetsherziening van 1848 - hij was na het vernemen van revolutionaire ontwikkelingen in het buitenland, naar hij aan buitenlandse diplomaten meedeelde, binnen 24 uur van zeer conservatief tot zeer liberaal geworden - bracht nieuwe politieke rechten, in het bijzonder de grondwettelijke erkenning van de rechten van vereniging en vergadering.5 De toekenning tevens van de vrijheid van onderwijs zou op termijn een felle schoolstrijd inleiden, waarin calvinisten en katholieken tot een massale mobilisatie kwamen.6 De vrijheid van godsdienst bood tegelijk mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen in kerkelijke organisaties. In 1853 kwam het, tot verontwaardiging van degenen die Nederland nog altijd een protestantse natie waanden, tot herstel van de rooms-katholieke hiërarchie. Een wijziging in de kerkorde van de Nederlands Hervormde Kerk bood mogelijkheden voor felle kerkstrijd binnen lokale gemeenten bij het verkiezen van diakenen en ouderlingen

5

6

Zie vooral J.C. Boogman, Rondom 1848. De politieke ontwikkeling van Nederland 1840-1858, Bussum, 1978; zie voorts P.J. Oud, Staatkundige vormgeving in Nederland 1840-1940, 10e druk, 2 dln., bewerkt en aangevuld door J. Bosmans, Assen, 1990. Zie bijvoorbeeld L.J. Rogier en N. de Rooy, In vrijheid herboren. Katholiek Nederland 1853-1953, Den Haag, 1953; J. Hendriks, De emancipatie van de gereformeerden, Alphen aan den Rijn, 1971.


182 en bij het beroepen van predikanten, lang voordat velen in het politiek pays légal tot meedoen geroepen waren. 5. Ontwikkelingen in het kader van de liberale democratie na 1848. De mogelijkheden voor politieke en maatschappelijke contestatie werden na 1848 verder verruimd door verschillende maatregelen. Zo werd in 1869 het zogenaamde dagbladzegel afgeschaft, een belasting op kranten die de ontwikkeling van een massapers had belemmerd. In 1872 kwam het tot de opheffing van het coalitieverbod, dat tot dan toe de organisatie van werknemers had belemmerd. Daarna kwam het tot de oprichting van tal van volksbonden en vakverenigingen, uiteindelijk langs levensbeschouwelijke scheidslijnen.

II De vorming van nationale politieke partijen7 Het bestel van 1848 De Nederlandse samenleving in de negentiende eeuw behield nog lang een tamelijk traditioneel karakter waarin het gezag van de ‘aanzienlijken’ vooreerst weinig werd aangevochten. Door een nog lange tijd weinig dynamische economie veranderde er tot zeker het derde kwart van de eeuw niet veel in de standen- en klassenverhoudingen.8 De overgrote meerderheid van de bevolking was weinig ontwikkeld. De armoede was groot. Ook de traditionele ‘politieke cultuur’ droeg tot deze situatie bij. Er was in Nederland nu eenmaal vanouds een sterke klemtoon op het ‘eigen recht’ van de overheid. Er mocht traditioneel veel geloof

7

8

Voor een overzicht van de ontwikkeling en organisatie van politieke partijen in Nederland en de daarover bestaande literatuur, zie vooral R.A. Koole, ‘Politieke partijen’, Compendium voor politiek en samenleving in Nederland, hoofdstuk A1100. Het klassieke opstel hierover is I.J. Brugmans, ‘Standen en klassen in Nederland gedurende de negentiende eeuw’, Bijdragen en Mededelingen van het Historisch Genootschap, 74 (1960), pp. 30-52.


183 gehecht worden aan het grote goed van de ‘vele humeuren’, dat hield niet in dat de regering geacht werd te voldoen aan duidelijke eisen van representativiteit. Het gezag bleef voorbehouden aan wat het ‘denkend deel van de Natie’ werd genoemd, en diende niet in handen te komen van hen die door gebrek aan middelen en onderwijs niet tot een werkelijk onafhankelijk oordeel in staat waren. Thorbecke formuleerde in zijn Narede van 1869 zijn regeringsideaal van de constitutionele monarchie als volgt: Moest ik hare hoofdtrekken aanduiden, ik zou noemen: Zelfstandigheid der monarchische regering met onbeperkte parlementaire verantwoordelijkheid der Ministers; Vrijgekozen Volksvertegenwoordiging, zelfstandig naar eigen inzigt en oordeel besluitende, zonder eenigen band met de kiezers; de algemeene wetgeving gezamenlijk met het monarchisch gezag uitoefenende, maar zonder deelneming aan de uitvoerende magt, wier werking zij door middel der ministeriële verantwoordelijkheid, controleert; Selfgovernment van provinciën en gemeenten, leden van het geheel en als zoodanig ondergeschikt, doch tot automatische ligchamen geformeerd met eigen Vertegenwoordiging naar het beeld en onder de hoede van dat geheel.9

Latere liberale ontwikkelingen10 De grondwet van 1848 en de daarop volgende grote organieke wetten, zoals de provinciewet, de gemeentewet en de kieswet die Thorbecke in zijn eerste kabinet (1849-1853) tot stand bracht, hadden een grote invloed op de ontwikkeling van het Nederlandse politieke bestel sindsdien. Zij golden zozeer als liberale

9 10

J.R. Thorbecke, Parlementaire redevoeringen, X, blz. XII-XIII. Zie K.E. van der Mandele, Het liberalisme in de negentiende eeuw, Arnhem, 1933; G. Taal, Liberalen en radicalen in Nederland 1872-1901, Den Haag, 1980; S. Stuurman, Wacht op onze daden. Het liberalisme en de vernieuwing van de Nederlandse staat, Amsterdam, 1992.


184 erfenis dat een antirevolutionair kamerlid kon honen dat ‘de liberalen van de Grondwet leefden’. Toch zou ook binnen liberale kring steeds meer verzet groeien tegen het bestaande politieke en maatschappelijke systeem. Sam van Houten bijvoorbeeld verzette zich tegen de opvatting dat het laissez faire, laissez aller vanzelf een harmonie voor allen zou verwezenlijken. Het systeem bevoordeelde in zijn ogen de heersende klassen in de samenleving. Hij bepleitte daarom een zo ver gaande uitbreiding van het kiesrecht dat een rechtvaardig klassenevenwicht zou worden hersteld, en streed voor de al genoemde opheffing van het coalitieverbod (1872), het weren van kinderarbeid (1874), steun aan coöperaties (1875) en dergelijke. Nog later zou een verdere radicalisering in liberale kring optreden, tot uiting komende in pleidooien voor de invoering van sociale verzekeringen en andere de arbeiders beschermende maatregelen, progressieve belastingen, naasting van nutsbedrijven, aanvaarding van het beginsel van het algemeen stemrecht enzovoort. Maar al voordien zouden andere politieke kwesties het land verdeeld houden.

III Kerkstrijd en schoolstrijd Protestanten en katholieken tot ongeveer 1860 Sinds het begin van de negentiende eeuw namen in kringen van orthodox-protestanten11 en katholieken12 afweer en verzet tegen de groeiende invloed van de Verlichting in het openbare leven

11

12

Zie voor overzichtswerken bijvoorbeeld J.A. de Wilde en C. Smeenk, Het volk ten baat. De geschiedenis van de A.R. Partij, Groningen, 1949; P.A. Diepenhorst, Onze strijd in de Staten-Generaal, 2 dln., Amsterdam, 1929; H. van Spanning, De Christelijk-Historische Unie (1908-1980). Enige hoofdlijnen uit haar geschiedenis, diss. Leiden, 2 dln., 1988. Zie vooral N. de Rooy en L.J. Rogier, t.a.p.; H. Righart, De katholieke zuil in Europa. Een vergelijkend onderzoek naar het ontstaan van katholieke verruiling in Oostenrijk, Zwitserland, België en Nederland, diss. Nijmegen, 1986.


185 toe. Koning Willem I intervenieerde actief in de organisatie van verschillende kerkgenootschappen. Zo legde hij de Hervormde Kerk in 1816 een reglement op dat deze kerk in de praktijk dwong tal van verschillende geloofsrichtingen binnen haar muren te dulden. Zowel in de noordelijke als in de zuidelijke gebieden van het nieuwe koninkrijk zocht hij op tal van manieren de katholieken aan de staat te binden - via pogingen tot beïnvloeding van de bisschopsbenoemingen in het zuiden, de scholing van priesters en het uitvaardigen van kerkelijke verordeningen. Zowel militante orthodox-protestanten als katholieken verzetten zich gelijkelijk tegen dit soort bemoeiingen, maar voor het overige namen zij een zeer verschillende maatschappelijke positie in. Orthodox-protestanten waren nog lange tijd nauwelijks te onderscheiden van conservatieven, die een afkeer van de Franse Revolutie met hen gemeen hadden, terwijl zij even gemakkelijk hun geloof in een natuurlijk protestants karakter van de Nederlandse natie konden delen. De katholieken daarentegen ondergingen de calvinistische gelijkstelling van God, Nederland en Oranje als een element van blijvende discriminatie. Lang veroordeeld tot achterstelling in de tijd van de Republiek en voor een belangrijk deel ook nog geconcentreerd in de door anderen bestuurde Generaliteitslanden, toonden katholieken nog lang een zekere schuwheid. Meer dan van antipapistische calvinisten konden zij een tolerante houding verwachten van meer rekkelijke groeperingen, waaronder zij die zich allengs liberalen gingen noemen. Het zou nog vele jaren duren voordat orthodox-protestanten en katholieken zich militant in het politieke leven zouden opstellen, al waren de redenen daarvoor zeer verschillend. De protestanten die zich organiseerden in het Réveil - een niet scherp belijnde, niet direct kerkelijke of politieke lekenbeweging in bepaalde aristocratische milieus, die zich richtte op een nieuw orthodoxbeleven van het Evangelie - bleven deel van de traditionele bovenlaag en hoopten gewoonlijk ‘modernistische’ stromingen in kerk en staat van binnen uit te keren. Toen bij de


186 Afscheiding van 1834 plaatselijke gelovigen de Nederlands Hervormde Kerk verlieten, volgden leidende orthodox-protestanten hen niet. Zij beriepen zich op de Nederlandse historie, die immers bij uitstek een christelijke was, en bleven in het voetspoor van hun calvinistische voorvaderen bovenal heil verwachten van de Oranjedynastie. Hadden de stadhouders zich niet vanouds de toeverlaat betoond van de calvinistische massa's in hun verzet tegen de rekkelijke regenten? Tegenover een parlement dat na 1848 overwegend bestond uit conservatieven en liberalen, neigden zij er daarom toe hun vertrouwen bovenal te stellen in de historische roeping en het eigen gezag van de Kroon. Zij ontkenden de legitimiteit van het liberale pays légal en aarzelden niet over de hoofden van het parlement heen een beroep te doen op het ‘volk achter de kiezers’, dat trouw bleef aan het geloof der vaderen. Geheel anders was de situatie van de katholieken. Zij waagden het nauwelijks hun in 1795 en in 1848 nieuw-verkregen rechten in de waagschaal te stellen. De furie van de Aprilbeweging die in 1853 het herstel van de kerkelijke hiërarchie in Nederland begroette, droeg hiertoe niet weinig bij. Katholieken neigden er daarom toe zich aarzelend en timide op te stellen, waarbij de geborgenheid van het isolement de voorkeur leek te verdienen boven een actief politiek optreden.

Veranderingen na 1860 Sinds de jaren zestig van de negentiende eeuw veranderde de situatie echter als gevolg van een samenspel van factoren. Verbeterde communicatiemogelijkheden - kanalen, spoorwegen, de posterijen, maar ook een sterkere verbreiding van de drukpers maakten nieuwe vormen van politiek en bestuur mogelijk. Leidende liberalen (evenzeer als een aantal conservatieven, door Abraham Kuyper ooit ‘verbleekte liberalen’ gescholden) namen in de loop der jaren een meer antiklerikale houding aan. Gebeurtenissen in het buitenland, zoals de verovering van de kerkelijke


187 staat (waarna de liberalen in 1871 het gezantschap bij de paus ophieven) en de Duitse Kulturkampf, hadden hun neerslag op interne Nederlandse verhoudingen. Zowel kerkstrijd als schoolstrijd nam allengs in hevigheid toe.

Kerkstrijd bij de Nederlands Hervormden De Nederlands Hervormde Kerk was in het midden van de negentiende eeuw zonder twijfel de kerk van een duidelijke meerderheid in de bevolking (zie tabel 7.1). Binnen de wereld der hervormden tekende zich echter meer en meer een aantal verschillende religieuze stromingen af. De zogenaamde Groninger richting van P. Hofstede de Groot, gevolgd door de modernistische richting van J.H. Scholten en anderen, versterkte de vrijzinnigheid, waardoor bijvoorbeeld aan de rol van de rede en aan bijbelkritiek een grotere plaats werd toegekend. Tegenover hen vormden zich verschillende meer orthodoxe groeperingen, die in een drietal stromingen concreet vorm kregen: 1. Een groep van ethisch-irenischen (waartoe onder anderen de politicus J.J.L. van der Brugghen van de schoolwet van 1857 behoorde) legde de nadruk vooral op het individuele geloofsleven, dat zich in het ‘heiligdom der conscientiën’ afspeelde. Zij verwierpen het trekken van een scherpe antithese tussen gelovigen en ongelovigen, en wensten de individuele christen en het christendom niet in isolement, maar als ‘zuurdesem’ verzoenend op de wereld te doen inwerken. 2. Een zogenaamde confessionele stroming (sterk beïnvloed door de Friese theoloog dr. Ph.J. Hoedemaker) ging uit van de stelling dat Nederland objectief was ‘een gedoopte Natie’, geroepen zich te scharen rondom de ene volkskerk, de (Hervormde) Kerk des Verbonds, onafhankelijk van het individueel afdwalen van particulieren of overheidspersonen. Het ging om ‘Heel de Kerk en Heel het Volk’, om een ‘Staat met de Bijbel’. 3. Een derde stroming (geleid door de predikant Abraham Kuyper) legde daarentegen meer de klemtoon op het recht van


188

Tabel 7.1 Procentuele verhoudingen tussen de kerkgenootschappen (in % van de bevolking 1815-1971) Volkstelling Bevolking Nederlands Gereformeerd Overig Katholiek Nederlands Overige Onkerkelijk Hervormd protestant Israëlitisch kerkelijke gezindten 1815

2.177.768 55.48

-

1829

2.613.487 59.12

-

1839

2.860.559 59.57

1849

3.056.879 54.84

1.31

1859

3.309.128 55.24

1869

4.19

38.31

1.69

0.27

38.82

1.77

0.28

38.28

1.82

0.31

3.47

38.15

1.91

0.27

1.98

3.38

37.14

1.92

0.32

3.579.529 54.96

2.99

3.27

36.53

1.89

0.33

1879

4.012.693 54.74

3.48

3.29

35.86

2.03

0.26

0.31

1889

4.511.415 48.88

8.21

3.36

35.38

2.15

0.53

1.47

1899

5.104.137 48.61

8.18

3.35

35.07

2.04

0.46

2.25

1909

5.858.175 44.34

9.66

3.22

35.02

1.81

0.89

4.96

1920

6.865.314 41.31

9.52

2.94

35.61

1.60

1.15

7.77

1930

7.935.565 34.39

9.41

2.30

36.42

1.40

1.52

14.33

1947

9.625.499 31.10

9.72

1.74

38.47

0.15

1.66

17.05

1960

11.461.964 28.10

9.32

1.48

40.43

0.13

2.00

18.34

1971

13.060.115 23.55

9.61

0.84

40.38

2.05

23.57

Bron: Gegevens volkstellingen, zoals voor 1815-1960 weergegeven door J.A. de Kok, Nederland op de breuklijn Rome-Reformatie, Assen, 1964, pp. 292-293, voor 1971 in Kerkelijke gezindten, Monografieën Volkstelling nr. 13, Den Haag, 1979, pp. 8 en 10.


189 lokale gemeenten van ware gelovigen dan op het behoud van het opgelegde kerkgenootschap. De Hervormde Kerk, die in de praktijk leervrijheid huldigde in plaats van de belijdenis te handhaven, achtte Kuyper een ‘Synagoge des Satans’. Hij schreef in 1867: Waar zo de zaken staan, kom ik niet met een archeologische voorliefde voor ruïnes, daar kom ik met breekijzer en houweel, om hoe eer hoe beter dien valen steenhoop weg te ruimen, opdat het spoedig blijke of er nog geestelijke bouwstof en geestelijke bouwkunde genoeg in onze kerk is, om een eigen huis te stichten op het vrijgeworden erf.13 Gebruikmakend van een nieuwe regeling voor de benoeming van ouderlingen en diakenen en het beroepen van predikanten in de Hervormde Kerk, ontketende Kuyper in gemeente na gemeente actie om alleen ware gelovigen te kiezen en te beroepen. Hij trok daarbij niet alleen een scherpe antithese tussen christenen en paganisten, maar kwam ook te staan tegenover de confessionelen en ethischen die de Hervormde Kerk als volkskerk wilden behouden, waar Kuyper de voorkeur gaf aan het eigen kerkvolk. Kuyper werd door de Hervormde Synode geschorst en trad in 1886 te zamen met andere ‘dolerenden’ uk. Uit deze Doleantie ontstonden in 1892 de zogenaamde Gereformeerde Kerken, na een fusie met een aantal van de oude Afgescheidenen van 1834.

Van kerkstrijd naar schoolstrijd De politieke lessen in de kerkstrijd opgedaan, werden door Kuyper en anderen overgebracht naar het terrein van de schoolstrijd. Binnen de protestantse wereld heerste op dat punt aanvankelijk aanzienlijk meningsverschil. Velen, waaronder oorspronkelijk

13

Geciteerd naar P. Kasteel, Abraham Kuyper, Kampen, 1938, p. 31.


190 ook de aristocratische antirevolutionaire leider G. Groen van Prinsterer, bleven aanvankelijk hun hoop richten op een openbare school met de bijbel, waarnaast hoogstens aparte staatsscholen konden worden gevestigd voor katholieken en joden. De strijd verschoof echter toen in de praktijk een meerderheid van liberalen, conservatieven en ethischen als Van der Brugghen in de schoolwet van 1857 een soort school bleken voor te staan, waarin hoogstens christelijke en maatschappelijke deugden zouden worden aangeleerd (in een sfeer die de liberalen omschreven als een van ‘christendom boven geloofsverdeeldheid’). Echte antirevolutionairen eisten voortaan met Groen niet slechts erkenning van het recht om die scholen te stichten, doch ook financiële steun voor die scholen uit de staatskas, die immers ook met belastinggelden van ware gelovigen werd gevuld. In de schoolstrijd werden nieuwe groepen in de bevolking tot politieke activiteit gewekt. Was reeds in 1860 de Vereniging Christelijk-Nationaal Schoolonderwijs gesticht, in 1872 ontstond naar het voorbeeld van de Engelse Anti-Corn Law League een Anti-Schoolwetverbond. In hetzelfde jaar stichtte Kuyper het blad De Standaard, waarvan het eerste nummer op 1 april verscheen, driehonderd jaar nadat de watergeuzen Den Briel hadden ingenomen. Zes jaar later, in 1878, publiceerde Kuyper Ons Program. In datzelfde jaar diende de tamelijk antiklerikale liberale minister J. Kappeyne van de Coppello een nieuwe schoolwet in waarin aan scholen en leerkrachten hogere eisen werden gesteld. Aangezien de daaruit voortvloeiende hogere kosten voor de openbare scholen wel, maar van de bijzondere scholen niet door de overheid zouden worden betaald, verslechterde de concurrentiepositie van bijzondere scholen door deze wet sterk. Kuyper noemde de wet-Kappeyne ‘een scherpe resolutie’ en organiseerde een massaal volkspetitionnement dat aan de koning aangeboden werd met het verzoek de wet niet te bekrachtigen. De constitutionele verhoudingen stonden een dergelijk eigenmachtig optreden van de koning tegenover zijn ministers,


191 anders dan in de dagen van de Aprilbeweging van 1853, niet langer toe. Maar het volkspetitionnement liet zien dat, het mogelijk was voor een volkszaak - het ging immers om geloofsvrijheid voor de kinderen! - tallozen tot actie te wekken die zelf nog geen stemrecht hadden. Bedroeg het aantal kiezers in die tijd ruim honderdduizend, het petitionnement werd getekend door driemaal dat aantal. Daarnaast brachten katholieken een eigen adres met 164.000 handtekeningen bijeen. Uit de petitionnementsactie en de protestantse organisaties die deze gedragen hadden ontstond in 1879 de Anti-Revolutionaire Partij.

De gemeenschappelijke wortel des geloofs: de groei van de Coalitie In de loop van de jaren zestig keerden de katholieken zich meer en meer van de liberalen af, waarbij de pauselijke encycliek Quanta Cura met de daarbij gevoegde Syllabus Errorum (een opsomming van liberale dwalingen) een belangrijke rol speelde. In 1868 publiceerden de Nederlandse bisschoppen bovendien een mandement waarin de openbare school voor katholieken ‘hoogstens een droeve noodzakelijkheid’ werd genoemd. In Noord-Brabant, waar katholieke afgevaardigden de meeste kans hadden gekozen te worden, vormde zich een conservatieve kiesvereniging die ook electoraal de basis voor liberale katholieken (de zogenaamde papo-Thorbeckianen) teniet deed. In het algemeen vervielen de katholieken nadien in een sterk lokaal, overwegend conservatief isolement. Hierin bracht omstreeks 1880 de priester H.J.A.M. Schaepman verandering. Deze wenste, naar Duits voorbeeld, een centrumpartij van christelijke minderheden (zowel katholieken als calvinisten) tussen conservatieven en liberalen in. Hij schreef in 1883 Eene katholieke partij. Proeve van een program, waarin hij sterk aansluiting zocht bij Kuypers program van 1878. Ondanks alle gemeenschap van ‘onrecht, geloof en gevaar’ verkoos Kuyper echter samenwerking van afzonderlijke groeperingen boven één


192 gemeenschappelijke partij. Antirevolutionairen en katholieken trokken meer en meer gezamenlijk op, eerst in het parlement, later in de kiesdistricten, en vervolgens in het christelijke kabinet-Mackay (1888-1891), nadat op basis van een uitbreiding van het kiesrecht in 1888 een confessionele meerderheid in de verkiezingen verkregen was. Zo ontstond een praktische samenwerking van protestanten en katholieken die in de parlementaire geschiedenis bekend zou worden als de Coalitie. Als gevolg hiervan begonnen zich duidelijker parlementaire verhoudingen tussen ‘links’ (niet-confessioneel) en ‘rechts’ (confessioneel) af te tekenen. Ofschoon in de vorming van kabinetten zowel onderhandelingen tussen politici als de persoonlijke voorkeur van de koning nog een zekere rol bleven spelen, werd de invloed van de verkiezingsuitslagen groter. Zoals figuur 7.1 laat zien tekende zich tussen 1888 en 1913 een duidelijk patroon van alternerende meerderheden in de Nederlandse politiek af. Het kabinet-Mackay en daarna het kabinet-Kuyper (1901-1905) maakten subsidiëring van het bijzonder onderwijs mogelijk, een ontwikkeling die in de zogenaamde pacificatie van 1917 haar bekroning zou vinden. Aangezien de confessionele partijen na 1918 gedurende bijna een halve eeuw een meerderheid in het parlement zouden behouden, kon de Coalitie in belangrijke mate haar stempel drukken op de Nederlandse politiek.

De aard van de emancipatie van de confessionelen Beziet men de opkomst van de confessionelen in de Nederlandse politiek dan valt daarbij een aantal punten op. Het proces van politisering voltrok zich tussen 1870 en 1917 slechts langzaam en geleidelijk. Tal van confessionele leiders hoopten gehoor te vinden in het bestaande elitaire bestel via overreding, petitie en protest, eerder dan door partijvorming. Zij streefden vooreerst meer naar veranderingen binnen dit bestel dan naar wijziging van het bestel zelf. Dit werd in de hand gewerkt door de traditionele verscheidenheid van de politieke eli-


193

Figuur 7.1 Politieke verhoudingen in de Tweede Kamer, 1888-1913 Bron: H. Daalder, ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, in: R.A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, 1966, p. 202.


194 tes en door de ruimte die een pluralistische samenleving vanouds aan tal van groepen bood. Een fundamentele politieke verandering deed zich daarom pas voor toen de traditionele scheiding tussen classes en masses doorbroken werd. Maar ook toen kwamen de veranderingen pas geleidelijk en waren deze evenzeer het resultaat van politieke acties van boven af (door delen van de bestaande elites) als van een druk van onderaf door opstrevende nieuwe groeperingen. Lange tijd werd massa-actie tegengegaan met een beroep op de noodzaak het bestaand gezag te eerbiedigen en eerder leiders te volgen dan zelf te grijpen naar politieke acties. Meningsverschil over de te volgen tactiek veroorzaakte tegen het einde van de negentiende eeuw een breuk in antirevolutionaire kring. Kuyper - door de historicus J. Romein getypeerd als de ‘klokkenist der kleine luyden’14 - propageerde steeds meer het gebruik van het wapen van politieke organisatie en agitatie. Maar de leider van de antirevolutionaire kamerfractie, de meer conservatieve en ethische jhr. A.F. de Savomin Lohman, wenste vrijheid voor de fractie om beleid naar eigen inzicht te voeren, in ondergeschiktheid noch aan kiezers noch aan de partij buiten het parlement. Dit leidde tot een blijvende breuk tussen Kuyper en De Savornin Lohman. Uit een fusie van Lohmans Vrij Antirevolutionairen en een aantal kleinere christelijke groeperingen (waarin vooral confessionelen binnen de Nederlands Hervormde Kerk die zich tegen Kuypers Doleantie hadden gekeerd, maar ook de zogenaamde ethischen actief waren) ontstond in 1908 de Christelijk-Historische Unie die zich bijna driekwart eeuw naast de arp zou handhaven. De Coalitie had het karakter van een mariage de raison tussen duidelijk onderscheiden minderheden. Zowel katholieken als orthodox-protestanten hadden er belang bij rechten voor de eigen groepering veilig te stellen tegenover wat zij voelden als de

14

J. en A. Romein, Erflaters van onze beschaving. Nederlandse gestalten uit zes eeuwen. Amsterdam, 5e druk, 1946, IV, p. 145-176.


195 culturele overheersing van de meer seculiere elementen in de samenleving. Maar in laatste instantie eisten katholieken noch antirevolutionairen van Kuypers snit exclusieve macht. Doel was vooral erkenning van goed recht en maatschappelijke gelijkheid. Binnen de kringen der Coalitie bestonden ook duidelijke, soms paradoxale verschillen. Vele christelijk-historischen stonden pal voor de belangen van de grote volkskerk en wilden de historische bevoorrechte positie van de Hervormde Kerk herstellen. Maar deze kerk telde vanouds tal van gelovigen die niet voldeden aan strakke eisen van orthodoxie. De christelijk-historischen beklemtoonden daarom enerzijds het protestantse karakter van de natie (liefst in het teken van een kerk die eigenlijk een staatskerk behoorde te zijn); dit bracht hen in botsing met de katholieken, maar het deed hen anderzijds relatief tolerant staan tegenover de meer vrijzinnig-protestantse elementen in de bevolking. In tegenstelling tot de christelijk-historischen trok Kuyper een scherpe scheidslijn tussen gelovigen en ongelovigen. Hij stelde zijn hoop niet op staatsdwang maar op ‘een vrije kerk in een vrije staat’. Uitgaande van het oude woord van Groen van Prinsterer: ‘In het Isolement ligt onze kracht’, ontzag hij zich niet alle wapenen van de politieke strijd te hanteren die hem ter beschikking stonden, met inbegrip van een coalitie met de katholieken. De katholieken ten slotte waren numeriek de talrijksten in de Coalitie, maar zij wisten zich tegelijk gesteld tegenover de realiteiten van een wijdverbreid antipapisme en namen daarom genoegen met een relatief ondergeschikte positie. Daardoor konden antirevolutionairen als Kuyper bij uitstek hun stempel op de Coalitie drukken. Al met al versterkte de minderheidspositie van de verschillende kerkelijke groeperingen het introverte karakter van elke groepering afzonderlijk. Politieke scheidslijnen werden sterk bepaald door theologische en kerkelijke verschillen, die zich na de


196 komst van de evenredige vertegenwoordiging in 1917 in verdere afsplitsingen zouden manifesteren (zie figuur 7.2 en het onderschrift daarbij). Dit maakte het kiesgedrag tot op grote hoogte voorspelbaar. Doch juist dit bijkans ‘automatische’ element in het kiesgedrag kon er ook toe leiden dat afstand bleef bestaan tussen het kiezerskorps en de dagelijkse politiek zoals die door regering en parlement werd gevoerd.

IV De politieke betekenis van het kiesstelsel Het effect van de verkiezing in districten Het massa-mobiliserend effect van de schoolstrijd werd tot op zekere hoogte tegengegaan door het kiesstelsel dat tot 1917 bestond: een absoluut meerderheidsstelsel in kiesdistricten waarin, indien geen van de kandidaten in de eerste ronde een absolute meerderheid behaald had, herstemming plaatsvond tussen de twee kandidaten met de meeste stemmen. Het districtenstelsel betekende een handicap voor de meer militante elementen van de Coalitie. De socioloog E.W. Hofstee heeft aan de hand van een studie van de geboortencijfers aangetoond dat zich in Nederland in de loop van de negentiende en de twintigste eeuw een opschuiving heeft voorgedaan van wat hij noemde ‘een moderndynamisch cultuurpatroon’.15 Dit verbreidde zich ruwweg van het noordwesten naar het zuidoosten van het land. In de al vroeg modern-dynamische streken, zoals de kop van Noord-Holland, Friesland en Groningen, behaalden liberalen gewoonlijk een meerderheid zodat uit deze streken slechts weinig antirevolutionairen en katholieken verkozen werden. Voornaamste steun-

15

Zie E.W. Hofstee, ‘De groei van de Nederlandse bevolking’, in: A.N.J. den Hollander e.a. red., Drift en koers. Een halve eeuw verandering in Nederland, Assen, 1962, pp. 13-84.


197

Figuur 7.2 Gereformeerde gezindten In bovenstaande stamboom zijn de twee belangrijkste afscheidingen uit de Nederlands Hervormde Kerk weergegeven (de Afscheiding van 1834 en de Doleantie van 1886), alsook de verdere splitsingen die zich binnen de Gereformeerde Kerken in de loop der jaren hebben voorgedaan. Er bestaat een zekere samenhang tussen de diverse gezindten en politieke partijen. De Gereformeerde Gemeenten bijvoorbeeld zijn vanouds steunpilaar van de SGP (1918), die echter ook anderen, waaronder aanhangers van de zogenaamde Gereformeerde Bond, in de Hervormde Kerk trekt. De zogenaamde Vrijgemaakte Gereformeerden (onderhoudende art. 31 KO) manifesteren zich sinds 1948 politiek in het GPV. De nieuwe Reformatorische Politieke Federatie (RPF), die sinds 1981 in de Tweede Kamer vertegenwoordigd is, en ook de vroegere arp (nu opgegaan in het CDA) trekken aanhangers uit verschillende gezindten, waaronder hervormden en gereformeerden, al vormden de Gereformeerde Kerken bij uitstek het bastion van de ARP. De CHU daarentegen was vrijwel homogeen Nederlands Hervormd. Bron: H. Daalder, ‘Nederland’, in: L. van der Land red., Repertorium van de sociale wetenschappen, deel 1, Politiek, Amsterdam, 1958, p. 224.


198 punten voor de zich vormende confessionele groeperingen waren daarom de meer traditionele streken in het centrum en het zuiden van het land. Het censuskiesrecht voegde daar tot 1888 nog een andere dimensie aan toe. In het algemeen was de census veel hoger in de steden dan op het platteland. Maar in beide gevallen bleef de census hoog genoeg om een voordeel te bieden aan conservatieve en liberale afgevaardigden boven antirevolutionairen, die het mede van ‘kleine luyden’ moesten hebben. Ook werd een spel gespeeld met de geografische indeling in kiesdistricten - elders als gerrymandering aangeduid - dat ten nadele van nieuwe groeperingen strekte. De confessionelen bleven daarom in belangrijke mate teruggedrongen binnen hun meer conservatieve bastions. Zij hadden weinig aan de overmaat van katholieke stemmen in zuidelijke districten en konden evenmin evenredig profiteren van de substantiële minderheden van calvinisten en katholieken die in het noorden en westen van het land woonden. Zij overwonnen deze handicap pas toen in gemengde gebieden katholieken leerden te stemmen op antirevolutionaire kandidaten - een proces dat zich slechts langzaam in volle omvang doorzette. Pas sinds 1905 kan men in de kiesdistricten van een splitsing naar nationale scheidslijnen en een duidelijke polarisatie tussen links en rechts spreken. Eerst na de uitbreiding van het kiesrecht over alle lagen van de bevolking en de totstandkoming van het systeem van evenredige vertegenwoordiging zou de positie van de confessionele partijen zich consolideren tot die van de natuurlijke meerderheid van het Nederlandse volk.

Geleidelijke politisering De trage uitbreiding van het kiesrecht na 1848 isoleerde het pays légal tot zekere hoogte van druk van de massa van de bevolking. Dit maakte het uitwerken van voorzichtige compromissen op elite-niveau mogelijk. De samenstelling van het parlement en de rekrutering van de ministers veranderde gedurende de periode


199 1848 tot 1917 slechts langzaam.16 Ook na 1888 bleef aanvankelijk het aandeel van adel en patriciaat in Kamer en ministerraad tamelijk hoog. Het proces van nationale partijvorming voltrok zich evenzeer langzaam. Dateert de ARP van 1879, de liberalen verenigden zich pas tot een zwakke, voornamelijk defensieve Liberale Unie in 1885. Binnen de liberale kring ontstond bovendien vrij spoedig in feite een driedeling tussen conservatieve Oud- of Vrij-Liberalen aan de rechterzijde, radicalen ter linkerzijde (die in 1901 de Vrijzinnig Democratische Bond vormden te zamen met in datzelfde jaar uit de Unie getreden groepen), en de romp van de Liberale Unie ertussenin. Wij zagen al dat antirevolutionairen en christelijk-historischen duurzaam uiteen gingen na 1894 (waarin Kuyper de Takkiaanse en Lohman de anti-Takkiaanse zijde had gekozen). Onder de katholieken bleef de politieke verdeeldheid nog groter. Pas in 1896 wist Schaepman de katholieke afgevaardigden bijeen te brengen op basis van een gemeenschappelijk program. In 1904 werd een Algemene Bond van Rooms-Katholieke Kiesverenigingen gesticht die in 1908 het recht kreeg zich zelfstandig over politieke vraagstukken uit te laten. Het zou overigens tot 1926 duren voor de katholieken kwamen tot de vorming van een werkelijke landelijke partij, de Rooms-Katholieke Staatspartij.

V De ontwikkeling van de Nederlandse arbeidersbeweging17 Laat kiesrecht maar ook late industrialisatie De late en langzame uitbreiding van het stemrecht had een sterk vervreemdend effect op buitengesloten groepen kunnen hebben,

16

17

Zie voor kamerleden J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; voor ministers W.P. Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers (1848-1990), diss. Leiden, 1991. D.J. Wansink, Het socialisme op de tweesprong. De geboorte van de SDAP, Haarlem, 1939; J. Perry e.a., Honderdjaar sociaal-democratie in Nederland 1894-1994, Amsterdam, 1994. Zie voorts de nuttige bibliografie van M. Brinkman, Honderd jaar sociaal-democratie in boek en tijdschrift. Bibliografie van de geschiedenis van de SDAP en de PvdA 1894-1994, Amsterdam, 1994.


200 ware het niet dat de industriële revolutie in Nederland verhoudingsgewijs pas laat op gang kwam en niet overal even snel en sterk doordrong. Van één groot landelijk en zelfbewust ‘industrieproletariaat’ was daarom geen sprake. Tot diep in de negentiende eeuw leefde het gros van de Nederlandse bevolking zowel in de stad als op het platteland in grote armoede. Het bleef eerder object van bedeling dan van wetgeving en oefende, sporadische rebelse uitbarstingen daargelaten, geen zelfstandige politieke invloed uit. Het ontzag voor ‘hoger geplaatsten’ bleef wijdverbreid, het ‘volk’ bleef onderworpen aan sterke interne en externe maatschappelijke controle. De wortels van de Nederlandse arbeidersbeweging vindt men dan ook niet allereerst bij een omvangrijk industrieel proletariaat. Zoekt men naar de vroegste groepen waarop het opkomend socialisme kon steunen, dan stuit men vooral op een drietal categorieën. In de eerste plaats gingen initiatieven uit van kringen die men aanduidt als ‘artisanaat’: handwerkslieden zoals kleermakers, smeden, timmerlieden, diamantbewerkers, sigarenmakers, drukkers en dergelijke. Zij richtten hun activiteit op het vormen van arbeidersverenigingen die aanvankelijk vooral onderling hulpbetoon en intellectuele ontwikkeling tot doel hadden (een voorbeeld hiervan was het Algemeen Nederlands Werkliedenverbond, 1871-1921). Velen van hen koesterden liberale of antirevolutionaire sympathieën, afhankelijk van hun godsdienstige gezindte. Voor zover zij politiek actief waren hielpen zij de radicale vleugel binnen deze stromingen versterken en droegen er daardoor toe bij dat die bewegingen zich niet volledig met de bestaande maatschappelijke orde bleven vereenzelvigen. In de tweede plaats ontstond als gevolg van de langdurige landbouwcrisis die aan het einde van de negentiende eeuw


201 heerste, in bepaalde streken van het land (vooral Friesland, Groningen en Noord-Holland) een radicale beweging onder verarmde boeren en landarbeiders. De eerste socialistische kamerleden werden afgevaardigd door in deze streken gelegen kiesdistricten, die nog heel lang een radicale kleur hebben behouden (in sommige gebieden zou het percentage stemmen op de communisten tot diep in de twintigste eeuw verhoudingsgewijs hoog blijven). In de derde plaats ontstonden radicale stromingen onder bepaalde groepen handarbeiders. In oude steden zoals Amsterdam woonde een autochtoon proletariaat dat zich moeizaam in leven hield met los werk in de havens, de pakhuizen of op de werven. In andere streken waren groepen arbeiders werkzaam bij graafwerkzaamheden, zoals in de veenderijen en de aanleg van nieuwe kanalen. Ten slotte waren sommige vroeg-industriële bedrijfstakken, zoals de textielindustrie en de keramische industrie, een bron voor socialistische propaganda. Velen in deze groepen ontwikkelden vooral een anarchistische mentaliteit die door het ontbreken van kiesrecht sterk werd gevoed. Een vertrouwen in de mogelijkheden van ‘directe actie’ ging samen mei: een heilsgeloof in revolutie en de komst van een nieuw socialistisch koninkrijk op aarde. Mede door de late industrialisering hadden debatten binnen de kleine kring van vroege socialisten een nogal theoretisch en sectarisch karakter, waarbij invloeden van buitenaf (zoals het Franse syndicalisme, het Duitse marxisme en het Britse New Unionism) een disproportionele invloed uitoefenden. Ideologische meningsverschillen leidden tot talrijke organisatorische splitsingen zowel in de politieke als in de vakverenigingsvleugel van de opkomende arbeidersbeweging.

Sociale activiteiten van protestanten en katholieken18 De ontwikkeling van een moderne arbeidersbeweging vond de

18

Zie o.m. I.J. Brugmans, De arbeidende klasse in Nederland in de negentiende eeuw, 3e druk, Utrecht, 1958; L.G.J. Verberne, De Nederlandse arbeidersbeweging in de negentiende eeuw, Amsterdam, 1950; W.G. Versluis, Beknopte geschiedenis van de katholieke arbeidersbeweging in Nederland, Utrecht/Nijmegen, 1949; R. Hagoort, De christelijk-sodale beweging, Franeker, 1955; J.P. Windmuller en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland, 4e druk bewerkt door A.F. van Zweeden, Utrecht, 1983; G. Harmsen en B. Reinalda, Voor de bevrijding van de arbeid. Beknopte geschiedenis van de Nederlandse vakbeweging, Nijmegen, 1975. Voor een gedetailleerde bibliografie, zie G. Harmsen, Idee en beweging. Bekommentarieerde bibliografie van socialisme en arbeidersbeweging in Nederland, Nijmegen, 1972. Zie tevens S. Stuurman, Verzuiling, kapitalisme en patriarchaat. Aspecten van de ontwikkeling van de moderne staat in Nederland, Nijmegen, 1983.


202 calvinisten en de katholieken op haar weg, zij het dat daarbij sterke regionale verschillen bestonden. In vrijzinnige streken op het platteland en vooral ook in de grotere steden gingen aanvankelijk tal van arbeiders voor de kerken verloren. Maar godsdienstige beleving kon ook hoop bieden op een beter leven in een andere wereld. Een maatschappelijke ideologie van ‘solidarisme’ en van een indeling van de maatschappij in ‘standen’, elk aangelegd om vanuit de eigen plaats met elkaar samen te werken, leidde in brede kring tot een afwijzing van klassenstrijd ten gunste van een ‘harmonisering’ van belangen. De emancipatiestrijd van calvinisten en katholieken, gesteund door steeds sterkere kerkelijke, politieke en maatschappelijke organisaties, hield daarom velen van het socialisme weg. Eigen katholieke en protestantse maatschappelijke organisaties mochten een instrument van sociale controle vormen, zij hielpen ook de confessionele bewegingen zich van binnen uit te democratiseren en een meer positieve houding aan te nemen tegenover de noden van de minstbedeelden en de eisen van onderliggende groeperingen in de samenleving. Zo vormden christelijke werklieden samen met progressieve patroons in 1876 het Verbond Patrimonium. Sinds 1888 waren in de verschillende diocesen R.K. Volksbonden en R.K. Werkliedenverenigingen. Priesters als Alphons Ariëns en H.A. Poels ontplooiden sterke sociale activiteiten in Twente en Limburg om arbeiders daar voor de verlokking van het socialisme te vrijwaren. Hier en daar werden pogingen ondernomen om


203 interconfessionele vakbonden van protestanten en katholieken te vormen, maar een serie beslissingen van de bisschoppen maakte in de twee eerste decennia van de twintigste eeuw daaraan een einde. Als gevolg daarvan ontstonden een aparte protestantse vakcentrale (Christelijk Nationaal Vakverbond, 1909) en een aparte katholieke arbeidersbeweging (vooreerst in afzonderlijk stands- en vakverenigingsorganisaties gesplitst, maar sinds 1925 verenigd in het R.K. Werkliedenverbond, later herdoopt in de Katholieke Arbeidersbeweging, en nog later in het Nederlands Katholiek Vakverbond).

Anarchisme of parlementaire strijd: Domela Nieuwenhuis, de SDB en de SDAP De eerste effectieve socialistische leider was de ex-predikant F. Domela Nieuwenhuis, een man van grote welsprekendheid en agitatorische kracht, die in de jaren tachtig door een proces wegens majesteitsschennis in de gevangenis belandde. Hij werd in 1888 voor het Friese district Schoterland met antirevolutionaire steun in de Tweede Kamer gekozen, maar nam daar een volstrekt geïsoleerde positie in. Niet herkozen in 1891, ontwikkelde hij zich meer en meer in anarchistische richting. Nadat zijn Sociaal-Democratische Bond op een congres in 1893 had besloten de parlementaire weg te verlaten, stichtte een aantal socialistische voormannen - de zogenaamde twaalf apostelen, onder wie W.H. Vliegen en P.J. Troelstra - in 1894 de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij (SDAP). De nieuwe partij nam een aan de Duitse socialistische partij ontleend program aan, dat een sterk marxistisch stempel droeg. Marxistische denkbeelden oefenden in deze periode een duidelijke aantrekkingskracht uit op zowel intellectuelen als arbeiders: zij versterkten het klassebewustzijn van arbeiders die tot dan toe aan zeer verschillende ideologische denkbeelden waren blootgesteld. Het marxisme gaf hoop en maakte het leven in moeilijke sociale en politieke omstandigheden draaglijker; het bood evenzeer een legitimatie voor de da-


204 gelijkse politieke strijd, hoezeer die ook gezet werd in het teken van revolutionaire beloften. Deelname eerst aan verkiezingen, later aan de parlementaire debatten, maakte de SDAP spoedig tot deelgenoot van het politiek bestel. Hadden socialisten zelf al niet een dergelijke ontwikkeling voorzien door leuzen te voeren als ‘Stemrecht of Revolutie!’ en ‘Kiesrecht of Vuistrecht’? Het zoeken naar stemmen in een stelsel met een nog altijd beperkt kiesrecht bracht de SDAP ertoe zich onder meer te richten op groeperingen die in een puur marxistische dogmatiek slecht pasten, zoals verarmde boeren, het oude artisanaat of nieuwe middenstanders in de steden. De SDAP toonde zich ook bewust van de noodzaak protestantse en katholieke arbeiders niet blijvend van zich te vervreemden. Op een congres in Groningen in 1902 sprak de partij zich tegen de wil van de Sociaal-Democratische Onderwijzers Vereniging uit voor het beginsel van subsidiëring van bijzondere scholen. Bij de stembus zocht de SDAP samenwerking met liberalen van wie zij steun verwachtte in de strijd voor zaken als het algemeen stemrecht en het ouderdomspensioen. Naarmate het aantal socialistische afgevaardigden toenam, werden de liberalen daadwerkelijk van socialistische steun in het parlement afhankelijk, wilden zij een regering vormen. Nadat de SDAP bij de verkiezingen van 1913 een aanzienlijk aantal zetels had gewonnen, bood de vrijzinnig-democratische formateur D. Bos de SDAP drie ministersposten in een coalitie aan, maar deze partij wees op een bijzonder congres deelname aan de regering af. Het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog leidde niettemin tot een verdere toenadering tussen de socialisten en andere partijen.19 Het was SDAP-leider Troelstra die in 1914 het beroemde woord sprak: ‘De nationale vrede overheerst thans de nationale geschillen.’ In diezelfde jaren werd de rol van socialisten ook op gemeentelijk niveau groter. Spoedig traden tal van socialistische

19

Doch zie B. van Dongen, Evolutie of integratie. De Sociaal-Democratische Arbeiderspartij in Nederland (SDAP) tijdens de Eerste Wereldoorlog, diss. Leiden, 1992.


205 wethouders op vooral in de grotere steden. De SDAP nam actief deel aan het politiek overleg dat tot de pacificatie van 1917 voerde, waarbij het niet slechts in de schoolkwestie tot een regeling kwam, maar ook het algemeen (mannen)stemrecht en de evenredige vertegenwoordiging werden ingevoerd. Algehele integratie van de SDAP in het politiek bestel zou echter meer tijd vragen dan dergelijke ontwikkelingen leken te beloven. Dit was ten dele het gevolg van politieke strijcl binnen de arbeidersbeweging tussen revolutionairen en reformisten, maar werd daarnaast in belangrijke mate bepaald door de voortdurend sterke positie van de andere politieke partijen, de confessionelen voorop.

De spoorwegstakingen van 1903, het NAS en het NVV In 1903 braken de beroemde spoorwegstakingen20 uk waarop de regering-Kuyper antwoordde met een wetsvoorstel dat voor de toekomst stakingen van spoorwegen overheidspersoneel verbood. Pogingen de aanneming van dit wetsvoorstel tegen te gaan door middel van een algemene werkstaking liepen op een mislukking uit. Bitter meningsverschil binnen de socialistische beweging volgde. Anarchisten en syndicalisten binnen de vakbeweging verweten de leiding van de SDAP halfhartig te zijn opgetreden en dus de proletarische solidariteit geweld te hebben aangedaan. Reformistische socialisten antwoordden dat slecht voorbereide acties ter wille van slecht doordachte politieke of economische doeleinden de arbeidersbeweging alleen maar konden schaden. Een aantal vakverenigingen besloot, vooral op initiatief van de Algemene Nederlandse Diamantbewerkersbond van Henri Polak en anderen, een nieuwe vakcentrale te stichten (het Nederlands Verbond van Vakverenigingen, 1906), die spoedig de wind meekreeg als gevolg van de nu sneller doorzettende industrialisatie. De NVV-bonden propageerden een hechte orga-

20

Zie A.J.C. Rüter, De spoorwegstakingen van 1903, diss. Leiden, 1935.


206 nisatie onder leiding van vrijgestelde bestuurders die zich vooral zouden moeten richten op concrete looneisen en verbetering van werkomstandigheden. Zij vonden daarbij het nog door de SDB in de tijd van Domela Nieuwenhuis gestichte Nationaal Arbeidssecretariaat (1893) tegenover zich, dat onder sterke syndicalistische invloed stond en meer heil verwachtte van spontanere vormen van staking en revolutionaire strijd.

De afsplitsing van 1909: scheiding van sociaal-democraten en communisten21 In 1909 kwam het tot een splitsing binnen de SDAP. Een groep oppositionele elementen die zich verenigd had rondom een eigen weekblad De Tribune (1907) werd geroyeerd en stichtte de Sociaal-Demokratische Partij. Deze nieuwe groepering bleef aanvankelijk een kleine splintergroep, maar kreeg gedurende de Eerste Wereldoorlog contact met anarchistische, syndicalistische en andere revolutionaire elementen die zich verenigden in organen als de Samenwerkende Arbeidersverenigingen en later de Revolutionair-Socialistische Comités ter bestrijding van de mobilisatie, de duurte en dis distributie. In 1918 doopte de SDP zich om in Communistische Partij Holland. Zij verkreeg haar aanhang voornamelijk verkreeg in de vanouds radicale socialistische gebieden in ons land, zoals Amsterdam, de Zaanstreek, de Friese Wouden en Oost-Groningen.

De ‘revolutiepoging’ van Troelstra: het socialistisch isolement tussen de beide wereldoorlogen22 De grootste tegenslag ontmoette de SDAP in 1918. Haar hoop dat het algemeen (mannen)kiesrecht haar een grote stembusover-

21 22

Zie vooral H. Buiting, Richtingen en partijstrijd in de SDAP, Amsterdam, 1989; A.A. de Jonge, Het communisme in Nederland. De geschiedenis van een partij, Den Haag, 1972. Uitvoerig vooral H.J. Scheffer, November 1918. Journaal van een revolutie die niet doorging, Utrecht, 1984.


207 winning zou bezorgen, bleek ijdel: de SDAP kreeg slechts 22 procent van de stemmen, tegen 2,3 procent voor de communisten. Het uitbreken van de Novemberrevolutie in Duitsland en beroering in enkele legerkampen in Nederland verlokten Troelstra vervolgens tot de uitspraak dat de revolutie niet bij Zevenaar halt zou houden en dat de SDAP klaar stond de leiding van het land op zich te nemen. Troelstra nam geen werkelijke stappen om aan dit voornemen concreet vorm te geven en ontmoette binnen de socialistische partijleiding felle kritiek. Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck (voornamelijk bestaande uit de confessionele partijen) nam tegenmaatregelen en een grote massabetoging werd georganiseerd rondom de koningin in Den Haag. Het kabinet zegde ook een aantal hervormingen toe. Troelstra's prestige was na zijn ‘vergissing’ geknakt. De positie van de SDAP bleef in de periode tussen de beide wereldoorlogen er een van langdurig isolement. Met een stemmenaantal dat steeds onder een kwart van de bevolking bleef, restte de SDAP weinig anders dan de eigen beweging zo goed mogelijk te organiseren: naast de partij en het daarmee min of meer formeel verbonden NVV ontwikkelden zich tal van organisaties, zoals de socialistische vrouwenbeweging, de Arbeiders Jeugd Centrale, de Stem des Volks, het Instituut voor Arbeidersontwikkeling, de VARA, de Arbeiderssportbond enzovoort, Naast de orthodoxprotestanten en de katholieken nam zo ook de socialistische beweging de trekken aan van een eigen zuil. De ‘rode familie’ is wel aangeduid als een ‘kerkgenootschap voor ontkerkelijkten’, een omschrijving die geen recht doet aan de omstandigheid dat met name vrijzinnig-protestanten en enkele meer orthodoxe gelovigen al in deze tijd de weg naar de SDAP vonden. De SDAP volhardde lange tijd in revolutionaire retoriek, al nam zij intensief deel aan het parlementaire werk en kreeg zij een steeds groter aandeel in de gemeentepolitiek. Socialisten weigerden lange tijd de opening van het parlement bij te wonen, keerden zich tegen de monarchie, wezen koninklijke onderscheidingen af en verzetten zich tegen bewapening.


208

Heroriëntatie in de jaren dertig In de jaren dertig kwam binnen de SDAP onder dreiging van het opkomende nationaal-socialisme en de langdurige werkloosheid een proces van heroriëntatie op gang.23 Op sociaal-economisch terrein kwamen partij en vakbeweging in 1935 tot de opstelling van het Plan voor de Arbeid, waarin onder meer werd gepleit voor een actief werkgelegenheidsbeleid door middel van publieke werken. Het plan-socialisme betekende voor velen een definitief afscheid van revolutionaire verwachtingen en gaf blijk van bereidheid om samenwerking te zoeken met maatschappelijke en politieke groepen buiten de eigen kring. In diezelfde jaren gaven de socialisten ook hun verzet op tegen de bewapening en het koningshuis. Zij verklaarden zich bovendien duidelijk bereid mede regeringsverantwoordelijkheid te dragen. Hiertoe kwam het echter pas, toen binnen de kring van de overige partijen zo sterke meningsverschillen aan de dag traden, dat het woord van de katholieke leider W.H. Nolens uit 1922, dat zijn partij ‘niet dan bij uiterste noodzaak’ met de sociaal-democraten zou samenwerken, werkelijkheid werd.

23

Zie bijvoorbeeld E. Boekman e.a., Ir. J.W. Albarda. Een kwart eeuw parlementaire werkzaamheid in dienst van de bevrijding der Nederlandse arbeidersklasse. Een beeld van de groei van de Nederlandse volksgemeenschap, Amsterdam, 1938; H.M. Ruitenbeek, Het ontstaan van de Partij van de Arbeid, Amsterdam, 1956; H. van Hulst e.a., Het roode vaandel volgen wij. Geschiedenis van de SDAP van 1880 tot 1940, Den Haag, 1969; H.F. Cohen, Om de vernieuwing van het socialisme. De politieke oriëntatie van de Nederlandse sociaal-democratie 1919-1930, Leiden, 1974; P.J. Knegtmans, Socialisme en democratie. De SDAP tussen klasse en natie (1929-1939), Amsterdam, 1989; H. de Vos, Geschiedenis van het socialisme in Nederland in het kader van zijn tijd, 2 dln., Baarn, 1976.


209

8 Veranderingen in het partijstelsel na 1918 I Het politiek bestel in het Interbellum en de gevolgen van de Duitse bezetting Algemeen kiesrecht en evenredige vertegenwoordiging De gelijktijdige invoering in 1918 van het algemeen stemrecht (vooreerst nog alleen voor mannen, maar sinds 1919 ook voor vrouwen) en een kiesstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging had belangrijke gevolgen voor de politieke partijen en hun onderlinge krachtsverhoudingen. Elk van de partijen diende voortaan stemmen te winnen op basis van eigen kracht, zonder steun van de stembusakkoorden die onder het absolutemeerderheidsstelsel tot 1917 hadden bestaan. De scheiding tussen de partijen werd scherper gemarkeerd, terwijl een zeer lage kiesdrempel mogelijkheden bood voor nieuwe, kleinere politieke partijen. Antirevolutionairen en christelijk-historischen zagen kleinere orthodox-protestantse concurrenten naast zich verschijnen (waarvan de Staatkundig Gereformeerde Partij na 1922 permanent in de Tweede Kamer vertegenwoordigd zou blijven). Ook de verhouding tussen socialisten en liberalen veranderde. Waren deze niet-confessionele partijen voor 1917 nog op elkaar aangewezen als het erom ging ‘rechts’ in kiesdistricten te verslaan, nu bleef er weinig over wat hen onderling bond. De SDAP zag behalve de communisten nog andere kleine revolutionairsocialistische partijen naast zich opereren. Het Interbellum zag met andere woorden zowel een zekere


210 fragmentering van het partijstelsel als een losser worden van oude coalitiebanden. Maar de komst van het algemeen stemrecht en de evenredige vertegenwoordiging had tegelijk tot gevolg dat de krachtsverhoudingen tussen de verschillende politieke ‘blokken’ stabieler werden. In figuur 8.1 is de cesuur van 1917 duidelijk zichtbaar: na 1917 lopen de lijnen veel vlakker dan ervoor. De katholieken konden nu voluit profiteren van hun katholieke kiezers waar deze ook woonden, zonder nog langer op de ARP ‘af te wateren’, zoals Nolens het noemde. De katholieke partij zou tussen de beide wereldoorlogen de grootste partij blijven, gevolgd door de SDAP. De protestants-christelijke partijen waren te zamen goed voor ongeveer eenzelfde deel van het electoraat als de socialisten. De leider van de ARP, H. Colijn, zou daarbij een sterk stempel op de politieke verhoudingen drukken, hetgeen in 1937 leidde tot een persoonlijke stemmenwinst voor zijn partij, die ruim zestien procent van de stemmen kreeg. Het somberst waren de ontwikkelingen voor de liberalen die, anders dan de Vrijzinnig-Democratische Bond, steeds meer aan kracht zouden verliezen. Katholieken en protestanten behielden gedurende de gehele periode na 1918 een meerderheid in het parlement, maar de onderlinge verhoudingen tussen de partijen, die nu bij de stembus niet langer van elkaar afhankelijk waren, werden spoedig moeilijken In 1923 viel een kabinet over de Vlootwet, doordat een aantal katholieke parlementsleden meestemde met de oppositie. In 1925 brak opnieuw een grote crisis uit in de zogenaamde Nacht van Kersten. De leider van de SGP, ds. G.H. Kersten, had een amendement ingediend om het in de Eerste Wereldoorlog opnieuw ingestelde gezantschap bij de paus weer op te heffen. Zijn voorstel kreeg niet alleen de stemmen van de linkse partijen, maar ook van de christelijk-historischen - altijd de meest antikatholieke van de twee grotere protestantse partijen. Het Interbellum kende daardoor ‘moeilijke partijverhoudingen’, met langdurige kabinetscrises en het optreden van regeringen die als ‘extraparlementaire’ of ‘intermezzo-kabinetten’ wer-


211

Figuur 8.1 Politieke krachtsverhoudingen in de Tweede Kamer, 1849-1967 (in % van aantallen leden) Aangezien de politieke kleur van kamerleden tussen 1849 en 1888 discutabel is, dient men de grafieken in deze periode met voorbehoud te hanteren. De vrijzinnig-democraten (1901-1940) zijn samengevoegd met de liberalen. Een deel van de stijging van socialisten en communisten in 1946 wordt verklaard doordat de VDB in dat jaar opging in de nieuw gevormde PvdA. Bron: H. Daalder en J.Th.J. van den Berg, ‘Members of the Dutch Lower House. Pluralisin and Democratization, 1848-1967’, in: M. Czudnowski ed., Does Who Governs Matter? Elite Circulation in Contemporary Societies, De Kalb Ill., 1982, p. 217 (figuur 1).


212 den aangeduid. Colijn verkoos in 1933 de samenwerking van de drie confessionele partijen uit te breiden met ministers uit liberale en vrijzinnig-democratische kring. Het zo politiek verbrede kabinet ontmoette verzet in het parlement, in het bijzonder bij de katholieke leider P.J. Aalberse, waardoor in 1935 een tussentijdse kabinetscrisis ontstond. Zijn eigen partij dwong Colijn in 1937 een tijdelijk herstel van de confessionele coalitie af, maar ook het toen gevormde vierde kabinet-Colijn struikelde in 1939. Toen Colijn vervolgens met een vijfde kabinet optrad, waarvan hij de katholieken buitengesloten had, nam de Tweede Kamer een motie van de katholieke leider L.N. Deckers aan die dit kabinet onmiddellijk tot aftreden dwong. In de zomer van 1939, kort voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog, werd een kabinet gevormd door de christelijk-historische politicus jhr. D.J. de Geer, waarin naast christelijk-historischen, katholieken, vrijzinnig-democraten en enkele niet-partijgebonden ministers, voor het eerst de socialisten vertegenwoordigd waren, met twee ministers.

Groeiende verzuiling en democratisering Het Interbellum was een periode van doorzettende verzuiling. De pacificatie van 1917 - een serie compromissen tussen de politieke partijen, tot stand gebracht onder het kabinet van P.W.A. Cort van der Linden - had drie kwesties tegelijk geregeld: 1. het algemeen stemrecht, 2. de invoering van de evenredige vertegenwoordiging, en 3. de gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs. Men kan, zo men wil, deze drie kwesties samenvatten onder de noemer van erkenning van gelijke rechten op basis van evenredigheid voor elke minderheid. Het beginsel van financiering van bijzondere scholen uit algemene middelen werd spoedig naar andere maatschappelijke sectoren uitgebreid: toekenning van radiozendtijd, woningbouw, de gezondheidszorg, de werklozensteun en dergelijke. Een en ander droeg bij tot een consolidatie van de positie van katholieken,


213 orthodox-protestanten en socialisten als onderling scherp gescheiden minderheden, elk voorzien van een uitgebreid netwerk van levensbeschouwelijk verwante organisaties, met de ‘eigen’ politieke partij als schildwacht. Het naast elkaar bestaan van tal van maatschappelijke organisaties binnen elke zuil had ook gevolgen voor de rekrutering van kamerleden.1 De periode tussen de twee wereldoorlogen is duidelijk die van de grootste ‘democratisering’ van de volksvertegenwoordiging. Niet langer was de toegang tot het Binnenhof overwegend voorbehouden aan hogere milieus. In plaats daarvan brachten vooral confessionelen en socialisten vertegenwoordigers naar Den Haag die voor deelorganisaties in eigen kring spraken: boeren, middenstanders, vakbondsmannen en een stijgend aantal personen uit wat men later de kwartaire sector zou noemen. De verzuiling bemoeilijkte de positie van de liberalen, die lang een leidende plaats in de Nederlandse politiek hadden ingenomen. De partijpolitieke organisatiegraad van de liberalen was laag; zij hadden behalve in bepaalde uitgesproken vrijzinnige streken van het land nauwelijks een sterke massabasis. Van zuilvorming in liberale kring kon men daarom nauwelijks spreken, al bleef het liberale gedachtengoed een grote invloed behouden in tal van sectoren van de samenleving zoals de media, de universiteiten en het bedrijfsleven. In de wereld van de partijpolitiek was de neergang van de liberalen echter niet te stuiten. Bij de laatste kamerverkiezingen voor de Tweede Wereldoorlog in 1937 stemden vele liberale kiezers op Colijn, die de sterke kapitein op het schip van staat leek te zijn en toch al een overwegend liberale economische politiek voerde. Anderzijds bleken kiezers uit het vrijzinnige volksdeel niet altijd immuun voor de lokroep van nieuwe stromingen (zoals de Nationaal-Socialistische Beweging) die riepen om eenheid en een sterk gezag.2 De vroeger

1 2

Zie vooral J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983. Zie H.W. von der Dunk e.a., In de schaduw van de depressie. De NSB en de verkiezingen in de jaren dertig, Alphen, 1982, vooral de bijdrage van J.Th. Minderaa, pp. 21-65.


214 zo dominerende liberalen behielden als Liberale Staatspartij in 1937 niet meer dan vier van de honderd zetels in de Tweede Kamer. De vdb wist haar electorale positie te handhaven (zes zetels).

Autoritaire stromingen: nationale eenheid en vernieuwing van het politiek bestel? In de jaren dertig nam de kritiek op het functioneren van het politiek bestel sterk toe.3 De slechte economische toestand maakte dat de gedachte aan ordening ingang begon te vinden. Incidenten als de muiterij op het marineschip De Zeven Provinciën in 1933 en het Jordaanoproer in 1934 versterkten de roep om orde en gezag. Volgens velen was het politiek systeem onmachtig om elementaire problemen op te lossen. Kleine fascistische groeperingen en Anton Musserts NSB, die deze groepjes spoedig in getal en gewicht overvleugelde, zochten op deze stemming in te spelen. Maar ook anderen wensten eenheid, orde en rust, en drongen erop aan de invloed van het parlement, dat te zeer door de ‘politiek’ zou worden beheerst, terug te dringen ten gunste van een sterke regering. Dit soort strevingen werd vaak opgehangen aan de gedachte van een actieve uitoefening van het koninklijk gezag, hetzij door de persoon van de koningin zelf, hetzij als stut voor een regering van ‘staatsmannen’ die zich los zouden weten te maken van de machtsgreep van de partijen en een te ver doorgevoerde democratie.4 In dit kader paste het ook te smalen op de ‘schotjesgeest’ die Nederland verdeeld zou houden. Niet alleen fascisten of nationaal-socialisten spraken van

3

4

Uitvoerig hierover A.A. de Jonge, Crisis en critiek der democratie. Antidemocratische stromingen en de daarin levende denkbeelden over de staat in Nederland tussen de wereldoorlogen, Assen, 1968. Voorts L. de Jong, Het Koninkrijk der Nederlanden in de Tweede Wereldoorlog, deel 1, Den Haag, 1969, vooral de hoofdstukken 10-12. Zie bijv. P.W. Kamphuisen, Koning en minister, Nijmegen, 1935; A.L. de Block, Toeneming van de macht der Kroon, Tilburg, 1938; C.P.M. Romme, Erfelijk nationaal koningschap, Amsterdam, 1938.


215 volkseenheid. Het verlangen daarnaar werd soms gevoed door de Grootnederlandse gedachte, en kende ook regionalistische varianten waarbij de verbondenheid aan de eigen streek of provincie bij uitstek het middel moest vormen de kunstmatig geheten verdeeldheid der partijen te overbruggen. In het Nederland van de jaren dertig vormde dit soort stromingen aanvankelijk nog geen wezenlijke bedreiging voor de democratie. De regering-Colijn nam een aantal maatregelen zoals een uniformverbod en een verbod op de weerkorpsen, wat fascisten en nationaal-socialisten in belangrijke mate van de straat hield. De dreiging van het nationaal-socialisme buiten en binnen de grenzen droeg ertoe bij dat ook aan onvervalst-democratische kant bewegingen ontstonden tot samenwerking tussen en dwars door partijen heen, zoals de beweging Eenheid door Democratie. Zoals eerder vermeld was datzelfde nationaal-socialisme een van de redenen waarom in socialistische kring een heroriëntering plaatsvond waarbij aanvaarding van de democratie en de bereidheid regeringsverantwoordelijkheid te dragen een sterker accent kregen. Hier en daar deden zich in confessionele kringen ontwikkelingen voor die later als ‘doorbraak’ zouden worden bestempeld. Pas in de bezettingstijd echter zou de vraag van continuïteit of vernieuwing van het politiek bestel werkelijk worden gesteld.

Politiek in de bezettingstijd en na de bevrijding5 Beziet men met de advantage of hindsight de politieke ontwikkelingen tussen 1940 en 1946, dan dient men ten minste een viertal verschillende actoren te onderscheiden: de oude politieke partijen, degenen die bovengronds in het bezette gebied aan het politiek bestel vorm gaven (of dachten te kunnen geven), de illegale groeperingen en ten slotte de bonte wereld van ‘Londen’. Officiële partijactiviteiten werden, uiteraard, al spoedig door

5

Zie voor het volgende L. de Jong, t.a.p., vooral de delen 4, 9 en 10.


216 de Duitse bezetter verboden. Leiders van de vooroorlogse partijen hielden, mede als gevolg van arrestaties en interneringen in wisselende samenstelling, gedurende de gehele oorlog contact met elkaar. Velen poogden voorts in eigen kring bestaande banden te bewaren, maar er was duidelijk verschil in de mate waarin de vooroorlogse partijen in de bezettingstijd hun samenhang bleven behouden. Terwijl de communisten en de ARP in het verzet een onmiskenbare identiteit behielden, heerste in socialistische kring meningsverschil over de vraag of illegale activiteit in en door de partij wenselijk en mogelijk was. Partijen als de Rooms-Katholieke Staatspartij, de Liberale Staatspartij, de CHU en de VDB leken na 1940 vrijwel te zijn verdwenen. Bovengronds speelden vooral twee groeperingen een rol. De ambtelijke diensten, met aan de top het College van Secretarissen-Generaal, bleven hun werk voortzetten onder uiteindelijke verantwoordelijkheid aan Reichskommissar Seyss-Inquart. In de bezettingstijd kwamen tal van regelingen en bestuurlijke veranderingen tot stand, onder andere ten aanzien van de organisatie van het bedrijfsleven in de zogenaamde Organisatie-Woltersom. Bovengronds was ook de Nederlandse Unie, een beweging die zich in de zomer van 1940 onder leiding van het driemanschap J. Linthorst Homan, J.E. de Quay en L. Einthoven aan de natie had gepresenteerd, nadat aanvankelijk overleg met de leiders van de vooroorlogse partijen was mislukt, onder meer op het punt of men een voorgenomen betuiging van publieke trouw aan het Huis van Oranje op Duits bevel zou laten vallen of niet. De Unie werd in brede kring beschouwd als antwoord op de naar het leek triomferende NSB en won tijdelijk een massale aanhang. De leiding van de Unie echter achtte, blijkens uitingen in vergaderingen en geschriften, tal van vergaande politieke en maatschappelijke hervormingen in bezettingstijd wenselijk en mogelijk. Critici van de Unie uit de kring van de vooroorlogse partijen en vroege illegale bladen spraken daarom vrijwel direct van ‘aanpassing’ en potentiële collaboratie. De Nederlandse Unie werd in 1941 door de Duitsers verboden en haar leiders


217 werden samen met andere vooroorlogse prominenten in gijzelaarskampen als dat van Sint Michielsgestel geïnterneerd. Daar ontstond tussen hen en anderen intensief beraad over politieke verhoudingen na de oorlog.6 Het beeld van noodzakelijke vernieuwing verdrong al gauw gedachten over aanpassing aan nieuwe tijden en de nieuwe orde onder Duitse hegemonie, die in 1940 opgeld hadden gedaan. In de illegaliteit kwamen tal van groepen en personen naar voren die voordien in het politieke leven niet of nauwelijks een rol hadden gespeeld. Binnen de illegaliteit was van eenstemmigheid ten aanzien van de organisatie van Nederland na de oorlog echter geen sprake. Terwijl sommigen dachten in termen van een herstel van een sterk gezag om de ‘misstanden’ van een te ver doorgevoerde partijendemocratie te vermijden, wensten anderen een radicaal-democratische vernieuwing en maakten weer anderen een duidelijk onderscheid tussen de bezettingstijd waarin illegaal verzet geboden was, en de terugkeer van een democratisch bestel waarin illegalen van verschillende herkomst opnieuw hun eigen weg zouden gaan. Eenstemmigheid heerste er evenmin in Londen. Deze ontbrak al binnen de regering in ballingschap. De positie van koningin Wilhelmina werd een bijzondere, in een oorlogstijd waarin zij zelf bij uitstek het symbool van nationaal verzet vormde en zij een kabinet naast zich gesteld wist dat geen ruggesteun had in een parlement. Denkbeelden over een totale politieke vernieuwing van ‘Haar’ volk onder ‘Haar’ eigen leiding konden daardoor gemakkelijk voedsel vinden. Dergelijke gedachten werden verder versterkt door de omstandigheid dat de Nederlandse gemeenschap in Londen voor een belangrijk deel bestond uit personen die nauwelijks aanraking hadden gehad met de vooroorlogse samenleving in Nederland: vertegenwoordigers uit het internationale zakenleven, militairen en politiek onervaren

6

Zie M. de Keizer, De gijzelaars van Sint Michielsgestel. Een elite-beraad in oorlogstijd, Alphen, 1979.


218 Engelandvaarders, die bij de koningin een zeer persoonlijke ontvangst genoten. In Londen konden daardoor grote meningsverschillen ontstaan over de vraag hoe en door wie Nederland na de oorlog zou moeten worden geregeerd, waarbij verschillende kwesties een hoofdrol speelden, zoals: de persoonlijke invloed van de drager van de kroon, de beslissingsbevoegdheid van het Militair Gezag, het al of niet terugkeren van het in 1937 voor het laatst gekozen parlement, de bezetting van bestuursposten en meer algemeen de illusies over eenheid en vernieuwing die de vooroorlogse verdeeldheid zouden opheffen. Uit deze werelden van tegenstellingen, zowel in Londen als in bezet Nederlands gebied, zou uiteindelijk in 1945 en 1946 de Nederlandse samenleving herrijzen in een vorm die eerder doet denken aan herstel dan aan fundamentele vernieuwing. De verklaring voor deze ontwikkeling is niet eenvoudig. Daarbij zal men vooral moeten denken aan factoren als: vaagheid van het begrip ‘vernieuwing’, dat zowel uiterst autoritaire strevingen als radicaal-democratische verlangens dekte; meningsverschillen binnen de illegaliteit over de rol die het verzet in Nederland na de bevrijding zou moeten spelen; de getalsmatig geringe diepgang van het ‘politiek’ verzet; de toenadering tussen democratische vernieuwers in de illegaliteit en de leiders van de vooroorlogse partijen, die door beider verzet tegen autoritaire vernieuwingspogingen tot stand kwam; en de terugkeer op hun post na mei 1945 van de vroegere ‘goede’ bestuurders en volksvertegenwoordigers. Wel manifesteerden zich ook in 1944 en 1945 pogingen tot vernieuwing. De communisten proclameerden bijvoorbeeld een nieuwe Eenheidsvakcentrale. Uit de kring van het gijzelaarsberaad kwam een nieuwe Nederlandse Volksbeweging onder leiding van W. Schermerhorn en anderen naar voren, die aanvankelijk een brede eenheidsbeweging leek te zullen worden.7 Men

7

J. Bank, Opkomst en ondergang van de Nederlandse Volksbeweging (NVB), Deventer, 1978.


219 sprak in brede kring over de wenselijkheid van een tweedeling van de Nederlandse politiek, waarbij de ARP de kern van een conservatieve tegenbeweging tegenover de Nederlandse Volksbeweging zou moeten vormen. Maar de bevrijding gaf tegelijk de traditionele politieke partijen de mogelijkheid zich opnieuw te organiseren. De bezettingstijd had velen de waarde van de eigen groep (en zeker de betekenis van de kerken als in de bezettingstijd nog relatief vrij functionerende maatschappelijke instellingen) sterk ingescherpt. Uiteindelijk kwam weinig terecht van vernieuwing van het politiek bestel, zo min als van wijziging in de partijverhoudingen. De Nederlandse Volksbeweging had als enig resultaat de vorming van de Partij van de Arbeid, een fusie tussen SDAP, VDB, een kleine progressieve christelijke partij (de Christen-Democratische Unie), losse personen uit katholieke en christelijk-historische kring en politiek dakloze linkse intellectuelen. De katholieke partij herrees als Katholieke Volkspartij, die in de aanvang proclameerde een progressieve programpartij te willen zijn die ook voor niet-katholieken openstond. Fusiebesprekingen tussen protestants-christelijke partijen sprongen af en zowel ARP als CHU en SGP herrezen. Hetzelfde geschiedde, met iets meer afstand tot de vooroorlogse partij, bij de liberalen die de Partij van de Vrijheid stichtten (deze partij zou in 1948 met een groep vroegere vrijzinnig-democraten onder P.J. Oud de nieuwe Volkspartij voor Vrijheid en Democratie vormen). De communisten poogden aanvankelijk als Vrienden van de Waarheid hun speciale plaats in het verzet na 1945 in politieke munt om te zetten. Zij bereikten in 1946 de ongekende sterkte van tien kamerzetels uit honderd, maar zouden nadien steeds verder terugvallen en door conflicten verscheurd worden. Mede als gevolg van de tijdelijke communistische winst verkreeg de PvdA in 1946 tegen de verwachting in minder kamerzetels dan de in deze nieuwe formatie opgegane partijen voor de oorlog gezamenlijk hadden geteld. Voor het overige bleven de vooroorlogse politieke verhoudingen vrijwel intact: de katholie-


220 ken bleven de grootste partij, de confessionelen gezamenlijk behielden de meerderheid, de liberalen waren ook nu een zwakke partij (met zes uit honderd kamerzetels).

II De politieke verhoudingen na 1946 Het nieuwe bestand, rooms-rood en de brede basis Tussen 1945 en de pas na een jaar in mei 1946 gehouden verkiezingen regeerde het kabinet-Schermerhom onder het devies ‘herstel en vernieuwing’. Een aanzienlijk aantal ministers, oorspronkelijk van verscheiden politieke huize afkomstig, trad tot de nieuwe Partij van de Arbeid toe. Na de voor hen teleurstellende verkiezingen waarbij de KVP en niet de PvdA de grootste partij was geworden, moest een aantal hunner, onder wie premier Schermerhorn, het veld ruimen. Tussen 1946 en 1948 zou onder leiding van de katholieke premier L.J.M. Beel een roomsrood kabinet regeren, aangevuld met enkel partijloze ministers. Men sprak van een ‘nieuw bestand’ tussen katholieken en socialisten. Maar terwijl de herstelpolitiek van de twee eerste kabinetten ondanks verzet van communisten en revolutionair-socialisten (onder andere in de Rotterdamse havenstakingen van 1946) enerzijds, de tegenstand van verspreide conservatieve krachten anderzijds, niet wezenlijk aangevochten werd, ontstond spoedig grote onenigheid over de Indonesië-politiek. Mede daardoor nam, vooral op aandrang van de katholieke fractieleider C.P.M. Romme, de roep om kabinetten met een bredere basis dan katholieken en socialisten alleen, toe. Na de verkiezingen van 1948 kwam daarom een kabinet tot stand waarvan ook de liberale voorman D.U. Stikker (als minister van Buitenlandse Zaken) en enkele christelijk-historische ministers deel uitmaakten. Premier werd de socialistische minister W. Drees die tijdens de bezetting als woordvoerder van de oudere politieke partijen sterk naar voren was gekomen en, sceptisch


221 gestemd jegens tal van vernieuwers uit de sfeer van de Nederlandse Volksbeweging, al van de aanvang rekening had gehouden met de terugkeer van de vooroorlogse politieke partijen als dragers van de naoorlogse politiek. Tien jaar lang, tussen 1948 en 1958, zou Drees presideren over kabinetten van brede samenstelling waarin de antirevolutionairen na 1952 de liberalen zouden vervangen. Kabinetten van brede basis waren ook kabinetten van onderling duidelijk onderscheiden minderheidspartijen. In deze tijd voltrok zich daarom niet alleen de wederopbouw en werden de eerste fundamenten van de verzorgingsstaat gelegd, maar kwam ook een verdere uitbreiding van de organisatorische verzuiling tot stand. Vooral de katholieken en de orthodox-protestanten bouwden hun netwerk van maatschappelijke organisaties op eigen levensbeschouwelijke grondslag steeds verder uit. De socialisten daarentegen hadden zich gedurende de jaren dertig en de bezettingstijd in belangrijke mate losgemaakt van al te exclusieve ideologische tradities en symbolen. Zij poogden een doorbraak in de traditionele scheidslijnen tussen confessionele en niet-confessionele partijen te bewerkstelligen. De PvdA ging bijvoorbeeld over tot de instelling van aparte werkgemeenschappen van protestanten, katholieken en humanisten binnen de eigen partij, die tot in de jaren zestig kernen van een zekere betekenis waren.

Het verzuilde bestel De jaren veertig en vijftig zijn in een oppervlakkige beeldvorming te gemakkelijk afgeschilderd als jaren van conformisme en ontideologisering. In deze visie zouden de eisen van de wederopbouw en de internationale gevolgen van de Koude Oorlog hebben geleid tot consensus aan de top, gepaard gaande met een versterkt isolement van bevolkingsgroepen aan de basis. Deze beeldvorming is versterkt door het verzuilingsmodel zoals dat sinds de jaren vijftig als beschrijvend of verklarend model van de


222

Tabel 8.1 Samenstelling Tweede Kamer naar politieke partij en aantal kamerzetels, 1946-1994 1946 1948 1952 1956 1956* 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994 A. Confessionele partijen ARP 13 13 12 10 15 14 13 15 13 14 CHU 8

9

9

8

13 12 13 12 10 7

KVP 32 32 30 33 49 49 50 42 35 27 Sm aC ne/DA 53 54 51 51 77 75 76 69 58 48 49 48 45 54 54 34 SGP 2

2

2

KNP

1

2

2

3

3

GPV

3

3

3

3

3

3

3

3

3

2

1

1

2

2

1

1

1

1

2

2

1

1

2

2

1

1

1

1

2

2

2

2

1

1

3

RKPN

1

RPF EVP

1

Totaal 55 57 55 53 80 78 80 73 63 54 53 54 52 59 60 41 B. Socialisten en communisten PvdA 29 27 30 34 50 48 43 37 39 43 53 44 47 52 49 37 CPN** 10 8 PSP** GL

6

4

7

3

4

5

6

7

2

3

3

2

4

4

2

2

1

3

3

1 6

SP

5 2

Totaal 39 35 36 38 57 53 51 46 47 52 56 50 53 53 55 44


223

1946 1948 1952 1956 1956* 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994 C. Liberalen PvdV 6 VVD

8

9

9

13 19 16 17 16 22 28 26 36 27 22 31

D. Overigen Boerenpajirt

3

7

1

3

1

D'66

7

11 6

8

17 6

9

PPR**

2

7

3

3

2

DS7'0

8

6

1

NMP

2

Cenurtmpjaitr

2

12 24

1

C um rentdem enoatcr

1

3

Aglemen Oudenrvberond

6

Unie 55+

1

* Het ledenaantal van de Tweede Kamer werd in 1956 verhoogd van 100 tot 150. ** Partij gaat op in GroenLinks (GL).


224 Nederlandse politiek is gepresenteerd. Het beeld van afzonderlijke ‘zuilen’ die gezamenlijk een gemeenschappelijk staatsgebouw zouden stutten, paste bij een samenleving waarin de historische groepen van katholieken, orthodox-protestanten, socialisten en (minder duidelijk) ook liberalen elkaars rechten erkenden en in coalitiekabinetten van een brede basis of andere overlegorganen zoals de Sociaal-Economische Raad samenwerkten ter behartiging van de gemeenschappelijke zaak. Was er in het bestel niet een duidelijke tweeslag van erkenning van autonomie enerzijds en samenwerking aan de top anderzijds? Waren daarbij elementen als toekenning van mogelijkheden en middelen op basis van getalsmatige evenredigheid, depolitisering en geheimhouding niet politiek nuttige spelregels? Groeiden zo niet tal van organisaties binnen de afzonderlijke zuilen, die elkaar door de zuilgrenzen heen in overlegorganen konden vinden? Betekende dit niet de versterking van een pluralistische samenleving, waarin voor tal van leiders van deelorganisaties een duidelijk eigen plaats was gewaarborgd, en waarin burgers de zekerheid konden hebben dat deelbelangen zorgvuldig zouden worden bezien en uiteindelijk bijkans routinematig zouden worden behartigd? Spreidde het gehele bestel niet een duidelijke mate van continuïteit en stabiliteit ten toon? Dit beeld heeft post factum scherpe contouren gekregen, vooral door het werk van A. Lijphart die van het Nederlandse bestel een voorbeeld bij uitstek maakte van een type democratie dat internationaal bekendheid zou verkrijgen als ‘consociational democracy’ (in het Nederlands door Lijphart aangeduid als ‘pacificatiedemocratie’).8

Barsten in het bestel sinds de jaren zestig Al voordat Lijpharts model in 1968 was gepubliceerd en in brede kring als analytische duiding van de realiteiten van het Neder-

8

A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam, 1968, nadien vele malen herdrukt.


225 landse bestel was aanvaard, waren barsten in dat bestel merkbaar. Het model was in wezen te strak en te eenvormig om de werkelijke ontwikkelingen in de jaren veertig en vijftig volledig recht te doen: de ‘blokken’ waren niet zo uniform als Lijphart deze leek af te schilderen, en de consensus over de inhoud en de spelregels van de politiek was niet zo algemeen als achteraf veelal gesteld is. Zowel de Indonesische kwestie als later de Nieuw-Guineapolitiek bleef een splijtzwam vormen. Er heerste geen eenstemmigheid over de plaats van Nederland in Europa en de wereld. Er was steeds weer meningsverschil over de: mate van overheidsinterventie in de economische politiek. De gedachte van een brede-basispolitiek genoot evenmin overal instemming. De liberalen wisten zich buitengesloten en veel socialisten beseften terdege dat zij in kabinetten met een brede basis altijd een meerderheid van niet-socialisten tegenover zich vonden. Maar ook onder confessionelen waren er velen die samenwerking met socialisten uitsluitend zagen als een hoogstens tijdelijke noodzaak.9 De breuk in de brede basis van december 1958 luidde een periode in waarbij de socialisten langdurig buiten kabinetten zouden blijven, behalve in een kortdurend kabinet-Cals (1965-1966). Deze tijdelijke coalitie van oude minderheden van antirevolutionairen, katholieken en socialisten werd gevormd nadat in confessioneel-liberale gelederen in 1965 een conflict was ontstaan over de regeling van het omroepbestel. Het kabinet-Cals vond spoedig weer een einde - in de zogeheten Nacht van Schmelzer - als gevolg van een motie, ingediend door de leider

9

In een provocerende analyse heeft H. Daudt betoogd dat in feite het ooit door Nolens geproclameerde beginsel dat de ‘confessionelen’ alleen in ‘uiterste noodzaak’ zouden samenwerken met de socialisten nog altijd zijn geldigheid heeft behouden. Zie H. Daudt, ‘De ontwikkeling van de politieke machtsverhoudingen in Nederland sinds 1945’, in: G.A. Kooy e.a. red., Nederland na 1945. Beschouwingen over ontwikkeling en beleid, Deventer, 1980, pp. 178-197. Voor een kritisch debat over deze stelling tussen J. Bosmans, J.Th.J. van den Berg en Daudt zelf, zie Acta Politica, 22 (1987), pp. 227-259. Zie voorts A. Visser, Alleen bij uiterste noodzaak? De rooms-rode samenwerking en het einde van de brede basis (1548-1958), diss. Leiden, 1986.


226

Tabel 8.2 Samenstelling kabinetten naar politieke partij en aantal ministers, 1946-1994 ARP CHU KVP CDA PvdA VVD DS'70 D66 PPR Partijloos Totaal 1

Schermerhorn Drees (24-6-4' 5)

2

Beel I (3-7-'48)

3

Drees Van Schaik (7-8-'48)

4

kabinet gevormd voordat partijverhoudingen in 1945-1946 zich hadden gekristalliseerd

5

6

3

14

1

6

5

1

2

15

Drees I (15-3-5' 1)

2

6

5

1

1

15

5

Drees 2 II (2-9-'52)

2

5

5

1

15

6

Drees 2 III (13-10-5'6)

2

5

5

7

Beel 2 II (22-12-5'8)

2

6

8

De 2 Quay (19-5-5' 9)

2

6

3

13

9

Marijnen 2 (24-7-6' 3)

2

6

3

13

10

Cals 3 (14-4-6' 5)

6

11

Zijlstra 5 (22-11-6'6)

8

14

10

5

14 13


227

ARP CHU KVP CDA PvdA VVD DS'70 D66 PPR Partijloos Totaal 12

De 3 Jong (5-4-'67)

2

6

3

13

Biesheuvel 3 I (6-7-'71)

2

6

3

14

Biesheuvel 3 II (20-7-7' 2)

2

6

3

15

Den 2 Uyl (11-5-7' 3)

16

Van Agt I (19-12-7'7)

10

17

Van Agt II (11-9-8' 1)

6

18

Van Agt III (29-5-8' 2)

9

19

Lubbers I (4-11-8' 2)

8

6

14

20

Lubbers II (14-7-8' 6)

9

5

14

21

Lubbers III (7-11-8' 9)

7

22

Kok (22-8-9' 4)

4

7

14

2

16

14

1

6

6

16

16

3

15

5

14

7

5

2

14

5

4

14


228 van de katholieke fractie, die zelf het kabinet een jaar tevoren nog zijn zegen had gegeven. In de jaren zestig begon zich een zekere crisisstemming van het Nederlandse politieke stelsel meester te maken. De verhoudingen werden minder stabiel. Een generatie politieke leiders als W. Drees, C.P.M. Romme, J. Schouten, H.W. Tilanus en P.J. Oud, die hun wortels nog hadden in het vooroorlogse bestel en die het naoorlogse herstel hadden vormgegeven, nam afscheid van de politiek. De opkomst van de Boerenpartij in 1963 veroorzaakte een schok. In de REM-affaire (1964) leken commerciële belangen in een populistische actie korte tijd de beginselen van een verzuild omroepbestel te kunnen tarten. Tot tweemaal toe ontstond gerucht om het koninklijk huis, in 1964 als gevolg van de overgang tot het katholicisme en het huwelijk van prinses Irene, in 1965 en 1966 door het huwelijk van prinses Beatrix met Claus von Amsberg. De activiteiten van Provo in Amsterdam verkregen grote publiciteit. Uit Amerika woeien nieuwe vormen van protestactie over in verband met Vietnam en binnen de studentenwereld ontwikkelden zich nieuwe radicale stromingen.

Groeiende politieke instabiliteit De politici en het politiek bestel waren aanvankelijk niet goed bestand tegen de groeiende onzekerheid, die zich uitte zowel op het niveau van de kiezers als van de politieke elites. Kiezers braken los uit bestaande politieke partijen, zoals bleek uit een sterke daling van stemmen op de PvdA en met name de KVP en de CHU onder de confessionele partijen. Nieuwe concurrenten dienden zich aan op de kiezersmarkt: in 1963 verschenen de Boerenpartij en het Gereformeerd Politiek Verbond aan de stembus, gevolgd door D'66 in 1967. In 1971 kwamen daarbij de van de confessionelen afgescheiden Politieke Partij Radikalen, de van de PvdA afgesplitste partij DS'70 en de Nederlandse Middenstandspartij. Nog later verschenen de Rooms-Katholieke Partij Nederland, de Reformatorische Politieke Federatie en de Centrumpartij.


229 Drastisch was vooral de verandering in de positie van de confessionele partijen die tot en met 1963 de meerderheid in het parlement hadden gevormd, maar sinds 1967 in een spiraal van neergang raakten. De verklaring voor de opgetreden veranderingen is niet onomstreden. Was de neergang van stemmen op met name CHU en KVP het paradoxale gevolg van het succes dat de historische emancipatie van ooit achtergestelde groepen had gekenmerkt? Werd zij veroorzaakt door een ontwikkeling waarin steeds meer gespecialiseerde organisaties op levensbeschouwelijke grondslag hun eigen politieke en organisatorische weg gingen, zonder dat zij hun oorspronkelijke banden met de eigen overkoepelende partijorganisaties nog langer wensten aan te houden? Of moet men eerder aandacht schenken aan processen van individualisering en secularisering, naarmate nieuw opgroeiende geslachten eerst, maar later ook ouderen, zich steeds meer losmaakten van kerkelijke geboden en bindingen? Sociaalwetenschappelijk onderzoek wijst op de samenloop van tal van processen, zonder één verklaring als de enig juiste te isoleren.10

III Veranderingen in het politieke landschap Wijzigingen in partijstrategieën Het stemmenverlies van de confessionele partijen na 1967 had tot gevolg dat deze hun traditionele meerderheidspositie in de Nederlandse politiek verloren. Niet langer konden zij alleen de koers van de Nederlandse politiek bepalen. Zij waren hoe dan

10

Zie bijvoorbeeld J.M.G. Thurlings, De wankele zuil, Nijmegen, 1971 (2e druk 1978); R.B. Andeweg, Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change 1963-l977, diss. Leiden, 1982; C. van der Eijk en B. Niemöller, Electoral Change in the Netherlands. Empirical Results and Methods of Measurement, Amsterdam, 1983; en T. Duffhues e.a., Bewegende patronen. Een analyse van het landelijk netwerk van katholieke organisaties en bestuurders, 1945-1980, Baarn, 1985.


230 ook afhankelijk van coalities, of met links of met rechts; keuzen, die intern tot tegenstellingen konden leiden, maar die de confessionelen niet langer konden ontgaan. Naarmate de positie van de confessionelen snel en schijnbaar onomkeerbaar afbrokkelde, leek ook de positie van de niet-confessionele groeperingen te veranderen. Sinds decennia hadden deze partijen zich de numeriek zwakkere en niet eens onontbeerlijke junior partner van de confessionelen geweten. Nu hadden zowel liberalen als socialisten een mogelijk electoraal belang bij een polarisatie van de politieke verhoudingen, die confessionele kiezers zouden kunnen verleiden ‘duidelijker’ keuzen te maken, in de ene of andere richting. Dit hoefde niet onmiddellijk tot succes te leiden daar gewezen confessionele kiezers ook nog andere mogelijkheden hadden om afstand van hun vroegere partijen te nemen bijvoorbeeld door te stemmen op een van de vele kleine partijen die opbloeiden in de jaren zestig en zeventig, of door niet op te komen bij de stembus (nadat in 1970 de opkomstplicht was vervallen). Bovendien wisten de liberalen zich als de numeriek kleinere groepering toch afhankelijk van samenwerking met de confessionelen, meer nog dan de socialisten en andere progressieven die met enig vertrouwen uitzagen naar een mogelijk gloren van een linkse meerderheid. Pleitten de liberalen daarom voor een liberaal-confessionele samenwerking en soms zelfs voor zoiets als een ‘nationaal’ kabinet, de socialisten en andere progressieven zochten het eerder in bewuste politisering en polarisatie. Daarbij speelden zekere trauma's een rol, vooral de breuk in de brede basis in december 1958 en de Nacht van Schmelzer in oktober 1966. In 1969 aanvaardde de PvdA een congresresolutie waarin zij uitsprak in de toekomst niet meer met de KVP samen te willen werken, tenzij deze partij haar leiders zou vervangen en zich al vóór de verkiezingen voor samenwerking met links zou uitspreken.


231

Het kabinet-Den Uyl en de vorming van het CDA In de verkiezingen van 1971 en 1972 brokkelde de positie van de confessionele partijen (opnieuw door verlies van de KVP en de CHU) verder af. De grote confessionele partijen hadden daardoor, zelfs met steun van de liberalen, geen meerderheid. In 1971 kwam nog uitkomst van de nieuw opgerichte partij DS'70, die voornamelijk uit protest tegen het polarisatiestreven en de opkomst van Nieuw Links in de Partij van de Arbeid was gevormd. Maar tussen DS'70 en de andere regeringspartijen in het kabinet-Biesheuvel brak in 1972 een conflict uit dat tot nieuwe verkiezingen leidde. In deze verkiezingen presenteerden de voornaamste progressieve partijen (PvdA, D'66 en PPR) een programma Keerpunt dat zij onaantastbaar en ononderhandelbaar verklaarden. Noch progressieven noch confessionelen en liberalen hadden echter iets dat op een meerderheid leek. Uiteindelijk lukte het de ervaren politici M. Ruppert en J.A.W. Burger een kabinet te vormen onder leiding van J.M. den Uyl, waartoe wel antirevolutionaire en katholieke ministers toetraden, doch zonder dat hun partijen een parlementaire binding met het kabinet aangingen. Het kabinet-Den Uyl was het eerste kabinet in Nederland waarin progressieve ministers een duidelijke meerderheid hadden. Maar het trauma van de totstandkoming van het kabinet-Den Uyl zou ook de verzwakte en tijdelijk uit elkaar gespeelde confessionele partijen (de KVP en de ARP met ministers in het kabinet, de CHU in de oppositie) stimuleren een nieuwe partij, het Christen-Democratisch Appèl (CDA) te vormen. In 1977 dienden zij bij de verkiezingen één gemeenschappelijke lijst in, in 1980 kwam het tot een volledige fusie.11

11

Zie voor een uitvoerige reconstructie H.M.T.D. ten Napel, ‘Een eigen weg’. De totstandkoming van het CDA (1952-1980), Kampen, 1992.


232

De misluking van de polarisatie door links12 De PvdA behaalde na vier jaar kabinet-Den Uyl en een campagne onder het motto ‘Kies de Minister-President!’ in 1977 een grote verkiezingsoverwinning: de partij steeg van 43 naar 53 zetels. De overwinning werd echter voornamelijk behaald ten koste van de klein-linkse partijen. Tegelijk won de nieuwe gezamenlijke lijst van de drie CDA-partijen onder aanvoering van lijsttrekker A.A.M. van Agt één zetel (nu 49 zetels), terwijl een bewust meer populistische VVD onder H. Wiegel met zes zetels vooruitging van 22 naar 28 zetels. De drie confessionele partijen die gezamenlijk de CDA-lijst vormden en de VVD hadden daardoor voor het eerst sinds 1967 te zamen weer een meerderheid in het parlement. De formatiebesprekingen (tussen PvdA, CDA en D'66) verliepen uiterst moeilijk. Wel werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over een regeringsprogram, maar moeilijkheden bleven bestaan over de verdeling van het aantal ministersposten.13 De PvdA wenste een verdeling van PvdA 8, CDA 7 en D'66 I; het CDA accepteerde een premierschap van Den Uyl, maar eiste in ieder geval pariteit bij de toedeling van ministersposten. Meningsverschil was er ook over de vraag of CDA-lijstaanvoerder Van Agt als minister van Justitie kon terugkeren waardoor hij eventueel een door het parlement aanvaarde initiatiefwet inzake de abortus kon blokkeren. Uiteindelijk werd een compromis tussen de onderhandelaars bereikt, maar dit werd verworpen door de partijraad van de Partij van de Arbeid. Daardoor ontstond een conflict tussen de PvdA-fractie en de partijraad dat alleen door een partijcongres kon worden opgelost. Den Uyl aanvaardde de opdracht tot formatie van een kabinet, doch stelde bij de bezetting van ministersposten en de vaststelling van de verantwoordelijkheden van staatssecretarissen der-

12 13

Zie vooral Ph. van Praag, Strategie en illusie. Elf jaar intern debat in de PvdA (1966-1977), diss. Amsterdam, 1991. Zie voor een levendige schets vooral E. van Thijn, Dagboek van een onderhandelaar 25 mei-11 november 1977, Amsterdam, 1978.


233 mate zware eisen dat het CDA afhaakte. De formatie-Den Uyl was mislukt, een tweede kabinet-Den Uyl zou nimmer totstandkomen. Nieuwe onderhandelingen tussen Van Agt en VVD-leider Wiegel leidden daarentegen spoedig tot resultaat. Wel rezen er nog moeilijkheden in verband met de omstandigheid dat een aantal leden van de CDA-fractie geen instemming wilde betuigen met de vorming van een CDA/VVD-kabinet. De kabinetsinformateur, prof. mr. W.C.L. van der Grinten, verkreeg echter op twee manieren zekerheid dat een CDA/VVD-kabinet niet direct ten val zou komen: de CDA-dissidenten verklaarden op voorhand niet voor een motie van wantrouwen te zullen stemmen indien de PvdA een dergelijke motie zou indienen (zij heetten daarom sindsdien ‘loyalisten’), terwijl de kleinere politieke partijen ter rechterzijde toezegden dat zij het totstandkomen van een CDA/VVD-kabinet welwillend zouden tegemoet treden. Spoedig trad het kabinet-Van Agt/Wiegel aan. Het bleef vier jaar lang regeren, van 1977 tot 1981, ondanks een aantal moeilijke stemmingen in de Tweede Kamer.

Kabinetten in de jaren tachtig Bij de verkiezingen van 1981 verloor de coalitie van CDA en VVD opnieuw haar parlementaire meerderheid (als gevolg van één zetel verlies van het CDA en twee zetels verlies van de VVD). Maar tegelijk leed ook de PvdA een zwaar zetelverlies (van 53 naar 44). De grote winnaar, zo leek het, was D'66, welke partij onder J. Terlouw van acht naar zeventien zetels groeide. De vorming van een CDA/PvdA/VVD-D'66 kabinet, met Van Agt als premier, Den Uyl en Terlouw als vice-premiers, was het resultaat. Maar zowel persoonlijke als zakelijke meningsverschillen maakten het tot een ‘vechtkabinet’ dat spoedig ten onder ging. Door een overgangskabinet van CDA en D'66 werden in 1982 nieuwe verkiezingen uitgeschreven. Zij leidden tot een massale verkiezingswinst van de VVD onder E. Nijpels. De VVD groeide van 26 naar


234 36 zetels wat het verlies van het CDA van 48 naar 45 zetels ruimschoots compenseerde. De PvdA won licht, maar D'66 leed een desastreus verlies: de partij van het ‘redelijk alternatief’ verloor elf van de zeventien zetels die zij nog een jaar tevoren had gewonnen. Terlouw trad af, maar ook Van Agt verliet tijdens de formatie de politiek. Zijn opvolger werd R.F.M. Lubbers, die ooit als progressief minister van Economische Zaken in het kabinet-Den Uyl was opgetreden, en tussen 1977 en 1981 de vaak ondankbare rol had vervuld van fractieleider van de nieuwe CDA-fractie. Een van de problemen die het CDA/PvdA/D'66-kabinet had geteisterd was meningsverschil over de economische en sociale politiek. De werkloosheid liep snel op, de overheidsfinanciën raakten steeds meer in het ongerede, de omvang van de rol van de overheid stond steeds meer ter discussie. Het nieuwe kabinet van CDA en VVD proclameerde een nieuwe politiek van bezuinigingen en het terugdringen van de rol van de staat, in het teken van een bewust no nonsense-beleid. Het kabinet-Lubbers I (1982-1986) maakte de vier jaar vol. In de verkiezingen van 1986 verwierf premier Lubbers een groot vertrouwensvotum: het CDA steeg van 45 tot 54 zetels, voornamelijk ten koste van de eigen coalitiepartner (de VVD zakte van 36 naar 27 zetels terug). De PvdA steeg van 47 naar 52 zetels, maar haar verkiezingswinst was niet groot genoeg om de totstandkoming van een nieuw CDA/VVD-kabinet te blokkeren. Men sprak spoedig over een ‘overwinningsnederlaag’ van de PvdA. De verkiezingen verliepen tamelijk desastreus voor de kleinere linkse partijen. De CPN bleef voor het eerst sinds 1918 buiten het parlement, de PSP zakte van drie zetels terug naar één, de PPR bleef met twee zetels op een laag niveau. De klein-linkse partijen begonnen besprekingen over samenwerking, die uiteindelijk bij de nieuwe verkiezingen van 1989 zouden leiden tot het indienen van een gezamenlijke lijst onder de naam GroenLinks. In het na de verkiezingen door CDA en VVD gevormde kabinet-Lubbers II (1986-1989) verschoof het gewicht duidelijk in de


235 richting van het CDA. Dit maakte de positie van de VVD als regeringspartij moeilijker dan die voor 1986 was geweest. De VVD-fractie leek zich onder de nieuwe fractievoorzitter J.J.C. Voorhoeve als kleinste coalitiepartner naast het grotere CDA sterker te profileren en nam soms bewust afstand van het kabinet. Toenemende fricties tussen CDA en VVD en tussen de VVD-fractie en -bewindslieden, leidden in 1989 tot de val van het kabinet-Lubbers II. In nieuwe verkiezingen handhaafde het CDA haar aantal zetels, verloor de VVD zes zetels (van 28 naar 22) en viel de PvdA iets terug (van 52 naar 49). D66 en GroenLinks wonnen daarentegen elk drie zetels in vergelijking met 1986. Binnen de PvdA was tijdens de langdurige oppositieperiode tussen 1977 en 1989, slechts onderbroken door het kortstondige en conflictueuze kabinet-Van Agt II, een proces van herbezinning op de eerder gevoerde polarisatiestrategie tot stand gekomen. ‘Stembusakkoorden’, een ‘meerderheidsstrategie’, ‘ononderhandelbare strijdpunten’ en het bewust uitsluiten van de VVD werden in een sfeer van ‘nieuw realisme’ verlaten. Meer en meer werd aangestuurd op regeringsdeelname in wat onvermijdelijk een politiek bestel van coalitieregeringen was. De breuk tussen CDA en VVD opende daartoe de mogelijkheid. Na de verkiezingen van 1989 werd een kabinet gevormd door het CDA en de PvdA, met Lubbers voor de derde maal als premier. Den Uyls opvolger als fractievoorzitter, de voormalige vakverenigingsleider W. Kok, werd vice-premier en minister van Financiën. Ook het kabinet-Lubbers/Kok haalde formeel de eindstreep, maar niet zonder toenemende conflicten en verwarring in de gelederen van beide coalitiepartners.

Regeren zonder de confessionelen In de verkiezingen van 1994 leden de beide regeringspartijen een verkiezingsnederlaag zonder precedent: het CDA zakte terug van 54 tot 34 zetels, de PvdA van 49 tot 37 zetels. Te zamen telden de beide ‘grote’ partijen, die in 1989 nog meer dan twee derde van


236 de kamerzetels bezetten, nu minder dan de helft van de zetels in de Tweede Kamer. Ieder nieuw te vormen kabinet zou nu uit ten minste drie partijen moeten bestaan. De grote winnaars van de verkiezingen van 1994 waren de VVD (die in zeteltal vooruitging van 22 naar 31) en D66 (die van 12 naar 24 zetels groeide). Al was D66 uiteindelijk toch nog de kleinste van de vier partijen die in aanmerking kwamen voor regeringsdeelname, toch hield deze partij de sleutel voor de kabinetsformatie in handen, VVD en CDA mochten speculeren op een kabinet samen met D66, PvdA-leider Kok (die een ‘nederlaagsoverwinning’ boekte doordat de PvdA ondanks het verlies de grootste partij in de Tweede Kamer was geworden) mocht aanvankelijk de voorkeur geven aan een kabinet van PvdA/D66/CDA,D66 blokkeerde beide varianten. Voor het eerst sinds lang vonden liberalen en socialisten zich, met D66, te zamen in een ‘paars’ kabinet met Kok als premier. Het CDA bleef buiten de regering. Gebroken werd met een sinds 1918 bestaande traditie dat ministers van een of meer van de grotere confessionele partijen tot de kern van het kabinet behoren. Nederland lijkt te gaan behoren tot die Europese meerpartijensystemen waarin, naar het bewust satirisch woord van de Amerikaanse historicus Val R. Lorwin, kennelijk sprake is van een Allgemeinkoalinonsfähigkeit, een situatie Waar partijen van alle gading met elkaar kunnen samenwerken. Niet zoals in het model van de pacificatiedemocratie op basis van hecht onderscheiden volksgroepen, maar als een stelsel van ad hoc op de kiezersmarkt georiënteerde partijen.


237

9 Actiegroepen en het democratisch bestel Inleiding Dit hoofdstuk (een uitwerking van stellingen voorgelegd aan een bijeenkomst over het onderwerp ‘Parlement tussen politieke partijen en actiegroepen’ van de Nederlandse Kring voor Wetenschap der Politiek te Utrecht in 1980) is opgebouwd uit vijf onderdelen. In de eerste plaats doe ik een poging het terrein vrij te maken van een aantal welig woekerende misverstanden. Vervolgens noem ik een aantal factoren die het optreden van nieuwe actiegroepen en het voeren van nieuwe actie door reeds lang bestaande groepen sinds de jaren zestig zouden kunnen verklaren. In de derde plaats maak ik een aantal opmerkingen over de betekenis van het optreden van actiegroepen voor de politieke besluitvorming. In de vierde plaats ga ik in op de waardering van actiegroepen in het teken van het democratische politieke proces. Ten slotte behandel ik enkele aspecten van de verhouding tussen politieke partijen en actiegroepen.

I Drie woekerende misverstanden Een goed zicht: op het verschijnsel actiegroepen in de Nederlandse samenleving wordt, zo stel ik, ernstig belemmerd door een drietal wijdverbreide misvattingen:


238 Misvatting 1. Actiegroepen zijn politieke verschijnselen die zich voor het eerst in de jaren zestig in belangrijke omvang in de Nederlandse politiek hebben gemanifesteerd. De geschiedenis leert anders. Actiegroepen komen in Nederland al langer dan een eeuw voor. Zij zijn bovendien te vinden in de voorgeschiedenis van vrijwel alle Nederlandse politieke partijen die vandaag in het parlement zitting hebben. Ik noem slechts een aantal bekende voorbeelden: de Aprilbeweging van 1853; de vele acties van het anti-Schoolwetverbond van 1872 die culmineerden in het grote volkspetitionnement van 1878; de wijdverbreide kiesrechtacties van liberalen, radicalen en socialisten vooral in de jaren tachtig van de vorige eeuw en opnieuw kort voor de Eerste Wereldoorlog; de talloze acties gedurende de Eerste Wereldoorlog tegen de oorlog, de mobilisatie, de duurte en de rantsoenering; de anti-Vlootwetcampagne van 1923; acties in de dertiger jaren van nationaalsocialistische en fascistische zijde alsmede de daardoor opgeroepen tegenacties gevoerd door SDAP en NVV, Eenheid door Democratie, het Comité van Waakzaamheid, de Socialistische Anti-Oorlogsliga en dergelijke; grote stakingsacties van communisten en links-socialisten in 1946; strijd om de Indonesië-politiek tussen organisaties als de Vereniging Nederland-Indonesië enerzijds en het Comité Handhaving Rijkseenheid anderzijds; acties in verschillende decennia voor vrouwenemancipatie; voortdurende activiteit van vredesbewegingen, óók in wat men het hoogtij van de Koude Oorlog noemt, getuige de beweging De Derde Weg. Vele van de genoemde acties hadden een omvang en diepgang die nadien zelden zijn geëvenaard. Misvatting 2. Actiegroepen komen voort uit het verstopt zijn of verstopt raken van de institutionele kanalen voor hen die overheidsbesluiten pogen te beïnvloeden. Ook hier is van een stelling sprake waarbij men de retoriek van actievoerders tot ‘bewijs’ neemt, terwijl de ervaring duidelijk anders leert. Al vrij vroeg immers is, onder meer in het Leidse participatieonderzoek door G.A. Irwin en H.A.A. Molleman, het bewijs geleverd dat actievoerders onevenredig vaak voortkwamen uit kringen die tegelijkertijd sterk


239 in bestaande instellingen zoals politieke partijen participeerden.1 De snelle overname door kleine groepen activisten van diverse belangrijke organisaties (zoals de PvdA, de VPRO, de bestaande studentenvertegenwoordigingen, spoedig gevolgd door sommige van de overhaast gedemocratiseerde universitaire bestuursorganen), alsook het wedervaren van vele welzijnsinstellingen toont veeleer aan hoe ‘open’ tal van maatschappelijke organisaties in Nederland in feite waren. Misvatting 3. Actiegroepen zijn een onderdeel van één veelomvattende sociale beweging die in wezen een bewuste breuk beoogt met bestaande gezagsverhoudingen en waardenpatronen. Natuurlijk, er is sprake van een maatschappelijke beweging die bewust een ‘tegencultuur’ belijdt: tegen het kapitalisme, voor directe democratie en een kleinschalige samenleving, anti-groei, pro-milieu, voor vrije seks en abortus, voor legalisering van drugs, anti-defensie, voor de Derde Wereld. Natuurlijk, er zijn ook theoretici die uit dit alles een visie van grondige maatschappelijke verandering hebben gedistilleerd, variërend van Marcuse en Touraine2 tot Ronald Inglehart3 waarbij steeds de gedachte opgeld doet dat een nieuwe generatie, niet langer door oude waarden gevangen, bij uitstek een nieuwe samenleving vertegenwoordigt. Ziet men echter ietwat nader toe, dan ontwaart men tal van elementen die tegen een dergelijke ‘lineaire’ ontwikkeling pleiten. Zelfs als men zich beperkt tot de groeperingen binnen de veronderstelde tegencultuur, dan is in de praktijk van weinig eenheid sprake. In tal van acties die door nieuwe groepen onder het mom van nieuwe waarden worden gevoerd, is het element van directe belangenbehartiging gemakkelijk aanwijsbaar - of het nu gaat om studentenacties tegen de duizend-guldenwet, de strijd om salaris

1

2 3

Zie G.A. Irwin en H.A.A. Molleman, Political Participation in the Netherlands. A Preliminary Report, NIAS, 1972; alsook H.A.A. Molleman, ‘Wie voeren actie?’, Acta Politica, 7 (1972), pp. 99-111. A. Touraine, La Société Postindustrielle, Paris, 1969; Idem, La Voix et le Regard, Paris, 1978. R. Inglehart, The Silent Revolution, Princeton, 1977.


240 en arbeidsvoorwaarden van ambtenaren, welzijnswerkers en onderwijskrachten, acties van werkende jongeren of de VVDM, pogingen subsidies af te dwingen ook door hen die juist tegen het bestel zijn, het bewust overtreden van als hinderlijk ervaren verboden en dergelijke. Belangrijker misschien nog is het feit dat vergelijkbare acties steeds weer zijn gevoerd door groepen die men moeilijk tot de ‘alternatieven’ kan rekenen. Gingen sommige acties zelfs niet aan alternatieve acties vooraf, zoals de boerenacties in het Hollandsche Veld en de actie tot behoud van de REM? Anderen volgden - al dan niet door het succes van alternatieve acties aangemoedigd: vrachtwagenchauffeurs, binnenschippers, mariniers op de Dam, corpsleden met hockeysticks, dreigende artsen en velen meer. Ik concludeer daarom dat actiegroepen geen nieuw verschijnsel zijn, dat zij niet zijn deel van één algemene maatschappelijke beweging, dat zij evenmin voortkomen uit het verstopt zijn of raken van bestaande institutionele kanalen. Zo deze conclusie juist is, moet antwoord gegeven worden op de vraag waarom actiegroepen dan toch juist in de laatste vijftien jaar een zo sterke aandacht hebben gekregen.

II Hoe het specifieke optreden van actiegroepen in de laatste vijftien jaar te verklaren? Zonder op enigerlei wijze op volledigheid aanspraak te maken noem ik de volgende mogelijke verklaringen. 1. De betrekkelijke afwezigheid van grote acties tussen 1945 en 1965. Het optreden van relatief veel losse actiegroepen sinds het midden van de jaren zestig kon nieuw schijnen omdat door bijzondere omstandigheden daarvóór van relatief weinig grote acties sprake was. Na 1945 domineerde de noodzaak van herstel en wederopbouw. De organisatievrijheid werd na de bezettingsjaren opnieuw als een groot goed ervaren. Zelfs het herstel van


241 oude organisaties eiste veel maatschappelijke inspanning. Na jaren van onderdrukking verscheen de verzuiling in een nieuw licht: was zij niet teken van vrijheid en verscheidenheid en bood zij niet een hecht-geïnstitutionaliseerd en berekenbaar kader voor belangen en organisaties van alle gading? Juist omdat in Nederland lange tijd politieke en maatschappelijke organisaties zo rustig hadden gefunctioneerd, kwamen nieuwe acties in de jaren zestig hard aan: bij de media, bij de politie, bij lokale bestuurders en landelijke politici. 2. De nieuwe rol van de media. De jaren zestig zagen de snelle verbreiding van de televisie, alsook de daarmee gedeeltelijk in verband staande losmaking van dagbladen uit oudere ideologische kaders. De media beïnvloedden onvermijdelijk de gang van het politieke proces. Waar men vroeger met luttele kranteberichten zou hebben volstaan, werden nu vormen van actie uit Amerika, Parijs, Duitsland direct naar de Nederlandse huiskamers overgebracht. Nieuwe, kleurrijke acties van groepen (hoe gering ook in getal) werden gemakkelijk overbelicht. Groepen leerden spoedig bewust over de band te spelen: slaagden zij erin voor hun meningen en verlangens de aandacht van de media te trekken, dan oefenden zij een onevenredige invloed op politici uit. Stelde mijn oude leermeester K. Baschwitz niet dat veel van wat politici voor ‘publieke opinie’ houden niet is opinie van het publiek, maar opinies in het publiek geuit?4 De televisie neigt ertoe incidenten te overaccentueren ten koste van routineprocessen, nieuwe groepen voor korte tijd meer nieuwswaarde toe te kennen dan vertrouwde verenigingen en instellingen, en eenzijdige eisen gemakkelijker te verwoorden dan de problematiek van ingewikkelde keuzen. De moderne massamedia zijn bovendien naar hun aard tamelijk vluchtig. Dit kan ertoe bijdragen dat veel acties en actiegroepen nauwelijks meer dan eendagsvliegen worden. Maar dezelfde factor kan er ook toe leiden dat sterker

4

K. Baschwitz, Du und die Masse. Studien zu einer exakten Massenpsychologie, 2e druk, Leiden, 1951.


242 gemotiveerde groepen grijpen naar het wapen van de escalatie in de vorm van hardere, soms gewelddadige acties in een slag om wat men pleegt aan te duiden als media attention. Daarnaast is het nog nauwelijks onderzochte probleem van wat ik maar aanduid als de ‘sociologie van Hilversum’. Daarbij denk ik aan elementen als de relatieve jeugd van de programmamakers, het sterk op Amsterdam gericht zijn van velen onder hen, de ontwikkeling van een geheel eigen normenkader (hoezeer ook van onderlinge concurrentie sprake is). Wordt het niet tijd eens een goed onderzoek te doen naar de wijze waarop omroepmedewerkers en politieke journalisten de politiek bezien - een soort onderzoek waarvan wij én zij het heel vanzelfsprekend vinden dat het naar andere instellingen en groepen in de Nederlandse samenleving wordt verricht? 3. De reactie van politieke gezagsdragers. De niet toevallige samenloop van nieuwe media en nieuwe actievormen stelde Nederlandse politici voor problemen waarop zij naar verhouding weinig waren voorbereid. Eens nauwelijks zichtbare autoriteiten werden binnen korte tijd tot duidelijk zichtbare personen. Velen van hen reageerden daarop vol onzekerheid, hetgeen doorwerkte in hun houding tegenover allerlei journalisten én actievoerders. Onwennigheid leidde daardoor op korte termijn tot tamelijk abrupte koerswendingen bij de beleidsvoerders, wat vervolgens weer een premie leek te stellen op acties van zowel oude als nieuwe groepen. Na verloop van tijd trad wederzijds een zekere gewenning en soms verzadiging in. Maar ook toen bleef gelden dat op zijn minst een duidelijke versnelling in de bepaling van ‘posities’ optrad: kranten, radio en televisie verdrongen zich om commentaar bij politici, en die reageerden daarop (en op elkaar) in abrupt tempo. Hierdoor ontwikkelde zich wat men niet zonder reden het politiek-publicitair complex is gaan noemen, dat hoe ‘publiek’ ook, tegelijk een geheel eigen wereldje vertegenwoordigt. 4. Het demonstratie- en imitatie-effect. Er lijkt weinig twijfel over te bestaan, dat nationaal en internationaal sprake is geweest van


243 sterke imitatie-effecten. Wat begon met de Civil Rights Movement en de campagnes tegen de Vietnamoorlog in de Verenigde Staten, vond in toenemende mate een echo in Europa. Vormen van acties bleken echter spoedig over een breed spectrum toepasbaar. Succesrijke acties noodden tot navolging. Het is daarom niet moeilijk in te zien waarom aanvankelijk sprake kon zijn van een golf van acties en waarom na een zeker culminatiepunt ook van een duidelijk verminderde meeropbrengst kon worden gesproken. Geldt ook hier niet dat ‘nothing succeeds like success’, maar ook dat ‘nothing fails like failure’?

III Actiegroepen en de politieke besluitvorming 1. Actiegroepen en de sterke uitbreiding van de overheidssfeer. Voor een goed begrip van de rol van actiegroepen in de besluitvorming - en meer algemeen van die van alle belangengroepen - is een goed zicht op de sterke uitbreiding van de staatstaak een (vanzelfsprekende) voorwaarde. Waar de overheid steeds verder in de maatschappij intervenieert, is het logisch dat groepen in die maatschappij zich steeds meer weren, via min of meer sterke vormen van organisatie. En deze factor neemt toe naarmate de opvatting opgeld doet dat de overheid alles kan en voor alles verantwoordelijk is. 2. De verbrokkeling van het overheidsbeleid. Traditioneel is in Nederland sprake van een sterke verbrokkeling van de besluitvorming: tussen de verschillende bestuurslagen van gemeente, gewest, provincie en rijk, maar ook binnen elke bestuurslaag afzonderlijk, als gevolg van het sterk pluralistische karakter dat het Nederlands bestuur vanouds kenmerkt. Welke terminologie men ook gebruikt (‘arena's’ of ‘circuits’, ‘ijzeren ringen’ of ‘sectorbeleid’), de beleidsvoering van de Nederlandse overheid is altijd zaak van tal van bontgekleurde instanties en groepen. Wat vanouds voor het sterk pluriforme bestel van georganiseerde


244 pressiegroepen gold, doet zich ook voor ten aanzien van acties en actiegroepen. In de wereld van het deelbeleid blijft wederzijdse erkenning niet uit. Zouden er overigens veel landen zijn waar ministeries hun bestokers met subsidies bijstaan? 3. Een gunstige kosten-batenverhouding. Voor een goede beoordeling van het verschijnsel acties en actiegroepen in de Nederlandse samenleving dient men te letten op de verhouding tussen inspanning en succes. Zeker in de aanvang is het actiegroepen vaak gelukt een onverwacht hoge prioriteit te verkrijgen op de politieke agenda met naar verhouding geringe inspanningen. Vergelijkt men deze (aanvankelijke) successen met de veelal lange en moeizame geïnstitutionaliseerde beslissingsprocessen, dan was sprake van een snel en goedkoop middel. Deze les ontging reeds lang in het geïnstitutionaliseerde proces opgenomen groepen niet. Ook zij gingen veelal over tot directe acties (gewoonlijk als aanvulling op oudere beïnvloedingsmechanismen): niet omdat andere, meer geïnstitutionaliseerde kanalen niet ‘open’ waren of niet in stand bleven, maar omdat directe acties veelal onverwacht effectief bleken. En zolang dit het geval blijft zal de paradox blijven voortbestaan dat ook goed in het proces geïnstitutionaliseerde groeperingen directe acties plegen. Wel kan ook hier uiteindelijk een wet van afnemende meeropbrengst gelden: naarmate meer acties meer zaken op de politieke agenda brengen zullen incidentele acties gemiddeld minder resultaat kunnen boeken. Al was het slechts omdat een echte overload bij de meest gezaghebbende en verantwoordelijke regeerders en regeringsinstellingen optreedt, die onvermijdelijk óf tot afhouden dwingt óf resulteert in een zo sterke escalatie van acties dat deze zelfde gezagsdragers wellicht in staat zijn met minder moeite ook duidelijke tegenkrachten tegen harde-actievoerders te mobiliseren.


245

IV Actiegroepen en het democratisch politiek proces Op basis van het voorgaande kom ik tot de volgende stelling: voor een juiste inschatting van het belang van actiegroepen voor het politieke proces is een optiek die uitgaat van een ‘elitairpluralistische’ benadering onthullender dan een benadering die actiegroepen vooral beschouwt als onderdeel van een algemene democratiseringsbeweging. Bij vele debaters - tot aan kerkelijke gezagsdragers toe - treft men een beeld aan waarin actiegroepen van een speciaal democratisch aureool worden voorzien. Deze zouden bij uitstek het verlangen naar directe inspraak vertegenwoordigen dat mondige burgers in een ‘anomische’ - men zegt even gemakkelijk: overgebureaucratiseerde - maatschappij past. Dit (wens)beeld lijkt mij minder valide dan een beeld dat oprijst bij toepassing van een polyarchisch model. Bezien vanuit dat laatste perspectief zijn actiegroepen in beginsel niet meer en niet minder dan elke andere groep (binnen of buiten de overheid) die invloed wil doen gelden op het besluitvormingsproces, in onderlinge concurrentie om de schaarse tijd, aandacht en middelen van de voornaamste ‘gezaghebbende’ instanties. Zo krijgt men ook meer oog voor de specifieke claims die in het geding zijn, voor de potentiële en feitelijke ‘aangewende middelen’ (resources) die meespelen, voor het streven van groepen bij voorrang een plaats op de politieke agenda te verwerven. Dan wordt men als vanzelf gedwongen zich niet in algemeenheden te verliezen over de democratische betekenis van de actiegroep, doch moet men elke actie van elke groep op eigen waarde schatten. Dan ook doen zich enige specifieke problemen voor die om nadere analyse en bezinning vragen: 1. Wie zijn de actievoerders? Wij weten uit diverse onderzoekingen, laatstelijk nog uit het rapport over 1980 van het Sociaal en Cultureel Planbureau,5 dat actievoerders naar sociaal milieu en opleiding verhoudingsgewijs vooral voortkomen uit hogere

5

Sociaal en cultureel rapport 1980, Den Haag, 1980, pp. 265-272 en 380-385.


246 kringen, hetgeen evenzeer (en volgens recent onderzoek zelfs nog meer) geldt voor leden van politieke partijen.6 Ik wil - ter voorkoming van misverstand - nog eens nadrukkelijk zeggen dat dit niet noodzakelijk inhoudt dat acties of partijactiviteiten ook tot eigenbaat van deze hogere milieus behoeven te strekken. De combinatie links activist/hoger milieu is al eeuwen een vaak voorkomende. Er zijn ook gegevens die erop wijzen dat sommige vormen van directe actie - vooral op lokaal niveau, en vaak acties die ideologische waarnemers niet direct als politieke acties onderkennen - een meer ‘democratische’ participatiegraad laten zien dan andere. Maar ook dan blijft de constatering dat kennelijk actiegroepen slechts in zeer beperkte mate ertoe strekken om de ‘democratische’ participatie en inspraak reëel te spreiden. 2. De individuele burger en het systeem: twee optieken. Een polyarchische optiek heeft evenzeer als voordeel dat zij niet gauw leidt tot een versimpeling van het beeld van (feitelijke of mogelijke) processen van politieke besluitvorming. Lijkt het direct zelf beschikken gezien vanuit de individuele burger nog een reële mogelijkheid, dat kan nooit het geval zijn indien men het optreden van actiegroepen beziet in de optiek van het algehele systeem. Want dan immers staat actiegroep tegenover actiegroep, staan alle soorten actiegroepen tegenover alle andere pressiegroepen, staan (delen van) overheidsinstanties tegenover pressiegroepen van alle gading. Dan ook blijft een realistisch beeld bestaan van besluitvorming: bont, verbrokkeld, weinig centraal te overzien en te regelen, waarin een actiegroep niet meer is dan een groep met een bepaalde claim - niet ‘de’ burger die spreekt, maar sommige burgers die iets verlangen of willen afdwingen. Dan ook blijft de vraag open of het gaat om signalen van vergeten of onderbedeelde groepen, of juist van groepen die toch al een ver-

6

Voor een goed beknopt overzicht, zie vooral: R.B. Andeweg, ‘De burger in de Nederlandse politiek’, in: RB. Andeweg, A. Hoogerwerf en J.J.A. Thomassen red., Politiek in Nederland, Alphen aan den Rijn, 1981, hoofdstuk 4.


247 houdingsgewijs grote rol in het politieke proces spelen. Zo wordt men gedwongen tot beoordeling ad hoc, niet tot aprioriveronderstellingen. En evenmin zal men dan gauw in de verleiding komen te geloven dat een moderne maatschappij zonder meer gebouwd kan worden op actiegroepen alleen, met opzij schuiven van, in plaats van als aanvulling en wellicht correctie op meer geïnstitutionaliseerde vormen van politieke organisatie.

V Actiegroepen en politieke partijen Als ik tot slot een aantal korte opmerkingen maak over het onderwerp van de verhouding tussen actiegroepen en politieke partijen, dan kom ik vooreerst tot een schrale oogst. En dat om twee ogenschijnlijk tegenstrijdige redenen. Ik kan enerzijds weinig toevoegen aan wat door anderen reeds eerder uitvoerig is betoogd. Ik denk daarbij in het bijzonder aan discussies gevoerd binnen de Partij van de Arbeid door personen als Bart Tromp, Wouter Gortzak en Godfried van Benthem van den Bergh, alsook aan het rapport Partij, parlement, activisme van de Wiardi Beckmanstichting en het rapport Interne partijdemokratie van de commissie-Van Thijn.7 Maar anderzijds is in wezen nauwelijks behoorlijk onderzoek naar dit soort problemen in Nederland verricht. Processen van besluitvorming binnen politieke partijen vormen nog grotendeels witte plekken op de kaart van het Nederlands politicologisch onderzoek - of het nu gaat om de parti-

7

Cf. Bart Tromp, ‘Socialisme, organisatie en democratie. Politiek-sociologische kanttekeningen bij de koers en ontwikkeling van de PvdA’, Socialisme en Democratie, 33 (1976), pp. 153-172; W. Gortzak, ‘Tussen regering en achterban: het PvdA-bestuur na Nieuw-Links’, Socialisme en Democratie, 33 (1976), pp. 345-359; G. van Benthem van den Bergh, ‘Het verval van een politieke partij’, Socialisme en Democratie, 38 (1981), pp. 57-68; Werkgroep ‘Partij in actie’ van de Wiardi Beckmanstichting, Partij, parlement, activisme, Deventer, 1978; De verhouding tussen partijdemokratie, kiezersdemokratie, en parlementaire demokratie, Rapport van de Kommissie Interne Partijdemokratie van de PvdA, Amsterdam, 1980.


248 cipatie van leden, het ledenverloop, processen van kandidaatstelling of de (machts)verhouding tussen verschillende partijorganen.8 En voor zover wij iets weten, is dat nog vrijwel uitsluitend gebaseerd op analyses van partijen aan de linkerzijde van de Nederlandse politiek (vooral de PvdA); de rest is vrijwel geheel een kwestie van gissen of hoogstens het natrekken van wat formele reglementen. Met dat (niet geringe) voorbehoud, bied ik niet anders aan dan een aantal pure discussiepunten: 1. Vorming van een actiepartij. De poging om een moderne politieke partij tot een actiepartij te maken is naar vrij algemene opvatting faliekant mislukt. Voor onderbouwing van deze stelling verwijs ik naar de eerder genoemde studies over de PvdA, waarbinnen door relatief actieve groepen ernstig in deze richting is gestreefd. De poging is mislukt omdat ook een zo grote en financieel relatief sterke partij als de PvdA niet werkelijk over voldoende middelen beschikte; omdat steeds weer wisselende acties niet pasten bij de partijopbouw en het interne partijwerk; omdat aandacht voor verspreide acties ging ten koste van integratie; omdat het conflict tussen wat men wel ‘bestokers’ en ‘bestuurders’ ging noemen zodanige vormen heeft aangenomen dat het proces meer vernietigde dan het opbracht. Kort samengevat: een partij zal spoedig als duurzame organisatie te gronde gaan wanneer zij actiegroepen najaagt in plaats van acties inschat en afhankelijk van haar eigen prioriteiten óf terzijde laat, óf deels verwerpt, deels integreert, dan wel opneemt en versterkt. 2. Actiegroepen binnen partijen. Ook zonder veel onderzoek lijdt

8

Deze stelling uit 1980 gaat niet langer op, getuige de sindsdien verschenen studies M.L. Zielonka-Goei, Uitzicht op de toekomst. De totstandkoming van verkiezingsprogramma's voor de Tweede-Kamerverkiezingen van 1986, diss. Leiden, 1989; R. Hilllebrand, De antichambre van het parlement. Kandidaatstelling in Nederlandse politieke partijen, diss. Leiden, 1992; R.A. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijorganisatie in Nederland 1960-1990, diss. Leiden 1992, alsook de vele publikaties die regelmatig hun weg vinden naar het Jaarboek van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 1975 e.v. jaren.


249 het weinig twijfel dat actiegroepen binnen partijen actief zijn. Daarbij lijken zij hun activiteit vooral te richten op twee specifieke momenten: processen van kandidaatstelling en het opstellen van verkiezingsprogramma's. Een gedetailleerde analyse van de steeds uitgebreidere verkiezingsprograms zou ongetwijfeld de invloed van tal van actiegroepen ontdekken. De sprong van een (zo gedetailleerd) verkiezingsprogram naar een effectief overheidsbeleid is nadien echter nog groot, en aangezien strenge eisen leiden tot bemoeilijking van onderhandelingen tussen partijen tijdens of na de kabinetsformatie, biedt deze weg nauwelijks echte garantie tot welslagen. 3. Spreiding of concentratie van invloed? Of actiegroepen bijdragen tot spreiding van invloed binnen partijen of juist tot cumulatieve ongelijkheid hangt van tal van factoren af: de veelheid van groepen die binnen een partij actief zijn; de mate waarin eventueel tegenspel wordt gegeven door concurrerende groepen; het tegenwicht dat tegen eenzijdige eisen wordt geboden door hen die uit hun verantwoordelijkheid gedwongen zijn te denken in termen van relatieve prioriteiten, en dergelijke. Hier geldt opnieuw dat het oordeel anders zal uitvallen indien men het proces beziet vanuit het gezichtspunt van de directe-inspraak-eisende-actievoerders dan in de optiek van hen die alle ‘insprekers’ met elkaar, en deze eventueel ook met te-weinig-sprekenden, tot een min of meer realistisch geheel moeten bundelen. 4. Niveau en besluit. Geen duidelijk antwoord is ook te geven op vragen als: voor wie zal waar de mogelijkheid van beïnvloeding het grootst zijn - op het niveau van congres, partijraad, partijbestuur of fractie? En ten aanzien van welke processen kan een bepaalde actiegroep het meest succes verwachten: het opstellen van verkiezingsprogramma's? Het selecteren van kandidaten? Het voeren van coalitieonderhandelingen? Het tussentijds vaststellen van partijstandpunten door congres, partijraad, partijbestuur of fractie? Of daarbij overigens de verhouding actiegroep-politieke partij de belangrijkste is betwijfel ik. Immers, inherent aan het we-


250 zen van actiegroepen is dat zij zich zo mogelijk zullen wenden tot die besluitvormers die wezenlijk macht hebben. En dat zijn voor specifieke zaken niet zozeer partijorganen of zelfs partijbestuurders, maar bewindslieden en hoge ambtenaren, met kamerleden in de achterhand. Naarmate de afstand tussen de partij zoals die buiten het parlement functioneert, en degenen die werkelijk de authoritative allocation of values bepalen toeneemt, is het optreden van actiegroepen binnen partijen van minder gewicht. Al kan men dat niet staven met harde bewijzen, het ziet er naar uit dat vooreerst macht afneemt naarmate men zich beweegt van ministerraad naar individuele ministers, de fractieleiding, de kamerfracties, het partijbestuur, het partijcongres en de individuele afdeling. Voor een goed zicht op de rol van actiegroepen in het politiek bestel is een analyse van hun verhouding tot parlement en bestuur (het onderwerp van andere inleiders op het congres waarvoor deze beschouwingen werden geschreven) dan ook van groter belang dan de relatie van actiegroepen tot partijen.


251

10 Democratisering: verwachtingen en uitkomsten Inleiding Sinds het midden van de jaren zestig klonk luid, maar door weinigen verwacht, de roep om democratisering van de Nederlandse samenleving. Dat stond in duidelijk contrast met de periode daarvoor (ruwweg: de jaren vijftig) toen rondom zowel het politiek bestel als de inrichting van de maatschappij van weinig gerucht sprake was. Natuurlijk, sommige oud-illegalen constateerden in die tijd verbitterd dat weinig was terechtgekomen van het verlangen naar vernieuwing dat ogenschijnlijk zo brede aanhang had gevonden zowel in bezet Nederland als in Londen. Er bestond ook na 1945 kritiek op het partijstelsel en de verzuiling, die zich in tegenstelling tot het verlangen naar eenheid in de oorlog organisatorisch eerder sterker dan minder sterk deed gelden. Er werd in sommige kringen gediscussieerd over het niet altijd bevredigend functioneren van het politiek bestel en mogelijke institutionele veranderingen daarin, op centraal en lokaal niveau. Er bestonden vage gedachten over een integraal federalisme dat zich zou kunnen ontwikkelen naarmate internationale en supranationale ontwikkelingen het monopolie van de soevereine staat aantastten. Maar dit alles was voornamelijk een aangelegenheid van de studeerkamer gebleven. De legitimiteit van het staatsgezag en de maatschappelijke verhoudingen leek groter dan ooit te voren - groter zeker dan zij bijvoorbeeld in de jaren dertig was geweest. En toch was er ineens de roep om democratisering en vond


252 een aantal veranderingen in bestel en samenleving plaats die erop gericht waren de democratie te versterken. Met de politieke achtergronden daarvan hebben wij ons in voorgaande hoofdstukken uitgebreid bezig gehouden. Daarbij is verwezen zowel naar diepgaande sociale veranderingen die zich in de Nederlandse samenleving voltrokken, als naar een cumulatie van politieke incidenten in de jaren zestig die onverwachte schokken teweeg brachten in het naar het leek zo rustige bestel. Wij zullen die beschouwingen hier niet herhalen, en hoogstens verwijzen naar relevante literatuur, al lijkt die geen sluitende verklaring te bieden.1 Dit hoofdstuk gaat in op het democratiseringsstreven zoals zich dat vooral sinds het midden van de jaren zestig ontwikkelde. Bij nadere analyse blijkt dat onder de nauwelijks gespecificeerde leuze van ‘democratisering’ ten minste een viertal, onderling nogal verschillende gedachten schuilgaat: 1. de directe democratie waarbij leden van een gemeenschap allen te zamen over de belangrijkste zaken beslissen; 2. de wens de regering te baseren op een direct kiezersmandaat; 3. het scheppen van nieuwe mogelijkheden voor ‘participatie’ en ‘inspraak’ in concrete beslissingen; en 4. het accentueren van de plicht tot publieke verantwoording door gezagsdragers. Een mogelijk vijfde onderwerp:

1

Zie bijv. J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, 2de druk, Alphen aan den Rijn, 1975; J.E. Ellemers, ‘Nederland in de jaren zestig en zeventig’, Sociologische Gids, 26 (1979), pp. 429-451; B. Tromp, ‘Revolutie en restauratie’, ibidem, pp. 452-469; J.J.A. Thomassen e.a., De verstomde revolutie. Politieke opvattingen en gedragingen van Nederlandse burgers na de jaren zestig, Alphen aan den Rijn, 1983; H. Daalder, ‘Zestig jaar Nederland (1926-1986)’, in: J.H.J. van den Heuvel e.a., Een vrijzinnige verhouding. De VPRO en Nederland 1926-1986, Baarn, 1986, pp. 11-71 (herdrukt in: H. Daalder, Politiek en historie, Amsterdam, 1990, pp. 203-226); H. Daalder en G.A. Irwin eds., Politics in the Netherlands: How Much Change?, London, 1989, passim. Voor speciaal op de kiezers resp. de burgers gerichte analyses zie R.B. Andeweg, Dutch Voters Adrift. On Explanations of Electoral Change in the Netherlands, diss. Leiden, 1982; J.W. van Deth, Politieke waarden, diss. Enschede, 1984; J.W. Winkels, Gezag in Nederland, 1970-1985. Een sociologisch onderzoek naar gezagsrelaties in het gezin en het politieke bestel, Groningen, 1990.


253 het verschijnsel van actiegroepen als vorm van directe democratie, werd reeds behandeld in hoofdstuk 9.

I Directe zelfbeschikking De meest vergaande variant van democratisering, als bepleit in de jaren zestig en zeventig, ging ervan uit dat het mogelijk moest zijn staat en maatschappij zo in te richten dat iedereen gelijkelijk en onmiddellijk zeggenschap zou hebben in alle beslissingen die hem of haar zouden aangaan. Zowel jongeren als ouderen zouden bevrijd moeten worden uit bestaande hiërarchische gezagssystemen en in hun directe werken woonomgeving moeten deelnemen aan processen van werkelijke zelfbeschikking. Deze these sloot aan bij resultaten van studies over besluitvormings-, leiderschaps- en motiveringsprocessen in kleine sociale groepen, en werd versterkt door onderzoek naar politieke socialisatie dat het aanleren van gezagsverhoudingen en houdingen ten opzichte van politieke stelsels tot onderwerp heeft. Een bekend theorema uit de politieke wetenschap, de zogenaamde congruentiethese van Harry Eckstein, leert dat democratisering aan de basis uiteindelijk zou kunnen leiden tot versterking van democratische houdingen en normen in grotere politieke systemen.2 Het is deze overtuiging die tal van leuzen en experimenten in de jaren zestig gemeen hadden. Inzet was het tot stand brengen van een ‘democratische gemeenschap’. Alle gezag (voor zover nog nodig) moest worden overgedragen aan ‘algemene vergaderingen’. Communes van gelijken zouden in de plaats moeten treden van hiërarchische organisaties. Dwang moest worden vervangen door vrijwillige gemeenschap. Het maatschappelijk leven zou moeten worden toegesneden op de maat

2

H. Eckstein, A Theory of Stable Democracy, Princeton, 1961; herdrukt in: Idem, Division and Cohesion in Democracy. A Study of Norway, Princeton, 1966, appendix B, pp. 225-287.


254 van de mens en zijn directe omgeving en werkkring. Kleinschaligheid was troef. Strevingen als deze leidden tot een aantal experimenten, vooral in delen van universiteiten en hogescholen,3 in enkele redacties van tijdschriften en kranten, in welzijnsinstellingen en in alternatieve woongemeenschappen. Zij bleken in de tijd vluchtig en vonden gewoonlijk een einde in conflicten en desillusie. De vraag rijst: waarom? Het antwoord laat zich formuleren in meer theoretische termen.4 1. De rekenkundige onmogelijkheid van gelijke participatie. Gelijke participatie van allen is technisch onmogelijk zodra een groep in omvang boven een klein aantal leden uitstijgt. Zij die in het gezond verstand onvoldoende bewijskracht voor deze stelling aanwezig achten kunnen het bewijs daarvoor vinden in een bekend artikel van Bertrand de Jouvenel over ‘the chairman's problem’.5 2. Het dilemma van omvang en gewicht. Omdat voor directe, gelijke participatie een geringe omvang van de gemeenschap een noodzakelijke voorwaarde is, staat elke echte directe democratie voor een onoplosbaar dilemma: is het beter verhoudingsgewijs veel invloed te hebben in een groep die door haar beperkte omvang maatschappelijk weinig invloed heeft, of moet men de voorkeur geven aan weinig invloed in een grotere groep die wel belangrijke beslissingen kan treffen?

3

4

5

Voor analyses over ontwikkelingen binnen de universiteiten zie bijv. H. Daalder, ‘The Netherlands. Universities between the “New Democracy” and the “New Management”’, in eerste versie verschenen in Minerva. A Review of Science, Learning and Policy, 12 (1974), pp. 221-257, later in sterk uitgebreide versie gepubliceerd in H. Daalder en E. Shils eds., Universities, Politicians & Bureaucrats. Europe & United States, Cambridge, 1982, pp. 173-231; H.F. Cohen, De strijd om de academie. De Leidse universiteit op zoek naar een bestuursstructuur (1967-1971), Meppel, 1975; F. de Jong Edz. Macht en inspraak. De strijd om de democratisering van de Universiteit van Amsterdam, Baarn, 1981. Zie voor het volgende vooral het beknopte analytisch geschrift R.A. Dahl, After the Revolution. Authority in the Good Society, New Haven, 1971, alsook diens grote werk Democracy and its Critics, New Haven, 1989. B. de Jouvenel, ‘The Chairman's Problem’, American Political Science Review, 55 (1961), pp. 368-372. Zie ook R.A. Dahl en E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford, 1973, hoofdstuk 5.


255 3. Het postulaat van de autonomie. Het ideaal van een gemeenschap van volstrekt gelijke leden gaat te zeer uit van de gedachte dat een groep of organisatie in zichzelf besloten is en geen invloeden ondergaat van, of niet wordt begrensd door de wereld daarbuiten. In werkelijkheid blijft elke gemeenschap functioneren als onderdeel van een complexe maatschappij die gekenmerkt wordt door grootschaligheid, specialisatie en interdependentie. Zowel de verlangde gemeenschap als individuen daarbinnen blijven daarom afhankelijk van externe krachten die zij niet zelf beheersen. Heimwee naar de Gemeinschaft doet kennelijk alles vergeten wat ons over Gesellschaft ooit geleerd is. 4. Feitelijk ongelijke participatie. De ervaring toont aan dat niet alle leden van een groep of een organisatie gelijkelijk willen of kunnen participeren. Dat kan verscheidene redenen hebben: twijfel aan het nut of de mogelijkheid van deelname aan de besluitvorming, voorkeur voor privé-activiteiten boven deelname aan groepsactiviteiten, alsook het feit dat veel personen in een moderne maatschappij lid zijn van verscheidene groepen en organisaties tegelijk - wat hen fysiek onmogelijk maakt aan elk daarvan met eenzelfde intensiteit deel te nemen. 5. De overheersing door de participanten. Ondanks alle verlangen naar, of zelfs opgelegde verplichting tot gelijke participatie treedt daarom in feite steeds differentiële participatie in de besluitvorming op. Participatie wordt niettemin soms tot een zo absolute norm verheven dat zij die wel participeren worden geacht ipso facto te mogen beslissen voor de gehele groep en dus ook over de niet-participerenden. Miskenning van de grenzen die het ideaal van een gelijke participatie van allen ontmoet, leidt daarom tot een elitaire ombuiging van de democratische participatiegedachte. Het ‘forcer d'être libre’, dat in Rousseaus opvattingen over de ‘volonté générale’ besloten ligt, komt daardoor in een moderne versie terug - overdekt met mode-elementen als sensitivity training en andere manipulatieve technieken uit de sfeer van de groepsdynamica.


256 6. Het niet erkennen van grenzen aan de besluitvorming door de gemeenschap. De suprematie van de totale gemeenschap heeft als correlaat dat er voor gemeenschapsbeslissingen in beginsel geen grenzen bestaan. Deelgroepen noch individuen kunnen het respecteren van eigen rechten en levenssfeer afdwingen. De groep en de macht van de meest actieven daarbinnen kunnen daarom tot een bedreiging van individuele groepsleden uitgroeien. De gedachte van een directe democratie gaat uit van een verabsoluteerd individualisme: elk individu dient gelijkelijk en direct in de groep als totaliteit te participeren. De assumptie van de gemeenschap, belichaamd in een algemene wil, accepteert niet gemakkelijk het bestaan van een duidelijke minderheid of het goed recht van oppositie. Verschil van mening wordt al gauw als destructief optreden ervaren, het veronderstelde overheersende belang van de groep kan tot dwang leiden. Lijdelijkheid dan wel een uittreden van leden van de gemeenschap is het gevolg. 7. De afwezigheid van regels. Het primaat van de directe democratie verdraagt zich slecht met de gedachte dat voor een goede besluitvorming beslisregels noodzakelijk zijn. Wat ‘de’ groep of ‘de’ algemene vergadering heeft besloten is goed, al ervaren individuele leden dit anders. Tegen de tirannie van een toevallige meerderheid van participanten in besluitvormingsorganen bieden echter alleen regels bescherming aan individuen en minderheden. Democratie eist niet alleen de mogelijkheid tot deelname, maar ook de rechtsbescherming van niet-participanten tegenover participanten die uit het ‘eigen recht’ van de participatie de bevoegdheden tot het doorzetten van eigen wil afleiden. Niet toevallig appelleren minderheden binnen gedemocratiseerde groepen daarom op invloedrijke organen daarbuiten: de pers, de politieke leiding en soms ook de rechter. Een verkeerd begrip van de waarde van ‘de’ democratie op het basisniveau kan politieke leiders in dergelijke conflicten veelal tot passiviteit verleiden - een houding die in Nederland nog gevoed wordt door de doorwerking van het aloude beginsel van ‘soevereiniteit in eigen kring’. Tegen het freies Ermessen van nieuwe ‘democratische’ eli-


257 tes vormt daarom soms de rechter het laatste bastion. Dit kan de rechter dwingen zich bezig te houden met kwesties die een sterke politieke lading hebben en hem blootstellen aan het verwijt dat hij zelf politiek bedrijft. Een duidelijke terughoudendheid heeft lang de Nederlandse rechter gekenmerkt. De noodzaak fundamentele regels van een democratische rechtsorde te handhaven tegenover groepen die ‘eigenrichting’ boven rechten en regels stellen, dwingt hem deze passiviteit meer en meer te laten varen. 8. De slijtage van de romantiek. Aan het begin van experimenten met directe democratie bestond nog zoiets als de opwinding van het avontuur. Maar op den duur trad voor de meeste leden van gemeenschappen een reactie in waarbij sleur, ergernis en desillusie kwamen te domineren. De lusten van het gezamenlijk optreden konden tot de last van een repressieve gemeenschap worden waaraan meer en meer leden poogden zich te onttrekken. Indien dit al niet het einde van de groep betekende, was het wel het einde van de associatie van individuen in en met de groep. Experimenten met directe democratie, zoals deze opgeld deden in de jaren zestig en zeventig, hadden derhalve een weinig succesvol verloop. Het geloof in de alomvattende, autonome gemeenschap bleek voor grotere organisaties al snel irreëel en wist zich zelfs bij kleinere groepen niet duurzaam te handhaven. Wat men overhield was slechts een flauwe erfenis van het oorspronkelijk ideaal: het geloof in participatie als op zichzelf waardevol, de wens ‘directe zeggenschap’ te handhaven (zo niet in alle groepsbeslissingen, dan althans voor sommige belangrijke beslissingen), een blijvend heimwee naar een betere samenleving-in-abstracto die men in concreto in de eigen groep niet bereikt had.

II Het directe mandaat De gedachte van directe zeggenschap wordt veelal zonder nadenken getransponeerd in het direct verlenen van een mandaat


258 aan een of meer leiders, die op basis van de verkregen instemming voor allen kunnen beslissen. Logischerwijze bestaat er nogal wat verschil tussen de directe, onmiddellijke zeggenschap en het overdragen van zeggenschap aan een gekozene: niet toevallig had ooit Rousseau zich verzet tegen de gedachte van afvaardiging, die in wezen een eenmalig uit handen geven was van het eigen recht en de eigen plicht tot beslissen en die daarmee de vorming van een algemene wil onmogelijk maakte. Doch de conceptie van een duidelijk mandaat, waarbij politieke leiders het recht tot beslissen verwerven op basis van een expliciete kiezersopdracht, kon gemakkelijk beschouwd worden als ten minste een second best. In de discussies van de jaren zestig nam deze gedachte van een direct mandaat, zoals in eerdere hoofdstukken reeds meermalen aangegeven, vooral twee vormen aan: het bepleiten van institutionele hervormingen waarbij het kiezerskorps voortaan rechtstreeks de hoogste executieve (de minister-president, de burgemeester) kiest, en het bepleiten van zodanige reconstructie van het partijstelsel dat rivaliserende blokken vóór de verkiezingen duidelijke keuzen aan de kiezers bieden. 1. De directe keus van een minister-president. Voorstellen hiertoe zijn institutioneel steeds stukgelopen op meningsverschillen omtrent de mate waarin men een vertrouwd parlementair stelsel zou willen vervangen door een systeem waarin het directe mandaat eerder zou neigen naar het Franse, vaak ‘semipresidentieel’ genoemde bestel. Politiek mislukten zij door de beduchtheid van christen-democraten en liberalen om vertrouwde posities in een veelpartijenstelsel dat coalities noodzakelijk maakt op te geven voor een onbekend systeem dat tot een plebiscitaire tweedeling zou dwingen.6

6

Overigens kan men de ironische aantekening maken dat eerder juist aan linkse zijde duidelijke beduchtheid voor plebiscitaire keuzen had bestaan. Toen in 1965 als gevolg van de conflicten rondom de parlementaire goedkeuring van het huwelijk van prinses Beatrix het beginsel van de monarchie een moment in discussie leek te zijn, was het de PvdA-fractieleider G.M. Nederhorst die in zijn beroemde ‘vertrouwelijke’ brief aan protesterende partijgenoten wees op de waarschijnlijkheid dat presidentskeuzen in Nederland zouden leiden tot de verheffing van personen als De Quay of Luns.


259 2. Stembusakkoorden. Ogenschijnlijk meer perspectief bood het streven naar een verandering in de opstelling van politieke partijen, waarbij deze via een vóór de verkiezingen vastgelegd stembusakkoord een eigen mandaat zochten te verwerven.7 Het stuitte niet op de noodzaak van grondwetsherziening die aan een minderheid van een derde van Tweede en Eerste Kamer het vetorecht geeft. Het partijstelsel was in de jaren dat het voorstel werd gedaan duidelijk in beweging als gevolg van breuken in bestaande partijen en de vorming van nieuwe bewegingen als D'66. Verkiezingsuitslagen, aangevuld met resultaten van gedetailleerd kiezersonderzoek, wezen op een sterke toename van het aantal wisselende kiezers (waaronder na de afschaffing van de opkomstplicht in 1970 ook kiezers die aarzelden tussen wel en niet stemmen). Een vooral op het electoraat gerichte koers, waarbij vóór de verkiezingen duidelijke keuzen zouden worden geboden via het kandideren van personen en het presenteren van duidelijke verkiezingsprograms, leek met name de progressieve partijen mogelijkheden te bieden voor geheel nieuwe politieke verhoudingen. En toch? Het streven naar een eigen electoraal mandaat mislukte door de duurzame afwezigheid van een eigen parlementaire meerderheid. Telt men alle linkse of progressieve partijen te zamen (PvdA, D'66, PPR, PSP en CPN) dan hadden deze in 1967 56 zetels, in 1971 60, in 1972 65 en in 1977 67 zetels in de Tweede Kamer. Dit aantal nam in 1981 tot 70 toe, dankzij de winst van

7

Zie vooral het PvdA-rapport Een stem die telt. Vernieuwing van de parlementaire democratie, Amsterdam, 1965; E. van Thijn, ‘Van partijvernieuwing naar stembusakkoorden’, in: E.C.M. Jurgens e.a., Partijvernieuwing?, Amsterdam, 1967, pp. 54-73; Idem, ‘Staatkundige vernieuwingen’, Staatkundig jaarboek 1982-1983, Leiden, 1982, pp. 31-84; en als achtergrondinformatie vooral de interviews met Van Thijn door J. Jansen van Galen en B. Vuijsje in: Joop den Uyl - politiek als hartstocht. Een portret in twintig interviews, Weesp, 1985, pp. 229-330. Voor een belangrijk retrospectief, zie J.Th.J. van den Berg, ‘Democratische hervormingen, politieke machtsverhoudingen en coalitievorming in Nederland’, Acta Politica, 21 (1986), pp. 265-290.


260 D'66

(dat zich echter in die jaren juist distantieerde van enig progressief samenwerkingsverband). In 1982 viel na het derde kabinet- Van Agt (het ‘vechtkabinet’) al wat links en progressief was echter weer terug tot slechts 61 zetels, om in 1986 met 64 kamerzetels nog steeds ver weg te blijven van een eigen meerderheid. Waar CDA én VVD niet bereid waren te kiezen voor enig duurzaam partnership met de PvdA (al of niet te zamen met D'66 en andere partijen), ontstonden duidelijker politieke verhoudingen: noch een polariserend noch een allengs niet meer polariserend links kreeg een parlementaire meerderheid. ‘Links’ bleef in de oppositie tenzij het door anderen daaruit verlost werd. In dat licht gezien hebben zij die als Van Thijn bewust aanstuurden op een tweedeling in de politiek door middel van blokvorming, zo lijkt het, één historische fout gemaakt. Nadat de commissie-Cals/Donner haar eindrapport had gepresenteerd, waarin slechts een krappe meerderheid de aanbeveling deed te komen tot een gekozen kabinetsformateur, dienden Van Thijn, Aarden en Goudsmit een initiatiefwetsontwerp in waarin zij dat voorstel tot het hunne maakten. Zij combineerden het met een ander voorstel van de commissie-Cals/Donner om de evenredige vertegenwoordiging te beperken tot elk van twaalf kiesdistricten. Een dergelijke regeling zou een onmiskenbare premie hebben betekend voor blokvorming enerzijds, een verzwakking van de positie van alle niet-geografisch sterk geconcentreerde kleine partijen anderzijds. De initiatiefnemers brachten tussen beide voorstellen een onlosmakelijke koppeling aan. Toen de niet-linkse kamermeerderheid het voorstel van de gekozen kabinetsformateur afwees verviel door deze koppeling ook de mogelijkheid (door de confessionele partijen niet op voorhand verworpen) voor de enige institutionele hervorming die een samenwerkend of gefuseerd links mogelijk ooit aan een meerderheid van zetels in de Tweede Kamer had kunnen helpen, al kreeg men die niet in het electoraat.8

8

Toen de KVP en later leden van het CDA poogden de kiesdrempel te verhogen, wat eenzelfde concentrerend effect zou teweeg brengen, verleenden de linkse partijen evenmin steun.


261 3. Progressieve programcolleges. Ogenschijnlijk boden politieke verhoudingen in Nederlandse gemeenten een beter perspectiefvoor een bewuste tweedeling, aangezien soms oud-links en zeker enigerlei progressieve combinatie daar wel over een potentiële meerderheid van de raadszetels kon beschikken. Uit naam van de democratische eis van heldere keuzen en een duidelijk kiezers mandaat kwam het in een aantal gemeenten ook tot de vorming van exclusief-progressieve colleges. Maar de lotgevallen van deze exclusieve meerderheidscolleges bleken: na verloop van tijd als gevolg van conflicten binnen en tussen progressieve partijen evenmin gelukkig. Nauwkeurige studie van de ontwikkelingen van de collegevorming op lokaal vlak toont aan dat op den duur de gedachte aan bredere coalities - tot stand gekomen na, niet vóór verkiezingen - het duidelijk won van de ooit als bij uitstek democratisch geheten gepolariseerde progressieve-colleges-op-smalle-basis.9 Ofschoon tegelijkertijd de gedachte aan het nut van programcolleges meer aanhang kreeg, ging het daarbij niet om programma's voorgelegd aan de kiezers maar om overeenkomsten door fracties na de verkiezingen aangegaan. 4. De verhouding kiezers-partij-vertegenwoordiging. Indien dan directe keuze van een minister-president of een kabinetsformateur niet realiseerbaar blijkt, blijft de mogelijkheid bestaan gekozen vertegenwoordigers zoveel mogelijk te binden aan een duidelijk kiezersmandaat, als omschreven in verkiezingsprogramma's. Bindingen van deze soort worden ook uit naam van de soevereine kiezer gevraagd. Maar wie stelt deze programma's op en wie heeft het recht de nakoming daarvan namens de kiezers te controleren? In de traditionele theorie sinds Burke zijn dit de gekozen vertegenwoordigers zelf, vrij in het nemen van beslissingen

9

Voor gegevens, zie K.L.L.M. Dittrich, Partijpolitieke verhoudingen in Nederlandse gemeenten, diss. Leiden, 1978; P.W. Tops, Coalitietheorie en collegevorming in Nederlandse gemeenten (1946-1986), diss. Leiden, 1990; M. van Tilburg, Lokaal of nationaal? Het lokale karakter van de gemeenteraadsverkiezingen in Nederlandse gemeenten 1974-1990, diss. Maastricht, 1993.


262 naar eigen verantwoordelijkheid nadat zij eenmaal zijn gekozen. In de ‘neodemocratische’ opvatting verlangt men veel strakkere banden: op grond van een verondersteld pact tussen kiezer en gekozene wil men de minister of de wethouder binden aan de fractie, de fractie aan de partij, het partijbestuur aan de partijraad en het partijcongres, de afgevaardigden in deze partijorganen ten slotte aan de partijafdelingen.10 Onder het motto dat verleende macht van onderen af controleerbaar dient te blijven, wordt zo in feite een doorslaggevende invloed opgeëist voor kernen van de meest actieve partijleden, dat wil zeggen voor een kleine minderheid van wat, als leden van een politieke partij, toch al een kleine minderheid in het Nederlandse volk is. De vraag blijft hoe representatief deze groepen voor de kiezers van een partij zijn en waarom deze groepen eerder geroepen zijn voor kiezers te spreken dan gekozen vertegenwoordigers. Een vast program en bindende mandaten zijn gezien de veranderlijkheid van politieke problemen nauwelijks een reëel richtsnoer. In het voetspoor van Drees sr. hebben velen er terecht op gewezen dat een gedetailleerd regeringsprogram toch altijd weer stuk loopt op onvoorzienbare toekomstige ontwikkelingen. Daarmee vervalt ook het argument dat de meest actieve partijleden een indirect mandaat kunnen ontlenen aan een duidelijk uitgesproken kiezerswil. Het meeformeren en het van dag tot dag willen meeregeren en meebesturen door wisselende achterbannen kunnen de samenwerking tussen de partijen ernstig bemoeilijken. De neodemocratische theorie lijkt te worden gemotiveerd door wantrouwen tegenover alle gezag, ook van de zelf verkozen vertegenwoordigers. Indien democratie van voorwaardelijk vertrouwen tot georganiseerd wantrouwen wordt, zijn conflicten onvermijdelijk. Zoekt men naar een verklaring waarom veel ver-

10

Zie bijv. de debatten op het verkiezingscongres van de PvdA ter vaststelling van het Statenen Raadsprogram, 26 januari 1974 te Breda, en de Beschrijvingsbrief voor dit congres, pp. 8-10.


263 nieuwingsstreven zo'n onmiskenbare kater heeft achtergelaten, dan zal men die mede daarin moeten zoeken. Teleurgestelde neodemocraten hadden er baat bij kunnen vinden, indien zij eerder zouden hebben kennisgenomen van het boek Problemen der demokratie dat W.A. Bonger over zaken als deze al in 1934 het licht deed zien.11 5. Later bepleite hervormingen. Bleef dan de gedachte aan een direct mandaat geheel zonder invloed? Nadat alle hoop op een direct mandaat voor ministers of burgemeesters al lang vervlogen was, stelde Van Thijn als minister van Binnenlandse Zaken in 1981-82 de Staatscommissie van Advies inzake de Relatie Kiezers-Beleidsvorming (de commissie-Biesheuvel) in. Tot de aanbevelingen van deze commissie behoorden onder meer de invoering van een zogenaamd correctief wetgevingsreferendum op nationaal niveau, en (in meerderheid) ook een volksinitiatief op decentraal niveau.12 Deze voorstellen, definitief uitgebracht in 1985, brachten het in het no nonsense-klimaat van die jaren in de Nederlandse politiek niet ver. Na de verkiezingen van 1989 werd opnieuw een poging tot staatkundige vernieuwing gedaan door een zware Bijzondere Commissie Vraagpunten, voor een belangrijk deel bestaande uit fractievoorzitters van de Tweede Kamer onder leiding van de kamervoorzitter, W. Deetman. Deze kwam met diverse rapporten die onderworpen werden aan adviezen van een aantal externe commissies voor staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing onder leiding van oud-ministers uit de verschillende grote partijen. De toonzetting van de ‘Analyse’ bleek zwaarder dan de aanbevelingen waartoezij leidde. Wat er aan aanbevelingen kwam, had op de werkelijke politieke verhoudingen nauwelijks invloed.13

11 12 13

W.A. Bonger, Problemen der demokratie. Een sociologische en psychologische studie, Amsterdam, 1934. Zie vooral het Eindrapport over Referendum en Volksinitiatief Relatie kiezers-beleidsvorming, Den Haag, 1985. Zie voor een samenvatting en kritische analyse J.W. van Deth, ‘De permanente “crises” in de Nederlandse politiek’, Acta Politica, 28 (1993), pp. 251-271.


264

III Nieuwe mogelijkheden voor inspraak Het democratiseringsverlangen richtte zich ook op nieuwe vormen van inspraak. Die kon plaatshebben via het toevoegen van vertegenwoordigers aan besluitvormende colleges, zoals dat in eerste instantie geschiedde in de uit hoogleraren bestaande universitaire faculteiten die vertegenwoordigers van staf en studenten toelieten. Het kon, verdergaand, leiden tot de constituering van formele medezeggenschapsstructuren: deze konden adviserend zijn, zij konden ook worden uitgerust met (mede)beslissingsbevoegdheden. Veelal namen zij dan de vorm aan van corporatieve lichamen waarbij verschillende geledingen hun eigen vertegenwoordigers aanwezen. Dit werd bij uitstek de constructie van de universitaire bestuursorganen onder de Wet Universitaire Bestuurshervorming (1970). Daarnaast werden in tal van beslissingsprocedures mogelijkheden ingebouwd voor formele inspraak. Kamercommissies begonnen hoorzittingen te organiseren. In zaken als de ruimtelijke ordening werd voor tal van beslissingen het bieden van mogelijkheden tot inspraak een normaal onderdeel van de te volgen procedure. Oudere denkbeelden over de mogelijkheid van functionele representatie door ‘autonome’ organisaties, waarin alle betrokkenen in eigen verantwoordelijkheid zouden kunnen beslissen, leverden soms inspiratie voor de vorming van nieuwe maatschappelijke organen. Ondanks dat alles woei er uit de democratiseringshoek ook een tegenwind tegen dit soort ontwikkelingen. Inspraak zou te veel ruimte geven aan direct-belanghebbenden en geenszins tot grotere openheid of toegankelijkheid voor nieuwe groepen leiden. De beleidsvorming zou teveel een zaak worden van ondoorzichtige netwerken, corporatistische kongsies, ongecontroleerde dragers van een ‘vijfde macht’. Voor een waarlijk democratische beslissing diende de klemtoon te liggen op het verkrijgen van een mandaat in open, vrije verkiezingen. Sterker, het was zaak de druk op het regeringscentrum te verminderen door, via het vaststellen van duidelijke politieke prioriteiten, de ‘we-


265 reld van de integratie’ te versterken en de ‘wereld van de sectoren’ in te perken.14 Deelbeleid, deelcircuits, deelparlementen, gespecialiseerde departementen en delen daarvan, evenals adviesraden die zo vaak de geluidsversterkers leken te zijn van deelbelangen, dienden te worden teruggedrongen. Al vergemakkelijkten gerichte inspraak en de vorming van medezeggenschapsen medebeslissingsrecht-structuren voor bepaalde groepen de toegang tot het politiek systeem, dat werd niet als versterking van de democratie gezien. Er onstond een officieel streven tal van bestaande overlegstructuren en adviesorganen op te heffen.

IV De eis van publieke verantwoording Een vierde variant van het democratiseringsstreven richtte zich vooral op het versterken van de noodzaak voor gezagsdragers zich publiek te verantwoorden. Een dergelijke verantwoordingsplicht stond in tegenspraak met vanouds bestaande regententradities, waar vooral geleefd werd uit de conceptie van het ‘eigen recht’ van het ambt. Ambtsdragers mochten veelal verantwoordelijk regeren, dat impliceerde nog niet dat zij zich tegenover anderen wensten of behoefden te verantwoorden. Op dat punt brachten, zo lijkt het, de jaren zestig wel duidelijke veranderingen. Er ontstond vrij algemeen in de maatschappij een versterkt verlangen naar openheid. De media, die mede als gevolg van de ontzuiling losser stonden van gevestigde posities, wensten niet langer halt te houden voor tot dan toe gebruikelijke grenzen van verondersteld staatsbelang en gewenste discretie. Het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (1970, gepresideerd door B.W. Biesheuvel) zou duurzamer effect hebben dan de twee rapporten van de al genoemde

14

Zie vooral de opeenvolgende rapporten van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (de commissie-Vonhoff), in het bijzonder Elk kent de laan die derwaart gaat, rapport nummer 3, Den Haag, 1980, hoofdstuk 3. In dezelfde trant het Jaarbericht 1983 van de Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdient, Den Haag, 1982.


266 (door deze zelfde Biesheuvel voorgezeten) Commissie inzake de Relatie Kiezers-Beleidsvorming, die rapporteerde over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief enerzijds, en de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koningin anderzijds. Al moge zowel de inhoud als de toepassing van de Wet Openbaarheid van Bestuur nog tal van schemertoestanden laten zien, de toegang tot overheidsdocumenten is substantieel toegenomen. Een toegenomen pressie tot het afleggen van verantwoording werd ook zichtbaar in de verhouding tussen regering en parlement. Veel meer dan voorheen werd gebruik gemaakt van parlementaire rechten15 als de interpellatie en het schriftelijk en mondeling vragenrecht. Het overleg met bewindslieden in vaste kamercommissies nam sterk in intensiteit toe. Het politiek doodgewaande middel van parlementaire enquêtes bleek opnieuw levensvatbaar. Daarnaast werd ook in toenemende mate op andere wijze (bijvoorbeeld door bijzondere onderzoekscommissies) meer kritisch onderzoek verricht naar feiten en falen in het handelen van verantwoordelijke instanties en personen. Ontwikkelingen als deze liepen parallel aan een versterking van bestuurlijke en rechtsprekende controleorganen. De Algemene Rekenkamer kreeg naast onderzoek naar rechtmatigheid ook dat naar doelmatigheid opgedragen en zag haar taken sterk toenemen. De nationale ombudsman deed zijn intrede: hij beoordeelt behalve de rechtmatigheid ook de behoorlijkheid van het overheidshandelen. De bevoegdheid van administratieve rechters werd sterk uitgebreid, met name doordat het de Afdeling rechtspraak van de Raad van State werd mogelijk gemaakt beslissingen van overheidsorganen op alle niveaus te toetsen op grond van de AROB. In 1994 trad de Algemene Wet Bestuursrecht in werking. Deze wet bevat een groot aantal bepalingen

15

Zie voor een samenvattend overzicht de zorgvuldige inventarisatie door G. Visscher, ‘De Staten-Generaal’, in: H. Daalder en C.J.M. Schuyt red., Compendium voor Politiek en Samenleving in Nederland, Alphen aan den Rijn, losbladige uitgave 1986-, hoofdstuk A0600.


267 over de voorbereiding en het nemen van overheidsbesluiten. De mogelijkheden van bezwaar en (administratief) beroep zijn verder uitgebreid en gestructureerd. Het stelsel van administratieve rechtsbescherming werd herzien, waarbij als hoofdregel rechtspraak in twee instanties werd ingevoerd. Tegelijkertijd werd de invloed van de burgerlijke rechter steeds belangrijker: vooral aan de hand van het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad ontzag hij het veronderstelde freies Ermessen van overheidsorganen steeds minder.

V Effecten van democratisering Wat nu waren de effecten van het democratiseringsstreven op langere termijn? Men kan dat bezien vanuit twee gezichtspunten: dat van de politieke participatie en dat van ontwikkelingen in het politieke proces.

Politieke participatie Ruim twintig jaar nadat de roep om democratisering opgeld deed beschikken wij zo langzamerhand over nogal wat onderzoeksgegevens die uitsluitsel kunnen geven over de vraag in hoeverre sprake is geweest van een duidelijke toename in politieke participatie van de burgers.16 Een eerste meetpunt vormt de mate waarin burgers zelf zeggen meer belangstelling te hebben voor politiek. Opeenvolgende nationale kiezersonderzoeken duiden erop dat in de jaren ze-

16

Voor samenvattende analyses, zie vooral E. Elsinga, Politieke participatie in Nederland, Amsterdam, 1985; H.P. Kriesi en P. Castenmiller, ‘De ontwikkeling van het politiek protest in Nederland sinds de jaren zeventig’, Acta Politica, 22 (1987), pp. 61-84. P. Castenmiller, Participatie in beweging. Ontwikkelingen in politieke participatie in Nederland, Cahier van het Sociaal en Cultureel Planbureau nr. 59, Den Haag, 1988; en J.J.A. Thomassen en J. van Deth, ‘How New is Dutch Politics?’, in: H. Daalder en G.A. Irwin eds., t.a.p., pp. 61-78.


268 ventig geen, en in de jaren tachtig hoogstens een geringe toename in politieke belangstelling tot uiting kwam. Deze cijfers golden voor de bevolking als geheel, zij zijn niet onverenigbaar met stijgende cijfers voor sommige groepen in de bevolking (bijvoorbeeld onder jongere, beter opgeleide vrouwen). Maar wel moet men vraagtekens zetten bij de stelling dat in de jaren zestig en begin zeventig sprake was van een piek, daarna van deceptie en terugval in een klimaat van restauratie en nieuw conformisme. Een andere, veel gebezigde indicator is die van attitudes ten opzichte van, of deelname aan wat men pleegt aan te duiden als ‘conventionele’ en ‘niet-conventionele’ actiemiddelen. In de populaire beeldvorming, oorspronkelijk sterk beïnvloed door het schijnbare novum van directe acties in de jaren zestig, zou er toen sprake zijn geweest van een wijdverbreid politiek activisme, dat nu echter een duidelijke terugval in lethargie en apathie laat zien. Nauwkeuriger onderzoek lijkt dat beeld niet te bevestigen: er is sprake van een gestage stijging in de mate waarin het gebruik van actiemiddelen als demonstraties, bezettingen, blokkades en dergelijke tolerabel wordt geacht, terwijl nog altijd tal van acties worden gevoerd. Maar daarnaast is geenszins sprake van een brede beweging die alle maatschappelijke lagen van de bevolking tot politieke actie zou hebben gewekt: veel van de gevoerde directe acties hebben vooral de beter opgeleiden als deelnemers, die evenzeer en ook tegelijkertijd in bestaande meer institutionele besluitvormingscircuits aanwezig zijn. Voor een Fundamental-demokratisierung in de zin van een algemeen sterk gestegen politiek participatieniveau van burgers is geenszins sprake. En wat te zeggen van het benutten door burgers van nieuwe inspraakmogelijkheden? Daartoe zijn sinds de jaren zestig, zoals wij zagen, tal van nieuwe vormen ingevoerd. Maar duidelijk is dat het steeds minderheden (gewoonlijk met specifieke belangen) zijn die daarvan gebruik hebben gemaakt. Enquêteonderzoek wijst tegelijk uit dat er onder burgers pro tanto geen toename maar veeleer een duidelijke afname te constateren valt in de


269 wens of bereidheid direct te participeren in beslissingen op de werkplaats, scholen of plaatselijk bestuur. Men kan ontwikkelingen als deze betreuren. Zij die democratie allereerst zien in termen van burgerschap en politieke participatie zullen dat ook ongetwijfeld doen. Maar een van de problemen van een dergelijke opvatting is dat men ‘participatie’ niet nader specificeert in termen van deelname door wie, voor wat, op welk moment. Integendeel, participatie groeit uit tot een niet nader gedefinieerd ‘goed’. Dat kan leiden tot een verheffing van participanten boven niet-participanten en dus tot legitimatie van zichzelf opwerpende elites. Als men daar nog aan toevoegt dat er bij velen die zich bij uitstek als ‘democraten’ beschouwen, een neiging bestaat direct-expressieve acties van een democratisch hoger gehalte te achten dan besluitvorming via meer institutionele (‘formele’ of ‘bureaucratisch’ gescholden) procedures, dan moge duidelijk zijn dat dat soort ‘democratisering’ niet noodzakelijkerwijs tot gelijke invloed of tot een zorgvuldiger wegen van alle in een bevolking bestaande belangen leidt.

Het politieke proces Beziet men het verlangen naar democratisering veeleer in termen van wijze van besluitvorming dan als ‘de’ ontplooiing van ‘de’ burger, dan is uiteindelijk van minder wijziging sprake geweest dan voorstanders van vernieuwing en democratisering in de jaren zestig wenselijk achtten. Van de gedachte van ‘zelfbeschikking’ in kleine groepen kwam op den duur weinig terecht. Van de wens burgers een directe keus te geven in de aanwijzing van hun hoogste bestuurders (de direct gekozen minister-president, of althans de kabinetsformateur, de commissaris van de Koningin, de burgemeester of wie ook) kwam niets. De mogelijkheden voor directe inspraak werden onmiskenbaar vergroot, maar ontmoetten bij burgers een afnemende belangstelling. Blijvender resultaten werden geboekt ten aanzien van de openheid, de noodzaak tot het publiekelijk afleggen van verant-


270 woording, en de bestuurlijke en rechterlijke toetsing van het optreden van overheidsorganen. Men moet dan echter ietwat ironisch vaststellen dat deze meest succesvolle en duurzame veranderingen niet zozeer het gevolg waren van de druk van algemene democratiseerders, als van direct betrokken beroepsgroepen: journalisten en wetenschappelijke onderzoekers die in de naam van openheid en openbaarheid toegang tot voordien geheimgehouden documenten eisten; parlementsfracties, parlementsleden en een groeiend aantal staffers in de Tweede Kamer die een actiever gebruik maakten van bestaande parlementaire rechten; de dynamiek van de dagelijkse rechtspraktijk van juristen die door de ontwikkeling van verfijnder middelen van toetsing en rechtspraak de beleidsvrijheid van overheidsorganen duidelijk inperkten.

Neodemocraten en het nieuwe ‘management’ Voor het overige lijkt het erop dat het streven naar democratisering in belangrijke mate in zijn tegendeel is verkeerd. Een tijd van hervormingsideologieën en democratisering wordt gevolgd door een periode die bovenal in het teken staat van het doen, het managen van het bestaande. Is deze nieuwe praktijk (die niet minder een ideologie is al verklaart zij zich wars daarvan) vooral een reactie op de ‘gekten’ van gisteren? Het zou een te mechanische uitleg zijn die geen oog heeft voor een zekere verwantschap die tussen het democratiseringsstreven van de jaren zestig en zeventig en het doe-klimaat van nu bestaat. Daarbij valt te denken aan de volgende factoren: 1. Het ‘primaat van de politiek’. De conceptie van het directe mandaat werd ontwikkeld in een verlangen de kiezers duidelijkheid en zeggenschap te verschaffen. Maar zij ging ook uit van de premisse dat het mogelijk zou zijn in (steeds gedetailleerder) programma's prioriteiten vast te stellen die bindend zouden zijn voor kabinet en regeringspartijen. Het eerste element, dat van de directe keuze door de kiezers verdween. Maar het tweede ele-


271 ment: dat van het bindend program, bleef. Dat kon in bepaalde gevallen de zelfstandigheid van vertegenwoordigers tegenover hun partij aantasten. De praktijk ontstond dat gekozen vertegenwoordigers het verkiezingsprogram dienden te onderschrijven. Voor het eerst werd gesproken over de mogelijkheid van recall: de dreiging niet herkiesbaar te worden gesteld nam reële vormen aan. Een duidelijker ontwikkeling was echter de toenemende detaillering en de sterkere bindingen van het regeerakkoord. Dat was wenselijk, zo stelde men, opdat zowel ministers als ambtenaren een duidelijk richtsnoer zouden hebben voor het te voeren beleid. Maar door datzelfde regeerakkoord werden in beginsel ook de regeringspartijen gebonden. Van Thijn en anderen die hadden gesproken van de wenselijkheid te komen tot ‘een vitale machtenscheiding’ - die tussen regering en oppositie - moesten tegelijk ervaren dat deze de macht van ‘het’ parlement zou beperken en het gevoel van onmacht van de oppositie zou versterken. De belangrijkste besluiten vielen immers in het sterk geïntensiveerd vertrouwelijk overleg tussen fractietoppen en bewindslieden. Maar tegelijkertijd gaf het ‘top-politici’ (een term uit de jaren tachtig?) een wapen om met een onmiskenbare high-handedness op te treden. Ontstond er daarom niet zoiets als een regentenmentaliteit-nieuwe-stijl, waarbij opnieuw ‘tot op zekere hoogte een ontkenning van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en van het nut van politieke controversen’17 tot uiting kwam, ja, weer ‘het regeeren als een soort eigendomlijk prerogatief’18 opgeld deed? 2. Het egoïsme van groepen. Het ideaal van de directe democratie was in beginsel sterk introvert. Maar op den duur kon de verabsolutering van de ene en eigen groep ertoe leiden dat ‘eigen

17 18

Dit was de duiding van het begrip ‘regentenmentaliteit’ in mijn oratie, zie hoofdstuk 1, p. 16. Deze formulering werd gebruikt in 1792 door Joost Vrijdag in een brief aan Dumont-Pigalle, geciteerd door C.H.E. de Wit, ‘De Nederlandse revolutie van de 18e eeuw in Frankrijk’, in: C.B. Wels red., Vaderlands verleden in veelvoud, 2e druk, Den Haag, 1980, II, p. 17.


272 recht’ tot norm werd. Protestgedrag tegenover anderen in de grotere maatschappij werd als ‘democratisch’ gelouterd en gelegitimeerd gezien. Acties en actiegroepen verwierven daarmee een aureool, onafhankelijk van de doelen die zij zich stelden of de middelen die zij hanteerden. De conceptie van de ooit in zichzelf besloten en zichzelf genoeg zijnde gemeenschap kon daarom in de praktijk leiden tot een plat interest group liberalism. Politiek werd markt, private belangen dienden door public affairs specialists te worden behartigd, het ‘management’ naar binnen en naar buiten werd bijkans doel in zichzelf. 3. Het geringschatten van regels. Al eerder kwam een gebrek aan respect voor rechten en regels ter sprake dat veelal karakteristiek was voor experimenten in democratie binnen kleine groepen. Maar ook de conceptie van het duidelijk mandaat kon tot een mépris daarvoor bijdragen. Het program was immers richtsnoer. De wenselijkheid van het beleid verhield zich slecht met de stremmingen die regels en rechten voor de besluitvorming konden betekenen. Stonden deze te zeer in de weg dan was er het middel van de nieuwe wetgeving en regelgeving om ze terzijde te stellen. Zij die zo redeneerden zouden in niet geringe mate de legitimiteit van het overheidshandelen in diskrediet brengen - waardoor deze evenzeer een probleem blijft vormen in het postdemocratiseringstijdvak als het geval was toen de strijd om de democratisering begon.


273

Verantwoording Hoofdstuk 1 is de rede, uitgesproken bij mijn aanvaarding van het ambt van gewoon hoogleraar in de wetenschap der politiek aan de Rijksuniversiteit te Leiden op 6 maart 1964. Deze rede werd uitgegeven door Van Gorcum en Comp. (Assen, 1964) en herdrukt in 1974 (te zamen met hoofdstuk 2) in: H. Daalder, Politisering en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, Assen: Van Gorcum, 1974, pp. 9-36. Hoofdstuk 2 bevat de delen I tot en met V van een diescollege, gehouden voor alumni van de Rijksuniversiteit te Leiden op 9 februari 1974, als gepubliceerd in de hierboven onder hoofdstuk 1 vermelde uitgave, pp. 37-69. Deel VI van deze rede (t.a.p., pp. 70-78) is verwerkt in hoofdstuk 10. Hoofdstuk 3 is een rede, uitgesproken als diescollege voor alumni van de Rijksuniversiteit te Leiden op 11 februari 1984. Zij is niet eerder in druk verschenen. Hoofdstuk 4 bevat de tekst van mijn afscheidscollege, gehouden op 2 april 1993, dat alleen als interne uitgave van de Rijksuniversiteit te Leiden is gepubliceerd. Hoofdstuk 5 bevat fragmenten uit een rede, uitgesproken bij de herdenking van de Unie van Utrecht in 1979. Deze rede verscheen als ‘Democratie 1579-1979: een historisch overzicht’, in: W.G.J. van Doorn en J. van Putten red., Democratie: mogelijkheden


274 en wenselijkheden, 's-Gravenhage: Staatsuitgeverij, 1980, pp. 14-23. Hoofdstuk 6 is ontleend aan pp. 52-69 van ‘De ontwikkeling van de parlementaire democratie in Nederland’, eerder verschenen in: J.J.A. Thomassen red., Hedendaagse democratie, Alphen aan den Rijn: Samsom/Tjeenk Willink, 1991, pp. 52-104. De hoofdstukken 7 en 8 bevatten een bewerking van ‘Politieke instellingen en politieke partijen’, eerder verschenen in: F.L. van Holthoon red., De Nederlandse samenleving sinds 1815. Wording en samenhang, Assen/Maastricht: Van Gorcum, 1985, pp. 305-339 en pp. 374-377. Dit artikel vormde op zijn beurt een Nederlandse bewerking van ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, verschenen in: Robert A. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democracies, New Haven: Yale University Press, 1966, pp. 188-236, aangevuld met delen van het hoofdstuk ‘Nederland’ verschenen in: L. van der Land red., Repertorium van de sociale wetenschappen, deel 1: Politiek, Amsterdam: Elsevier, 1958, pp. 213-232. Hoofdstuk 9 is de tekst van een inleiding op een studiedag over het thema ‘Parlement tussen partijen en actiegroepen’, georganiseerd door de Nederlandse Kring voor Wetenschap der Politiek en de Vereniging voor Bestuurskunde te Utrecht op 18 december 1980. De tekst verscheen eerder in: Acta Politica, 16 (1981), nr. 4, pp. 481-490. Hoofdstuk 10 is een bewerking van ‘Democratisering: verwachtingen en uitkomsten’, verschenen in: J.Th.J. van den Berg e.a. red., Tussen Nieuwspoort en Binnenhof. De jaren zestig als breuklijn in de naoorlogse ontwikkelingen in politiek en journalistiek. Opstellen aangeboden aan prof. dr. N. Cramer, Den Haag: SDU Uitgeverij, 1989, pp. 151-164.


Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

Recommend Documents