VÁLTOZÁSI TRENDEK AZ UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁBAN MAGYAR TANULSÁGOK. Kutatási zárótanulmány

VÁLTOZÁSI TRENDEK AZ UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁBAN – MAGYAR TANULSÁGOK

Kutatási zárótanulmány

Készült az Országos Területfejlesztési Hivatal megbízásából az MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézetében

Témavezető: Illés Iván Somlyódyné Pfeil Edit (szerkesztő)

Pécs, 2005. december

Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központja Főigazgató: Dr. Horváth Gyula 7621 Pécs, Papnövelde u. 22. Telefon/fax: (72)523–823

MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézet Igazgató: Pálné dr. Kovács Ilona Telefon/fax: (72)523–823

Közreműködők:

Erdősi Ferenc Faragó László Fodor István Gál Zoltán Hajdú Zoltán Hrubi László Illés Dóra Kanalas Imre Kovács Teréz Mezei Cecília Pálné Kovács Ilona Póla Péter Raffay Zoltán

TARTALOM Az ESPON-program......................................................................................................................................2 1.1.1.

A városias terek és csomópontok szerepe, specifikus elhelyezkedése és potenciáljai a policentrikus fejlődésben...........................................................................................................9

1.1.2.

Város és vidék kapcsolatai Európában....................................................................................16

1.1.3.

Az Európai Unió bővítésének különös, a policentrikus területi hálón túli hatásai, különös figyelemmel a diszkontinuitásra és a korlátokra .....................................................................21

1.1.4.

A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai..........................................................30

1.2.1.

Közlekedési szolgáltatások és hálózatok: területi trendek (irányzatok) és a területi kohéziót elősegítő infrastruktúrákbeli alapellátás (kínálat)......................................................37

1.2.2.

Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok ....................................................................42

1.3.1.

Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában általában, és a klímaváltozás vonatkozásában........................................................................53

1.3.2.

A természeti örökség kezelésének területi trendjei..................................................................58

1.3.3.

A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai....................................................68

2.1.1.

Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 .....................75

2.1.2.

Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai ..............................................84

2.1.3.

A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása ............................................94

2.2.1.

A Strukturális Alapok területi hatásai .......................................................................................99

2.2.2.

Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése ...................................................................107

2.2.3.

A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben ...................................................117

2.3.1.

Az ESDP alkalmazása és hatásai a tagállamokban ..............................................................128

2.3.2.

A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig...............................130

2.4.2.

Transznacionális területi együttműködések ...........................................................................135

3.1.

Az európai területfejlesztés integrált eszközei .......................................................................140

3.2.

A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai és azok viszonya az európai területfejlesztési koncepcióhoz és az EU kohéziós politikájához...........................................152

3.3.

A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói...............................................................160

A magyar kormányzati politika számára az ESPON-programok eredményeiből leszűrhető tanulságok ..168

MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

1

DUNÁNTÚLI TUDOMÁNYOS INTÉZET

Az ESPON program

AZ ESPON-PROGRAM Az utóbbi időben az Európai Bizottság és más szervezetek területfejlesztést érintő dokumentumaiban is egyre többen hivatkoznak az ESPON-programra, mint a tagországok területfejlesztési és az unió regionális politikájának egyik fő bázisára, megalapozására. Tekintettel azonban arra, hogy az ESPON ma már nem egyszerűen pályázati lehetőség – persze az is – hanem minden érdeklődő számára az európai területfejlesztésre és az EU regionális politikájának hatásaira vonatkozó legfontosabb információforrás, ezért érdemes a programot és annak fő jellemzőit áttekinteni, értékelni. Továbbá, az ESPON kutatási eredményeit, (illetve annak alapjául szolgáló ESDP iránymutatásait) az EU-tag és a még nem EU-tag közép-európai országok is felhasználják Országos Területrendezési Terveik és Országos Területfejlesztési Koncepcióik elkészítésekor, így saját területfejlesztési politikánk alakításában is van jelentősége. Az ESPON (European Spatial Planning Observatory Network; magyarul: Európai Területi Tervezési Megfigyelő Hálózat) az Európai Unió eddigi legnagyobb szabású területfejlesztési kutatási programja, amelynek keretében jelenleg 30 projekt van folyamatban és további öt előkészületben, összesen 138 európai területfejlesztéssel foglalkozó kutatóintézet részvételével 29 országból. A kezdetektől a Program elfogadásáig – egy kis visszatekintés Az ESPON-program gondolata az ESDP-n (Európai Területfejlesztési Perspektíva) alapult, s mindmáig ezzel függ össze. Ezért először az ESDP kialakulásának körülményeit érdemes vázolni. A területfejlesztés és területrendezés (spatial planning), mint szakpolitikák nem tartoznak az EU dokumentumaiban felsorolt közös politikák közé, ezáltal tehát az Európai Bizottság hatáskörébe sem. A regionális (strukturális) politika részben igen, annak van közösségi politikai része is, de egészében a regionális politika sem közös politika. Ez azt jelenti, hogy a területfejlesztés és területrendezés a nemzetállamok hatáskörébe tartozott és tartozik mindmáig. Évente egyszer vagy kétszer azonban már korábban is összeültek a tagállamok területfejlesztésért felelős miniszterei. Ezeken a megbeszéléseken egyre jobban körvonalazódott, hogy a területrendezésnek és területfejlesztésnek vannak összeurópai hatásai, határokon átnyúló aspektusai is, hiszen ahogy a főbb közlekedési folyosók sem érnek véget az országhatárokon, a folyók, vízgyűjtő területek, hegységek, tengeri partszakaszok sem, és sok európai város nagyon hasonló problémákkal küszködik. A tagállamok ezért úgy gondolták, hogy ha nem is célszerű közös politikává tenni a területi tervezést, de ésszerű volna közös irányelveket kidolgozni e szakmai területre is. Ezt a döntést először az 1994-es lipcsei informális tanácsi ülésen hozták meg, majd ezt követően öt évig húzódott a dokumentum végleges elkészítése. Végül Potsdamban 1999-ben az informális tanácsi ülésen fogadták el a végleges Európai Területfejlesztési Perspektívát. A dokumentum elkészítése azért is húzódott ilyen sokáig, mert e téren közös intézmény, – amire rá lehetett volna a kidolgozást bízni – nem lévén, a tagállamok félévenként adták át egymásnak (mindig az EU soros elnökségét betöltő országnak) a készítés irányítását. Mivel az új felelős nem mindig értett egyet az addig kidolgozottakkal, számos esetben gyakorlatilag elölről kezdődött az egész munka. A dokumentum elfogadása után ezért valamilyen szorosabb, állandó jellegű együttműködésen és intézményesítésen gondolkoztak a tagállamok. A Bizottság támogatott 1998 és 2000 között egy olyan programot, amely az európai területfejlesztési és területrendezési tevékenységet és annak hatásait kutatta (Study Programme on European Spatial Planning SPESP), s ennek eredménye lett egy több kutatóintézet és egyetem által készített tanulmány, amelyben továbbfejlesztettek néhány az ESDP-ben megfogalmazott koncepciót, s még egyszer tesztelték az ESDP-ben felsorolt fejlesztési követelményeket. Felmerült egy MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

2


Az ESPON program

olyan gondolat, hogy fel kellene állítani egy közös európai területi tervezési intézetet az Európai Bizottság égisze alatt, amelynek székhelye Luxemburgban lenne. Ezt azonban az EU jogászai elvetették, mert, ha e téren nincs közös politika, akkor az Európai Bizottság nem is létesíthet ilyen intézetet. Kompromisszumként az a javaslat született, hogy ne hozzanak létre új intézményt, hanem a tagországokban meglévő ilyen intézetek hálózatát tekintsék a közös területfejlesztési kutatás bázisának. Magát az intézményt nem, de a kutatást – az INTERREG III C program keretében – tudja finanszírozni az Európai Bizottság. A kutatási témák szervezik egységes hálózatba az országokban lévő intézeteket. A koordinációs egység székhelyét Luxemburgba telepítették. A tervet 2001-ben Stockholmban vitatták meg a tagországok képviselőivel, s végül 2002-ben hozták létre az ESPON-t. Ennek egyik feladata egyfelől az Unió tagországai területfejlesztési és regionális politikájának megalapozása, de főként az, hogy az Unió regionális és területi politikájához, a kohéziós jelentések elkészítéséhez, a következő időszakok programjaihoz egyfajta tudományos muníciót adjon. Az ESPON szervezeti kerete Az ESPON-programban nemcsak EU-tagállamok intézményei vesznek részt. Ez is jelzi, hogy az EU-hoz kapcsolódó, de nem a szó szoros értelmében vett EU programról van szó. Kezdettől fogva meghívták a jelölt országok képviselőit is. A programhoz való csatlakozás önkéntes, de a belépő országok tagdíjat fizetnek. Általában a program költségeinek felét a tagállamok, felét az Európai Bizottság fizeti, de a kevésbé fejlett országok tagdíja kisebb. Minden korábbi tagország résztvevő, de teljes jogú tagként csatlakozott két nem EU-s ország, Norvégia és Svájc is. 2003 elején Magyarország és Szlovénia is teljes jogú tagként csatlakozott a programhoz. A program hatóköre, vizsgálati területe 29 országra terjed ki, vagyis a 25 tagországra, Norvégiára, Svájcra, valamint Romániára és Bulgáriára, mint tagjelöltekre. A Monitoring Bizottság a tagállamok delegáltjaiból áll, amely az ESPON program átfogó stratégiai menedzsmentjéért és monitoringjáért felelős. Minden résztvevő állam két-két főt delegál a Monitoring Bizottságba, s az Európai Bizottságból is két fő teljes jogú tag vesz részt. Az Irányító és Kifizető Hatóság székhelyei is Luxemburgban vannak. Minden országban létrehoztak egy ún. ESPON Contact Point-ot. A Contact Point egy személy vagy intézmény (amely lehet minisztérium, egyetem vagy kutatóintézet), amelynek feladata, hogy figyelje az aktuális pályázatokat és tartsa a kapcsolatot a potenciális pályázókkal, kutatóintézetekkel, értesítse őket, ha a profiljukba illő pályázatot hirdettek meg, illetve tartsa a kapcsolatot az ESPON luxemburgi koordinációs egységével. Magyarországon a kapcsolattartó intézmények az Országos Területfejlesztési Hivatal és a VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. Az ESPON-programban a különböző országbeli kutatóintézetek és egyetemek konzorciumot alkotnak, amelyet az ESPON szaknyelve TPG-nek, azaz Transnational Project Group-nak (Transznacionális Projekt Csoport) nevez. Egy intézmény több projektben is részt vehet. A TPG-k legalább három tagállam egy-egy kutató intézetéből állnak, de lehet ennél több is (egyes projektekben 13–14 intézetből álló konzorcium vesz részt). Mint más INTERREG programokban, az ESPON programban is érvényesül a Vezető Partner elv. Minden konzorciumot a Vezető Partner (Lead partner) vezet. A Vezető Partneré a pénzügyi felelősség. Az ESPON-program erős koordinációt követel meg a TPG-k, a Monitoring Bizottság és az ESPON Koordinációs Egység között, hiszen a program eredménye közös erőfeszítésük terméke. Évente ezért kétszer szemináriumot rendeznek, ahol a folyamatban lévő kutatásokról tájékoztatják egymást a TPG-k, kicserélhetik gondolataikat a kutatók és politikusok. A szemináriumokat általában abban az országban tartják, amely éppen az EU soros elnökségét tölti be. Az első, indító szemináriumot 2002 végén Luxemburgban tartották, s a legutóbbi szemináriumot 2005 novemberében Manchesterben. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

3


Az ESPON program

A projektek Az ESPON-projektek három csoportba sorolhatók (a projekt neve után zárójelben a projekt kezdetének és befejezésének – az utóbbinál néhol még tervezett – időpontja): 1. Az ún. tematikus projektek, amelyek az ESDP-ben megjelölt területfejlesztési kulcsfeladatok valamelyikét vizsgálják. A legfontosabb projektek a következők: 1.1.1.

A városi területek, mint a policentrikus fejlődés csomópontjainak szerepe és speciális helyzete (2002–2006) A kutatás elsősorban az európai városhálózatot, annak szerkezetét és potenciálját vizsgálja a területi fejlődés szempontjából. Ezek a városok, mint regionális központok olyan policentrikus „szövetet” alkotnak, melynek nemzeti, határon átnyúló és EU léptékű szerepe egyaránt jelentős. A policentrikusság az ESDP egyik legfontosabb fogalma, amely véleményük szerint a túlzottan centralizált és túlzottan szétszórt, elaprózódott fejlesztési politika között az optimális fejlesztési stratégiát jelenti.

1.1.2.

Város-vidék kapcsolatok (2002–2004) Ez a program a város-vidék kapcsolatát kutatja. Utal az urbanizálódás területi vonatkozásaira, és azokra klasszikus (szolgáltatás, kulturális tevékenység, munkaerőpiac stb. mezőgazdasági termék-előállítás stb.) és új (zöld területek, rekreáció) kölcsönhatásokra, amelyek a városi és vidéki területek között formálódtak vagy formálódnak.

1.1.3.

Az EU-bővítés térszerkezeti hatásai (2002–2006) A kutatás az EU kibővítésének területi hatásait vizsgálja a régi és új tagállamok és azok régióinak szemszögéből. A program kiemelten kezeli az EU 25 új határainak területi hatását a nem csatlakozott országokra.

1.1.4.

A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai (2002–2004)

1.2.1.

Közlekedési szolgáltatások és hálózatok: Infrastrukturális alapellátás fejlesztése a területi kohézió érdekében (2002–2004) A települések és település közi tér közötti kommunikáció és kapcsolattartás az infrastruktúra hálózatokon keresztül zajlik. A hálózatokhoz való hozzáférés a területi fejlődés alapvető feltétele. A program a hozzáférhetőség kérdéseit kutatja.

1.2.2.

Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok (2002–2004) A projekt keretében a kutatók arra keresik a választ, hogy a nagy infrastruktúrák (pl.: telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok) piaci liberalizációja miként hat a telekommunikációs, közlekedési és energia szektorra, és melyek ezek területi hatásai.

1.2.3.

Az információs társadalom területileg releváns aspektusainak vizsgálata (2005– 2006) Erről a kutatásról dokumentumok még nem álltak rendelkezésre


4


Az ESPON program

1.3.1.

Az általános, és az éghajlatváltozás generálta természeti és technológiai veszélyek kezelése és területi hatásai (2002–2004) A projekt azokat a sajátos ökoszisztémákat, környezetileg érzékeny területeket, kultúrtájakat, emlékhelyeket és történeti helyszíneket vizsgálja, melyek szennyeződésnek, árvíznek, aszálynak, eróziónak, tűzvésznek, földrengésnek vagy földcsuszamlásnak vannak kitéve.

1.3.2.

A természeti örökség kezelésének területi trendjei (2003–2005)

1.3.3.

A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai (2004–2006)

2. A politikák hatásait vizsgáló projektek a közösségi ágazati politikák, a tagállami területfejlesztési politikák térbeli hatásait elemzi, kutatja, mint például a közös agrárpolitika, a közlekedés, a Strukturális Alapok vagy az Előcsatlakozási Alapok területi hatásai. A legfontosabb projektek ebben a prioritásban a következők: 2.1.1.

A TEN (Trans-European Networks) infrastruktúrafejlesztési-politika területi hatásai (2002–2004) Integrált kutatási program, amely több tematikus programmal folyamatosan együttműködve értékeli a TEN fejlesztési politika területi hatásait.

2.1.2.

Az EU K+F politikájának területi hatásai (2002–2004) Ez a projekt azt vizsgálja, hogy az információs társadalom minként hat az EU területi fejlődésére, továbbá az EU K+F politikája miként ösztönzi a térség kiegyensúlyozott fejlődését.

2.1.3.

Az EU agrárpolitikájának területi hatásai, különös tekintettel a környezetvédelemre (2002–2004) Az Unió Közös Agrárpolitikájának (KAP) szerepe az EU területfejlesztési politikájában.

2.1.4.

Az energetika szolgáltatások és hálózatok területi trendjei, valamint az EU energiapolitikájának területi hatásai (2004–2006)

2.1.5.

Az EU halászati politikájának területi hatásai (2003–2005)

2.2.1.

A Strukturális Alapok területi hatásai (2003–2005)

2.2.2.

Az „AQUIS COMMUNAUTAIRE”, az előcsatlakozási, és a PHARE/TACIS/MEDA programok területi hatásai (2003–2005) A projekt a bővítés országait, valamint az EU-val szomszédos országokat (pl.Ukrajna) vizsgálja, a szerint, milyen területi, területfejlesztési hatásai voltak az előcsatlakozási alapoknak, azok felhasználásának.

2.2.3.

A Strukturális Alapok hatásai a városi területeken (2003–2005)

2.3.1.

Az ESDP alkalmazásának hatásai a tagállamokban (2004–2006)


5


Az ESPON program

2.3.2.

A terület- és városfejlesztési politikák irányítása (governance) az EU szintjétől a helyi szintig (2004–2006)

2.4.1.

A környezet alakulásának területi trendjei és az EU környezetvédelmi politikájának területi hatásai (2005–2006) (Erről a kutatásról még semmiféle beszámoló nem áll rendelkezésre)

2.4.2.

A transznacionális és nemzeti területek integrált elemzése az ESPON kutatási eredmények alapján (Ún. „Zooming” projekt) (2004–2006)

3. Koordináló projektek (ezek esetében legalább hat tagállamot kell, hogy képviseljenek a kutatóintézetek): ezek a Program szempontjából kulcsfontosságú projektek, amelyek nem a területfejlesztési politika egyes részeit, elemeit tanulmányozzák, hanem átfogó, integrált stratégiákat igyekeznek kialakítani az európai területfejlesztés, a kohéziós politika számára. 3.1. Intézkedés: Az európai területfejlesztés integrált eszközei Ezek a projektek átnyúlnak a tematikus és szektoriális kutatások fölött, és koordinálják azokat. A munka öt szinten folyik: (1) a területi vizsgálatok technikai és módszertani támogatása, tipológia kidolgozása. (2) A projektek területi és tematikus koordinációja, (3) A projektek eredményeinek előkészítése bemutatásra. (4) Az eredmények és javaslatok szerkezetbe foglalása. (5) Az ESPON-program támogatása. 3.2. Intézkedés: Területi forgatókönyvek és irányvonalak az ESDP és a Kohéziós Politika érvényesítéséhez (2004–2006) A kutatási projekt jövőképeket, területi modelleket állít fel. Ezek a jövőképek nem csupán az EU középtávú (2015) területi változásait vázolják fel, hanem alternatív pályavariánsokat is modelleznek. 3.3. Intézkedés: A Lisszaboni folyamat területi dimenziója (2004–2006) A projekt hozzájárulhat ahhoz, hogy a területi kohéziót integrálja a Lisszaboni stratégiába, valamint különböző módszereket mutasson be, hogyan lehet integrálni a Lisszaboni stratégiát a Strukturális Alapok műveleteibe a kibővült EU kiegyensúlyozott területi fejlődése érdekében. 3.4.1.

Európa a világban (2004–2006)

3.4.2.

Az EU gazdasági politikáinak területi hatásai és a gazdasági tevékenység területi elhelyezkedése Európában

A Bizottság konkrét követelményeket is felállított a projektekkel szemben. A követelmények közül a legfontosabbak a módszertani jellegűek: –

A módszertani követelmények közül az első az indikátorok kidolgozása. Itt nem egyszerűen statisztikai mutatókról van szó, hanem olyan jellemzőkről, amelyek legjobban mutatják az európai térszerkezet fejlesztését. Ezekkel lehet majd mérni a jövőbeli fejlesztési programok megvalósulását is. A mutatók egy része ma is


6


Az ESPON program

statisztikailag mérhető, másik része csak javaslat a nemzeti és EU szintű statisztikák számára, harmadik része nem is statisztikai jellegű (pl. a természeti és kulturális örökség mutatói), de az információk gyűjtése más forrásokból legalább ilyen fontos. –

A második követelmény a tipológia. Az Európai térszerkezet megértése érdekében elengedhetetlen, hogy a térségeket, régiókat különböző szempontok szerint csoportosítsuk, tipizáljuk. Ez egyben hasznos javaslat a regionális politika számára is, hiszen azonos jellegű vagy típusú régiókban hasonló fejlesztési módszerek és eszközök eredményesen lennének használhatók.

–

A harmadik követelmény az adatgyűjtés. Az EUROSTAT csak azokat az adatokat gyűjti, amelyeket a nemzeti statisztikai hivatalok szolgáltatnak. Az ESPON-program keretében már eddig is igen sok, a statisztikák által nem gyűjtött területi információt gyűjtöttek össze és a programnak explicit célja egy széles körű európai területi adat-, információtár és -rendszer kialakítása, különös tekintettel a térképen ábrázolható adatokra.

–

A negyedik követelmény az egyes projektek összekapcsolása. A később indított projekteknek épülniük kell a korábban indítottak már elért eredményeire, de az egyszerre indítottaknál is elengedhetetlen a kölcsönös információ és együttműködés. A 3. csoportba sorolt projekteknek pedig kifejezetten célja az összes többinek módszertani vagy tartalmi szempontú szintetizálása.

–

Az ESPON-projektek kutatási eredményeit az esetek túlnyomó többségében esettanulmányokkal, vagy nemzeti tanulmányokkal kell alátámasztani. Nem elég általános következtetéseket levonni, azok érvényességét Európa legkülönbözőbb országaiból vett esettanulmányokkal kell szemléltetni, számos projekt esetében valamennyi országra nemzeti beszámolókat, tanulmányokat kell készíteni.

–

Végül minden projektben meg kell fogalmazni politikai ajánlásokat (ún. „policy recommendations”). A tagországok ezekben az ajánlásokban tesznek javaslatot az egyes politikákra vonatkozóan a Bizottság számára.

Az ESPON-projektek konzorciumainak a projekt időtartama alatt több dokumentumot is el kell készíteni: – –

három időközi jelentést; egy végső jelentést.

A jelentéseknek és a tanulmányoknak nem a hagyományos értelemben kell tudományosnak lenniük, inkább a célorientáltságot, a politika alátámasztását kell, hogy szolgálják. Természetesen elengedhetetlen a források, hivatkozások megjelölése, de az eredetiség kérdése másképp vetődik fel, hiszen minden olyan információt tartalmazniuk kell a dokumentumoknak, amelyek a politika számára hasznosak lehetnek. Az ESPON-program több körben indítja a pályázatokat. Az első 2002-ben indult meg, s most már a 9. kört hirdették meg. A Bizottság úgy találta, hogy a kutatók nem tartották eléggé szem előtt a politika alátámasztására és a célorientáltságra vonatkozó követelményt. A kutatók pedig úgy vélték, hogy nem kapnak elég információt, visszajelzést a Monitoring Bizottságtól, illetve az Európai Bizottság, a Regionális Igazgatóság szakértőitől. 2007-től – az új programozási időszak kezdetétől – minden valószínűség szerint elindul az ESPON 2. Az ESPON Koordinációs Egység és a Monitoring Bizottság olyan megújított ESPON-programban MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

7


Az ESPON program

gondolkozik, amelyben konfliktusmentesebb az együttműködés a kutatók és a Bizottság között. Ennek formáit a közeljövőben kívánják kialakítani. Az ESPON 2-t az új harmadik célkitűzés, az Európai területi együttműködés keretében finanszírozzák. A fenti felsorolásból látható, hogy jelenleg 27 kutatási projekt készült el, illetve van a kidolgozás stádiumában, legalább az első részleges beszámoló elkészültével. E 27 projekt közül jelen tanulmányunk huszonegyet mutat be. A többi vagy olyan, amely magyar vonatkozásban nem releváns (pl. az EU tengeri halászati politikájának hatásaival foglalkozó tanulmány), vagy olyan kezdeti stádiumban van, hogy arról érdemi beszámoló még nem készíthető (az első részleges beszámoló általában a kutatócsoport jövőben követendő módszertani megközelítéséről és nem tényleges eredményekről szól).


8


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe

1.1.1. A VÁROSIAS TEREK ÉS CSOMÓPONTOK SZEREPE, SPECIFIKUS ELHELYEZKEDÉSE ÉS POTENCIÁLJAI A POLICENTRIKUS FEJLŐDÉSBEN 1. Projekt száma és címe: ESPON 1.1.1. The role, specific situation and potentials of urban areas as nodes in a polycentric development (A városias terek és csomópontok szerepe, specifikus elhelyezkedése és potenciáljai a policentrikus fejlődésben). Annex riport A: A policentrikusság kritikai szótára (42 o.); Európai városhálózat (35 o.) Annex riport B: A policentrikusság alkalmazása az Európai országokban. (210 o.) Annex riport C: Policentrikus kormányzás (114. o.) 2. A projekt időtartama: 2002-2004. 3. A projekt témavezetője: Nordregio (Stockholm, Svédország). Közreműködött 13 országból egy-egy intézmény. Magyarországról a VÁTI Kht. 4. A projekt záró riportjának a kelte: 2004. augusztus, átdolgozva 2005. augusztus. 5. A jelentés szerkezete Első rész: összefoglaló, a koncepció áttekintése, a modell és a hálózat. Második rész: A teljes riport. Fő fejezetek: 1. Összefoglaló 2. A policentrikusság koncepciója: eredet, jelentés, kutatói kérdések 3. A nemzeti policentrikusság Európában 4. A városrendszer funkciói 5. Policentrikuság: A városokat képessé kell tenni arra, hogy az európai és a globális szintéren is cselekedni tudjanak 6. Az európai hálózati dinamizmus példái 7. Policentrikusság, területi politikák és kormányzás 8. A policentrikusság alkalmazása a nemzeti politikákban Melléklet: részletes adatok, térképek és egyéb információk. Önálló mellékletek: Annex riport A: A policentrikusság kritikai szótára. Európai városhálózat. Annex riport B: A policentrikusság alkalmazása az Európai országokban. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

9


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe Annex riport C: Policentrikus kormányzás 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi ESPON projekt Ez az első projekt, a többi hivatkozik erre. 7. A vizsgálat módszertani hátterének a bemutatása a) A kapcsolódó irodalom feldolgozása. b) Adatok gyűjtése és feldolgozása Vizsgált országok: EU 25 + Bulgária, Románia, Norvégia, Svájc. c) Tipológia Az elemzéseket 4 területi szinten végezték, amelyeken térkategóriákat alakítottak ki: –

Makro: Globális gazdasági integrációs zónák (GIZ)

–

Mezo: Metropolitán régiók és városi klaszterek

–

Mikro: Funkcionális városi területek

–

Város: Városi alközpontok

Megjegyzés: E struktúra nem követi a NUTS rendszert! Vizsgált funkciók:

• • • • • •

Népesség, Közlekedés, Tudás, Üzleti döntéshozatali központ, Turizmus, Ipar.

d) Térképi feldolgozás Az egész ESPON projektre jellemző az igen intenzív „mapping”, a térképi megjelenítésre nagy hangsúlyt fordítottak. e) Indikátorok: Alapvetően 2000-es adatokat használtak (hiány esetén +/– egy év). Három csoport: nagyság (pl. népesség, GDP), helymeghatározás, kapcsolatok. Kiemelt szerepet kapott a Gini koefficiens. A kutatást 1+13 ország/intézmény HÁLÓZATA végezte.


10


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe 8. A projekt lényegének az ismertetése 1.1.1. Projekt riport A policentrikusság az ESDP kulcseleme. Értelmezése kettős: •

Morfológiai (adott térben a városok elhelyezkedése),

•

Városias területek közötti kapcsolatok (hálózatok, kooperációk)

Az 1990-es évektől területi koncentrációs folyamat érvényesül. A kis-, és közepes városokban visszaszorul a hagyományos ipar, a szolgáltatások és a high-tech termelés a nagyvárosokba települnek. A méretgazdaságosság kihasználása is ez irányba hat. •

Makro szinten (Európa) problematikus hogy a Pentagon, amely az EU 27 területének csak 14%-a és a népesség 32%-a termeli a GDP 43%-át. Ezzel szemben az USA-ban több globális integrációs zóna (GIZ) van.

•

Mezo (nemzeti) szinten fontos a városok közötti munkamegosztás.

•

Mikro (városi régió) szinten a városi funkciók és a régión belüli kooperációk kapnak hangsúlyt.

A térszerkezet legkisebb egységei, építő kövei a funkcionális városi területek (FUAs Functional Urban Areas). Ezek magukba foglalják a városi központokat és a környező (rurális és/vagy urbánus) területeket, amelyeket gazdaságilag integrálnak. Ezek körülbelül a helyi munkaerő-vonzáskörzetek. A központ népessége legalább 15 000 fő és a teljes népesség 50 000 fő fölött van. 10 milliónál kevesebb lakosú országoknál a teljes népesség az összlakosság 0,5 %-át kell hogy elérje és nemzeti vagy regionális funkciókkal kell hogy rendelkezzen. A nemzeti városhálózatokat nagyság, elhelyezkedés és kapcsolattartásuk alapján vizsgálták. Szlovénia, Írország, Lengyelország, Dánia és Hollandia a legpolicentrikusabb országok, míg a legmonocentrikusabb országok Norvégia, Finnország, Spanyolország, Magyarország, Portugália és Svédország. A népesség, a közlekedés, a turizmus, az ipar, a tudás, a döntéshozatal a magán szektorban és a közszférában mutatói alapján három csoportba sorolták a funkcionális városi körzeteket. •

Nagyvárosi európai növekedési körzetek (MEGA Metropolitán European Growth Area)

•

Nemzetközi/nemzeti jelentőségű körzetek

•

Regionális/helyi jelentőségű körzetek.

A Pentagon lehetséges ellensúlyozására megvizsgálták a városias területek tömegét („mass”), a versenyképességet, kapcsolati lehetőségeket és a tudásalapot. Azokat a FUA körzeteket, amelyek a legmagasabb besorolást kapták sorolták a nagyvárosi európai növekedési körzetek (MEGA Metropolitán European Growth Area) közé (76 van Európában). Meghatározó a tömegük (népesség, gazdaság mennyiségi mutatói), a versenyképességük (GDP/fő, az 500 legnagyobb európai vállalatból hánynak van ott a központja), kapcsolataik (multimodális elérhetőség, a repülőtereiken megfordult utasok száma), tudásalap (egyetemet végzettek aránya, a K+F-ben foglalkoztatottak száma. Kiemelték Londont és Párizst, mint globális központokat és a többi MEGA teret 4 osztályba sorolták.


11


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe A morfológiai közelség (szomszédság alapján potenciális városi stratégiai horizontokat (PUSH, Potential Urban Strategic Horizons) határoztak meg. A funkcionális integrálás potenciális feltétele, hogy a központokból a teljes terület (FUA) 45 percen belül autóval elérhető legyen. A feltételezések szerint ez elengedhetetlen feltétele a hatékony kapcsolatok kifejlesztésének. A következő lépésben potenciális policentrikus integrációs területeket (PIA, Potential Polycentric Integration Areas) határoztak meg. Ahol a PUSH területek átfedésben vannak, ott funkcionálisan integrálhatóak, a városok kooperálhatnak. Ezek alkotják a PIA térségeket. A következőkben a transznacionális hálózatokat és kooperációkat vizsgálták meg. Monocentrikusnak minősítették, ha csak néhány partner dominált, viszont, ha sok partner között oszlottak mag a kapcsolatok, akkor az policentrikusnak számított. A vizsgált mutatók: légi-utasok száma, nemzetközi diákcsere, Interreg program. Külön vizsgálták a területpolitikai kooperációt és partnerséget: helyi kormányzatok között, régiók nemzeti és nemzetközi kooperációját. Megvizsgálták a nemzeti területi terveket és regionális politikákat, hogy mennyiben alkalmazták az ESDPben megfogalmazott policentrikusságot. Két célcsoport volt általános: városi versenyképesség és a városi területek közötti különbségek mérséklése. A használatos eszközök az alábbiak szerint csoportosíthatóak: területi eszközök (területi támogatás), nem területi eszközök (közigazgatási reform) és stratégiai tervezési eszközök. Annex riport A: A policentrikusság kritikai szótára. A kutatás célja a policentrikussággal kapcsolatos fogalmak meghatározása és kritikai elemzése. A dokumentum először értelmezi a policentrikusságot és leírja típusait. Majd a kapcsolódó fogalmakat az alábbi egységes szerkezetben tárgyalja: Minden fogalom-meghatározás azonos elvek szerint történt: • • • •

Alapdefiníció Kapcsolatai más fogalmakkal Területi hatások Fejlesztési stratégiák

A tárgyalt fogalmak a következők: 1. Alapfogalmak: metropolisz, csomóponti régió, terület, közelség (szomszédság), conurbanizáció 2. Folyamatok és/vagy logikák: koncentráció, polarizáció, területi szétterjedés, 3. A policentrikusság kihívásai: területi integráció, fenntartható fejlődés, területi méltányosság. 4. A policentrikusság kontextusa: centrum-periféria, határon átnyúló, kék banán, ESDP, politikai, adminisztratív rendszer, közösségi tér, közösségi terület, 5. Stratégiai fogalmak: partnerség, kormányzás, koordináció, szerződés, koherencia, devolúció. 6. Területi konfigurációs ideák: kapu-város, globális város, öv(ezet), szőlőfürt, vörös polip, ipari körzet. 7. Európai politikák: Interreg. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

12


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe Annex riport A: Európai városhálózat A városok közötti együttműködéseket/hálózatokat négy konkrét példán keresztül mutatják be: Egyetemek közötti együttműködések (Erasmus programon keresztül történő diákcsere), nemzetközi kooperációk, (közösségi kezdeményezések, CADSES), légi közlekedés, határon átnyúló együttműködések (Interreg). Annex ripor B: A policentrikusság alkalmazása az Európai országokban A dokumentum első elemző része (Part A) összefoglalja a többpólusú koncepció gyakorlati megvalósítását az európai országokban. Az elemzés eredményeit hat fejezetben tárgyalja: 1. A fogalom alkalmazásának vizsgálata 2. A nemzeti többpólusú politikák miként szolgálják a célrendszert 3. A többpólusú fejlesztéspolitika a gyakorlatban 4. A többpólusú fejlesztést célzó nemzeti politikák megalapozatlansága 5. Összefoglaló és konklúzió 6. „Policy” ajánlások. A második rész (Part B) tartalmazza az EU 15, a balti államok, Málta, Ciprus, Norvégia és Svájc nemzeti tanulmányait önálló fejezetekben (25 ország 25 fejezet). Bulgária, Cseh Köztársaság Magyarország, Románia és Szlovák Köztársaság egy fejezetben szerepel, bár az országok külön alpontonként is megjelennek. Az Annex Report B fő kérdése a policentrikusság alkalmazása az európai országokban; használják-e a fogalmat, ha igen miként jelenik meg a politikában, és miként megy át a területfejlesztési gyakorlatba, milyen eszközökkel biztosítják a megvalósulását. A dokumentum megállapítja, hogy policentrikus fejlesztés nagyban hozzájárulhat a lisszaboni stratégia megvalósulásához. Már most is sok olyan pólus van, amely rendelkezik versenyképességi potenciállal. A települési hierarchián lefelé haladva kell megteremteni a versenyképességet, de ennek útja országonként különböző kell, hogy legyen. Legtöbb országban regionális kapacitások kiépítésére van szükség, de az ESPON szellemében ez elsősorban a régióközpontok fejlesztését jelenti. Annex report C: Policentrikus kormányzás A melléklet a projekt 5. számú tematikus munkacsoportjának a kutatási eredményeit mutatja be, amely tematikailag szorosan kapcsolódik a 2.3.2-es projekthez, jelezve, hogy a széles spektrumon párhuzamosan zajló ESPON-programok között nyilvánvalóan keletkeznek átfedések. A végső beszámoló a célt, módszert bemutató bevezető fejezetet követően először az európai formális kormányzati rendszerek főbb csoportjait ismerteti: brit, napóleoni, német, skandináv és kelet-európai felosztásban. Az egyes modellek leírását követően kísérletet tesz a kormányzási rendszereknek a területi tervezés szempontjából releváns osztályozására az uniós területi tervezési compendium alapján. A legfontosabb változási trendet a központi kormányzati koordináció javulásában, a város-régiók formalizált megjelenésében, a területi tervező szervezetek integrálódásában és bizonyos MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

13


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe regionalizációban jelölik meg, kiemelve azonban, hogy a legtöbb tagállamban a struktúrák meglehetősen stabilak. A területi irányítás sajátosságainak tárgyalását összekapcsolják az ESDP szerepével, hangsúlyozva, hogy amennyiben a többközpontú fejlődés tartósnak bizonyul, akkor a kormányzási rendszerek alkalmazkodásának nagyon nagy szerepe lesz, tehát a városok és rurális környékük együttműködése felértékelődik. A tanulmány, a 2.3.2. riporthoz hasonlóan foglalkozik a „government-től a governance-ig” vezető fejlődési iránnyal, kiemelve, hogy a problémák komplex kezelésének szükséglete, a globalizáció és lokalizáció összekapcsolódása táplálja a folyamatot, amelyben a városi önkormányzat már nem fókusza, csupán egyik szereplője az intézményi modellnek, amelynek domináns természete nem a vertikális hierarchia, hanem a horizontális hálózat. A területi fejlődés szempontjából a fő kihívás, hogy a korábbiakban autonóm módon viselkedő városok képesek lesznek-e partneri hálózatokat építeni, „fejlesztési koalíciókat” működtetni. A riport kitér az ideális kormányzással szembeni kritériumokra: – – – –

Megfelelő fórum a civil társadalom számára; Intézmények közötti szoros interakciók; Együttműködés kultúrája; A közös érdekek, értékek artikulálása.

A fenti kritériumokat lehet formalizálni a társadalmi, politikai, intellektuális, intézményi, materiális stb. tőke fogalmakkal. Különösen kiemelik az intézményi kapacitás fogalmát, amely az uniós strukturális alapok menedzselésében vált döntővé. A 2.3.2. riporthoz hasonlóan tárgyalja a tanulmány a jó kormányzás fogalmát (nyitottság, részvétel, elszámoltathatóság, hatékonyság, koherencia, arányosság, szubszidiaritás). A riport önálló fejezetet szentel a kooperációnak és partnerségnek. A partnerségnek fejlesztési, fejlesztési bizalmi, egyezményen alapuló közös társasági, promóciós, ügynökségi és stratégiai típusát különböztetik meg. Majd összefoglalják a hatékony partnerség kritériumait: – – – – –

Megfelelő bevezetési idő; Idő, források és képzés a közösségi részvétel fejlesztése számára; A különböző partnerek kultúráinak kölcsönös elismerése; Idő és forrás a bizalomépítés számára; Szilárd program a tartós érvényesítésre.

A következő fejezet tárgyalja az európai többközpontú kormányzás főbb jellemzőit, elsősorban szintén elméleti szakirodalom alapján. Különböző városi térségek kormányzati rendszereit tekintik át, de különösen a funkcionális városi térségekre (FUA) koncentrálnak, ahol egy OECD vizsgálat keretében kérdőíves felmérést végeztek. Eszerint a legtöbb funkcionális városi térség nem rendelkezik tervezési felhatalmazással és formalizált döntéshozási struktúrával. Az ESPON 1.1.1. projekt keretében kérdőíves módszerrel felmérték a partnerség helyzetét az érintett országokban (21) a szereplők, földrajzi méret, források, szervezet, részvétel, funkciók, eredményesség szempontjából, készítettek SWOT elemzést is, ezek alapján pedig javaslatokat fogalmaztak meg az egyes országok/csoportok számára. Kiemelték, hogy a működő partnerség óriási politikai és közpolitikai erőfeszítéseket, forrásokat, világos jogi szabályozást igényel, de persze országonként eltérő módokon. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

14


1.1.1. A városias terek és csomópontok szerepe Külön fejezetben foglalkoztak a határon átnyúló és a FUA-k közötti kooperációk helyzetével, kimutatva, hogy egyelőre több az akadály (kulturális, adminisztratív különbségek, gazdasági tényezők), mint a kooperációt elősegítők. Ennek ellenére a tanulmány konstatálja a FUA közötti kooperációk megjelenését, közös gazdaságfejlesztési stratégiák kidolgozása (pl. Őresund tudomány régió, Győr–Bécs–Pozsony régiója), közös területi stratégiák elfogadása (Szász háromszög, Malmő–Koppenhága–Őresund), közlekedési stratégiák kidolgozása (Bolonya–Párma, Gorizia–Nova Gorica). A riport következtetésekkel, javaslatokkal zárul. A szerzők a nemzeti kormányzatokat sokkal nagyobb erőfeszítésekre, támogatásra ösztönzik, de az EU-támogatások fókuszába is ezt a kérdést javasolják, harmonizálva a határon átnyúló programokkal. A riport kritikus mondattal zárul, a többközpontúság kormányzási rendszerének kialakulatlansága nagyon gyakran annak köszönhető, hogy a fejekben még egyáltalán nem tudatosult szükségessége. 9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára Magyarországon 77 FUA van. A FUA koncepciónak a magyar statisztikai kistérségek egy része felel meg, de sok esetben a városi központok nem érik el a központok legkisebb megkívánt nagyságrendjét. A FUÁ-k területét tekintve is elaprózott a struktúra európai összehasonlításban. A policentrikusság koncepciójának megfelelő FUA szemléletben könnyen megválaszolható a magyar kvázi-dilemma: a régióknak van-e (tetszőleges) központja, vagy a városoknak van-e vonzáskörzete/régiója. A ESPON szellemében az mondható, hogy a regionális központok fejlesztése erősíti a régiót és azok nélkül a régió esélytelen az európai versenyben. A Tizekből Budapestet, Varsót, Prágát és Pozsonyt is csak a 3. MEGA kategóriába sorolták. Sajnos Magyarországról nem került a 4. kategóriába egy FUA sem, de Lengyelországban 7,8 is van, Romániában, pedig Bukaresten kívül Temesvárt is ide sorolták. Sajnálatosan Pécs kimaradt a „nemzetközi/nemzeti” jelentőségű nagyvárosok köréből is (Győr, Miskolc, Debrecen, Szeged bekerült).1 Területpolitikai ajánlások: Mikro (városi) szinten: A pólusok gazdasági munkamegosztásban elfoglalt szerepére építve fejlesszék ki a városok közötti kapcsolatokat. A helyi és regionális kormányzás új szervezeti formái és metodikái jelentős forrásai a továbblépésnek. A fejlesztési stratégiákban is fontos szerepet kell kapniuk a városok közötti kooperációknak. A Strukturális Alapok felhasználásának is erősíteni kell a többpólusú fejlesztést. Mezo (nemzeti és határon átnyúló) szinten: A SA és a KA felhasználásával segíteni kell a többpólusú, kiegyensúlyozott városhálózat kialakítását. Makro szint: új globális integrációs zónák kifejlesztése szükséges. Tehát helyes a jelenlegi kormányzati törekvés, hogy az öt magyar „nagyvárost” versenyképességi pólussá kell fejleszteni, csak egyelőre az eszközök elégtelenek ehhez.

1

A Planet Cense projektben sikerült elérni Pécs „felvételét” e kategóriába.


15


1.1.2. Város és vidék kapcsolatai Európában

1.1.2. VÁROS ÉS VIDÉK KAPCSOLATAI EURÓPÁBAN 1. A projekt címe: Urban-rural relations in Europe (Város és vidék kapcsolatai Európában). 2. Kutatási időszak: 2000-2004 3. A projekt témavezetője: Centre for Urban and Regional Studies, Helsinki University of Technology (A kutatásba 14 intézmény kapcsolódott be.) 4. Zárójelentés, 2005 5. A jelentés szerkezete. A zárójelentés szerkezetileg három nagy egységre tagolódik. Az első részben (Summary) összefoglalják a kutatás egészére vonatkozó tudnivalókat. A második, meghatározó terjedelmű fejezetben jelennek meg a projekt keretei között végzett kutatások eredményei. A harmadik rész a mellékleteket tartalmazza. A zárójelentés szerkezeti tagolása világos, okszerű és egyértelmű. A tagolás lehetővé teszi az anyag gyors áttekintését, a lényegi elemeket a bevezetőben kiemelték a szerzők. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: Az ESPON 1.1.2. projekt széleskörű együttműködést alakított ki több, az „ESPON világon belül” futó projekttel. Ezek közül a zárójelentés külön név szerint kiemelte az 1.1.1 projektet, mellyel közös tudományos ülést tartottak 2003 júliusában Leidenben. Az 1.1.4 projekttel a közös érdekek alapján együttműködtek a NUTS-3 szint demográfiai adatainak a kialakításában és a tipológiák megformálásakor a hasznosításában is. A 2.1.3. projekttel közös munkaértekezleteket és vitákat rendeztek a kölcsönösen fontos, egymás érdeklődésre számon tartó kérdések megvitatása érdekében. Az 1.1.1., az 1.1.3., a 2.1.1., valamint a 2.1.3. projektben érdekeltek közös vitaülésen foglalkoztak a kölcsönösen fontos kérdésekkel. A tipológia 2004 nyaráig elkészülő végleges változata szinte az utolsó pillanatig alakult a különböző projektekkel való együttműködések és viták során. Ezek a közös gondolkodási pályák nagyban elősegítették a tipológia pontosabbá válását. A zárójelentés szerzői egyértelművé tették, hogy tudatosan és jelentős mértékben támaszkodtak az ESPON korábbi tudományos eredményeire, illetve részben az ő közreműködésükkel folyó egyéb ESPONkutatásokra is. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása Az elemzésnek nincs önálló módszertani része, de az anyag egészén végigvonul egy tudatos módszertani megközelítés: –

elméleti alapvetés, élő fogalmak új módon történő alkalmazása,

–

a fennálló gyakorlat, EU politikák kritikai áttekintése,

–

saját tipológia kidolgozása a városi-vidék kapcsolatok tekintetében,


16


1.1.2. Város és vidék kapcsolatai Európában –

a kialakított típusok kritikai elemzése,

–

a földhasznosítás kérdésköre országok szerinti sajátosságainak áttekintése,

–

ajánlások a közpolitika számára a változások szabályozását illetően.

A kutatás során széleskörű módszertani apparátust használtak, fejlesztettek tovább. A legizgalmasabb kérdés módszertanilag a regionális típusalkotás, melyet a NUTS-3-as statisztikai régiók egészére vonatkozóan elvégeztek. A típusalkotás során figyelembe vették más témák hasonló eredményeit is, s belső vita után alakultak ki a típusok. 8. A projekt lényegének ismertetése A kutatás egyik központi kategóriája a tér (space), illetve a térbeli (spatial) volt. A két kategória a bevezetés első sorától lényegi elemként van jelen az elemzésben. A kutatás szempontjából a lényegi kiinduló pont az volt, hogy a térbeliség azért fontos, mert minden politikai döntésnek van területi vonatkozása, illetve hatása. A hierarchikusan szervezett politikai tér meghatározó eleme évszázadokon keresztül a nemzetállam volt. A regionalizáció az európai integrációs folyamat egyik lényegi elemévé vált. Ennek a folyamatnak összefüggései vannak mind a nemzetállami tagolódás, mind pedig a globalizáció irányában. A funkcionális régiók kérdéskörén belül kiemelkedő jelentősége volt és van a városi és a rurális terek egymás közötti viszonyának. A decentralizálódás és a demokratizálódás szükségszerűen megjelenik regionális szinten is. A projekt keretei között folyamatosan felvetődött a kérdés, hogy lehet-e, kell-e különbséget tenni Európán belül az urbánus és a rurális terek között. Ma sokak szerint egy nagyon sajátos folyamat játszódik le Európán belül a „rurbanizálódás”, ami két korábbi, analitikus elemzések révén elkülönített folyamat sajátos keveredésének, illetve szintézisének tekinthető. Ebből a kiinduló pontból fakadt az a folyamatos kérdéskezelés, hogy lehetséges-e egy koncepció keretei között megérteni, illetve kezelni Európán belül az urbánus és a rurális terek közötti kapcsolatokat. Ha van ilyen fogalom, ilyen átfogó, magyarázó kategória, akkor az csak az „urbanizáció” szélesen értelmezett fogalma lehet. Ez az a kategória, amelyen belül meg lehet fogalmazni a népességi folyamatok, a strukturális változások, a gazdaság átalakulásának jelentős összetevőit, ugyanakkor választ lehet adni az ideák, az elképzelések, az emberek viselkedése jó néhány alapvető kérdésére is. Az urbanizáció a mai felfogások szerint maga is lényegileg, sőt ciklusosan változik. Különböző szakaszokat lehet, illetve kell elkülöníteni az urbanizációs folyamatok változásainak az elemzésekor. A másik folyamatosan felvetődő alapkérdés annak megválaszolása, tisztázása volt, hogy mi a „rural” (falusias, vidékies). A „falusi” fogalmát négy alapvető megközelítés mentén rendezték már kiinduló pontként, s az elemzés során ezek fokozatosan új tartalmi elemekkel bővültek. A fejlett piacgazdaságokban a vidéki terek nagy része „post-productivist countryside” lett, ami azt jelenti, hogy nem elsősorban a mezőgazdasági termelés tere már. Olyan új tevékenységek jelentek meg, amelyek szinte teljesen átalakították a korábbi, hagyományos struktúrákat.


17


1.1.2. Város és vidék kapcsolatai Európában A kutatás egész folyamatában ezek után joggal tették fel azt a kérdést, ha mindkét vizsgált kategória, illetve fogalom ilyen bonyolult belső szerkezetű, meghatározottságú, akkor hogyan lehet feltárni, elemezni a közöttük lévő viszonyokat, melyek szükségszerűen még bonyolultabbak, mint az alapkategóriák belső kérdőjelei. Végeredményként arra a következtetésre jutottak, hogy a városi-falusi egybefüggő kapcsolatrendszer elsősorban a két képződmény közötti látható és láthatatlan mozgása az embereknek, a tőkének, az áruknak, az információknak és a technológiáknak. Az EU keretei között több ágazati politika elfogadott dokumentumában találtak a szerzők a város-vidék kapcsolat politikai megközelítését kifejező elemeket. Megjelenik a város-vidék kapcsolat, a mezőgazdasági, a vidékpolitikával, a területi politikával, a közlekedéspolitikával stb.-vel kapcsolatos dokumentumban. A leginkább átfogó módon a CAP és térpolitika, a területi tervezés keretei között közelíthető meg a kérdés. A következtetés szerint az EU egyszerre kell, hogy kezelje a különböző területein végbemenő, részben eltérő tartalmú és meghatározottságú folyamatokat. A befolyásolás csak abban az esetben kecsegtethet sikerrel, ha mindenre kiterjedően megismerjük a különböző területek sajátos folyamatait. A projekt keretei között folytatott kutatások során kísérletet tettek arra, hogy a város-vidék kapcsolatok feltárásán, értékelésén, minősítésén keresztül fogalmazzanak meg Európán belül régió-típusokat. Mindezt a NUTS-3-as régiók bázisán tették, s ábrázolták térképen, abból kiindulva, hogy ezek azok az egységek, ahol ez a kapcsolatrendszer a leginkább értelmezhető. Ha megnézzük a térképen megjelenített tipizálást és a területi típusokat (melyeket hat kategóriában fogalmaztak meg), akkor azt látjuk, hogy a népsűrűség, a funkcionális városi terek rangsora, valamint a földhasznosítási szerkezet alapján való tipizálás az alapstruktúrákat feltehetően jól visszaadja, szemlélteti, de a belső finomszerkezeteket nem. A szerzők önmaguknak is feltették a kérdést, hogy a városi-vidék kapcsolatok bázisán kialakított tipológia nem statikus-e. Végül úgy ítélték meg, hogy lényegét tekintve nem statikus, hanem dinamikus tipizálásról van szó. A kialakított hat típus nagyon eltérő számú egységet foglal keretbe. A legnagyobb számú NUTS-3-as egység (691) az első típusba (magas városi hatással, magas emberi beavatkozással jellemezhető) került. A többi csoport egységeinek a száma lényegesen alacsonyabb. Ráadásul, a különböző típusok területi megjelenése nagyon eltérő. Ha az egész európai téren belül nézzük meg a típusok területi elrendeződését, akkor azt látjuk, hogy egy-egy ország, illetve az adott ország egyes térségeiben is eltérő módon rendeződhetnek ezek a típusok. A kiválasztott országok részletes elemzése jól mutatja, hogy milyen differenciált lehet egy viszonylag kis területű ország is. Külön elemzési síkként jelent meg a záró tanulmányban annak megválaszolása, hogy van-e mit tanulni az európai régiók strukturális sajátosságaiból. A válasz az, hogy igen. Európában a mezőgazdasági területek kiterjedése már jó ideje viszonylag stabil. A mezőgazdasági művelésből kivont, „mesterséges” területek kiterjedése már csak kisebb mozgásokat mutatott általában, de egyes térségekben még számottevő változások mentek végbe. A funkcionalitás problémája a városi-vidéki terek között több vonatkozásban megjelent a zárójelentésben. A funkcionalitás kérdései részben az elméleti kérdések, részben pedig a gyakorlati elemzések során fogalmazódtak meg. A területi politikának egyértelműen javítania kell a városi és a vidéki terek közötti együttműködést.


18


1.1.2. Város és vidék kapcsolatai Európában A városi terek és a vidéki terek bizonyos fokú egybemosódásáról lehet beszélni, avagy a városi terek terjeszkedéséről. A földhasznosítási folyamatok befolyásolásához fontos érdeke fűződik minden közösségnek. A bevezető részben a szerzők összefoglalták a kutatás legfontosabb eredményeit, külön hangsúllyal megfogalmazva a kutatásból levonható politikai jellegű javaslatokat. A 15 pontban megfogalmazott javaslatok szinte átfogják a város-vidék probléma befolyásolására irányuló összes lehetséges területet, érintik a folyamatok legfontosabb kérdéseit, összefüggéseit. Ha a legfontosabb megközelítést akarjuk megfogalmazni, akkor az „élhetőség” (livability) keretében ragadható meg a leginkább. Az ajánlások közül ki kell emelni: –

A nagyvárosi életminőség javításán, a rozsdaövezetek rehabilitációján keresztül egy bizonyos mértékig korlátozni lehet és kellene a nagyvárosokból történő népességkiáramlást a rurális területek felé. Csökkenteni lehet a területhasználati nyomást a természeti területek irányába.

–

A tömegközlekedés fejlesztése révén csökkenteni lehet az egyéni közlekedést, így a környezetterhelést.

–

A kisvárosok infrastruktúrájának a fejlesztésén keresztül az egész területi szerkezetet helyesebb irányba lehet terelni.

–

A kis- és közepes nagyságú városi központok funkcionális fejlesztése a kooperáció és az integráció új folyamatait hozhatja el a városi és a rurális terek között.

–

Az elhagyott falusi településeket második otthonként és a turizmus szolgálatába állítva kell rehabilitálni.

–

Fejleszteni kell a településhálózat hálózati jellegét, az eredeti gazdasági tevékenységeket a rurális terekben.

–

A stratégiáknak javítaniuk kell a fenntarthatóságot, a belső kohéziót, a regionális stabilitást.

–

A mezőgazdasági területek védelme fontos az EU szintjén is, de a helyi élelmiszerelőállítás szempontjából is. Európa alacsony népsűrűségű területein külön jelentősége van az erdők és a természetes területek védelmének.

–

A gazdasági és közösségfejlesztés kiemelkedő jelentőséggel bír községi szinten. Meg kell találni a sajátos pénzügyi megoldásokat a helyi fejlesztések érdekében.

–

A helyi fejlesztések legfontosabb célja az „élhetőség” feltételeinek a megteremtése, biztosítása.

–

A területi kooperáció egyik fontos eleme az átláthatóság biztosítása minden fejlesztés esetében.

–

A fejlesztések során a közösségi és a magánszereplők partnerségét fokozatosan szélesíteni kell. A nyilvánosság zárhatja ki a korrupciót és a nagymértékű spekulációt.


19


1.1.2. Város és vidék kapcsolatai Európában –

Közösségi érdek a versenyképesség javítása, de a piaci körülmények között is érvényesíthető a közösségi cél.

–

A rurális érdekek nem szorulhatnak háttérbe a folyamat során.

–

A „rurbanisation” érdekében nem a spekulatív célú, hanem a spekulációktól mentes fejlesztést kell inkább előtérbe helyezni.

A záró tanulmány legterjedelmesebb részét a második fejezet teszi ki, melyben részletesen összefoglalták a projekt fentebb már bemutatott eredményeit. Ha ismételten ki akarunk valamit emelni a kutatás egészéből, akkor az a „Spatial Europe” szemlélet érvényesítése a folyamatok elemzésének minden elemében. Európa problémái különböző területi dimenziókban jelennek meg, ezek feltárása és megértése nélkül nem lehet érdemben befolyásolni a belső folyamatokat sem. 9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára A projekt megközelítései, elemzései és eredményei fontosak a magyar területi politika szempontjából, különösen a kistérségi folyamatokat illetően. A NUTS-3-as statisztikai szint az elemzésben ugyan a magyar statisztikai szemlélet szerint nem a kistérségi, hanem a megyei szintet jelenti, de ennek ellenére a város-vidék kapcsolatok elméleti kérdéseinek ilyen mélységű áttekintése, a fogalmai apparátus kritikus elemzése, a megtett politikai javaslatok mind tanulságosak lehetnek a magyar folyamatok befolyásolását illetően is. A magyar területfejlesztési gyakorlat szempontjából fontos, hogy amikor „vidékfejlesztésről” beszélünk, akkor abban egyszerre jelenjen meg az adott térség teljes belső sajátosság-rendszere (városi, falusi terek), illetve a kettő közötti sokoldalú kapcsolatrendszer. A „falusi tér felemelése” jelentős részben csak a ténylegesen területi szerepet játszó városok fejlesztésével, részben azokon keresztül valósulhat meg. Nem lehet elkülöníteni a városokat környezetüktől. A falusi környezet technikai urbanizálódása a mi esetünkben is megteremti annak lehetőségét, hogy a falvak új funkciókhoz jussanak. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy a jövedelemtermelő-képesség eltérései miatt a mi esetünkben feltehetően nem ugyanolyan tartalmi meghatározottságok mentén fognak a folyamatok lejátszódni. 10. A projekt mellékleteinek bemutatása A projekt keretei között elkészült mellékletek részben az elemző részekbe illesztve, részben pedig önálló keretben jelennek meg. Az ábrák, grafikonok, táblázatok professzionális kivitelben készültek, a mondanivaló lényegét jelenítik meg, segítenek a tartalom megértésében, feldolgozásában. A kutatás során elvégzett kérdőívek lényegi elemeinek a közlése nagyban hozzásegíti az olvasót ahhoz, hogy képet kapjon a kutatás mélységeiről, korrektségéről, megalapozottságáról. A szinte tudományos disszertáció jellegű elemzések bibliográfiai anyagai nagyszerűek, jól mutatják, hogy az egyes részek elméleti megalapozottsága rendkívül kiterjedt volt.


20


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai

1.1.3. AZ EURÓPAI UNIÓ BŐVÍTÉSÉNEK KÜLÖNÖS, A POLICENTRIKUS TERÜLETI HÁLÓN TÚLI HATÁSAI, KÜLÖNÖS FIGYELEMMEL A DISZKONTINUITÁSRA ÉS A KORLÁTOKRA 1. A projekt száma és címe: ESPON 1.1.3. Particular effects of enlargement of the EU and beyond on the poliycentric spatial tissue with special attention on discontinuities and barriers (Az Európai Unió bővítésének különös hatásai és a policentrikus területi hálón túli hatása, különös figyelemmel a diszkontinuitásra és a korlátokra). 2. A projekt időtartama: 2002–2006 3. A projekt témavezetője (a lead partner intézmény megnevezése): The Royal Institute of Technology Department of Infrastructure Division of Urban Studies, Stockholm, Sweden. További 14 partnerintézmény működött közre. 4. A projekt egyes részjelentéseinek kelte: Third Interim Report 2004. augusztus 31.; Second Interim Report 2003. augusztus 31.; First Interim Report 2003. március 31. (A záró kutatási jelentés még nem készült el.) 5. A kutatási projekt szerkezete: A projekt harmadik részjelentése három fő részre tagolódik. Az I. rész adja a kutatási részeredmények tartalmi összegzését. A II. rész részleteseiben tartalmazza a kutatási beszámoló alapjául szolgáló résztanulmányokat és elemzéseseket, térképeket és táblázatokat. A III. rész hozza a bibliográfiát és a mellékleteket. A mellékletek között szerepel például a funkcionális urbánus terek típusainak és számának országonkénti besorolása, vagy az új tagállamok városhálózatának beminősítése az inkább policentrikus, vagy inkább monocentrikus kategóriába. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: Az ESPON jelen kutatási projektjének igen kiterjedt az összefüggése más projektekkel, erőteljesen támaszkodik korábbi, illetve párhuzamos projektek módszertanára és kutatási eredményeire. Maga is meghivatkozza az ESPON 1.1.1. kutatást, melynek partnerei közül számosat bevontak a projekt kidolgozásba. Kamatoztatták az együttműködést a policentrikusság értékelése és a transznacionális régiók és transznacionális városhálózatok szekcióban. A területi különbségek mérésére használt módszert a Területi diagnózisok fejezetben egyértelműen az EPON 3.1. projekt francia tagja dolgozta ki. A SASI Modellt, amit a szcenáriók kialakításánál alkalmaztak, az ESPON 2.1.1. kutatástól kölcsönözték az európai közlekedési politikák hatásainak mérésére. Az ún. Shrinking communities tipologizálásához az előzetes adatokat az ESPON 1.1.4. projekt irányító partnere szállította, míg a Policy kombinációk fejezet hasznosította a 3.1. projekt partnerével folytatott szakmai vitát. Vagyis összességében a folyó projektre nagy mértékben befolyást gyakoroltak más ESPON kutatási eredmények. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása (pl. az alkalmazott modellek megnevezése és egy bekezdés erejéig tömör ismertetésük): Gyakorlatilag a közbenső jelentés egész szerkezetét végig kíséri a különféle módszertani eljárások használata. Először is a policentrikusság mérésére három indexet használnak: a nagyságrendi indexet (Size Index), a helyzeti indexet (Location Index), valamint a kapcsolati index (Connectivity Index) módszerét. A három indexből kialakították a policentrikusság átfogó indexét, mely a 0 és a százas érték között mér további hét szubindikátor segítségével. A népességmegoszlás, a GDP megoszlás, a szolgáltatási területek nagysága, valamint a népesség és MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

21


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai elérhetőség alapján föl lehet állítani a régiók rangsorát. A regionális specializáció és a földrajzi koncentráció koncepciójára, mint metodológiára, valamint a fölvázolt forgatókönyvekhez használt RESSET és SASI modellekre a projekt tartalmi ismertetése során térünk ki. 8. A projekt lényegének ismertetése (a kutatás célja, eredményeinek, megállapításainak összegzése, esetlegesen fölvázolt forgatókönyvek leírása stb.): Az EU bővítési folyamata áll a jelen projekt vizsgálati fókuszában, minek következtében bizonyos, az előzőektől eltérő kiterjedésű konfliktusok keletkeznek. Az EU területi politikájának ugyanis feladata, hogy előírásait (normáit) közvetíteni tudja egy közös értelmezés mentén és érdekében a megnagyobbodott területen is. Az ESPON program egyik küldetése, hogy mivel a policentrikusság elérésére irányuló politikai beavatkozásoknak a különféle területi szinteken különféle hatásai lehetnek, azokat elemezze. E beavatkozások a vertikális integrációban várhatóan kedvező változásokat fognak előidézni, köszönhetően a területi kapcsolatok sokféleségének és az intézményi kapacitásoknak, melyek az új nemzeteknél és régiókban is rendelkezésre kell, hogy álljanak. Cél a szektorok és tervezési területek horizontális integrációjának elérése, ami ugyancsak nem idegen területe a regionális fejlesztési stratégiáknak. A riport megállapítja, hogy a policentrizmus egyszerre analitikai koncepciója és policy opciója az ESDPnek és az ESPON-nak, aminek lényege, ellensúlyozni a „Pentagon”-t és az EU valamennyi szintjén a túlfejlett városokat és régiókat. Ez okból a kutatás prioritást ad a városok (és a városhálózat) szerepe elemzésének a területfejlesztésben. Az egész program a kiegyensúlyozott policentrikus városhálózat megteremtése céljának van alárendelve, mivel egy ilyen hálózat jóval hatékonyabb, fönntarthatóbb és méltányosabb, mint a monocentrikus karakterűek. E projekt a policentrikusságra összpontosít, mégpedig az EU új tagállamaiban. Az EU bővítésének hatása a policentrizmusra A szerzők elsőként rögzítik a policentrikusság és bővítés kapcsolatából eredő kívánatos európai változásokat. Eszerint a legnagyobb, a policentrikusságot érintő átalakulásként tételezik az EU-ban a fő városrégiók és transznacionális integrációs régiók (TRI – Transnational Regions of Integration) fejlődésének megerősítését a „Pentagon”-on kívül, akként, hogy versenyképessé váljanak Európa magterületével. Természetesen a csatlakozott terület városrégiói gyengébbek, mint az EU15 riválisé, illetve a transznacionális régiók integrációs szintje alacsonyabb, mint ugyanezeké a régi tagállamokban. Mivelhogy a policentrikus politikának le kell fednie az EU teljes területét, erőfeszítések megtételére van szükség a bővített területen. Miközben a kitágult Európa látszólag nagyszerű potenciált villant föl a policentrikusság növelésére a régiók keretei között, a kérdés fönnáll, hol tart e tekintetben a tíz új tagállam. A kutatócsoport által elvégzett területi diagnózis konkrét eredményei a következők: A tíz új tagállam területén csupán néhány potenciális MEGA-várost (Metropolitan European Growth Areas) talált a vizsgálat, főként a fővárosokat: Varsót, Budapestet, Prágát és Pozsonyt. Potenciális transznacionális régió formálódik a három kis Balti állam viszonylatába, magában foglalva a potenciális transznacionális városhálózatot (TUN – Transnational Urban Networks) Tallinn, Tartu, Riga, Daugavpils, Vilnikus és Kaunas részvételével. Ez a térség meg akarja erősíteni kapcsolatát a maradék Balti térséggel, Lengyelországgal és a Triangle-lel, valamint különös jelentőségre tesz szert a Kaliningráddal és Szentpétervárral való viszonyának intenzifikálása.


22


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai A Közép-európai Háromszög (Triangle of Central Europe – TR) potenciálisan magas integrációs szintet mutat és felöleli a Varsótól keletre fekvő térséget: Poznan (és valószínűleg Berlin) nyugaton, Krakkó, Drezda, Prága, Pozsony, Bécs és Budapest délen. E TRI-nak van a legerőteljesebb kapcsolata a „Pentagonnal”, a tágabb Balti térséggel, Lengyelországgal és a Balkán régióval. A TR magában foglalja a potenciális MEGA városokat: Berlint, Bécset (Európa motorjait), Varsót, Budapestet, Prágát (potenciális MEGA-k), Krakkót, Wroclawot, Pozsonyt, Poznant, Lodz-t és Szczecint (gyenge MEGA-k). A potenciális Transznacionális Integrációs Régió (Transnational Region of Integration) átfogja a „Triangle”-t, valamint néhány szomszédos országot/régiót: nyilvánvalóan Ausztria, a Cseh Köztársaság, Szlovákia és Lengyelország maradék részét, továbbá Szlovénia területét. A potenciális TR az INTERREG IIIb együttműködési területe (CADSES). Elismeri a riport, hogy Európa kiegyensúlyozott policentrikus területi struktúrájára irányuló területi politika a jövőre nézve célkonfliktusokat rejt magában. Merthogy a „Pentagonon kívüli városi centrumok erősítésének célja növelni fogja a térség fővárosainak amúgy is túl nagy dominanciáját. Ez vonatkozik a Cseh Köztársaságra, Magyarországra és a Balti államokra. Ha pedig ezen államok kiegyensúlyozott városhálózatának megteremtése válik közös céllá, úgy a Strukturális Alapokból több forrás és infrastruktúra fog a periférikus régiókba áramolni, ami viszont az új tagállamok fővárosainak kárára mehet csak végbe. 2. táblázat

A policentrikus policy célkonfliktusai a csatlakozott új tagállamok tekintetében

Cél Globális méretű versenyképesség (Lisszabon) Európai léptékű kohézió

Nemzeti szintű kohézió Fenntarthatóság

Policy A legmagasabb szintű globális városok megerősítése

Célkonfliktus A globális városok és Európa maradék része közötti polarizáció növekszik. A „Pentagon”-on kívüli Az európai globális városok nagyvárosok megerősítése versenyképessége csökkenhet. Az egyes országok városhálózata kevésbé lesz kiegyensúlyozott és policentrikus. A középszintű városok Az új tagállamok megerősítése a csatlakozott nagyvárosainak tagállamokban versenyképessége csökkenhet. Az új tagállamok alacsonyabb Az új tagállamok szintű városainak megerősítése nagyvárosainak versenyképessége csökkenhet.

Egyébként a különböző területi szintekre elvégzett differenciált diagnózis inkább vezetett evidenciákhoz, mint specifikus vagy újszerű megállapításokra. Ennek megfelelően a nemzeti szint vonatkozásában például rögzíti a részjelentés, hogy azok a régiók, melyeket alacsony egy főre jutó GDP-t birtokló régiók vesznek körül gyorsabban fejlődnek, mint azok, melyek szomszédai inkább prosperálóak. A mikroszintre elvégzett analízis célja viszont a bővítés hatásának mérése volt a gazdasági és városi struktúrára a pénzügyi és monetáris integráció kontextusában, illetve hogy az miként hat a policentrikusságra. Erre vonatkozóan érdemes megjegyezni, hogy az új tagállamok banki struktúrája – szocialista örökségük következtében – távol áll a nyugati országokétól. Minthogy az új tagországokban a


23


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai pénzügyi rendszer még erősen bankalapú, s az értékpapírpiac csupán másodlagos szerepet játszik. Az viszont igaz, hogy a bankalapú pénzügyi rendszer általában policentrikusabb, mint a finanszírozási alapú, s jobban el tudja látni egy ország egész gazdaságát. A liberalizációs folyamat azonban a finanszírozási alapú (finance based) rendszerhez vezet, ami a pénzügyi aktivitást koncentrálni fogja a fő pénzügyi központokba nemzeti és nemzetközi szinten egyaránt. Vagyis ennek következtében a periférikus régiók, valamint a KKV-k hátrányt fognak szenvedni. A szükségletek tipológiája A részjelentés már beszámol azokról az elemzésekről, melyek a regionális gazdasági struktúrákban észlelhető trendekre és rendszerekre összpontosítottak. Az anyag kétféle tipológiát javasol alkalmazni: az egyik a regionális specializáció (Regional specialisation) elnevezést viseli, mely a régiókban lezajló változásokat írja le, illetve azt, hogy azok miként viszonyulnak a regionális átalakulásokhoz. A másik a földrajzi koncentráció típusa (geographic concentration), mely azokra a történésekre fókuszál, melyek a régiók között és azok távolabbi földrajzi terében zajló trendek keretei között a koncentráció vagy a diszperzió irányába mutatnak. E tekintetben az egyik fő megállapítás, hogy nem valamennyi régió válaszol egyformán a szektorális tagolódást ösztönző policykre, vagy a gazdasági struktúra differenciálódására. A földrajzi koncentráció összehasonlító vizsgálata azt mutatja, hogy azok az átalakulások, melyek az EU 15ökben lezajlottak (pl. a szolgáltatói szektor bővülése, a foglalkoztatás hanyatlása és a növekvő koncentráció a fő szektorokban), hasonlóképpen történik az új tagállamokban. Sőt, az EU 12-ek határai között gyorsabban és erőteljesebben manifesztálódik mindkét folyamat. Az ebből folyó következtetés, hogy az EU által a régi tagállamokban nemzeti és regionális szinten egyaránt alkalmazott policy kombinációk a pozitív szektorális tagozódás erősítésére várhatóan az új tagállamokban is működni fognak. A kiindulópont az volt, hogy az új tagállamokra a bővítés rendkívüli nyomást gyakorolt, hogy városrendszerüket újjászervezzék. A területileg releváns trendeknek e jelentésben való feldolgozása abba az irányba gyakorol nyomást, hogy hozzáillesszék a változások irányát a nemzeti és európai városhálózatok különféle gyorsasággal és szinteken zajló reorganizációjához. Ennek érdekében a kutatók igyekeztek azonosítani azokat a területeket, melyek problematikusak egy területileg kiegyensúlyozott policentrikus struktúra kialakítása szempontjából, viszont döntőek a normatív területi célok realizálása tekintetében. Az ESPON térség régióinak rangsorolása céljából azokra a jellemzőkre összpontosít a jelentés, melyek megengedik a NUTS 3 szint átfogó kvantitatív megfigyelését és amelyek az indikátorok sorát involválják. A jellemzők alapján a régiók négy típusát különítették el, amelyek mindegyikéhez önálló hipotézist állítottak föl. „Fringe” közösségek: Periférikus elhelyezkedésű régiók, alacsony népsűrűséggel, alacsony szintű gazdasági jóléttel és jelenlegi lassú növekedési rátával, ami valószínűsíthetően kevésbé lesz vonzó a magánbefektetők és kvalifikált mobil munkaerő számára, más régiókhoz képest. „Shrinking” közösségek: Gyenge demográfiai struktúrát birtokló régiók, negatív népesedési trendekkel, alacsony népességtömeg és népsűrűség egy spirális kumulatív ok-okozati összefüggésben, hanyatló regionális piacok a magánszektor szempontjából és növekvő egy főre jutó közszolgáltatási kiadások. „Rustic” közösségek: A primer szektorra szakosodott régiók, alacsony bevételi szinttel és lassú strukturális átalakulási rátával a közeli múltban, de jelenleg elmozdulva a második és a tercier szektor irányába. Esetükben a közeli jövőben valószínűsíthető a gyenge gazdasági növekedési ráta, mint más mezőgazdaságilag meghatározott régiókban. Ez úgy is megfogalmazható, hogy a mezőgazdaságtól való lassú elmozdulásuk azzal magyarázható, miszerint az ipari és szolgáltató szektor nem találta elég vonzónak ezeket a régiókat a letelepedéshez az előcsatlakozási helyzetben. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

24


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai „Rust belt” közösségek: E régiókban a feldolgozóipar jelenlegi alacsony jövedelmi és technológiai szintje nem fog új ipari beruházásokat vonzani, mint más feldolgozóipari régiókban. Forgatókönyv-tanulmányok A kutatási projekt részjelentése e fölállított tipológia alapján részletezett policy orientációkat kíván megfogalmazni mindhárom (makro, közép- és mikro szinten) területi szint vonatkozásában. Azonban a közbenső jelentés az Unió bővítésének hatásairól már vázlatos forgatókönyveket előlegez meg: A bővítés hatásainak előrejelzésére két szcenárió tanulmány készült az ESPON 1.1.3. kutatás keretében, melyek két különböző, mégis egymást kiegészítő előrejelzési modell alkalmazására épülnek a regionális társadalmi-gazdasági fejlődésre vonatkozóan: 1. Az ún. RESSET modellt használja az 1. számú forgatókönyvet tartalmazó tanulmány, melyet kifejezetten a jelen kutatás számára alakítottak ki. Ez egy vázlattervi modell, mely alkalmassá tesz néhány véletlenszerű felhasználót arra, hogy az ESPON térben a városi és regionális fejlődés jövőjére rálásson és belebocsátkozzék az elméleti vizsgálódásba a tér egészének föltárása érdekében. 2. A SASI modellt az ESPON 2.1.1. sz. projekt használta, amely szintén a regionális társadalmigazdasági fejlődés modellje, mely különösképpen az európai közlekedési policyk hatásainak bemutatására készült. A két modellt a kutatás későbbi fázisában, amennyire csak lehetséges, összehasonlíthatóvá fogják tenni. Egy harmonizált területi adatbázis fogja lehetővé tenni, hogy hasonló hipotézisek alkalmazása esetén a kibővített EU-nak, mint egésznek az általános gazdasági és demográfiai fejlődése prognosztizálható legyen. Az ennek a kutatásnak keretében fölvázolt scenáriókat a két modell segítségével szimulálják, mégpedig szoros együttműködésben más ESPON projektekkel, különösen a 3.2. számúval. 1. Forgatókönyv A RESSET az európai térben zajló változásokat három szinten szimulálja, először az EU 29-ek szintjén. Ez magában foglal egy demográfiai-gazdasági előrejelzési modellt a népesség és a foglalkoztatás egyszerű extrapolálása útján, az aggregált növekedési ráták alapján készülő forgatókönyv-variációknak megfelelően. A második modell a népesség, valamint a foglalkoztatás növekedését és változásait nemzeti szinten szimuláló modell, noha – a hozzáférhetőség határai között – tájékoztat a regionális szintű történésekről is. A harmadik modell hathatósan finomítja az előrejelzéseket, melyek a két magasabb szintre vonatkoznak, mégpedig az urbánus és rurális különbségek, valamint a nemzeti fejlődés egyenlőtlenségeinek faktorizálása útján. Határozottan hosszú távú forgatókönyveket teszteltek, összesen négyet. Ennek legfőbb eredményei: –

A legjobb elérhetőség az új Európa magterületén van és a modell ezt bizonyította is, mivel a népesség és a foglalkoztatás eltolódott efelé a magterület felé, mégpedig a tehetetlenség értelmében.

–

Az új tevékenységeknek megfigyelhetően kevesebb a spill-over hatásuk a különféle országokból más országokba irányulóan, mint ahogyan azt várták a vizsgálat előtt.


25


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai –

Létezik az a tendencia, hogy a Nyugat több tevékenységet tud zsákmányolni a maga számára, mint a Kelet, még akkor is, ha a beruházás és foglalkoztatás terén a Kelet jelenleg kiváltságos pozícióban van.

–

Tapasztalható a tevékenységek általános terjedése az új Európán keresztül, amelynek során az eloszlásban egyenértékűek a nagy és kis államok a perifériától a magterületig. Skandinávia és a Balti államok azonban kivételt képeznek, ugyanis ami ott történik az kivételként értékelhető: tevékenységek zsákmányolása, elfoglalása Lengyelországtól és Németországtól.

–

A migráció kedvezményezetti pozícióba inkább a Nyugatot helyezi, mint a Keletet, de a modellek tesztelése során kiderült, hogy a két nem EU-tagállam, Svájc és Norvégia profitálja a legtöbbet belőle. Ez a jelenség leginkább a két országnak a modellterületbe való beékelődésével magyarázható, mintsem ezen országok valamiféle versenyelőnyével.

2. Forgatókönyv: A TEN és TINA projektek hatása az új tagállamok régióira Az alkalmazott modell a regionális gazdasági modell, a SASI. Vagyis az új tagállamok régiói tekintetében vizsgálta a határok állította korlátoknak a bővítéstől várt redukálódását, ami például a közlekedésben a várakozási időkben és az utasforgalomban jelentkezett. A jelentés állásfoglalása szerint a közlekedési infrastruktúra fejlesztései az új csatlakozott országokban, továbbá a régi és új tagállamok között elősegítik áthidalni a gazdasági szakadékot a két államcsoport között. Ez részletesebben a következőket jelenti: –

Azok a közlekedési projektek, melyek a szállítási korridorokat a régi és új tagállamok között fejlesztik, sokkal fontosabbak azon infrastrukturális beruházásoknál, melyek az egyes országokon belül történnek.

–

A közlekedési infrastruktúra fejlesztések csökkentik a területi különbségeket európai szinten és valószínűsíthetően növelik azokat az újólag csatlakozott országokon belül.

–

A közlekedési tarifa szcenáriók kivételével, valamennyi az ESPON-ban ellenőrzött közlekedési policy szcenárió valószínűleg növelni fogja a csatlakozott tagállamok városhálózatai policentrikusságában mért különbségeket.

Ajánlott policy kombinációk Hangsúlyozza a jelentés, hogy a policy ajánlási eljárásnak figyelembe kell vennie olyan megfontolásokat, hogy amikor területfejlesztési policyket készítünk, akkor azoknak a cenrumában olyan normatív (inkább jogi vagy szabályozó) koncepcióknak kell állniuk, mint a polycentrikusság, a hátáron átnyúló együttműködés és a kohézió. Az anyag az ún. „policy kombinációk” koncepióját javasolja vagy pedig egy integrált policy kialakítási szemléletet, mintegy az ajánlások, útmutatások kiegészítéseképpen. Végeredményben két kombinációt fogalmaz meg, melyek mindegyike teoretikusan két egymástól erősen különböző relációra alapozza a policy építést, megihletve a neoinstitucionalizmus eszméjétől: az alapelvi alapú (principle-based raionale) és a kapacitás-alapú (capacity-based rationale) logikai alapot (megközelítést) különbözteti meg. Az principle-bases megközelítés koordinált ágazati szemléletet jelent egy fölülről lefelé (top-down) építkező perspektívával, miközben a kapacitásorientált megközelítés területi alapú és nagymértékben követi az alulról fölfelé (bottom-up) építkezés logikáját. E megközelítések széles skáláját adják a lehetséges általános policy ajánlásoknak.


26


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai A principle-based policy kombináció Eszerint valamennyi tagállamnak olyan regionális fejlesztési programok tervezeteit kellene kidolgoznia, melyek a városok második szintjének funkcionális növekedésére helyezik a hangsúlyt. Ehhez uniós alapokat szükséges biztosítani annak érdekében, hogy regionális szinten partnerségek formálódjanak. A kis tagállamok feladata, hogy profitáljanak a szomszédos országokkal való kooperációkból. A terveknek a városok második szintjén a területi együttműködések funkcionális potenciáljait kell elemezniük és kiaknázniuk. Az ilyen típusú tervdokumentumoknak tartalmazniuk kell közvetlenül a foglalkoztatás növelésére irányuló policy célokat a városok második és alacsonyabb szintjein. A riport érdekes módon ebben az összefüggésben a decentralizált kormányzati foglalkoztatást és új közintézmények alapítását ajánlja. Más ESPON kutatásokkal való kapcsolat az intézkedéscsoportok megfogalmazásánál is érvényre jut, így az ehelyütt másodikként ajánlott intézkedéscsomag meghatározott/kiválasztott városok új közlekedési infrastruktúrájának fejlesztésére koncentrál: – Intenzíven fejlesztendők a regionális autópálya-hálózatok, különösképpen összpontosítva a nagy regionális központokra. –

Új útvonalterv alakítandó ki a gyorsvasút hálózat kiépítésére a különböző régiók kiszolgálásra.

–

A helyi közlekedési elérhetőség intenzív fejlesztése, beleértve a fenntartható szállítási megoldásokat, mint a kerékpárutakat, továbbá a települések és a régiók összekapcsolását.

Az intézkedések harmadik csoportja növekvő fontosságot tulajdonít a kulturális, szabadidő alapú turizmusnak és a sprorttevékenységeknek: –

Nagy egyedi események vonzóvá tétele hosszú távú fejlesztési potenciállal.

–

A regionális centrumok és a városok második szintjén a meglévő természeti és kulturális értékekre alapozva a kulturális és turisztikai szerepek határozott fejlesztése.

–

Történelmi turisztikai negyedek rekonstrukciója.

A kapcitás-alapú policy kombinációk A kutatócsoport álláspontja szerint a feladatok végső csoportja ún. „soft” kapcsolatok létrehozására kell, hogy irányuljon a funkcionális régiók között annak érdekében, hogy fejlesszék a policentrikusságot, a kohéziót és a fenntarthatóságot az információk és tudás cseréje révén. Itt hangsúlyozódik a kibővített területen fekvő és velük szomszédos régiók közötti kooperáció. A riport újfent kiemeli a transznacionális együttműködések/hálózatok fejlesztésének nélkülözhetetlenségét az EU magterületén meglévő koncentráció ellensúlyozására, különösképpen az új tagállamok tekintetében, ahol a területfejlesztési célok gyakorlatba való átültetésére való képesség alacsony lehet. Az INTERREG III program és más uniós alapok jelenleg is ezt a feladatot célozzák. A policy ajánlások a kutatási koncepcióval összhangban szintenként határozzák meg az iránymutatásokat:


27


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai Makroszinten – –

–

–

Az ún. Open Method of Coordination (OMC), vagyis a nyitott koordináció használatának föltárása, annak érdekében, hogy a governance modszere tágabb teret kapjon az EU területi stratégiáiban. Az OMC jelenti a szereplők rugalmasságának, nyitottságának és pluralitásának ösztönzését, ami legitimitást tud adni a területfejlesztés sokszintű folyamatának. A vidékfejlesztési politika megerősítése, különösen az EU ún. Rustic közösségeiben. Ugyanis ezek a régiók elsődlegesen a mezőgazdaságra szakosodtak, ami összefügg alacsony gazdasági növekedésükkel. Ezeknek és más mezőgazdasági régióknak az igényét kielégítve szükséges a fönntartható vidékfejlesztés fókuszba helyezése mind több környezetbarát módszer bevezetésével a mezőgazdasági termelésbe. A kiterjesztett szomszédsági politikának azokra a határtérségekre kell irányulnia, melyek a csatlakozás következtében hátrányos helyzetbe kerültek. Miként azt az európai Új szomszédsági politika és eszköz bevezetésével tervezték, az új szomszédokat figyelembe kell venni az európai térben, amit a Tacis és MEDA programok egyébként támogatnak.

Középszinten – –

–

–

A projekt hangsúlyozza a regionális és lokális szintek kapacitás-építésének fontosságát, annak érdekében, hogy a régiók fölhatalmazást kapjanak és rendelkezzenek azokkal a képességekkel, melyek az EU által támogatott projektek lehetőségeinek kihasználásához szükségesek, menedzselni legyenek képesek a programokat, és értékelni tudják azok eredményeit. Kiemelt szerepet tulajdonítanak itt is a határon átnyúló, transznacionális és interregionális kapcsolatoknak az új területeken. Egy kiterjesztett társadalompolitika értelmében a projekt szükségesnek tartja Európa zsugorodó (Shrinking) régiói tekintetében a kulcsfontosságú szolgáltatások zavartalan biztosítását azért, hogy e térségek vonzóbbá váljanak. Az elképzelés szerint, az EU-nak irányelveket kellene kibocsátania arról, hogy mely szolgáltatásokat tekintsék Európa kisvárosaiban a minimum standardba tartozóknak a szolgáltatások elérhetővé tétele értelmében. Nemzeti szinten ösztönözni szükséges az új tagállamok régióival való növekvő együttműködést, az uniós alapoktól függetlenül vagy függően. Az intra-regionális együttműködési fórumok szerepét emeli ki e vonatkozásban.

Mikroszinten – A részjelentés a régiók és mikrorégiók vonatkozásában is az integrált fejlesztési szemlélet meghonosítását tűzi ki célul. Ennek fő tengelyét egy település-, illetve városorientált policy alkotná, alkalmazva a policentrikusság elvét lokális méretekben is, ami pedig föltételezi az együttműködést és hálózatosodást helyi léptékben úgyszintén. Hasonlóképpen hangsúlyozódik az ágazatközi kapacitások létesítése regionális és helyi szinten, mivel a fenntartható regionális politika szempontjából az interszektorális feladatok különös jelentőségűek (mint pl. a klímaváltozás). A riport megnevezi a horizontális szervezeti elhelyezkedésű „fejlesztési tanácsok” (Development Councils) bevezetésének szükségességét azzal a céllal, hogy a különféle politikák és a tervezés várható hatásait koordinálják a versenyképesség, a kohézió normatív céljával. Végül kiemeli a Local Agend 21 tervek kezdeményezését a fenntartható fejlődés területi dimenziójának közvetítéséhez. Ezek keretei között javasolja az ún. zöld folyosók elérhetőségének megteremtését és kapcsolódásukat a nagyvárosi terekhez. E tervek feladata, hogy hangsúlyozzák a természeti és kulturális értékeknek, mint gazdasági tőkének a fontosságát. A projekt zárójelentése – az előrejelzés szerint – a nemzeti és EU-s politikáknak a kibővített uniós terület policentrikus fejlődésére gyakorolt hatását fogja mérni, mégpedig egy élesebb tipologizáláson keresztül.


28


1.1.3. Az Európai Unió bővítésének különös hatásai Ugyanígy az eddigi policy ajánlásokat sokszintű területi bázison és még egyértelműebben kívánja megfogalmazni a konzorcium. 9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára Hazánk az inkább monocentrikus városhálózatot birtokló kategóriába sorolódott. Ezért számunkra igen lényeges lesz ennek az ESPON projektnek a záró riportja, amelyben várhatóan nemzeti politikáink is értékelést fognak kapni a városhálózat átalakulásával összefüggésben. A projekt köztes jelentése által fölvázolt policy ajánlások már jelenleg is megfontolás tárgyává tehetők, hiszen számos olyan intézkedés megvalósítását hangsúlyozzák, melyek akut problémát képeznek, mint például a regionális és lokális szint kapacitásépítésének fontossága, vagy a közszolgáltatások minimumának elérhetővé tétele a városhálózat alsó szintjén.


29


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai

1.1.4. A DEMOGRÁFIAI FOLYAMATOK ÉS A MIGRÁCIÓ TERÜLETI HATÁSAI 1. A projekt száma és címe: ESPON Project 1.1.4. The spatial effects of demographic trends and migration (A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai). 2. A projekt időtartama: 2 év 3. A projekt témavezetője: Swedish Institute for Growth Policy Studies (ITPS), Stockholm (Sweden). 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte. 1. részjelentés: 2003. április 2. részjelentés: 2003. augusztus 3. részjelentés: 2004. március zárójelentés: 2005. március 31. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: A kutatás alapvetően négy nagy egységre osztható. A rövid összefoglalót, a kutatás legfontosabb megállapításait tartalmazó bevezető részt követően az elemzés keretét, módszertanát mutatja be az első fejezet, majd a demográfiai trendeket, ezek mozgatórugóit ismerteti a második, a regionális politikákra vonatkozó következtetésekkel foglalkozik a harmadik fejezet. A tanulmány negyedik, záró fejezete pedig lehetséges intézkedésekre tesz javaslatot. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: –

ESPON 2006 Programme Action 1.1.3. Urban-rural relations in Europe (2. részjelentés)

–

ESPON 2006 Programme Action 3.1. Integrated tools for European spatial development (3. részjelentés)

7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A projekt keretében 29 országot vizsgáltak: az EU 25 tagállamát (Ciprus és Málta kivételével), valamint Bulgáriát és Romániát, mint jelölt országokat, valamint Norvégiát és Svájcot. A tanulmány során az 1990es évek közepétől a végéig 1326 NUTS-3 szintű területi egységet vizsgáltak, melyből 531-et érintett a népességcsökkenés problémája. A kutatás hangsúlyosan kezelte az elnéptelenedő térségek, valamint a növekvő népességű régiók vizsgálatát. Az elemzések nem hagyták, nem is hagyhatták figyelmen kívül a külső gazdasági, politikai és földrajzi tényezőket sem. A kutatáshoz a termékenységi rátákat, a születési és halálozási arányokat, valamint a vándorlási különbözet mutatóit vizsgálták. Nagy hangsúlyt kaptak az öregedési mutatók (gyermekek és idősek aránya, a fiatalok-idősek aránya, a korosodó munkaerő aránya) és a korspecifikus vizsgálati módszerek. A munka során a migráció és az elnéptelenedés tekintetében a NUTS 2 szint túl nagynak bizonyult, sőt még a NUTS 3 szint sem volt minden tekintetben megfelelő. Gondot okozott, hogy a NUTS 3 szintek nem kompatibilisek egymással. Így a következtetések félrevezetők lehetnek. Szintén problémát okozott, hogy


30


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai csak NUTS 2 szinten van adat nemzetközi migrációról, ami viszont nem tájékoztat a bevándorlók származási helyéről és úticéljáról, így képtelenség megkülönböztetni egy EU29-en belüli bevándorlót egy azon kívülitől. További probléma az is, hogy a REGIO-adatbázis és az új tagállamok nemzeti statisztikai hivatalai nem adnak információt a 80 év felettiek arányáról. Márpedig a jóléti államoknak új kihívást jelent e korosztály arányának jelentős növekedése. Ezen felül az elöregedés jelenségét is nehéz elemezni, mert a várható élettartam indikátora csak nemzeti szinten van meg. Nehezen kezelhető az is, hogy míg NUTS 2 szinten nagy migrációs áramlás rögzíthető, de az kevés az elemzéshez, mert NUTS 3 szinten nincsenek migrációs adatok; mint ahogy az is, hogy amíg NUTS 3 szinten nincs jele az elnéptelenedésnek, addig a NUTS 5 szintű elemzések ennek ellenkezőjét mutatják. 8. A projekt lényegének ismertetése A projekt elsődleges célja Európa különböző régióinak demográfiai helyzetleírása, a főbb trendek felvázolása, és a migrációs folyamatok bemutatása, végső soron intézkedési javaslatok megfogalmazása. Demográfiai helyzetkép A kutatás záró tanulmánya mindenek előtt egy átfogó demográfiai helyzetképet tár az olvasó elé, melyben a regionális különbségek bemutatására is hangsúlyt fektet. Megállapítja, hogy az 1990-es években a vizsgált régiók mintegy 28% sorolható a legkedvezőbb kategóriába, ahol mind a vándorlási különbözet, mind pedig a természetes szaporodás értéke pozitív. A hanyatló régiók eközben elnéptelenednek, ide a régiók 17 %-a tartozik. Az 1990-es évek második felében a régiók 52%-ában csökkent a népesség, 32%ában pedig a természetes fogyás kivándorlással együtt lépett fel, ezeket sorolják az elnéptelenedő területek kategóriába. A tanulmány során vizsgált 1326 NUTS3 régióból 531 régiót érintett a népességfogyás problémája. A növekedési középérték 0.5% volt és a régiók 1/4-ében volt több mint 1%-nyi népesség-csökkenés. A növekedési ráta -13 és +31% között mozgott. Óriási területi és méretbeli különbséget mutatnak a NUTS3 szintű vizsgálatok. Az ESPON terén belül különösen a volt kelet-németországi régiók mutatnak szélsőséges értéket a népességnövekedés terén, negatív értéket találunk a legkevésbé sűrűn lakott francia, spanyol, portugál és kelet-európai területeken, valamint Svéd- és Finnország periférikus részeiben. A hanyatló régiók és lakosságszám legnagyobb részét az alábbi sorrendben találták: Lettország, Bulgária, Magyarország, Svédország, Románia, Cseh Köztársaság, Észtország, Finnország, Litvánia és a Szlovák Köztársaság. Az északi országok legnagyobb részét – néhány nagyvárost leszámítva – alacsony népsűrűség jellemzi. A legelmaradottabb NUTS 3 régiók 10%-a 18 ország régiójából tevődik ki. Ezek többnyire periférikus, ritkán lakott vidéki területek, valamikori iparvidékek de viszonylag központi városok is lehetnek. A 64 év fölöttiek legnagyobb arányát alacsony népsűrűségű spanyol és portugál régiókban, Észak- és Közép-Olaszországban, Görögországban, Svédországban és az Egyesült Királyságban találjuk. Az idős lakosság arányát tekintve csak három kelet-európai régió tudja felülmúlni a 29 európai ország átlagát. A munkaerőpiacon szereplő idős lakosság a legjelentősebb Észak-Olaszországban, valamint Görögország és Svédország legnagyobb részén. Nincs jelentős arányú idősödő munkaerő Franciaországban, Spanyolországban, Írországban, Norvégiában, és a Benelux államokban sem. A tanulmány az össznépesség alakulását vizsgálva sűrűn, közepesen és ritkán lakott területeket különböztetett meg, és négy kategóriát állított fel a relatív népességváltozásra: MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

31


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai 1. nincs elnéptelenedés 2. kis mértékű elnéptelenedés 3. nagy mértékű elnéptelenedés 4. nagyon nagy mértékű elnéptelenedés. A projekt ezen felül a népesség-vándorlásra tekintettel hat különböző, városi-vidéki típust jelenített meg, aminek gyengesége viszont, hogy nagyon keveset árult el a népességmozgást kiváltó tényezőkről. Egyértelmű megállapítása a tanulmánynak, hogy regionális és helyi szinten egyaránt a népesség változásának elsődleges mozgatórugója a migráció. Ami a regionális különbségeket illeti, a kutatás során megállapították, hogy a halálozási arányok viszonylag stabilak és homogének, viszont a születési ráták igen eltérőek Európa különböző régióiban, alacsony értékeik miatt ezek mérlege rendre negatív természetes szaporodást mutat. Hangsúlyozza a jelentés, hogy a természetes szaporodás a nők korától is függ, attól, hogy milyen számban vannak jelen a régióban gyermeket vállalni tudó nők. Vizsgálták a kutatók a vándorlási különbözet és a tényleges szaporodás/fogyás közötti korrelációit is. Ennek mutatója erős kapcsolatot jelez, viszont ez az összefüggés nem mutatható ki a természetes szaporodás és a vándorlási különbözet között. Az elöregedés és a népszaporodás értékei közötti korrelációk regionális eltéréseket mutatnak. Általában negatív a korreláció, de különösen igaz ez DélOlaszországra és Észak-Európára, kisebb mértékben, de hasonló a helyzet az új közép-európai EUtagállamokban és a Balkán térségében. A kutatás a termékenységi arányok vizsgálatára is hangsúlyt helyez, hiszen ez mutatja meg, hogy egy nő hány gyermeket hoz világra, ami egy régió vagy nemzet jövőbeli fejlődésének alapját jelenti. Az alacsony termékenységi arány az idősek arányának növekedésével jár együtt, hacsak nem kompenzálódik bevándorlással, amely ugyancsak hat a kor és nem összetételére. Ennek kapcsán megállapítható, hogy az 1960-as évek óta szerte Európában csökkent a termékenységi arány. Különösen alacsony ez Spanyolországban, Olaszországban, Bulgáriában, Szlovéniában, Magyarországon, a Cseh Köztársaságban, Észtországban és Lettországban, ezekben az országokban sok az elnéptelenedő terület, a legtöbb esetben a regionális polarizáció is jellemző. Dél-Európa demográfiai kilátásai továbbra is a legkedvezőtlenebbek, de Svédországban is találunk elnéptelenedő övezeteket alacsony, utánpótlást sem biztosító termékenységi mutatókkal. A termékenységi ráta csökkenésének okát az egyedülállók vagy az egyszemélyes háztartások számának növekedésével, valamint az első szülés halogatásával magyarázza a jelentés. Mindez Európa legtöbb országának főként városi övezeteiben van jelen, s egyre jellemzőbb az elmúlt évtizedekre. Érdekességként jegyezhető fel, hogy bár a családok jövedelme a nők munkavállalása és a felsőoktatásba való befektetésnek köszönhetően megemelkedett, ez a háztartások által vállalt gyermekszámra nincs pozitív hatással, sőt, inkább csökkenti a több gyermek iránti vágyat, s serkenti az egyéb fogyasztási cikkek vásárlását. A populációs krízis számos formát ölthet egy-egy országon vagy az EU-n belül is. A főbb regionális különbségeket a korösszetételben a migráció okozza, főként a 20–30 év közöttiek intenzív migrációjáról van szó. Ahol az elvándorlás alacsony termelékenységi mutatókkal párosult, ott az elmúlt évtizedekben radikális népességcsökkenés figyelhető meg. A népesség elsősorban a bevándorlók által kedvelt területeken növekszik, ahol nagy számban találunk női munkaerőt is, bár sok az egyedülálló nő, alacsonyabb a termékenységi ráta, így az újratermelődés nem minden esetben biztosított ezeken az egyébként növekvő népességű helyeken.


32


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai A kutatás rögzíti azt is, hogy a népességfogyás és a hosszú távú kivándorlás által érintett területeket sokkal magasabb arányban lakják idősek a világvárosokhoz vagy egyetemi városokhoz képest, ahol viszont magasabb a 20–30 évesek aránya. Migrációs irányzatok A 60-as éveket a vidékről városokba történő bevándorlás jellemezte, a 70-es évektől kezdve e tendencia Nyugat-, majd Dél-Európában megfordult (dezurbanizáció). A másik fontos trend a 90-es években következett be a Vasfüggöny leomlása után, a kelet-nyugati migráció formájában. Ezzel egyidejűleg a harmadik világból érkezők száma tovább növekedett és minden korábbit felülmúlt. A záró tanulmány a 2. világháború utáni időszakot a migrációs folyamatok tekintetében három részre osztja: –

1950–75 között Európán belül a szegény periférikus és a gazdag központi fekvésű országok között, ahol a növekedés indukált munka iránti szükségletet, főként a mediterrán államokból Észak- és Nyugat-Európába, Írországból az Egyesült Királyságba, és Finnországból Svédországba. A 70-es évek első felében rohamosan megindult a bevándorlás az Európán kívüli helyekről.

–

1975–1990 között jelentősen lecsökkent bevándorlás az Európán kívüli helyekről (illegálissá is vált).

–

Az 1990-es években az első migrációs sokkot a Kelet-Európából érkezők jelentették. A hirtelen határnyitás és a kommunizmus összeomlása nyugati irányú migrációt eredményezett, de a 90-es évek második felében ez visszaesett. Az északnyugati és déli államokat a török bevándorlók látják el alulképzett munkaerőt biztosítva néhány gazdasági szektorban (mezőgazdaság, turizmus, ipar), de ma már a menedéket keresők között főleg a harmadik világ szülötteit találjuk.

Ez időszakban a nemzetközi migráció földrajza nem változott: a legkedveltebb területek, elsősorban a fiatal képzett munkaerő számára, a világvárosok. A régebbi iparvidékek ma már kevésbé vonzóak, mint a 70-es évek gazdasági válsága előtt. Emellett Észak-Európából a déli, vonzó klímájú és jól felszerelt turisztikai térségek felé áramló mozgás is megfigyelhető. A Régión belüli migráció tekintetében a kutatás a határok hatását és a gazdasági, társadalmi különbségeket hangsúlyozza. Példaként említi a szerkezeti válságon áteső északi skót területek és a London környéki szolgáltató szektor dinamikus fejlődését, amely az észak-déli migrációt magyarázza. Hasonlóan a gazdasági különbségek indokolják Észak- és Dél-Olaszországban a migrációs folyamatokat, ahogy az észak-franciaországi régi iparvidékekről Párizs környékére település is hasonló okokkal magyarázható: Más okból, de a párizsiak is szívesen költöznek déli vagy nyugati régiókba, ahol a jó életminőség, a klíma és a viszonylag dinamikus gazdasági fejlődés is vonzó tényező. A skandináv országok jellemzője az, hogy az 1990-es évek második felétől a periférikus régiókból, valamint a hagyományos iparvidékekről egyre többen költöznek nagyvárosokba. Kelet-Európában egyszerű a modell, itt a fővárosok vonzereje nagy, míg a periférikus vidéki térségek és az iparvidékek negatív migrációs értékeket mutatnak (pl. Szilézia, Kelet-Lengyelország).


33


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai A világvárosok térségében pedig rohamos szuburbanizációra hívja fel a figyelmet a projekt záró tanulmánya. Angliában ez a városhierarchia minden szintjén megjelenik, Franciaországban azok a vidéki térségek növekednek, amelyeknek szoros a kapcsolata a nagyvárosokkal. A laza francia városhálózat alig hasonlítható össze Németország, Anglia és Észak-Olaszország sűrű városhálózatával. A szuburbanizáció kelti életre a vidéket, elsősorban a jó fekvésű, városokkal sűrűn behálózott északnyugat-európai vidéki településeket. Dél-Európában is létezik ugyanez a folyamat, ám ott a fiatalok elköltöznek vidékről (pl. Portugália vagy Spanyolország középső része). A tanulmány megállapítja azt is, hogy a fiatalok városokba áramlását meghaladja az összes többi korcsoport vidékre költözése (elsősorban az aktív, családos középkorúak értendők ide). A városokon belüli migráció jellemzője a kutatás eredményei alapján, hogy az kis távolságokon belül, városközpontokban viszonylag egyenletesen zajlik. A fiatalok mind nemzetközi, mind nemzeti szinten a nagyvárosokat célozzák meg. NUTS2 szinten – az adminisztratív régiókat kivéve (Berlin, Brüsszel vagy Bécs) – alig figyelhető meg a szuburbanizáció folyamata. A demográfiai és migrációs trendek okai A kutatás zárójelentése természetesen választ keres az elnéptelenedés okaira is. Főbb megállapítása, hogy e folyamat hátterében az 1960-as évek közepétől a 70-es évek közepéig tartó termékenységcsökkenés áll. A 70-es évektől már a reprodukciós szint sem volt biztosított. Néhány terület képes kompenzálni, hosszú távon akár orvosolni a negatív természetes szaporodást azáltal, hogy bevándorlókat csábít, de csak más régiók rovására, amelyek elveszítik lakóikat. Szubnacionális szinten a régiók demográfiai folyamataira a fokozatosan csökkenő lakosságszám jellemző. A migráció ugyanakkor a korcsoportok és a nemek összetételére is hatással van. A kutatás során a relatív és strukturális elnéptelenedés vizsgálatánál a gyermekek és idősek arányát, a fiatalok-idősek arányát, és a korosodó munkaerő arányát elemezték. Az egyetlen ország, ahol lényegében nem figyelhető meg az elnéptelenedés folyamata: Írország. Németország, Spanyolország, Bulgária és a Cseh Köztársaság valamennyi régióját érinti ez a jelenség. A negatív demográfiai trendek és a munkanélküliség aránya között szoros összefüggés áll fenn, – írja a tanulmány, ezért a munkaerőpiacnak alkalmazkodnia kell az idősödő lakossághoz, s a versenypolitikának is fel kell ismernie a munkaerő-kínálat regionális különbségeit. Vajon a helyettesítő migráció jelenthet-e kiutat a demográfiai válságból? Fogalmazódott meg a kérdés a kutatás során. Válaszul a kutatók hangsúlyozzák, hogy Európa a világ migrációjának célközpontja, s erős migrációs kényszernek van kitéve az elöregedés és a munkaerőhiány előtérbe kerülése miatt is. A projekt keretében 2050-ig népesség előrejelzést készítettek, melyen belül a korösszetételt is vizsgálták. Mindezek után arra a következtetésre jutottak, hogy Európában, egy-két régiót leszámítva, az elöregedés problémája visszafordíthatatlan. A régiókat vizsgálva pedig az alábbi fontos kérdések vetődnek fel: – – – –

Milyenek az elöregedési és elnéptelenedési trendek a különböző európai régiókban? E trendeknek milyen társadalmi és gazdasági következményei vannak, és hogyan befolyásolják a regionális és helyi fejlődést? Melyek a migrációs áramlások meghatározó dimenziói? Milyen formális és informális politikai mechanizmussal lehet ezeket szabályozni?


34


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai Eredmények és következtetések A kutatás záró tanulmánya néhány fontosabb következtetést is megfogalmazott. Amennyiben jelentősen korlátoznák Európában a bevándorlást, a közeljövőben erős népességfogyás lenne tapasztalható. A prognózis szerint a 21. század közepére az EU15 tagállama 80 millió, a 10 újonnan csatlakozott ország 20 millió lakost veszít el, s az összes 29 államot beleértve több mint 111 milliónyi fővel csökken Európa népessége. A jelenlegi migrációs feltételeket alapul véve az „EU-29” összesen 65 millió lakost fog elveszíteni (EU15 – 36 millió, EU25 – 54 millió). A mai népesség szinten tartásához az EU 15-nek évente 700 000 bevándorlóra lesz szüksége a periódus elején, ennek duplájára a közepén, és 2050-re kb. 2.2 millióra (Ha ezeket az eredményeket összehasonlítjuk azon modell eredményeivel, amely szerint az éves migrációs arány állandó, a következőket kapjuk: kb. 720–750 ezer/év az EU15-ben, 750–785 ezer/év az EU25-ben és 735–780 ezer/év az EU29-ben). A munkaerőt állandónak tekintő modellben az első 25 évben sokkal több bevándorlóra van szükség, mint a következő időszakban. Kérdés azonban, hogyan lehet ekkora tömegű bevándorlót sikeresen integrálni a társadalomba. A bevándorlás mellett a termékenység növelésére is figyelmet kellene fordítani. A kutatás záró jelentésének legfontosabb megállapításai összefoglalva az alábbiak: –

– – – – – – – – – –

Az elmúlt évtizedekben jelentősen lecsökkent a teljes termékenységi ráta és az EU 29 államában mindenütt és majdnem a teljes NUTS2 és NUTS3 szinten a reprodukciós szint alá esett. Különösen alacsony a teljes termékenységi ráta Dél- és Kelet-Európában. A természetes népességfogyás tény, a népességalakulás fő mozgatója a migráció. A természetes népszaporodást a korösszetétel jelentősen befolyásolja, ami pedig a migrációs irányzatoktól is függ. Európán belül vannak ugyan policentrikus népességalakulásra példák, de alapvetően a monocentrikusság jellemző. A fiatalok nagyvárosokba özönlenek, a felső-középréteg kellemes környezetbe és néhány gazdaságilag újjáéledő vidéki körzetbe költözik. A népességcsökkenést alapvetően a kivándorlás váltja ki, illetve gyorsítja fel, amelyet az aszimmetrikus korösszetétel és az alacsony a termékenységi ráta is megerősít. Az EU29 perifériája többnyire népességcsökkenéssel sújtott terület. A bővülő régiók folyamatosan számolhatnak bevándorlással a jövőben is – ellenkező esetben csökken a népesség. A világ más részeiről érkező bevándorlók nem oldják meg az európai népességproblémát. A nem európai bevándorlókra a jövőben nagyobb szükség lesz az új tagállamokban, mint a régiekben.

Javaslatok, javasolt intézkedések A kutatási program javaslatokat és intézkedéseket is megfogalmaz. Az ESDP/ESPON három fontos célkitűzése: a fenntartható fejlődés, versenyképesség, továbbá a területi és társadalmi kohézió. A többközpontúság szükséges e célok eléréséhez, s ez önmagában is cél. A demográfiai folyamatok befolyásolásakor is ennek szem előtt tartása a feladat. Ennek kapcsán ajánlatos közös család- és szociálpolitika és egy aktívabb munkaerőpiaci politika kialakítása. Ennek érdekében mind az EU regionális fejlesztési politikájának, mind pedig a nemzeti politikáknak előtérbe kell helyezniük a gazdasági és szociálpolitikát. A környezeti hatások miatt fontos korlátokat szabni a városok terjeszkedésének, míg makroszinten a nyugat-keleti irányú migrációt kell korlátozni, hiszen a jól képzett munkaerő kivándorlása negatív következményekkel jár a regionális fejlődésre. A versenyképesség garantálása érdekében –globáMTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

35


1.1.4. A demográfiai folyamatok és a migráció területi hatásai lis szinten– egyenletesen kell elosztani a jól képzett, képesített munkaerőt az EU29 országán belül. Olyan intézkedéseket kell tenni, amelyek elősegítik a szimmetrikus migrációt, s ebből kifolyólag a területi kohéziót és a policentrikusságot is. A fenntartható fejlődéshez a primer szektorok infrastrukturális és szolgáltatásokkal kapcsolatos politikáinak összehangolása elengedhetetlen. A népességmozgás normális szinten tartásához megfelelően nagy és elérhető városi települések funkcionális rendszerét kell létrehozni a ritkán lakott régiókban, amelyek vonzzák a bevándorlókat és így fenntarthatók a stratégiai populációs csoportok. A helyettesítő migrációt tekintve a politikának szem előtt kell tartania a bevándorlók kompetenciáik és képesítéseik alapján történő válogatását. A bevándorlási politikának elő kell segítenie a perifériákra történő költözést, ezt természetesen egyenletesen megoldva az EU29 államában. A tartós unkanélkülieknek vonzó munkalehetőségeket kell biztosítani a periférikus övezetekben, hiszen ezáltal megerősödne a munkaerő és csökkennének a szociális juttatások. Ez kihat a versenyképességre és a regionális specializálódásra is. „Zöld kártyát” lehetne adni bizonyos földrajzi helyeken a bevándorlóknak. Végezetül megállapítja a tanulmány, hogy a fenntartható fejlődés politikai céljai nem válhatnak valóra, amennyiben az EU29 államán belül bárhol otthonra lelhetnek a betelepülők. Következésképp a perifériát kell vonzóvá tenni a fenntartható fejlődés érdekében. További kutatások szükségessége Mivel az elnéptelenedés és elöregedés nem hat egyformán a különböző régiókra, más és más intézkedést kell tenni a demográfiai körülményekhez igazodva. Ehhez a társadalmi-gazdasági fejlődést befolyásoló számos tényező figyelembevételével további statisztikai elemzésekre és kutatásra van szükség, amelyek közül a demográfia csupán egy a sok közül. A továbbiakban figyelembeveendők az alábbiak: 1. A nemzeti migrációhoz szükséges adatok, ahol a bevándorlók származási helye és úti célja ismert, NUTS 2 szinten vannak. Ahhoz, hogy ezt elemezni lehessen, szükségesek a NUTS 3 szintű adatok. 2. A nemzetközi migrációhoz az alábbiak fontosak: a) a bevándorlók származási helyét és úti célját be kell azonosítani, b) Európán kívüli be- és kivándorlás esetében a bevándorlók származási helyét és úti célját kell beazonosítani. Ezáltal meg lehet különböztetni a menekülteket az EU29 államán belüli munkavállaló-bevándorlóktól. Eddig a legtöbb kutatás az elöregedés, munkaerőhiány, elnéptelenedés és a helyettesítő migráció igényének témájában országos szinten készült. E jelenségek regionális és helyi sajátosságai azonban eltérnek, mert e régiók heterogének, így e problémák kezelése is eltérő eszközöket igényel.


36


1.2.1. Közlekedési szolgáltatások és hálózatok

1.2.1. KÖZLEKEDÉSI SZOLGÁLTATÁSOK ÉS HÁLÓZATOK: TERÜLETI TRENDEK (IRÁNYZATOK) ÉS A TERÜLETI KOHÉZIÓT ELŐSEGÍTŐ INFRASTRUKTÚRÁKBELI ALAPELLÁTÁS (KÍNÁLAT) 1. A projekt címe: ESPON Project 1.2.1. Transport services and networks: territorial trends and basic supply of infrastructure for territorial cohesion (Közlekedési szolgáltatások és hálózatok: területi trendek és a területi kohéziót elősegítő infrastruktúrákbeli alapellátás). 2. A projekt időtartama: 2000–2006. 3. A projekt témavezetője: University of Tours, Tours (Franciaország). 4. A projekt záróriportjának kelte: 2004. szeptember. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: A 478 oldalas jelentés – egyötödét teszi ki az első részt alkotó összegzés, – egyhatodát a második részt alkotó kontextus és módszerek bemutatása, – kétötödét (azaz messze legnagyobb hányadát) a közlekedési indikátorokat mérő számokat és térképeket bemutató, megjelenítő harmadik rész, – míg a fennmaradó kevés terjedelmet, a negyedik részt alkotó interpretációk és ajánlások, továbbá a következtetések teszik ki, és az irodalomjegyzékkel zárul a tanulmány. Ezek a szerkezeti arányok jól tükrözik azt a szándékot, hogy az EU-25-ökre kiterjedően a nyugat-európai (regionális közlekedéssel, közlekedéspolitikával, hálózattervezéssel foglalkozó) intézetekben kidolgozott különféle elemzési eljárások légiójával (szinte a teljeskörűségre törekedve) felvázolható, illetve megismerhető legyen a részletes és a lehető legfontosabb helyzetkép. Ennek főbb összetevői körében sor került a térségek infrastrukturális adottságai (melyen belül sor került az autópálya-hálózat fejlődésének, korunkbeli sűrűségének – az összehasonlítás és kölcsönkapcsolatok kibontása kedvéért – a várossűrűség, a többi közlekedési mód (vasút, belvízi utak, tengeri kikötők, repülőterek) hálózati és más tulajdonságainak bemutatására, illetve értékelésére (egészen olyan mélységig, hogy a hálózatok fraktál elemzésére is sor került). Az elemzések kiterjedtek továbbá a közlekedés és területi fejlődés kölcsönhatásában releváns olyan tér-idő dimenziókra, komponensekre is, mint az utazási/szállítási idő és költségek alakulása, a különböző közlekedési eszközökkel való napi elérhetőség alakulása. Ennek keretében került sor az európai közlekedési alaphálózat (hatékonyságát befolyásoló) összekötöttség (konnektivitási) jellemzők, az autópályák, vasútállomások, tengeri kikötők, repülőterek elérhetőségének részletes vizsgálatára (egészen odáig, hogy miként alakul a kikötők teherautókkal való elérhetőségének költsége), valamint a MEGA-nak nevezett nagyvárosok közötti légi és vasúti közlekedés, továbbá ezen települések elérhetőségének időigénye. A policentrikus városhálózatban való gondolkodáshoz jó adalék származtatható a 100 ezer lakosnál népesebb városok autóval való elérhetőségéhez szükséges időkategóriák elemzéséből. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

37


1.2.1. Közlekedési szolgáltatások és hálózatok Vizsgálat tárgya volt továbbá a potenciális elérhetőség ugyancsak közlekedési módok szerinti alakulása. (A potenciális elérhetőséget az infrastruktúra-hálózat fejlettségében, irányultságában rejlő adottságok határozzák meg.) A forgalom méretéről és áramlásáról szóló fejezetet az utazás vonzerejének modellszámításairól, a keltett járműkilométerről, áruszállítás-volumenről, közúti és vasúti teherszállításról, a kikötők és repülőterek teherforgalmáról, valamint a MEGA-városok közötti forgalomáramlás méreteiről készült elemzések alkotják. A kibontakozó – „zöldre váltó” uniós közlekedéspolitika szempontjából nagyon aktuális kutatási szegmenset képeznek a közlekedési externáliák. Az e témakörrel foglalkozó rövid fejezet a közúti balesetek méretéről és következményeiről, a csomópontokon és közlekedési metszéspontokon átáramló árumennyiségről, a térségek forgalmi viszonyairól és a mindezekkel összefüggő levegőszennyeződés jellemzőiről szól. Az elemzéseket összefogó harmadik nagy fejezet a hálózat sebezhetőségére vonatkozó tényanyag bemutatásával zárul. Nevezetesen a csomó- és metszéspontok természeti jelenségek és emberi eredetű vis maiorok által előidézett működési zavarai olyan kockázati tényezők, melyekkel számolni kell az egész hálózat működésével kapcsolatos megfontolásoknál is. Az interpretációkkal (értelmezésekkel) és ajánlásokkal foglalkozó negyedik fejezetben a tipológiakialakítással kapcsolatban sor került a regionális infrastruktúra-adottság és népsűrűség, valamint az elérhetőség és regionális gazdasági teljesítmény és ezek alapján a NUTS 3 különféle arányok szerinti hatásainak figyelembevételére. A régiók tipizálásának további szempontját az externáliákkal terheltség mértéke adta. A nagy regionális egyensúlytalanságok főbb jellemzőinek bemutatására is ebben az alfejezetben került sor. A főbb megállapítások, hogy –

Európa természeti adottságai (horizontális és vertikális tagozottsága) a fő differenciáló tényezők közé tartoznak.

• Ezek közül a félszigetekkel, öblökkel való erős tagoltság, a tengerpartok hossza jó adottság a tengeri közlekedéssel való feltáráshoz. (Az erősen kontinentális Amerikával szemben az EU-15-ök közül 13-nak van tengerpartja, kettő szigetország és hat félszigetország.) Az EU további bővítésével az unió kinyílik a Fekete-tenger felé, és a 2004. évi „Tizek” közül további hét országnak van tengerpartja. • Ugyanakkor a szárazföldi közlekedés szempontjából kedvezőtlen, hogy több magashegység nehezíti a közlekedést. –

A hegységek Európa déli részén helyezkednek el, terelő hatásukra a vízrendszerek fő iránya északnyugati, aminek közvetlen következménye van a hajózócsatornák és a kikötők megoszlására. Két folyam nyújt lehetőséget a kontinens átszelésére (a csatlakozó csatornákkal), a Duna és a Rhône.

–

A természeti viszonyok is közrejátszanak a települések elhelyezkedésében (már csak az elérhetőségük általi áttételességgel is). (Nagy településsűrűség Nyugaton, helyenként Délen és „vákuum” Északon.)


38


1.2.1. Közlekedési szolgáltatások és hálózatok Ez a természeti földrajzi változatosság nagyban befolyásolta a termelés módját és a technikát. A 19. században meghatározó közlekedési mód, a vasút, nem volt képes 4%-nál erősebb lejtőt legyőzni. Ennek következménye lett a hegyvidékek népességcsökkenése a völgyek vagy síkságok városai javára, amelyekbe az ipar is odatelepült. Az allokációt csak erősítették a vasérc- és széntelepek. Viszont a jóval nagyobb lejtőt legyőzni képes gépkocsi-közlekedéssel ismét felértékelődtek a hegyvidékek, pl. üdülő- és turisztikai, sőt lakóterületként. Az üdülőturizmus a tengerpartokat is felértékelte. A területnek nagy értéke lett a nagy népsűrűségű országok számára. Mindezek következménye az lett, hogy a városok egyrészt a vízhálózat központjaiba és a torkolatokba települtek a jobb közlekedési és mezőgazdasági feltételek miatt, másrészt az ásványkincs-lelőhelyekre, ami a városok egyenlőtlen elhelyezkedéséhez vezetett. Ráadásul ez a városhálózat-szerkezet fő okává vált a közlekedéshálózat fejlődésének és hierarchizálódásának. A városok és a közlekedési rendszer között pozitív visszacsatolás, kölcsönhatás állt elő. A fő hálózat a fővárosokat és a többi népes várost kötötte össze. Látni kell azonban, hogy a közlekedési hálózat elsősorban nemzeti/országos léptékű és szempontrendszerű volt (egyközpontú – Franciaország, többközpontú – Hollandia, rácsos vegyes – pl. Lengyelország (Németország, ahol nem volt gyenge a helyi érdekek szerepe). 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott más ESPON-projektek számai ESPON 1.1.1. (a MEGA légi közlekedési viszonylatokkal kapcsolatban) „A városi térségek és csomópontok (Nodes) szerepe, különleges helyzete és potenciálja a policentrikus fejlődésben” c. projekt, továbbá az ESPON 2.1.1. „Az EU közlekedési és TEN-politikájának területi hatása” c. projekt. 7. A vizsgálat módszertani háttere Mivel a tanulmány alapvetően arra irányul, hogy az európai közlekedés térségi jellemzőinek lehető legszélesebb spektrumát feltárja és kimutassa a különféle tényezők közötti kapcsolatokat, egymásra- és kölcsönhatásokat, az ezekhez szükséges hagyományos és újonnan kreált indikátorok, mérőszámok seregét szerepelteti, valamint számos módszertani eljárást, modellalkotási eljárást alkalmaz. A közlekedési infrastruktúrával és szolgáltatásokkal való ellátottság, illetve ezek használatának mérésére (alágazati bontásban) a szokványos (népességszámra, területegységre vetített) egyszerű viszonyszámok mellett gráf- és fraktál-teóriákra alapozott bonyolultabb, de a „rejtett jelenségek” kimutatására is alkalmas módszereket, sajátos indikátorokat (pl. a hálózat morfológiai elemzését szolgáló gráfvizsgálatnál a hálózati csomópontok, hálózati centralitás, hálózati hiányosságok, összekötöttség stb. mennyiségi mutatóit) alkalmaztak. Az európai hálózat fraktál-dimenziói vizsgálatának eredménye három sajátos térség kimutatása. A folyamatok algoritmusának meghatározásához a Minkowski-féle algoritmusmodellt használták. A konvencionális módszereken túlmenően a tanulmányt az „innovatív térképezés” kategóriájába sorolt metodikák is gazdagítják a közlekedés és a tér közötti viszony erősen vizuális ábrázolásával, a bonyolult összefüggésekről való markáns képalkotással. Ezek közé tartoznak az „időtér”-térképek, melyek olyan szerkesztési technikával készülnek, melyek alkalmasak a különböző utazási idők hatásainak vizuális megjelenítésére. Például jól érzékeltethetők velük a nagysebességű vasúti hálózat kiépítésének „időfaló” hatásai. A megjelenítés egyik módja az elérhetőség különféle irányokban eltérő mértékben való javulását (az idő/tér zsugorodását) plasztikusan, két dimenzióban szemléltető „gyűrt térképen” való ábrázolás. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

39


1.2.1. Közlekedési szolgáltatások és hálózatok A megfelelő indikátorok kiválasztásakor nem elhanyagolható tényező a területi szint. Az utóbbi évtizedekben előállított számos elérhetőségi indikátort szerzők és szemléletmód szerint rendszerezve mutatják be. A szerzők nagy érdeme, hogy az egyes jelenségek és folyamatok elemzéséhez igyekeztek a legmegfelelőbb módszereket kiválasztani és a területi kutatásokban eddig nem, vagy alig használt többféle matematikai apparátust, modellt alkalmaztak. A rendkívül változatos módszertan valamennyi közlekedési alágazat térbeli folyamatainak, struktúrájának, környezeti hatásainak és egyéb jellemzőinek értékeléséhez jó alapot szolgáltat. Az értékelések közlekedéspolitikai szemléletét érzékelhetően a TEN-koncepció és az Európai Bizottság 2001. évi Fehérkönyve alakította. A politikai jellegzetességeket négy nagy európai régióra fogalmazták meg. 8. A projektben megjelenített kutatás célja, eredményei Az ESPON 1.2.1. projekt alapvető célja a hagyományos és újonnan kidolgozott metodológiák kombinációjával Európa és régiói közlekedési infrastruktúrái és szolgáltatásai különböző aspektusú, de mindenekelőtt területi vonatkozású jellemzőinek megismeréséhez széles körű, változatos és megbízható indikátor-adatbázis előállítása. Erősödik ugyanis a felismerés, hogy a közlekedést európai szinten nem szabad kizárólag ágazati kérdésnek tekinteni, hanem a közlekedésről szóló információknak elengedhetetlen a területi dimenzióba való integrálása – mely aspektus korábban hiányzott. Egyre több az ismeret a közlekedés és a területi fejlődés dinamikája és mikéntje közötti kölcsönhatásról. A felismerés nyomán tartalmi és módszertani célból sor került a jelenlegi infrastruktúra-hálózat legfontosabb területi sajátosságai (térbeli elhelyezkedés, kapacitás, forgalomáramlás), illetve ezek hierarchikus rendjének feltárására, továbbá az infrastruktúrát, illetve a szolgáltatásokat igénybe vevők („használók”) számának és számukra az elérendő pontok elérhetőségi feltételeinek (idő- és költségráfordításának) a kimutatására. A részcélok között nagy hangsúlyt kaptak az európai terület- és városhálózat-fejlesztés egyik vezérelvének, a policentrizmusnak a közlekedési vonatkozásaival kapcsolatos speciális tipológiai és términta-kérdései. Olyan tanulmányra volt szükség, amely képes az ESDP-ben megfogalmazott, elfogadott politikai célok és opciók további operáció-analízisének és területi diverzifikálásának elősegítésére, beleértve a területileg változatosabbá lett, kibővített Európai Unió sajátosságaihoz való alkalmazkodás problematikáját is. A közérdekű (elsősorban a TEN-nel kapcsolatos) közlekedési szolgáltatásokat a tanulmány a területi kohézió „vektorának” határozta meg. Ugyanilyen megfontolásból a közlekedési infrastruktúra és szolgáltatások elérhetősége a tanulmányban a városok és régiók gazdasági fejlődése (ezen belül beruházás és volumene) térbeli megoszlásának paramétereként jelenik meg. Végső soron az EPSON 1.2.1. tanulmányt célkitűzéseiben is erősebben jellemzi a területi szemlélet a stratégiainál. Az anyag utal arra a paradoxonra, hogy európai szinten a policentricitást erősítő közlekedési politikák a nemzeti városi rendszereken belül képesek erősíteni a fővárosok dominanciáját. E folyamat viszont ellentmond az ESDP azon céljának, hogy minden országban megvalósuljon a kiegyensúlyozott többközpontú rendszer. Hazai viszonylatban ez azt jelentheti, hogyha a közlekedésfejlesztésünk a jövőben is szinte kizárólag a PEN/TEN (jobbára autópálya/gyorsforgalmi út) hálózat építésében merül ki, akkor a magyarországi városhálózaton belül funkcionális értelemben tovább növekszik a sugaras főhálózat központjának, Budapestnek és agglomerációjának a súlya.


40


1.2.1. Közlekedési szolgáltatások és hálózatok További következtetés: ha megvalósul a környezetet (a „környezetbarát” módokhoz képest) kétségtelenül erősebben károsító közúti közlekedés erőteljes drágítása az externáliákat is tartalmazó teljes társadalmi költségének megfizettetésével (valamint annak az EU-irányelvnek a teljesülésével, hogy a GDP növekedéséhez képest maradjon el a közlekedési forgalom növekedésének üteme) létrejövő új helyzetben a nagy távolságok miatt erősen szállításigényes, ritkábban lakott periferikus térségek járnak rosszabbul a fejlettebb agglomerációkkal szemben, ami ismét csak ellentmond az ESDP felzárkóztatási igényének. Viszont Európa versenyképességére (Észak-Amerikával, Ázsiával szemben) éppen az agglomerációkban elérhető nagyobb hatékonyság ad esélyt. Az ESPON 1.2.1. felhívja a figyelmet arra, hogy a nagy közlekedési infrastruktúra-hálózatok kialakítása a tervezéssel együtt kb. ötször olyan időigényes, mint az ipartelepeké, ezért csak igen nagy késéssel és óriási ráfordítások árán képes alkalmazkodni az új területi szerkezetben és más minőségben megjelenő közlekedési igényekhez. A mindenkori közlekedési rendszer a különféle történelmi periódusok egymásra rakódott (illetve egymást részben átfedő) szedimentációja. Ugyan a közlekedési rendszernek feladata, hogy elősegítse a gazdasági – és ezzel a területi – fejlődést, azonban nem mindenáron. Mindenek fölé kell rendelni vezérelvként a fenntarthatóság biztosítását. Hogy a fenntarthatóság érdekében milyen intézkedésekre van szükség a közlekedés szabályozásában, arról vitát provokálhat az anyag több idevonatkozó megállapítása. Csupán egyetlen – több mint meglepő – ajánlást idézünk: „A kapacitás növelése érdekében azt kell tennünk, mint az amerikaiak: korlátozni kell a sebességet. Közúti forgalomban például a folyamatos áramlás esetén az út gépjármű-kapacitása kétszer nagyobb 65 km/óra sebességen, mint 100 km/óra sebességen kisebb-nagyobb eltéréssel az infrastruktúra kivitelezési formájától és a gépjármű fajtájától függően” (p. 425.). A sebességkorlátozás egyik indokát a szerző az üzemanyag-felhasználás csökkenésében és a környezeti előnyökben látja. Ez az utóbbi érv helyénvaló, de az útforgalom áteresztő képessége a lassabban mozgó járművektől aligha várható.


41


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok

1.2.2. TELEKOMMUNIKÁCIÓS SZOLGÁLTATÁSOK ÉS HÁLÓZATOK 1. A projekt száma és címe: ESPON 1.2.2. Telecommunication services and networks: territorial trends and basic supply of infrastructure for territorial cohesion (Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok: területi trendek és a területi kohéziót elősegítő infrastruktúrákbeli alapellátás). 2. A projekt időtartama: 2002. július – 2005. március 3. A projekt témavezetője: Centre for Urban and Regional Development Studies (CURDS) University of Newcastle (Egyesült Királyság) 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: A projekt keretében összesen három időközi, valamint egy zárójelentés készült. Az első időközi jelentés 2002 októberében került nyilvánosságra, a második 2003 márciusában, míg a harmadik 2003 augusztusában. Ez utóbbi kettő sajnos az ESPON honlapjáról nem érhető el. A kutatás záró riportja pedig 2005 márciusában látott napvilágot. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: Az ESPON 1.2.2.-es projekt végső beszámolója hat nagy fejezetből, s ezen belül három részből (kötetből) állt össze. Az első fejezetben találhatjuk a projekt összefoglalóját és az elvi megállapításokat, melyeket öt alfejezetben (Bevezetés, Végrehajtási összefoglaló, Tudományos összefoglaló, Hálózatiság (együttműködés), Jövőbeli kutatási irányok és adathiányok) fejtenek ki bővebben. Ebben a részben kaphatunk választ tehát, a projekttel kapcsolatos legfontosabb szervezeti tudnivalókról (előzmények, résztvevők, együttműködés formája, időtartam, finanszírozás), a kutatásban érintett országok köréről (25 EU tagállam, továbbá Norvégia és Svájc, valamint két tagjelölt Románia és Bulgária), a felvetett probléma leírásáról, a kutatás céljáról és a telekommunikáció területi sajátosságairól Európában. A fent jelzett fejezet képezi a kutatási jelentés első részét. A jelentés második részében öt nagy fejezetet (2-6. fejezet) találhatunk, amely a projekt magvát, legfontosabb elemző részeit tartalmazza. Ebben rávilágítanak az információs és kommunikációs technológiák fontosságára, az információs-kommunikációs infrastruktúra hihetetlenül gyors kiépülésére és változására, mely jelentősen csökkentheti a korábban az elszigeteltségből, periférikus jellegből adódó problémákat. A második rész részletesen foglalkozik az „érett” vagy „hagyományos” technológiákkal, nevezetesen a vezetékes telefonok, a mobiltelefonok, a személyi számítógépek és az internet kiépítettségével, elterjedtségével és területi sajátosságaival. Nagy hangsúlyt fektet a tanulmány a „vezető”, „legújabb” vagy „forradalmi” technológiákra is, ezen belül a szélessávú technológiák megjelenésére, az e-kereskedelem terjedésére, valamint az internetes gerinchálózatok kiépülésére. A második részben külön fejezet foglalkozik a többpólusú fejlődésnek a területi kohézióra gyakorolt hatásával, továbbá az egyes országok, régiók telekommunikációs hasonlóságaival és különbségeivel, illetve a területi egységek csoportosítási szempontjaival. Végül az utolsó fejezet arra keresi a választ, hogy milyen konkrét beavatkozási formákra lenne szükség a kiegyenlített telekommunikációs fejlődés érdekében. (Erről az elemző részről részletesebb kifejtés a projekt lényegének ismertetéséről szóló 8. fejezetben olvasható.) A kutatási jelentés harmadik része 20 függeléket tartalmaz, melyben többek között megtalálható a táblázatok és ábrák leltára, a jelentésből kimaradt magyarázó térképek és adattáblák gyűjteménye,


42


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok továbbá a rövidítések, szójegyzetek, felhasznált indikátorok, valamint a hiányzó adatok listája, illetve a felhasznált irodalom és hivatkozások jegyzéke. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai A telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok… című projekt számos kutatási forrást használt fel jelentéseinek elkészítéséhez. Ezek során három korábbi ESPON kutatási téma eredményeit és megállapításait idézi, s használja fel, melyek a következők: •

ESPON 1.1.1.

• •

ESPON 2.1.1. ESPON 3.1.

The role, specific situation and potentials of urban areas as nodes in a polycentric development (2002-04). Territorial impact of EU transport and TEN policies Integrated tools for European spatial development

Az ESPON 1.1.1. zárójelentésével összhangban megállapítja a tanulmány, hogy települési szinten (mikroszint) a különböző ellátottsági és minőségi mutatók tekintetében alapvető különbségek vannak a városi és a vidéki területek között. A nagyvárosok egyértelműen jobb minőségű és sűrűbb telekommunikációs hálózattal rendelkeznek, az innovációs, digitalizációs folyamatok náluk hamarabb megindulnak, és nagyobb az internethez és a legújabb technológiákhoz hozzáférők száma is. Ezek a telekommunikációs szempontból legjobban ellátott, s gyors növekedést elérő városok, jó egyezést mutatnak a világvárosi európai növekedési területekkel (MEGAs) és a nemzetek közötti/nemzeti funkcionális városi terekkel (FUAs). A jelentés foglalkozik továbbá az ESPON közös alapelvének számító többpólusú fejlődés területi kohézióra gyakorolt hatásával is, mely az ESPON 1.1.1. projekt kiemelt részét képezi. Az ESPON 2.1.1. projektben vizsgálták a telefonellátottság, az internet kapcsolatok és az információskommunikációs technológiák területi elterjedését. Erre a jelentésre is támaszkodva a jelen kutatás is kiemeli, hogy más viszonylag stabil, lassan és apránként változó hálózatokhoz (közúthálózat, vasúthálózat, energiaellátás stb.) képest a telekommunikációs hálózatok fejlődése meglehetősen dinamikus, folyamatosan innovációkkal teli. Dinamizmusa főleg az új technológiák elterjesztésében, továbbadásában rejlik, vonatkozzon az a már meglévő hálózatra, vagy az újonnan kiépülőkre. Az európai területi fejlődésnek (ESPON 3.1.) is meghatározó eleme a telekommunikációs rendszerek és informatikai hálózatok kiépülése, melyek elősegítik a kontinensen a decentralizáltságot, a többpólusú hálózatok kialakulását, illetve erősítik a gazdasági kohéziót és hozzájárulnak a földrajzi fekvésből adódó esetleges hátrányok mérsékléséhez. A többpólusú telekommunikációs rendszer minél előbbi kiépítése az egész kontinens érdeke, hiszen az igazán hatékony európai szintű információs társadalom csak akkor alakulhat ki, ha annak minden állam és régió kivétel nélkül tagja. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása Az ESPON 1.2.2. projekt keretében az EU 15 régi tagállamát, valamint Svájc és Norvégia (EU 15+2), továbbá a 10 új tagállam és a két tagjelölt, Románia és Bulgária (N12) telekommunikációs és informatikai jellemzőit tekintették át. A tanulmány négy hagyományos (vezetékes telefon, mobiltelefon, számítógép, Internet) és három új technológia (szélessávú megoldások, e-kereskedelem, internet-gerinchálózat) területi megoszlását vizsgálja, mindegyiket (1) (makro) európai, (2) közép-(eurorégiók) és (3) nemzeti szinten. Az egyes régiók


43


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok összehasonlítása pedig NUTS 1, 2, 3 és 4-es szinteken történik, a vizsgált technológiától és a rendelkezésre álló adatoktól függően. Közép-(eurorégiók) szinten mind a hagyományos, mind a legújabb technológiák elterjedtségét a következőkhöz viszonyítva vizsgálták: a) b) c) d) e)

Az adott NUTS 2-es régiók az 1. célkitűzés által támogatott területek között vannak-e, Milyen a fejlettségi szint, mekkora a GDP az adott régióban, Mekkora a népsűrűség az adott területen, Milyen az aránya a városi és vidéki területeknek, Az európai centrumtól milyen távolságra fekszik, tehát földrajzilag centrális (Pentagon) vagy perifériális (non-Pentagon) helyzetben van-e?

Adatok hiányában a felmérések és elemzések sok esetben csak az EU15 országok régióira terjedtek ki. A tipológia fejlesztése folyamatosan ismétlődő folyamat volt, amelynek során a rendelkezésre álló adatok alapján történt a kategorizálás, amelyek utaltak az egyes régiók telekommunikációs szintjére. A projektben az általános telekommunikációs fejlettséget négy különböző megközelítésből vizsgálják (INRA adatok): – – – – vizsgálata

1. A háztartások általános telekommunikációs ellátottsága 2. A vállalkozások becsült telekommunikációs ellátottsága 3. A háztartások és a vállalkozások telekommunikációs szintjének összehasonlítása 4. A háztartások és a vállalkozások összevont telekommunikációs fejlettségének

Az INRA adatok nem minden esetben voltak megfeleltethetők a NUTS-szinteknek. Az innen származó adatokat éppen ezért újra kategorizálták az összehasonlíthatóság érdekében. 1. A háztartások telekommunikációs szintjének tipológiája: INRA adatokon alapuló 5 indikátor vizsgálata: vezetékes telefonnal-, mobiltelefonnal-, személyi számítógéppel rendelkező, internet hozzáféréssel rendelkező és szélessávú internet hozzáféréssel rendelkező háztartások száma, illetve aránya. Az index az internet-alapú technológia elterjedtségére fókuszál elsősorban, ami indokolt is, mert a szélessávú technológiák vizsgálata ma már lényegesen alkalmasabb a háztartások telekommunikációs fejlettségének mérésére, mint a hagyományos telekommunikációs mutatók (pl. vonalas előfizetések, digitalizáltság, ISDN). 2. Üzleti telekommunikációs hozzáférés szintjének tipológiája: Két kulcs indikátort alkalmaztak, a cégek internet hozzáférésének (gerinchálózati hozzáférés, Internet hozzáférés) és a saját céges weboldal meglétének vizsgálatát. Utóbbi megközelítően jó mutatója a cég regionális jelentőségének és részvételének az e-kereskedelemben. 3. A háztartások és az üzleti telekommunikációs szint összehasonlításának tipológiája: A fenti két vizsgálat kombinációja.


44


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok 4. A kombinált üzleti és háztartási telekommunikációs fejlettség általános tipológiája: Hat fő indikátor alapján alkották meg az indexet, melyek a következők voltak: Vezetékes telefon- és mobil telefon ellátottság, Internet hozzáférés, szélessávú Internet hozzáférés, gerinchálózathoz történő hozzáférés, valamint saját weboldallal rendelkező cégek aránya. A telekommunikációs ellátottság és minőségi elemeinek területi (urbanizációs) típusokban történő meghatározásához a német Építésügyi és Területrendezési Szövetségi Hivatal (BBR = Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung) kategorizálását használták fel: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

nagyon sűrűn lakott terület (több mint 300fő/km2) egy nagy központtal (több mint 300 000 fő) sűrűn lakott terület (150–300 fő/km2) egy nagy központtal sűrűn lakott terület (több mint 150 fő/km2) központtal (több mint 300 000 fő) sűrűn lakott terület (100–150 fő/km2) központ nélkül (kevesebb mint 300 000 fős városok) ritkán lakott terület (kevesebb mint 100 fő/km2) központtal (több mint 125 000 fő) ritkán lakott terület (kevesebb mint 100 fő/km2) központ nélkül (kevesebb mint 125 000 fős városok)

A kutatás során alkalmazott módszerek: a) regresszió analízis: Internet-használat és elérhetőség a szociális-gazdasági adatok függvényében a NUTS 2 és 3 szinteken, a következő indikátorok felhasználásával: – – – –

internet hozzáféréssel rendelkező háztartások aránya, 1000 lakosra jutó internet használók, internet hozzáféréssel rendelkező cégek aránya, saját weboldallal rendelkező cégek aránya.

b) a négy internet indikátor fő komponenseinek analízise c) a telekommunikáció elterjedésének analízise szektorok és családok alapján NUTS 2-es szinten, nemzeti adatok alapján. Regresszió analízis: Mennyiségi funkcionális kapcsolatokat vizsgál függő és független változók között. Fő komponensek analízise: a regresszió analízishez hasonló mutatókat vizsgál. Kiegészítő analízis input/output táblázatok adatai alapján: Kulcs indikátorokat használ a telekommunikációs szektor leírására. Az egyik legjobb kiegészítő indikátor a telekommunikációs szolgáltatásokért történő kifizetések vizsgálata, ami a telekommunikáció tényleges használatára utal. 8. A projekt lényegének ismertetése A telekommunikációs piac liberalizálása az 1980–90-es években, valamint az új technológiák kifejlesztése és alkalmazása rendkívül dinamikus telekommunikációs környezetet teremtett Európában, amely –az utóbbi évek megtorpanását leszámítva– folyamatosan bővül. E dinamizmus azonban a befektetésre és a lehetőségek kihasználására való hajlandóság miatt területenként folyamatosan változik. Az ESPON 1.2.2. jelentése e területi sajátosságokat próbálja feltárni, különös tekintettel a legújabb, ún. forradalmi, szélessávú technológiákra. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

45


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok A telefonok, az Internet, a szélessávú technológiák stb., oly meghatározóak lettek, annyira mélyen beépültek mindennapjainkba és az üzleti életbe, hogy az e technológiákhoz történő hozzáférés az állampolgárok társadalomba, illetve a vállalkozások gazdasági életbe való beilleszkedésének kulcsa lett. E technológiák előnye, hogy csökkentik a korábban az elszigeteltségből, periférikus jellegből adódó problémákat, amelytől számos vidéki terület sokáig szenvedett. Ugyanakkor azonban bizonyos „digitális megosztottságot” is okozhatnak, hiszen ha a fejlett hálózatokhoz való hozzáférés vagy a felhasználás bármilyen akadályba ütközik, az ahelyett, hogy enyhítené, inkább súlyosbíthatja a területi fejlettségbeli különbségeket. Az Unió bővítése, a telekommunikációs piacok liberalizálása és a gyors technológiai változás miatt nagy szükség mutatkozik arra, hogy felmérjék, mekkora az EU-n belüli területi megosztottság, hol húzódnak szakadékok, és azok nőnek-e vagy csökkennek. Mivel lehetetlen meghatározni a telekommunikáció jövőbeli szerepét, e kérdések a területi fejlődés szempontjából döntő fontossággal bírnak. A jelentés megállapítja, hogy a telekommunikációs kereslet és kínálat rendszere rendkívül összetett Európában, amely elsősorban az egyes országok különböző adottságainak (a liberalizáció és a privatizáció hagyományai, a társadalmi-gazdasági sokszínűség, a telekommunikációs újítások átvételére való hajlandóság, állami beavatkozás mértéke a piaci folyamatokba stb.) tudható be. Mindezen nemzeti különbségek ellenére bizonyos területi sajátosságokat azért meg lehet határozni. Európai szinten mindenképp létezik egy észak-déli megosztottság a 15-ök között, amely az északi államok újításokra való nagyobb nyitottságában gyökerezik. A telekommunikáció az egyike azon kevés területnek, ahol nem a hagyományos centrum-periféria megosztottság érvényesül, tehát nem NagyBritannia, Franciaország és a Benelux-államok lesznek a fejlődés motorjai, sokkal inkább a skandináv országok. Ha a tizenötöket és az újonnan csatlakozó tíz tagállamot hasonlítjuk össze, egyértelmű a keletiek lemaradása, azonban szinte szemmel látható az új tagok fokozatos felzárkózása, bizonyos ágazatokban (pl. mobiltelefon használat) az újak fejlődése már gyorsabb a régiekénél. A dinamizmus ellenére azonban a felzárkózás valószínűleg hosszabb távú folyamat lesz. A tizenötökhöz hasonlóan a tíz új tagállamon belül is felfedezhetők különbségek. Habár minden ágazatra nem terjeszthető ki a megállapítás, általában azért elmondható, hogy Málta, Szlovénia és Észtország jár az élen a telekommunikációs fejlesztések (szélessávú Internet, e-kereskedelem) tekintetében. Középszinten az egyes országok között már sokkal élesebb a választóvonal egy-egy terület telekommunikációs fejlettségét illetően, ami arra enged következtetni, hogy alapvetően az országok azok a területi egységek, amelyek meghatározzák a telekommunikációs lehetőségeket és -kultúrát. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy míg például Svédországban és Finnországban az elektronikus szolgáltatások aránya magas, addig Görögországra, Olaszországra és Csehországra inkább a telefonos kommunikáció a jellemző. Mikroszinten elsősorban az állapítható meg, hogy az alapvető különbségek a városi és a vidéki területek között mutatkoznak meg. A nagyvárosok egyértelműen jobb minőségű és sűrűbb telekommunikációs hálózattal rendelkeznek, az innovációs, digitalizációs folyamatok náluk hamarabb megindulnak, és nagyobb az internethez és a legújabb technológiákhoz hozzáférők száma is. Az ESPON 1.2.2. projektjének második része foglalkozik a telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok részletesebb elemzésével. Ennek második fejezete bemutatja a modern társadalmak hatékony működéséhez elengedhetetlen információs és kommunikációs technológiák fontosságát, az alkalmazások sokszínűségét, s utal az információs-kommunikációs infrastruktúra hihetetlenül gyors kiépülésére és változására, mely jelentősen csökkentheti a korábban az elszigeteltségből, periférikus jellegből adódó MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

46


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok problémákat. A második fejezetben megállapítják továbbá, hogy a telekommunikációs infrastruktúra fejlődését állami, szabályozási eszközökkel is meglehetősen hatékonyan lehet serkenteni, s felhívják a figyelmet arra, hogy sajnos ma még nem létezik egységes, átfogó adatbázis az európai térség egészére nézve, aminek pótlása kiemelt fontosságú feladat a jövőbeli kutatások szempontjából is. A harmadik fejezet azokat a technológiákat tárja fel, amelyeket a gyorsan változó technológiai világban „érett” vagy „hagyományos” technológiáknak nevezünk. Ennek megfelelően a tanulmány felméri a vezetékes telefon (3.1-es fejezet), a mobiltelefonok (3.2-es fejezet), a személyi számítógépek (3.3-as fejezet) és az internet (3.4-es fejezet) területi sajátosságait. Mind a négy technológiát először makro-, tehát európai szinten vizsgálja, kitérve arra, hogy az adott eszköz helyzete milyen az ESPON-tér egyes országaiban. Ezután a középszintű területi sajátosságok kerülnek nagyító alá, amikor is az európai regionális és az egyes országok közötti tipikus különbségeket vizsgálja a tanulmány. Ugyanitt sor kerül a négy technológia területi lefedettségének bemutatására is a fejlettségi szint, a GDP szintje, a népsűrűség, az urbanizáció foka és a centrum–periféria elhelyezkedés alapján. Végül pedig mikroszintű felmérés is készült, amely elsősorban a nagyvárosok, városok és vidéki települések sajátosságaiból adódó egyenlőtlenségekre koncentrált. A negyedik fejezet ezzel szemben a „vezető”, „legújabb” vagy „forradalmi” technológiákkal foglalkozik, név szerint a szélessávval2, az e-kereskedelemmel és az internetes gerinchálózatokkal. A 4.1-es alfejezet a szélessáv területi sajátosságait írja le és elemzi azokat. Azt próbálja illusztrálni, hogy a szélessáv fizikai lehetőségének megteremtése elsősorban hierarchikus rendszerben történik, amelyben – az üzleti tevékenység nagyobb intenzitása és a jólét magasabb foka miatt – a városok és a sűrűn lakott területek előnyt élveznek. E megállapítás minden országra igaz, jóllehet a vidéki és városi területek közötti technológiai szakadék az egyes tagállamok esetében különböző tempóban növekszik. (Elhanyagolható méretű a város és a vidék ellentéte Belgiumban, nagyon kicsi Dániában, viszont jelentős NagyBritanniában, Olaszországban és Hollandiában, ahol a vidéki lefedettség alig 30%-os, a városi azonban közel 90%). Ezután a tanulmány arra is kitér, hogy a szélessávú eszközök közül melyek a legelterjedtebbek, hol népszerűbb a DSL, hol pedig a modem, s ennek mi a legfőbb oka. A 4.2-es alfejezet az e-kereskedelem területi sajátosságaira helyezi a figyelmet, azon belül is különösképpen a közép- és kisvállalkozások e-kereskedelembe való bekapcsolódására, amely döntő fontossággal bír versenyképességük növekedésére nézve. Az előzőekhez hasonlóan e fejezet is összefoglalja a makro-, közép- és mikroszintű tapasztalatokat. A makroszintű elemzés legfőbb megállapítása, hogy az északi országok és Németország használja a versenyképesség növelése érdekében az e-kereskedelmet, míg a mediterrán országok meglehetősen kevés hasznát veszik az Internetnek. Az új tagállamokról elmondható, hogy sokkal nagyobb szélsőségek vannak az egyes államok között, és a 10 új állam átlaga messze alatta van a tizenötök átlagának. Csupán Szlovénia, Ciprus, Csehország és Málta éri el a régi tagországok átlagát az Internetet használó vállalkozások számát tekintve. A 4.3-as alfejezet a páneurópai Internet-gerinchálózatot mutatja be, amely elsősorban a nagyvállalatok és az Internet-szolgáltatók tevékenységére gyakorol nagy hatást. E gerinchálózat utóbbi mintegy tízéves fejlődése nagyban hozzájárult a telekommunikációs hálózatok európaivá válásához. A páneurópai

A szélessávú technológiák körébe tartozik a digitális telefonvonal (DSL), a kábeltévé, az állandó helyű vezeték nélküli hozzáférés (FWA), a vezeték nélküli torzításmentes szolgáltatás (Wifi), a rádiós helyi hálózat (RLAN), a szatellitek és az univerzális vezeték nélküli telefonszolgáltatás (UMTS).

2


47


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok hálózatokat centrum-periféria viszony alapján három nagy területre lehet osztani. Az első nagyjából a London–Párizs–Ruhr-vidék–Hamburg vonal, a második a tágabb értelemben vett centrum területe, a harmadik pedig a hagyományosan perifériának tekintett régiók, tehát Olaszország, Portugália, Skócia, az északi államok északi területei és a keleti országok (kivéve Prága és Budapest), amelyekre egyaránt a hálózat alacsony kiépítettsége jellemző Az ötödik fejezet két önálló, de tartalmában összekapcsolódó elemzés eredményeit mutatja be. Ezek közül az első (5.1-es fejezet) a többpólusú fejlődésnek a területi kohézióra gyakorolt hatását vizsgálja, s megállapítja, hogy a telekommunikációs rendszerek elősegítik a kontinensen a decentralizációt, a többpólusú hálózatok kialakulását, és így erősíti a gazdasági kohéziót és felszámolják a földrajzi fekvésből adódó esetleges hátrányokat. A második (5.2-es fejezet) pedig csoportosítási szempontokat sorakoztat fel, amelyek alapján az egyes országok, régiók telekommunikációs hasonlóságait, különbségeit lehet szemléltetni. E szempontok meghatározásának az volt a lényege, hogy általános képet kapjunk arról, hogy az EU 27+2 országában mely régiók a fejlettebbek, és melyek vannak lemaradva. Végül (5.3-as fejezet) a tanulmány a telekommunikáció területi sajátosságainak országonkénti összefoglalóját is tartalmazza. (Ha mind az öt telekommunikációs eszközre vonatkozó adatokat egyszerre vesszük figyelembe, azt látjuk, hogy Svédország és Hollandia az a két ország, amely minden ágazatban magas fejlettséget mutat, Portugália és Franciaország pedig mindenben alacsonyat. Görögországban magas a mobilok aránya, viszont alacsony a számítógépeké és a szélessávé, Belgiumban és Finnországban pedig pont fordítva. Az országon belüli regionális különbségek Németországban és Spanyolországban a legnagyobbak.) A hatodik fejezet arra keresi a választ, milyen intézkedéseket kellene bevezetni, milyen konkrét beavatkozási formákra lenne szükség a kiegyenlített telekommunikációs fejlődés érdekében. A kutatás nem hagyja figyelmen kívül azt a tényt, hogy az Unió egyes országai különböző távközlési előtörténettel és kultúrával rendelkeznek, hogy különböző telekommunikációs fejlettségi szinten állnak, valamint országonként eltérőek a szabályozási szokások és az állami beavatkozás mértéke. Azt azonban megállapítja, hogy az ESPON-tér minden országának célja a területileg egyenletesebb telekommunikációs fejlődés, és mindannyian egyetértenek abban, hogy e fejlődés érdekében számos intézkedést kell foganatosítani a jövőben. Az intézkedéseknek legalább három csoportját lehet elkülöníteni: • • •

a telekommunikációs piac liberalizálását célzó intézkedések, amelyek remélhetőleg stimulálják majd a versenyképességet, illetve a keresletet és a kínálatot is; olyan intézkedések, amelyek növelik a telekommunikációs eszközök iránti keresletet (például oktatás, továbbképzés, az e-kereskedelem, e-kormányzás, e-társadalombiztosítás népszerűsítése); az infrastruktúra kínálatának serkentését elősegítő intézkedések azokon a piacokon, ahol a liberalizáció nem hoz elegendő változást.

9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára Míg a ’90-es években a Bizottság majdhogynem tiltotta a telekommunikációs infrastruktúrába való kormányzati beavatkozást, mára viszont felismerte, hogy az ágazatnak elengedhetetlenül nagy szüksége van a tagállamok kormányainak segítségére, valamint a Strukturális Alapok és az Európai Befektetési Bank nyújtotta támogatásokra. Ezeket számos EU15-tagország igénybe is vette, s Magyarországnak is figyelembe kell vennie ezt a lehetőséget.


48


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok Az európai telekommunikációs és az elektronikus hálózatokat érintő előírásokat az Új Keretszabályozás nevű irányelv fogja össze, amelynek célja az egyes ágazati rendelkezésektől a piacbarát szabályozás felé való elmozdulás. Ennek az elgondolásnak az alapja az, hogy az információs, média- és kommunikációs technológia piaca szorosan összefonódik és rendszeres, gyors megújulásra van szüksége a versenyképesség megőrzése érdekében. E keretszabályozás nem ír elő kötelezően végrehajtandó feladatokat a tagállamok számára, csupán az elérendő célt határozza meg, ráadásul nem veszi figyelembe a területi különbségeket sem, homogénnek tekinti az egyes régiókat. A verseny fokozását elősegítő szabályozási területek A telekommunikációs piac liberalizálása az 1980–90-es években, valamint az új technológiák kifejlesztése és alkalmazása rendkívül dinamikus telekommunikációs környezetet és hatalmas versenyt teremtett Európában, amelyek jelenleg is nagy befolyást gyakorolnak a gazdaság egészére. E verseny azonban sajnos nem egyformán szabad mindenhol, bizonyos országokban a befektetők keze meglehetősen meg van kötve. Ez elsősorban a kis piaccal rendelkező térségekre, a nagy központoktól távol eső vidéki területekre jellemző, de néhány esetben félig városi vidékekre is. A hatóságok már számos rendelkezést bocsátottak ki a verseny fokozása érdekében, amelyek hatásosak is voltak a városi területeken, de nem hoztak eredményt a periférikus régiókban, ahol viszont a legnagyobb szükség lett volna rájuk. Ennek oka, hogy a szabályozás nagy része a vidéki és városi területeket egyformának, homogénnek kezeli, ami így természetesen nagyobb előnyhöz juttatja az utóbbiakat. E megállapítást az alábbi három példa is jól tükrözi: (1) Egy adott telekommunikációs szolgáltató működési engedélyének kiadását általában ahhoz kötik, hogy a szolgáltató megfelelő számú lakosság számára biztosítson lefedettséget. Ezt a szolgáltató természetesen úgy tudja legkönnyebben elérni, ha a legsűrűbben lakott területekre koncentrálja tevékenységét, a ritkán lakott régiókban pedig nem nyújt szolgáltatást. A megoldás az lenne, ha az engedélyek kiadását olyan feltételekhez kötnék, amelyek egyenletes lefedettséget biztosítanak. (2) A szolgáltatók monopol helyzetét elkerülendő, a tizenötök 2001-ben bevezették a helyi hurok átengedésének (LLU – Local Loop Unbundling) gyakorlatát, ami lehetővé teszi a piacra újonnan betörő telefonszolgáltatók számára, hogy szolgáltatásuk elérhető legyen egy másik szolgáltató hálózatán is. Ezt Magyarországon is bevezették, azonban nem hozott átütő sikert, mert leginkább azok a nagyvárosi szolgáltatók vették igénybe az LLU-t, akiknek a sok rivális mellett problémát okozott az érvényesülés, a ritka és kevésbé fejlett hálózatú területeken a gyenge verseny miatt azonban jószerével nem volt rá szükség. (3) Számos országban kötelezővé tették a nagyobb szolgáltatók számára, hogy nagykereskedelmi tevékenységet folytassanak, és a piacinál alacsonyabb áron osszák meg szolgáltatásaikat a pályakezdő, kisebb szolgáltatókkal. A probléma azonban ezzel a koncepcióval az, hogy a szabályozás ugyan kötelezi a nagy szolgáltatókat, hogy kisebb társaiknak ugyanazt a nagykereskedelmi árat számolják fel, mint leányvállalataiknak, a mamutcégek mégis megtalálták a szabályozás kiskapuit (pl. árleszorítással) és tovább nehezítették az újonnan jövők betörését a piacra. Egyetemes Szolgáltatási Irányelv Minden fejlett gazdaságban léteznek Egyetemes Szolgáltatási Kötelezettségek (USO), amelyek előírják a szolgáltatók számára, hogy a hangalapú telefonos szolgáltatásokat egységes és kedvező áron biztosítsák a lakosság egészének. Ennek ellenére területenként jelentős különbségeket találunk a kínálatot illetően. Az Egyetemes Szolgáltatási Irányelv (USD) célja az, hogy egységesítse Európában e kötelezettségeket. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

49


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok Az USD szolgáltatásai közé tartoznak például az ingyenes tudakozók, a zöld számok és a sürgősségi telefonvonalak. A direktíva alapelve az, hogy földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül mindenki ugyanolyan áron és minőségben jusson hozzá az országos telefonhálózathoz. Ez a folyamat hazánkban nagyon lassan halad, még napjainkban is jelentős különbségeket figyelhetünk meg a telekommunikáció minőségének (hálózatok, digitalizáltság, szolgáltatások stb.) tekintetében, s a liberalizáció sem hozta meg a várt eredményeket, így kellő számú versenytárs hiányában, a legtöbb térségben indokolatlanul magasak a telekommunikáció költségei. A területi fejlettségbeli különbségekből adódó feladatok A jelentés felhívja a figyelmet arra, hogy mivel nagyon komoly a telekommunikáció más ágazatokra gyakorolt hatása, a kormányoknak szélesítenie kellene az együttműködést az egyes minisztériumok és a helyi hatóságok között, és nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a régiónként különböző fejlődésre, fejlettségi szintjükre. Ez a fajta gondolkodás Magyarországon még nem terjedt el, a kormányzat nem veszi figyelembe a helyi sajátosságokat, igényeket (lásd egységes állami pályázatok), alacsony szintű a partnerség, bár sok helyen a régiók sincsenek felkészülve az igényeik megfogalmazására. Fontos lenne továbbá a területi egyenlőtlenségekre vonatkozó alaposabb információ- és adatgyűjtés is. Általános tapasztalat ugyanis, hogy a hatóságok hatalmas mennyiségű értékes információt gyűjtenek össze, de legtöbbször nagyon kevés figyelmet fordítanak az országon belüli területi különbségekre, és nem tanulmányozzák a rendszer hiányosságait, ami alapján hatékonyabb lehetne az állami beavatkozás. Beavatkozási területek és a jövőbeli feladatok 1. A (helyi) telekommunikációs közbeszerzések számának növelése Az egyik módja annak, hogy nőjön a szélessávú technológiák használata egy adott régióban, az, ha a helyi, a regionális hatóságok és a kormányzat minél több befektetési, terjeszkedési lehetőséget biztosít a telekommunikációs cégek számára. Különösen a periférikus, vagy gyenge ellátottságú területeken tudnának fejlesztéseket gerjeszteni, ahol ugyan igény lenne a magas szintű info-kommunikációs szolgáltatásokra, de a helyi koncessziós társaságnak saját erőből nem érné meg beruházni. A ritkán lakott területeken az érdeklődést olyan központok telekommunikációs felszerelésével lehet fokozni, mint például az iskolák, könyvtárak, közösségi házak vagy egyéb középületek. 2. Közvetlen állami támogatások a telekommunikációs szolgáltatók számára A piac frissítése és a kínálat növekedése érdekében a telekommunikációs szolgáltatók állami támogatása is hatékony eszköz lehet, amely például Írországban és Olaszországban már sikeresen működik. 3. A köz- és magánszféra együttműködése A befektetések gyarapodását idézheti elő az állami és magánszektor fokozottabb együttműködése is. Ez jelenthet partnerségi kapcsolatot mind a hatóságok és a telekommunikációs vállalatok, mind a hatóságok és a helyi vállalkozások között. Számos példa támasztja alá, hosszú távon mennyivel hatékonyabb lehet egy-egy szolgáltató számára, ha nem önállóan, hanem a hatóságok közreműködésével tör be a piacra. (Ebben az esetben azonban fennáll a veszélye annak, hogy a tanácsadó telekommunikációs cég egy idő után lobbizni kezd a saját érdekeiért, ezt mindenképpen szabályozni kell.)


50


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok 4. A hálózatok állami kiépítése és/vagy tulajdonlása Számos példát látunk arra is, hogy a kormányok közvetlenül vagy a helyi hatóságokon keresztül úgy avatkoznak bele a telekommunikációs piac folyamataiba, hogy ők maguk építik vagy magáncégek közreműködésével építtetik ki a hálózatot. Nagy hagyománya van ennek különösen Svédországban, de máshol is (Olaszország, Franciaország) találunk rá példát. Hazánkban a jelenlegi költségvetési helyzet ezt nem nagyon engedi meg, a jövőben viszont mint lehetőség mindenképpen hasznos lehet. 5. A kereskedelmi szolgáltatók számára vonzó üzleti környezet kialakítása Az önkormányzatok vitathatatlanul egyik legnagyobb erénye (elsősorban a régi tagállamok esetében) az egész várost/régiót szabályozó szerepük. Így a helyi és regionális hatóságok tökéletesen alkalmasak arra, hogy olyan általános intézkedéseket hozzanak –nem feltétlenül a telekommunikáció terén, hanem például az adóügyet vagy fejlesztéspolitikát illetően–, amelyek arra ösztönzik a telekommunikációs szolgáltatókat, hogy az adott településen/régióban fektessenek be. Sajnos, ezzel a lehetőséggel a magyarországi települések és régiók csak korlátozott mértékben tudnak élni, változás ezen a téren várhatóan csak az önkormányzati és közigazgatási reformokat követően következik be. 6. A hatóságok és a telekommunikációs szolgáltatók ismeretanyagának kiegyenlítése A jelentés megállapítja, hogy sürgősen csökkenteni kell az állami és a magánszektor telekommunikációs ismerete, tudásanyaga, szakmai tudása közötti különbségeket. Érvényes ez európai, nemzeti, regionális és helyi szinten egyaránt. Ez a beavatkozás olyan intézkedéseket foglalna magában, mint például: egy hatékonyabb, a telekommunikáció területi sajátosságaira koncentráló adatgyűjtő és feldolgozó rendszer kiépítése, a hírszerzés fejlesztése és a régiók közötti gyorsabb információáramlás megteremtése, a telekommunikációs szabályozási rendszer megismertetése stb. 7. Az általános mutatók javítása, valamint fejlettebb és rendszerezettebb helyi adatgyűjtés A kutatások azt is kimutatták, hogy a helyi hatóságoknak rendkívül kevés egyforma adat, összehasonlításra felhasználható statisztikai mutató áll rendelkezésére az információs és kommunikációs technológiákat illetően. Fontos feladat lenne összehangolni és egységesíteni az információkat, a mutatókat, a mintavételi folyamatokat, nemcsak települések, de régiók között is. Nemcsak országos statisztikai hivatalokra van szükség, hanem regionálisakra is. Összefoglalva Az európai trendeknek megfelelően a magyarországi telekommunikációs és informatikai rendszerek fejlesztése előtt még jelentős feladatok állnak. A legfontosabb teendőket két nagy csoportra oszthatjuk. Az egyik azokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyek a telekommunikációs hálózatok működésének javítását, virágzását segítik elő. A másik a kínálati oldalon történő beavatkozásokat említi, melyek az alábbiak: – • •

Szabályozás

A legtöbb szabályozás a területi sajátosságokat, különbségeket figyelmen kívül hagyja, „területileg vak.” A versenyt serkentő szabályozások (pl. helyi hurok felszámolása) némileg csökkenthetik az egyenlőtlenségeket. A területi különbségek felszámolását célzó rendelkezések közül a leghatékonyabbak azok, amelyek az egyetemes szolgáltatási rendszer kiépítésére törekszenek.


51


1.2.2. Telekommunikációs szolgáltatások és hálózatok •

A szabályalkotóknak szélesebb régió- és területfejlesztési célokat is figyelembe kellene venniük. –

A kereslet növelése fontos cél, mind a lakosság, mind az állam részéről.

–

Megnőtt az állami beavatkozások szerepe.

–

Hatékony megoldást jelenthet a telekommunikációs magáncégek, szolgáltatók állami támogatása.

–

Nagy szükség van a köz- és magánszféra együttműködésére.

–

Végül telekommunikációs kínálat kiegyenlített fejlesztésében effektív megoldást kínál a telekommunikációs hálózatok állami kiépítése és/vagy tulajdonlása.


52


1.3.1. Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában

1.3.1. TERMÉSZETI ÉS TECHNOLÓGIAI VESZÉLYFORRÁSOK TÉRBELI HATÁSA ÉS KEZELÉSE EURÓPÁBAN ÁLTALÁBAN, ÉS A KLÍMAVÁLTOZÁS VONATKOZÁSÁBAN 1. A projekt címe: ESPON 1.3.1. The spatial effects and management of natural and technological hazards in Europe in general and in relation to climate change (Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában általában, és a klímaváltozás vonatkozásában). 2. A projekt időtartama: 2002–2004. 3. A projekt témavezetője: Geological Survey of Finland (GTK) Geologian Tutkimuskeskus, Geologiska Forskiningscentralen. Szerkesztette: Philipp Schmidt-Thomé. 4. A projekt zárójelentésének kelte: 2005. szeptember. 5. A vizsgált jelentés szerkezete Az ESPON 1.3.1. veszélyek projekt zárójelentése bemutatja a természeti és technológiai veszélyek térbeli előfordulási mintáit. A jelentés áttekinti valamennyi NUTS 3 területet, azonosítja (meghatározza) a klímaváltozás lehetséges hatásait a kiválasztott természeti veszélyforrásokra. A projekt a már meglévő veszélyforrás-kutatások eredményeit alkalmazta, és kombinálja azokat olyan módon, hogy az így szerzett információ a teljes EU 27 + 2 területen összehasonlíthatóvá váljon. Az elemzésre kerülő természeti és technológiai veszélyforrásokat specifikus kockázatsémákkal választották ki az EU 27 + 2 területére vonatkozóan. Úgynevezett térbeli vizsgálati szűrőket alkalmaztak annak biztosítására, hogy a kiválasztott veszélyforrások és kockázatok megfelelnek a térbeli tervezés kritériumainak. Pl. az árvizek és főbb baleseti veszélyek rendelkeznek térbeli relevanciával, míg a tervezés nem enyhíthet olyan kockázati tényezőket, mint pl. a meteoritbecsapódás vagy gyilkosság. Nem minden veszélyforrás egyaránt releváns a teljes EU 27 + 2 területre, mivel a veszélyforrások fontossága eltérő az egyes területek között és a kockázatérzékelés tekintetében is. A Delphi-módszerként ismert súlyozási rendszert alkalmazták egy integrált európai veszélyforrás-elemzés kifejlesztésére. Ennek megfelelően a tanulmány első fejezete a veszélyforrások kiválasztásának módszerét tanulmányozza. A módszer többlépcsős: – – – –

Az első lépés a kockázati típus kritériumainak meghatározása. A második lépés a kockázati típusok kritériumainak térbeli relevanciája. A harmadik fázis az ESPON-ra vonatkozó veszélyforrások kiválasztása. A negyedik fázis az értékelésben szereplő veszélyforrások térbeli relevanciája és klímarelációja (kapcsolata).

A tanulmány második fejezete az európai régiókban előforduló veszélyforrások és kockázati tényezők részletes bemutatását adja. Két fő csoportban elemzi ezeket a jelenségeket:


53


1.3.1. Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában –

Az első a természeti veszélyforrások (lavinák, aszályok, földrengések, hőmérsékleti szélsőségek, árvizek, erdőtüzek, földcsuszamlások, viharkárok, cunami (szökőárak), vulkánkitörések, téli és trópusi viharok).

–

A második csoport a műszaki veszélyforrások (légi közlekedésből adódó balesetek, fontosabb baleseti veszélyek, mint pl. a vegyi üzemek, atomerőművek, olajfeldolgozás, szállítás és -tárolás).

A harmadik fejezet bemutatja a veszélyforrások súlyozásának módszerét a Delphi-módszer alkalmazásával. A Delphi-módszer lényege A korábbi módszerek alapja a történelmi események értékelése volt elsősorban biztosítótársaságok adatai alapján. Ez azonban sok buktatót tartalmazott. A Delphi-módszer egy szakértői csoport szakmai tudásának strukturált gyűjtése és szintézise ismételt és anonim lekérdezéssel. A fejezetben szó esik a veszélyforrás-súlyozási folyamat eredményeiről és a végkövetkeztetésekről. A negyedik fejezet a sebezhetőséget és annak dimenzióit tárgyalja. A területi sebezhetőség koncepciójának pontos meghatározását adja. Foglalkozik a kárpotenciállal, valamint annak indikátoraival. Külön említést érdemel a jövőbeni sebezhetőség mérési módszerének kidolgozása. Az ötödik fejezet a régiótipológiát tárgyalja, míg a hatodik az európai veszélyforrások előfordulásának térbeli mintáit írja le. A hetedik fejezet a veszélyforrások és sebezhetőség jövőbeni tendenciáival foglalkozik. Kiemelt helyen taglalja a klímaváltozást. A jelentés többféle megközelítésben definiálja a klímaváltozást. Az IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) szerint a klímaváltozás a klímában az idő során bekövetkező bármilyen változás, amely lehet a természetes variabilitás következménye, vagy az emberi tevékenység eredménye. Az ENSZ Klímaváltozási Keretprogramja közvetlenül vagy közvetve, de emberi tevékenységhez köti a jelenséget, amely megváltoztatja a globális atmoszféra összetételét, és amely hozzáadódik a természetes klímavariabilitáshoz. Például az IPCC szerint az elmúlt száz év felmelegedése nem valószínű, hogy csupán a belső (természetes) variabilitás következménye, és a rekonstruált ezer éves klímaadat azt bizonyítja, hogy a felmelegedés gyors és nem teljesen természetes eredetű. Az elmúlt ötven év alatt megfigyelt felmelegedés jelentős mértékben az antropogén üvegházhatás eredménye. A szén-dioxid (CO2) légköri koncentrációja jelenleg magasabb, mint az elmúlt 420 ezer évben és valószínűleg magasabb, mint 20 millió éve bármikor. Új és erős érvek szólnak tehát amellett, hogy az elmúlt 50 évben megfigyelt melegedés legnagyobb része az emberi tevékenységnek tulajdonítható. Modelleket használnak az üvegházgázok és az aeroszol légköri koncentrációjának előrejelzésére, s ebből a klíma jövőbeli alakulására következtetnek, amelyek az IPCC Kibocsátási Szcenáriók speciális jelentésén (SRES) alapulnak. A globális átlaghőmérséklet és a tengerszint valamennyi IPCC-forgatókönyvben növekszik. A globálisan átlagolt földfelszíni hőmérséklet növekedése 1,4–5,8 °C közé várható 1990 és 2100 között, ami magasabb, mint a Második Helyzetértékelő Jelentésben becsült érték. Nagyon MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

54


1.3.1. Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában valószínű, hogy lényegében valamennyi szárazföldi terület gyorsabban melegszik majd, mint a globális átlag, főképpen az északi magasabb szélességeken a hideg évszakban. Észak-Amerika északi régióiban, valamint Észak- és Közép-Ázsiában a globális átlagnál 40%-kal nagyobb melegedés várható. A hét legmelegebb év mind az 1980 utáni időszakban fordult elő. A korallzátonyok elkezdtek fehéredni, pusztulni a Karib-tenger és a Csendes-, valamint az Indiai-óceán példátlan mértékű felmelegedése miatt. És ez a legenyhébb előjele annak, ami a jövőben történni fog, ha az IPCC-előrejelzés helyes. A legtöbb modell az óceáni termohalin cirkuláció gyengülését mutatja, ami az északi félgömb magasabb szélességeihez vivő hőtranszport csökkenéséhez vezet. De még azok a modellek is, amelyek a termohalin cirkuláció csökkenését jelzik, Európára melegedést mutatnak az üvegházhatás növekedése miatt. Gyorsabbnak és veszélyesebbnek tűnik a klímaváltozásból eredő szélsőséges (extrém) időjárási események gyakoriságának növekedése. Eddig nem tapasztalt erejű szélviharokról, trópusi ciklonokról, hurrikánokról és tornádókról számolnak be a híradások, amelyek ráadásul olyan területeken alakulnak ki, ahol eddig az ilyen jelenségek ismeretlenek voltak. Egyes helyeken egyetlen nap alatt 60–120 mm eső hullik, pusztító földcsuszamlásokat és áradásokat okozva. Európa egyes nagy folyóin korábban nem észlelt méretű árvizek vonulnak le. Szélsőséges hőhullámok, hideghullámok és aszályos időszakok alakulnak ki. Az IPCC harmadik jelentése szerint további veszélyek lehetnek, hogy a klímaváltozás csökkentheti a folyók hozamát és a talajvíz-utánpótlást több, vízhiánnyal küzdő országban, hogy néhány °C emelkedés emelheti az élelmiszerárakat, csökkenti a sebezhető népesség bevételeit, növeli az éhezés veszélyének kitett populációt és várhatóan rontja az élelmiszer-ellátás biztonságát Afrikában. A klímaváltozás káros egészségi hatásai – a növekvő vírusbetegségektől a hőhullámokon át terjedő betegségekig, áradásokig, éhezésig és vízbefulladásokig – a legnagyobbak az alacsony bevételű, sérülékeny trópusi és szubtrópusi országokban, de megfelelő alkalmazkodási stratégiákkal csökkenthetők lehetnek. A nagy tengeri áradások által veszélyeztetett emberek száma évente átlagban elérheti a 75–200 milliót, a megelőzési lépések függvényeként. Kedvezőtlen változások várhatók a folyók áradásaiban, a vízhozamban, az élelmiszer-biztonságban, a halászatban és az egészségügyben, a változások és veszteségek a biodiverzitásban. A mérséklési költségek és hasznok egyenlőtlenül oszlanak el az egyes szektorok között. Könnyebb azonosítani azokat a tevékenységeket ott, amely szektorok elszenvedik a gazdasági veszteségeket, s a költségek közvetlenebbek, konkrétabbak és bizonyosabbak is, mint ott, ahol haszon keletkezik. A szén-, olaj-, gáz- és bizonyos energiaérzékeny szektorokat, mint pl. az acélipar, igen valószínűen hátrányosan érinti. Más iparágak, mint pl. a megújuló erőforrások és bizonyos szolgáltatások viszont haszonra számíthatnak. „Európa változó éghajlatának hatásai” címmel 2004 augusztusában látott napvilágot az Európai Környezeti Ügynökség (EEA) állásfoglalása, amely lényegében az IPCC 2001. évi jelentése tudományos alapjait elfogadva alaposan végigelemzi az Európa területén várható hatásokat. A jelentés 22 éghajlati indikátort definiál, majd végigköveti ezek múltbeli alakulását és várható jövőbeli változását. Az indikátorok nyolc csoportba sorolhatók. A jelentés számos megállapítást tesz ezek európai alakulására. Például a léghőmérséklettel kapcsolatban megállapítja, hogy az 1970-es évek előtti melegedés zöme Európában a téli időszakra esik, míg nyáron a teljes emelkedés kevésbé jelentős. Az 1970 utáni, tehát napjainkban is tartó, s az IPCC-jelentés szerint is MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

55


1.3.1. Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában zömmel az antropogén tevékenységgel magyarázható melegedés ugyanakkor már mindkét szélső évszakban egyértelműen jelentkezik. A globális melegedést a jelentés 0,7 ± 0,2 °C-nak mondja, miközben a tengervíz melegedését 0,6 ± 0,1 °C-ra értékeli. Az évi közepes léghőmérséklet európai átlagos emelkedését 0,95 °C-ra becsüli, hibahatár megadása nélkül. Végül egy megdöbbentő adatpár: Az állásfoglalás az 1980 utáni európai katasztrófaesemények 64%-át, az ebből származó károknak pedig 79%-át tartja időjárási (éghajlati) eredetűnek! Az ESPON-jelentés tárgyalja a klímavariabilitás és a szélsőséges időjárási események összefüggéseit. Szélsőséges időjárási eseményeknek tekinti azokat az eseményeket, amelyek adott helyre eső előfordulása ritka. Ebben a fejezetben mutatja be a klímamodellezést és a jövő klímáját. Komplex, fizikailag megalapozott klímamodellekre van szükség a jövő klímájának leírásához. Természeti veszélyek, az éghajlati tényezők hatását és más kockázati tényezőkkel összefüggő veszélyforrások kapcsolatát az 1. táblázatban mutatja be az 1.3.1. jelentés. 1. táblázat: A klímaváltozás és a veszélyforrások Természeti veszély a tenger viharos hullámzása (parti árvizek)

árapály (árvizek)

Éghajlati tényező alacsony légnyomás, szélvihar, a tengervíz szintjének emelkedése rendkívül heves esőzések hosszan elnyúló periódusokkal, gyakran hóolvadásokkal kombinálva

szökőár, heves előzések

konvektív csapadék

zivatarok jégesővel

konvektív csapadék

földcsuszamlások lavinák aszály, vízhiány szélsőségesen forró napok, hőhullámok szélsőségesen hideg napok erdőtüzek

Más tényezők (a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása, társadalmi érzékenység (a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása (kiterjedése), társadalmi érzékenység, földhasználat (a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása (kiterjedése), földhasználat, társadalmi érzékenység társadalmi érzékenység, földhasználat

nedvességgel telített talajok (heves csapadék, nedves időszakok) összetömörödött hó, a hőmérséklet/csapadék növekedése csapadék hőmérséklet párolgás (hő–víz háztartás)

(a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása, társadalmi érzékenység földhasználat

hőmérséklet

társadalmi érzékenység

hőmérséklet csapadék, hőmérséklet, párolgás, szél

társadalmi érzékenység társadalmi érzékenység, földhasználat


56

(a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása (kiterjedése) (a kockázat/veszélyek) földrajzi eloszlása


1.3.1. Természeti és technológiai veszélyforrások térbeli hatása és kezelése Európában Az Éghajlat-változási Keretegyezményhez kapcsolódóan az Európai Unió állásfoglalása szerint a klímaérzékeny és ezért sebezhető szektorokban különösen fontos az alkalmazkodási intézkedések kidolgozása, amely szerint: –

A klímaváltozáshoz való alkalmazkodás kulcsszerepet játszik a beruházott értékek védelmében, hogy azok elősegíthessék a fenntartható fejlődést és csökkenthessék a sebezhetőséget.

–

Minden alkalmazkodási stratégia kulcseleme az üvegházhatású gázok csökkentése. A csökkentés elhalasztása növelni fogja az alkalmazkodáshoz való igényeket.

Az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás politikai keretei: stratégiák, eljárások és intézkedések fejlesztése. Az alapelvek: 1. A rövid távú éghajlati változékonysághoz és a szélsőséges időjárási eseményekhez való alkalmazkodás a kiinduló pontot jelenti a hosszú távú klímaváltozás okozta sebezhetőség csökkentéséhez. 2. Az alkalmazkodás a társadalom különböző szintjein valósul meg, beleértve a lokális szintet is. 3. Az alkalmazkodási politikát és intézkedéseket a fejlesztésekkel összhangban kell kimunkálni. 4. Az alkalmazkodási stratégia és a stratégiát megvalósító érdekcsoportokkal való kapcsolat egyaránt fontos. Az alkalmazkodási politika keretének legfontosabb elemei: Az alkalmazkodási projekt felépítése és megtervezése. Rendkívül fontos, hogy a projekt jól integrálódjon a nemzeti fejlesztési és tervezési rendszerekbe. A jelenlegi általános sebezhetőség értékelése. A jövőben fellépő kockázatok értékelése. Az alkalmazkodási stratégia kidolgozása. Az alkalmazkodási folyamat fenntartása, folytatása, a végrehajtás, az ellenőrzés, a szükséges javítás vagy korrigálás. A továbbiakban a monitoringrendszerek tökéletesítésével foglalkozik a jelentés, végezetül irányelveket és célkitűzéseket fogalmaz meg. A tanulmánykötetet európai esettanulmányokkal zárják és egy kockázatértékelési kézikönyv vázlatát mutatják be. Az ESPON 1.3.1. projekt záró konklúziójából ki kell emelni a legújabb keletű EU-iniciatívákat (9.2.2.): a Környezeti Hatásvizsgálat Direktíváját (EIÁ), a Stratégiai Környezeti Becslés (SEA) és a Víz Keretegyezmény (WFD) Direktíváját, valamint a Hatodik Környezetvédelmi Akcióprogram megerősített prioritásait. Ez utóbbihoz kapcsolódóan kiemeli a műszaki, technológiai kockázatokat, baleseteket, a természeti kockázati (veszély) tényezőket, ezen belül a klímaváltozást, az EU integrált stratégiájának kidolgozását az ember által okozott veszélyek megelőzésére és a természet veszélyeire való felkészülésre és válaszadásra.


57


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei

1.3.2. A TERMÉSZETI ÖRÖKSÉG KEZELÉSÉNEK TERÜLETI TRENDJEI 1. A projekt címe: ESPON 1.3.2. Territorial trends in the management of natural heritage (A természeti örökség kezelésének területi trendjei). 2. A projekt időtartama: 2002–2004 3. A projekt témavezetője (a lead partner intézmény megnevezése): EuroNet – Royal Hskoning Division Spatial Development, P.O. Box 19009, 3501 DA Utrech, Hollandia 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: ? 5. A vizsgált jelentés szerkezete Bevezetés (háttér, célkitűzés, fogalmak) I. rész: Trendek Módszertan (elméleti modell; módszerek; szekunder adatelemzés; mutatók; GIS és térképi ábrázolás; idősorok és trendek extrapolációja; területi szintek) Természeti állapot (természetföldrajzi diverzitás; geomorfológiai és biológiai diverzitás; vízrajz) Társadalmi-gazdasági és területi trendek (múlt; jelen állapot; mezőgazdaság és erdőgazdálkodás; urbanizáció; népességszám-változás; gazdasági aspektusok; idegenforgalom; infrastruktúra; funkcionális csomópontok, MEGA-k és FUA-k; mutatók; környezet és éghajlatváltozás; környezeti hatások; vízgazdálkodás; következtetések) Természeti örökség (félig természetes területek; fajokban való gazdagság; táj; töredezettség; következtetések; mutatók) A természeti örökség kezelése (a védelem fontossága; legfontosabb természetvédelmi politikák; egyéb EU-s politikák; Víz-keretirányelv (?); környezetileg érzékeny területek; természetvédelem; IUCN védett területek listája; Ramsari területek; Natura 2000; ESDP; természeti örökség és policentrikusság; természeti örökség és kiegyensúlyozott versenyképesség; természeti örökség és fenntartható fejlődés; EU Strukturális és Kohéziós Alapok; egyéb politikák és eszközök; mutatók) II. rész: Elemzés Makro-szint (bevezetés; természet és mezőgazdaság; beépítettség; védett félig természetes területek és mezőgazdaság; természet és mezőgazdasági fejlesztések; az élőhelyek mezőgazdaság okozta szétdaraboltsága; a természet és a városodás; a természet és a népességszám-változás; alternatív urbanizáció a biológiai szempontból különlegesen értékes területeken; védett félig természetes területek és urbanizáció; a természetet fenyegető veszélyek; urbanizáció a jövőben; környezet és éghajlatváltozás; következtetések; területi típusok; menedzsment; ESDP monitoring rendszer)


58


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei Középszint (bevezetés; mezőgazdaság; urbanizáció; városi nyomás; beépítettség; népességszám-változás; GDP; idegenforgalom; infrastruktúra;vízgazdálkodás; jogi keretek és a természeti örökség nemzeti kormányok általi kezelése; következtetések; területi típusok; menedzsment; monitoring) Mikro-szint (bevezetés; területi változatosság; a DPSIR alkalmazása esettanulmányokban (összesen 7 esettanulmány); az esettanulmányok tanulságai; mezőgazdaság; urbanizáció; a természet mint fejlesztési erőforrás; következtetések; területi típusok; menedzsment; monitoring) A természet mint gazdaságfejlesztési erőforrás (bevezetés; a táj gazdasági értéke; a Natura 2000 társadalmi-gazdasági előnyei; amerikai tapasztalatok; innovációk és lokalitás; a természet mint erőforrás korlátos volta; következtetések) III. rész: Javaslatok és következtetések Javaslatok (bevezetés; a természeti örökség és a területrendezés; általános javaslatok; javaslatok a természeti örökség kezelésével kapcsolatban; javaslatok – makroszint; javaslatok – középszint; javaslatok – mikroszint; javasolt politikai lépések) Regionális tipológia (bevezetés; a tipológiák jelentősége; tipológiák) 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai A kutatási zárójelentés nem hivatkozott meg konkrétan egyetlen ESPON projektet sem, az idézett dokumentumok kizárólag (vízügyi, környezetileg érzékeny területekkel foglalkozó stb.) EU-s irányelvek, illetve az EU és Kohéziós Alapjainak szabályozása, az ESDP stb. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A kutatás a DPSIR modellt, egy több másik modellből kifejlesztett eljárást alkalmazott. A DPSIR a Driving forces, Pressures, States, Impacts és a Policy Response, azaz a Hajtóerők, Nyomások, Állapotok, Hatások és Politikai Intézkedés rövidítését takarja. E modell a korábban elsőként Kanadában alkalmazott Pressure–State–Response, azaz nyomás–állapot–injtézkedés modell kiegészítése, mára az EUROSTAT környezetvédelmi statisztikái készítése során alkalmazott módszerré vált. A módszer rövid bemutatását (ábrákkal) a zárójelentés 19. és 20. oldala tartalmazza. 8. A projekt lényegének ismertetése A természeti örökséget az Európai Unió az egyes európai országok természeti erőforrásainak fontos részeként kezeli. A biodiverzitás fenntartása, a természeti örökség megóvása a fenntartható fejlődés egyik fontos eleme. A táj, a természeti viszonyok hozzájárulnak a helyi kultúra kialakulásához és az európai természeti és kulturális örökség fontos részét képezik, hozzájárulnak az európai identitás létrejöttéhez. Európa tagolt domborzati viszonyai hozzájárultak a kontinens változatos természeti és társadalmi, történelmi viszonyainak, fejlődésének kialakulásához. Az Alpok mindig is természetes választóvonalként szolgált, a síkságok voltak a legtöbb társadalmi és gazdasági tevékenység fő színterei, a tengerek relatív közelsége pedig nagyban befolyásolta a kontinens történelmét, gazdaságának, és társadalmának fejlődését. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

59


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei Területi trendek A modern társadalmak tevékenysége több szempontból is veszélyt jelent a természetre: –

A mezőgazdaság intenzív és extenzív formája (az előző az élelmiszer- és ipari nyersanyagtermelés következtében);

–

Erdőgazdálkodás, fafeldolgozás: az elmúlt századok folyamán drámai mértékben csökkent Európában az erdővel borított területek aránya, ami komoly negatív hatással van a biodiverzitásra is;

–

A beépített területek növekedése a népességszám emelkedése, illetve a lakosságot kiszolgáló létesítmények területi igénye, valamint a közlekedés megnövekedett volumene miatt;

–

Az idegenforgalom növekedése és az általa generált közlekedés.

Mezőgazdaság A mezőgazdasági termelés legintenzívebb formája a monokultúrás termelés, legkevésbé intenzív válfaja pedig a legeltetés, nem könnyű ezért meghúzni a határvonalat a mezőgazdasági táj és a természeti táj közt. Az európai táj többnyire gazdaságilag hasznosított és nem hasznosított területi egységek mozaikjaiból áll. A legintenzívebb monokultúrás hasznosítás nemcsak a természeti, de a kulturális örökségre is káros hatással van. Másik oldalról a mezőgazdasági tevékenység felhagyása is okozhatja a táj értékének csökkenését. Erdőgazdálkodás Európa az elmúlt évszázadok során erdőtakarójának kétharmadát elvesztette és a mai erdőknek mindössze 2%-a tekinthető természetes erdőnek. Az erdők számára veszélyt jelent területi folytonosságuknak az utak által történő megszüntetése, a légszennyezés, az éghajlatváltozás és az ember okozta erdőtüzek. Az erdősült területek kiterjedésének csökkenése az elmúlt évtizedekben megfordult. Urbanizáció Jelenleg Európára a népességszám növekedésének lassulása jellemző. 1950 és 1975 között éves szinten 8,3 ezrelékes volt a lélekszám gyarapodása, az elmúlt negyed század során mindössze 2,9 ezrelék. A lakosságszám-növekedés, valamint a jóléti államokban az egy családra, illetve egy egyénre jutó tér növekedése, a gazdasági tevékenységek, az infrastruktúra és az idegenforgalom egyre növekvő térigényével párosulva mind komolyabb nyomást gyakorol a természeti környezetre. Idegenforgalom Az idegenforgalom mára a világkereskedelem egyik legkomolyabb tételét képviseli és a legnagyobb európai iparággá nőtte ki magát, ahol ráadásul további foglalkoztatottság-bővülés várható. Fejlődése nagyban függ a közlekedés fejlesztésétől, amely megint csak negatív hatást gyakorolhat a természeti környezetre.


60


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei

Környezet, éghajlatváltozás és katasztrófák A föld- és területhasználat nagymértékben megváltoztatta az európai környezetet. Az éghajlatváltozás miatt a kontinens természeti erőforrásai szűkülni és bővülni egyaránt fognak. Gyakrabban fog árvíz és aszály is jelentkezni, ez utóbbi elsősorban a dél- és közép-európai térségben. Az árvíz, a talajerózió és az elmocsarasodás elsősorban a folyók mentén és a tenderparti területeken, azaz az európai természeti örökség kiemelten fontos területein jelent majd problémát. A természeti örökség A természeti örökség az összes természetes élőhely és növény-, illetve állatfaj együttesét jelenti a természetvédelmi területeken és azokon kívül is. Az európai környezet általános állapota ezért nagymértékben befolyásolja a különleges természeti minőséggel jellemezhető kvázi természeti területek állapotát is. Tájkép A már említett gazdasági tevékenységek, népességszám-növekedés és infrastruktúra-fejlesztések miatt az európai táj ma kultúr- és természeti tájak mozaikja, aminek következtében eredeti állapotban fennmaradt természeti táj már alig van Európában. Természeti értékek A legnagyobb természetes területek Európában Finnországban, az Alpok térségében, a Kantábriai hegységben, a Pireneusokban, a Kárpátokban, Görögországban és Skóciában, azaz elsősorban a hegyvidéki térségekben találhatók. Adatgyűjtés szempontjából fontos különbséget tenni a védett vagy védelemre kijelölt, illetve a nem védett területek között. A védett területeket az IUCN (International Union of Conservation of Nature, Nemzetközi Természetvédelmi Unió) hat kategóriába sorolja. Fajbéli sokszínűség és gazdaság A XIX. századig a biológiai sokszínűség, az élőhelyek típusainak és a fajoknak a száma is nőtt Európában. A múlt században ez a folyamat megfordult, egyre kisebbek és egyre kevésbé sokszínűek, egymástól egyre elszigeteltebbek és így a fajoknak egyre rosszabb feltételeket nyújtanak az európai élőhelyek. A biodiverzitás csökkenésével párhuzamosan emelkedik a veszélyeztetett fajok száma. Ha az élőhelyek mérete egy kritikus érték alá csökken, a genetikai tulajdonságok cseréje és ezáltal a faj fennmaradása kerül veszélybe. A nagy kiterjedésű természetes területek, ezért kevésbé érzékenyek az emberi jelenlétre, a víz- és légszennyezésre vagy kis területen jelentkező szárazságra. Elszigetelődés A mezőgazdaság, urbanizáció és infrastruktúra-építkezések elvágják egymástól a természetes területeket, aminek következtében az európai természeti örökség ma már egymástól elszigetelt darabkákból áll. A természeti örökség kezelése Az IUCN (Nemzetközi Természetvédelmi Unió) a védett területeket hat kategóriába sorolja: –

szigorú védelem alatt álló terület: itt a fő cél a tudományos kutatás és az élővilág védelme;


61


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei –

nemzeti park: olyan védett terület, amely elsősorban az ökoszisztéma védelmét és a kikapcsolódást szolgálja;

–

természeti bemutatóhely: elsősorban különleges természeti képződmény védelmére hivatott terület;

–

élőhely/fajvédelmi terület: olyan védett terület, amely kezelésénél fő szempont a tudatos hasznosítással történő megőrzés;

–

tájvédelmi körzet: elsősorban a tájképi szépség megőrzésére és rekreációs célokra szolgáló védett terület;

–

hasznosítás alatt álló védett terület: itt elsősorban a természetes ökoszisztémák fenntartható használata a cél.

Natura 2000 A Natura 2000 az Európai Uniónak a növény- és állatvilág védelmét szolgáló legfontosabb politikai eszköze, amely mintegy 20 000 védett vagy védelemre javasolt területre terjedt ki már a 15 tagú EU-ban is. A védett területek száma a tavalyi bővítéssel pedig tovább emelkedett. Pillanatnyilag a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap sokkal nagyobb hatást gyakorolnak a területhasználatra, mint a Natura 2000, mivel összehasonlíthatatlanul nagyobb pénzösszegeket biztosítanak infrastruktúra– és gazdaságfejlesztésre, mint a Natura 2000 természetvédelemre. Felvetődött, hogy a Közös Mezőgazdasági Politika forrásait fordítsák a Natura 2000 céljainak megvalósítására is, erről azonban még nem született döntés. ESDP A környezetvédelem szempontjainak figyelembevétele az európai politikák fontos részét képezi az 1997es Amszterdami Szerződés óta. Ezt megelőzően is ösztönözte már az európai mezőgazdasági politika a tagállamokat környezetileg érzékeny területek kijelölésére, ahol hagyományos gazdálkodással megőrzik a biodiverzitást és a tájképi szépséget. Az ESDP teljes mértékben támogatja a Natura 2000 területekre épülő európai szintű ökológiai hálózat létrehozását, és konkrétan megfogalmazza, hogy a nagy kiterjedésű érintetlen területeket meg kell védeni. Harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról A gazdasági és társadalmi kohézióról szóló harmadik jelentés a legtávolabbi területek természeti és földrajzi hátrányát az Unió gazdasági fejlődését veszélyeztető tényezőnek tekinti. Mintegy 4 millióan élnek ilyen távoli területeken, ahol a távolság mellett többnyire a felszíni és az éghajlati viszonyok is nehezítik az életet. A Kanári-szigeteken gond emellett a népesség növekedése, az idegenforgalomtól való túlzott függés és egyéb gazdasági tevékenységek hiánya. A földrajzi hátrány ugyanakkor nem feltétlenül jelent kedvezőtlen gazdasági körülményeket: a természeti örökség figyelembe vételével folytatott gazdasági tevékenységek akár versenyelőnyt is jelenthetnek e területek lakossága és vállalkozásai számára.


62


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei Makro-szint A Pentagon területének és Európa többi részének területhasználata között komoly különbség figyelhető meg. A Pentagon területén magasabb a beépített és csekély a félig természetes területek aránya. AZ EU 15-ök és az újonnan csatlakozott országok területhasznosítása között lényegi különbségek nem mutatkoznak. A legszigorúbban védett területek (IUCN 1-4 kategória, lásd 4. oldal) arányát tekintve nincs nagy különbség az EU15, az EU25, az újonnan csatlakozottak vagy a Pentagon országai között, a kevésbé védett területek tekintetében már nagyobb az eltérés a Pentagon javára. Természeti potenciál Európa északi peremén szinte egyáltalán nem folyik intenzív mezőgazdasági tevékenység, a balti államokban kevésbé intenzív mezőgazdaság a jellemző, ettől délre viszont már nincsenek nagy, összefüggő érintetlen természeti területek. A Skandináv-félszigetre a viszonylag kis biodiverzitás jellemző, inkább a ritka fajok jellemzőek, semmint a fajgazdagság. A települések ritkán és természetbe illően helyezkednek el. Európa törzsének középhegységi területein a mezőgazdaság jelentősége viszonylag csekély, megfelelő klimatikus viszonyok esetén szőlőtermesztésre használják őket. A csekélyebb környezeti terhelés kedvez a félig természetes területek kialakulásának. A déli területeken az éghajlatváltozás drámai mértékben befolyásolja a mezőgazdaság feltételeit. A mediterrán térségben az elsivatagosodás a mezőgazdaság feltételeit rontja, az öntözés növeli a termelési költségeket, a földek művelés alól történő kivonása pedig további elsivatagosodáshoz, ökológiai leromláshoz vezethet. A talajerózió növeli az árvizek veszélyét. A Mediterráneum és az Alpok térségének közös vonása, hogy a regionális hagyományokra épülő különleges mezőgazdasági termékek előállítása lehet megújulásuk alapja, aminek az eredménye magas színvonalú termékek exportja és a természetes területek kiterjedésének növekedése lehet. Természeti terhelés Az Atlanti régió az északi perifériákkal ellentétben sűrűn lakott, erősen urbanizált régió, amelynek nagy részét a Pentagon alkotja. A nagyobb városok, a partvidéki területek és a Pentagon megközelíthetősége is rendkívül jó. Európa gazdasági tevékenységének nagy része itt koncentrálódik. Európa törzsének a Pentagonon kívül eső területein kiegyenlítettebb a városhálózat. A mezőgazdaság adottságai többnyire kedvezőek. Az Alpok térsége eltérő képet mutat: ahol a megközelíthetőség kedvező (például az Alpok Pentagon-beli részében), erős az urbanizációs nyomás, a nehezebben megközelíthető részeken pedig kevésbé erős. A beépíthető területek szűkössége miatt a települések a völgyekbe húzódtak, és a beépített és természeti területek e kettőssége az Alpok tájképének fontos elemét képezi. Közép-Európában az urbanizációs nyomás kisebb, mint az Atlanti régióban, a lakosságszám pedig nem növekszik. A mediterrán térségben az urbanizációt a vonzó éghajlat, a tájképi szépség és a városok jellege befolyásolja. E régió a világ egyik legforgalmasabb idegenforgalmi célterülete, egyben vonzó és népszerű lakóhely, illetve a más telephelyi feltételektől nem függő gazdasági tevékenységek kedvelt színtere. Az urbanizáció itt a tengerpart mentén és a nagyobb városok körül zajlik.


63


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei A potenciális MEGA-k területe minden bizonnyal nőni fog a térségben, ami a városi területek és a természeti területek közötti feszültség növekedéséhez vezet, elsősorban azokon a területeken, ahol még nagy kiterjedésű természetes és erdős területek találhatók, elsősorban Skóciában, Spanyolországban és az Alpok térségében. Ezeken a területeken nem csupán a potenciális MEGA-k fejlődését kellene támogatni, hanem figyelembe kellene venni ennek hatását a környező félig természetes vagy erdős területekre is. Középszint A mezőgazdasági területek csökkenése ellenére a FAO által kidolgozott termelékenységi index szerint 1961 és 1991 között megkétszereződött a mezőgazdaság termelékenysége. Az 1991-2001-es időszakban jelentősen csökkent a mezőgazdaság termelékenysége, a CAP 1992-es reformja, illetve a kelet-európai piacgazdasági átmenet következtében. A mezőgazdaság korábbi intenzív fejlődése nem volt térben kiegyenlített: az EU 15-ök déli államai, ahol a legerősebb a biológiai diverzitás, szenvedték el a leginkább a mezőgazdaság belterjessé válását. Ennek komoly hatása volt a biodiverzitásra: csökkent a fajok száma, beszűkültek az élőhelyek, elszennyeződtek az árterek. Ez a probléma elsősorban Spanyolországot érintette, de hasonló volt a helyzet Portugáliában és Görögországban is. Megoldást ezekben az országokban az állandó ültetvények, például olajbogyó, szőlő telepítése jelenthet. Természet és városi nyomás A társadalmi-gazdasági tényezőknek a félig természetes területekre gyakorolt hatása feltérképezésére dolgozták ki a városi nyomás mutatóját, amely négy tényezőből adódik össze: a népsűrűség, a 200-es területi GDP adatok, az útsűrűség és az idegenforgalmi szálláshelyek száma. Négy kategóriája van a városi nyomásnak: alacsony, közepes, magas és igen magas városi nyomás. Bár az adatbázis nem teljes (elsősorban Közép-Európa országainak hiányzó idegenforgalmi adatai miatt), az tisztán látható, hogy a legnagyobb nyomás a Pentagon területére és a tengerparti vidékekre nehezedik. A természeti örökség kezelése E fejezet egy kérdőíves felmérés legfontosabb tanulságait foglalja össze: –

Az elmúlt években megnőtt az interregionális és nemzetközi együttműködések száma a természeti örökség kezelése terén, nemcsak fontosságának tudatosulása miatt, hanem az EU fenntartható fejlődést támogató politikája miatt is. Az együttműködések terén azonban még vannak tartalékok;

–

Az újonnan csatlakozott országok számára hatalmas lehetőséget jelent, hogy gyakorlatukat az uniós gyakorlathoz igazíthatják és ehhez uniós támogatást szerezhetnek mind anyagi, mind szakmai téren;

–

A közösségi részvétel szintje még nem elégséges e téren, felvilágosító kampányokra és a magánszektor, illetve a civil szervezetek aktívabb bevonása szükséges, illetve a természeti örökség kezelésének decentralizálása a helyi szint felé;

–

Komoly nehézséget okoz a több országot átfogó összehasonlító elemzések készítése az eltérő definíciók, terminológia, értékelési kritériumok, mutatók, monitoring-technikák és esetenként az adatgyűjtés különbségei miatt.


64


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei Mikro-szint A természeti örökség védelme megköveteli, hogy a helyi gazdaságfejlesztés ne tekintse azt szabadon hasznosítható erőforrásnak, hanem a természeti erőforrásokkal „defenzív” módon bánjon, jogi eszközökkel kikényszerítve a természeti örökség és a tájkép védelmét. A természet mint gazdaságfejlesztési erőforrás A lisszaboni és göteborgi stratégiák célja, hogy az Európai Unió a tudásalapú (fenntartható) gazdasági tevékenységek és a gazdasági innovációk terén a világ vezető régiójává váljék. Az innováció nem kizárólag a high-tech ipart, hanem a többi gazdasági szektort, többek között a mezőgazdaságot és az idegenforgalmat is érintheti. Az idegenforgalom mára Európa legfontosabb gazdasági tevékenységévé vált. A sok munkahelyet jelentő szabadidős, utazási és szálláshely-szolgáltatások terén az innováció új tevékenységek, új élmények és új helyszínek elérésének biztosítását jelenti. Az innovatív fejlesztések egy része a távolabb eső területeket érinti, mint a Mediterráneum szigeteit vagy a hegyvidéki területek bizonyos részeit. A policentrikusságnak az ESDP-ben is megfogalmazott kívánalma ezen tevékenységeknek a Pentagonon kívüli fejlesztését szorgalmazza. Az urbanizáció alacsony szintje és a viszonylag érintetlen természetes környezet nem feltétlenül jelent hátrányos adottságot a gazdaságfejlesztés szempontjából, elég, ha a skandináv régióra, Európa leginnovatívabb régióira és legkreatívabb társadalmaira gondolunk. Ez is bizonyítja, hogy a természeti környezet önmagában nem határozza meg a régiók életképességét. A mediterrán térség a világ legfontosabb idegenforgalmi célterülete, de nemcsak a kevés idegenforgalom, hanem a telephelyi kötöttséggel rendelkező gazdasági tevékenységek számára is kedvelt célpont. A Mediterráneum tengerparti területei esetenként már túlzsúfolttá váltak. Felelős területi tervezéssel a gazdasági tevékenységeket a belső, mezőgazdasági művelés alól kivont területek, illetve a szigetek felé kell irányítani. Vannak olyan szolgáltatási tevékenységek, amelyeket távolabbi területekre is lehet telepíteni: ilyenek a kutató és fejlesztő intézmények, oktatási tevékenységek, kulturális fejlesztések, konferenciák. Az Alpok térségében a magas életminőség részben a sportolási és természetjáró lehetőségekhez kötődik, de az élelmiszeripari kutatóintézetek, illetve technológiai innovációkkal kapcsolatos konferenciaközpontok is megfelelő telephelyeket találhatnak az Alpokban. Szakpolitikai javaslatok Kiegyensúlyozott fejlődés folyosók mentén A természeti örökség és a gazdasági tevékenységek közti konfliktusok minimalizálása és a köztük lévő szinergiák maximális kihasználása érdekében a policentrikus városfejlesztést a fő infrastruktúra-folyosók mint fejlesztési tengelyek mentén kell megvalósítani. Ez a fajta fejlesztés tehermentesíti a Pentagon területét, a fejlesztéseket ugyanakkor lineáris övezetek gócpontjai köré koncentrálja. Policentrikus fejlesztés gócpontokban Ha a fent említett csomópontokat autópályák vagy nagysebességű vasúti csomópontok mellé telepítik, elkerülhető a szükségtelenül elaprózott urbanizáció, és biztosítható a jó megközelíthetőség és a tájba


65


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei illeszkedés kettős követelménye, ezáltal a természeti (és kulturális) örökség, illetve a gazdasági tevékenységek közti szinergia. Szelektív megközelíthetőség Az új infrastrukturális létesítmények megközelíthetőségét biztosító útvonalak kijelölésénél a gazdasági versenyképesség mellett a természeti örökség szempontjait is figyelembe kell venni. Régi iparterületek előnyben részesítése A szennyezett régi iparterületek újjáépítése és megtisztítása előnyt kell hogy élvezzen az iparfejlesztési tevékenységek során, elkerülve ezzel új területek szükségtelen használatba vételét. Az ESDP kidolgozása A közösségi környezetvédelmi politikának a területfejlesztési politikába való jobb integrálása érdekében az ökológiai (és hidrológiai), valamint a városi (és infrastrukturális) hálózatok integrációjára van szükség. E folyamat egyik nagyon fontos kezdeti lépése volt az 1999-ben elfogadott ESDP kidolgozása. Az EU bővítése, az Interreg és egyéb határon átnyúló programok, illetve az ESPON projektek tapasztalatai az ESDP felülvizsgálatának szükségességére hívják fel a figyelmet. A folyamatos felülvizsgálat során a közösségi környezetvédelmi politikát is tovább kell fejleszteni. Nemzetközi együttműködés A határon átnyúló város- vagy ökológiai hálózatok létrehozása erősíti a Közösség térbeli kohézióját. Elsősorban az országos hálózatok közti kapcsolatok követelik meg a nemzeti és regionális szintű politikák egyeztetését. Vertikális integráció A határon átnyúló város- vagy ökológiai hálózatokról, az egyes területek lehatárolásáról szóló döntéseket regionális szinten kell meghozni, az összes régió közös jövőképének figyelembevételével. A regionális jövőképek megalkotása egyben egy naprakész SWOT elemzés elvégzését is jelenti, benne a különleges kulturális és természeti értékek, illetve azok innovatív hasznosítási módjainak számba vételével. Ily módon a régiók saját versenyelőnyeiknek megfelelő specializációt alakíthatnak ki. A regionális változatosság mint erőforrás A területfejlesztési jövőképek kulturális és természeti adottságaik alapján különítik el a régiókat. Minél különlegesebbek egy terület erőforrásai, annál egyedibb gazdasági erőforrást jelenthetnek. A természeti értékek mint erőforrás A természeti örökség kezelésénél tisztában kell lennünk azzal, hogy a mai természeti értékek csak töredéke annak a gazdagságnak, ami századokkal ezelőtt volt. A természeti erőforrások szűkösen rendelkezésre álló, fokozott értéket képviselő értékek. Az egészséges, tiszta, csendes és természetes lakóhely értéke minden bizonnyal növekedni fog.


66


1.3.2. A természeti örökség kezelésének területi trendjei Közösségi támogatás Anyagilag támogatni kell a régiókat területfejlesztési jövőképük megalkotásában, amely folyamat során az érintettek bevonásával erősödik a jövőkép elfogadottsága. E folyamat arra is alkalmas, hogy felszínre kerüljön a régiók lakosságának kreativitása és felfedezzék a kibővült Európa új innovatív régióit.

9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára Magyarország környezeti öröksége több szempontból egyedülálló Európában. Hogy csak néhány példát említsünk: hazánk területén húzódik a sztyeppe-öv legnyugatibb nyúlványa, bizonyos állatfajok európai populációjának jelentős része Magyarországon él stb. Magyarország természeti állapota ráadásul az Európai Unió (legalábbis az EU 15-ök) legtöbb országához képest még viszonylag kevéssé antropogenizálódott, s hazánkban még elég magas arányban találhatóak természetes vagy ahhoz közeli állapotban fennmaradt élőhelyek. Ez egyben komoly erőforrás, de legalább ekkora felelősséget is jelent. A természetes vagy ahhoz közeli állapotban fennmaradt, gyakran sérülékeny élőhelyek védelme prioritást kell, hogy élvezzen a területfejlesztési politikai döntéshozatal és a politika megvalósítása során.


67


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai

1.3.3. A KULTURÁLIS ÖRÖKSÉG ÉS IDENTITÁS SZEREPE ÉS TERÜLETI HATÁSAI 1. A projekt címe: ESPON 1.3.3. Role and spatial effects of cultural heritage and identity (A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai). 2. A projekt időtartama: 2004–2006 3. A projekt témavezetője: Ca’ Foscari Egyetem, Velence, Olaszország 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: 2nd interim report (2. évközi jelentés), 2005. április 5. A vizsgált jelentés szerkezete: Bevezetés: a második évközi jelentés célkitűzései és tartalma A kulturális örökség és identitás adatbázisa és mutatórendszere A kulturális örökség és identitás kategóriái Kézzel fogható kulturális örökség Nem tárgyiasult kulturális örökség A kulturális örökség hordozói Kulturális tevékenységek (a kultúra-kifejezés, -szervezés- átadás terei) Az adatgyűjtés tanulságai Az első térképek és mutatók Három alapmutató Két európai ország kísérleti jelleggel történő feltérképezése A kutatás menete 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai A kutatási zárójelentés nem hivatkozik egyetlen ESPON projektre, sőt semmilyen más írásos dokumentumra sem. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A kutatás során egy úgynevezett meta-adatbázis összeállítására és az európai kulturális örökség és identitás területi különbségeinek kimutatására alkalmas mutatószámok kialakítására kerül(t) sor. Az évközi jelentés ezekről még jövő időben szól.


68


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai A meta-adatbázis gyakorlatilag a kulturális örökség (kézzel fogható és nem tárgyiasult) elemeinek országok és régiók szerinti egyszerű számbavételét, a kulturális örökség elemeinek fontosság szerinti „súlyozását”, az idegenforgalom kulturális örökségre gyakorolt hatását tükröző „terheltségi mutatószámok” rendszerezett, harmonizált gyűjtését jelenti. 8. A projekt lényegének ismertetése Az évközi jelentés egy „köztes állapotot” tükröz a projekt céljainak meghatározása és az elméleti elemzési keretek kijelölése (1. munkarész), illetve a mutatók alapos elemzése és erre építve a kulturális örökség és identitás szerepe, valamint hatásai regionális típusainak meghatározása (2,3. munkarész) között. A kutatás még viszonylag korai stádiumában van, ezért a kutatói team elsősorban módszertani kérdésekkel és az adatgyűjtés gyakorlati vonatkozásaival foglalkozott: az adatgyűjtés és –elemzés során adódó problémák és akadályok megfigyeléséből fontos következtetéseket lehet levonni a kutatás alapvető koncepcionális kérdéseit illetően. A jelentés három fő célkitűzést tűzött ki: –

Javaslattétel a környezet és identitás azon paramétereire és mutatóira, amelyek begyűjthetők/ mérhetők, illetve ezeknek a javaslatoknak a megvitatása, mindezt az európai régiók első ilyen jellegű tipológiájának kidolgozása céljából;

–

A (mellékletként csatolt) meta-adatbázis térképi ábrázolása az EU 27 + 2 országára;

–

Két ország (Spanyolország és Görögország) térképeinek elkészítése és megvitatása; e két országban már összegyűjtötték az adatokat és a kidolgozott mutatók segítségével feltérképezték egyes kiválasztott kulturális elemek területi hatásait.

A kulturális örökség és identitás adatbázisa és mutatórendszere A kulturális örökség és identitás kategóriái Az első évközi jelentésben a kutatói team javaslatot tett a kulturális örökség és identitás különböző kategóriákra történő felosztására. A kategorizálás alapja az egyes elemek keltette területi hatás eltérő jellege volt. A kézzel fogható kulturális örökség kategóriába az ESPON 1.3.3. projekt kutatói a következőket sorolták: 1. A kulturális örökség helyszínei a. Emlékművek és emlékhelyek b. Vallási épületek c. Építészeti gyűjtemények d. Régészeti feltárások e. Történelmi városrészek f. Ipari örökség 2. Különleges jelentőségű ember-alkotta helyek (történelmi identitás) a. parkok és kertek b. emlékhelyek c. látványosságok MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

69


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai

3. Mobilizálható örökség a. művészeti tárgyak és gyűjtemények (galériákban, múzeumokban, magánházakban stb.). A nem tárgyiasult kulturális örökség kategória az alábbiakat tartalmazza: 1. Vallások, elsősorban a különböző felekezetek tagjainak vagy kultuszok követőinek megoszlása az adott régióban 2. A területen élő népcsoportok és kisebbségek 3. Beszélt nyelvek és nyelvjárások 4. (Nyilvántartott) nem tárgyiasult kulturális örökségek megléte (ünnepek, hagyományok, a népi kultúra és identitás megnyilvánulásai), ahogyan azt az UNESCO-nak a nem tárgyiasult kulturális örökséggel kapcsolatos megállapodása tartalmazza 5. Kulturális események. A kulturális örökség hordozói vagy kultúrtájak kategória az alábbiakat takarja: 1. A fent említett kategóriák mindegyikét vagy valamelyikét tartalmazó helyek (művészvárosok, -régiók és kulturális komplexumok 2. Kulturális utak 3. Kultúrára épülő termék-klaszterek. A kulturális tevékenységek (a kultúra-kifejezés, -szervezés, -átadás terei) az alábbiakat jelenthetik: 1. 2. 3. 4. 5.

Színházak, operaházak, zenei rendezvények helyszínei, mozik Felsőoktatási intézmények és könyvtárak Országos és regionális levéltárak Kulturális szervezetek (egyesületek) Kreatív iparágak (munkahelyek).

Az adatgyűjtés kapcsán a legfontosabb megállapítások az alábbiak: –

A legtöbb ország ugyan rendelkezik kulturális örökségéről listával, jegyzékkel, de ezek a védettség fokát vagy a kulturális érték „minőségét” többnyire nem tüntetik fel;

–

Nem egységes az egyes műemlékek stb. osztályba sorolása az egyes országokban;

–

A kulturális örökség nem tárgyiasult részei magukban foglalják az adott régió népességének jellemzőit (etnikai összetétel, kulturális és vallási szokások, beszélt nyelvek) és az UNESCO által világörökségnek nyilvánított kulturális örökségi elemek és egyéb kulturális események megtestesülését is. Ez utóbbi esetben az egyes országok vagy akár egyazon országon belül a különböző régiók igen eltérő csoportosítást alkalmaznak, ami megnehezíti az összehasonlítható és megbízható adatbázisok összeállítását;

–

A kulturális örökség egyes elemeinek „aggregálását” (kézzel fogható, nem tárgyiasult és mobil/immobil) az egyes kultúrtájakban a kutatói team abban az esetben végezte el, ha az adott elemek a nemzeti/regionális regiszterben vagy az idegenforgalmi kiadványokban szerepeltek. A cél a „kultúrára épülő javak termelési klasztereinek” az


70


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai adott terület kulturális identitásának megfelelően történő meghatározása volt. A heterogenitás, regionális identitás kezelhetetlenül nagy számú különböző változatainak csökkentése érdekében csak a védjeggyel ellátott termékeket és szolgáltatásokat vették figyelembe, mint a minősített borok és egyéb gasztronómiai termékek, kézműipari alkotások, fesztiválok stb. Ezeket a kollektív védjegyeket a WIPO (World Intellectual Property Organisation, a szellemi tulajdon védelmére szerveződött világszervezet) gyűjti. A 2. évközi jelentés elkészítésének idején még nem állt a kutatói team rendelkezésére a WIPO teljes adatbázisa, ez a kutatás későbbi fázisaiban valósul meg; –

A kutatás elsősorban azokra az „infrastrukturális elemekre” terjedt ki, amelyek kulturális tevékenységeknek vagy gyakorlatoknak adnak otthont és amelyek egy adott hely örökségének helyhez nehezen köthető „szoftverét” képezik: ilyenek az előadóművészet, de az oktatás, a kulturális egyesületek vagy kultúra terén létrehozott munkahelyek is. A „kulturális foglalkozások” meghatározásánál az EUROSTAT ISCO (International Standard Classification of Occupations, Foglalkozások Egységes Nemzetközi Osztályozása) rendszerét vették alapul;

–

A földrajzi és népességadatokat az ESPON adatbázisból vette a kutatói team.

Meta-adatbázis A 2. évközi jelentés elkészítésének idején a kutatói csapat az első évközi jelentésben meghatározott adatgyűjtési tevékenységet folytatta. A munka nehézségekbe ütközött, mert az örökséggel, annak használatával és térbeli szerkezetével kapcsolatos adatgyűjtés valószínűleg az európai adatgyűjtés legelmaradottabb szektorát képviseli. Az adatok vagy nem léteznek (ami azt jelenti, hogy a kutatói csapatnak kell összeszednie azokat), vagy az egyes országok, illetve azon belül egyes régiók igen eltérő megközelítést alkalmaznak. A „jelenlét” és a „használat” fogalmak értelmezése sem egységes az összes országban és régióikban. A 2. évközi jelentés egyik fő eleme a meta-adatbázis összeállítása volt a 27+2 országra. Az adatbázist a melléklet tartalmazza. Térképek és mutatók előállítása Térképek a projekt keretében csak azokra az országokra készültek, amelyekben megfelelő megbízhatósággal sikerült az adatgyűjtés (pillanatnyilag a 27+2 ország kisebb része tartozik e kategóriába). Az elkészült térképek mindenesetre bizonyítják az európai régiók sokszínűségét. Az elkészült térképek három kategóriába sorolhatók: –

Fizikailag tapintható, helyhez kötött kulturális örökség: műemlékek, művészeti szempontból értékes épületek, történelmi emlékhelyek, építészeti együttesek, régészeti feltárások stb. Ezek, az adott terület „kulturális infrastruktúráját” adó elemek határozzák meg leginkább egy terület kulturális identitását és különbözőségét; többnyire ezek a kulturális örökség megőrzésére irányuló politikák tárgyai.

–

Fizikailag tapintható, mozdítható kulturális örökség: múzeumok és galériák anyagai. Ezek is a kulturális politika célterületei: az ilyen gyűjtemények összeállításáért, továbbításáért és kutatásáért felelős intézmények hozzájárulnak egy régió, egy ország vagy egy adott történelmi időszak kulturális identitásának kialakulásához. Jelenlétük és


71


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai helyhez kötődésük (elhelyezkedés, megközelíthetőség) „politikai” kérdés, mivel „politikai akarat” szükséges az ilyen kulturális örökség védelméhez és regionális erőforrásként való felhasználáshoz. –

A könyvtárak és levéltárak is a kulturális politika fontos elemei, amelyek nem közvetlenül a „tárggyal” foglalkoznak, hanem a lakosságnak a helyi kultúrával kapcsolatos ismereteit és a helyi kultúrához való kötődését igyekeznek erősíteni.

A projekt későbbi stádiumaiban a kulturális örökség egyéb dimenzióit, elsősorban a „nem tárgyiasult” típusúakat is vizsgálják majd: ilyenek a kulturális gyakorlatok, tevékenységek és rendezvények, a kulturális ipar munkahelyei és vállalkozásai, a kultúrára épülő termékek és szolgáltatások termelési klaszterei stb. Az eddig adatok alapján három fő mutatót dolgoztak ki a projektben: –

A kulturális erőforrások jelenléte. A kulturális örökség részét képező elemek puszta jelenléte lehetővé teszi Európa kulturális erőforrásainak számbavételét és feltérképezését, ami által a kontinens kulturális sokfélesége bemutatható és közigazgatási határokkal kijelölhetővé válnak különleges kulturális területek.

–

A kulturális erőforrások sűrűsége. A kulturális örökség részét képező elemek egy négyzetkilométerre jutó sűrűsége a kulturális örökség és erőforrások térbeli koncentrációját mutatja és az adott régiók kulturális vonzerejének jelzésére szolgálhat, hozzájárulva ezzel egy adott terület – idegenforgalom általi – gazdasági potenciáljának felméréséhez, de a helyi kultúra más módon történő hasznosíthatóvá tételéhez is (oktatás, kulturális örökségre épülő iparágak, kreatív ipar, amelyeknek egy térbeli „kritikus tömeget” kell elérniük a fejlődéshez szükséges beruházások és infrastruktúra vonzásához).

–

A kulturális örökség részét képező elemek használatának mértéke. A felhasználók (első körben a helyi lakosság, a projekt későbbi fázisaiban a turisták) száma jelzi a kulturális örökség részét képező elemek, illetve egyéb kulturális létesítmények és programok iránti kereslet nagyságát, illetve a kulturális örökség elemeinek elérhetőségét (és egyben a túlzott terhelés okozta problémákat). Ennek megfelelően e mutató magas értéke alapvetően negatív jelentéssel bír (azt jelzi, hogy az egyes kulturális vonzerők iránti kereslet túl nagy és az a vonzerők túlterheléséhez vezethet), de pozitív jelentése is lehet (magas az adott vonzerő „gazdasági potenciálja”). Lényeges ezért a megfelelő egyensúly kialakítása és a látogatók általi használat korlátok közt tartása. A könyvtárak és a múzeumok esetében ez a kettős értelmezés megint csak jelentheti azt, hogy alapvetően jól hozzáférhetőek ezek a kulturális erőforrások, de azt is jelentheti, hogy elégtelen a könyvtárak kínálata és ennek köszönhető a kihasználtság alacsony foka: az egy egységre jutó felhasználók alacsony száma jelentheti a látogatások „minőségének” magas szintjét is, de azt is, hogy a létesítmények gazdasági tartalékai kihasználatlanok. Ezért a létesítmények kihasználtságának mutatója mellett mindenképpen figyelembe kell venni a „hatékonysági” adatokat is. A kutatás későbbi fázisaiban ki fogják dolgozni a kulturális erőforrásokra nehezedő nyomás mutatóit, illetve vizsgálni fogják az erőforrások használatáért az idegenforgalommal folyó versenyt (bár ezt megnehezíti, hogy az EUROSTAT nem gyűjt NUTS-3 szinten idegenforgalmi adatokat).


72


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai Mindezeket a mutatókat abszolút értékben kifejezhető módon vagy mutató formájában ki lehet számítani, ahol is a 100-as érték az országos átlagnak felel meg, és ennek függvényében lehet vizsgálni a regionális eltéréseket. Az eddigi adatok segítségével megszerkesztett térképek összeurópai szinten még nem integrálhatóak, arra csak akkor kerülhet sor, ha megállapodás születik egy egységes elemzési módszerről és az összes vizsgálat „harmonizációja” is megtörtént3. Az évközi jelentés elkészítésének időpontjában még csak két országtanulmány mint kísérleti projekt segítségével vizsgálta a kutatói team a (NUTS-3 szintű) európai régiók kulturális örökségének sokszínűségét. Ez a két ország Spanyolország és Görögország volt. A két országtanulmány tapasztalatai alapján lehetséges bizonyos előzetes kutatási hipotézisek felállítása, amelyeket a projekt későbbi szakaszaiban tesztelni fognak. Ezek a hipotézisek a következők: –

A kulturális örökség nem mobil elemei és a múzeumok elsősorban a partvidéki területeken és az erősen urbanizált területeken hajlamosak klasztereket alkotni;

–

A könyvtárak a területi kiegyenlítés és kultúrához való, egy adott ország különböző régiói közti hozzáférés közti különbségek mérséklésének eszközei, egyenletesebben oszlanak el térben, mint a többi kulturális erőforrás és ellensúlyozzák a népesség eloszlásának eltéréseit;

–

A kulturális erőforrásokhoz való hozzáférés nehézkesebb az erősen urbanizált területeken, ahol a használat mértéke magasabb (és erős a látogatók által támasztott verseny is).

Ebből a területi potenciálra vonatkozó, további kutatásokat igénylő kérdések vetődnek fel: –

A kulturális örökség és a kulturális erőforrások egy terület „életminőségének” fontos tényezői, ezzel területfejlesztési erőforrásai. A több és jobb kulturális erőforrás végső soron „fenntarthatóbb” fejlődést eredményez, ahol a gazdasági növekedés céljait „finomítja” az erőforrásokhoz való egyenletesebb hozzáférés biztosítása.

–

A kulturális erőforrások koncentrációja erősen befolyásolja azt, hogy mennyire vonzó egy régió. Ez a vonzerő fontos fejlesztési erőforrás: munkahelyeket teremt az idegenforgalomban, jövedelmet termel, ugyanakkor a kulturális erőforrások állagát is veszélyeztetheti azok túlzott használatán keresztül. A túlzottan intenzív idegenforgalom ráadásul a helyi lakosság kultúrához való hozzáférését is akadályozza, amely elidegenítheti a helyieket kulturális örökségüktől és ezzel veszélyeztetheti az örökség védelmét; arról nem is beszélve, hogy az idegenforgalom okozta erős gazdasági nyomás megváltoztathatja a terület társadalmi összetételét az úgynevezett „kiszorítási” hatás következtében, ezzel megváltozhat a terület kulturális identitása.

–

Az idegenforgalom pozitív és negatív hatásai közötti egyensúly megtalálása különösen fontos ott, ahol koncentrálódnak a kulturális erőforrások. A partvidéki területek és a városok fogadják a legtöbb látogatót, ennek megfelelően a legnagyobb nyomás e

3 A jelentés 2005. áprilisában készült, a következő hónap elején volt a kutatásban részt vevő partnerek soron következő találkozója, ahol a tervek szerint mindezekről a kérdésekről döntés született.


73


1.3.3. A kulturális örökség és identitás szerepe és területi hatásai területekre nehezedik, különösen mivel a látogatók töredéke „fizet” csak a szabadon rendelkezésre álló „élménynek” tekintett erőforrások igénybevételéért. –

A területrendezési tevékenységek során figyelembe kell venni az adott terület (kézzel fogható és nem tárgyiasult) kulturális örökségét is, egyfelől mint fejlesztési erőforrást, másfelől mint a fejlesztéseket korlátozó tényezőt.

A kutatás folytatása A tervek szerint a kutatás második szakaszát 2005 júliusában kellett befejezni (adatgyűjtés, metaadatbázis összeállítása és mutatórendszer kidolgozása). Mindennek a módjáról a májusi megbeszélésen volt szó, ahová több, a projektben közvetlenül észt nem vevő nemzetközi szakértőt is meghívtak az addigi eredmények értékelése és a további munka ötletekkel, javaslatokkal történő segítése céljából. 10. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára A projekt esetében végkövetkeztetésekről még korai beszélni. Ami mindenképpen figyelembe veendő a magyarországi döntéshozók számára, az a kulturális örökség mint területfejlesztési erőforrás és mint fokozott védelemre érdemes tényező fontosságának hangsúlyozása a fejlesztési dokumentumokban és fejlesztési munka során. Megfontolandó a projekt során kidolgozott, számszerűsíthető értékelést lehetővé tevő mutatórendszer átvétele is.


74


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006

2.1.1. AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZLEKEDÉSI ÉS TEN-POLITIKÁJÁNAK TERÜLETI HATÁSAI, 2000–2006 1. A projekt címe: ESPON 2.1.1. Territorial impact of EU transport and TEN policies (Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006). 2. A projekt időtartama: A projekt 2002. augusztus és 2004. augusztus között készült. 3. A projekt témavezetője: J. Böcker – Institute of Regional Research at the University of Kiel, továbbá számos nyugat-európai intézet és vezető kutató vett részt a projekt kidolgozásában. 5. A jelentés szerkezete: A jelentés a vizsgálati eredmények összefoglalásával kezdődik, majd a konceptusok és politikák bemutatásával folytatódik. Ezután következik az igen sokirányú módszertan részletes taglalása. A konkrét állapot elemzése a közlekedési és ICT-szcenáriók hatásával, valamint az interakciók intézményes megjelenésével és politikájával foglalkozó fejezetekben jelenik meg. A projekt érdemi része következtetések és ajánlások megfogalmazásával zárul. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: Az ESPON 1.1.1. által használt policentrikussági mutató, továbbá a FUAS multimodális elérhetőségi mutató és a zárótanulmánya, az „eEurope 2002 Action Plan” uniós anyag, az ESPON 1.2.2. INRA reportja (2003), az ESPON 1.2.2. távközlési anyaga, az ESPON 3.1. egyes vonatkozásai. 7. Módszertani háttér A terjedelmes (több mint 300 oldalas) tanulmány nagyobb része a megírásában részt vevő intézetek által alkalmazott – részben a szakmai berkekben már az 1950–80-as években ismert (Gini koefficiens, Lorenzgörbe, korreláció-számítások, mértani/aritmetikai átlagok stb.), részben az intézetek által tovább-, illetve kifejlesztett matematikai és geometriai modellekre alapozott nagyszabású, általában az EU-25-ökre kiterjedő (regionális részletességű), a közlekedést közvetlenül vagy közvetve befolyásoló különféle tényezőkbeli különbségeket feltáró, módszertani leírásokkal bevezetett elemzés. Az ESPON 2.1.1.-ben az EU közlekedési irányelvei területi hatásainak kiértékelése alapvetően szcenárió elemzésekkel történt, melyhez több prognózismodellt és az utófolyamatokhoz számos analitikus technikai modell eredményét használták fel. (A szerkesztők elkövették azt a sorrendiségi hibát, hogy az egyes nevesített módszerek mibenlétét a velük készített számítások eredményeinek bemutatása után írták le.) A SASI-modell az egyes régiók számára előrejelzi a megközelíthetőség, a fajlagos GDP és a munkanélküliség alakulását, de a kohéziós mutatói megjelenítik a közlekedési infrastruktúra-beruházások hatását is. A modell alkalmas annak ellenőrzésére, hogy a területi fejlődésekben mutatkozó hosszú távú tendenciák egybeesnek-e a fejlesztési elképzelésekkel. Adatbázisa 1981-ig visszamenőleg tartalmazza a történelmi jelentőségű hálózati változásokat, valamint a legújabb, a TEN-hálózatok jövőbeli kialakulásáról szóló uniós dokumentumok szerint várható hálózati változások előrejelzését. A CGEurope egy multiregionális területre kiszámítható általános egyensúlyi modell, melyben a közlekedési költségek a szállítások és üzleti utazások cégeket terhelő költségeként jelennek meg. A közlekedéspolitikákra bekövetkezett reakcióként a szállítási költségek és idő változására az árak és a


75


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 mennyiségek reagálnak, melyeknek hatása megmutatkozik a jövedelemben, illetve a jólétben minden régióban. A STIMA-modell az ICT-k (információs-kommunikációs technológiák) területi hatásának kimutatására használható, közelebbről a hatékonyság és méltányosság szempontjából, valamint a mennyiségi szempontok közül a GDP-növekedésre és -eloszlásra fókuszálva. Újszerűsége a korábbi mutatókkal szemben, hogy nem elégszik meg az ICT-k adottságainak rögzítésével, hanem e technológiák valós használatát méri. A közlekedéspolitika jóléti hatásai a szociális jóléti függvényen elemezhetők. Az általánosan használt egy főre jutó jövedelemmel szemben nagy előnye, hogy figyelembe veszi az egyenlőtlenségek hatásait. Az egyenlőtlenségi mutató megadja az egyenlőtlenség jóléti költségeit az egy főre jutó jövedelem százalékában. Az egyes tényezők/jelenségek területi különbségeinek bemutatása 5–12 fokozatot megjelenítő színes kartodiagramokon való szemléltetéssel kiegészítve történt. A hálózatok jellemzői (infrastruktúraminőség/teljesítőképesség, forgalmi intenzitás, irányok szerinti tulajdonságok) pont-vonalas ábrákon kerültek megjelenítésre. (A színskálán egyes árnyalatok több esetben nehezen elkülöníthetők, összehasonlításra csak korlátozottan alkalmasak.) Az időbeli folyamatok körében az elemi kéttényezős összefüggések ábrázolása különféle grafikonokon történt, és a belőlük történő következtetéseket néhány modellhez/sémához/mutatóhoz (pl. Lorenz-görbéhez) való viszonyítással tették lehetővé. A nagy terjedelmű, de tartalmas metodológiai fejezetek tudományetikai értéke, hogy a szerzők minden esetben rámutatnak az elérhető adatforrások mennyiségi és minőségi hiányosságaira, az eljárások és modellek gyengéire, aminek következtében az eredmények sem lehetnek pontosak, hanem csak közelítő értékűek (Feltűnően nagy terjedelmet szenteltek az egyes vizsgálatok, módszertani eljárások és a velük kapcsolatos problémák leírására.). A 2.1.1. tanulmányon nagyon látszik, hogy noha jó néhány nyugat-európai intézet közös munkája, nem eléggé összefogott, a lényegi mondanivalóra összpontosító, hanem egy-egy téma, jelenség a szükségesnél jóval többször kerül terítékre, ezáltal széteső, mechanikusan „ragozott”, túl terjedelmes az anyag. Terjedelmi korlátok miatt a részletes eredmények bemutatásától eltekintünk, és csak azokat a derivált megállapításokat ismertetjük, melyek nagy része a hazai területtudományok, illetve a regionális közlekedéstudomány gazdagítása szempontjából sem lényegtelenek. 8/a Cél és feladat A vizsgálatok központjában az a kérdés – illetve az arra adott válaszadás – áll, hogy az európai területi fejlődésnek az Európai Bizottság által az 1999. évi ESDP-ben megjelenített helyzetképével, irányzataival és más kérdéseivel összhangban vannak-e az Európai Unió közlekedéspolitikájának és a TEN-nek az irányelvei, közelebbről a hálózat kiépítésének részben már tapasztalható, részben (a tendenciák alapján) előre látható területi hatásai. A közlekedéspolitikát meghatározó alapdokumentumnak a Bizottság 2001. évi Fehér Könyvét tekintették. A kétféle (ágazati és térségi) szemlélet között meglevő különbségek egyik eredője az, hogy az ESDP a területi szempontokkal a korábbinál harmonizáltabb közlekedési kapcsolatok integrált rendszerének kialakítását tartja szükségesnek a policentrikus terület- és településhálózati fejlődési modell előnyeinek érvényesítése érdekében, kiemelve a hatékony és fenntartható infrastruktúra létrehozásának, az MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

76


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 innováció- és a tudásdiffúzió elősegítésének fontosságát. Az integrált szemlélet megköveteli a közlekedési és távközlési hálózatok együttes elemzését, a közöttük létező kölcsönhatások bemutatását. Az ágazati kritikai elemzéseknek fel kell tárniuk, hogy a közlekedésfejlesztési tervek kidolgozásakor mennyire voltak figyelemmel a területi kiegyensúlyozottság követelményére, a periferikus régiók sajátos problémáira, felzárkóztatásuk követelményeire. Az ESPON 2.1.1. számos feladata alapvetően három fő feladat köré csoportosítható: –

a megfelelő módszerek, indikátorok, tipológiák kidolgozása, adatbázisok megteremtése, trendek, adottságok elemzése révén eljárások kidolgozása az EU közlekedéspolitikája és a TEN-irányelvek megvalósulása lehetséges területi hatásainak értékeléséhez;

–

kimutatni a politikáknak a térbeli fejlődésre gyakorolt hatásait, nagyságát;

–

javaslat a politikák oly módon való továbbfejlesztésére, hogy azok elősegítsék a területi kohéziót, a policentrikus és jobban kiegyensúlyozott területi fejlődést az EU-ban, továbbá, hogy megtalálják a megfelelő eszközöket az EU-politikák, a nemzeti szintű politikák és az ESDP-elvek összehangolásának javításához a kívánatos területi fejlődés érdekében.

8/b A főbb megállapítások – vizsgálati eredmények A STIMA- és CGEurope-modellek alkalmazásából következő vizsgálati eredményekből levont következtetések szerint a közlekedéspolitikának a szubszidiaritás elvét követő különféle szintjein értelmezésbeli és felfogásbeli különbségek tapasztalhatók. Ezért számos esetben a nemzeti közlekedéspolitika összeütközésbe kerül az EU-direktívákkal, olyan potenciális „súrlódási pontok” jönnek létre, melyek a TEN hatékonyságát befolyásolják. Torzulhat az irányelv másik fontos pillére, a szabályozás/árazás is. Ezért a közlekedés valós (marginális társadalmi) költségeivel (externáliákkal) meg kell ismertetni a közlekedést használókat. E tekintetben a nemzeteknek (az adópolitikával kapcsolatba hozhatóan) eltérő a hozzáállásuk. A TEN/PEN/TINA-hálózatokat felölelő közlekedési infrastruktúrákra vonatkozó közlekedéspolitikai forgatókönyvek két regionális közgazdasági modellben (retrospektív és árazási) és ezeken belül több feltételezésnek megfelelő változatban kerültek bemutatásra – mégpedig a közúti és vasúti közlekedés fejlődésének egymáshoz viszonyított különféle arányaiból, valamint a TEN/TINA-programok különféle területi szinteken (nemzeti, regionális) és mértékben történő megvalósulása szerinti variációkban. (Még olyan elméleti lehetőséget is felvetve, amikor az európai politika kizárólagosan a legkevésbé támogatott területekre koncentrálna.) Az árazási változatok mérlegelik az egyoldalúan vasútpárti és közútpárti extrém megoldásokat is. A SASI-modell eredményeiből adódó fő – és a Magyarországon is egyoldalúan elterjedt, még a köztudatba is beivódott felfogástól gyökeresen különböző – felismerés, hogy önmagában a közlekedési infrastruktúra beruházásainak és a közlekedési politika irányelveinek az együttes hatása a regionális fejlődésre gyenge – a meghatározó társadalmi-gazdasági és technikai makrotrendekhez viszonyítva (Például globalizáció, élesedő verseny a városok és régiók között, elöregedés, a munkaerő változó részének foglalkoztatása, termelékenységnövekedés.). A közlekedés a legjobb esetben is csak 1–2 százalékpontos növekedést képest generálni. A másik felismerés, hogy még a regionális szintű elérhetőség erős javulása is csak nagyon kis növekedést generál a regionális gazdaság


77


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 hatékonyságában. Ezt az állítást természetesen árnyaltabban kell kezelni, mert az új hatás tényleges nagysága nagyban függ a már meglevő elérhetőségi szinttől. Ugyanis –

Európa központi földrajzi elhelyezkedésű, a közlekedés és távközlés által már régóta kiválóan feltárt és ellátott térségeiben bármilyen pótlólagos (új) infrastruktúra-beruházás már csak további csekély ösztönzést adhat a gazdasági növekedésnek. Ellenben

–

a földrészünk perifériáin, illetve a 2005-ben csatlakozott országokban (amelyek nemcsak a kedvezőtlen földrajzi helyzetükből, hanem közlekedési infrastruktúrájuk fejletlenségéből adódó hátrányokkal is kénytelenek küszködni) az elérhetőség javítása nagyszabású közlekedésfejlesztéssel jelentősen elősegítheti a gazdasági növekedést. Azonban az ellenkezője is megtörténhet, ha az új jelentős közlekedési kapcsolat egy korábban elszigetelt régiót nyit meg a más régiókban működő, hatékonyabb, termékeket, szolgáltatásokat olcsóbban szállító gazdasági szereplők előtt.

A retrospektív forgatókönyvekből kiderül, hogy az európai közlekedéspolitikának a regionális gazdasági növekedésre gyakorolt hatása eddig igen gyengének bizonyult, ahogyan az áruelosztás fejlettségét (a disztribúciós tevékenység színvonalát) is alig befolyásolta. A policentrikus kapcsolatok vizsgálata megerősítette azt a közismert tényt, hogy az elérhetőségi viszonyok az EU újabb tíz államának, valamint Dél-Európának számos régiójában kedvezőtlenek. Az ESPONterületen az elérhetőség vizsgálata az európaitól a regionálisig tartó szinten történt, és a könnyebb áttekinthetőség érdekében az eredményekből térkép készült. – A fejlett közlekedési infrastruktúra és az intenzív gépkocsihasználat hátulütője a közlekedési folyosók túlterheltsége. A közúti forgalom viszonylagos értelemben az új EU-tagországokban növekszik a legnagyobb mértékben, de még sokáig nem okoz a nyugat-európaihoz hasonló zsúfoltságot. Ezért a nagy közlekedéssűrűségű területeken és korridorokban a környezetbarát közlekedési módokat (vasút, vízi út) előnyben részesítő modális váltásra van szükség. Intézményi kérdések és politikai interakciók A közös európai közlekedéspolitika gondja erősen összefügg az EU intézményi szerkezetével. Nem elhanyagolható az az ellentmondás, hogy bár a TEN koncepcióját uniós szinten fogalmazták meg, a közlekedéspolitika megvalósítása oroszlánrészt a nemzeti, vagy éppen alacsonyabb szintű regionális és helyi kormányzatok feladata. E többszintű (eltérő érdekektől motivált) döntéshozatal két veszélyt rejt magában. Az egyik a politikák EU-szinten megjelenő „interakciója” (harmóniahiánya), azaz a horizontális konfliktus. A másik a különféle döntéshozatali szintek, jellemzően a nemzeti és közösségi kormányok közötti „interakciók”, melyek vertikális konfliktusoknak tekinthetők. A közlekedéspolitika az EU két alapvető törekvését, azaz a globális versenyben Európa versenyképességének javítását és a tagállamok közötti kohéziót igyekszik elősegíteni. Gondot az okoz, hogy a közlekedéspolitikára terhelnek olyan feladatokat, amelyeket más politikai területek hatékonyabban lennének képesek megvalósítani. Így a horizontális interakciók egyes intézkedések egymást kioltó hatását idézhetik elő. Mindenekelőtt az európai közösségi belső piacokhoz kapcsolódó fő politikákon belül konfliktus mutatkozik a közlekedéspolitika és az ESDP által megjelenített területpolitika között. Az ESDPből eredő költségvetésekre nehezedő nyomás következtében a –határok légiesítésére törekvő, viszont rövid távon a közpénzeket „habzsoló”– közlekedéspolitika gyakran a kiadás- (finanszírozás-) visszafogások áldozatául esik.


78


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 A közlekedéspolitikán belüli politikai interakció abban mutatkozik meg, hogy miközben az infrastrukturális beruházások célja a közlekedési költségek mérséklése, követelmény az is, hogy a közlekedési árak érzékeltessék a használóknál a közlekedés teljes (társadalmi) költségét, erőforrásigényét. A közlekedési és környezetpolitika közötti konfliktus abból adódik, hogy amikor a közlekedési költségek mérséklése növeli az egységes piac szempontjából felértékelődött mobilitást, akkor azzal a fenntarthatóság ellen tesz. A fenntarthatóság követelménye a közlekedés valós és ezért magas költségeit tartalmazó ár érvényesítése, ami elvileg csökkentheti a mobilitást. A mobilitás visszafogása viszont a periferikus régiók gazdasági-kulturális fejlődésére nézve kifejezetten kedvezőtlen (circulus vitiosus). A közlekedési és agrárpolitika interakciója szorosan kapcsolódik a kohézióhoz. Az agrárszektor kedvezményezettje egyrészt a közlekedési támogatásoknak, másrészt az alternatív foglalkoztatási formák közlekedés általi vidékre helyeződésének. A vertikális interakció az EU és a nemzeti közlekedéspolitika között akkor alakul ki, amikor a tagállamok az EU-intézkedéseket értelmezni kezdik. Az e jelenségre irányuló vizsgálatokból kiderül, hogy nagyon kevés ország alkotott világos és egységes közlekedéspolitikai nyilatkozatot, ráadásul fennállhat a dokumentumok tartalma és a tényleges intézkedések kettőssége. Furcsa paradoxon, hogy a gyakorlatban a TEN fontosabb lehet a régiók számára – mivel erősen érdekeltek a hálózathoz tartozásban –, mint a nemzeti kormányzatok, de különösen az Európai Unió számára. Továbbá a legtöbb országban kevés érdeklődés mutatkozik a magasabb szintű hatékonysági szempontokra alapozott árképzés iránt, és szignifikáns különbségek mutatkoznak a környezeti prioritások tekintetében is. Az intenzív forgalom által alig terhelt periferikus országokban nagyobb hangsúlyt kapnak a globális környezeti kérdések (akárcsak a kis tagállamok körében), melyek – nem sok eredménnyel – igyekeznek befolyásolni nagyobb szomszédaik döntéseit. A nemzeti politikák érthető módon az új közlekedési infrastruktúrákra mindenekelőtt a saját érdekeik szemszögéből tekintenek, ezért számukra nincs különösebb relevanciája az infrastruktúrák európai szintű kohéziós szerepének. A prospektív forgatókönyvek azt mutatják, hogy a közlekedéspolitika társadalmi/gazdasági hatásai akkor lehetnek erősebbek, ha az igencsak ambiciózus TEN- és TINA-programokban szereplő terveket valóban implementálják (Az eddigi tapasztalatok szerint ebben nagy késések valószínűsíthetők.). A különböző típusú irányelvek összehasonlításából adódó főbb következtetések: –

Az infrastruktúra-politikák hatásosabbak, mint az árpolitikák; a hatás mértéke összefüggésbe hozható a projektek számával és nagyságával.

–

Az új (keleti) EU-országokban jelentős fejlesztő hatás akkor várható, ha azok a TINAprojekteket képesek sikeresen implementálni oly módon, hogy megfelelő közlekedési kapcsolatok jöjjenek létre Nyugat-Európa fontosabb gazdasági központjaival.

–

Az áralakítási forgatókönyvek hatásai mértéküktől függőek. A közlekedést kevésbé drágítóknak pozitív, a jobban drágítóknak kedvezőtlen a gazdasági hatása.

–

Az ágazati politikák negatív hatása a hálózati forgatókönyvek pozitív gazdasági hatásaival való kombinációjával csillapítható a két komponens arányától függően.

A SASI modellszimulációjával a kohézióra gyakorolt közlekedéspolitikai hatások vizsgálatakor kiderült, hogy a módszerek és mutatók részben ellentmondásos eredményeket adnak. (A kohéziós indikátorok MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

79


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 hajlamosak konvergenciára utalni, pedig sok esetben valójában éppen hogy divergenciáról van szó.) Mivel egy százaléknyi növekedés egy elmaradott régióban abszolút mértékben jóval kevesebb, mint a fejlett (gazdag) régióban, a jövedelemkülönbség közöttük abszolút értelemben növekszik. A tizenhárom közlekedési forgatókönyvnek a kohézióra gyakorolt hatásai a következőképpen foglalhatók össze: –

A teljes ESPON-térre vonatkozóan az összes forgatókönyv hozzájárul az elérhetőség és az egy főre jutó GDP viszonylagos konvergenciájához, kivéve az árazási forgatókönyveket, melyek a közlekedést még drágábbá teszik. Ugyanakkor az abszolút mértéket tekintve éppen a fordítottja igaz: minden forgatókönyv növeli az elérhetőség és az egy főre jutó GDP tekintetében a különbséget az európai „magban” található gazdag régiók és az európai perifériákon található szegényebb régiók között.

–

A 2005-ben csatlakozott országok figyelembevételekor csak az infrastrukturális forgatókönyvek azok, amelyek elősegítik a Kelet- és Nyugat-Európa közötti folyosók kialakítását, javítják az elérhetőséget az összes új EU-tagországban. Minden más projekt csak szélesíti a szakadékot a fővárosok és a vidéki régiók között. Az egy főre jutó GDP tekintetében itt is általános az abszolút eltérés, kivéve az árforgatókönyveket, melyek a közlekedést még drágábbá teszik.

–

Azok a forgatókönyvek, amelyek csökkentik az egyenlőtlenségeket a régi és az új tagállamok között, ezt úgy érik el, hogy növelik a különbségeket az új tagországok között. Az elemzés tanulsága, hogy fontos az a térbeli szint, ahol a kohéziót mérik. Ezért fontos annak eldöntése, hogy milyen kohéziós indikátortípus használható valamilyen területi szinten.

A közlekedéspolitikáknak a policentrikusságra gyakorolt főbb hatásai a SASI-modellszimuláció tükrében a következők: –

Az európai városhálózat szerkezetének policentrikus jellege erősödött az elmúlt években, és ez a folyamat nagy valószínűséggel tovább erősödik, ahogy a csatlakozott országok nagyobb városai felzárkóznak a nyugat-európai városokhoz.

–

Ugyanakkor az európai városi hálózat szerkezetének policentrikussága várhatóan főleg a csatlakozott országokban növekszik a jövőben, Nyugat-Európában viszont gyengül e jelleg a legnagyobb városok folyamatosan növekvő szerepei, koncentráló hatásai miatt.

–

A nemzeti városszerkezet policentrikussága az elmúlt években Európában csökkent, és ez a folyamat nagy valószínűséggel tovább fog erősödni.

–

Minden közlekedési infrastruktúra-irányelv megvizsgálta a nemzeti városi szerkezet policentrikusságában bekövetkezett gyorsuló csökkenést, mert azok irányíthatókká kezdenek válni az elsődlegesen összekapcsolt nagy városi központoknál.

–

Azoknak az árazási forgatókönyveknek, melyek a közlekedést kevésbé drágítják, ugyanaz a hatása, mint az infrastruktúra-fejlesztéseknek.

–

A közlekedést kevésbé drágító árazási forgatókönyvek általában erősítik a nemzeti városszerkezet policentrikusságát.


80


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 Az egyes országokbeli és az európai szintű policentrikusság összehasonlítása a kohéziós mutatókkal együtt azt mutatja, hogy az elemzés tárgyául szolgáló terület nagysága az eredmény szempontjából nem elhanyagolható. Figyelemre méltó „kétarcúság”, hogy azok a közlekedési irányelvek, melyek európai szinten erősítik a policentrikusságot, a saját nemzeti városszerkezeten belül növelhetik a fővárosok dominanciáját. E tény tehát ellene dolgozik az ESDP azon céljának, hogy megvalósuljon a kiegyensúlyozott sokközpontú városhálózat-szerkezet. A policentrikus városhálózat további ismérve, hogy működő munkamegosztás van a városok között mind a magas, mind az alacsonyabb hierarchikus szintűek között. Ebből következően a városok közötti interakciók csatornái azonos méretűek és rangúak, de az alacsony és magas rangú városok között azok kis méretük ellenére hatékonyak kell hogy legyenek. Következésképpen e feltétel teljesülése ütközhet azzal a hagyományos posztulátummal, hogy az azonos nagyságú és rangú városoknak egyenletesen kell eloszlaniuk az adott térségben. Az összekapcsolódás mérésére részben az éppen aktuális (például telefonhívások, e-mailek számával kimutatható) interakciók, vagy éppen az interakciók lehetőségeinek (utak, vonatok, légi járatok számának) mérése jöhet számításba. A policentrikus városi rendszer további előfeltételezése, hogy a központok egyenlő távolságra helyezkednek el egymástól (az áruk és szolgáltatások optimális piacterületére alapozott elméleti megfontolásból levezetve). Következésképpen a városok egyenletesebb területi megoszlása jobban megfelel a sokközpontúság kritériumának, mint az erősen polarizálódott, amikor egy jelentősebb város funkcionálisan a terület adott részére telepszik rá, képez erős súlypontot. 8/c Következtetések Az ESPD hangsúlyozza, hogy az uniós (terület-) politikai intézkedések fő célja a fenntartható fejlődés elősegítése az egész EU-térségben. A kiegyensúlyozott területi fejlődés és a környezet fenntarthatósága érdekében a dokumentum mintegy eszköznek tekinti a versenyképességet és a hatékonyságot. E szemlélet – a két oldal közötti funkcionális ellentmondásosság miatt – azonban meglehetősen aggályosnak tűnik. – A közlekedéspolitika kezdeményezéseit sem lehet úgy tervezni, hogy azok az összes generális (gazdasági/környezeti) célt egyidejűleg támogassák. Itt az egyik lehetőség azoknak a politikai intézkedéseknek a megtalálása, melyek az erőteljesebb területi fejlődés irányában hatnak. – A következő ellentétpárok rajzolódnak ki az európai gazdasági/közlekedési térben: Hatékonyság versus kiegyenlítettség Ha egy projekt értékelésekor a területi kiegyenlítettség szempontjait elhanyagolják, megjelenik az antikohézió kockázata. Szerencsére e kockázat az utóbbi évtizedekben az EU-ban már kevésbé volt ártalmas. Ezért csupán e szempontból az infrastruktúra-politika teljes újraorientálása nem szükséges. Persze a területi egyenlőtlenség csökkentéséről alkotott derülátó kép csak akkor érvényes, ha elfogadjuk az általában használt viszonylagos igazságosság mérésmódszereit (azaz, eltekintünk attól a nem lényegtelen politikai következményekkel járó ténytől, hogy a gazdag régió alacsonyabb százalékos növekedési rátája mögött nagyobb abszolút növekmény rejlik). Előfordulhat, hogy a projektek ex post elemzése azért nem mutat ki kohézióellenes jelenséget, mert a periferikus területen már léteztek nem éppen fejletlen a hálózatok. Viszont a területi szempontokat nélkülöző infrastruktúra-politika a túlnépesedett központi régiókban tovább tartó koncentráció és ezzel a közlekedés összeomlásának veszélyével jár. Ezért van szükség az új infrastruktúrákból adódó haszon területi megoszlásának rendszeres monitoringjára és a redisztribúcióra.


81


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 A TEN/TINA-projektek értékelése területpolitikai szempontból többnyire pozitív kicsengésű, de árnyaltabb megközelítésre van szükség. A fejletlenebb új EU-tagországok kénytelenek kihasználni agglomerációik gazdasági adottságait éppen a korridorok segítségével a magasan fejlett nyugati régiókkal szembeni versenyképességük javítása érdekében. Így viszont az európai szinten a policentrikusság felé tartó irányzat szembe találja magát a nemzeti és helyi/regionális szintek és viszonylatok policentrikusságának gyengülésével. Ezt a hatékonyság és igazságosság közötti konfliktust azonban nem a korridorhálózati tervek módosításával kell feloldani, hanem a szegényebb országokat anyagilag kell hozzásegíteni korszerű másodlagos (ráhordó/szétosztó) hálózataik kiépítéséhez. Ezekről döntést azonban az alsóbb területi szinteken kell hozni, ahol a kiegészítő infrastruktúrák haszna megjelenik. Az EU ezeknek az utaknak az allokálásába már nem szólhat be. A hatékonyság–igazságosság ellentét hangsúlyozottabban jelenik meg az ICT-politikában, mint a közlekedéspolitikában. Olyan politikát kell választani, amely elkerüli a diszkriminációt az „utánzó/követő” régiók és a „fejlett technológiájú” régiók között és segíti az „adaptív” régiók fejlődését. A területi kiegyenlítettség és a környezeti fenntarthatóság között feszülő, nehezen feloldható ellentétnél a cél nemcsak az kell legyen, hogy a közlekedés szerkezete változzon a környezetet kevésbé károsító módok előnyére, hanem, hogy csökkenjen a teljes közlekedési/szállítási volumen. A közlekedési externáliák mérséklésére a szállítási költségeket növelő árképzés a leghatékonyabb. Csakhogy a magas szállítási költségeket éppen a legszegényebb agrár/periferikus régiók képesek a legkevésbé elviselni, így ez a politikai intézkedés szembe kerül a kiegyensúlyozott területi fejlődés céljával. Mindezekből azonban nem következhet az a politikai következtetés, hogy fel kell hagyni az árképzési forgatókönyvekkel, hanem pénzbeni kompenzációban kell részesíteni a veszteséget szenvedő régiókat, ezzel lehet mérsékelni a kiegyensúlyozatlanságot. 8/d Nyitott kérdések – további kutatások szükségessége Az ESPON 2.1.1. vizsgálatokban használt modellek és elemzési módszerek ugyan ésszerű és politikailag helytálló megoldási lehetőséget mutatnak fel, azonban még jó néhány, a projekt során megválaszolatlan és további vizsgálatokat igénylő kérdés maradt. –

A társadalmi/gazdasági hatások köréből ezek a következők: A közlekedési és ICTpolitika valódi hatása a GDP-re és a jólétre. A nagy politikai programok keretében megvalósuló hálózatok hatásai nagyobbak-e, mint az egyedi elemek fejlesztési hatásainak az összege? A fajlagos GDP kifejezi-e a helyi/területi jólétet, vagy több mutatót kellene alkalmazni az életminőség értékeléséhez?

–

A kohézióval kapcsolatban nyitott kérdés, hogy hogyan lehet mérni a közlekedési és ICT-politikák hozzájárulását a kohézióhoz, vagy hogyan kellene a konvergencia elméleti kérdéseit az eltérő eredményekhez vezető relatív és abszolút mutatók alapján tisztázni, valamint a hatékonysági és kohéziós célok közötti ellentéteket elemezni.

–

A policentrikussággal kapcsolatos kérdések: Hogyan mérhető a közlekedési és ICTpolitikák hozzájárulása a policentrikussághoz? Milyen mértékű az ellentét a koncentrációból adódó többletköltségek és az alacsonyabb szállítási költségeknek kedvező szétszóródás között? Van-e a szállítás intenzitásának optimális szintje? Milyen területi szinten ajánlható a policentrikusság, és hogyan lehet a különböző szintű policentrikusság közötti ellentmondásokat elemezni?


82


2.1.1. Az Európai Unió közlekedési és TEN-politikájának területi hatásai, 2000–2006 –

A szabályozás terén válaszra vár, hogy az EU területpolitikájával összhangban a hatékony közlekedési és ICT-politika érdekében mi lehet a megfelelő intézményi szervezet, mennyi és milyen szinten történő szabályozásra van szükség, hogy lehet a politikát kommunikálni a különböző döntést hozó szintek között?

E négy lényegi kérdésre való válaszadás szükségessége elvezet a kutatás olyan széles területeinek a műveléséhez, mint a fejlesztő modellezés, a politika bevezetése a modellekbe és a politika számára optimális szervezeti felépítés. 9. Következtetések a hazai fejlesztéspolitikára Az elemzések közül azok eredményei, amelyek az EU-25-ökre készültek, hasznosak lehetnek Magyarország európai közlekedési térben való helyzetének, elérhetőségi viszonyainknak és más közlekedési jellemzőinknek a megítéléséhez. Ennél fontosabb, hogy az ESPON 2.1.1. olyan szemléletmódot tükröz, amellyel nálunk is meg kellene barátkozni. Nevezetesen, józanságra int a közlekedési infrastruktúrák területfejlesztési hatásainak megítélése tekintetében (a magyarországi eufemisztikus szakmai felfogással és hivatalos propagandával szemben, mely szinte megváltóként tekint az autópályákra), másrészt láttatja a különféle szintek (uniós, nemzeti, regionális, helyi) szerinti érdekütközéseket, továbbá az európai közlekedéspolitika/TEN-politika és a területpolitika harmonizálatlanságát, ami a fejlesztések tényleges hatékonyságát rontja.


83


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai

2.1.2. AZ EURÓPAI UNIÓ KUTATÁS-FEJLESZTÉSI POLITIKÁINAK TERÜLETI HATÁSAI 1. A projekt száma és címe: ESPON 2.1.2. The territorial impact of EU research and development policies (Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai). 2. A projekt időtartama: 2003–2004 3. A projekt témavezetője (a lead partner intézmény megnevezése): ECOTEC Research Consulting Ltd. Brüsszel, Belgium. További öt partnerintézmény működött közre. 4. A projekt egyes részjelentéseinek kelte: Third Interim Report 2004. augusztus 31.; Second Interim Report 2003. augusztus 31.; First Interim Report 2003. március 31. (A záró kutatási jelentés még nem készült el.) 5. A kutatási projekt szerkezete: A projekt kilenc fő részre tagolódik. A bevezető a projekt összefoglalója. Az I. rész adja a kutatási részeredmények tartalmi összegzését. A II. rész a kutatás célját fejti ki részletesen. A III. rész a közpolitikai és innovációpolitikai irányelveket foglalja össze. A IV. rész a módszertan bemutatása. Az V. rész a K+F területi dimenzióját, a VI.rész az EU K+F politikáját értékeli. A VII. rész a Territorial Impact Assesment hatásvizsgálatát tárja fel. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: A kutatás elsősorban az EU korábbi innováció fejlesztési programrendszerébe illeszkedik, így annak hatásait, eredményeit vizsgálja a kutatás szempontjából. Vizsgálja a K+F Keretprogramjainak eredményességét és fejlesztő hatásait. Áttekinti a ERDF innovációs célú intézkedéseinek hatásvizsgálatát. A projekt hatásvizsgálata a 3.3-a ESPON projekttel kimutatható, amely a versenyképességi indikátorok sorában felhasználta az említett projekt eredményeit. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A kutatás két ökonometriai modell bázisán végezte el a régiók innovációs kapacitásainak feltárását. A Zscore modellben a K+F indikátorok és az innovációs indikátorok felhasználásával az innovációs és a K+F kapacitások alacsony, közepes és magas szintje lett kategorizálva. A második módszer a Klaszter-analízis, amely két kompozit indikátor alapján végezte el a régiók csoportosítását. Az egyik a kutatási kapacitásokat (üzleti szféra K+F ráfordításai), és a kiemelt fontosságú humán erőforrásokat (HR Science & Technology Core), a másik az innovációs kapacitásokat (szabadalmak és a csúcstechnológiai foglalkoztatottak) emelte be a vizsgálatba. 8. A projekt lényegének ismertetése A fenti ESPON projekt célja az Európai Unió K+F politikája területi hatásainak feltárása. A kutatás a Lisszaboni stratégiában kitűzött közösségi célok megvalósítását igyekszik szolgálni, azáltal, hogy a kialakulóban lévő Európai Kutatási Térség (ERA) kiteljesítéséhez, illetve a tudásalapú gazdaság és társadalom megalapozását szolgáló Barcelonai célkitűzés (a GDP arányos K+F ráfordítások 3%-os szintjének elérése) teljesítéséhez ad támpontokat, illetve az innovációk gazdasági hasznosulását


84


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai elősegítő policy eszközök, intézkedések kialakítására tesz javaslatokat. A kutatás a területileg kiegyensúlyozott és fenntartható policentrikus innovációfejlesztés mellett teszi le a voksát. Mindezek megvalósítása érdekében az alábbi kutatási célokat tűzték ki: 1. Az európai régiók tipizálása az innovációs és a K+F kapacitás szempontjából; 2. A K+F politikák beavatkozási területeinek feltárása, illetve ezeknek a politikáknak az európai kohézió erősítésében játszott szerepének a bemutatása; 3. A K+F politikák regionális fejlődésre gyakorolt hatásainak szemléltetése. Az ESPON kutatás a fenti célok megvalósítása érdekében a következő vizsgálatok elvégzését tartotta fontosnak: –

A meglévő, az innovációs adatbázisokban (pl. European Innovation Scoreboard) használatos területi mutatók összegyűjtése.

–

Az ESDP vonatkozó ajánlásainak adaptálása a jelen kutatás számára.

–

Az uniós szinten meglévő innovációs erőforrások feltárása, a nemzeti szinttel való együttműködés és kompatibilitás szem előtt tartásával.

–

Annak átgondolása, hogy a meglévő területi adottságok ismeretében az egyes régiók hogyan tudják leghatékonyabban alkalmazni, illetve gazdasági fejlődésük szolgálatába állítani az Európai Uniós K+F politika ajánlásait, illetve milyen politikai beavatkozások szükségesek a tudásbázisokhoz való egyenlő hozzáférés biztosítása érdekében.

–

A Strukturális Alapok átalakítása a K+F támogatásában és a területi kohézió erősítésében játszott szerepének további erősítése érdekében.

A helyzetfeltárás: Az EU K+F és innovációs kapacitásainak területi szempontú bemutatása A helyzetfeltárás támaszkodott a 3. Kohéziós Jelentés (2004) megállapításaira: –

A K+F és az innováció a területi egyenlőtlenségek kialakulásáért felelős egyik legfontosabb terület: az innovációs aktivitás az EU-n belül az északnyugati térségben, tehát Németország, Hollandia, Nagy-Britannia, Franciaország és Skandinávia magterületein koncentrálódik.

–

Az innovációs és K+F aktivitás szempontjából kevésbé számítanak intenzív területeknek Dél- és Kelet-Közép-Európa térségei, de ezeken a területeken is találhatók jelentős innovációs koncentrációk, különösen a fővárosok térségében, ahol a legfontosabb indikátorok hasonló intenzitásról árulkodnak, mint az az EU magtérségeiben megfigyelhető. Az új tagállamok esetében az emberi erőforrások (képzettség) szintje magasnak számít.

A különböző innovációs mutatók feldolgozásával, a kutatás során kialakított ökonometriai modellek kialakítása előtt bizonyos területi karakterisztikai jellemzők megállapíthatók. Erős korreláció figyelhető meg a regionális GDP, a felsőoktatás fejlettsége, a csúcstechnológiai ipari foglalkoztatottság szintje és a K+F


85


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai ráfordítások között. Ugyanakkor ez a korreláció nem direkt és nem arányos (pl. 1% GDP növekedés nem növeli automatikusan 1%-al a K+F ráfordításokat). Másfelől viszont a csúcstechnológiai ipar régiós jelenléte nem igényli szükségszerűen a K+F bázisok helyi megtelepedését (technológia vásárlás). A régiók tipizálása: modellek kialakítása A kutatás két ökonometriai modell bázisán végezte el a régiók innovációs kapacitásainak feltárását. Z-score modell A K+F indikátorok ( GDP arányos K+F ráfordítás, kutatók a foglalkoztatottak arányában, a tudományos és a technológia-intenzív ágazatokban dolgozók aránya a foglalkoztatottakon belül) és az innovációs indikátorok (a csúcs és a médium technológiai iparban foglalkoztatottak, a csúcstehnológiai szolgáltatásokban foglalkoztatottak, a felsőfokú végzettségűek aránya a munkaképes korú népességen belül) felhasználásával az innovációs és a K+F kapacitások alacsony, közepes és magas szintjét különítették el. Ennek alapján öt csoportba oszthatók be a tipizált régiók. 1. 2. 3. 4. 5.

Magas K+F kapacitás magas innovációs kapacitással párosul, Magas K+F kapacitás alacsony-közepes innovációs kapacitással párosul, Közepes K+F kapacitás közepes innovációs kapacitással párosul, Alacsony-közepes K+F kapacitás magas innovációs kapacitással párosul, Alacsony K+F kapacitás alacsony innovációs kapacitással párosul.

A fenti régiócsoportok területi eloszlása a hagyományosan fennálló területi egyenlőtlenségekről kialakult képet erősítette meg. Az 5. csoportba a dél-európai régiók tartoznak (a dél-francia régiók kivételével), az első csoportba a észak-nyugat-európai és a skandináv, német régiók tartoznak, ami megerősíti a hagyományos észak-dél törésvonalakat. A GDP és a fejlett kapacitású régiók közötti korreláció szoros, ugyanakkor a K+F kapacitás növekedési rátája magasnak számított az amúgy alacsony kapacitású régiókban, ami a későn jövők egyfajta felzárkózási tendenciáját mutatja. Klaszter-analízis A vizsgálat két kompozit indikátor alapján végezte el a régiók csoportosítását. Az egyik a kutatási kapacitásokat (üzleti szféra K+F ráfordításai), és a kiemelt fontosságú humán erőforrásokat (HR Science & Technology Core), a másik az innovációs kapacitásokat ( szabadalmak és a csúcstechnológiai foglalkoztatottak) emelte be a vizsgálatba. Az előző elemzés során kialakított magas K+F kapacitású régiócsoportba a német, svéd, finn és a holland régiók tartoztak. E régiókat nemcsak a magas fajlagos GDP mutatók, de a legmagasabb vállalati K+F ráfordítások, magas szabadalmi aktivitás (nagyszámú szabadalmi bejelentés) és a legalacsonyabb munkanélküliségi mutatók jellemzik. A második elemzésben ugyancsak 5 klasztercsoportot állítottak fel. A legmagasabb kategóriába kerülő régiók száma azonban az első vizsgálat 13 régiójához képest hatra csökkent. Ezek a vezető régiók már csak két országban: Németországban és Franciaországban helyezkedtek el. Ezek azonosítását már nemcsak a korábban alkalmazott mutatók alapján, hanem a 4–5. K+F Keretprogramokban való részvételi aktivitás és a legalacsonyabb munkanélküliségi ráták alapján végezték el az ESPON projekt résztvevői. A felállított modellek eredményei megerősítették az európai innovációról kialakult képet, nevezetesen az innováció és K+F erőforrásainak néhány magrégióban történő nagyfokú koncentrációját, a régiók közötti, illetve a régiókon belüli igen erős és tartós területi differenciákat. Az eredmények azt mutatták, hogy az MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

86


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai innovációs kapacitások tekintetében legfejletlenebb régiók (amelyek egyben a Sturkturális Alapok (továbbiakban SA) 1. és 2. célterületei és legnagyobb számban a Mediterrán térségekben helyezkednek el) mutatják a legnagyobb egyenlőtlenségeket, de ezek az EU bármely térségében megtalálhatók. A két felmérés tapasztalatait egy összevont modellben összegezve a következő régiócsoportok állíthatók fel ( ezek részletes tipizálása a 10.7 fejezetben megtalálható): 1. 2. 3. 4. 5.

A rendkívül erős regionális innovációs és K+F rendszer Erős regionális innovációs és K+F rendszer Vegyes erősségű innovációs és K+F rendszer Átlagos erősségű innovációs és K+F rendszer Gyenge innovációs és K+F rendszer.

Az 1–2. kategóriájú egyenként 13–13 régiót tartalmazó régiók csoportja Németország, Finnország, Franciaország, Hollandia és Nagy-Britannia régióit tartalmazza. A legnagyobb elemszámú régiócsoportot, az EU-15 régióinak 38%-át a legalacsonyabb teljesítőképességű régiók alkotják. Ide tartoznak pl. a görög és a portugál régiók. Emellett a kutatás az ESPON 3.1 projekt által kialakított tipológia felhasználásával a makro/mezo és mikro klasszifikációt alkalmazta: –

Makro szint: az európai és globális jelentőségű régiók

–

Mezo szint: regiók nemzeti és transzregionális jelentőséggel

–

Mikro szint: régiók csak helyi-regionális jelentőséggel.

Míg a rendkívül erős regionális innovációs és K+F rendszerrel rendelkező régiók makro jelentőséggel bírtak, addig a többi régió csoport csak mezo és mikro jelentőséggel bírt. AZ EU K+F és innovációs politikáinak területi hatásai A kutatási irány célja az innovációpolitikai beavatkozási területek számbavétele, illetve azok területi hatásainak értékelése, különös tekintettel a kevésbé fejlett régiókra. a) A K+F Keretprogramokba való bekapcsolódás hatásvizsgálata A megvalósult projektek numerikus és fajlagos számbavétele a következő mutatók mentén történt: – –

Az egymilliós népességre eső FP aktivitás száma,

– A GDP-vel súlyozott FP aktivitás száma, A K+F ráfordításokkal súlyozott FP aktivitás száma.

Az eredmények kartografikus ábrázolásával egy keresztirányú regionális aktivitási zóna mentén helyezkedtek el az FP-ben aktív régiók (észak-déli irányban a Benelux-államoktól Rómáig, míg a keresztirányú kelet-nyugati sávjuk Szlovéniától az észak-olasz, dél-francia csomóponti magterületeken át Spanyolország északi tartományaiig húzódott). E mellett aktív szigeteknek tekinthető a skandináv, a brit és az ír régiók egy része. Kelet-Közép-Európa FP 5–ös aktivitása, mint harmadik országbeli státuszú partnereké, meglehetősen kicsi volt. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

87


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai A vizsgálat a legszorosabb korrelációt a régiók GDP-jének nagysága és az FP aktivitása között mutatta ki, ami magyarázza a fejletlen régiók meglehetősen alacsony aktivitását is, ugyanakkor az egymást követő keretprogramokba való bekapcsolódó fejletlen régiós partnerek száma növekvő tendenciát mutatott, ami a korábbi FP programok multiplikátor hatásait is igazolja még a kevésbé fejlett régiókban is. Az általános konklúzió azonban azt sugallja, hogy az FP programok megerősítették a korábban is meglévő fejlettségbeli törésvonalakat, s a legtöbbet innovációra fordító régiók profitáltak a legnagyobb mértékben a programok támogatásaiból. Ugyanakkor biztató jel, hogy az egymillió Eurós ráfordításra eső K+F keretprogram projektjei legnagyobb számban a „régi” EU 15-ök perifériáján elhelyezkedő tagországokban fordultak elő. A K+F keretprogramok területi hatásait értékelve elmondható, hogy az FP szempontjából aktív területeken a meglévő K+F infrastruktúra fejlettsége minta alapadottság elengedhetetlen, mivel a program nem finanszírozza az infrastruktúra és az eszközpark fejlesztését. A projektek legnagyobb számban az egyetemi központokhoz kötődtek, s kisebb volt a vállalati szintű aktivitás. Az egyetemek bázisán kialakult kutatási hálózatok, partneri kapcsolatok rövid távú munkahelyteremtő hatásai is érzékelhetőek voltak, s jelentősen hozzájárultak a hálózaton belüli tudásáramláshoz. Ugyanakkor csak kevés bizonyíték állt az értékelőknek a rendelkezésére a hálózatok fenntarthatóságát és hosszabbtávú működtetését illetően. A programok leginkább a bekapcsolódó szervezetek hálózat- és partnerség-építő készségét fejlesztették. b) A Strukturális Alapok felhasználásának területi hatásai 2000-06 között 10863 millió Euro van előirányozva a SA-ból a K+F támogatására, amelynek háromnegyedét az ERDF, a fennmaradó részt az ESZA biztosítja. Ennek a ráfordításnak a 76%-a az 1. célterület régióiba áramlik, legnagyobb mértékben a spanyol, az olasz és a kelet-német régiók részesednek a forrásokból. Arányaiban Finnország és Luxemburg fordítja a legtöbbet a rendelkezésükre álló SA forrásokból a K+F támogatására. Általánosságban a SA ráfordítások ebben a tervezési időszakban kiemelten preferálják az innovációs célú és K+F projektek támogatását, amelyeknek célja a gazdaság és a kutatóbázisok kapcsolatainak elmélyítése, a K+F infrastruktúra fejlesztésének támogatása, illetve távlati célként a regionális és a közösségi szintű versenyképesség fokozása. Ennek megfelelően a strukturális politika legfontosabb beavatkozási területei a következők: 1. 2. 3. 4.

A K+F és innovációs fizikai infrastruktúra fejlesztési támogatása; A tudásbázisok, illetve az üzleti szféra kutatóhelyeinek közvetlen támogatása; Az üzleti és az innovációt támogató szolgáltatások fejlesztése; A technológiatranszfer erősítése, a hálózatépítés és a regionális innovációs rendszeren belüli partnerség támogatása; 5. Az emberi erőforrások fejlesztése, speciálisan a K+F területére koncentrálva; 6. A K+F és innovációs projektek közvetlen támogatása (kevés a megvalósult eset).

A támogatások felhasználási aránya azonban igazolja azt az elmozdulást, amely a kínálati oldal infrastruktúra támogatása felől egyre inkább az innovációs rendszerek keresleti oldalát támogatja, azaz a hálózatépítést és a technológia transzfer megvalósítását. Míg korábban néhány régióban kizárólag az egyetemi kutatóbázisok (Wales) részesültek nagyobb arányú támogatásban, addig manapság egyre több, a hálózatépítésbe bekapcsolódó regionális aktor került be a kedvezményezetti körbe. A SA támogatásainak egyik fő célcsoportjává a KKV-ék váltak, ellentétben a Keretprogramok támogatásaival, amelyek elsősorban a közszféra innovációs és kutatási intézményeit részesítették előnyben.


88


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai A SA támogatások fejlesztő hatásai legkézzelfoghatóbbak és leglátványosabbak mégis a K+F és innovációs infrastruktúra esetében (kutatási centrumok, tudományos parkok támogatása) voltak. Ezek rövid távú pozitív munkahelyteremtő hatása ugyan elég szerényen érzékelhető, de a kutatógárda képzettségének, készségének színvonalára fejlesztőleg hatottak. Kevésbé látványos, de annál jelentősebb eredmények figyelhetők meg a KKV-ék és a kutatási központok technológiai kapacitásainak erősítése terén is. Az SA támogatások egyik emblematikus és sikeres akciója a RIS stratégiák és egyéb innovációs akcióprogramok támogatása, amellyel nemcsak az innováció széles körű tudatosításában értek el eredményeket, de a regionális szereplők tág köre is bevonásra került, amely megkönnyítette a stratégiai és hosszabbtávú gondolkodás kialakítását, a szükségletek azonosítását a regionális innováció területén. Az EU K+F politikájának területi hatásvizsgálata Az ESPON projekt fő célja ennek a hatásvizsgálatnak az elvégzése, amellyel az Unió innovációs politikájának területi hatásait vizsgálja az ESDP-vel, a 3. Kohéziós jelentéssel és az ERDF-re vonatkozó közösségi állásfoglalásokkal összhangban. A hatásvizsgálat közvetlen célja: –

A pozitív és negatív területi hatások azonosítása,

–

A pozitív hatásokat serkentő policy eszközrendszer azonosítása.

A közösségi politikák eltérő területi szintű preferenciákkal rendelkeznek. Így a Keretprogramok transzregionális és regionális hatásai leginkább közvetetten érvényesülnek. A SA ugyanakkor alapvetően a közösségi célok regionális szintű megvalósítását célozzák. AZ EU innovációs politikái hatásvizsgálatának értékelő mechanizmusai az alábbi területek elemzését tartják fontosnak: 1. A különböző innovációs programok területi céljainak érvényesülését Ezen belül elkülöníthetők az EU szintű területi célok –

Az innovációs politikák és a területi politikák interakcióinak vizsgálata;

–

A vállalatok és a regionális intézmények hálózatépítése;

–

Innovációs központok létesítése, az egyetem és a vállalati szféra kapcsolatának bázisán;

–

A nagyvárosi régiók kapu szerepkörének hatásvizsgálata a periférikus régiók viszonylatában;

–

Az 1. célrégiókban a partnerkapcsolatokra építő K+F projektek és a humán erőforrások fejlesztésének támogatása;

–

Az 1. célrégiók technológiai befogadó készségének és kreativitásának erősítése;

Az EU K+F politikájának közvetett hatása az ESDP céljainak megvalósításában:


89


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai –

Policentrikus és kiegyensúlyozott városrégiók fejlesztése, városi klaszterek és városi hálózatok erősítésével;

–

A fejletlenebb régiók befektetésvonzó képességének erősítése a gazdasági bázis, a környezeti és a szolgáltatási infrastruktúra fejlesztésével;

–

A fejletlenebb régiók városi központjainak gazdasági támogatása;

–

A kis- és középvárosok – mint a regionális és a gazdasági fejlődés csomópontjai – hálózatának erősítése a rurális térségekben.

A transzregionális programok területi céljai: –

A gazdasági integráció fejlődési zónáinak fejlesztése, amelyeket a magas minőség, a globális szerepkör jellemez;

–

A transzregionális és a határon átnyúló kooperációs hálózatok erősítése;

–

A regionális, határon átnyúló és transzregionális, illetve városi térségek közötti együttműködések támogatása az EU nagytérségein belül, továbbá az észak-dél és a kelet-nyugat kapcsolatrendszerek erősítése.

2. Az EU transzregionális és regionális szintű területpolitikai céljainak elemzése A különböző EU-politikák komplementaritásának, párhuzamosságainak, területpolitikai ellentmondásainak vizsgálata. Mindez rávilágít az adatgyűjtés területi egységei kijelölési problémáira, az adatok országonként eltérő hozzáférhetőségére. 3. Az alapadottságok értékelése A politikai célok eredményességét mutató indikátorok feldolgozása, oly módon, hogy azok igazolják vagy cáfolják az EU politikai céljainak megvalósulását az innováció területén. Ebben a fázisban nemcsak a jól ismert kvantitatív mutatók (pl. K+F ráfordítások), de a kvalitatív indikátorok (partnerségi és hálózati kapcsolatok intenzitása) is felhasználásra kerültek. 4. A különböző innovációs politikai intézkedések leírása Az egyes intézkedések hatásainak vizsgálata a kitűzött és elérni kívánt területi célok szempontjából. Ehhez pl. jó kiindulópont a Keretprogramokba való bekapcsolódott partnerek rátáinak vizsgálata. Ebben a fázisban lehetővé válik az egyes intézkedési célok megvalósítását akadályozó tényezők feltárása és a további finomítások bevezetése. 5. A legnagyobb hatással bíró tervek és programok azonosítása Az EU K+F politikájának területi hatásait a közszférában meghozott befektetési döntések, tervek és programok is befolyásolják, de ugyanez elmondható a magánszektorra is. 6. A végső értékelés elvégzése (cumulative assesment)


90


2.1.2. Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásai Ez magában foglalja a helyi elemzéseket, amelyek az EU K+F politikája intézkedéseinek földrajzi megoszlását vizsgálják, de emellett értékelni kell az egyes politikák azonosítható területi céljait és kvalitatív hatásvizsgálatát, hogy ezek a területi célok a gyakorlatban hogyan valósulnak meg.

Az ESPON jelentés összefoglalása és ajánlásai A kutatás az alábbi legfontosabb megállapításokat tette az EU K+F politikája területi hatásainak vizsgálatára vonatkozóan: –

Alapvetően a legfejlettebb és leggazdagabb régiók, amelyekben K+F erőforrások is koncentrálódnak, profitáltak leginkább a K+F keretprogramok pozitív hatásaiból. A regionális bázis gazdasági potenciálja tehát alapvetően meghatározza a régió hajlandóságát és képességét a keretprogramokba való bekapcsolódás és profitálás tekintetében.

–

Másfelől viszont bizonyos kevésbé fejlett régiók aktivitása alátámasztja azt a vélekedést, hogy a Keretprogramok hozzájárulnak a K+F terén meglévő szakadékok áthidalásához.

–

A keretprogramokba történő bekapcsolódásból származó közvetlen spillovereknek kevés a regionális szinten tapasztalható bizonyítéka, de a programok mindenképpen elősegítik a régiók K+F profiljának a kialakítását.

–

Összességében tehát a keretprogramoknak makro, azaz közösségi szinten erősebb a hatásuk, mint mikro, azaz regionális szinten.

–

Az adatok és információk szűkössége miatt nehezen értékelhető a SA által finanszírozott K+F programok területi hatása is. A K+F-re koncentráló regionális programok is meglehetősen különbözőek, még a látszólag nagyon hasonló régiók esetében is.

–

A korábbi innovációs infrastruktúra támogatására koncentráló korábbi gyakorlat helyett a technológia transzfer támogatása erősödött. Ez azt is jelenti hogy a SA programjai sokkal inkább az üzleti szféra (elsődlegesen a KKV-k) K+F tevékenységét támogatják, mint az akadémiai és a közszférát megcélzó Keretprogramok.

–

A SA intézkedései kevés makroszintű bizonyítékkal szolgálnak a pán-európai területi célok megvalósítása tekintetében. A SA támogatásainak mezoszintű, azaz transzregionális hatásai is inkább a regionális szinten megvalósított együttműködés, hálózatépítés nagyobb térségekre történő kisugárzásainak tekinthetőek.

–

Kevés a kapcsolat a két EU program között, az egyes programdokumentumok nem kapcsolódnak egymáshoz, nem tekintik egymás céljait és programjait referenciaként felhasználhatónak. Példaként említhető, hogy a SA támogatásait élvező regionális technológia transzfer ügynökségek nem tekintik feladatuknak a K+F Keretprogramokban történő részvétel támogatását, tudatosítását.

Az EU innovációpolitikai programjainak az ESDP célokkal való összhangját értékelve az ESPON kutatás a következőket állapította meg: MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

91



Az EU K+F politikája általában véve támogatja az ESDP-ben megfogalmazott innovációs célokat., A Keretprogramok támogatják a vállalkozások közötti, illetve a vállalati szféra és az egyetemek közötti hálózatépítést, míg a SA az innovációt támogató regionális intézményrendszer kiépítésére koncentrál elsősorban a kevésbé fejlett, 1. célrégiókban. Elsősorban a keretprogramok támogatják a nagyvárosi régiók innovációban betöltött stratégiai szerepkörének erősítését, a periférikus régiókra kisugárzó pozitív, fejlesztő (spread) hatású elősegítése érdekében.

–

Az ESPON kutatás kevés bizonyítékot talált a jelenleg futó EU politikák programjainak hatásvizsgálata kapcsán az ún. közvetett területi hatásokra vonatkozóan: a nagyvárosi régiók kiegyensúlyozottabb és policentrikus területi fejlődésére vonatkozóan, a városi gazdaság, a környezet és az infrastruktúra fejlődése vonatkozásában, valamint a kis- és középvárosi hálózat innovációs kapacitásainak megerősödése tekintetében.

–

A jövőben a legnagyobb erőfeszítésekre elsősorban mezo-szinten, azaz transzregionális szinten van szükség, mivel az eddigi programok, intézkedések nem segítették elő a nagyobb térségek globális integrációját az innováció és a K+F vonatkozásában sem. Ugyanakkor még az sincs meghatározva, hogy ezeket a nagytérségeket hogyan, s milyen irányban kell fejleszteni. A jövőbeli programoknak nemcsak a városok, nagyvárosok között meglévő régiókon belüli kapcsolatrendszerre kell építenie, de erősítenie kell ezeket a kapcsolatokat Európa nagytérségei között is.

AZ ESPON kutatás ajánlásai Az nyilvánvaló, hogy a közösségi szinten kitűzött 3%-os GDP arányos ráfordítási célt (amelynek 2/3-a a magánszféra hozzájárulása) nem tudja az UNIÓ 2010-ig teljesíteni. Mindezen célok megvalósítása azonban újabb erőfeszítéseket követel az innovációban érdekelt szereplők, s mindenekelőtt az EU K+Fpolitikája részéről. A főbb ajánlások a következők: 1. Az EU politikák közötti hatékonyabb koordináció –

Fontos a keretprogramok és a strukturális politikai kezdeményezések összehangolása közös célkitűzésekkel a területi kohézió további erősítése érdekében, különösen regionális szinten a programok közötti kapcsolatok erősítésével.

–

A következő tervezési időszakban lehetővé kell tenni a K+F Keretprogramok SA-ból történő ko-finanszírozását az 1. célterület régióiban. További cél közös politikai célok és intézkedések, illetve közös koordináció kidolgozása regionális és transzregionális szinten, valamint a keretprogramokban megszerzett kompetenciák regionális és transzregionális szinten történő hasznosulásának elősegítése.

2. Az akciók és intézkedések koncentrációjának szempontjai:: –

A regionális üzleti szféra bázisának, a regionális innovációnak és a humán erőforrásoknak a fejlesztése. A magánszektor innovációs kapacitásainak javítása a hatékonyabb tudáshasznosítás elősegítése céljából.

–

A tudásközpontok és kiválósági központok fejlesztése interregionális szinten. A tudásbázisok és az üzleti szféra aktivitásának koncentrálása, illetve fizikai, társadalmi és a humántőke kritikus tömegének megteremtése az ún. tudásközpontokban.


92



A gazdaság és egyetem közötti kapcsolatok fejlesztése, a kutatók vállalati mobilitásának erősítése.

–

A Keretprogramok egyes kulcsterületei (kiválósági központok integrált hálózata) központi szerepet kell, hogy játsszanak a transzregionális programok kialakításában. A SA-nak, mintegy hozzáadott értékkel támogatni kell ezeket a Keretprogramban megfogalmazott kezdeményezéseket a tudástranszfer és a vállalati hálózatok támogatásainak további erősítésével.

–

Az EU-ban minden a Pán-európai K+F-programnak és projektjavaslatnak figyelembe kell vennie a fejlesztések és a támogatások valószínűsíthető, várható területi hatásait és ezekre a kihívásokra potenciális válaszokat kell adnia.

3. Erőforrások: –

Az EU-politikák területi hatásvizsgálatának, a pozitív hatások azonosításának nehézségei ellenére konszenzus van a K+F ráfordítások (SA, FP támogatásai) további emelése és a barcelonai célok megvalósítása tekintetében.

–

Az ESPON-kutatás a Strukturális Alapok minimum 5%-át javasolja a K+F támogatására fordítani, hogy a jelenlegi kihívásokkal az innováció terén meg lehessen birkózni.

További kutatások, adatszolgáltatási igény –

Az ESPON-kutatás javasolja, hogy az európai innovációs rendszer kapjon ugyanolyan figyelmet, mint a nemzeti és a regionális innovációs rendszerek

–

Az ipar–egyetem kapcsolatok elemzésekor figyelemmel kell lenni a meglévő regionális szintű innovációs és kutatási hálózatok erősségeire, gyengeségeire. Továbbá a döntéshozókat tájékoztatni kell a helyi technológiabázis fejlesztésének, illetve a technológia kívülről történő vásárlásának lehetőségeiről.

–

Az európai és teljesebb területi spektrumú innovációs adatszolgáltatási rendszer fejlesztése, illetve újabb területi indikátorok bevezetése kívánatos a teljesebb kép kialakításához.


93


2.1.3. A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása

2.1.3. A KÖZÖS AGRÁRPOLITIKA ÉS A VIDÉKFEJLESZTÉSI POLITIKA TÉRBELI HATÁSA

1. A projekt címe: ESPON Projekt 2.1.3. The territorial impact of CAP and rural development policy (A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása). 2. A projekt időtartama: 2000–2006 3. Témavezető: Arkleton Institute for Rural Development Research, University of Aberdeen, Egyesült Királyság 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: First Interim Report 2002. szeptember, Second Interim Report 2003. február, Third Interim Report 2003. augusztus; Zárójelentés 2004. augusztus. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: 393 oldalas jelentés, ebből a mellékletek 78 oldalt tesznek ki. A jelentés két részből áll. Az első egy rövid végrehajtási összefoglaló, a második rész pedig a projekt eredményeit ismerteti. A második részen belül tíz fejezet található: 1. Bevezetés; 2. Koncepciók, politikák; 3. Módszertan; 4. A CAP és a vidékfejlesztési támogatások területi elosztása; 5. A CAP és a vidékfejlesztési politika változásai és kihatásai; 6. Az EU-15-ök CAP és vidékfejlesztési politikája következményeinek kihatása (e fejezet végén térnek ki az új tagállamok EU-s mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatására); 7. A mezőgazdasági és a vidékfejlesztési politika és az EU területfejlesztési politikájának kapcsolata; 8. A megfelelő vidékfejlesztés; 9. Következtetések és ajánlások; 10. További szükséges adatok és a kutatás. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek –

Az ESPON 1.1.2. projekt által használt város–vidék kapcsolatok mutatói: Az OECD által használt népsűrűség alapján felállított, alapvetően rurális, jellemzően rurális és alapvetően városias térségkategóriákat elemezték Európa területén.

–

Különféle TPG-k (Transnational Project Group), amelyek nagyon periferikusan foglalkoznak a mezőgazdasággal és a vidékfejlesztéssel.

–

Legszélesebb körben a CAP-ból vettek át módszereket. A CAP-támogatások intézkedéseit, pl. a korai nyugdíjazás, a kedvezőtlen adottságú területek, továbbá olyan jellemzőket, mint a mezőgazdaságban foglalkoztatottak aránya, az átlagos birtokméret területi elhelyezkedése vizsgálták.

7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A jelentésben többször is visszatérő problémaként merült fel: 1. Hogyan lehet a CAP és a vidékfejlesztési politika térségi hatását mérni; 2. Milyen térségi tipológiát alkalmazzanak? MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

94


2.1.3. A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása 1. Az 1. pilléren belül mérték: – a piaci támogatásokat, – a közvetlen kifizetéseket. A 2. pilléren belül mérték: – a kedvezőtlen adottságú területek (LFA) programjait, – az agrár-környezetvédelmi programokat, – a vidékfejlesztési intézkedéseket. Majd megvizsgálták azt, hogy a fenti támogatások milyen térségi hatást gyakorolnak – a társadalmi és gazdasági kohézióra, – a környezetvédelmi fenntarthatóságra, – Európa policentrikus fejlődésének növelésére. Az egyes támogatásokról a régi tagállamokban számtalan esettanulmány olvasható, amelyeken látszik, hogy más-más intézet készítette. Az esettanulmányok terjedelmesek, eltérő módszerek szerint íródtak és hiányzik a tapasztalatok levonása. Az új tagállamok esetében a SAPARD területi hatásának vizsgálatát tűzték ki célul, de ennek során egyedül a lengyel SAPARD-program lebonyolításáról írtak egy alfejezetet, és ismertették az új tagállamoknak megítélt mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatásokat. Az adatokat NUTS 3-as szinten gyűjtötték, főleg az EU-15-ökre vonatkozóan, de helyenként az akkor még társult, ma már tag 12 országra. 2. A projekt során négy területi tipológiát alkalmaztak. A közismert OECD ruralitási tipológiát, a kedvezőtlen adottságú térségek besorolását, az ESPON 1.1.2. programban használt város–vidék tipológiát és végül a NUTS 3. szinten egy klaszterelemzésre alapozott területi tipológiát. Ez utóbbit az ESPON 2.1.3.-ban, tehát ebben a projektben fogalmazták meg, és értelemszerűen ezzel foglalkozik a jelentés a legtöbbet. A mezőgazdasági szempontokra is figyelemmel az EU-15-ök esetében 10 típusról írnak az alábbiak szerint: 1. „Makrovárosok” (Macro-city): 76 NUTS 3-as régió tartozik ide. Az európai nagyvárosok tipikus tere. Itt a legnagyobb az egy főre eső GDP és a népsűrűség. Átlag alatt van a 65 év feletti farmerek aránya, és a peri-urbánus mezőgazdaság a jellemző. 2. „Közepes elérhetőség” (Meso-Assessible): A legtöbb, 345 NUTS 3-as régió ide tartozik. Németországban, Franciaországban, Olaszországban és Belgiumban találhatók leginkább ezek a régiók. Társadalmi-gazdasági szempontból kedvező fekvésű térségek, ahol a mezőgazdaságban dolgozók aránya az átlagosnál gyorsabban változik. 3. „Északi vegyes gazdaság” (Northern Mixed Economy): 164 NUTS 3-as szintű területi egység tartozik ide, főleg az Egyesült Királyságban, Írországban és Ausztriában. A térségre jellemző a középvárosok és a szállodák átlagon felüli aránya. Az egy főre eső GDP és a munkanélküliség átlagos. A földhasználatban a gyepterületek magas aránya és a mezőgazdasági háztartások alternatív jövedelemszerzése a jellemző.


95


2.1.3. A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása 4. „Déli elmaradott” (Southern Lagging): 43 NUTS 3-as régió tartozik ide, ahol keverednek a ritkán lakott területek, a középvárosok és a nagyvárosok, pl. ilyen Athén környéke. Az egy főre eső GDP makroszinten átlag alatti; a mezőgazdaságban foglalkoztatottak és az ágazatban dolgozó 65 év felettiek aránya az átlagon felüli, míg a birtokméretek az átlagon aluli arányt képvisnek. A földhasználat tipikusan mediterrán: olíva, szőlő, gyümölcs. 5. „Mezőgazdasági periféria” (Agricultural Peripherial): 111 NUTS 3-as régió tartozik ide, főleg Spanyolország, Görögország, Olaszország és Portugália déli részén. A mezőgazdasági szektornak domináns szerepe van a gazdaságban, ez Európa vidéki perifériája, ahol a turizmustól várható a dinamizáló erő. 6. „Mezőgazdasági turizmus (Partvidék)” (Agricultural Turism Ecostal): 18 NUTS 3-as régiót soroltak ehhez a típushoz, a mediterrán szigeteket és a déli partvidéket, amely jól ismert turisztikai vonzerővel is rendelkezik. Az OECD-besorolás szerint ez agrárjellegű periféria, amit az alacsony elérhetőség is generál középszinten. 7. „Diverzifikált gazdálkodás” (Diversified Farming): 41 NUTS 3-as régió tartozik ide, főleg Hollandiában és az Egyesült Királyságban. Az európai mezőgazdasági modell sikeres példájának nevezik ezt a típust. A nagyméretű és főleg tehéntartó gazdaságok és a turizmus párosítása jellemző rájuk. 8. „A gazdálkodás magterülete” (Core Farming): A második legnagyobb, mintegy 253 NUTS 3-as egységet felölelő terület, amelynek több mint fele Németországban van. Kis- és középvárosok környékén található, nem elmaradott térségek. Termékeny területek és az átlagosnál nagyobb farmméretek a jellemzők rájuk. 9. „Szőlőtermő terület” (Viticulture): 20 NUTS 3-as, döntően francia régió tartozik ide. Magas munkanélküliség, de alacsony mezőgazdasági foglalkoztatottság a jellemző. A termőterület átlagosnál nagyobb részén szőlőt termelnek. 10. „Svédország” (Swiden): Statisztikailag a legproblematikusabb klaszter, ami annak köszönhető, hogy Svédország földhasználatát nem lehet máshová besorolni. 19 svéd és 3 olasz NUTS 3-as régió tartozik ide. Ritkán lakott területek. Ezután a jelentés az egykori 12 társult ország klaszterelemzésére tér ki, hangsúlyozva, hogy a fő kritérium az elérhetőség. 1. „Lengyel városok” (Polish Cities): Csak hat NUTS 3-as régiót foglal magában a nagy conurbációk, pl. Varsó környékén. Fő jellemzője az, hogy a rurális térségekből is jó az elérhetőség, ezért fejlettebb térségekről van szó. 2. „Dinamikus távoli” (Dynamic Remote): 19 NUTS 3-as, főleg lengyel és balti régió tartozik ide. A dinamikusan fejlődő piac nagy esélyt jelent e térségek számára. 3. „Stagnáló távoli” (Static Remote): 29 NUTS 3-as régiót soroltak ide, főleg Románia és Bulgária térségéből. 4. „Elmaradott távoli” (Lagging Remote): 48 román, bolgár és balti NUTS 3-as régió tartozik ebbe a kategóriába. Makroszinten nagyon alacsony elérhetőségi szint, magas munkanélküliségi ráta, alacsony egy főre eső GDP és intenzív mezőgazdasági földhasználat a fő jellemzője e klaszternek.


96


2.1.3. A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása 5. „Dinamikus makroelérhetőség” (Dynamic Macro-Accessible): 34 NUTS 3-as régiót soroltak ide Lengyelországban és Szlovákiában, amelyek Európa földrajzilag központi helyén helyezkednek el, ezért makroszinten magas az elérhetőségi indexük, de mezoszinten alacsony, mert rossza a vasút- és úthálózati infrastruktúrájuk. Ritkán lakottak, alacsony egy főre jutó GDP és magas munkanélküliség a jellemzőjük. 6. „Középszintű elérhetőség” (Meso-Accessible): Ciprust, Máltát és Bukarestet sorolták ide. Makroszinten alacsony, mezoszinten magas elérhetőség jellemzi e térségeket. 7. „Stabil elérhetőség” (Stable Accessible): A társult (ma már főleg új tag) országok legtöbb (51) NUTS III. régiója ide soroltatott. Főleg Magyarországot, a Cseh Köztársaságot, Szlovéniát és Romániát említették, ezen belül is Budapestet és Prágát emelték ki úgy, mint ahol magas az elérhetőségi index makro- és mezoszinten egyaránt. Ebből magas foglalkoztatottság következik, amely az EU-15-ök életszínvonala felé vezető utat is jelenti. Összegzésként elmondható, hogy e klaszterek felállításánál az EU-15-ök esetében a mezőgazdaságot is figyelembe vették, az új tagállamoknál ezt mellőzték, és csak az elérhetőségre összpontosítottak; pedig ott a mezőgazdaságnak a foglalkoztatásban és a GDP-termelésben is nagyobb a szerepe, mint a régi tagállamokban. 8/a A kutatás célja A Második gazdasági és kohéziós Jelentéssel (2001. január) és az Európai Területfejlesztési Perspektívával (ESDP) összhangban megfogalmazni azt, hogy a közös agrárpolitika (CAP) és a vidékfejlesztési politika miképpen járulhat hozzá az Európai Unió területének kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődéséhez az EU-15-ökben és az akkor még társult – ma már új tag – országokban. 8/b Eredmények, megállapítások összessége Megállapítást nyert, hogy történelmileg a CAP és a vidékfejlesztési politika eszközei nem rendelkeznek térségi orientációval, mert az egy ágazati politika. A CAP és a vidékfejlesztési politika területi kihatása a régiók gazdaságának függvényében változik. Továbbá ezeknek a politikáknak a kohézióra lehet ellentmondásos hatásuk. A CAP 1. pilléréhez tartozó a piaci támogatásoknak egy hektárra vetített magasabb aránya a gazdagabb régiókba és a nagyobb farmerekhez, az alacsonyabb munkanélküliségi rátával bíró térségekbe jutott el. A 2. pillér (a vidékfejlesztés) keretén belül nyújtott támogatások jobban eljutnak a periferikus régiókba, de nem olyan mértékben, mint ahogy azt a projekt hipotézisében feltételezték. Összességében a CAP-nak egyenlőtlen térségi kihatása van az EU-15-ökre, elsősorban az 1. pillérnek köszönhetően, és nem szolgálja a kohéziót. Megállapítást nyert, hogy a kohéziós célkitűzések a vidékfejlesztésben akkor valósulnak meg, –

ha életképes vidéki közösségek jönnek létre;

–

ha a jövedelem, a munkalehetőség és az életminőség tekintetében csökken a különbség város–vidék és vidék–vidék viszonylatban.

A jelentés kiemeli, hogy mostanában a CAP-en belül reformok sora következik, és azzal számolnak, hogy majd ezek lehetővé teszik, hogy a CAP elmozduljon az ESDP céljainak irányába. Ennek szellemében több MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

97


2.1.3. A közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika térbeli hatása pontba foglalt ajánlást fogalmaznak meg. E pontok közül a hazai fejlesztéspolitikában azt hasznosíthatnánk, hogy a vidékfejlesztési támogatásokkal a legelmaradottabb térségeket kell megsegítenünk. Forgatókönyveket nem vázol fel a kutatás, csak megállapította, hogy a mezőgazdasági politika változása a környezetvédelmi politika irányába kell hogy elmozduljon, továbbá a jelentés nyomatékosan hangsúlyozza, hogy az elmaradott mezőgazdasági régiókban szükség van szerkezeti változásra.


98


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai

2.2.1. A STRUKTURÁLIS ALAPOK TERÜLETI HATÁSAI 1. A projekt száma és címe: ESPON 2.2.1. Territorial effects of Structural Funds (A Strukturális Alapok területi hatásai). 2. A projekt időtartama: 2002–2005 3. A projekt témavezetője: Nordregio Nordic Centre for Spatial Development, Stockholm, Svédország 4. A projekt záró riportjának kelte: 2005. március 5. A vizsgált jelentés szerkezete: a terjedelmes (több mint ezer oldalas) projekt jelentés a három érdemi részre tagolódó zárójelentést és a megalapozó tanulmányokat, és a vizsgálati dokumentumokat három kiegészítő kötetbe rendező függeléket foglalja magába. Zárójelentés: A térképek, táblázatok és ábrák jegyzéke Part A) 1. Vezetői összefoglaló 2. A projekt koncepció, módszertan és tipológia tudományos összefoglalója 3. Együttműködés, kapcsolódások az ESPON-programon belül Part B) 4. A Strukturális Alapok működése a térségi (spatial) politikák szemszögéből 5. A Strukturális Alapok térdimenziója – a fejlesztési ráfordítások földrajza 6. A Strukturális Alapok felhasználásának területi hatásai – esettanulmányok 7. A nemzeti regionális politikák és a Strukturális Alapok politikáinak viszonya 8. Az INTERREG hozzájárulása a policentrikus fejlődéshez 9. Következtetések, fejlesztéspolitikai vonatkozások (implikációk) Part C) Függelékek 1. Függelék: Az ESPON adatbázisba került adatok és mutatók listája 2. Függelék: A hiányzó adatok listája 3. Függelék: A rövidítések jegyzéke MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

99


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai 4. Függelék: Magyarázatok, értelmezések (Glossary) 5. Függelék: A felhasznált irodalom és dokumentumok jegyzéke 6. Függelék: A felhasznált teljesítménymutatók bemutatása 7. Függelék: A projekt zárójelentésében nem szereplő térképek jegyzéke 8. Függelék: Esettanulmányok összefoglaló lapjai (EU15-ök NUTS 2 vagy 3 egységekre készült esettanulmányok főbb adatai, információi, térképei, a következtetések összefoglalása egységes szerkezetű egyoldalas formában). Csatolt kötetek A fenti szerkezetű zárójelentést kiegészíti további három (közel 900 oldalnyi) függelék kötet, amelyek a zárójelentés 6–8. fejezeteinek megalapozó anyagait adják közre: A Függelék: Országjelentések B Függelék: A nemzeti regionális politikák és a Strukturális Alapok politikáinak viszonya C Függelék: Az INTERREG hozzájárulása a policentrikus fejlődéshez. 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai A projekt során háromfajta együttműködés alakult ki: általános együttműködés (közös kutatási platform szerint) az ESPON 3.1 Integrált eszközök projekttel; a Strukturális Alapokkal kapcsolatosan együttműködés az ESPON 2.2.2 Csatlakozás előtti támogatás és az ESPON 2.2.3 A Strukturális Alapok területi hatása a városi térségekben projektekkel; a térfejlődéssel kapcsolatosan együttműködés az ESPON 1.1.1 Policentrikus fejlődés, az ESPON 1.1.2 Vidék-város partnerség és az ESPON 1.2.1 Közlekedés-projektekkel. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A projekt különleges – és nézetem szerint mind az ESPON-program, mind pedig az EU Strukturális Alapok politikája szempontjából fontos – hozzájárulás a Strukturális Alapok (az EU támogatási rendszer), valamint a különböző szintű fejlesztési politikák eredményeinek és hatásainak értékeléséhez. Jellegét tekintve kevésbé a szokásos módszert követi (megalapozó anyagok alapján történő szerkesztett összegezés és ajánlás), hanem egy felkészült kutatócsoport tanulmánya, állásfoglalása a hatásértékelés főbb kérdéseiről, a szükséges helyeken empirikus bázisú eredményekkel alátámasztva. Deklarálja, hogy meglevő adatbázisra és mutatórendszerre épít, amely elégséges a téma vizsgálatára (a további szélesítés ráfordítása nem lenne arányban annak eredményével). A felhasznált mutatók a leginkább használatos ismérveket jelenítik meg: fajlagos GDP vásárlóerő-paritáson, foglalkoztatottság, munkanélküliség, Strukturális Alapok felhasználása.


100


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai A Strukturális Alapok felhasználásánál az 1994–1999 közötti tervezési időszak EU 1., 2., 3., 5b. és 6. célkitűzése keretében történt ráfordításokat vizsgálták, mind a 15 országra, NUTS 3 szinten, négy tematikus csoportba rendezve: – – – –

regionális fejlődés, termelési infrastruktúra, mezőgazdaság, halászat, vidékfejlesztés, szociális integráció, emberi erőforrás, alapinfrastruktúra, európai kohézió.

A Strukturális Alapok felhasználására vonatkozó, a projekt által használt adatbázis a Strukturális Alapok kiadásainak 93,5%-át reprezentálta. A 2000–2006 közötti tervidőszakra hasonló adatok még nem voltak, de a projekt a vizsgálata során rendszeresen kitért ezen időszak programintézkedéseinek az áttekintésére, értékelésére is. A jelentés módszertani értelemben alapvetően a kérdéskör tudományos feldolgozása (értékelés, szakirodalom és empirikus anyagok összefoglaló elemzése alapján). Az empirikus anyagok, adatok zömmel térképi megjelenítésben közöltetnek, illetőleg újszerű módszer az egy-egy területi egységre készült esettanulmány egyoldalas, azonos szerkezetű (elrendezésű) összefoglaló lapja (’summary sheet’). 8. A projekt lényegének ismertetése A projekt két alapcélkitűzés teljesítésére irányult: 1. A Strukturális Alapok felhasználási térképének megrajzolása (EU15, NUTS 2 és 3 szinten, 1994–1999 tervidőszak). A Strukturális Alapok elsőrendűen az Európai Unió fő alapcéljai közül a gazdasági és szociális kohézió új egyensúlyának (kiegyensúlyozottabb szerkezetének) létrehozását szolgálja, két alapismérve a GDP és a munkanélküliség alakulása. Abszolút és relatív mutatói adottak, a felhasználás közvetlen eredményeinek számbavételi módja kézenfekvő. (Mindazonáltal, az elvileg rendelkezésre álló információk ellenére az adatbázis összeállítása a hároméves projektből több mint egy évet vett igénybe!). 2. A Strukturális Alapok felhasználásának értékelése mellett különös figyelmet fordított a projekt a Strukturális Alapoknak a gazdasági és szociális kohézión túl a másik Európai Uniós stratégiai alapcél, a területi kohézió előmozdítása terén kimutatható hatása értékelésére. A területi kohézió gyakorlati értelmezésének, operacionalizásának tekinthető az ESDP által bevezetett policentrikus térfejlődés, ezért e másik projektcélkitűzés pontosítva a területi kohézió és a policentrikus fejlődés elősegítésének értékelése. Ez egyfelől hosszabb távú kihatás, nehezebben mérhető, másfelől elvi tekintetben is bonyolultabb, szükséges a kategóriák, funkciók pontos azonosítása, a vizsgálati logika alapkérdéseinek, menetének lefektetése. (Ez az a célkitűzés, amely miatt a módszert fentebb tanulmány jellegű feldolgozásként jellemezhettük, a team állásfoglalása kifejtéseként.) A 2. célkitűzés a projekt készítői számára ily módon szükségessé tette egyfajta tudományos koncepció kialakítását a hatásrendszer értékelésére. A koncepció főbb elemei az alábbiak: a) A területi kohézió egy „ernyőkoncepció”, integráns része a kohéziós folyamatnak, a kohézió területi aspektusai mellett kiterjed a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés általános EU-céljára is. A területi


101


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai kohézió egy térszerkezeti (földrajzi) egység potenciáljára, állapotára és viszonylagos helyzetére van kihatással. b) A kohéziós politika a kohézió elérését, erősítését célba vevő politika, amely tágabb értelemben magában foglalja a gazdasági és szociális kohézió mellett a területi kohéziót is; a kohéziós politika eleme a Strukturális Alapokkal kapcsolatos politikák mellett a szélesebb értelemben vett területi (territorial development policy) és térszerkezeti politika (spatial development policy) is, mind a nemzetek, mind pedig az Európai Unió szintjén. c) Az európai térszerkezeti plitika (European spatial policy) része minden olyan EU-politika, amely vagy térszerkezeti specifikációjú, vagy van térségi hatása a gyakorlatban, és amely a tagállamok területrendezési („land use”) tervezésére és a térségfejlesztési stratégiáira vonatkozó hatást is szolgálja. E politika előtérbe kerülése a European Spatial Development Perspective elfogadása nyomán történt. d) A policentrikus fejlődés a területi kohézió operacionalizálása (ehelyütt a projekt célkitűzés számára), amely a téregységek térszerkezeti alakzatai (településszerkezet, népességeloszlás), elérhetőségének, funkcionális szakosodásának és kooperációs kapcsolatainak alakulására vonatkozik. Mind a négy elemnek van makró-, mezo- és mikroszintje is. e) Területi hatás minden olyan specifikus politikai beavatkozás révén létrejövő hatás, amely egy terület helyzetére vagy fejlődésére vonatkozik. Kétféle hatás van: a közvetlen hatás, amelyet egy beavatkozás, fejlesztés érzékelhető eredményként célba vesz, és a közvetett hatás, amely kimutatható ugyan, de a beavatkozás direkt módon nem tudja célba venni, meghatározni. A koncepció másik fontos elvi csomópontja a policentrikusság értelmezése. A policentrikus térfejlődés összekötő („híd”-)koncepció, amely az ESDP által vázolt két alapcél, a gazdasági növekedés és a kiegyensúlyozott fejlődés között teremt kapcsolatot. A híd-jelleg hatás a tagállamok érdekeltségében is megjelenik, amely érdekeltség döntően a gazdasági és szociális kohézióra épül, és megkülönböztetett figyelmet szentel azon folyamatok erősítésének is, amelyek a versenyképesség egyensúlyát (kiegyensúlyozottságát) szolgálják. Az ESDP logikáját követve, a policentrikus fejlődés magába foglalja a térszerkezeti alakzatok (’settlement patterns’) alakulását minden (az EU-tól a helyiig terjedő) területi szinten, amelyek erősíthetik a versenyképességet, a regionális egyensúlyt (kiegyensúlyozottságot) és az új város-vidék kapcsolatrendszert. Ez a felfogás szükségképpen érzékenyebb a potenciálra koncentrálás szükségletei iránt, mint a problémákra való összpontosítás igényei iránt. Továbbá, integrált területi megközelítést foglal magába, amelyben a kisés középvárosok a regionális fejlődés motorjaiként értékelődnek. A policentrikus fejlődés (ehelyütt a projekt számára) négy kulcsdimenzióban ragadható meg: a) Területi alakzatok (morfológia, azaz a népesség területi eloszlása): a legpregnánsabb dimenzió, amelyhez a policentrikus fejlődés kötődik. A legfontosabb vonatkozás itt a kis-, közép- és nagyvárosok helyzete a migrációs folyamatok, vagy éppen az inercia tekintetében. Ezt a dimenziót a Strukturális Alapok nehezen kimutatható módon alakíthatják, sőt, mindenfajta politikai beavatkozás vagy eszköz csak hosszú távon láthatóvá váló hatással lehet rá. b) Közlekedési kapcsolatok és elérhetőség: a policentrikus alakzaton belül a csomópontok közötti kapcsolatok és elérhetőség. A különböző csomópontok megerősödése a verseny és az együttműködés képessége szerint alakul, a hozzáférés és az elérhetőség e tekintetben fontos. A Strukturális Alapok az infrastrukturális beruházások támogatása révén lehet hatással erre. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

102


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai c) Funkcionális gazdasági-szociális specializáció: mind a verseny, mind pedig az együttműködés tekintetében az attraktivitás (vonzásképesség) lehet egy hely fő ereje, ez pedig a specializációtól függ. A specializáció a meghatározó helyi képességek és klaszterek fejlődése, amelyre a Strukturális Alapok például a szerkezeti változások támogatásával hathat. d) Kooperáció: az elérhetőség és a specializáció a policentrikus fejlődés funkcionális vagy kapcsolati erősítését szolgálja, ez pedig a hálózati „beágyazottságo”, a hálózatba való beépülés fokát. Bár nehezen mérhető, mégis fontos elem, amelyre a Strukturális Alapok – és nem utolsó sorban az INTERREG közösségi kezdeményezés – hathat. A policentrikusság különböző területi szinteken értelmezendő. A fenntarthatóság erősítése, a globális versenyképesség és a kohézió az európai térszerkezet policentrikus fejlesztési modelljében legalább három területi szint elkülönítését és a policentrikusság ezen szinteken való értelmezését igényli: a) Policentrikusság a helyi-regionális szinten. A cél itt az egy- vagy néhány központú regionális szolgáltatásokról a többközpontú felé haladás. A meghatározó szempont a gazdasági integráció és a specializáció. Ha a kritikus tömeg egy térségben problematikus, szerepe lehet a városszövetségeknek (hálózatnak) is. A morfológiai vagy megközelíthetőségi aspektustól függetlenül a munkamegosztás és a funkcionális szakosodás a regionális városrendszerben fontos indikátor. b) Policentrikusság nemzeti, nemzetek közötti (transznacionális) szinten. A cél a főbb városok dominanciája által jellemzett szerkezettől a kiegyenlítettebb városszerkezet felé haladás, ahol a gazdasági teljesítmény és a szolgáltatások fejlődése a szomszédos városok hálózata vagy klasztere révén megy végbe. A funkcionális városi övezetek teljesítményskálája sokszor az övezetek méretétől függ. A nemzeti városszerkezet jobbításának egyik lehetősége a nemzeti centrum több helyi-regionális központ együttese által történő ellátása. Az integráció és specializáció itt is szükséges. c) Policentrikusság globális, európai szinten. A cél ezen a szinten a kiegyenlítettebb területi struktúra elérése a Pentagonon kívüli funkcionális városi térségek (vagy városklaszterek) fejlődésének támogatása révén. Ma a kibővült EU-ban csak a Pentagon tekinthető igazán fontos globális zónának. A célt a funkcionális városi térségek közötti stratégiai szövetségek fejlesztésével, illetőleg e térségek nemzetközi versenyképességének fokozásával lehet elérni. Mindkét esetben a globális pozíció erősítése a követendő út, az európai vagy globális fontosságú belső adottságok, erőforrások bázisán. Ezen belső adottságok különböző természetűek lehetnek, kezdve a gazdasági-termelési specialitásoktól egészen a nemzetközi kulturális centrum intézményekig (például múzeumok stb). 1994 és 1999 között a jellemzően regionális programok fő célja a GDP-ben és a munkanélküliségben mért területi különbségek mérséklése. Ebben a tervidőszakban az 1. célkitűzésnél összességében nem volt világosan megjelölt modellje e cél elérésnek. A jelenlegi tervidőszakban ez a belső adottságok fokozott hasznosításán nyugvó versenyképesség új fejlesztési paradigmája révén erősödött meg. A 2. célkitűzés tekintetében a jelenlegi tervidőszakban a szélesebb nemzeti-regionális gazdasági fejlődéshez való kapcsolódás igénye erősödött fel, néhány új tartalmi elemmel kiegészülve, mint például a szoft fejlesztések erősítése, új technológiák alkalmazása, vagy a finanszírozás innovatív módszerei. 1994 és 1999 között a második legnagyobb költségvetési tétel volt a Strukturális Alapok, 1999-ben a támogatások az EU15 összesített GDP-jének hozzávetőleg 0,28%-át tette ki. Ezen átlag felett csak a kohéziós országok mutatói voltak, legmagasabb értékkel Portugália (1,89%) és Görögország (1,86%). A kohéziós országok körén kívül a Strukturális Alapok nagysága ily módon csak korlátozottan volt képest mérsékelni a különbségeket. Ez a megállapítás még akkor sem változik, ha számolunk a támogatások más forrásokat mobilizáló – társfinanszírozó – hatásával is. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

103


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai A NUTS 2 régiók közül 50 érte el a legmagasabb részesedést, mindegyik görög, portugál vagy spanyol (mennyiségi sorrendben véve). A NUTS 3 régiók közül hozzávetőleg minden harmadik támogatottsága volt az EU15 átlaga feletti, itt a NUTS 2 kapcsán jelölt országokhoz képest Németország az új elem. Az átlag felett támogatott régiók népessége az EU15-ök 31%-át tette ki. Összességében a projekt értékelése a jól ismert képhez jutott: csökkent a különbség a NUTS 0 szinten, gyengült viszont a kohézió NUTS 2 és NUTS 3 szinten. Különbségi indexek a vásárlóerő paritásos GDP szerint, 1995 és 2000, NUTS 0, 2 és 3 szinten EU15

Különbségi index

Változás

Jellemző

NUTS szintek

1995

2000

1995–2000

NUTS 0

0,465

0,460

-0,005

Javuló kohézió

NUTS 2

0,339

0,341

+0,002

Romló kohézió

NUTS 3

0,531

0,620

+0,089

Romló kohézió

Forrás: New Cronos.

Az EU15 országok szintjén a Strukturális Alapok támogatása és az országok gazdasági növekedése között semmilyen kapcsolat nem mutatható ki (mindenfajta párosításra akad példa). Talán csak Franciaországban és Olaszországban van halvány együttmozgás, Svédországban erős negatív jellegű a kapcsolat, Portugália és Görögország esetében pedig többé-kevésbé véletlenszerű. Az egy lakosra jutó támogatás régiószinten ellenben meglehetősen erős kapcsolatot mutat a regionális GDP nagyságával, negatív előjellel. Írország nagyrésze, továbbá Svédország és Finnország északi része, valamint néhány egyedi nagyvárosi régió kivételével a szabály az, hogy minél szegényebb a régió, annál több támogatást kap egy főre jutóan. Az EU15-ök NUTS 3 régiói közül számarányban 13%, népességszám szerinti arányban 11% mutat nagy támogatottságot és az országa regionális átlaga feletti növekedést, ugyanakkor e régiók ötödénél (16%-os népességarányban) a magas támogatottság átlag alatti növekedéssel párosult (főleg KeletNémetországban és Észak-Angliában). Hasonlóképpen nem mutatható ki kapcsolat a támogatottság erőssége és a foglalkoztatottság dinamikája között sem (kivéve, ha az EU 3. célkitűzését külön értékeljük, ahol a munkahelyteremtés központi elem). Valamelyest együtt mozog NUTS 2 szinten mérve az egy főre jutó támogatás és a foglalkoztatás növekedési üteme (nagyobb támogatás, némileg átlag feletti foglalkoztatotti növekmény). A negatív népességi trend szinte általános az EU-ban. Voltaképpen az egyetlen figyelmet érdemlő jellemző, hogy a csökkenő népességű régiókban az egy főre jutó támogatás 60%-kal magasabb átlagot mutatott, mint a növekvő népességszámú régiócsoportban. Összességében az átlagot meghaladó támogatottságú régiókban 0,7%, az átlag alatti támogatottságúakban pedig 1,3% volt a népességszám növekedés a vizsgált periódusban. A közlekedésfejlesztésnek, az elérhetőségnek fontos szerepe van a policentrikus térszerkezetben. A projekt az ESPON 1.2.1 projekthez hasonló következtetésekre jutott: a centrum-periféria viszony által MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

104


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai különösen sújtott Portugáliában, Írországban, Görögországban, Spanyolországban és Dél-Olaszország nagy részében az ERFA EU 1. és 2. célkitűzése, valamint a Kohéziós Alap infrastruktúra részével számolva a viszonylag rossz elérhetőségű térségekbe ment a termelő infrastruktúra magas értékű támogatása, Finnország, Svédország és Skócia hasonlóan gyenge megközelíthetőségű térségei ugyanakkor alacsony szintű támogatottságot kaptak, Kelet-Németország a köztes pozíció (relatíve jó elérhetőség és jó támogatottság), a Pentagon és a kék banán területe ellenben semmilyen termelő infrastruktúra támogatást nem kapott. Összegezve, a policentrikus régiók a támogatottságot illetően az 1994 és 1999 közötti tervidőszakban kevésbé támogatott régióknak bizonyultak, mint a másikak. A policentrikus és nem policentrikus régiókban mért támogatás áttekintése, 1994-1999 Támogatások

1 főre jutó A teljes támogatás, támogatáson € belüli arány, %

A régiók száma

Nem-policentrikus régiókban

425

50,6

84

Policentrikus fejlődési potenciállal rendelkező régiókban

326

31,6

75

Policentrikus régiókban

255

17,8

52

Jóllehet, a Strukturális Alapok felhasználása és a területi kohézió, valamint a policentrikus fejlődés tekintetében mennyiségi jellegű hatások alig mutathatók ki, az esettanulmányok több minőségű jellegű pozitív hatásról referáltak. A Strukturális Alapok támogatta térségekben: – – – – – –

általában jobban erősödött és egyre fontosabb tényezővé vált a helyi-területi kormányzás (a kormányzás innovációja vagy megújítása ment végbe), felfejlődött a gazdasági fejlődés erőforrása (potenciálja), a politikaépítésben erősödött a stratégiai dimenzió (szemlélet), új típusú beavatkozások, akciók honosodtak meg, erősödött a partnerség, és fokozódott az új tanulási és innovációs dinamika.

A policentrikusság érvényesülése érdekében a legfőbb teendők az alábbiak: ● a policentrikusság operacionalizálása, explicit bekapcsolása a fejlesztésekbe (mind az EU 1. és 2. célkitűzése, prioritása tekintetében); szükség lenne a tervezéshez-programozáshoz e témájú útmutató közzététele; ● a területi lehatárolás kulcskérdés a policentrikusság tekintetében (a makró- és mezoszintű területi kohézió, valamint a policentrikus potenciál lehet a fő szempont); ● a policentrikusság tekintetében a fejlesztési politika leginkább releváns területe az infrastruktúra és a funkcionális specializáció (elérhetőség, termelési infrastruktúra, fontos elem lehet a turizmus és a K+F potenciál); mindazonáltal a Strukturális Alapok meglevő támogatásformái elégségesek, nincs szükség közvetlen policentrikus eszközökre;


105


2.2.1. A Strukturális Alapok területi hatásai ● a kormányzás erősítése fontos szereppel bír, az alábbi tényezőkre kiterjedően: – – –

intenzívebb viták a politikák alakításában, az új típusú gondolkodás előmozdítása, a nemzeti gyakorlat (kontextus) jobbító, emelő hatásának erősítése, a transznacionális kapcsolatok elősegítése.

9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára A projekt tudományos állásfoglalás az EU általános stratégiai célkitűzéseit alapul véve a Strukturális Alapok és általában a különböző szintű térségi politikák tartalmára, irányaira, az intézkedések (fejlesztési akciók) várható eredményeire, térségi hatásaira, illetőleg ezen eredmények, hatások értékelésére vonatkozóan. Ilyen értelemben alternatívája lehet az EU stratégiaépítését megalapozó ESPON-program sokszor öncélúnak tűnő adat- és mutatórendszer központúságának, a problémák ismételt felvetésének, vagy éppen az elnagyolt megközelítések alkalmazásának. A projekt által közvetített szemléletmód, megközelítés és a főbb célok fejlesztéspolitikai azonosítása, operacionalizálása lehet elsőrenden hasznos, mindazonáltal jól használható a mutatók térképi bemutatása és a régiós összefoglaló lapok is, elsősorban nemzetközi kitekintésre.


106


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése

2.2.2. AZ ELŐCSATLAKOZÁSI ALAPOK HATÁSAINAK ELEMZÉSE 1. A projekt címe: ESPON 2.2.2. Pre-accession aid impact analysis (Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése). 2. A projekt időtartama: 2002–2004 3. A projekt témavezetője IRS (Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung) Németország 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: 2005. március. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: Előszó Vezetői összefoglaló Az EU bővítés kapcsán indokolt EU beavatkozások Potenciál-orientált hatásvizsgálat Az EU előcsatlakozási alapjainak regionális és térbeli hatásai A regionális előcsatlakozási alapok elköltésének hatásai Az előcsatlakozási alapok célterületei Az előcsatlakozási alapok számszerűsíthető hatásai A Strukturális Alapok és az előcsatlakozási alapok területi hatásainak ex-ante értékelése Az EU közösségi jogrendszere átvételének területi hatásai Az előcsatlakozási alapokkal kapcsolatos országos regionális politikák Záró megjegyzések és politikai lehetőségek Az előcsatlakozási alapokkal és Strukturális Alapokkal kapcsolatos általános javaslatok A régió-specifikus politikai megoldások. Tudományos összefoglaló Mennyiségi határértékelés Minőségi határértékelés Ex-ante értékelés Kapcsolódó EU alapok és területfejlesztési célú nemzeti politikák. Az ESPON 2.2.2. helye az ESPON hálózaton belül További kutatási kérdések és hiányzó adatok További kutatási kérdések A területi hatásértékelést akadályozó adat-hiányosságok A potenciális mutatók terén mutatkozó adat-hiányosságok A politikai adatok terén mutatkozó adat-hiányosságok Ábrák, térképek, táblázatok


107


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése 6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: A projekt során a vezető partner aktívan együttműködött más ESPON projektek vezető partnereivel, rendszeresen részt vett az ESPON szemináriumokon. Különösen fontos volt az ESPON 2.2.1. projekttel való kooperáció, amely lehetővé tette az EU 15-ök, valamint az új tagállamok és a tagjelölt országok területi folyamatainak összehasonlítását. E hálózatépítés eredménye az EZ regionális politikára fordított kiadásai, nevezetesen az EU 15-ök esetében a Strukturális Alapok, míg az új tagoknál és a tagjelölteknél az előcsatlakozási alapok, közös tipológiájának kidolgozása. Szoros együttműködés folyt emellett a 3.1. projekttel annak érdekében, hogy a 2.2.2. projekt eredményei az egész ESPON program számára hasznosíthatóak legyenek. Ezen kívül számos más ESPON projekttel is volt a 2.2.2. projektnek kapcsolata, ha nem is olyan intenzív, mint a fent említett projektek esetében. A kelet-közép-európai országok nagyvárosi agglomerációi közül elsődleges figyelmet fordított a projekt azokra, amelyeket az ESPON 1.1.1. projekt MEGA-nak, azaz nagyvárosi növekedési területeknek (Metropolitan Growth Area) írt le. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása –

Mennyiségi hatásértékelés. Többszintes skálán összevetették egymással a regionális potenciálnak, a gazdasági teljesítmény változásának és az előcsatlakozási alapokból kifizetett támogatások területi megoszlásának az egymáshoz való viszonyát. Ahol lehetséges volt, a szinteket abszolút és relatív értelemben is meghatározták, megadva ezzel a regionális kohézió stb. különböző fokozatait. A mennyiségi hatásértékelés olyan tipológia kialakítását is tartalmazta, amely az adott regionális gazdasági teljesítmény figyelembevételével, illetve annak megváltoztatása céljából lett kidolgozva. A mennyiségi hatásértékelés korreláció- és regresszióanalízissel zárul.

–

Minőségi hatásértékelés. A szakirodalom és az értékelési jelentések mellett a minőségi hatásértékelés fő alapját az esettanulmányok képezték a területi hatáselemzés és a térbeli integráció tekintetében is. Az összehasonlíthatóság érdekében az esettanulmányokat egységes sablon alapján készítették el.

8. A projekt lényegének ismertetése A projekt célja az előcsatlakozási alapok hatásának vizsgálata az új tagállamokban és a tagjelölt országokban az ESDP-ben megfogalmazott térbeli célkitűzések elérése tekintetében. Elsősorban az előcsatlakozási alapok alábbi hatásaira terjedt ki a vizsgálat: térbeli kohézió/konvergencia, kiegyenlített területi verseny és térbeli integráció, illetve kisebb mértékben a policentrikus fejlődés. Az elemzések az előcsatlakozási alapok programozási időszakainak legutolsó lehetséges éveire, az 1998 és 2000 közötti évekre vonatkoznak, illetve részben a 2001. és 2002. évre is. Az Európai Unió politikáinak egyik fő célja a tagállamok és a csatlakozás előtt álló országok integrációja. Számos közös politikának van térbeli hatása is. Arról megoszlanak a vélemények, hogy az integráció a területi kiegyenlítődést vagy éppen ellenkezőleg, a régiók közti divergenciát segíti elő. Valószínűsítik mindenesetre, hogy az EU bővítés következtében növekednek a területi különbségek, nemcsak összuniós szinten, hanem az új tagországok között, illetve azokon belül is. A területi különbségek növekedése két okból is reális veszély:


108


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése –

Korlátozott pénzügyi erőforrásaik miatt a legtöbb új tagország és tagjelölt ország nem tud komoly újraelosztási szerepet felvállalni;

–

A legtöbb közép-kelet-európai országban szabad piacokról csak 1989 óta beszélhetünk, így a tökéletesen működő piacok feltevése illúzió.

Mindezek miatt a területi kohézió fokozására irányuló EU politikák kihívásai még komolyabbak az EU 25ök vagy az EU 27-ek esetében, mint voltak az EU 15-öknél. Potenciál-alapú hatáselemzés A kutatás egyik alapfeltevése az volt, hogy az EU által támogatásban részesített régiók olyan hátránnyal (hátrányokkal) küzdenek, amelyekre a piaci mechanizmusok belátható időn belül nem adnak megoldást. A regionális potenciál kiaknázását gátló tényezők a politikai beavatkozások fő területei. A beavatkozásokat így értelemszerűen a regionális adottságok feltérképezésével kell kezdeni. A kutatás potenciál-orientált klaszter-elemzéssel különített el régiótípusokat, amelyek más-más adottságokkal és potenciállal rendelkeznek: –

Az új tagállamok és a tagjelölt országok fővárosai és növekedési pólusaik azok, amelyek a legjobb potenciállal és a legkevesebb nehézséggel rendelkeznek (elsősorban az európai magterületekhez közelebb fekvő területek);

–

Közepes fejlődési potenciállal rendelkező területek, ahol egy vagy két tényező hiánya gátolja a többi érvényesülését – ilyenek a nyugati határtérségek, a központi fekvésű rurális és régi iparterületek, illetve Málta és Ciprus;

–

Az utolsó kategóriába a leggyengébb potenciállal bíró régiók tartoznak, többnyire a keleti perifériák és a rurális térségek. E régiókban inkább a hátrányok, semmint a potenciálok halmozódása jellemző.

Az előcsatlakozási alapok regionális és térbeli hatásai Az új tagállamok és a tagjelölt országok régiói számára nyújtott előcsatlakozási támogatások a területi célkitűzések megvalósításához saját elsődleges céljaik eléérése révén járulnak hozzá. E hatások azonban nem minden esetben számszerűsíthetők. Az előcsatlakozási alapok az új tagállamok és a tagjelölt országok számára a Strukturális Alapok fogadására való felkészülést segítik elő. Hosszabb távon a Strukturális Alapok jelentősebb hatással járnak, mint az előcsatlakozási alapok, ezért az előcsatlakozási alapok támogatásának egyik legfontosabb eleme a Strukturális Alapok fogadására való intézményi kapacitások kiépítése. Az előcsatlakozási alapok regionális támogatásainak összege A zárójelentés térképen mutatja be az 1998 és 2002 közötti PHAREM, PHARE, CBC és ISPA támogatásokat az átlagos éves GPD %-ában. A legtöbb új tagállamban és tagjelölt országban alacsony ez az arány, a régiók nagy részében nem éri el az éves regionális GDP 0,4%-át. A képet torzítja, hogy nem minden támogatás érkezik regionális szintre, ennek ellenére elmondható, hogy a regionális támogatások messze elmaradnak a régiók abszorpciós kapacitásaitól. A határtérségekben többnyire magasabb az elköltött támogatások összege, ami a PHARE és CBC programok jelentőségét mutatja. A FUA-k


109


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése (funkcionális városi területek, functional urban areas) nagyobb arányú támogatása inkább csak Romániára és Bulgáriára jellemző. A 2001–2002 közötti időszakban emelkedett a regionális támogatások összege, több régió megközelítette az abszorpciós kapacitása. A teljes előcsatlakozási időszakban ezzel együtt alacsony volt a legtöbb régióban a támogatások szintje az EU 15-ök Strukturális Alapokból történt támogatásához képest (és nem csak a kohéziós országok esetében). Az EU 15-ök esetében ráadásul az új tagállamokéhoz és a tagjelölt országokéhoz hasonlóan alacsony támogatási szint elsősorban a Pentagon területére volt jellemző, ami kihangsúlyozza az előcsatlakozási támogatások korlátozott térbeli hatását. Az előcsatlakozási alapok által kezelt problémák A legfontosabb prioritások a földrajzi helyzetből adódó problémák kezelése, a környezetminőség javítása és az intézményi kapacitások kiépítése. Mindkét vizsgált időszakban e három prioritás tette ki a támogatások mintegy 80%-át. A vizsgálati időszak vége felé megnőtt a környezetvédelmi támogatások aránya az ISPA következtében, az intézményi kapacitások kiépítése pedig veszített relatív jelentőségéből. A SAPARD programokon belül pedig mintegy megkétszereződött a tőkeellátottságot és a regionális piaci potenciált célzó intézkedések aránya a korábban igen alacsony szinthez képest. Regionális szinten többnyire a földrajzi helyzetből adódó problémák kezelése, például infrastrukturális beruházások voltak a legfontosabbak mennyiségi szempontból, míg az emberi erőforrásokra és az üzleti környezet fejlesztésére irányuló puha intézkedések többnyire alárendelt szerepet játszottak. Az egyes régiók között azonban nem lehet típusokat meghatározni a prioritások tekintetében, olyan nagymértékben eltértek a regionális fejlesztési célkitűzések. Az előcsatlakozási alapok mennyiségi hatásai Az előcsatlakozási alapok hatásainak számszerűsíthetővé tétele érdekében a beavatkozásokat a regionális potenciál mutatószámaihoz viszonyították. A korrelációelemzés erős kapcsolatot mutatott ki a kiválasztott potenciálok (erőforrások) regionális jelenléte és a GDP-vel, illetve a foglalkoztatás változásával mért regionális gazdasági teljesítmény között. Ezen túl a regresszióanalízis is kimutatott eseti összefüggéseket a potenciálok regionális jelenléte és a társadalmi-gazdasági hatásmutatók között, habár a jövedelmek növekedésére és a foglalkoztatás fejlődésére gyakorolt regionális hatások nem minden esetben egyformán erősek. A zárójelentés térképen ábrázolja az előcsatlakozási alapokból történő támogatások relatív nagysága és az egy főre jutó GDP változása közti összefüggéseket. A térképből kitűnik, hogy például Lengyelország, Magyarország, Lettország és Szlovénia esetében a fővárosi régiók (és esetenként szomszédos régióik) az EU 15 átlagát meghaladó növekedést mutattak fel a regionális előcsatlakozási alapokból történő támogatások alacsony szintje mellett. Hasonló növekedési ütemet kevés más régió tudott felmutatni, azok is elsősorban a nyugati határ menti térségekben. Bulgária és Románia esetében nem is volt ilyen régió. A többi régióban az EU 15 átlaga alatti volt a növekedés attól függetlenül, hogy mekkora volt az előcsatlakozási alapokból történő támogatások összege. Mindez európai szintű divergens tendenciákra enged következtetni. Az egyes országokban más és más volt a (GDP-vel mért) regionális gazdasági teljesítmény és az előcsatlakozási alapokból történő támogatások összege közti összefüggés, de általános érvényű korreláció a két tényező között nem mutatható ki. Ugyanez mondható el a másik hatásmutató, azaz a munkanélküliségi ráta alakulásáról. E tekintetben az új tagállamok és a tagjelölt országok legtöbb régiója az EU átlagnál rosszabb teljesítményt mutat, de az egyes országokon belüli különbségek is jelentősek. Az MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

110


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése előcsatlakozási alapokból történő támogatások összegétől függetlenül voltak a munkanélküliség tekintetében jól vagy rosszul teljesítő régiók is. A GDP változása és a munkanélküliség alakulása közt sem egyértelmű az összefüggés az egyes régiókban, a két mutató gyakran egymással ellentétes irányban változott. Ami a területi integráció erősítését célzó programokat illeti, közvetlen hatásuk csekély, de jelentős lehet a hozzájárulásuk más célok, például a területfejlesztési célkitűzések teljesítéséhez. A határ menti térségekben például a területfejlesztés volt az elsődleges célkitűzés, s a határon átnyúló együttműködéseknek csak a kisebbik hányada volt oktatási, kulturális vagy üzleti együttműködés, és gyakran a határ túloldalán hiányzott is a „tükör-projekt”. Minél nehezebben átjárhatóak a határok, annál komolyabb akadályokba ütközik a területi integráció megvalósítása. A transznacionális együttműködések többnyire a makroszintű területi integráció elérését tűzik ki célul, míg a projektek fejlett programozási struktúrákat igényelnek. A területi hatásértékelés (Territorial Impact Assessment, TIA) áttekintése Ha mennyiségi oldalról közelítjük meg a hatásértékelést, a kiegyensúlyozott területi fejlődés keretfeltételeire kell felhívni a figyelmet. A területfejlesztés olyan összetett folyamat, amelyet több területi szinten ható számos, egymással összefüggő adottság és hatás befolyásol. Ennek ellenére kevés régióban találunk kiegyensúlyozott prioritás-listát, sok régió csak egy vagy két fejlesztendő ágazatra vagy tevékenységre koncentrál. Különösen igaz ez az olyan puha tényezőkre, mint a humán erőforrások vagy az üzleti környezet fejlesztése, annak ellenére, hogy a kölcsönös függés talán a puha tényezők esetében a legerősebb. A regionális intézményrendszerrel kapcsolatban a kutatás azt tárta fel, hogy –

Az intézményi feltételek fejlesztésére irányuló tevékenységek önmagukban hatással lehetnek a területi fejlődésre hosszú távon;

–

A gyenge intézményi feltételek komolyan akadályozhatják az előcsatlakozási alapokból történő támogatások hatásainak érvényesülését;

–

Az előcsatlakozási alapokból támogatott projektek sikeres megvalósítása pozitív hatással lehet az intézményi feltételekre az intézményrendszerek és képességek fejlesztése révén.

A Strukturális Alapok és az előcsatlakozási alapok területi hatásainak ex-ante értékelése Az előcsatlakozási alapok megkérdőjelezhető hatásainak ellenére komoly reményeket fűznek a Strukturális Alapok bevezetéséhez a kibővült Európában a területi integráció terén. Az új tagállamok számára a Strukturális Alapok a támogatások mértékének nagyságrendi növekedését jelentik, amellyel számos, területfejlesztési célzatú tevékenység finanszírozható. A Strukturális Alapok hatása azonban nem csupán a rendelkezésre álló források nagyságától függ, hanem a megfelelő gazdasági környezettől, a stratégiai prioritások megfelelő kiválasztásától, a pénzek lehívásának képességétől, amelyhez megfelelő közigazgatási és intézményi kapacitásra és minőségi projektekre van szükség, illetve hatékony projektkiválasztási és végrehajtási rendszerekre. Ma még számos tényező hátráltatja a Strukturális Alapok pozitív hatásainak teljes mértékű érvényesülését:


111


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése –

Az előcsatlakozási alapok támogatásai a vártnál kisebb hatást fejtettek ki a túlságosan ambiciózus célmeghatározás, végrehajtási problémák és a programok gyakori változtatásai, koordinációs problémák stb. miatt;

–

A háttérelemzések és a jövőbeli stratégiai programok nem megfelelően kiválasztott stratégiai célkitűzései korlátozhatják a Strukturális Alapok hatásait;

–

Alapvető fontosságú a Strukturális Alapok hatékony végrehajtási struktúráinak megléte. E téren is vannak még hiányosságok az új tagállamokban és a tagjelölt országokban.

Összefoglalva a fentieket, a jövő szakpolitikáinak hatása függ majd a regionális sajátosságok figyelembevételével megfelelően kiválasztott projektektől, az alkalmazott politikai megközelítéstől és a intézkedések integrációjának és koordinációjának mértékétől. Nehézséget okozhat e téren, hogy, amint azt a Harmadik kohéziós jelentés is megfogalmazza, a kohéziós politika legtöbb hatása nem számszerűsíthető, hozzáadott értéke más tekintetben jelentkezik, mint a területi fejlődéshez való hozzájárulásban, a stratégiai tervezés, az integrált fejlesztési politikák, a partnerség, az értékelés és a régiók közti tapasztalatcsere meghonosításában. A Strukturális Alapok nem elszigetelten működnek, hanem számos más EU-politikával párhuzamosan, ami egyrészt tovább nehezíti területi hatásaik felmérését, másrészt felhívja a figyelmet a területi hatással bíró politikák közötti koordináció fontosságára. A közösségi vívmányok átvételének területi hatásai Az előcsatlakozási alapok egyik legfontosabb célkitűzése a közösségi vívmányok átvételének segítése volt az új tagállamokban és a tagjelölt országokban. Az acquis számos elemének van területi hatása, így a közösségi joganyag átvétele komoly területi, területfejlesztési hatással járhat. A régi és az új tagállamok közti fejlettségbeli különbségek mértéke azonban akkora, hogy a kiegyenlítődés csak hosszabb távon következhet be. Az EU politikái emellett nem önmagukban, hanem az adott társadalmi-gazdasági környezetbe ágyazottan működnek. A közösségi vívmányok területi hatásai gyakran véletlenszerűen jelentkeznek, és az új tagállamok fejlettségbeli különbségei és eltérő fejlesztési megközelítése miatt sem valószínűsíthető a közeljövőben a kiegyensúlyozott területi fejlődés és kohézió az Unió szintjén. Az egyes országok előcsatlakozási alapokkal kapcsolatos regionális politikái Az érintett országokban e politikák számos területet fognak át és megvalósításuknak számos indoka van. Az összes új tagállamban és a tagjelölt országokban is van regionális politika valamilyen formában, még a kis területű Máltán és Cipruson is. A kelet-közép-európai államok pedig komoly eredményeket értek el a modern nemzeti regionális politikák kialakítása terén, nem utolsósorban az EU-csatlakozás követelményei miatt. A területfejlesztési célok, az alkalmazott politikai eszközök és a regionális politika célterületei természetesen országonként változóak. A legtöbb országban egynél több területi célt fogalmaztak meg, ezek megvalósításához azonban nem egyszer egymás ellenében ható politikák tartoznak, mint például a regionális szintű egyenlőség biztosítása és a hatékonyság javítása. A célterületek lehatárolásának módszerei is eltérőek az egyes országokban, a lehatárolás azonban többnyire kohéziós célok mentén történik, kevésbé hatékonyság-orientáltan vagy térbeli integrációs célzattal. A hangsúly többnyire a régiókon van, nem a régiók közti fejlődésen. Az elért eredmények ellenére a kelet-közép-európai országokban maradtak nehézségek e politika terén, mint a pénzügyi erőforrások szűkössége, az országos regionális politika feletti és az érintett hatóságok MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

112


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése közötti koordináció hiánya. Gondot okoz továbbá, hogy az EU-s és a nemzeti regionális politika területi lehatárolási módszerei nem mindig egyeznek meg egymással. Politikai javaslatok Általános javaslatok az Előcsatlakozási Alapokkal és a Strukturális Alapokkal kapcsolatban Jelenleg csekély az EU strukturális politikája és területi célkitűzései közötti közvetlen kapcsolat, a Strukturális Alapok szabályozásának ezért meg kéne fogalmaznia a programokkal szembeni elvárásait a területfejlesztési célok megvalósítása terén. A területi kohézió célkitűzésenek például a Strukturális Alapok programjai alapvető elemévé kellene válniuk. A jelenleg meglehetősen elnagyoltan megfogalmazott célokat pontosítani kell az eltérő vagy egymásnak akár ellentmondó értelmezések elkerülése végett. A Strukturális Alapok és az előcsatlakozási alapok egyik erőssége a hálózatépítés, a partnerek összehozása, ezt a jövőben is meg kell őrizni, odafigyelve ugyanakkor arra, hogy ez ne járjon az erőforrások elaprózódásával. Az előcsatlakozási alapok támogatásainak hasznosulását a fejlődés ellenére gátolták intézményi hiányosságok, ezért az intézményépítés a Strukturális Alapok egyik célkitűzése kell, hogy legyen az új tagországokban nemcsak országos, hanem regionális szinten is, ami javítja az országok és régióik forrásfelvevő képességét is. Jelenlegi formájában a Strukturális Alapok és az előcsatlakozási alapok szabályozása nehézkes és túlbonyolított. A szabályozások egyszerűsítése és egységesítése erőforrásokat szabadíthatna fel, amely elsősorban a gyengébb régiók számára lenne fontos. A Strukturális Alapok és a többi EU-program között számos kapcsolat, helyenként azonban átfedés vagy akár konfliktus is adódik, ami a szakpolitikák közti koordináció fontosságára hívja fel a figyelmet. Az egyoldalú és a regionális sajátosságok figyelembevétele nélkül kidolgozott programok alig járnak területi hatással, ezért minden régióban a beavatkozások koordinált stratégiáját kell kialakítani, amely egyszerre veszik figyelembe a régiók erősségeit és gyengeségeit is. Ehhez a lehető legalacsonyabb területi szint mélyreható elemzésére van szükség. Régió-specifikus szakpolitikai döntések A zárójelentés a különböző elemzések eredményeként kidolgozott egy tipológiát a különböző szakpolitikai csomagokra. E regionális típusok (térképen is megjelenített) lehatárolása szándékosan nem a közigazgatási határok mentén történt. Helyenként átfedések is vannak a lehatárolt területek között, amelyek nagyobb rugalmasságra adnak lehetőséget elsősorban azokban a régiókban, amelyek egynél több beavatkozási terület találkozásánál fekszenek. Összesen hat szakpolitikai beavatkozási csomagot dolgozott ki a projekt, ezek mindegyike három-négy elemet tartalmaz. A csomagok és elemeik a következők: –

A MEGA-k beavatkozási csomagja • infrastrukturális kapcsolatok különböző szinteken (földrajzi helyzet) • innováció • ágazati és üzleti szerkezet (lokalizáció és globalizáció);


113


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése – • • •

A nyugati határok mentén elhelyezkedő térségek beavatkozási csomagja humán erőforrások (munkaerő-piac) innováció határon átnyúló integráció;

– • • • •

Az elavult iparágak túlsúlyával jellemezhető régiók beavatkozási csomagja üzleti szerkezetváltás (urbanizáció és globalizáció) humán erőforrások (munkaerő-piac) az infrastruktúra modernizációja (földrajzi helyzet) környezetvédelem;

– • • •

Más központi helyzetben lévő régiók beavatkozási csomagja ágazati szerkezetváltás (urbanizáció és globalizáció) humán erőforrások (munkaerő-piac) infrastrukturális kapcsolatok helyi szinten (földrajzi helyzet);

– • • • •

Málta és Ciprus beavatkozási csomagja humán erőforrások (munkaerő-piac) a gazdaság diverzifikációja (urbanizáció és globalizáció) környezetvédelem transznacionális integráció;

– • • •

A keleti perifériák és a rurális térségek beavatkozási csomagja a gazdaság helyi KKV-k re épülő diverzifikációja (urbanizáció és globalizáció) intézményépítés humán erőforrások (munkaerő-piac).

A különböző területi szintekre kidolgozott beavatkozási csomagokat a MEGA-k számára kialakított beavatkozási csomagok alapján mutatja be a projekt, mivel a MEGA-k az összes vizsgált területi szinten jelentősnek tűnnek, míg több más régió közép-, illetve még inkább helyi szinten járulhat hozzá a területi célkitűzések megvalósításához. Makroszint Az új tagállamokban és a tagjelölt országokban a MEGA-k a makroszintű konvergencia és versenyképesség szempontjából alapvető fontosságúak lehetnek, mivel az adott országok legdinamikusabb régiói. Európai szintű versenyképességük eléréséhez azonban támogatásra van szükségük. A fő beavatkozási területek esetükben az infrastruktúra, az innováció fejlesztése és az alkalmas üzleti környezet kialakítása. A nemzetközi versenyképesség és a policentrikusság elérése érdekében ezen agglomerációk megközelíthetősége – fizikai és kommunikációs elérhetősége – fejlesztendő a Transzeurópai Hálózatokon belül. Támogatandó továbbá a high-tech iparágak irányában történő szerkezetváltásuk, a K+F és innovációs hálózatok kialakítása. Fontos ugyanakkor, hogy a MEGAk támogatása ne erősítse tovább az új tagállamok és a tagjelölt országok gyakran monocentrikus térbeli szerkezetét. Középszint A kiegyensúlyozott területi verseny elérése és a nagyvárosi agglomerációk hátrányainak kiküszöbölése érdekében a nemzeti fejlesztési pólusok megerősítésére van szükség. Akárcsak makroszinten, itt is MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

114


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése szükséges a szűk keresztmetszetek felszámolása, továbbá a MEGA-k, illetve a többi középszintű agglomeráció irányában a kapcsolatok – közlekedési és kommunikációs infrastruktúra – fejlesztése. A középszintű agglomerációk specializációja kívánatos a rivalizálás elkerülése érdekében. Mikroszint A MEGA-k és vonzáskörzetük között szoros kapcsolatot kell biztosítani, hogy a kiegyensúlyozott versenyképesség és a konvergencia feltételei teljesüljenek. A közlekedési és kommunikációs infrastruktúra, valamint a működési és üzleti környezet fejlesztése elengedhetetlen az urbanizációs és lokális előnyök kihasználásához.

További kutatási kérdések és adatbeli hiányosságok További kutatási kérdések –

Érdemes folytatni az új tagállamokban és a tagjelölt országokban a területi hatásértékelést arra az időszakra is, amellyel az ESPON 2.2.2. projekt már nem foglalkozott. Ez jelenti egyrészt a 2002-ig történt adatgyűjtés, másrészt a csak az 1998–2000. időszakra vonatkozó hatásértékelés folytatását, mert a beavatkozások egyes hatásai csak időeltolódással jelentkeznek.

–

Érdemes tanulmányozni a Strukturális Alapok átvételét az új tagállamokban az ESPON 2.2.2. projekt alapján.

–

Az ESPON 2.2.2. projekt nem gyűjtött adatokat a nemzetközi és határon átnyúló együttműködésekről, a határon átnyúló folyamatok hatásairól, például a regionális kereskedelmi mérlegről vagy közlekedési áramlásokról, amelyekkel a régiók közti integráció fokát lehetne mérni. Ez a témakör akár egy önálló projektet érdemelne.

–

Az ESPON 2.2.2. projekt az új tagállamok és a tagjelölt országok előtt álló különleges kihívásokkal foglalkozott. Ezen országok jövőbeli kilátásainak vizsgálata – tudásgazdaság vagy feldolgozóipari specializáció – további kutatásokat érdemel.

–

Szükséges továbbá az ESDP továbbfejlesztése és konkrétabbá tétele horizontális tekintetben (a különböző régiótípusok között) és vertikálisan is (az országos/regionális/helyi tervezési rendszerek konfliktusainak vizsgálata).

A területi hatásértékelést akadályozó adathiányok A projekt kétféle adattal operált: a for example potenciálra vonatkozó adatok, mint a GDP, a népsűrűség, az ágazati szerkezet stb., amelyek megtalálhatóak az ESPON-adatbázisban, valamint az előcsatlakozási alapokból folyósított támogatások adatai, amelyeket a projekt gyűjtött. Mindkét esetben vannak hiányosságok és gyengeségek.


115


2.2.2. Az előcsatlakozási alapok hatásainak elemzése A potenciál-mutatókkal kapcsolatos adathiányok Számos mutató vagy nem érhető el, vagy nem elég megbízható; az EUROSTAT weboldaláról származó adatok nem fedik le a teljes ESPON területet, elsősorban Málta és Bulgária esetében hiányos az adatbázis, de más országokban vagy régiókban sem teljes minden adatsor; az idősorok összehasonlíthatósága is problematikus, mert egyes mutatók esetében változtak az adatgyűjtés és -feldolgozás módszerei; vannak olyan mutatók, amelyek adatai csak NUTS 2 szinten találhatók meg, míg az átfogó szakpolitikai hatásértékelés –főleg a kisebb országokban–, inkább a NUTS 3 szintű elemzést követelné meg. A szakpolitikai adatokkal kapcsolatos hiányosságok A szakpolitikai beavatkozások hatásainak értékeléséhez szükség lenne az előcsatlakozási alapokból finanszírozott programok és projektek számos adatára, mint a támogatás összege, a kifizetés éve, a végrehajtás helyszíne, tevékenységi terület, a projekt tartalma stb. Más a projekt első és második évközi jelentése is tartalmazott előzetes adatbázis-értékelést, amely adatbázisokat azóta fejlesztették és felülvizsgálták. Számos probléma azonban megmaradt: a nemzeti és az EU hatóságok által szolgáltatott adatok nem mindig feleltek meg a projekt igényeinek, gyakran hiányosak voltak; számos program/projekt esetében nem volt megadva a végrehajtás időszaka, csak a pénzügyi kifizetés éve, holott a programok gyakran jelentős időeltolódással kezdődnek csak; a programok/projektek pénzügyi adatai sem voltak mindig megbízhatóak. Az adatok regionális szintű bontásával is adódtak problémák, voltak olyan projektek, amelyek az országos szintet célozták meg – például intézményépítés –, így nem lehetséges az egyes régiókra gyakorolt hatásuk mérése. Vannak olyan projektek, amelyek helyszínéül csak régió van megadva, pontos hely azon belül már nincs. Nehéz az egynél több régiót érintő projektek vagy programok regionális hatásainak mérése, amelyet a projekt úgy oldott meg, hogy amennyiben két vagy három régióban hajtották végre a projektet úgy két vagy háromfelé osztották a pénzügyi kifizetéseket. Ha háromnál több régiót érintett egy projekt, azt átsorolták a következő NUTS szintre (NUTS 2 vagy NUTS 0). Egyes országokban a NUTS-besorolás is változott az elmúlt években, Lengyelországban 1998-ban, Csehországban 2000-ben. Így a korábbi regionális szintű adatok kompatibilitása kérdéses. A projekt a nagyobb országok esetében NUTS 2, a kisebbek esetében NUTS 3 szintű elemzéseket tartalmaz. A projekteket általában a megcélzott regionális erősség/gyengeség szempontjából kategorizálta az ESPON 2.2.2. kutatás. Voltak azonban olyan projektek, amelyek egynél több problémára vonatkoztak, mégis csak egy szempontot vettek figyelembe az adatok feldolgozásakor. Sok projekt leírásából nem derült ki, hogy melyik problémára összpontosított.

8. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára. A Politikai javaslatok c. rész figyelembevétele javasolható.


116


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben

2.2.3. A STRUKTURÁLIS ALAPOK TERÜLETI HATÁSAI A VÁROSI TÉRSÉGEKBEN

1. A projekt száma és címe: ESPON 2.2.3. Territorial Effects of the Structural Funds in Urban Areas (A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben). 2. A projekt időtartama: 2002–2004 3. A projekt témavezetője: ECOTEC Research and Consulting Ltd., Birmingham (UK). 4. A projekt záró riportjának kelte: 2004. március 11. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: A jelentés 6 fejezetre (továbbá 7 függelékre és a részjelentésre) tagolódik: – – – – – – – –

Bevezetés (a projekt és a zárójelentés ismertetése) Általános viszonyok (városi térségek az EU-ban, a Strukturális Alapok a városi térségekben) A városi térségek jellemzőinek mérése A Strukturális Alapok felhasználása a városi térségekben Egy megalapozott területi hatás értékelés metodológiájához Összegezés, következtetések Annex 1–7 1st Interim report.

6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai A kidolgozás során szoros kooperáció valósult meg a párhuzamosan futó ESPON 1.1.1 és 2.2.1, a későbbi kezdés miatt lazább együttműködés a 2.2.2 projekttel. Emellett – korai ESPON-projektről lévén szó – szakirodalmi és egyéb kutatási dokumentumokat (például Urban Audit 1 és 2, Urbact stb.) is felhasználtak. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása 1. Szakirodalmi és dokumentum elemzés (2. fejezet) 2. Adatbázis (EU és nemzeti szinten) NUTS 2, NUTS 3 szinten, összességében sikertelen kísérlet NUTS 4-es és NUTS 5-ös szinten, adatelérési nehézségek és különbözőségek; alsó és felső decilisek összevetése, kvartilisek szerkezetének vizsgálata hagyományos statisztikai módszerekkel; faktorelemzés (a hiányos és sokszor nem egynemű adatok miatt a faktorelemzést – az összefoglaló tanúsága szerint – csak a meghatározó komponensek kiválasztására tudták használni: ebben a tekintetben leginkább a variancia mátrix értékelése járt haszonnal).


117


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben 3. Mintaterületek (esettanulmányok) alapján az EU 1., 2., 3. és 6. célkitűzés, illetőleg az Equal II, az Interreg IIIA, valamint az Urban I és II keretében támogatott intézkedések (összesen 34-féle) értékelése hagyományos (zömmel leíró) módszerrel, amelyet néhány jellegzetes vagy jó egyedi példával is szemléltetnek. 4. A területi hatás vizsgálat metodológiájának koncepcionális váza (logikai modell). 8. A projekt lényegének ismertetése A projekt a szerződésnek megfelelően kilenc fő célkitűzés teljesítésére koncentrált: 1. A fejlesztési politikák területi hatásainak értékelésére szolgáló módszerek kidolgozása; 2. Területi mutatók, tipológiák bemutatása, valamint a területi információk és koncepciók adatbázisba rendezési és térképi feldolgozása új módszereinek kialakítása, továbbá az EU egészét érintő területileg releváns fejlődési trendek és tényezők empirikus, statisztikai és adatelemzése konkrét és hasznosítható információk céljából; 3. Kiemelt figyelmet szentelni az azonosítható leginkább negatív és leginkább pozitív trendek értékelésének, amelyek a regionális elérhetőséggel, a policentrikus fejlődéssel, a környezettel, a városi térségekkel, a területi hatások értékelésével kapcsolatosak; megkülönböztetett módon kezelni a (főleg a gazdasági revitalizációs szerkezetváltás miatt) különleges gazdasági-társadalmi szerkezeti jellemzőkkel leírható, illetőleg a sajátos vagy éppen hátrányos természeti-földrajzi pozícióban lévő (hegyvidék, sziget, ultraperiféria) régiókat; 4. A fejlesztési politikákból adódó területi irányzatok, potenciálok és problémák elemzése különböző területi szinteken és a kibővült európai tér különböző részeiben; 5. A területfejlesztési politikák megfelelő (releváns) területi léptékben azonosítható térségi hatásának bemutatása; 6. Az EU-szintű és szub-EU-szintű területi politikák egymásra hatásának bemutatása, követendő példák; 7. Ajánlások a politikák fejlesztésére a területi kohézió, a policentrikus és kiegyensúlyozottabb európai fejlődés érdekében; a kiegyensúlyozottabb fejlődés az European Spatial Development Perspectives (ESDP) három alapcélja, a gazdasági-társadalmi kohézió, a természeti-kulturális örökség védelme és az európai tér egységesebb versenyképessége szerint értelmeződik; 8. A politikák orientálása a megfelelő szervezeti, eszköz- és eljárási rendszerekkel kapcsolatos követelmények teljesítésére; 9. Számba venni a horizontális projektek elért vagy elérendő továbbfejlesztési eredményeit, céljait a három prioritás, azaz a nyomonkövetés és értékelés eszközei, a hosszú távú scenáriók, valamint az értékelési és hatásvizsgálati eljárások szerint. A kutatás nem egyenlő súllyal kezelte a fenti célokat, a legnagyobb kutatási súly – az EU megfelelő szervezeteitől kapott intenciók alapján – az EU 2. és 3. célkitűzések köré összpontosult. A projekt meghatározó része a városi térségek adatrendszerére fókuszált az egységes európai rendszer nézőpontjából (27+2 ország). MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

118


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben Ennek megfelelően – tekintettel az ESPON 1.1.1, 2.2.1 és 2.2.2 projektekkel való együttműködésre is – e kutatás – a Terms of References alapján – négy kérdéskör megválaszolását célozta: ● A fenti céloknak megfelelő, a városi térségek fejlődésének helyzetét, trendjeit és hatásait mérni vagy kifejezni képes meglévő vagy javasolt jelzőszámok azonosítása, összefoglalása. Európai nézőpontból készült nemzeti tanulmányok, dokumentumok összegezése. ● Az ESDP-ben vázolt, a Strukturális Alapok városi térségekben való felhasználása területi hatáselemzésére alkalmas politikai opciók operacionalizálása. EU-szintű hatás értékelés módszerének kidolgozása. ● Néhány, a városi térségek ügyét érintő speciális kérdés vizsgálata, figyelembe véve az európai régiók nagymérvű változatosságát: – mennyiben célozhatja a Strukturális Alapok felhasználása a metropolizációt, tekintettel a gyorsuló üvegház-hatásra és klíma változásokra, – a Strukturális Alapok milyen módon képesek a városi terjeszkedés ellenőrzött keretek közt tartását, valamint a városi és rurális térségek közötti kapcsolatok erősítését szolgálni, – a metropolizáció növeli a területi-társadalmi szegregációt és a közszolgáltatásokhoz (oktatás, egészségügy, közlekedés, kultúra) való hozzáférés esélykülönbségeit, és fennáll az európai szociális modell sérülésének a veszélye: milyen területi hatások következhetnek ebből? ● Ezek a kérdések igénylik a jó városi irányítást (urban governance), amelyet európai szinten is támogatni szükséges. A Strukturális Alapok városi térségekben való felhasználásának hatás értékelésénél fontos szempont az is, hogy milyen fokig fontos a városi funkciók gyakorlatban megvalósuló erősödése. A 2. fejezet szakirodalmi összefoglaló a projekt általános kereteinek vázolására. A 3. fejezet az általános célkitűzések közül a 2., 3. és 4. célkitűzést szolgálja, a 4. fejezet az 5. és 6. célkitűzést, az 5. az elsőt, míg a 6. fejezet a 7. és 8. célkitűzést. Ezen túl a projekt inputot szolgáltat a TPG (majdani) 3.1 projektje számára is. 2. fejezet A városi térségek általános fejlődése, trendjei nagyfokú változatosságot mutatnak. A legfontosabb közös jellemzők: –

a növekedési nyomás (kényszer) hatására a városi térségek kiterjedése tapasztalható,

–

időnként a kapacitásokon túlmenően nő a belső közlekedés, gyakran a magángépkocsik révén,

–

növekszik a más térségekből, illetőleg más országokból származó bevándorlás,

–

mindemellett a nettó népességváltozás hol csökkenő, hol növekvő,

–

általános trend a népesség öregedése, az időskorúak kohorszának relatív növekedése,


119


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben –

gazdasági szerkezetváltás érzékelhető, főleg a feldolgozóiparból a szolgáltatások irányában,

–

néhány városi térség a tudásfunkció megszerzésével lép előre, a városi térségekben az internet kapacitások nagyobbak,

–

egy-két gazdasági ágazat, szektor hanyatlása és újakkal való pótlásának elmulasztása kapacitásfelesleget (például munkanélküliséget) idézhet elő,

–

a depriváció és szegénység jól azonosítható körzetekben koncentrálódik,

–

(az ipari és közlekedési eredetű) légszennyezés általában növekszik, néhány helyen azonban javulás is tapasztalható,

–

növekszik a háztartási hulladék tömege, de a lerakástól az újrahasznosítás, illetőleg az elégetés felé tolódik el a kezelése.

A szakirodalmi áttekintés a városi térségek sikerességének tényezőit általában az alábbiakban összegezi: – – – – – –

a népesség képzettségének és képességeinek fejlettsége, tudás és innovatív potenciál (egyetemek stb.), erős pénzügyi-üzleti szolgáltató szektor, high-tech ipar, logisztikai csomópontot is jelentő repülőterek, a városi funkcionális hierarchiában való előrejutás, innovatív városi térségi governance stb.

Mindamellett tapasztalhatók a jól ismert gondok is (közbiztonság, telek és telephely aprózódás, magasabb építési-beruházási költségek, infrastrukturális szűk keresztmetszetek, „zöld” mozgalmakban testet öltő népességi attitűdök stb.) A városi térségek fejlesztési politikája általában illeszkedik az EU dokumentumok által sugallt négy fő irányhoz: – – – –

a városok és nagyvárosok gazdaságának és foglalkoztatási potenciáljának növelése, az egyenlőség, a szociális befogadás és a városi térségek rehabilitációja, a városi környezet védelme, jobbítása: helyi és globális fenntarthatóság, a jó városi kormányzás előmozdítása, a helyi kompetenciák erősítése.

A városi térségek potenciáljának, adottságainak mérésére a szakirodalom különböző változatokban lényegében hasonló – a hozzáférhető adatok által meghatározott – mutatókat ajánl, úgy mint – – – – – – – – –

fajlagos GDP vagy bruttó hozzáadott érték, foglalkoztatási ráta, termelékenység, felsőfokú képzés teljesítménye, az életen át tanulásban résztvevők aránya, feldolgozóipari (és high-tech feldolgozóipari) foglalkoztatottság, high-tech szolgáltatási foglalkoztatottság, közösségi és üzleti K+F ráfordítások, high-tech találmányok, szabadalmak száma,


120


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben népességszám alakulás, ILO munkanélküliségi ráta, elérhetőség (menetrendi repülőjáratok és utasszám szerint) stb.

– –

Összességében változó az európai országok regionális fejlesztési politikájában a városi térségek akcióinak a súlya is. A Strukturális Alapok 1. és 2. célkitűzései szerinti programokat alapul véve például az alábbi csoportosítás adható: 1. célkitűzés

2. célkitűzés

Erős

Írország, Olaszország

Spanyolország

Vegyes

Belgium, Franciaország, Portugália, Német- Franciaország, Németország, Luxemburg, ország, Görögország, Spanyolország, Hollandia, Egyesült Királyság Egyesült Királyság

Gyenge

Ausztria, Belgium, Finnország, Olaszország

Nincs

Ausztria, Finnország, Svédország

Dánia, Svédország

A jellemző fejlesztési akcióterületek az alábbiak: ● üzleti támogatás – –

innovatív infrastruktúra fejlesztése, KKV-támogatások

● oktatás, képzés –

tercier szektor támogatás

● rehabilitáció és kirekesztés – –

a szociálisan kirekesztett csoportok támogatása, nagyváros központok fejlesztése,

● infrastruktúra – –

városi tömegközlekedés fejlesztése, üzleti parkok fejlesztése,

● környezetvédelem – –

városi szennyeződés elleni védelem hulladékkezelés

A korábban idézett EU dokumentumokban szereplő négy fő fejlesztési irány az alábbiak szerint részletezhető: ● a városok és nagyvárosok gazdaságának és foglalkoztatási potenciáljának növelése


121



a gazdasági tevékenységek diverzifikációja (vállalkozásösztönzés, KKV-k támogatása, turizmus, kulturális ipar stb., amelyek a Strukturális Alapok felhasználásában általában a legfontosabb intézkedések),

–

a gazdasági szervezeti bázis erősítése (új vállalkozásokra ösztönzés, meglevő vállalkozások továbbfejlődésének előmozdítása, megfelelően képzett munkaerő állomány előmozdítása),

–

K+F és innováció (infrastruktúra és innovatív vállalati bázis fejlesztése),

–

telephely és üzlethelyiség (zöldmezős vagy új beruházás, illetőleg újrahasznosítás előmozdítása).

● egyenlőség, szociális befogadás és a városi térségek rehabilitációja –

szociális integráció (a hátrányos helyzetű csoportok sokirányú – munkahely, lakás, átköltözés, gettósodás elleni harc stb. – támogatása),

–

képzés és oktatás,

–

a deprivált területek imázsának javítása (tőkevonzás, életkörülmények, városközpontfejlesztés, barnamezős telephelyek és rossz állagú építmények, épületek felújítása).

● a városi környezet védelme, jobbítása: helyi és globális fenntarthatóság –

a városi tömegközlekedés fejlesztése (a legismertebb példa az athéni metró bővítése, amely részben a Strukturális Alapok támogatásával valósult meg),

–

városi zöldövezetek és a városi térségek környezeti fejlesztése,

–

a környezet tudatosság erősítése,

–

környezetvédelmi menedzsment infrastruktúrájának fejlesztése.

● a jó városi kormányzás előmozdítása, a helyi kompetenciák erősítése –

egyfelől a szektorálisan (ágazatilag) elkülönülő irányítás integrációja vagy harmonizációja, másfelől a governance-ot alkotó szervezetek, szereplők vertikális (különböző szintek közötti) és horizontális partnerségének, együttműködésének fejlesztése,

–

helyi közösségi, állampolgári részvétel a fejlesztési folyamatban,

–

helyi közösségi-igazgatási kapacitásépítés (az „Urban Community Initiative” c. dokumentum számtalan jó példát szolgáltat erre).

A felhasznált irodalmat, illetőleg a nemzetenként csoportosított egyéb dokumentumokat az 1. függelék tartalmazza.


122


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben 3. fejezet Az általános célkitűzések között a 2–4. pontokban megfogalmazott elemek szerint is a projekt súlyponti része az adatbázis és mutatórendszer összeállítására irányuló erőfeszítés. Az alapul vett általános – külső, az EU-szervezetektől, illetőleg dokumentumokból származó – keretek: –

Nem kielégítő sem a 2. célkitűzés hatálya alá tartozó (1996-2000 közötti időszak) városi térségek elhatárolására szolgáló mutatószám rendszer, sem a városi térségek lehetséges fejlesztési céljainak mutatókkal való leírása, értékelése.

–

Az adatbázisnak és a mutatók körének minimum a NUTS 3-as szintre kell épülniük, a teljes európai kör leírására alkalmas módon (27 ország, a városi térségek népességszáma több, mint 50 ezer, néhány esetben több, mint 20 ezer). A városi térségek funkcionális térszerkezeti egységek, nem feltétlenül illeszkednek a NUTSbeosztáshoz, egy NUTS 3 egységben például több városi terület is lehet, egy városi térség több NUTS 3-as egységre kiterjedő határral bírhat stb., ezért a NUTS 3-as szintű adatok (mutatók) mellett szükség van a NUTS 4-es, sőt NUTS 5-ös szintű adatokra is.

–

Az adatok megbízhatósága (statisztikai értelemben összehasonlíthatósága) ugyancsak követelmény (felvételezés, tartalom, időszak vagy időpont, sorozat jelleg stb.).

Az adatbázis tartalmi körét a fentebb összegzett (a 2. fejezetben közölt) általános jellemzők adják. A 2. célkitűzés szerinti programokra nézve e körből nyolc paraméter emelendő ki, mint a beavatkozási (kedvezményezett) térségek azonosítására alkalmas mutató: –

magas szintű munkanélküliség: potenciális adatok (munkanélküliek száma és rátája),

–

alacsony szintű gazdasági aktivitás: foglalkoztatottak száma, népesség aktivitási rátája, induló és fennmaradó vállalkozások aránya,

–

jelentős mérvű szegénység és társadalmi kirekesztődés: egy főre jutó GDP vásárlóerő paritáson, jövedelmi mutatók, háztartások jövedelme, a munkanélküliségi aránytalanságok, szerkezeti eltérések főbb irányai,

–

specifikus gazdasági szerkezetváltási szükségesség: feldolgozóipari foglalkoztatottság, foglalkoztatottság a szolgáltatásokban, foglalkoztatottság a high-tech iparban, foglalkoztatottság a high-tech szolgáltatásokban, bruttó hozzáadott érték a gazdaság három alapszektorában, a gazdaság 17 elemű ágazati szerkezeti besorolása szerint a D ágazat (feldolgozóipar) előtti ágazatoktól való függés erőssége,

–

nagyszámú bevándorló réteg, etnikai vagy más kisebbségek, menekültek: nemzetiségiek népességi aránya, a különböző etnikai csoportokhoz tartozó lakosok arányai,

–

alacsony szintű képzettség, jelentős szakmaitudás-hiány, nagymérvű oktatásból való kimaradás: a középfokú végzettségűek népességi aránya (ISCED 1997, 3. szint), a munkaképes korú népességen belül az ISCED 1997 5. és 6. szintje szerinti fokozattal rendelkezők száma,


123



ingatag, bizonytalan demográfiai trendek: népességszám-változás, eltartottak aránya, korösszetétel,

–

a környezet leromlása: a fizikai környezet minősége (például elhagyott vagy szennyezett területek száma, nagysága, közlekedési forgalomsűrűség), levegőszennyezettség (NO2, CO2 és NO, téli és nyári szmog), közösségi területekhez való hozzáférés (rekreációs területek, parkok és kertek, füves területek arányai, egy lakosra jutó zöldövezeti terület).

A meghatározandó mutatók körét a projekt három nagy csoportba és azon belül alcsoportokba sorolta: ● gazdasági mutatók – –

gazdasági teljesítménymutatók, gazdasági bázis (potenciál) mutatók,

● szociális mutatók – – – –

oktatási és képzettségi mutatók, szegénységi és szociális kohéziós mutatók, a demográfiai szerkezet mutatói, helyi kormányzati (governance) szerkezet,

● környezeti mutatók – –

környezeti szennyeződés mutatói, földhasználati mutatók.

Sem a fenti adatok, sem e hipotetikus mutatók előállítását az érintett országok statisztikai rendszere teljes körűen nem tudja biztosítani (adathiány vagy összehasonlíthatatlanság miatt), főleg nem minimum NUTS 3 szinten. Ezért a gyakorlati munka számára háromszintű adatbázis- és indikátorképzést határoztak meg: a) a teljes EU körre vonatkozó adatok a lehető legalacsonyabb aggregációs szinten (NUTS 2 és 3), b) nagyméretű városi térségi minta 800 városi térségre, amelyekre nemzeti keretek között összehasonlítható adatrendszer érhető el, c) kisméretű mélyelemzési minta 25 városi térségre, amelyekre lokális adatok érhetők el. Az a) szinthez tartozóan NUTS 3 szinten összesen négy (hozzáadott érték egyes ágazatokban, munkanélküliség, népesség, népesség kor és nem szerinti összetétele), NUTS 2 szinten pedig tíz (feldolgozóipari ágazati bruttó hozzáadott érték, foglalkoztatottság, foglalkoztatottság a feldolgozóiparban, a szolgáltatásokban, a high-tech feldolgozóiparban, a high-tech szolgáltatásokban, a népesség aktivitási rátája, továbbá a felsőfokú végzettségű népesség aránya, a háztartási jövedelmek és az egy lakosra jutó GDP vásárlóerő paritáson) mutatót lehetett előállítani. Ennél a szintnél 27+2 ország szerepelt, külön átlaggal az Európa 27+2, EU 15, a 10 csatlakozó ország és a 12 közép-kelet-európai ország. A városi térségek kategóriájára az ESPON 1.1.1 funkcionális városi területek (FUA) elhatárolást alkalmazták. Az időperiódus: 1994–2003. Az adatforrások eléggé változatosak: EUROSTAT, Európai Környezeti Ügynökség, EUROCITIES, ECI, MOLAND projekt, CORINE, LUCAS adatbázis, OECD stb.


124


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben A b) szinthez tartozóan a 806 városi térség az EU 27+2 országok közül 19-re terjedt ki (Ausztria, Írország, Norvégia, Ciprus, Málta, Svájc és Luxemburg nélkül). Az adatbázis és indikátorképzés során az ESPON 2.2.3 projekt hozzávetőleg hasonlóan 800 városi térségre előállított mutatóit, adatait is használták. Az adatforrás a nemzeti (és regionális) statisztikai hivatalok (kérdőíves megkeresés). A kért adatok NUTS 3, NUTS 4 és 5 szintre terjedtek ki. A zárójelentés 2. függeléke a minden országra (a fenti 19-re) előállítható mutatók körét, a 3. függelék pedig a nemzeti és regionális statisztikai hivatalokból szerzett adatokat mutatja be, utóbbinál a használhatóság, elérhetőség problémáinak bemutatásával. A c) szint 25 esettanulmány kidolgozásával valósult meg (mutatóit a 4. függelék sorolja fel). Összefoglalóan, az adathozzáférés és összehasonlíthatóság nagyon vegyes képet mutat. A városi térségek jellemzésére is használatos mutatók a NUTS szinteken lefelé haladva egyre korlátozottabbak (ez vonatkozik a leginkább releváns NTUS 3 szintre is), az összehasonlíthatóság romlik, összességében messze nem kielégítő. A projekt támaszkodni kívánt az URBAN AUDIT 2 adatgyűjtési rendszerére, annak időbeli csúszása miatt azonban ez csak a jövő lehetősége maradt. Jellemző, hogy a tervbe vett faktorelemzést is – a teljes adatkör hiánya miatt – csak szűk körűen, és a csak a meghatározó faktorok kimutatására használhatták (elsősorban a variancia-mátrixot), amely végül is az általában ismert tényezőket hozta, számítási alapon (például, hogy a legerősebb összefüggés a fajlagos GDP és a foglalkoztatottság között van). 4. fejezet A Strukturális Alapok városi térségekben való felhasználását az 1994 és 1999 közötti periódusra összegzi az anyag. A lehetőségeket lényegében két tényező befolyásolta: –

a kilencvenes évek fordulóján még úgy tűnt, hogy a városi térségek szerepe csökken a regionális politikában, majd a globalizáció erősödésével átalakult trendek (amelyeket az ESDP foglalt össze) az évtized közepétől újra előtérbe hozták e térszerkezeti egységeket;

–

az 1994 és 1999 közötti időszak fejlesztési programjai nagyon ritkán tartalmaztak kifejezetten a városi funkcionális térségekre vonatkozó (tipikus) akciókat, a jellemzőbb inkább az volt, hogy átfogóbb programok, fejlesztési projektek részeiként jelentek meg (objective 2 style action).

Az értékelés 24 esettanulmányra épül (amelyet az 5. függelék közöl). Az esettanulmányok egyfelől a központi városok, másfelől e városok NUTS 3 térségének értékelését végezték el. Az elemzés az 1., 2., 3. és 6. EU célkitűzés, valamint Equal II, INTERREG IIIA, URBAN I és II közösségi kezdeményezések keretében megvalósult akciókra terjed ki. A zárójelentés ezen esettanulmányokat gyakorlatilag csak két szempontból összesíti (általánosítja): a 24 elemű minta szerinti Strukturális Alap felhasználás különböző elemeinek nagysága NUTS 2 és NUTS 3 szinten (abszolút és 1 lakosra jutó értékek), valamint a Strukturális Alapok által támogatott városi térségi relevanciájú intézkedések fajtáinak bemutatása (összesen 34 fajta intézkedés). A minta nem reprezentatív, következésképpen ezen adatok is inkább csak ’elsődleges tájékoztató értékkel’ bírnak. A fejezet meghatározó része az 1., 2., 3. és 6. EU célkitűzés, valamint Equal II, INTERREG IIIA, URBANI és II közösségi kezdeményezések szerinti csoportosításban az esettanulmányok által adott egy-egy


125


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben példát emel ki, kiegészítve – a projekt célkitűzésének megfelelően – néhány követendő akció (best practice) vázlatos bemutatásával. A fejezetet a projekt – az 5. függelék címéből kölcsönvéve a kifejezést – illusztratív összeállításnak szánta, amelyet kevésbé az általánosítható összegezésre, mint inkább a további akciók tervezésének tematikai segítésére szántak. Az esettanulmányok értéke zömmel egyediségükben rejlik. 5. és 6. fejezet Az ESDP vezette be a területi hatás értékelésének (TIA) kategóriáját, de a kategória tartalmát nyitva hagyta. A projekt vizsgálatai alapján a TIA kidolgozásához számtalan szempont, következtetés adódott, amelyek hipotetikusan hasznosíthatók a további célirányos projektek (nevesítve az ESPON 3.1 projektben szerepel) számára. A városi térségeket érintő akciók különfélék (például direktek: 2. célkitűzés NUTS 3 szinten; közvetettek: 1. célkitűzés keretében NUTS 2 szinten; direktek az URBAN programban szub-NUTS 3 szinten stb.), ezért a hatásértékelésnek is különböznie kell. Az EU szintű értékelés fő kérdése az, hogy a Strukturális Alapok politikája hogyan hat az európai városrendszerre. A program-szintű értékelés kétirányú, aszerint, hogy regionális vagy ágazati a program. A regionális program esetén az értékelés alapkérdése az lehet, hogy a regionális programok milyen hatással vannak a városi térségekre, az ágazatiaknál pedig, hogy az ágazati tervek, politikák hogyan hatnak. A projekt során fentebb értékelt általános EU-célok, ezeknek a rendelkezésre álló vagy gazdagodó adatés mutatórendszer szerint operacionálható tartalma, illetőleg a programokra jellemző akciók köre alapján különféle dimenziók között értékelési mátrixok hozhatók létre, amelyek vagy a hatást magát nevesíthetik, vagy annak előjelét és esetleg erősségét . Az összegzett politikai hatás értékelő mátrix javasolt formáját a 7. függelék mutatja be. A rendszer kidolgozásához azonban legalább négy fontos kérdés megválaszolása szükséges (amely e projekt tanult leckéje): 1. Az adatelérhetőség biztosítása (NUTS 2 – NUTS 5-ös szintig, az URBAN AUDIT 2 elkészülte majd rendszeres frissítése szükséges). 2. A városi térségek számának problémája. Ez a projekt az 1.1.1 FUA besorolását vette alapul. Ezen ambiciózus munka nem tudta figyelembe venni sem azt, hogy a fejlesztési politikai döntések milyen információk alapján történnek, sem azt, hogy a megfelelő adatok milyen szinten, metszetben állnak rendelkezésre. A projekt szerint jobb megközelítés lenne az európai városrendszer meghatározó városait, nagyvárosait azonosítani, és a releváns adatokat csak ezekre a térségekre előállítani (keresni). 3. A Strukturális Alapok felhasználása. Rendkívül korlátozott azon adatok köre, amelyek a Strukturális Alapoknak kifejezetten a városi térségeket célzó felhasználásáról referálnának. Sem a Európai Bizottság, sem a program-hatóságok nem rendelkeznek a támogatott akciótípusok szerint összegezett ráfordítás vagy támogatás értékekkel. Enékül a hatásvizsgálatok becslésekre, bizonytalan értékű közelítésekre kell, hogy hagyatkozzanak. 4. Az ESDP által bevezetett TIA (territorial impact assessment) a Strukturális Alapokra vonatkozóan lehetséges. Ehhez azonban meg kell fordulnia annak a viszonynak, amely a jelenlegi projektet is kényszerűen jellemezte, vagyis az EU-értékelés szintjén az ESDP átfogó céljai, a program-szintű MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

126


2.2.3. A Strukturális Alapok területi hatásai a városi térségekben értékelés során az EU részletezettebb városfejlesztési politikájának céljai szerint kell rendezni az adatrendszert, és nem a hozzáférhető adatok értéke szerint kell a TIA-t megalkotni. 9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára A projekt által bemutatott elméleti megfontolások, adatproblémák és -lehetőségek, az alkalmazott indikátorok többsége ma már a magyarországi politika és tervezés része is. A projekt legfőbb értéke a hazai tervezés és fejlesztési politika tartalmi kérdéseire nézve lehet fontos (például a versenyképességi pólusok programjánál). A hatásvizsgálatnál e projekt is csak az első lépésig jutott (juthatott) el, ez értelemszerűen a magyar fejlesztéspolitika gyenge pontja is. Olyan kérdéskörröl van szó, amelynek van ugyan nemzeti (programozási) aspektusa, de az nem lehet független az EU-szintű értékeléstől, amely még kidolgozatlan.


127


2.3.1. Az ESDP alkalmazása és hatásai a tagállamokban

2.3.1. AZ ESDP ALKALMAZÁSA ÉS HATÁSAI A TAGÁLLAMOKBAN 1. Projekt száma és címe: ESPON 2.3.1. Application and effects of the ESDP in member states (Az ESDP alkalmazása és hatásai a tagállamokban. Első közbenső jelentés, 241 oldal). 2. A projekt időtartama: 2004-2006. 3. A projekt témavezetője (lead partner): NORDREGIO (Nordic Centre for Spatial Development) 4. A projekt záró riportjának a kelte: Első közbenső jelentés! 2005. március 31. 5. A jelentés szerkezete: A fejezetcímek csalókák, mert többnyire a témakör előkészítéséről van benne szó, illetve a megkezdett munkáról: 1. Összefoglaló 2. A projekt eredményei 3. A „policy” dokumentumok áttekintése 4. A tudományos irodalom áttekintése 5. Az ESDP alkalmazási koncepciójának metodológiai áttekintése 6. Munkahipotézis az ESDP alkalmazásához 7. Adatok és indikátorok – Feladat 8. Útmutató az EU-szintű tanulmányok elkészítéséhez 9. Az esettanulmányok listája Függelékek Táblák.

6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi ESPON projekt A munka során elsősorban az ESPON 2.3.2. projekttel koordinálják tevékenységüket. Hivatkoznak az 1.1.1. az 1.1.2. és az 1.2.1. ESPON-projektekre. A szoros együttműködést minden más projekttel biztosítja, hogy a lead partner részt vesz az ESPON Coordination Unit ülésein és minden tevékenységüket a különböző ESPON iránymutatások alapján végzik. 7. A vizsgálat módszertani hátterének a bemutatása Az ESDP-hez köthető „policy” dokumentumok elemzése. Egységes módszertan és fogalomhasználat. Kulcsszavak és témakörök meghatározása a dokumentumelemzéshez.


128


2.3.1. Az ESDP alkalmazása és hatásai a tagállamokban 8. A projekt lényegének az ismertetése Az eredeti projekt célja, hogy felmérje az ESDP alkalmazását az EU 27-ekben, Svájcban és Norvégiában és vizsgálja a potenciális hatásokat nemzeti és EU szinten is. Ez az első jelentés elsősorban az előkészítő és megalapozó munkálatokról számol be, illetve az eddig elvégzett részfeladatokról. Felállította a munkahipotézist, továbbá útmutató készült a dokumentumelemzésekhez és a nemzeti riportokhoz: Mit értenek „ESDP alkalmazása” alatt, mit tekintenek közvetlen és közvetett hatásnak stb. Megadják a dokumentumelemzések közös sémáját bevezetés, témakör, módszer, eszközök, hatások, szintek, szereplők. A közös értelmezés érdekében ezeket a szempontokat az 5. fejezetben részletesen kifejtettük. Az első jelentésben a következő dokumentumok elemezéséről számoltak be: A fenntartható területfejlesztés alapelvei (CEMAT, 2000); OECD területi kitekintés (OECD, 2001); A Második és a Harmadik kohéziós jelentés ( Európai Bizottság, 2001, 2004); végül összeállították és közreadták az ESDP-re hivatkozó egyéb dokumentumok listáját. A „tudományos irodalomból” a következő dokumentumokat elemezték: Északnyugati távlatok; Brit távlatok; Északi távlatok; és Mediterrán távlatok. Ezt következően megadták a kelet-európai országok dokumentumait (a 2004-ben csatlakozott és Bulgária és Románia). Jellemző a listára, hogy például Magyarország esetében négy internetes hivatkozás van és egy Falu Város Régió cikk. A dokumentum munkahipotézise szerint az ESDP alkalmazását négy tervezési típusban lehet vizsgálni: Fejlesztési tervezés, átfogó integrált megközelítés, területhasználat management (rendezési tervezés) és az urbanizmus. A dokumentum összefoglalja az elvégzendő feladatokhoz tartozó iránymutatásokat (adatgyűjtés, indikátorok stb.) Végezetül a nemzeti riportok készítéséhez fogalmaz meg ajánlásokat (pl. az elkészítendő dokumentum szerkezete) és országonként felsorolja, hogy melyik program elemzését tervezik. A magyarországi esettanulmány az ESDP környezeti és természeti örökség politikára tett hatását vizsgálja.

9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára Közbenső első jelentésről van szó, így a dokumentum nem fogalmaz meg végkövetkeztetéseket. A dokumentum csak abból a szempontból tanulságos, hogy milyen feladatok vannak egy ilyen típusú munka előkészítő fázisában és arról milyen formában és módon lehet beszámolni.


129


2.3.2. A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig

2.3.2. A TERÜLETI ÉS VÁROSPOLITIKÁK KORMÁNYZÁSA AZ EU SZINTJÉTŐL A HELYI SZINTIG 1. A projekt címe: ESPON 2.3.2. Governance of territorial and urban policies from EU to local level (A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig. Második közbenső jelentés). 2. A projekt időtartama: 2004–2006. 3. Témavezető: University of Valencia. 4. A projekt záróriportjának kelte: 2005. március 31. Az elemzés tárgya a 2. közbenső jelentés. 5. A beszámoló szerkezete A mintegy 200 oldalas második köztes beszámoló három részből áll: •

I. Összefoglaló

•

II. A kutatás eredményei: módszertan, a területi hatású területi tervezési és területpolitikai eszközök, kormányzási trendek, a területi kormányzás eszközei és gyakorlata, sajátosságok, magatartások osztályozása, javaslatok az esettanulmányokra, következtetések, javaslatok

•

III. Mellékletek.

6. A kapcsolódó ESPON projektek A beszámoló szerint az alábbi ESPON projektekkel épült ki kapcsolat: •

2.3.1. Az ESDP hatása a tagállamokra;

•

3.3. A lisszaboni stratégia területi hatása – a kormányzás szerepe a kohézió és fenntarthatóság érvényesítésében;

•

1.1.3. Bővítés és policentrizmus;

•

3.2. Területi forgatókönyvek – területi kormányzás kérdésében együttműködés.

A beszámolóban megjegyzik, hogy a fenti törekvések ellenére vannak párhuzamosságok, és a legtöbb projekt egy-egy speciális dimenzióból foglalkozik a kormányzás témakörével is. 7. A módszertan –

A kutatás a nemzeti sajátosságok áttekintésével kezdődött, amelyet a kutatócsoport tagjai egységesített szempontrendszer segítségével készítettek el: földrajzi léptékek, tradicionális politikaformáló stílusok, határokon átnyúló kapcsolatok, városi hálózatok. A szempontok két kritérium szerinti mátrixba szerveződnek, a földrajzi méret és a


130


2.3.2. A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig kormányzati dimenzió (vertikális, horizontális kooperáció, részvétel, kormányzási innovációk). –

A kutatás során sor kerül az európai kormányzásról szóló fehér könyvben foglalt „jó kormányzási” indikátorok, adatok összegyűjtésére, statisztikai elemzésére, de a projekt vállalkozik további speciális indikátorok kialakítására is. A beszámoló bemutatja az indikátorok kezdetben használt készletét, amelyek az államot (kormányzati hatékonyság, közalkalmazottak száma), a gazdaságot (e-kormányzás, szabályozási akadályok, gazdasági növekedés), a civil társadalmat (részvétel befolyása, internetes hozzáférés) és a teret (FUA, FLOW- koherencia) igyekeznek jellemezni. De rákérdeznek az ombudsman szerepére az elszámoltathatóság, nyitottság szempontjából, és az együttműködés minőségére, noha erre vonatkozóan nincs kidolgozott indikátor.

–

Fontos módszertani elem az esettanulmányok készítése, amelyeknek mindig van egyedi és általános szempontja, különös figyelem irányul a kormányzás különböző szintjeire.

8. A projekt eddigi eredményei A kutatás kezdetén sor került a kormányzás a kutatás során operacionalizálható fogalmának meghatározására. A kormányzás fogalmát a szakirodalmi mainstream-mel egybehangzóan az állam, piac, civil társadalom közötti határok relativizálódásával írják le, a különböző intézmények és szereplők közötti kooperációkkal, kollektív akciók rendszerével, amelyek a reciprocitás elvén nyugszanak. Nehezebb feladatnak bizonyult a kormányzás térbeli szempontú meghatározása, miután e tekintetben tarkább a szakirodalmi háttér. Az tény, hogy a kormányzás jelenségét értelmezni lehet a lépték dimenziójában a globálistól a helyi szintig, illetve a megközelítés, a cél alapján is, tehát, hogy a management (hatékonyság, szakszerűség) vagy a társadalmi-politikai ( részvétel, konszenzus) értékek hangsúlyozódnak-e. A kormányzás előtti legfőbb kihívást a szerzők a fragmentáltságot áthidaló új integrációs eszközök megtalálásában látják, a területi kormányzásra szűkítve pedig abban, hogyan tud a területi kormányzás a területi kohézió erősödéséhez hozzájárulni. Bevezetik a területi kormányzás akciók (TGA) fogalmát, melyek egy olyan komplex alkudozási folyamat eredményei, melyben konszenzus alapján a források egymás közt megoszlanak, a célokat közösen definiálják. A szakirodalomban ismert „intézményi sűrűség” fogalmából kiindulva hangsúlyozzák az intézményi kiépültség szerepét, de még fontosabbnak tartják a különböző „tőkék”, kapacitások jelenlétét: intellektuális tőke, társadalmi tőke, materiális tőke, politikai tőke. Ez a készlet egészül ki a legújabb szakirodalom szerint a „területi tőkével” (földrajzi fekvés, a régió mérete, természeti erőforrások, életminőség, tradíciók, kölcsönös bizalom etc.). Az előző fogalmi alapokból a projekt szerzői a területi tőkét alkotó tényezőket a következő elemekben látják: intellektuális, szociális, politikai, materiális, kulturális és földrajzi tőke. A fenti fogalom birtokában kezdte meg a kutató csoport a kormányzás elemzéséhez alkalmas indikátorok kidolgozását. Az indikátorokat, melyeket egyrészt leírásra, másrészt értékelésre használnak, három csoportba sorolták: –

Tartalmi indikátorok: leíráshoz a kormányzás strukturális sajátosságai, értékeléshez a célok végrehajtásának feltételei (intézményi sűrűség, innovatív miliő, területi tőke);


131


2.3.2. A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig –

Policy indikátorok: területi politika intézményei, eszközei, eljárásai;

–

Területi kormányzás akciók indikátorai: eljárási és eredmény indikátorok.

A módszertani és fogalmi alapok segítségével határozták meg a nemzeti leíró esettanulmányok szempontjait, sémáját. A beszámoló következő szerkezeti egységében kerül sor a területi politika különböző eszközeinek a bemutatására. Ezek között elsőként a területi tervezéssel foglalkoznak. A nemzetközi összehasonlítás szerint a tervezés kormányzati szinten való elhelyezése rendkívül sokszínű, mint ahogy a területi szereplők kompetenciái is. Az elemzők különösen figyeltek a területi gazdaságfejlesztés és a területi tervezési kompetencia viszonyrendszerére. A legtöbb országban a háromszintű, nemzeti, regionális és helyi tervezés a jellemző. Az a tapasztalat, hogy a tervezési rendszerben igyekeznek spontán módszerekkel a koordinációs potenciált növelni. A finanszírozási önállóság szempontjából azt vizsgálták, hogy a regionális és helyi szereplők függése milyen mértékű a központi kormányzattól. Szinte általános tapasztalat volt a hatáskörök és források telepítésétől függetlenül, hogy a telepített feladatok ellátásához szükséges források nem állnak rendelkezésre. A másik oldalon viszont, a helyi szervek kondíciónak gyengesége egyben kiábrándultságot okoz a decentralizált feladatok rossz minőségű végrehajtása miatt. Elemezték a centralizáció-decentralizáció mértékét is. Tapasztalataik szerint az unitárius országokban a régiók nem választott szervek, míg a föderalizált és regionalizált államokban sokkal nagyobb a szerepük. Megjegyzik azonban, hogy általánosítható trend, még ezekben az országokban is, a központi kormányzatok térnyerése a globalizált versenyben való sikeres részvételre hivatkozva. Másik jellemző trendként említik meg, hogy a régiók megerősödése, megjelenése nem tudta megtörni a lokalitások érvényesülését, bár a lokális funkciók tekintetében ugyancsak érzékelhető a központi állam erősödő befolyása. Az elemzések kitértek arra, hogy a területi politikákban milyen módon érvényesülnek a politikai elemek. Általában a nemzetközi összehasonlítás erős politikai befolyást konstatált, gyakori a patronázs, a politikai kultúra éretlensége, a „primitív” kapitalista módszerek érvényesülése, a város-vidék politikai megosztottsága, a nemzetközi politikai befolyás térnyerése. A kutató csoport foglalkozott a regionális illetve városfejlesztési politika érvényesülésével, értékrendjével, konstatálva a sokszínűséget, de az integrálódás trendjét is (különösen a környezetvédelem, közlekedés, mezőgazdaság területén) annak ellenére, hogy az erős ágazati elkülönültség még mindig jellemzőbb. A finn politikát emelik ki az integrált és policentrikus megközelítés mintájaként. A területi szempontok integrálódásának fontos módszere a policy-csomagok kidolgozása, amely még nem sok országban jellemző, a pozitív kivételek sorába tartozik Finnország, Svájc. Gyakoribb módszer viszont a tervezési segédletek kidolgozása az integrált megközelítés érdekében. A szerzők felvetik, hogy a vizsgált szempontok sokszínűsége előrevetíti az osztályozás későbbi nehézségeit. Külön fejezetben mutatják be a jellemző kormányzási trendeket. A projekt során a nemzeti tanulmányok sorai közt olvasva törekszenek kimutatni, hogy az egyes kormányzati rendszerek egyáltalán mennyire hajlanak arra, hogy a kormányzás modern modelljét elfogadják. Az előzetes feltételezések szerint a governance eszméjét legkevésbé akceptáló országok zöme a rendszerváltó országok közül kerül ki, ahol jelentősek a belső politikai feszültségek, gazdasági hátráltató tényezők.


132


2.3.2. A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig A kormányzás új modelljének terjedésére nagy hatással van az EU, de a belső politikai és gazdasági szükségletek is. A beszámoló szerint az EU hatása talán a legerősebb, különösen a Strukturális Alapokon keresztül, de jelzik a pozitív hatások mellett a bürokratizálódás és az erős ágazati szemlélet veszélyét is ezzel kapcsolatban. A kormányzási innovációk terjedésében jelentős hátráltató tényezőként értékelik a nemzetiségi megosztottságot, a régi adminisztratív struktúrákat, az állam és az önkormányzatok valamint a polgárok közötti kölcsönös bizalmatlanságot, pártpolitikai megosztottságot, a politikai oligarchiák képződését, klientelista politikai kultúrát. A területi kormányzás eszközei és gyakorlata című fejezetben hangsúlyos helyet kap a koordináció, amelynek területei, eszközei, eredményessége, szereplői szempontjából több összehasonlítást is elvégeznek, zömmel inkább példálódzó módszerrel, érzékeltetve, hogy ezen a területen elsősorban nem formalizált vagy számszerűsített információkkal, inkább esettanulmányokkal, szoft információkkal dolgoztak. Ebben a tematikai keretben foglalkoztak az állampolgári részvétel, az informális befolyás, konzultatív mechanizmusok szerepével, érvényesülésével. Elvárás volt a kutatástól az OMC-val való foglalkozás is. Az Open Method of Coordination, a nyitott koordináció elsősorban ott érvényesül, ahol az unió közösségi, szigorúbb eszközei nem alkalmazhatóak. Ilyennek minősül részben a területi politika, tervezés is. A vizsgált 29 ország nagyobb részében még nem került sor az OMC-hez hasonló eszköz alkalmazására, különösen nem jellemző még a területi tervezésben (kivétel Belgium, Franciaország, Írország, Hollandia). A koordináció kérdéskörét áttekintve a beszámoló összegzésül hangsúlyozza az eszközök rendkívüli gazdagságát, a szerződéselvűséggel való szoros kapcsolatot, azoknak az országoknak az elmaradottságát, amelyek csak konvencionális tervezési eszközöket alkalmaznak. Hasonló sokszínűség jellemző a partnerség érvényesülésében, külön megemlítik azonban, hogy a volt szocialista országok kevés tapasztalatot tudnak felmutatni a részvétel és a partnerség biztosításában, Lengyelországot leszámítva. A szerzők arra is utalnak, hogy a mediterrán országcsoportban ugyancsak kevésbé jellemző a közösségi részvétel és a reális partnerség, elsősorban kulturális sajátosságok miatt. Összességében arra hívják fel a figyelmet, hogy a térségi, közpolitikai, a vertikális és horizontális kooperáció témaköre rendkívül széles, az alkalmazott eszközök, intézmények sokfélék, a csoportosítás, osztályozás nehézsége tehát előre megjósolható. A beszámoló viszonylag nagy teret szentel a területi problémák helyzetének és a jellemző magatartások osztályozásának. A témakört a riport még nem szintetizálja, csupán az országok főbb jellemzőit ismerteti. A főbb területi problémák első lépésben történő feltérképezése alapján a következő közös jellemzőket gyűjtötték csokorba: regionális egyenlőtlenségek (észak-dél, centrum-periféria), vidéki térségek marginális pozíciója, urbánus terjeszkedés, a városok fejlesztő szerepe, belső városi problémák, környezetvédelmi gondok, történelmi városok problémái, természeti katasztrófák, szociális kirekesztettség stb. E problémák kezelése a kormányzás szempontjából a kutatás következő fázisának témája lesz. Sorra veszi a riport a tervezési típusokat is országonként. Az országtanulmányok alapján a klasszikus tervezési módszerek krízise bontakozik ki: a gazdaságfejlesztési szempontok dominanciája a területi szempontok rovására, erős projektszemlélet, a régi tervezési szemlélet és a modern kormányzási módszerek spontán keverékének megjelenése, a szabályok relativizálódása. A kutatás következő fázisának körvonalai is felvázolásra kerülnek a riport végén. A kutatócsoport olyan esettanulmányi mintalistát állított össze, amely alkalmasnak ígérkezik a tipikus kormányzási problémák (városi hálózatok igazgatása, horizontális-vertikális kooperáció, integrált politikák, civil és nonprofit részvétel, nyitottság, OMC), és az egyes ország és térségi típusok arányos áttekintésére. A tervek szerint minden ország öt-öt esettanulmányt készít el. Az esettanulmányokhoz egyeztetett sémát dolgoztak ki.


133


2.3.2. A területi és várospolitikák kormányzása az EU szintjétől a helyi szintig A várható eredmények, policy javaslatok terén érthetően, még óvatosak a szerzők. Már jelzik azonban, hogy kisebb jelentőséget érzékelnek az intézményi rendszerek kiépítettségének, mint az eltérő működési módszereknek, igazgatási kultúráknak, különösen a területi tervezésben. A modern governance szemlélet ugyan terjed (különösen a központi kormányzás szintjén), de nagyon gyakran csak felszínes módon valósul meg. Az EU-t mindenképpen az egyik legfontosabb katalizátornak tartják a governance szemlélet terjedésében. Óva intenek azonban az uniformizált megoldások mechanikus átvételétől, éppen a kormányzási rendszerek és kultúrák rendkívüli sokfélesége okán. A riport egy policy-javaslat listával zárul, amelynek realitását a következő kutatási fázis eredményeivel szeretnék tesztelni. Ezek közül a legfontosabbak: – – – – – – – –

A területi tervezési rendszer megerősítése A centralizáció-decentralizáció konfliktusának megoldása A modern kormányzás elvek terjedését korlátozó struktúrák lebontása A piaci érdekek mellett a civil társadalmi érdekek beemelése A jó kormányzás értékelési módszereinek az alkalmazása A vertikális koordináció erősítése a föderalizált és regionalizált államokban A fenntarthatóság beemelése a kormányzás értékrendjébe Az állam tekintélyének növelése ott ahol alacsony a társadalmi bizalom.

9. A projekt végkövetkeztetéseinek hatása a hazai fejlesztéspolitikára A riportban foglaltak közül a hazai fejlesztéspolitika szempontjából különösen a decentralizációt, a területi tervezés megerősítését, a modern kormányzási elvek elfogadtatását emelhetjük ki. A megoldás módozataira azonban a kutatás egyelőre kevés javaslattal szolgál.


134


2.4.2.Transznacionális területi együttműködések

2.4.2. TRANSZNACIONÁLIS TERÜLETI EGYÜTTMŰKÖDÉSEK 1. A projekt címe: ESPON 2.4.2. Integrated analysis of transnational and national territories based on ESPON results (Transznacionális területi együttműködések. Második közbenső jelentés). 2. A projekt időtartama: A projekt végrehajtása 2004. október 14-én kezdődött meg hivatalosan, a második jelentés a 2005 márciusáig elvégzett kutatások eredményeit foglalja össze, s a harmadik jelentés elfogadásának tervezett időpontja: 2005. szeptember 5. 3. Témavezető: Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung. A projekt kidolgozásában 10 intézmény vett részt. 4. A projekt záró riportjának, vagy egyes részjelentéseinek kelte: Az első közbenső jelentés (2005. január) már érintette, hogy a vállalt feladathoz képest a rendelkezésre álló idő rendkívül rövid volt, de így is sikerült kialakítani a munka sikeres elvégzéséhez szükséges feltételeket, kidolgozni az azt szolgáló megoldásokat. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: A közbenső jelentés szerkezete világos: – – – – –

a röviden összefoglalja a project menedzsmentjével és az együttműködéssel kapcsolatos kérdéseket, az „Executive Summary”-ban összegzi a jelentés szerkezetét, a 2. pontban az elvégzett munka tudományos eredményeit foglalja össze, a 3. pont a hálózati együttműködést és az önértékelést adja, majd a 4. pontban a további kutatásokra vonatkozóan fogalmaz meg terveket.

6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: A kutatás során, illetve a jelentés elkészítésekor alapvető szempont volt a korábban lefolytatott vizsgálatokhoz, illetve folyamatokhoz való viszonyulás és viszonyítás. Külön nevesíti a jelentés az ESPON CU, az ESPON MC, az ESPONT ECP projekteket az „ESPON-családból”, de kitér arra is, hogy figyelembe vettek más, az „ESPON világon kívüli” elemzéseket, illetve azok eredményeit is. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A jelentés már az „Executive Summary” elején kiemeli, hogy annak a kutatási fázisnak a legfontosabb célkitűzése, amelyről a beszámoló szól, alapvetően módszertani volt: elmélyíteni és operacionalizálni a módszertani megközelítéseket a jövőbeni európai, transznacionális és nemzeti szintű elemzések megvalósításának sikere érdekében. Az ESPON 3.1 keretei között megfogalmazottakhoz képest a mostani kutatás érdemben túllépett az ESPON térség 29 országa (a 25 tagállam, Bulgária, Románia, Norvégia és Svájc) regionális struktúráinak átfogó és összehasonlító elemzésében (RCE). A kutatás során 37 mutató (8 fő terület szerint rendezve) segítségével tárták fel a folyamatokat. Olyan szintetikus indikátorokat állapítottak meg, amelyek segítségével jól meg tudták közelíteni a belső folyamatokat. A felülvizsgált és újrarendezett, újracsoportosított mutató rendszer segítségével közelebb jutottak ahhoz az elváráshoz, hogy a regionális politika számára releváns kiinduló alapokat szolgáltassanak. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

135


2.4.2.Transznacionális területi együttműködések Módszertani szempontból a legnagyobb feladatot a szintetikus indikátorok előállítása, aggregálása, a nyert eredmények csoportosítása jelentette. 8. A projekt lényegének ismertetése Az európai szintű területi struktúrák elemzésekor a legnagyobb figyelmet a következő pénzügyi és tervezési időszakban feltehetően 1-es célterületként megjelenő régiók belső folyamatainak a feltárására fordították. Az elemzés alapját az egy főre jutó regionális GDP és a demográfiai folyamatok képezték. A transznacionális együttműködések területeinek elemzésekor abból indultak ki, hogy az együttműködések legfontosabb lehetséges clustereit európai szinten határozzák meg. Ezek aztán a 29 ország esetében valamilyen formában egységesen megjelenhetnek. Az egész Európára kiterjedő, felülvizsgált területi osztályozás elemzésének eredményeit aztán a transznacionális szinten több lépésben tesztelték. A kutatásnak szerves részét képezték a nemzeti szintű esettanulmányok. A jelentés gerincét az ESPON térség új RCE elemzése teszi ki. A közbenső jelentés az általa meghatározott új szegmensek szerint csoportosította az eredményeket. Minden elemzett tényező esetében egy ötös minősítési, értékelési skálát alkalmaztak, az átlag-közelit, s ahhoz képest két alacsonyabbat, illetve úgyszintén két magasabbat. Gazdaság A kutatás során a GDP 2002. évi értékei jelentek meg kiindulópontként, mégpedig vásárlóerő-paritáson számolva. E mellett figyelembe vették a regionális GDP növekedését, illetve annak eltéréseit az 19952002 közötti időszakra vonatkoztatva. A GDP és növekedése alapján az Unió ténylegesen is úgy tűnik, hogy a „gazdag Nyugat” és a „szegény Kelet” jelenti a kibővülés után az alapvető meghatározottságokat. Az újonnan csatlakozott országok közül a fővárosok, illetve az azokat magukban foglaló régiók helyzete a legjobb a gazdaság fejlettsége oldaláról nézve a folyamatokat. A 29 ország NUTS-2-es régióit alapul véve öt kategóriában ábrázolták térképen, illetve mutatták be az európai tér gazdaságának sokszínűségét, részben mozaikszerű tagoltságát. Az új tagállamok esetében a fővárosok helyzete a leginkább előnyös. A gazdaság általános területi tagolódása, illetve minősítése több szempontból meghatározó jelentőségű a többi tényező alakulását illetően is. Lisszaboni elvárások teljesítése Ebből a szempontból az EU rendkívül tagolt, a jelentés úgy fogalmaz, hogy „öt lisszaboni zóna” fogalmazható meg az elvárások teljesítését illetően. Van két északi, egy brit, a közép-holland, az északbelga és Németország nyugati területeit egybefogó zóna, valamint egyfajta déli zóna. Munkaerőpiac A munkaerőpiacon belül a foglalkoztatottság szintje, illetve a munkanélküliség alakulása jelent érdemi differenciáló tényezőket. Az újonnan csatlakozott országok esetében a munkaerőpiac alakulásában még bizonytalanságok vannak. Ugyanez figyelhető meg a volt NDK területeit illetően is. A munkanélküliség csökkentése lényegi kérdése nemcsak a gazdaságnak, hanem a társadalomnak is.


136


2.4.2.Transznacionális területi együttműködések Népesedés A népességszám változás, az újratermelési potenciál, az idős emberek aránya játszik meghatározó szerepet a demográfiai struktúrák területi alakulásában. A csökkenő népességű régiók részben mozaikos elrendeződésűek, de egyre inkább kialakulnak egybefüggő területek is. Földhasznosítás A természetes környezet átalakítása a nagy népességkoncentrációk területén meghatározóvá vált, ugyanakkor a magashegységek területén ez még csak egyes elemeiben történt meg. A déli területeken is erőteljesen lecsökkent a természetes tájak nagysága. Az alacsony népsűrűségű skandináv területek egyedülállóan pozitív helyzetben vannak ebből a szempontból. Kockázatok A kockázatok és veszélyek egyértelműen megjelennek Európa nyugati partvidékein, de Közép- és KeletEurópa egyes területein is érdemben számolni kell velük. A kockázatok és veszélyek között külön kell kezelni a természeti jellegűeket és a technológiaiakat. Eges régiókban az erdőtüzek a leginkább veszélyesek, míg másokban a földrengés potenciálisan nagyobb veszélye jelenik meg. Az alföldek kiterjedt területein az árvízveszély növekedésével kell számolni. A technikai veszélyeztetés főbb területei a kikötők, a magasan iparosodott régiók, valamint speciálisan az atomerőművek térségei. Elérhetőség Az elérhetőség lényegi eleme a versenyképességnek és az új munkahelyek teremtésének is. Az elérhetőség mutatói kiemelkedően jók a magasan fejlett területeken, különösen a lehatárolt „Pentagon” térségen belül. Pozsony és Prága sok szempontból felzárkózott a jó közlekedési adottságokkal rendelkező területekhez. Európa periférikus régiói közlekedési szempontból sem tekinthetők előnyös helyzetben lévő régióknak. Térszerkezet A térszerkezet a gazdasághoz hasonlóan egyfajta szintetizáló szerepet játszik a többi tényező szempontjából is. A térszerkezeten belül kiemelten a településhálózat területi struktúrája, a népesség koncentrálódásának folyamatai, valamint a GDP területi eloszlása, illetve ezek kombinációja jelenik meg. A régiók vagy a maguk dinamikus növekedésében, avagy egyes esetekben a csökkenésükből fakadó problémáikkal együtt jelennek meg a szélesebb értelemben vett európai térszerzeti kontextusban. A súlyukból folyamatosan veszítő régiók számára a területfejlesztés különösen fontos kérdés. Az REC felülvizsgálata már magában foglalja egy új területi politika kialakításának lehetőségét, illetve az új módon orientált fejlesztések szükségességét. A kutatás eredményeiként újabb kutatási igények is megfogalmazódtak a térbeli folyamatokat, illetve a térszerkezetet illetően. Az európai szintű térszerkezeti vizsgálatok egyre fontosabbak, hiszen a folyamatok jó része valamilyen módon ebben a szélesebb értelemben vett kereten belül bontakozik, ki, illetve a kialakult struktúrák ebben helyezkednek el, ennek az általános meghatározottságaihoz kerülnek viszonyításra. Az anyag rendkívül széles statisztikai adatbázis feldolgozásával, a megszerkesztett ábrák és diagrammok sokaságával, célorientált elemzésével mutatja be a 29 ország, illetve azokon belül a tagállamok és régióik sajátosságait a különböző szegmensekben. Magyarország, illetve a magyar régiók nem állnak az


137


2.4.2.Transznacionális területi együttműködések élmezőnyben egyetlen megközelítés eredményeit tekintve sem, de nem kerültek egységesen az „utolsók” közé sem. A jelentés önálló fejezetet szentel az európai szintű térfolyamatok és hálózatok elemzésének. Az európai szintű térhálózatok elemzése során a demográfiai folyamatokra fordították a legnagyobb figyelmet. A demográfiai folyamatok alakulása a politikai viták középpontjában áll szinte minden országon belül. A demográfiai folyamatok azt is mutatják, hogy Európán belül nő a szakadék a gazdag és fejlődő régiók, valamint a szegényebb régiók között. Különösen izgalmassá vált ez a kérdés a tíz új tagállam felvétele után. A regionális politikának új módon kell viszonyulnia a megváltozott helyzethez. Az európai szinten folytatott térszerkezeti elemzések meghatározó kiindulópontja az volt, hogy a demográfiai folyamatok a területfejlesztés egyik legfontosabb kérdésévé váltak. A növekvő különbségek jellemzik makroregionális szinten a jövedelmi és a foglalkoztatási viszonyokat is. Az új, 25 államból álló közösségen belül a különbségek szükségszerűen növekedni fognak. Az első lépésben a kutatás során a legkevésbé fejlett régiókat határozták meg, hogy elősegítsék a 2007– 2013 közötti időszak feladatainak a meghatározását. Így megfogalmazták a következő pénzügyi időszakra vonatkozóan a lehetséges 1-es célterületek kijelölését. A harmadik kohéziós jelentés lényegében már „szembenézett” a keleti bővítés regionális politikai következményeivel, hiszen tudatosította, hogy alapvetően „szegény” régiókkal gazdagodott a Európai Unió. Ennek ellenére az EU nem tekinthet el az eredeti 15 tagállam fejletlen területeinek a támogatásától sem. Ezért a jövőbeni kiindulópont az, hogy az így kialakított régiókat három csoportra kell osztani: –

az egyes célterület régiói a 25 tagállam egy főre jutó GDP-jének 75%-a alatt,

–

„Phasing out”, úgynevezett statisztikai hatású régiók, az EU 15-ök átlaga alatt, (ebbe a kategóriába kerülhet az új tagállamok közül egész Szlovénia)

–

„Phasing in” régiók, amelyek most támogatott régiók (ebbe kerülhet KözépMagyarország).

A „phasing in” jelenti az átalakulást a konvergencia céljától az új 2-es célterület irányába, nevezetesen hogy a regionális fejlődést a gazdasági versenyképességre és a foglalkoztatásra való tekintettel kell támogatni. A potenciális 1-es célterület régióiban 2006-ban 162,3 millió ember fog élni. A további két bővítés eredményeként ez a szám 192 millió főre fog nőni. 90,5 millió fő a régi, 71,8 millió fő az új tagállamok, 29,7 millió fő pedig a 2007-ben csatlakozó tagállamok 1-es célterületbe sorolt régióiban fog élni. Ez azt jelenti, hogy a 25 tagállam népességének 34,7%-a, (a régi 15 lakosságának 23,8%-a, az új tagállamokénak pedig 96,6%-a), a 27 tagállam lakosságának pedig 38,7%-a fog az 1-es célterület régióiban élni. Az előzetes számítások szerint Magyarország összes régiója – a központit leszámítva – „tiszta egyes célterület” lehet, a Központi régió pedig a „phasing in” csoportba kerülhet. A potenciális 2-es célterület meghatározása is lényegi kérdésként vetődött fel. A potenciális 2-es célterület lehatárolása során első lépesként megállapították a jelentés szerzői, hogy ezek a potenciális régiók elsősorban Németország területén koncentrálódnak, mindenekelőtt az európai átlagban alacsony növekedési mutatók miatt. Ugyanez megjelenik más fejlett országok régióinak az esetében is. A fejlesztési MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

138


2.4.2.Transznacionális területi együttműködések lehetőségek mérlegelése szempontjából ebben a potenciális csoportban a munkaerő-piaci helyzet és a népesedési folyamatok alakulása vált meghatározóvá. A lisszaboni célok érvényesítése ezeken a területeken is nehézségekbe ütközhet. Mind a potenciális 1-es, mind pedig a potenciális 2-es célterület belső struktúráit széles körűen elemezték, s kartografikusan is bemutatták. A transznacionális együttműködési kérdések elemzésekor abból indultak ki, hogy a két érdemi kérdés az együttműködések földrajzi terének a lehatárolása, a másik pedig a tematikus együttműködési kérdések tisztázása. Az együttműködési kérdéseket az INTERREG III alapján vizsgálták. Az élő együttműködések áttekintése azt mutatta, hogy jelentős tartalmi különbségek vannak az együttműködésekben. Ebben a megközelítésben is érvényesítették a versenyképesség és a foglalkoztatás elősegítésének az elvárásait. A transznacionális együttműködések a jövőben is fontosak lesznek, de a hatékonyságukat lényegesen növelni kell. Nemzeti szinten elsősorban esettanulmányokat elemeztek. Az elemzési körbe Németország, Norvégia, Lengyelország, Portugália és Szlovénia került. Az elemzés során kiderült, hogy szoros kapcsolatok vannak az EU-ban kialakított és a nemzeti keretek között folytatott regionális politika között. Az EU regionális politikája, illetve annak hatásai minden térbeli szinten evidensen megjelennek. Ugyanakkor az is egyértelművé vált az elemzés során, hogy ezen túl minden részletesen vizsgált állam regionális politikájának vannak nemzeti sajátosságai. A következtetések levonása, rövid összegzése és a további kutatási feladatok kijelölése zárja a jelentést. 9. A projekt végkövetkeztetésének hatása a haza fejlesztéspolitikára Az elkészült jelentés sok szempontból tanulságos a magyar fejlesztési politika szempontjából, s különösen fontos elemeket tartalmaz a következő tervezési időszakra vonatkozóan. A legfontosabb az, hogy az EU különböző szempontok alapján meghatározható fejlesztési céljai mentén Magyarország területe a jövőben feltehetően nem „monolit egységként fog megjelenni”. Ez a jelenlegi elemzés keretei között azt jelenti, hogy a Központi régió feltehetően kiválik az egységes 1-es célterületből, de a jövőben hosszabb távon felvetődhet a Nyugat-magyarországi régiónak az elkülönülése is az ország EU mércével mérve fejletlenebb területeitől. A másik izgalmas megállapítása a jelentésnek az, hogy minden ország regionális politikája jelentős részben követi az EU regionális politikájának alapvető meghatározottságait, de a mellett alkalmaznak az adott ország sajátos belső viszonyaihoz szabott regionális politikai megoldásokat is. 10. A jelentés mellékletei Az elemzésnek külön mellékletei nem készültek, a térképek, diagrammok az elemzés szerves részeként jelennek meg, s jól szolgálják a folyamatok szemléltetését, illetve a mondanivaló megértését.


139


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei

3.1.

AZ EURÓPAI TERÜLETFEJLESZTÉS INTEGRÁLT ESZKÖZEI

1. A projekt száma és címe: ESPON 3.1. Integrated tools of European spatial development (Az európai területfejlesztés integrált eszközei). 2. A projekt időtartama: 2002–2004 3. A projekt témavezetője: Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR), Bonn. 4. A projekt zárójelentésének kelte: 2005. július 5. A zárójelentés szerkezete: A zárójelentés 3 fő részből áll: –

3.1.A. A 2004 szeptemberéig elkészült ESPON-projektek eredményeinek tudományos és politikai orientációjú összegzése (116 o.)

–

3.1.B. Az ESPON-projektek összegzése (170 o.)

–

3.1.C. Az európai területi elemzések új eszközei (533 o.).

A mellékletekben (a 3.1.C-hez) – – – – – – –

Bibliográfia (az összes, vizsgált ESPON-projekt által használt irodalom listája) (190 o.) Glosszárium (valamennyi, vizsgált ESPON-projektet érintően) (116 o.) Kalauz az ESPON-adatbázishoz (12 o.) Kalauz az ESPON Web GIS használatához (40 o.) Kalauz az ESPON Hiperatlaszhoz (22 o.) Európa régióinak besorolása (20 o.) Kalauz a TIA-hoz (Területi Hatások Elemzése) (9 o.).

6. A kutatás során felhasznált további ESPON-projektek: A tanulmány lényegében az összes, 2004 szeptemberéig harmadik időközi jelentéssel vagy zárótanulmánnyal rendelkező ESPON-projektet áttekinti. Ezek: 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 1.2.1., 1.2.2., 1.3.1.,1.3.2., 2.1.1., 2.1.2., 2.1.3., 2.1.4., 2.2.1., 2.2.2., 2.2.3. számú projektek. A jelentés az említett kutatásokat egyrészt módszertani szempontból elemzi, másrészt pedig összegzi a kutatások eredményeit. Tulajdonképpen ez a 3.1.-es projekt képezi módszertani alapját az összes többi ESPON-projektnek − az ESPON-szemináriumok révén a párhuzamosan futóknak is. 7. A vizsgálat módszertani háttere: Lényegében dokumentumelemzés történt a korábbi ESPONprojektek bemutatása során, de a területi elemzések új eszközei is kidolgozásra kerültek, s ehhez különböző statisztikai-matematikai módszereket használtak fel. Új szoftverek kifejlesztése, új térképészeti eljárások elkészítése és új internetalapú információs rendszerek összeállítása is a projekt eredményei között szerepelnek.


140


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei 8. A projekt eredményei Az ESPON-program elsődleges célja a 2002–2004-es időszakban egy alapadatbázis elkészítése és egy új, integrált elemzési módszer kidolgozása a területi fejlődés nyomon követésére. A program vizsgálja továbbá a regionális és területi hatásokat, valamint az ágazati politikákkal való kapcsolatot. 8.1. Célok és koncepciók A három legfontosabb uniós területi célt a fenntartható területi fejlődés célháromszöge foglalja magában. A háromszög csúcspontjain a gazdaság, a társadalom és a környezet áll. Az ESDP alapcélkitűzései is ebből a felfogásból erednek. Ezek: – – –

Társadalmi és gazdasági kohézió; A természeti erőforrások és a kulturális örökség megőrzése és menedzsmentje; Kiegyensúlyozottabb versenyképesség Európa térségében.

E három célkitűzésből három vezérelvet vezettek le az ESDP készítői. E három vezérelv képezi az ESPON-kutatás kiindulópontját: –

Kiegyensúlyozott és policentrikus városhálózat fejlesztése, és a város-vidék kapcsolat átgondolása.

–

Egyenlő hozzáférés biztosítása az infrastruktúrához és a tudáshoz.

–

Fenntartható fejlődés, a természet megfontolt menedzsmentje és védelme.

A terület értelmezése az ESPON-projektek körében három dimenzió mentén bontakozik ki: –

Tematikus rétegek (domain-ek): Az ESDP-ből ismert hármas értelmezés – a környezet, a társadalom és a gazdaság rétegei.

–

A terület összetevői: A terület jellemzői (potenciálja), viszonya más területekkel.

–

Területi lépték: Az ESPON egy háromszintű megközelítést alkalmaz − a három vizsgálati terület a makro (Európa), a mezo (transznacionális, nemzeti) és a mikro (regionális, helyi) szint.

8.2. Koordináció A koordinációt, az ESPON projektek összhangját egyrészről az ún. guidance paper-ek (útmutató dokumentumok) segítségével oldották meg. A guidance paper-ek rögzítették a projektek jelentéseiben használatos térképek formáját, valamint a kötelezően alkalmazott háromszintű területi megközelítést. Minden TPG (Nemzetközi Projektcsoport) számára kötelezően használt elemek voltak: az ESPON adatbázis, az ESPON térkép-gyűjtemény, a régiók tipológiája, a trendelemzési és hatásmérési technikák, a politikai célok és megközelítések általános definíciói, valamint az eredmények értékelése és becslése a célok és a megközelítések tükrében. Elkészült egy módszertani ajánlás, amely a célok megfogalmazását és a különböző (területi, ágazati) célok összhangjának megteremtését tette egyszerűbbé. Készítettek továbbá egy katalógust, amely a projektek zárójelentéseinek összeállítását könnyítette meg.


141


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei A koordináció másik eleme a TIA (Területi Hatáselemzés) elkészítésére vonatkozó ajánlás. Lényeges kérdés, hogy az egyes célok és programok hogyan és milyen térségi szinten fejtik ki hatásukat a területi fejlődésre. Az elemzés két fő területre korlátozódott: a különböző célok mérőszámainak gyűjteménye adott régiókban, a követett területfejlesztési célkitűzés függvényében (input oldal), valamint az egyes régiók becsült strukturális besorolása/változása a célzott területfejlesztési céloknak köszönhetően (output oldal). SWOT-analízis az ESPON-térségre: Az ESPON program egyik célja az aktuális európai területi helyzetértékelés elkészítése. Ki kellett fejleszteni egy olyan eszközt, amely a tematikus kavalkádban is képes koordinálni egy egységes európai területi helyzetkép megrajzolását. Ennek az eljárását is az ESPON 3.1.-projekt csapata dolgozta ki. Ez a SWOT-analízis, amely a többi ESPON-projekt közreműködésével jött létre,1 alapját képezte az RCE (Európa Regionális Besorolása) elkészítésének. Két olyan koordinációs eljárás is kifejlesztésre került (World Café, Wild Card Seminar), amely az egyes ESPON-projketek „bezárkózását” hivatott megakadályozni. A cél az volt, hogy minden ESPON-eredmény felhasználásra kerüljön, és megvalósuljon az ESPON alapelve, azaz a szintézis. 8.3. ESPON-adatbázis Az ESPON 3.1.-projekt egyik legfontosabb eredménye az ESPON-adatbázis összeállítása, amely technikailag egy Access-adatbázis formájában érhető utol. Az adatbázis a vizsgált 29 ország régióinak alapadatait, valamint az ESPON-projektek eredményeit (eredményadatait) tartalmazza. Az összeállított adatbázis főbb kategóriái: területi besorolás, népesség, foglalkoztatás és munkaerő-piac, gazdaság és termelés, vállalkozások és befektetések, közlekedés, K+F, közszolgáltatások, kommunikációs technológia, háztartásokhoz kötődő infrastruktúra, területhasználat, környezet, mezőgazdaság, szociális helyzet, lakáshelyzet, kultúra, turizmus, közszféra és egyéb adatok. Az összegyűjtött adatokat azonban összehasonlíthatóvá, alkalmazhatóvá kellett tenni mind a határon átnyúló, mind a transznacionális és az összeurópai elemzések során, így kidolgozásra kerültek a legfontosabb indikátorok. 103 ilyen alapváltozót gyűjtöttek össze, sok adat kizárólag a NUTS 2-es szintre vonatkozóan áll rendelkezésre, de szerencsés esetben NUTS 3-astól NUTS 0-ás szintig lekérdezhetők a változók. 8.4. Új területi elemzési eszközök Az ESPON 3.1-es egyik vállalása volt egy egységes térképészeti eljárás, valamint több új területi elemzési eszköz kidolgozása a többi ESPON-projekt készítői és a majdani végső felhasználók számára. A kifejlesztett három térképészeti eszköz: –

ESPON Map Kit (térképtár): Az egységes kinézetű térképek elkészítéséhez készült egy térképterv, amelyet az ArcView3.2-es verziójával megtámogatva létrehozták az ESPONtérképtárat. Az elnevezés azért nem igazán jó, mert a program segítségével tulajdonképpen bármilyen témában tetszőleges területi szintre (NUTS 0−NUTS 3) készíthető saját térkép (az ESPON-országokra vonatkozóan).

–

ESPON Web GIS (Geographic Information System) (Webalapú Földrajzi Információs Rendszer): Az eszköz lényege, hogy olyan, inerneten keresztül használható, komplex földrajzi információs rendszert szolgáltasson a felhasználóknak, amely egyszerre funkcionál adatbázisként, valamint a területi elemzések elvégzésére, a térképek harmonizálására és az eredmények közzétételére alkalmas eszközként. A Web GIS az


142


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei ESPON-adatbázisban fellelhető statisztikai adatokkal és változókkal dolgozik. A Web GIS segítségével a legegyszerűbbtől a legbonyolultabb (statisztikai) térképekig bezárólag minden elkészíthető. A továbbfejlesztés alatt álló WebGIS eddig elkészült részei a Map Kit és a Hiperatlasz. –

ESPON Hyperatlas (Hiperatlasz): interaktív térképészeti egységcsomag: A Hyperatlas szoftver segítségével használható speciális területi elemzési eszköz az MTA (Multiscalar Territorial Analysis) (Többlépcsős Területi Elemzés): olyan speciális területi elemzési csomag, amely lehetővé teszi, hogy a tetszőlegesen kiválasztott területi egységekre vonatkozó adatok alapján térképen ábrázoljuk a két kiválasztott változó hányadosát. A Hiperatlasz segítségével ezt bármilyen területi kategóriára megtehetjük (pl. az EU egészére, az országra vagy egy referencia-térségre vonatkozóan).2

Speciális területi elemzési eszközök (1. táblázat): –

Már említettük az MTA-t.3

–

HDA (Homogeneity and Discontinuity Analysis): kidolgoztak egy homogenitás- és diszkontinuitás-elemzési módszertant.4

–

MAUP (Modifiable Area Unit Problem) (Módosítható Területi Egység Probléma): részletesen kidolgozták a NUTS 2-es és a NUTS 3-as területi elemzési szint használatával összefüggő ajánlásokat.5

–

MSM (Multiscalar Smoothing Methods) (Többlépcsős Kisimítási Módszer): a módszer megoldást kínál a területi különbségek és a hosszú távú hatások méréséhez és ábrázolásához, abban az esetben, ha közben a vizsgált időtávon belül változott a területi besorolás.6

1. táblázat A speciális területi elemzési eszközök viszonya a politikai elképzelésekhez Szubszidiaritás és a regionális politika legitimációja: a tagállamok által alkalmazott akciókat az EU ne alkalmazza, és el kell kerülni a beavatkozások ellentmondásosságát.

MTA: egy adott területi egység relatív helyzetének kiszámításához (európai, országos vagy helyi szinten) segítséget nyújt a különböző szintű beavatkozások közötti ellentmondások felmérése.

Területi kohézió és az ágazati politikák integrációja: HDA: Azok az eszközök érintettek a területi az uniós ágazati politikák területi dimenzióinak heterogenitás mérésében és elemzésében, átgondolása szükséges. amelyek nem igazán kapcsolhatók a klasszikus ökönometriai változókhoz. A területi lehatárolás és a területi besorolások változtatása: a Strukturális Alapok elosztása a NUTS-besorolástól függ, így a tagállamok a „haszonmaximalizálás” érdekében manipulálják azt.

MAUP: a területi besorolás változtatásának hatása a térképészeti és a statisztikai eredményekre jól ismert. Ám a tudomány szempontjából megfelelő besorolás nem biztos, hogy elfogadható a politika számára (NUTS 2−3).

Többközpontúság és elérhetőség: egy terület MSM: létre lehet hozni az egyenetlen népesség- és kapcsolata Európa, illetve a világ többi részével jövedelemeloszlás által indukált gazdasági és MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

143


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei különböző méretkategóriák mentén definiált demográfiai folyamatok csomópontok és hálózatok mentén értelmezhető. többváltozós térképet.

vizsgálatára

egy

8.5. Európa Regionális Besorolása Az ESPON 3.1.-es projekt keretében egy összevont elemzés lefolytatására is sor került. Európa Regionális Besorolásának7 (Regional Classification of Europe (RCE)) elkészítéséhez szükség volt az egyes vizsgálati területekhez köthető erősségek és gyengeségek felméréséhez, valamint az egyes területek egymáshoz viszonyított helyzetének becslésére. A regionális besoroláshoz hét fő mutatókategóriát vettek figyelembe:8 gazdaság (7), munkaerőpiac (8), népesség (4), környezet (3), kockázatok (6), elérhetőség (4) és területi struktúra (6). A mutatók (standardizálás utáni) aggregálásával végül hét tematikus index készült, amelyből kialakításra került egy összevont index.9 Például az így besorolt átlag feletti régiókat nevezhetjük a globális városok térségének, Európa „motorjainak”, és az ESPON 1.1.1.-es FUA-besorolás szerinti MEGA-térségeknek. A kategorizáláson túl a projekt során elkészítették a 280 vizsgált európai régió rangsorolását is. Bemutatták továbbá az egyes országok legjobb és legrosszabb mutatóval rendelkező régióinak (NUTS 2) eltéréseit az egyes tematikus indexek és a komplex mutató tekintetében. A régiótípusoktól függő regionális teljesítmény méréséhez a projektcsoport előzetesen besorolta a régiókat10 agglomeratív (72), urbanizált (94) és rurális (110) kategóriákba. A tematikus mutatók esetében – a demográfiát, a kockázatokat és a környezetet kivéve– stabil mintázat alakult ki: az agglomeratív régiók mutatják a legjobb, a rurális régiók a legrosszabb átlagos teljesítményt, az urbanizált térségek pedig a kettő között helyezkednek el. Ugyanez a helyzet alakult ki az összevont index esetében is. A demográfia területén az urbanizált térségek vezetik a teljesítményrangsort, míg a környezet és a kockázatok kategóriákban a rurális régiók jutottak vezető szerephez. 8.6. Az ESPON 3.1. további használati lehetőségei A 3.1-es projekt előkészítette a talajt a többi, nem az ESPON-térségben vizsgálódó projekt számára is. Ilyenek voltak az Európa a világban (3.4.1) című ESPON-projekt és az INTERREG III B-vel való együttműködés. Elkészült az ESPON-információkat és az ESPON-tudást integráló ESPON Politikát Támogató Rendszer (ESPON Policy Support System, EPSS) első változata is. Az EPSS négy modulból épül fel: egy Vezetői Információs Rendszerből, amely a végső felhasználók, a területi politikákért felelősök számára nyújt információkat; a Mi a helyzet most? és a Mi történne, ha…? (az alternatív politikák célváltozókra kifejtett hatását méri) kérdésekre válaszoló modul; az Előre jelző modul, amely a különböző szcenáriók és a különböző politikai beavatkozások eltérő hatásait mutatja ki; és végül az Értékelő modul. 8.7. Az empirikus eredmények összevetése a politikai célkitűzésekkel és koncepciókkal A 3.1-es projektben sor került az empirikus eredmények összevetésére a politikai célokkal és koncepciókkal. Az európai területi és területfejlesztési célok és elképzelések segíthetnek a sokkal általánosabb uniós célkitűzések megfogalmazásában. Az ESPON-kutatás során a területi kohéziót és a policentrizmust fogalmazták meg legfontosabb területi célokként. A kohézióval és az EU-politikák kiegyenlítő hatásával több ESPON-projekt is foglalkozott. A legutóbbi kutatások azt igazolták, hogy bár a tagállamok közötti kohézió erősödött, a régiók közötti különbségek tovább nőttek. A területi kohézió három vizsgált eleme: a társadalmi-gazdasági különbségek, a földrajzi MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

144


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei hátrányokkal küzdő térségek és a regionális integráció kérdése. A következő EU-politikák kohézióra kifejtett hatását vizsgálták: CAP, közlekedéspolitika, ITC-politika, K+F-politika és strukturális politika. A hátrányos helyzetű (hegyvidék, sziget stb.) és a fejletlen régiók központi szerepet játszanak a területi kohézióról szóló vitákban.11 A földrajti hátrányokkal rendelkező régiók mindegyikének problémát okoz az elérhetőség és a főbb piacoktól való távolság. Többségben jellemzi őket a fiatal lakosság elvándorlása, az elöregedő és fogyó népesség problémája. A speciális veszélyekkel és kockázatokkal rendelkező régiók között elsősorban az árvíz sújtotta térségekkel foglakozik a jelentés. Több ESPON-projekt is foglakozik a területi kohézió mérésével − a belső fejlődési potenciál, a hely komparatív előnyeinek, vagy a térségi erőforrások meghatározásával. A kohézió erősíthető pl. a meglévő potenciál jobb kihasználásával, de a régióközi együttműködések ösztönzésével is (komplementer és szinergia-hatások). A vizsgált fejlődési potenciálok: –

A településstruktúrában rejlő potenciál: A városi térségeken belül megkülönbözteti a funkcionális városi térségeket és a metropolisz térségeket. Foglakozik a Pentagontérséggel, a különböző kooperációk révén pozíciójukat erősíteni tudó városi térségekkel.

–

A társadalmi-gazdasági specializációban rejlő potenciál: Ennek kimutatásához előzetesen megállapították a specializáció12 és a koncentráció13 mértékét. Herfindalindex segítségével mérték az egyes régiók EU-átlaghoz viszonyított specializációjának mértékét. Az adatok alapján a jövőbeli trendek is kirajzolhatók − nyilván másként kell kezelni egy gyorsabb növekedésre képes, jelenleg alacsony specializációval és GDP-vel rendelkező régiót, mint azt a területet, amely már most is átlag feletti értékekkel rendelkezik. Ez a helyi politika kialakításának irányát is kijelölheti! A konvergenciavizsgálathoz azonban számba kellene venni a helyi erőforrások szélesebb körét is. Nem elhanyagolható pl. a K+F kérdésköre. Biztató regionális fejlesztési stratégia lehet a K+Fintenzitás és az innováció fokozása. A régiók és térségek K+F helyzetének értékeléséhez általánosan használt GERD-mutató14 nem mutatja meg a térségek abszolút pozícióját. Egyértelmű viszont, hogy az alacsony K+F-intrenzitású térségek kívül esnek az EU-magterületein.

–

Az elérhetőségben rejlő potenciál: Az alacsony kiépítettségű ICT-infrastruktúrával rendelkező régiók akár magas potenciállal is rendelkezhetnek a telekommunikáció jövőbeli kihasználását illetően. A közlekedési hálózathoz való hozzáférés főként a repülőtértől való távolság által determinált Európában − így elég változatos képet mutat. Az ESPON 2.1.1.-es projekt elemzései szerint a kialakult struktúra változhat a jövőben (a TEN és TINA-hálózatok kiépülése, a közlekedési költségek változása stb. tényezők alakulása függvényében).

A kohézió mellett a policentrikusság a másik központi területpolitikai koncepció, mind az ESDP-ben, mind az ESPON-ban. A koncepció a területi kohézió és a kiegyensúlyozott területi fejlődés elvét hirdeti.15 Az ESDP-ben négy fő dimenzióját különböztették meg a policentriuzmusnak: –

Településstruktúra,

–

Társadalmi-gazdasági specializáció,

–

Elérhetőség, hozzáférés (ICT és közlekedés),

–

Kooperáció és kölcsönhatás.


145


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei A koncepció olyan integrált területi megközelítést takar, amelyben a városi térségek a fejlődés motorjai. Nemzeti szinten számos előfutára volt már ennek a koncepciónak (pl. az 1960-as években Franciaországban, az utóbbi 50 évben Németországban próbálkoztak vele), így nemzeti fogadtatása elég sokszínű. Tudományos értelemben a policentrizmus koncepcióját a Christaller-féle központi helyek elméletére vezethetjük vissza. Gyakorlatilag a koncepció célja a Pentagon-térségen kívüli régiók fejlődésének elősegítése és a kiegyensúlyozottabb területi fejlődés elérése. A koncepcióról: –

A tér fizikai elemei (infrastruktúra, településstruktúra stb.) csak lassan változnak, így el kell kerülni a területi különbségek kialakulását, ráadásul a rurális területek fejlődési tendenciái és a demográfiai trendek is a területi különbségek növekedését erősítik. Jelenleg a Pentagon-térségben koncentrálódnak a fizikai előnyök, amely térség tovább bővülhet a Manchester, Berlin, Velence, Genova, Párizs által határolt területig. E térségen kívül csak néhány városi térség lesz képes ellensúlyozni a magtérség túlsúlyát. További potenciális globális gazdasági integrációk is kialakulhatnak (ld. ESPON 1.1.1-es és 1.1.3-as projektek). Az ún. PIA-térségek (Polycentric Integration Areas) (Potenciális Policentrikus Integrációs Térségek) a városi és a rurális térségek fejlesztésének integrált megközelítését igénylik.16 Megállapítható a policentrizmus és a fenntartható gazdasági fejlődés pozitív korrelációja (ld. ESPON 1.1.1).

–

A társadalmi-gazdasági specializáció is fontos tényező lehet, hiszen pl. Luxembourg városának bankrendszeren belüli helyzete jól példázza a specializációnak a földrajzi elhelyezkedési és a méretbeli faktorokat ellensúlyozó voltát. Napjainkban a regionális specializáció egyik leghangsúlyosabb területe a K+F ld. regionális fejlesztési projektek, Strukturális Alapok támogatásai. A regionális fejlesztési projektek és a helyi szereplők által kezdeményezett beavatkozások kivitelezéséhez elengedhetetlen a magántőke részvétele. A specializálódott pénzintézetek sokkal policentrikusabban helyezkednek el, mint az általános, finanszírozó bankok. Összességében, a policentrikus bankrendszer kedvezően ösztönözheti az egész gazdaságot, míg az általános, finanszírozó bankrendszer felé való eltolódás növeli a pénzügyi tevékenységek koncentrációját.

–

Az elérhetőség központi feltételét képezi a hálózatosodásnak, a kooperációk kialakulásának. Az európai fizikai elérhetőségi térkép (közlekedési infrastruktúra) erősen periférikus térségeket is tartalmaz (főként a repülőterek elhelyezkedése okán), de óriási differenciák vannak nemzeti szinten is. Ettől eltérő képet mutat Európa az ICT-hez való hozzáférés tekintetében, hiszen a Skandináv országok javítanak pozíciójukon és pl. Spanyolország és Portugália is jobb helyzetben van mint Franciaország és az Egyesült Királyság.

A jövőbeli lehetőségeket szűkíti, hogy a jelek szerint a fizikai elérhetőség javítása terén megmutatkozó nagy előrelépés is csak kis regionális gazdasági élénkülést indukál. A hatás nagysága a jelenlegi elérhetőségi pozíciótól, vagyis a centrum-periféria helyzettől függ. A közlekedési infrastruktúra minősége relatív versenyelőnyhöz juttathatja az egyes térségeket. A közlekedési rendszerekhez való hozzáférés hatása kettős: a nemzeti közlekedéspolitikák erősíthetik a policentrizmust európai szinten, de növelhetik a fővárosok túlsúlyát is, ami pont ellentmond az alapcélkitűzésnek.17 Áttérve az ICT kérdéskörére megállapítható, hogy a nemzeti telekommunikációs kultúra és az alkalmazott technológiai megoldások is színesítik a képet. Egy olyan gyorsan változó szektorról van szó, ahol a régiók helyzete is gyorsan módosulhat. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

146


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei –

A policentrikus fejlődés és a területi integráció eléréséhez ösztönözni kell az egyes szereplők és térségek közötti kooperációt. Mostanáig kevés tapasztalat halmozódott fel az integráció és a kölcsönhatások területén. Az EU-politikákon belül két fő célkitűzés került nevesítésre itt: az egyik a lokális és regionális szintek közötti együttműködések ösztönzése, a másik a nemzetközi hálózatok kiépülésének elősegítése. Több tanulmány is igazolta, hogy a társadalmi tőke, a kormányzás, az együttműködések, a hálózatosodás stb. elemek sokkal hosszabb távon fejtik ki hatásukat, mint a kézzelfogható tényezők. A társadalmi folyamatok képezik a helyi és a regionális fejlődés alapját. A transznacionális együttműködések (pl. az INTERREG régiók közötti) szintén erősíthetik a policentrizmust.

8.8. Ajánlások Az ESPON 3.1-es keretében összegezték az itt bemutatott ESPON-projektek politikai ajánlásait. Ennek elkészítéséhez azokat az előfeltevéseket is számba vették, amelyeket stabilan alkalmaztak a különböző projektek készítői. Ezek: –

Az „Európanizáció” további erősödése, az EU-politikák meghatározó szerepe.

–

Az európai regionális politikában továbbra is az integráció, a policentrikus fejlődés és a területi kohézió lesznek a legfőbb célkitűzések. Megvalósul a Strukturális Alapok igazságos elosztása, és az Alapok hozzájárulnak a regionális fejlődéshez.

–

Megvalósul a különböző területi politikák hatékonyságának növekedése és a szinergia létrejötte.

–

A gazdasági fejlődés területén csökkennek a különbségek a régi és az új tagállamok között, valamint a növekedési gócpontok magukkal húzzák saját térségüket is.

–

Szilárd társadalom lesz Európában, vagyis az etnikai és a vallási hovatartozás nem képez különbségeket, és a népességcsökkenés nem eredményez nagy bevándorlási hullámot.

–

A fenntartható fejlődés alapfeltételei adottak (nem igényelnek nagy változtatásokat).

A javaslatok: –

Általános ajánlások: A strukturális politika finanszírozására koncentráló ajánlások az ágazati politikák változtatására és az irányítás módosítására helyezik a hangsúlyt, kiemelve a további kutatások, az integrált megközelítés, a megfelelő adatok és tipológiák használatának igényét. A kiemelt kérdések: a térségek versenyképessége és specializációja, a városok fejlődési motor szerepe, valamint a közlekedés és a területi kohézió közötti nem egyértelmű kapcsolat. A társadalmi és környezeti politikák alulreprezentáltak, ám a növekvő EU-n belüli különbségek miatt a társadalmi kohézióra a jövőben nagyobb figyelmet kellene fordítani. Az ESPON három fő következtetése:

•

Követelmény a horizontális és vertikális politikák folyamatos harmonizációja.

•

Helyspecifikusabb területi politika igénye.


147


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei –

Morfológiai ajánlások:

•

A tudatosság növelése, mivel a politika hatása igen kicsi ezen a területen.

•

Koncentráció a társadalmi tőke építésére.

•

A társfinanszírozás monitoringja a kohéziós országokban.

•

A policentrizmus integrálása a Strukturális Alapok programjaiba.

•

A Strukturális Alapok által támogatott területek meghatározása (a FUA-kra koncentráltan).

•

Növelni kell a CAP területi politikai érzékenységét.

•

A társadalmi-gazdasági specializációra kell fókuszálni, mivel a befektetések zöme a városi térségekbe áramlik, így növelve a monocentrikus térségek kialakulásának esélyét.

•

A sokszínű Európa és a harmonizált politikák, koncepciók és eljárások ellentmondást jelentenek, így tulajdonképpen nem egységesítésről kell beszélni (nem egyetlen megoldás létezik), hanem hálózatépítésről.

–

A specializációval összefüggő ajánlások:

•

A regionális politikák és a kutatások hatékonyabb koordinációja elengedhetetlen.

•

A policentrikus fejlődés támogatása szükséges a strukturális politikán belül.

•

Támogatni kell a transznacionális (interregionális) tudásközpontok létrejöttét.

•

Az európai innovációs rendszerre ugyanakkora figyelmet kell fordítani, mint a nemzeti és a regionális innovációs rendszerekre.

•

Konzisztens területi adatok szolgáltatásával lehetővé kell tenni a területi folyamatok folyamatos monitoringját, Európai szinten a TIA segítségével lehet ezt megvalósítani.

•

A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap a nemzeti politikák „támogatójaként” működhetne, a lisszaboni stratégia érvényesülése érdekében.

Az elérhetőséghez kötődő ajánlások: •

Az új közlekedési infrastrukturális beruházások területi előnyeinek (és azok megoszlásának) folyamatos monitoringja elengedhetetlen.

•

A Strukturális Alapok támogassák a nemzetközi összeköttetések létrejöttét (TEN, TINA).


148


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei •

Folytatni kell a hatékonyság-orientált közlekedéspolitikát és gondoskodni kell a gazdasági transzfer-mechanizmusok kiépüléséről, mivel a jelenlegi közlekedéspolitika pont a policentrikus fejlődés ellen hat.

•

A fenntarthatóbb közlekedés támogatása szükséges.

•

Az ESPON 1.2.1 konkrét ajánlásokat fogalmaz meg az európai makrorégiókra vonatkozóan.

•

Növelni kell az ICT-infrastruktúra kínálatot a fejletlenebb régiókban is.

•

Az ICT-vel kapcsolatos előírások, szabályok szélesebb körű regionális fejlesztési célokat is magukba foglalhatnának, ld. Írország pozitív példáját.

•

Van néhány pozitív példa arra vonatkozóan, hogy a regionális hatóságok összefogják a közszféra keresletét, lecsökkentve ezzel a beszerzés költségét − sokszor a KKV-k számára is hozzáférhetővé téve az ICT-szolgáltatásokat.

•

Több példa is akadt Európa-szerte arra, hogy közösségi beruházások révén tették elérhetővé az ITC-szolgáltatásokat.

Ajánlások a kölcsönhatásokra vonatkozóan: •

Több EU-politikának van tervezési hatása pl. a Strukturális Alapok átvette az együttműködések és a többéves programozás gyakorlatát, ahogyan egyéb területeket is.

•

A társadalmitőke-építés és intézményi tanulás a területi hatásokkal bíró politikák indirekt hatásai között szerepelnek.

•

Az intézményépítés és az együttműködések elengedhetetlenek a horizontális és vertikális koordinációhoz, valamint a fejlődési potenciál erősítéséhez.

Jegyzetek (1) A tematikus elemzéseket a kiadott útmutatások alapján ők készítették el. (2) Tulajdonképpen három térkép készül: kettő a kiválasztott változó értékének területi alakulását mutatja, egy pedig a két változó arányának változását szemlélteti. Majd a Hiperatlasz segítségével relatív eltéréseket is tudunk ábrázolni, hiszen a program a területi eltéréseket a kiválasztott területi szintektől függően ábrázolja: például a regionális átlag eltérését az uniós átlagtól, vagy a nemzeti átlagtól, vagy egy kiválasztott térség átlagától (végül lehetőség van a vizsgálati szempontokat összegző szintézisre is). (3) Európa legelmaradottabb régióinak többszintű vizsgálata is azt igazolja, hogy szükség van a fenti új elemzési eszközökre. Az elmaradottságot az a) európai, b) nemzeti és c) lokális (szomszédos régiók) GDP/fő átlagától való 25%-os elmaradással mérve, csupán négy régió (köztük az Észak-magyarországi


149


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei régió) mutatkozik mindhárom kritérium szerint elmaradottnak (de tetszőleges kombinációban is vizsgálható a szintézis). (4) Az egyes régiók közötti gazdasági és demográfiai hatások kimutatására használt HDA-módszer alkalmas például a régióközi migráció becslésére (a GDP/fő és az átlagéletkor mutatatók felhasználásával). Az elemzés során öt fő kategóriát különböztetnek meg 0) nincs kimutatható hatás, 1) gazdasági lejtő, 2) demográfiai lejtő, 3) egymást erősítő negatív demográfiai és gazdasági hatások, 4) egymást kioltó gazdasági és demográfiai hatások. Magyarország esetében pl. Budapest körül egyértelműen kirajzolódik egy gazdasági szintvonal, az Észak-alföldi régió felé pedig kiegészül egy negatív demográfiai választóvonallal is. Szlovákia és Magyarország között demográfiai lejtő húzódik, míg a többi (vizsgált) országhatáron zömében gazdasági választóvonal tapasztalható. (5) Az uniós egy főre eső GDP átlagától való eltérést NUTS 2-es, majd NUTS 3-as, végül mindkét szinten mérve kimutatható a területi szintválasztás egyértelmű hatása. Tudományos szempontból egyértelmű, hogy a városi-rurális térségek aránya határozza meg a mérés eredményét, ami a NUTS 2-es és 3-as szint közötti kompromisszum igényét jelzi (ez viszont nem biztos, hogy elfogadható a politika számára!). (6) Az MSM a Gauss-kisimítás módszerén alapszik, amely a területi besorolásváltozás hatásának kiküszöbölését teszi lehetővé. Az itt bemutatott elemzés az elérhetőséget központi paraméterként veszi számításba a területi felosztás kapcsán, és javaslatot fogalmaz meg a helyi erőforrások egyenetlen eloszlása által indukált potenciális folyamatok becslésére. Készíthető pl. egy „szintvonalas” (a területi besorolásokat nem követő) térkép, amely az egy főre jutó GDP (valamint a népsűrűség) alapján valószínűsíthető befektetési és munkaerő vándorlási irányokat mutatja meg. (A távolság hatásának előzetes rögzítésével, annak rugalmas változtatásával érzékenységvizsgálat is készíthető!) (7) Tulajdonképpen szoros párhuzam vonható az RCE és az ESDP területi besorolása között, amely az elérhetőséget és a területi struktúrát tekinti elsődlegesnek. Az RCE, miközben maga is központi kategóriaként kezeli e két tényezőt, lényegében a fenntarthatósággal egészíti ki azt. (8) Zárójelben a témakörhöz tartozó változók száma. (9) A régiókat átlag alatti, feletti és átlagos kategóriákba sorolták mind a hét tematikus index alapján, majd az összevont mutatónál öt kategóriát alakítottak ki (attól függően, hogy a hét tematikus index alapján többségben melyik kategóriába tartozott az adott régió): 1) átlag feletti, 2) átlagos, átlag feletti tendenciákkal, 3) átlagos, 4) átlagos, átlag alatti tendenciákkal, 5) átlag alatti. (10) Zárójelben a kategóriába tartozó régiók száma. (11) A Harmadik kohéziós jelentés (és annak háttértanulmányai) foglalkoznak részletesen ezzel a kérdéssel, így az ESPON keretében nem indítottak külön projektet ebben a témakörben. (12) Adott iparág régión belüli súlya. (13) A régió iparágon belüli súlya. (14) A térség vagy a régió K+F-kiadásainak részesedése a GDP-ből. (15) Fejlődés és kiegyenlítés, centralizáció és decentralizáció megfér egymás mellett ebben a koncepcióban.


150


3.1. Az európai területfejlesztés integrált eszközei (16) Statisztikailag megfogható definíció hiányában elég nehéz elválasztani a városi és a rurális térségeket egymástól. A besorolást itt a városi befolyás és az emberi beavatkozás (a művi környezet aránya a tájon belül) mértékével végezték el. (17) Valóban, a vizsgált közlekedési infrastruktúra-beruházások a nemzeti városi struktúrák policentrikussága ellen hatottak, mivel a nagyvárosi centrumok összeköttetésének javítását célozták elsődlegesen.


151


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai

3.2.

A TERÜLETI FEJLŐDÉS FORGATÓKÖNYVEI ÉS IRÁNYAI ÉS AZOK VISZONYA AZ EURÓPAI TERÜLETFEJLESZTÉSI KONCEPCIÓHOZ ÉS AZ EU KOHÉZIÓS POLITIKÁJÁHOZ

1. A projekt száma és címe: 3.2. Spatial scenarios and orientations in relation to the ESDP and EU cohesion policy (A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai, és azok viszonya az európai területfejlesztési koncepcióhoz és az EU kohéziós politikájához). 2. A projekt időtartama: 2004–2006. 3. A projekt témavezetője: IGEAT – ULB Institute de Gestion de Environment et Amenagement de Territoire Université Libre de Bruxelles, Belgium. 4. A projekt záró riportjának vagy egyes részjelentéseinek kelte: A projekt még nem fejeződött be. Az első részjelentés 2004 májusában, a második részjelentés 2005 márciusában készült el. 5. A vizsgált jelentés szerkezete: a második részjelentés igen terjedelmes, meghaladja a 600 oldalt. A bevezető és a vezetői összefoglaló után az első fejezet egy általános áttekintést ad az eddig elvégzett munkáról és javaslatokat tesz arra vonatkozóan, hogyan kellene használni a kidolgozott forgatókönyveket és javaslatokat az európai EU és nemzeti területfejlesztési politikákban. A második fejezet részletezi az eddig kidolgozott forgatókönyveket. Eddig forgatókönyvek a társadalmi és gazdasági fejlődés egy-egy részterületéről készültek el, a szintetikus forgatókönyvek kialakítása a következő munkafázisok feladata. A részterületek, amelyekre a forgatókönyvek elkészültek a következők: – – – – – – – – –

Demográfia Szállítás, közlekedés Energia Gazdaság Irányítás, kormányzat Bővítés Vidéki és agrárfejlődés Klímaváltozás és hatásai Szociális és kulturális kérdések.

Minden egyes részforgatókönyv két részből áll: az ún. „Scenario base” az eddigi folyamatokat, a kialakult helyzetet elemzi az adott részterületen és meghatározza azokat a folyamatokat, hajtóerőket, amelyek a jövőbeli fejlődés szempontjából fontosak, azt meghatározzák és amelyekből kiindulva a lehetséges jövőbeli variánsokat megfogalmazzák. A második rész tartalmazza a tulajdonképpeni forgatókönyveket, illetve forgatókönyv-vázlatokat. Minden részterületi forgatókönyv egyelőre a saját specifikus problémái alapján alakított ki variánsokat, az egyes részterületi forgatókönyvek tehát egyelőre nem egy közös koncepcionális alapra épülnek. Van ahol csak egy forgatókönyv-variáns készült, van ahol négy. A forgatókönyvek általában a 2030-ig terjedő lehetséges fejlődést vázolják fel. Az egyes részterületi anyagoknak azonban egységes szerkezetük van: a „scenario base” minden forgatókönyvben a következő részekből áll: a rendelkezésre álló és felhasznált források felsorolása, a folyamatok trendjei és a hajtóerők meghatározása, a jelenlegi helyzet elemzése, a témához kapcsolódó EU politikák értékelése, a jövőbeli legfontosabb trendek meghatározása. A forgatókönyv-vázlatok leírásánál a következő szerkezetet követik: először meghatározzák a kidolgozott variánsok kiválasztásának logikáját, majd az egyes variánsok leírása következik az alábbi struktúrában: a variáns alapját képező hipotézis, majd a hajtóerők meghatározása MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

152


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai következik. Ezt követi az ún. storyline, azaz a 25 év alatt bekövetkező események, változások és politikáknak mint egy történetnek az „elbeszélése”, a forgatókönyvben követett európai és nemzeti stratégiák meghatározása, majd azok lehetséges hatásainak körvonalazása, az aggregát makroökonómiai hatásoké, majd a területi hatásoké. Ezt követi egy leírás EU e variánsból következő 2030. évi térbeli struktúrájának, képének felvázolása. A dokumentum harmadik része foglalkozik azokkal az eszközökkel és módszerekkel, amelyeket a forgatókönyvek kidolgozásához segítségül felhasználtak. 6. A kutatás során felhasznált más ESPON-projektek: a 3.2. projekt feladata eleve az összes többi projekt valamilyen formájú felhasználása a forgatókönyvekben és összegezésük. Ilyen minőségében – mint koordinációs és összefoglaló projekt – utódja a 3.1. projektnek, amely 2004. végén befejeződött, annak keretében tehát az összefoglaló és koordinatív tevékenység nem folytatható. Ugyancsak folytatója a 3.2. a 3.1.-nak az ESPON adatbázis gondozása és más projektek számára való rendelkezésre bocsátása tekintetében. 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása: a forgatókönyvek különböző módszerek felhasználásával kerülnek kidolgozásra: –

először is a projekt keretében ökonometriai és más modellek kerülnek felhasználásra. Ezek egyike a MAAST-modell, amely egy NUTS 2 régió mélységű regionalizált makroökonómiai modell. Bizonyos extern paraméterek meghatározása után a modell belső változóként számítja az egyes régiók növekedési ütemét, fejlettségi színvonalát, termelési és foglalkoztatási szerkezetét, a városi és vidéki lakosság növekedéséét, számát és arányát, a vándorlások volumenét, stb. A modell azonban nem maga a forgatókönyv, hanem annak segédeszköze. A másik modell a K-NET modell, amely ugyancsak külső paraméterek alapján modellezi a kereskedelmi és szállítási kapcsolatokat, azok intenzitását az egyes régiók között.

–

a másik eszköz az úgynevezett Területi Kohéziós Index, amellyel mérni lehet az egyes régiók, illetve bármely térség egyenlőtlenségeinek és fejlettségi viszonyainak adott időszaki szintjét és így alkalmas arra, hogy szintetikusan megítélhető legyen az egyes forgatókönyv-variánsoknak az EU területfejlesztési politikája céljainak való megfelelése.

8. A projekt lényegének ismertetése Tekintettel arra, hogy egy 600 oldalas anyagról van szó, amelyben még nem szintetizált forgatókönyvek, hanem egymástól független részterületi forgatókönyv-variánsok vannak, ezért e keretek között valamennyinek az ismertetése lehetetlen. Kiválasztottunk hát egy szcenáriót, amely talán a leglényegesebb, és amelyre nagy valószínűséggel a szintetikus forgatókönyvek rá fognak épülni, és ezt a forgatókönyvet ismertetjük. Ez a gazdaságra vonatkozó forgatókönyv: „Scenario base” a jelenlegi helyzet és a problémák felvázolása Az Európai Unió lényege és funkciója már eddigi fennállása alatt is többször megváltozott 1958. évi alapításakor célja az egységes piac megteremtése és az európai mezőgazdaság protekcionista védelme. Önálló strukturális és kohéziós politikáról szó sem volt, sőt az alapokmány az ilyen jellegű támogatásokat az Unió jellegével összeegyeztethetetlennek tartja. Ma ez az Unió egyik legfontosabb politikája. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

153


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai Önálló biztonságpolitikáról a NATO megalakulása után szó sem volt. Ma legalábbis beszédtéma. Számos más politikával hasonló ez a helyzet. 1957–58-ban még élt a háború alatti éhezés félelme és ezért Európa élelmiszerekkel való önellátását tűzték ki távlati célul. Ma a túlzott feleslegeket termelő agrártermelés a gond és a folytatott agrárpolitika anakronizmussá vált. 1957-58-ban az európai gazdaság rekordütemben nőtt, ma pedig közel áll a stagnáláshoz és elmarad a világ többi részéhez képest. Ezért az Unió reformjáról már régen folynak a viták és úgy tűnik egyre kevesebb eredménnyel. A reformelőkészítő ún. „kormányközi konferenciák” egyre kevesebb megfogható eredményt tudnak felmutatni. 2000. évi lisszaboni csúcsértekezlet céljai: tíz év alatt Európa váljon a világ legversenyképesebb, legdinamikusabb és leginkább tudás-alapú régiójává. A tíz évből öt év már eltelt, és a célok közül egyik sem haladt előre. 2003-ban Romano Prodi felkéri André Sapir brüsszeli professzort egy jelentés összeállítására, melynek eredménye egy Európa–USA összehasonlítás: 1950–73 között Európa felzárkózik, míg 1973–2003 között egyre inkább elmarad az USA-tól. Az egy munkaórára jutó termelékenységben továbbra is tart a felzárkózás, sőt utolérés, de: – – – – – – – –

A foglalkoztatottak száma és aránya a népességből az USA-ban nő, Európában erősen csökken. Az egy foglalkoztatott munkaóráinak száma az USA-ban nő, Európában erősen csökken. Az USA-ban jóval kisebbek az adók és a költségvetési centralizáció. Az USA (és Japán) lényegesen többet költ K+F-re. Az USA lényegesen többet költ felsőoktatásra (főleg magánforrásokból). Az USA tőkepiaca sokkal hatékonyabban működik (különösen kockázati tőke tekintetében). A munkaerőpiac sokkal rugalmasabb (az alkalmazottak kisebb jogi védelmet élveznek). A társadalom-biztosítás kevésbé kiterjedt. Az új cégek piacra lépése könnyebb és egyszerűbb.

A szcenáriók két fő gazdaságpolitikai orientáció kombinációján és konfliktusain alapulnak Ezek egy koordinátarendszer két tengelyét képezik. Az egyik, amelyik a versenyképességi és hatékonysági céloknak ad egyértelmű prioritást. A másik, amely a kiegyenlítő, támogató, kohéziós politikákat reprezentálja. A koordinátarendszer négy szegmense e politikák négyféle kombinációját reprezentálja. Ezek képezik a négy szcenáriót.


154


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai Hatékonyság, versenyképesség

I.

II Felzárkóztatás, kohézió

IV.

III.

Hatékonyság, versenyképesség

Magas hatékonyság, kisebb kohézió

Magas hatékonyság, erős kohézió

I.

Felzárkóztatás, kohézió Alacsony hatékonyság, gyenge kohézió II.

Alacsonyabb hatékonyság, erős kohézió III.

I. forgatókönyv: a „Sapir” pálya –

●

Fő prioritás: növekedés és versenyképesség;

●

Fő hajtóerő: európai és tengerentúli nagyvállalatok;

●

EU és nemzeti politikák: azon akadályok elhárítása (a termelési tényezők – tőke és munka – mobilitása és felhasználása tekintetében) amelyek akadályozhatják e hajtóerők működését;

●

Az EU és a kormányok: „lehetővé tétel, enabling” a költségvetési koncentráció csökkentése, adók és támogatások csökkentése;

●

Állami és EU-támogatás: csak K+F-hez, innovációhoz és képzéshez, oktatáshoz (háztartások az utóbbihoz nagyobb mértékben járulnak hozzá);

●

Adminisztratív szabályok egyszerűsítése a piacrajutás ösztönzése érdekében.


155


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai ●

Bővítés: dinamikus és széles körű: Nyugat-Balkán, Törökország, Ukrajna, esetleg valamelyik Magreb ország is;

●

Fő cél: a piac kibővítése és e piacokon az európai vállalkozások számára stabil környezet teremtése;

●

Transzatlanti szabadkereskedelem és szövetség az ázsiai és a távol-keleti piaci konkurenciával szembeni túlélés és helytállás érdekében.

Hatékonyság, versenyképesség I. „Sapir” pálya

II: Európai „Tigrisek” Felzárkóztatás, kohézió

IV. Balnibarbi a Balnibarbiaké

III. A „járt út”

● Az új tagállamoknak erősen csökkentett kohéziós és strukturális támogatás, a többfokozatú tagság megteremtése; ● Szabad mozgás a képzett munkaerő számára, az alacsony képzettek és szociális támogatásra szorulók ebből való kizárása; ●

Agrártámogatás radikálisan csökken, csak a nagy versenyképes gazdaságok maradhatnak fenn, a megműveletlen terület jelentősen nő, agrár foglalkoztaás radikálisan csökken;

●

Gazdasági és népességnövekedés a „mag” területekre koncentrálódik;

●

A területi fejlettségi különbségek nőnek mind országok között, mind országokon belül;

●

Mivel e forgatókönyv biztosítja a leggyorsabb össznövekedést, ezért a különbségek növekedése nem okvetlenül jelenti a lemaradók abszolút visszaesését, csak szerényebb növekedését.;

II. forgatókönyv: Európai tigrisek ●

Fő cél: A gyorsabb növekedés és kohézió egyidejű biztosítása


156



Hajtóerők: a dinamikus és hatékony polusok támogatása a kevésbé fejlett és periférikus országokban

●

Alapja: a jelenleg is dinamikus régiók az európai periférián

●

EU politikák: –

differenciált politika a magterületeken és a perifériákon (differenciálás nem eleve rossz)

–

kevésbé fejlett területeken nem a szegénységet, hanem az erőfeszítést kell támogatni: aki valamit fel tud mutatni, az kap támogatást

–

a támogatás időben behatárolt, legfeljebb 2 programidőszak (14 év)

–

a bővítés dinamikus, de kevésbé, mint az első forgatókönyvben (Nyugat-Balkán, esetleg Törökország)

●

Különböző tagsági státusok, de ez nem jelent hierarchiát;

●

Mezőgazdaság: I. pillér (direkt támogatás) radikálisan csökken, II.pillér (vidékfejlesztés) jelentősen nő;.

●

Városfejlődés: „policentrikus” struktúra kialakul, új növekedési pólusok a periférián;

●

Területi fejlettségi különbségek országok között csökkennek, országokon belül először nőnek.

III. forgatókönyv: a „járt út” ●

Fő cél: az „európai vívmányok” megőrzése;

●

Fő hajtóerők: erős EU kompetenciák, ugyanakkor ellentétes érdekek megakadályozzák az érdemi reformot;

●

A jelenlegi politikák és struktúrák változatlan fenntartása;

●

Szélesebb körű harmonizáció (pl. adórendszer, társadalombiztosítás) keresztülvitele és a derogációk megszüntetése;

●

A kohézió érvényesül. A támogatást a legszegényebb régiók kapják.;

●

AZ EU támogatja a környezetvédelmet és infrastruktúrát, de ezek nem járulnak hozzá a hatékonysághoz és versenyképességhez;

●

Az adóharmonizálás megtörténik de ez gyengíti az új tagállamok versenyképességét. Ez a strukturális (infrastrukturális és környezetvédelmi) támogatás ára;

●

Az integráció mélyítése előnyt élvez a bővítéssel szemben;


157



Románia, Bulgária és Horvátország csatlakozása egy-két évvel késik, ezt követően a bővítés leáll;

●

Folytatódik a mezőgazdaság támogatása és ennek keretében a gazdag farmok és országok előnybe helyezése. Ezért a mezőgazdaság támogatása ellenére a vidéki területekről való nagyarányú elvándorlás folytatódik (különösen Keletről);

●

A fejlettségi különbségek mind országok között, mind azokon belül csökkennek (részben azért, mivel elmarad a növekedési pólusok támogatása).

IV. forgatókönyv: Balnibarbi a Balnibarbiaké A név Swift „Gulliver utazásai”-ból lett kölcsönözve, ahol Balnibarbi egy különös ország, furcsa törvényekkel és szabályokkal. ●

Fő vonás: Gyengülő EU-hatáskörök és csökkenő eszközök. A re-nacionalizálási folyamatok felerősödnek, de az EU formális felbomlása nélkül.

●

Okok: kiábrándultság a bővítési folyama és annak eredményei miatt mindkét fél részéről.

●

Populista politikusok állítólagos „nemzeti” érdekeket követnek, az EU kohéziója jelentősen meggyengül (Népszavazások!!)

●

Szakszervezetek, gazdaszövetségek, más ágazati és szakmai lobbi-szervezetek tiltakoznak bizonyos importáruk behozatala, bevándorló munkaerő és a multinacionális vállalatok fiókjai, üzletei ellen.

●

A nemzeti politikai elitek – szavazatszerzés érdekében – engedményeket tesznek e követelések nyomán. A politikai és gazdasági elitek összefonódása, különösen a kevésbé fejlett tagországokban – rejtett, majd kevésbé rejtett protekcionista intézkedésekhez vezet.

●

Mindez korlátozza az Egységes Piac kifejlődését, lelassítja vagy éppen megfordítja az integráció elmélyítését és ezáltal végső soron európai szinten korlátozza a foglalkoztatást, a növekedést és a kohéziót.

●

EU-politikák: az intézmények, célok és struktúrák ugyanazok maradnak, mint addig, csak éppen kevesebb forrással, eszközzel és kikényszerítő erővel rendelkeznek. Az országok egyre gyakrabban figyelmen kívül hagyják az EU szabályokat, pl. jelentős támogatást nyújtanak hazai tulajdonú vállalatoknak, azok befolyásos vezetőinek. Az EU-n belül bontakozik ki a kormányzati támogatások versenye (különösen a mezőgazdaságban).

●

A bővítést leállítják, a munkaerő nemzetközi mobilitását szigorúan korlátozzák.

●

A fejlettségi különbségek nőnek az országok között, de csökkennek országokon belül, mivel az egyes országokban a fejlesztési pólusok szűk nemzeti keretekbe szorítva nem tudnak kibontakozni.


158


3.2. A területi fejlődés forgatókönyvei és irányai


159


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói

3.3.

A LISSZABONI-GÖTEBORGI STRATÉGIA TERÜLETI DIMENZIÓI

1. A projekt száma és címe: ESPON 3.3. Territorial dimension of the Lisbon/Gothenburg process (A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói). 2. A projekt időtartama: ESPON 2000-2006 3. A projekt témavezetője: CEIS Centre for International Studies on Economic Growth, University of Rome, öt partner közreműködésével 4. A projekt egyes részjelentéseinek kelte: Second Interim Report 2005. március 31.; (A záró kutatási jelentés még nem készült el.) 5. A projekt fő részei: – – – – – –

A területiség szerepe a fenntartható versenyképesség elérésében Elemzés és indikátorai A versenyképesség meghatározó tényezői Esettanulmány és módszertana Szakpolitikai ajánlások: kapcsolati szintézis más ESPON projektekkel. Mellékletek (esettanulmányok).

6. A kutatás során felhasznált és a jelentésben meghivatkozott korábbi, illetve más ESPONprojektek számai: A 3.3 ESPON projekt jellegénél fogva a megelőző és a korábbi projektek mindegyikével szinergikus kapcsolatot tartva került kidolgozásra. A versenyképességi 3.3 ESPON a többi projekt eredményeinek felhasználásával és szintetizálásával alakítja ki keretrendszerét. A szintézisbe bevont ESPON projektek: – – – – – –

1.1 Policentrikus városfejlesztés 1.1.2 Város-vidék kapcsolat 1.1.3 Bővítés és policentrikusság 1.1.4 Népesedés és vándorlás 1.2.1 Közlekedési szolgáltatások és hálózat 1.2.2 Telekommunikáció és hálózat.

Ezeken kívül több terület területi hatásvizsgálatok eredményeit is felhasználta: – – – – – – –

Közlekedési politika EU K+F-politika Közös Agrárpolitika és Vidékfejlesztés Energetikai szolgáltatások és energiapolitika Strukturális Alapok hatásai Előcsatlakozási Alapok A Strukturális Alapok városi térségekre gyakorolt hatásai.


160


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói 7. A vizsgálat módszertani hátterének bemutatása A kutatás a módszertani keretek kialakítása előtt definiálta a gazdasági, a társadalmi, a környezeti versenyképesség fogalmát európai és nemzetközi kontextusban egyaránt, valamint bevezette a területi képesség (territorial capability) fogalmát. A területi képesség az adott térség azon kapacitásait foglalja magában, amellyel értéket állít elő, illetve versenyképességét erősíti európai és globális szinten egyaránt. A területi képességet a következő paraméterek határozzák meg: a helyi erőforrások (technológiák) lehető legeredményesebb kiaknázása, A területi szereplők kapacitásai, a szereplők vállalatalapítási és irányítási képessége, a hozzáadott értéket biztosító piacokhoz való hozzáférés, a megfelelő képzettségű humánerőforrás-állomány biztosítása, a területi identitás és a kultúra dimenziója, amelyet a területi szereplők a közös értékek mentén kiaknázhatnak, a közügyek menedzselésének megfelelő kapacitása, know-how által biztosított potenciálok megléte. A kutatás a területi versenyképesség mérésének módszertani kereteit is kialakította, mindenekelőtt a Porter-féle gyémántmodell klasszikus változatának módosításával. Ez azt jelentette, hogy a területileg lokalizált versenyelőnyöket biztosító korábbi faktorok (helyi kereslet, humánerőforrások, stratégiai jelentőségű helyi telepítőtényezők, lokális versenyelőnyök és a regionális klaszterek) mellett új tényezőket (innováció és kutatás-fejlesztés, globális/lokális interakció, a minőség, a források hatékony felhasználása) is bevezetett. Az újonnan kiválasztott indikátorokat mint versenyképességi tényezőknek a területi dimenzióit vizsgálta a különböző ESPON projektek által biztosított eredmények szintetizálásával. 8. A projekt lényegének ismertetése Az ESPON kutatás célja az EU versenyképességének koncepcióját megfogalmazó Lisszabon-i, illetve a fenntartható fejlődés keretfeltételeinek megteremtését szorgalmazó Göteborg-i stratégiák területi a – Strukturális Alapok (SA) átalakítására vonatkozó – céljainak értékelése az Unió területpolitikai céljaival összhangban. A kutatási program elsősorban a gazdasági versenyképesség, illetve a területiség és a környezet szempontjából vizsgálódik, s a gazdasági, területi, környezeti rendszerek „teherhordó” kapacitásait elemzi a „ fenntartható fejlődés versenyképessége” szempontjából nemzeti, regionális, illetve nagytérségi szinten egyaránt. A projekt a fenntarthatóság versenyképességét (versenyképesség a fenntarthatóságban- competitiveness in sustainability) elsődlegesen gazdasági szempontból vizsgálja, azonosítva az európai régiók és államok között meglévő területi különbségeket és az eltérő teherhordó kapacitásokat és a versenyképességi küzdelembe való bekapacsolódás (pl. SA-hoz való hozzáférés) különböző esélyeit értékeli. A kutatás koncepciója a módszertan és az indikátorok szelekciója előtt megfogalmazta a kutatás koncepcióját és módszertani fogódzóit. A cél az, hogy az eltérő strukturális sajátosságú térségek számára kooperatív és versenyképes megoldást találjon a SA hatékony területi felhasználását illetően. A fenntarthatóság versenyképességének jellemzőit a következő módon foglalták össze: –

A piaci versenyképesség fenntarthatóságára való törekvés a területi differenciákat okozó endogén (környezeti, gazdasági jellemzők) ellenére is.

–

A piaci versenyképesség megfelelő szcenáriói képesek garantálni a környezeti, társadalmi, gazdasági és kulturális fenntarthatóságot.

–

A korszerű irányítási rendszerek, (management tényezők) erősíthetik a területi versenyképességet: az innovációs kapacitások kihasználására, a hálózatépítésre a szektorok közötti integrációra, az interregionális együttműködésekre, a public-private partnerségre, a globális és lokális integrációra építő szereplők, és a nemzetközi,


161


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói európai, nemzeti és regionális politikák koherenciáját szem előtt tartó intézmények fontosak ebből a szempontból. A kutatás definiálta a gazdasági, a társadalmi, a környezeti versenyképesség fogalmát európai és nemzetközi kontextusban egyaránt, valamint bevezette a területi képesség (territorial capability) fogalmát. A területi képesség az adott térség azon kapacitásait foglalja magában, amellyel értéket állít elő, illetve versenyképességét erősíti európai és globális szinten egyaránt. A területi képességet több paraméter határozza meg: 1. a területi szereplők hozzáállásából fakadóan a helyi erőforrások lehető legeredményesebb kiaknázása, ami a technológiák megfelelő felhasználását is magában foglalja, 2. A területi szereplők kapacitásai, amelyek meghatározzák a magán és közforrások legjobb hasznosulását, 3. A szereplők vállalatalapítási és irányítási képessége, 4. A hozzáadott értéket biztosító piacokra való hozzáférés, 5. A megfelelő képzettségű humánerőforrás-állomány biztosítása, 6. A területi identitás és a kultúra dimenziója, amelyet a területi szereplők a közös értékek mentén kiaknázhatnak, 7. A közügyek menedzselésének megfelelő kapacitása, 8. A know-how által biztosított potenciálok megléte. Az újonnan kiválasztott indikátorokat mint versenyképességi tényezőknek a területi dimenzióit vizsgálta a különböző ESPON projektek által biztosított eredmények szintetizálásával: 1. Innováció és kutatás-fejlesztés A K+F és az innováció a versenyképesség kulcstényezője, ezzel a területtel foglalkozik a a 2.1.2-es ESPON-projekt. A hagyományos innovációs input és output indikátorok mellett az innováció területi dimenziójának formálásában az innovációs hálózatok és a helyi intézmények szerepe és területi agglomerálódása is meghatározó. 2. Globális/lokális interakciók A telekommunikáció fejlesztésének és területi hatásainak figyelembevétele meghatározó a globális és lokális interakciók tárgyalásánál. A megközelíthetőség, a közlekedési és az informatikai hálózatok fejlesztése bizonyos térségek versenyképességének meghatározó faktora, amellyel külön ESPON-projekt foglalkozott. Különös hangsúllyal a távoli, periférikus területek nagy hálózatokba, illetve a magtérségekkel való összekapcsoltságára, illetve a magtérségeken belüli méretgazdaságos koncentrációk intenzív hálózati összekapcsoltságára, és az agglomeratív előnyök kihasználására. A globalizáció okozta makrotrendek által gerjesztett kihívások versenyképességi aspektusainak figyelembevétele is döntő fontosságú.


162


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói 3. Minőség A kutatás a térségi adottságokból fakadó minőségi jegyek összességét érti a fenti fogalmon, amely nagyon sok faktorból táplálkozik. A sikeres nagyvárosi magrégiók adottságaiból fakadó policentrikus szerkezet, a méret és a választék-gazdaságosságból fakadó versenyelőnyök kihasználása mellett a minőségi intézmények és a minőségi kormányzás előnyeiből fakadó versenyelőnyök, a hálózati aktivitás, kooperációs hajlandóság, a regionális klaszterépítés is meghatározzák a területi minőség fogalmát. 4. Az erőforrások és alapok kiaknázása A vizsgálatnak a gazdasági erőforrásokat érintő része a Strukturális Alapok (SA) felhasználásából származó területi hatások vizsgálatát érti a fogalmon, a 1. célrégiók és a centrum-periféria kérdéskörére fókuszálva. A SA területi/regionális hatásaira vonatkozóan a versenyképesség közvetlenül nem értékelhető, illetve erre vonatkozóan csak kevés eredmény állt az ESPON projekt rendelkezésére. Még nemzeti szinten sem készült áttekintés a SA területi hatásainak vizsgálatára vonatkozóan. A gazdasági erőforrások mellett a humán és a környezeti erőforrások is a vizsgálat, illetve más ESPON-projektek tárgyát képezték. A kutatás által alkalmazott indikátorok a Fenntartható Menedzsment módszertana alapján vizsgálta a területi versenyképesség, illetve a fenntartható versenyképesség kérdéskörét a SA-al összefüggésben. A rendelkezésre álló társadalmi-gazdasági mutatókkal sokszor az volt a probléma, hogy nehéz volt a területi dimenziót melléjük rendelni. A területi képesség fogalmát a versenyképesség a fenntarthatóság kontextusában vizsgálva két megközelítésmódot (Status Quo és a Sérülékenység) különböztetett meg a a SA tervek rendszerszerű értékelése, illetve területi hatékonyságvizsgálatai kapcsán. A Status Quo a versenyképességet meghatározó tényezők állapotát vizsgálta a rendelkezésre álló mutatók alapján. A Sérülékenység fogalma alatt azoknak a hatásoknak a leírását érti, amelyek a folyamatok leírására szolgálnak. A városi-rurális kapcsolatpár tipologizálásával foglalkozó ESPON-projekt kialakította a maga komposit végső mutatóját, amit ezen kutatás a területi képesség fogalmával illetett. A módszertanban használatos statisztikai mutatók a területi versenyképesség értékelésére szolgáltak, míg a strukturális mutatók a nemzeti szinten értelmezhetőek. A kutatási anyag 39–46. oldalán lévő táblázat tartalmazza a különböző ESPON projektekből kigyűjtött mutatók listáját. Az indikátorok kiválasztásának a célja, hogy teszteljék, hogy az adott indikátorok mennyire fejezik ki a Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenzióit. Bizonyos indikátorok csak nemzeti szinten értékelhetők, de a cél, hogy minél több indikátor NUTS 2-es és 3-as szinten is értelmezhető legyen. A tagállamok versenyképességének értékelése a strukturális mutatók alapján Az Európai Bizottság 2003-ban 14 strukturális indikátort vezetett be, amelyek a nemzeti szintű versenyképesség értékelését szolgálják: –

Az egy főre jutó GDP, amely az egyik legfontosabb gazdasági teljesítőképességet és a versenyképességet mérő mutató. Nemcsak a fajlagos GDP-ben meglévő területi különbségek csökkentése, de a GDP-növekedés fenntarthatóságának a biztosítása is a cél.

–

A munkatermelékenység fajlagos mutatója szintén fontos versenyképességi indikátor, a versenyképesség hosszú távú fenntarthatóságának alapfeltétele.


163


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói –

Foglalkoztatottsági ráta: A foglalkoztatottság 70%-ra emelése a Lisszaboni stratégia egyik 2010-re kitűzött elérendő célja.

–

Az idősebb népesség foglalkoztatottsági rátájának 50%-ra emelése a Lisszaboni stratégia egyik 2010-re kitűzött elérendő célja.

–

Befektetés a humán erősforrásokba: a humánerőforrás-fejlesztés, ha hatékonyan hasznosítják a forrásokat, munkatermelékenységet és magasabb életszínvonalat eredményez.

–

K+F ráfordítások: a tudásalapú gazdaságba való átmenet szempontjából, illetve a termelésbe bevezetett technológiák és a gazdasági növekedés szempontjából meghatározó szerepe van a K+F ráfordítások növelésének. A GDP-arányos K+F ráfordítások 3%-ra emelése a barcelonai célok egyik 2010-re kitűzött elérendő célja.

–

Az információ-technológia fejlesztési versenyelőnyének ledolgozása céljából.

–

Pénzpiaci integráció: Egy integrált európai pénzpiac a szolgáltatásokhoz való könnyebb hozzáférést és alacsonyabb költségeket jelent. A piaci integráltság fokát a bankhitelezési ráták közötti konvergencia is jelzi. Az erre vonatkozó mutató kidolgozása és adatgyűjtés nem megoldott

–

A tartós munkanélküliség mértékének csökkentése a társadalmi kohézió erősítését szolgálja.

–

A regionális foglalkoztatotti ráták eloszlása.

–

Az üvegházhatást okozó gázkibocsátás.

–

A szállítás GDP-hez mért aránya.

ráfordításainak

növelése,

az

USA

A versenyképesség három dimenziója: A fenti mutatók három nagy csoportba sorolhatók be: 1. A környezeti mutatók pl. üvegházhatás, 2. Társadalmi mutatók pl. foglalkoztatottság, tartós munkanélküliség 3. Gazdasági mutatók pl. GDP/fő, IT, humánerőforrásfejlesztés. Ezeknek az indikátoroknak a felhasználásával több ökonometriai elemzést végeztek a projekt keretében, amelynek eredményeként a versenyképességi országrangsort Dánia, Svédország, Luxemburg és Hollandia vezette, s utánuk következett Nagy-Britannia, Ausztria, Németország és Finnorzság. Dél- és Kelet-Európa országai a rangsor végén helyezkedtek el. Kelet-Európában Lettország és Bulgária kapott kedvezőbb besorolást a kedvezőbb környezeti mutatóknak köszönhetően. A projekt a kiválasztott mintarégiókon tesztelte a versenyképességi mutatók validitását, illetve az eddig használt mutatók és módszerek egyfajta új szintetizálását a versenyképesség és annak területi vonatkozásai szempontjából. A területi szempontok közül elsősorban a policentrikusság, a város és a vidék kapcsolatrendszere, illetve a MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

164


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói megközelíthetőség problémakörére koncentrált. A városi és vidéki kapcsolatrendszer vizsgálata alapján került sor az európai magrégiók és a periférikus régiók földrajzi elhelyezkedésének kartografikus bemutatására. A vizsgálat másik alkotóeleme az 1. és a 2. célterületek közötti területi differenciák vizsgálatára helyezte a hangsúlyt. Politikai és jövőkép javaslatok A 3.3 ESPON-projekt összegzi és szintetizálja a korábban futó többi ESPON-projekt ajánlásait, politikai szcenárióit kimondottan a versenyképesség és a fenntarthatóság szempontjából, tehát a lisszaboni és a göteborgi célok érvényesülésének szemszögéből. Az ESPON projektek többsége az európai régiók versenyelőnyeit, földrajzi fekvéséből és a belső és külső erőforrások speciális területi allokációjából fakadó előnyeit vizsgálta. A projektek többek között a regionális munkaerőpiac, a K+F, a megközelíthetőség, a informatikai-kommunikációs infrastruktúra, a természeti és kulturális erőforrások területi megoszlását elemezték. A kutatások eredményeinek összegzése alapján megállapítható, hogy nem minden régió alkalmas, még hosszabb távon sem, a lisszaboni célok teljesítésére, ami más szóval azt is jelenti, hogy fejlődését az alapvető adottságok (humán erőforrások, infrastruktúra) hiányosságai miatt nem alapozhatja a tudásalapú gazdaság és társadalom fejlesztésére. Ezeknek a régióknak más erőforrásokra kell alapozniuk gazdaságuk fejlődését. Az innovációs kapacitások általában az Unió északi régióiban és a nagyvárosi régiókban sokkal nagyobbak, mint az EU déli térségeiben. A jelen ESPON-projekt áttekintette a sikeres régiók fejlesztésének tematikusan rendszerezett politikai ajánlásait: 1. Policentrikus fejlesztés A hagyományos kiegyenlítő és a hatékony növekedési politika közötti hídverés koncepciójára építő területi politika, amely a gazdasági versenyképesség és a fenntarthatóság egyensúlyára építve elsősorban a policentrikus, azaz a többközpontú régiók, a nagyvárosi agglomerációk és a kisvárosi hálózatok egyensúlyára építő, a policentrikus régiók versenyképességi potenciálját fejlesztő politika. A fejlesztés ajánlásai a hálózatépítést és a határon átnyúló kapcsolatokat egyaránt preferálják. 2. Az urbánus és a vidéki kapcsolatok fejlesztése (részletesen az 1.1.2 ESPON tárgyalja) 3. Bővítés és policentrikus fejlesztés. Elsősorban a kelet-közép-európai térség új növekedési zónáinak kialakítását és felzárkózását elősegítő területi kapcsolatok kialakítását szolgálja. A transznacionális kapcsolatrendszer elmélyítésére a transznacionális városhálózat kialakítására épít, de a közlekedési és kommunikációs kapcsolatok fejlesztését, illetve a határmenti régiók speciális támogatását is szorgalmazza. 4. Népesség és migráció (az 1.1.4 ESPON). 5. A közlekedési szolgáltatások és hálózatok (1.2.1 ESPON). 6. A telekommunikációs hálózatok fejlesztése (1.2.2 ESPON).


165


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói 7. A természeti örökség (1.3.2 ESPON). Néhány ESPON-projekt kimondottan területi hatásvizsgálatot is végzett: 1. TENS és közlekedési politika, 2. K+F és innovációs politika, 3. A közösségi agrár- és vidékfejlesztési politika, 4. Energiaszolgáltatások, hálózatok és az EU energiapolitikája. A Strukturális Alapok hatásvizsgálata (2.2.1) A kutatás a SA hatásait vizsgálta a GDP-ben mért gazdasági teljesítmények fejlett és az elmaradott régiók közötti megoszlása alapján. A szakadék 1993 és 2000 között 64%-ról 69%-ra szűkült a fejletlen régiók fajlagos GDP átlagát a fejlettek bázisszintjéhez mérve. A javaslatok a SA-ból származó támogatások a jelenleginél koncentráltabb felhasználását, a nagyvárosi régiók, a növekedési pólusok hatékonyabb támogatását tartalmazzák, a jelenleg támogatásra jogosult nagyszámú, de méretét tekintve kis területi egységek helyett, amelyek nem képesek a nagyobb hatásfokkal bíró, szélesebb spektrumú területi célokat szolgálni. Az új elképzelés a kevésbé versenyképes régiók támogatása helyett egyértelműen a növekedési pólusok, városi térségek támogatására koncentrálna, s az elmaradott térségek számára pedig egy nem regionális, hanem egyfajta klaszteralapú (ágazati) támogatás bevezetését javasolja. Az új elképzelés a sikeres városi térségek tapasztalataiból, illetve az Alap támogatásainak felhasználási hatékonyságából kiindulva a városi térségek támogatására koncentrál, s így az új SA-ból 100%-os mértékben csak a városi térségek részesülhetnének. Politikai ajánlások A politikai ajánlásokat a szektorok közötti együttműködés elmélyítésével, integrált módon képzeli el a kutatás. A versenyképességi szempontoknak megfelelő törésvonalak mentén az ajánlások jelentős disztinkciókat tesznek az alábbi elvek szem előtt tartásával: 1. A területi sokszínűség elfogadása és méltánylása: közigazgatási-intézményszervezési, földrajzikörnyezeti-éghajlati, társadalmi-vallási és jogi, illetve a gazdasági szinthez kötődő differenciák figyelembevétele. 2. Az európai sokszínűségből fakadó előnyök tudatos kihasználása: a fenti sokszínűség értékeinek megőrzésére kell törekedni még a globalizáció korában is és ezeket az Uniós politikai irányvonalak kidolgozásába is be kell építeni. 3. A sokszínűségből, a differenciákból fakadó hátrányos és az Unió fejlődését akadályozó tényezők azonosítása, s a konvergencia és a kiegyenlítődési elvek modernizált változatának megtartása. Az ajánlások időtávukat tekintve lehetnek –

Rövid távúak: a jelenlegi akciók különbségeiből fakadó nehézség oldását célozzák;

–

Középtávúak: a jövőbeli különbségek preventív megoldását célozzák, a strukturális területi differenciák kezelését is fontosnak tartják;


166


3.3. A Lisszaboni-Göteborgi stratégia területi dimenziói –

Hosszú távúak: A közösségi politika hosszú távú céljainak és vízióinak megfelelő „ideális” egalitárius és egyensúlyi helyzet elérését célzó ajánlások (előretekintés politikája)

AZ ESPON négy területi szcenáriót dolgozott ki: A fejlődési folyamatok gazdasági megközelítésű területi tipológiáját adják: 1. Magas hatékonyság/versenyképesség – a kiegyenlített fejlődés alacsony foka/kohézió (Best footbeágyazódás); 2. Magas hatékonyság/versenyképesség – kiegyenlített fejlődés/kohézió (Európai tigrisek); 3. Alacsony hatékonyság/versenyképesség – a kiegyenlített fejlődés alacsony foka/kohézió (Balnibarbi); 4. Alacsony hatékonyság/versenyképesség– kiegyenlített fejlődés/kohézió (Vakvágány). A policentrikus fejlesztés előnyeit hasznosító, globálisan is versenyképes és a Lisszaboni stratégia elveit messzemenően megvalósító „Európai tigris” modell részletes kifejtése megtalálható a 3.3 ESPON mellékletében.


167


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok

A MAGYAR KORMÁNYZATI POLITIKA SZÁMÁRA AZ ESPON-PROGRAMOK EREDMÉNYEIBŐL LESZŰRHETŐ TANULSÁGOK Noha az ESPON programok jelentős része még nem zárult le, s a projektek többsége inkább a helyzetfelmérésre irányult, és érezhetően a következő ESPON fázisban szeretnének koncentrálni a policy következményekre (ez érzékelhető a jelenleg zajló ESPON értékelési előtanulmányokból), mégis megfogalmazhatóak bizonyos ajánlások az eddigi eredmények alapján is. Az egyes projektek policyjavaslatai többnyire hangsúlyozzák, hogy különösen az újonnan csatlakozott országok esetében nehezen alkalmazhatóak tisztán akár az elvi-alapú, akár a lehetőségek (kapacitás) alapú policy irányzatok, inkább ezek kombinációja.

A településhálózat átalakulása és következményei A város-vidék kapcsolatok alakulása új szakaszba lépett Európában, méghozzá az egyes területek földrajzi sajátosságaitól (természeti földrajzi jelleg, népesség, népsűrűség, gazdasági fejlettség, városhálózat fejlettsége stb.) függően. A különböző európai uniós folyamatok, struktúrák, szerződések, szakpolitikai dokumentumok politikai szinten kivétel nélkül érintik ezt a kapcsolatrendszert. Az Európában lezajlott településhálózati folyamatok alapján a magyar településpolitika számára tehető ajánlások: –

a város-vidék kapcsolat rendszerként működik, így az egész településhálózatot együtt kell kezelni,

–

a nagyvárosi életminőség megőrzésével korlátozni kellene a nagyvárosi népesség kiáramlását a rurális térségekbe,

–

a hálózat dinamikusabb elemei a különböző nagyságrendű és funkciójú városok,

–

így a városok oldaláról kezelve a településközi-területi rendszert erősebb hatásokat lehet elérni,

–

a rendszer elkülönült elemeiben és a területi egység szintjén is az „élhetőség”, a „települési és területi minőség” kategóriáit kell előtérbe állítani a fejlesztési politikában,

–

a környezeti elemek felértékelődésének tudatosítása,

–

a „rurbanisation” (a „vidékvárosiasodás”) egybefüggő rendszerként való értelmezése a közlekedéstől kezdve a közszolgáltatások fejlesztésén át, a lakáspolitika befolyásolásán keresztül a környezet-etikus fejlődésig.

Magyarország az ESPON kutatási eredményei szerint a legmonocentrikusabb országok csoportjába tartozik, így nyilvánvalóan legfontosabb feladata az európai városhálózat átalakulásának tükrében ennek az egyközpontúságnak az oldása, mégpedig elsősorban a regionális pólusok fejlesztésével, és az elérhetőségi viszonyok javításával. Az EU a kisebb méretű új tagállamok esetében a policentrikus városhálózat kialakítását a határon átnyúló együttműködések létrehozásán és fejlesztésén keresztül képzeli el, mely módszer egyébként is alkalmas MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

168


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok a kohézió erősítésére. Magyarország városhálózata rendkívül monocentrikus, aminek kimozdítására nagyobb esély látszik a szomszédos országokkal való kooperációban, mint a belső, nemzethatárok közötti építkezésben. Ennek eszköze legfőképpen a transznacionális közös tervek elfogadása lenne. Részletesebben a következő fejlesztési területekre tanácsos hangsúlyt helyeznie a kormányzatnak: –

Nemzeti regionális fejlesztési program indítására van szükség, melynek középpontjában a városhálózat második szintje funkcionális növekedésének kellene állnia.

–

A célkitűzések között érdemes szerepeltetni a közlekedési infrastruktúrába való befektetéseket, különösen a régi és új tagállamok viszonylatában. A nagy európai közlekedési hálózat létrehozásának ugyanis hozzá kell járulnia a fővárosi régiók, vagyis esetünkben a budapesti régió fejlődéséhez is.

–

A közép-európai háromszög városai közé tartozik – az ESPON-kutatások értelmében – Budapest, melynek kapcsolatai erősítendők a háromszög többi városával, Varsóval, Poznannal, Prágával, Pozsonnyal stb. Sőt, e régiónak egészében szorosabb kapcsolatok szükséges kiépítenie a Pentagonnal, a Balti térséggel és a Balkán régióval.

–

A kormánytól elvárható várospolitikában intezifikálandó a több és jobb munkalehetőség programja, ami egyaránt célozza a fővárost és a városhálózat második szintjét.

–

Érdemes arra is koncentrálni, hogy mint új tagállamban, Magyarországon az egyetemek és kutatóközpontok tevékenysége a jövőben ne környezetüktől izoláltan folyjék, hanem eredményeik, innovációjuk helyi megvalósulása biztosított legyen.

–

A közlekedései korridorok fejlesztése nemzetállami határok között és nemzetközi tekintetben egyaránt kiemelt területté kell, hogy váljék. Olyan kooperáció létrehozására van szükség, amely biztosítja a nagyobb centrumok összeköttetését, illetve az idevonatkozó policy fejleszti a második ranghelyen lévő városok funkcióit.

Másfelől nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a tételt, hogy a policentrizmus „soft” kapcsolatok kialakításán keresztül is fejleszthető, aminek érdekében további intézkedések megtétele ajánlott. Vagyis transznacionális együttműködésekre van szükség különösképpen a funkcionális régiók között, aminek szolgálatában Magyarországnak erősítenie kell a régiók, illetve nemzetközi kapcsolatépítésre alkalmas városok adminisztratív kapacitásait. Fejlesztendők továbbá a kommunikációs mechanizmusok a governance szellemében, aminek végső kimenetét az átláthatóság növelése és a fontosabb döntéshozók részvételi esélyeinek biztosítása kell, hogy jelentse. Végső soron a policentrizmus megvalósítása integrált fejlesztési szemléletet igényel hanzánktól, ami magában foglalja a regionális és mikro-regionális szinteket is, illetőleg biztosítja az ágazatközi koordinációt.

Nagyobb figyelem irányuljon a kritikus demográfiai folyamatokra A 21. század közepére az EU15 tagállama 80 millió, a 10 újonnan csatlakozott ország 20 millió lakost veszít el. A jelenlegi migrációs feltételeket alapul véve az „EU-29” összesen 65 millió lakost fog. A mai népesség szinten tartásához az EU 15-nek évente 700 000 bevándorlóra lesz szüksége a periódus elején, ennek duplájára a közepén, és 2050-re kb. 2.2 millióra. Hogyan lehet ekkora tömegű bevándorlót sikeresen integrálni a társadalomba? A negatív demográfiai trendek és a munkanélküliség aránya között szoros összefüggés áll fenn, ezért a munkaerőpiacnak alkalmazkodnia kell az idősödő lakossághoz, s a MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

169


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok versenypolitikának is fel kell ismernie a munkaerő-kínálat regionális különbségeit. A bevándorlás szabályozása mellett a termékenység növelésére is figyelmet kellene fordítani. Az ESDP/ESPON három fontos célkitűzése: a fenntartható fejlődés, versenyképesség és a területi és társadalmi kohézió. A policentrikusság szükséges e célok eléréséhez, s ez önmagában is cél. A demográfiai folyamatok befolyásolásakor is ennek szem előtt tartása a feladat. Ennek kapcsán ajánlatos egy közös család- és szociálpolitika és egy aktívabb munkaerőpiac politika. Ennek érdekében mind az EU regionális fejlesztési politikájának, mind pedig a nemzeti politikáknak előtérbe kell helyezniük a gazdasági és szociálpolitikát. A környezeti hatások miatt fontos korlátokat szabni a városok terjeszkedésének. A versenyképesség garantálása érdekében – globális szinten – egyenletesen kell elosztani a jól képzett, képesített munkaerőt. Olyan intézkedéseket kell tenni, amelyek elősegítik a szimmetrikus migrációt, s ebből kifolyólag a területi kohéziót és a policentrikusságot is. A fenntartható fejlődéshez a primer szektorok infrastrukturális és szolgáltatásokkal kapcsolatos politikáinak összehangolása elengedhetetlen. A népességmozgás normális szinten tartásához megfelelően nagy és elérhető városi települések funkcionális rendszerét kell létrehozni a ritkán lakott régiókban, amelyek vonzzák a bevándorlókat és így fenntarthatók a stratégiai populációs csoportok. A helyettesítő migrációt tekintve szem előtt kell tartani a politikának a bevándorlók kompetenciáik és képesítéseik alapján történő válogatását. A bevándorlási politikának elő kell segítenie a perifériákra történő költözést. A tartós unkanélkülieknek vonzó munkalehetőségeket kell biztosítani periférikus övezetekben, ezáltal megerősödne a munkaerő és csökkennének a szociális juttatások. Ez kihat a versenyképességre és a regionális specializálódásra is. ’Zöld kártyát’ lehetne adni bizonyos földrajzi helyeken a bevándorlóknak. A fenntartható fejlődés politikai céljai nem válhatnak valóra, amennyiben az EU29 államán belül bárhol otthonra lelhetnek a betelepülők. Következésképp a perifériát kell vonzóvá tenni a fenntartható fejlődés érdekében. Az elnéptelenedés és elöregedés nem hat egyformán a különböző régiókra, ezáltal más és más intézkedést kell tenni a demográfiai körülményekhez igazodva. Az intézkedések megalapozásához további kutatások szükségesek: –

Milyenek az elöregedési és elnéptelenedési trendek az egyes régiókban?

–

E trendeknek milyen társadalmi és gazdasági következményei vannak és hogyan befolyásolják a regionális és helyi fejlődést?

–

Melyek a migrációs áramlások meghatározó dimenziói?

–

Milyen formális és informális politikai mechanizmussal lehet ezeket szabályozni?

Végig kell gondolni a magyar régiók helyét Európában A kutatás egyik legfontosabb, politikai megközelítést is igénylő következtetése Magyarország számára az, hogy a magyar régiók meglehetősen ellentmondásos helyet foglalnak el a különböző szegmensek (gazdaság, lisszaboni kritériumok, munkaerőpiac, demográfia, földhasznosítás, természeti kockázatok, technológiai kockázatok, elérhetőség, térstruktúrák) európai regionális összehasonlítását, csoportosítását illetőn, s a magyar régiók között – nem egyedüli módon Európában – nagyok a különbségek. A magyar régiók európai pozícióinak megállapítása, minősítése után a politikai választ igénylő alapkérdés az, hogy a mindenkori kormányzat a régiók elért, minősített pozíciója alapján „pozitívum-maximalizáló”, MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

170


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok avagy „negatívumcsökkentő”, „átlag-felzárkóztató” megközelítéseket kíván-e alkalmazni a későbbiek során. A politikai döntés függvényében alakulhat az egyes régiók felzárkóztatási támogatása, avagy „pozíciómegőrzési” szinten tartása. A Központi régió a kilenc vizsgált szegmens közül ötben éllovas az országon belül, a Dél-dunántúli pedig háromban a „negatív csúcson” van. A nemzetközi elemzés és összehasonlítás a magyar regionális politika régi dilemmáját veti fel ismét és részben új módon: a politika elsődleges célja fejlődésre képes, s eredményesen fejlődő régiók támogatása, vagy fő szempont a területi kiegyenlítés, az életkörülményekben való felzárkóztatás.

A Strukturális Alapok felhasználásával és az ESDP érvényesítésével kapcsolatosan megfogalmazott ajánlások a) A Strukturális Alapok felhasználásának eredményei, hatásai komplex módon, EU, nemzeti és regionális (NUTS 2 és 3, bizonyos esetekben kiegészítő jelleggel NUTS 4 és 5) szinteken mérendők, mivel az akciók természete is e szerint alakul. b) A Strukturális Alapok elsődlegesen a gazdasági-szociális kohézióra, a kiegyensúlyozottabb fejlődésére irányulnak, ezen keresztül azonban a területi kohézió céljait is szolgálniuk kell; a területi kohézió operacionalizálása pedig az ESDP által megjelölt policentrikus térfejlődés, amely összeköti a területileg kiegyensúlyozottabb (egyensúlyi) fejlődés, valamint a fenntartható fejlődés és a versenyképesség célját. A policentrikus modell különböző tartalmakat jelenít meg az EU, a tagnemzetek és a régiók szintjén, de a logikája ugyanaz: versenyképes fejlődés jellemzően a központokra koncentrálódva (az európai lépték szerinti kis- és középvárosi kör regionális növekedési motorikus szerepe meghatározó), új típusú centrum–körzet viszony, esélyegyenlőség a hozzáférésben és fenntarthatóság (ökológiai és gazdasági értelemben egyaránt). c) Az 1994–1999 közötti tervidőszakra még nem volt világos modell, a jelenlegi tervidőszak már határozottabb követelmények megfogalmazásával indult, a következő periódus pedig eme új modell szerint formálódik, ahol újraértékelődnek – a policentrikusság keretén belül is – a funkcionális városi térségek. –

A jelenlegi állapot szerint meglehetősen korlátozott a politikák közvetlen és közvetett hatásainak mérése, értékelése;

–

az adat- és információ bázis (legalább NUTS 2 és 3 szinten) hiányosan áll rendelkezésre vagy tartalmilag nem egységes, ezen belül még a Strukturális Alapok felhasználásának feltérképezése is munkaigényes feladat;

–

a sokoldalú indikátor fejlesztési kísérletek azt is demonstrálták, hogy a különböző mutatók közötti kapcsolatok (korrelációk) alapján a ma is használatos alapmutatók (fajlagos GDP vásárlóerő paritáson vagy bruttó hozzáadott érték, foglalkoztatottság vs. munkanélküliség, népességszám stb.) leírják a hatást, jellemző szerepük indokolható;

–

az 1994–1999 közötti adatbázison elvégzett értékelések azt mutatják, hogy a Strukturális Alapok a második legnagyobb költségvetési tétel, támogatása – még az egyéb forrásokra gyakorolt mozgósító szerepével együtt is – korlátozott nagyságú az EU stratégiai alapcéljait véve alapul;


171


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok –

nincs érdemi kapcsolat a regionális növekedés üteme és a támogatás-felhasználás között, a foglalkoztatottság és a támogatás között pedig, csak ott van szorosabb kapcsolat, ahol a támogatás kifejezetten erre irányul (például az 1994–1999 periódus EU 3. célkitűzése keretében);

–

a népességszám alakulás és a támogatottság között sincs érdemi kapcsolat, sőt a kevésbé támogatott térségek népességnövekedése (vonzó hatása) nagyobb volt,

–

a versenyképességet közvetlenül előmozdító fejlesztési támogatások is (például az üzleti környezet fejlesztése, a termelési infrastruktúra-beruházások stb.) a gyengébb helyzetben lévő, rossz elérhetőségű térségekben koncentrálódtak, ahol ráadásul a globális gazdaság igényelte kritikus tömeg (népesség-munkaerő, tudás, gazdasági potenciál és erőforrások stb.) sem áll rendelkezésre, a hálózatokba, klaszterekbe szerveződést pedig a rossz elérhetőség is gátolta;

–

a fejlesztési akciók döntően regionális programok keretében valósultak meg;

–

egyre fontosabb szerepet játszik az eredményességben a helyi-területi kormányzás, az innovatív vagy megújuló „governance”.

A fentiek szerint a kormányzat számára sugallt ajánlások összefoglalva az alábbiak: –

policentrikus térmodellben megvalósuló regionális fejlesztés, amely egyszerre szolgálja a gazdasági-szociális és a területi kohéziót, és négy alapdimenziója az alábbi: – területi alakzatok (morfológia, azaz a népesség területi eloszlása), – közlekedési kapcsolatok és elérhetőség, – funkcionális gazdasági-szociális specializáció, – kooperáció, hálózati beágyazottság.

–

a globális gazdasági trendhez igazodó, kritikus tömeget elérő potenciálokra alapozott integrált akciók globális versenyképességi mércével (EU-lépték szerinti kis- és középvárosok motorikus szerepével);

–

a funkcionális városi terek erősödő szerepéhez való igazodás,

–

mérhető hatás előidézése,

–

az innovatív vagy megújuló helyi-regionális „governance” fontosságának előmozdítása és elismerése,

–

a mérhetőség (hatásértékelés) igényeinek kiszolgálása (adat- és információrendszer a megfelelő szintekhez rendelve).

A Strukturális Alapok egyik erőssége a hálózatépítés, a partnerek összehozása, ezt a jövőben is meg kell őrizni, odafigyelve ugyanakkor arra, hogy ez ne járjon az erőforrások elaprózódásával. A Strukturális Alapok regionális szintű irányítása javítja az országok és régióik forráselvevő képességét is. MTA REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA

172


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok Jelenlegi formájukban. A Strukturális Alapokra vonatkozó szabályozások egyszerűsítése és egységesítése erőforrásokat szabadíthatna fel, amely elsősorban a gyengébb régiók számára lenne fontos. Az egyoldalú és a regionális sajátosságok figyelembevétele nélkül kidolgozott programok alig járnak területi hatással, ezért minden régióban a beavatkozások koordinált stratégiáját kell kialakítani, amelyek egyszerre veszik figyelembe a régiók erősségeit és gyengeségeit is. Ehhez a lehető legalacsonyabb területi szint mélyreható elemzésére van szükség. Fontos számolnunk a következő időszakban azzal, hogy az ESDP által bevezetett területi hatásértékelés (TIA) lehetséges a SA-ra vonatkozóan is. Ha ez a követelmény érvényesül, akkor magunknak is ki kell dolgozni az adatgyűjtés, értékelés módosított rendszerét. Ez az alkalmazkodási kényszer együtt jelentkezik azzal a várható változással, hogy az ESDP célrendszerét „számon kérik” a jövőben a nemzeti szintű tervezési dokumentumokban, vélhetően az OMC segítségével. Az ESPON-program nagy hangsúlyt fektetett arra, hogy kidolgozza az ESDP és az uniós közösségi politikák közötti összhang feltételeit, s ezek az elvárások megfogalmazódnak a nemzeti tervezéssel szemben is. A három legfontosabb követelmény: – – –

a területi változásokra reagáló, összehangolt, hatékony területi politika szükségessége, a horizontális és vertikális politikák folyamatos harmonizációja, helyspecifikusabb területi politika.

A projektek mindegyike szinte érinti a társadalmi tőke és az intézményi tanulás szerepét, továbbá az intézményépítés és a kooperáció jelentőségét az EU-politikák nemzeti érvényesítési feltételeinek javítása között.

A közlekedés és telekommunikáció szerepe a területi fejlődésben Az ESPON-kutatások ráirányítják a figyelmet arra, hogy az európai szinten policentricitást erősítő közlekedési politikák a nemzeti városi rendszereken belül a fővárosok dominanciáját erősítik. Nálunk ez azt jelenti, hogy ha a hazai közlekedéspolitika a jövőben is szinte kizárólag a PEN/TEN hálózat építésében merül ki, akkor a városhálózaton belül funkcionális értelemben tovább növekszik Budapestnek és az agglomerációjának a súlya. Az is tény, ha megvalósul a környezeti szempontokat követő új irány, amely drágítja a közúti közlekedést, akkor ez nálunk a szállításigényes, periférikus térségek hátrányát növeli. Nagyon fontos felfigyelni arra az intésre, hogy a közlekedés fejlesztése ötször lassúbb, mint például az ipartelepeké, csak nagy ráfordításokkal és sokkal később képes alkalmazkodni a területi szerkezethez. A közlekedés fejlesztésének feladata tehát ugyan a gazdaság fejlődésének elősegítése, de nem minden áron, különösen nem a fenntarthatóság rovására. A TEN-politika területi fejlődésre gyakorolt hatását elemző projekt rámutat arra, hogy az új tagállamokban jelentős fejlesztési hatás akkor várható, ha azok a TINA projekteket képesek sikeresen végrehajtani úgy, hogy megfelelő közlekedési kapcsolatok jöjjenek létre a nyugat-európai gazdasági központokkal. A


173


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok közlekedés-fejlesztési forgatókönyvek közül azok kedvezőek a mi térségünkre, amelyek az infrastruktúra fejlesztésre és nem az árazásra helyezik a hangsúlyt. Különösen fontos azt megszívlelni, hogy a policentrikus fejlesztési irány felértékeli a regionális centrumok közötti kapcsolatokat, illetve alapvető fontosságúvá teszi a központi szerepkörű városok elérhetőségét. A nemzeti szintű fejlesztési politikának tehát az transznacionális hálózati csatlakozáson túl ezekre a szempontokra kiemelt figyelmet kell fordítania. Az Unió legutóbbi intézkedései nyomán a telekommunikációs szolgáltatások szerepe határozottan felértékelődött a regionális politikai eszközrendszeren belül is. –

Fel kell ismernünk, hogy a jelenlegi legtöbb szabályozás „területileg vak”, ezért a jövőben a szolgáltatások fejlesztése során a szélesebb régiófejlesztési célokat is figyelembe kell venni.

–

A területi különbségek felszámolását célzó rendelkezések közül azok a leghatékonyabbak, amelyek az egyetemes szolgáltatási rendszer kiépítésére törekszenek.

–

A cél nagyobb állami szerepvállalás mellett a kereslet növelése mind a lakosság, mind a közszektor részéről.

–

Az intenzívebb állami támogatási politika mellett szükség van a köz és magánszféra szisztematikus együttműködésére.

Az Európai Unió kutatás-fejlesztési politikáinak területi hatásaival összefüggő javaslatok 1. A K+F regionális szintű mérésére és összehasonlíthatóságára vonatkozó innovációs és K+F benchmarking indikátorok módszertani megalapozottságú kiválasztása és az adatok regionális gyűjtésének megszervezése (Az EU Innovation Scoreboard módszertana alapján) 2. Fel kell készíteni a régiókat a Strukturális Alapok által támogatott innovációs intézményrendszer fejlesztési támogatásainak fogadására, illetve az innovációs transzfert kiemelten támogató K+F keretprogramok forrásainak hatékony felhasználására. Az NFT II.-ben az innovációs programcélok közül többet regionális szinten kellene megvalósítani. 3. Kiemelten kell foglalkozni a SA innovációs célú támogatásainak és a K+F keretprogramok forrásainak és céljainak integrált kezelésével. Lehetővé kell tenni a K+F Keretprogramok SA-ból történő kofinanszírozását az 1. célterület régióiban a következő tervezési időszakban. További cél közös politikai célok és intézkedések, illetve közös koordináció kidolgozása regionális és transzregionális szinten. A keretprogramokban megszerzett kompetenciák regionális és transzregionális szinten történő hasznosulásának elősegítése. Egyéb eddig is meglévő szakpolitikai elemek további támogatása: 4. A regionális üzleti szféra bázisának, a regionális innovációnak és a humán erőforrásoknak a fejlesztése. A magánszektor innovációs kapacitásainak javítása a hatékonyabb tudáshasznosítás elősegítése céljából.


174


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok 5. A tudásközpontok és kiválósági központok fejlesztése interregionális szinten. A tudásbázisok és az üzleti szféra aktivitásának koncentrálása, illetve a fizikai, a társadalmi és a humántőke kritikus tömegének megteremtése az ún. tudásközpontokban. 6. A gazdaság és egyetem közötti kapcsolatok fejlesztése, a kutatók vállalati mobilitásának erősítése.

A lisszabon-göteborg-i stratégia területi következményeit érintő javaslatok 1. A területi (regionális) versenyképesség és a fenntartható fejlődés mérésére alkalmas indikátorok és módszertan kiválasztása, és területi szintű gyűjtésének, mérésének bevezetése a régiókban. 2. A Strukturális Alapok felhasználási hatékonysága mérési módszertanának kidolgozása, a SA források hasznosulásának vizsgálatával. 3. Az Innovációs támogatások hatékony felhasználása koncentrált fejlesztéseket feltételez (források +humán kapacitás), így a kevésbé versenyképes régiók támogatása helyett egyértelműen a növekedési pólusok, városi térségek támogatására kell koncentrálni. 4. A területi sokszínűségből fakadó előnyök kihasználása, a fejlesztéseknek ezek mentén való differenciálása: a közigazgatási-intézményszervezési, földrajzi-környezeti-éghajlati, társadalmivallási és a jogi, illetve a gazdasági szinthez kötődő differenciák figyelembevétele segíti a hatékonyabb forráselosztást és felhasználást.

A természeti és kulturális örökség szerepe a területi fejlődésben A természeti örökség kezelése terén: Magyarország környezeti öröksége több szempontból egyedülálló Európában: hazánk területén húzódik a sztyeppe-öv legnyugatibb nyúlványa, bizonyos állatfajok európai populációjának jelentős része Magyarországon él, számos vizes élőhely, Ramsari Terület található Magyarországon stb. Magyarország természeti állapota ráadásul az Európai Unió (legalábbis az EU 15ök) legtöbb országához képest még viszonylag kevéssé átalakított, hazánkban még elég magas arányban találhatóak természetes vagy ahhoz közeli állapotban fennmaradt élőhelyek. Ez egyben komoly erőforrás, de legalább ekkora felelősséget is jelent. A természetes vagy ahhoz közeli állapotban fennmaradt, gyakran sérülékeny élőhelyek védelme prioritást kell, hogy élvezzen a területfejlesztési politikai döntéshozatal és a politika megvalósítása során, akárcsak a természeti örökség kezelésével kapcsolatos nemzetközi kötelezettségek (pl. Ramsari Egyezmény) betartása. A kulturális örökség kezelése terén: A kulturális örökség, mint területfejlesztési erőforrás, és mint fokozott védelemre érdemes tényező érdekeit hangsúlyozni és érvényesíteni kell a fejlesztési dokumentumokban és fejlesztési munka során. Megfontolandó a projekt során kidolgozott, számszerűsíthető értékelést lehetővé tevő mutatórendszer átvétele is, egy meta-adatbázis összeállítására és az európai kulturális örökség és identitás területi különbségeinek kimutatására alkalmas mutatószámok kialakítása. A metaadatbázis gyakorlatilag a kulturális örökség (kézzel fogható és nem tárgyiasult) elemeinek ország és régiók szerinti egyszerű számbavételét, a kulturális örökség elemeinek fontosság szerinti „súlyozását”, az idegenforgalom kulturális örökségre gyakorolt hatását tükröző „terheltségi mutatószámok” rendszerezett, harmonizált gyűjtését jelenti.


175


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok

Vidékfejlesztés és területpolitika A korábbi agrárpolitika és a kohéziós politika igazán nem kedvezett a leghátrányosabb helyzetű térségeknek. 2007-től külön alapból (az Európai Mezőgazdasági Alap a vidék fejlesztésére) támogatják a vidékfejlesztést. Ebből azt a következtetést lehet levonni, hogy ha erősíteni szeretnénk a kohéziót, akkor olyan projekteket kell megfogalmaznunk, amelyekben a vidékfejlesztési forrásokat koncentráljuk a 1. legelmaradottabb térségek felzárkóztatására, 2. az elmaradott agrártérségek szerkezeti változtatására, 3. az agrár környezetvédelmi politika irányába való fejlesztésekre.

Az irányítási intézmény- és eszközrendszerekkel kapcsolatos főbb ajánlások A városi hálózatokra, a policentrikus fejlődésre épülő területi stratégia végrehajtása, megvalósíthatósága alapvetően függ attól, hogy az uniós és a nemzeti kormányzási rendszerek mennyiben képesek a változásokhoz alkalmazkodni. A korábbi régió-centrikus, a régiók megerősítése irányába haladó, illetve később a nemzetállami struktúrákat visszaerősítő szervezeti modellekhez képest a városok kapcsolatrendszereire építő új irány komoly szervezeti és működési akadályokba ütközik. A kutatások visszaigazolták, hogy a városok ritkán rendelkeznek közhatalmi eszközökkel megerősített térszervező hatással, erővel, és a hagyományos tervezés, különösen a komplexitás célja szempontjából kis hatékonyságúak. Úgy tűnik tehát, hogy új megoldásokra van szükség, még akkor is, ha a „jó kormányzás” már elfogadott alapelvei lényegében nem változtak. Magyarországon a városok tervező, koordináló, térszervező szerepének a megerősítése alapvető feladat, amelynek elméleti és módszertani alapjaival is adós a közigazgatás-tudomány. Amennyiben azonban a fejlődési pólusokra építő és az uniós városhálózatokba kapcsolódó hazai fejlesztéspolitika valóban teret nyer, elkerülhetetlenné válik a hálózatos térbeli közigazgatás működtetésének a politikai és szakmai előkészítése: –

Gondot jelenthet az, hogy a kistérségi társulások egyelőre uniformizáltan működnek. A jövőben a nagyobb városok és szűkebb, tágabb környékük együttműködése számára differenciáltabb megoldásokat kell ajánlani.

–

A jelenlegi túltagolt középszint működőképességét alapjaiban veszélyeztetheti, ha a városok aktívabb szerepvállalása újabb, párhuzamos struktúrákba szerveződik, ezért szükséges a világos munkamegosztás és harmonizált intézményépítés alapjait kidolgozni. A nyugat-európai tapasztalatok is azt mutatják, hogy az új, városcentrikus fejlesztéspolitika nem vezet szükségszerűen új közigazgatási struktúrákhoz, intézményekhez.

–

Különösen fontosnak tűnik a hazai önkormányzatok, városok, városi társulások nemzetközi hálózatokba kapcsolódása számára alkalmas rugalmas szabályozást alkalmazni, illetve szervezetileg és személyi kapacitásaikat tekintve is felkészíteni a városi önkormányzatokat a nemzetközi együttműködésre.

–

A tervezés megújítása során különösen ügyelni kell arra, hogy a tervezés ágazati és térségi összehangoló szerepe a városok és környékük vonatkozásában is érvényesülhessen, ezek a tervezési egységek nem feltétlenül azonosíthatóak a jelenlegi kistérségekkel.


176


A magyar kormányzati politika számára leszűrhető tanulságok –

Amennyiben az uniós területi tervezés elsősorban az OMC módszerét követi a jövőben, akkor a magyar kormányzatnak is fel kell készülnie arra, hogy rendelkezzen a szükséges információkkal, elemzésekkel, amelyek az európai trendekhez, szinergiákhoz való viszonyulás kimutatására szolgálnak.

–

Mint láthattuk, a partnerség a kormányzásnak továbbra is alapértéke, elve marad. Fejleszteni, segíteni kell a hazai önkormányzatok körében még csak kezdetleges partnerségi gyakorlatot. Nem elegendő pusztán politikai kívánalomként megfogalmazni a szektorok és szintek, valamint a települések közötti partnerséget, hanem ösztönző rendszereket kellene beépíteni és a „legjobb gyakorlatok”, sikersztorik propagálásával az együttműködés kultúráját terjeszteni.


177


VÁLTOZÁSI TRENDEK AZ UNIÓ REGIONÁLIS POLITIKÁJÁBAN MAGYAR TANULSÁGOK. Kutatási zárótanulmány

Recommend Documents