Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právní vztahy k nemovitostem Katedra ústavního práva a politologie
BAKALÁŘSKÁ PRÁCE Ústavní aspekty vyvlastnění pozemků pod dálnicí Jana Sialini
Akademický rok 2012/2013
„Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma „Ústavní aspekty vyvlastnění pozemků pod dálnici“ zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.
V Brně, dne 10. 4. 2013
____________________________ Jana Sialini 2
Poděkování:
Děkuji vedoucímu práce Mgr. Pavlu Kandalcovi, Ph.D., LL.M. za odbornou pomoc, cenné rady a neobyčejnou trpělivost, které se mi z jeho strany dostalo při psaní této práce.
3
Abstrakt: Stěţejní náplní práce je oblast majetkoprávního vypořádání pozemků pod stavbami dálnic. Dotýká se historie výstavby dálnic a zabývá se výkupy a vyvlastňováním pozemků pod jiţ provozovanými dálnicemi a náhradami za vyvlastnění. V souvislosti s touto problematickou zmiňuje jak historický vývoj institutu vyvlastnění, tak vývoj právní úpravy v Českých zemích a nejnovější legislativní úpravu.
Klíčová slova: vlastnictví, vyvlastnění, omezení, pozemek, věcné břemeno, náhrady, dálnice, historické souvislosti, výkupy, kupní smlouvy, majetkoprávní vypořádání, ústava.
Abstract The aim of my bachelor thesis is to cover the area of proprietary rights and settlement under the construction of highways. It deals with the history of higway constructions and about expropriation of land and compensation for expropriation. In connection with these issues I have also mentioned the history of expropriate legislation, development of legislation in the Czech Republic and the latest legislative alteration.
Key words: ownership, expropriation, restriction, land, compensation, highways, historic connections, purchase, purchase agreement, proprietary rights, constitution
4
OBSAH SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK..................................................................................... 7 ÚVOD ........................................................................................................................................ 8 1. POJEM VYVLASTNĚNÍ A POJMY SOUVISEJÍCÍ .................................................. 10 1.1 Vlastnictví ...................................................................................................................... 10 1.2 Pozemek ......................................................................................................................... 12 1.2.1 Pozemkové vlastnictví ............................................................................................ 12 1.3 Vyvlastnění ................................................................................................................... 13 1.3.1 Účel vyvlastnění .................................................................................................... 13 1.3.2 Podmínky vyvlastnění............................................................................................ 14 1.3.3 Veřejný zájem ........................................................................................................ 15 1.3.4 Náhrada za vyvlastnění .......................................................................................... 16 1.4 Věcné břemeno ............................................................................................................. 16 1.5 Dálnice .......................................................................................................................... 16 2. HISTORIE VYVLASTNĚNÍ ........................................................................................... 17 2.1 Úvod do historie omezování vlastnických práv............................................................ 17 2.2 Počátky vyvlastnění v Evropě ...................................................................................... 18 2.3 Vznik Československé republiky a institut vyvlastnění ............................................... 19 2.3.1 Pozemková reforma 1918 – 1936 ........................................................................... 19 2.4 Období okupace 1938 – 1945 ...................................................................................... 20 2.5 Poválečné období 1945 – 1948 ..................................................................................... 20 2.6 Období socialismu 1948 – 1989 .................................................................................. 21 2.6.1 Nová etapa rozvoje socialismu – 1960 .................................................................. 22 2.6.2 Ústavní vývoj vlastnického práva v období socialismu......................................... 23 2.7 Období po r. 1989 .......................................................................................................... 25 3. PLATNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA .......................................................................................... 26 3.1 Ústavní zakotvení. ........................................................................................................ 26 3.2 Zákonná úprava. ........................................................................................................... 26 3.2.1 Připravovaný občanský zákoník ............................................................................ 27 4. DÁLNIČNÍ HISTORIE .................................................................................................... 28 4.1 Výstavba dálnic v letech 1938 – 1950 .......................................................................... 28 4.2 Nové začátky – období 1950 – 1989 ............................................................................ 30 4.3 Výstavba dálnic v České republice po r. 1989 ............................................................. 31 5
5. NABÝVÁNÍ POZEMKŮ OD POČÁTKU VÝSTAVBY DÁLNICE DO r. 1989. ...... 32 5.1 Pozemkověprávní uţívací instituty v období socialismu.............................................. 32 5.2 Kupní smlouvy s vlastníky dotčených pozemků .......................................................... 34 5.2.1 Náhrada za vyvlastnění (výkup) pozemku – do r. 1989. ....................................... 35 5.3 Předání pozemku v uţívání jiné hospodářské organizace ........................................... 36 5.4 Zvláštní nabývání pozemků .......................................................................................... 36 5.5 Kontrola podepsaných smluv při zápisu do Evidence nemovitostí.. ............................ 38 6. NOVÁ DEMOKRACIE .................................................................................................... 39 6.1 Vyvlastňování na základě zákona č. 50/1976 Sb., (do r. 2006).................................... 40 6.1.1 Náhrady za vyvlastnění v období 1990 – 2006...................................................... 41 6.2 Úprava vyvlastnění v samostatném zákoně o vyvlastnění č. 184/2006 Sb... ............... 43 6.3 Soudní přezkum rozhodnutí o vyvlastnění – kompetenční spory. ................................ 45 6.4 Zákon o urychlení výstavby dopravní infrastruktury ................................................... 48 7. IDENTIFIKACE PROBLÉMŮ PŘI VÝKUPU POZEMKŮ V SOUČASNOSTI ...... 49 7.1 Dovýkupy od fyzických a právnických osob na provozovaných úsecích dálnice........ 49 7.1.1 Exekuce, dědictví, vlastníci v zahraničí................................................................. 49 7.1.2 Zřízení práva věcného břemene ............................................................................. 50 7.1.3 Nájemné za uţívání pozemku ................................................................................ 52 7.2 Pozemky pod provozovanými úseky dálnic ve vlastnictví obcí ................................... 53 7.3 Pozemky pod provozovanými úseky dálnic ve vlastnictví krajů.................................. 54 7.4 Digitalizace katastru a identifikace problémů s ní souvisejících .................................. 55 7.4.1 Digitalizace katastrálního operátu v k.ú. Podivín. ................................................. 56 7.4.2 Digitalizace katastrálního operátu v k.ú. Hustopeče u Brna. ................................. 57 7.5 Majetkoprávní příprava veřejně prospěšných staveb dálnic. ........................................ 57 7.5.1 Podklady pro zahájení územního řízení ................................................................. 58 7.5.2 Podklady pro zahájení stavebního řízení ............................................................... 58 8. NOVELA ZÁKONA 184/2006 Sb., O VYVLASTNĚNÍ A ZÁKONŮ SOUVISEJÍCÍCH .................................................................................................................. 61 8.1 Úskalí nové právní úpravy ............................................................................................ 63 ZÁVĚR .................................................................................................................................... 66 POUŽITÉ ZDROJE ............................................................................................................... 68
6
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ABGB - zákon č. 946/1811 Sb., z. s., obecný zákoník občanský ze dne 1. 6. 1811 EN – Evidence nemovitostí ESLP – Evropský soud pro lidská práva GŘSD – generální ředitelství stavby dálnic Katastrální zákon - zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon) KN – katastr nemovitostí Listina – usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky Občanský zákoník – zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník o. s. ř. –občanský soudního řád Protokol – Dodatkový protokol k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ŘD – Ředitelství dálnic ŘSD – Ředitelství silnic a dálnic Správní řád - zákon č. 500/2004 Sb., správní řád SRSD – středisko pro rozvoj silnic a dálnic Praha s. ř. s. – soudní řízení správní Stavební zákon – zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu Ústava 1960 – Ústavní zákon, Ústava Československé socialistické republiky ze dne 11. července 1960 UZSVM – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových Zákon o PK - zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích Zákon o urychlení DI – zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury Zákon o vyvlastnění - zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě
7
ÚVOD Ve své bakalářské práci se budu věnovat institutu vyvlastnění z pohledu potřeby rozvoje dopravní infrastruktury – výstavby dálnic v České republice. K tomuto tématu mám blízko vzhledem ke svému profesnímu působení v této oblasti. Samotné vyvlastnění můţe být uchopeno z různých právních oblastí – a to z pohledu práva občanského, správního a ústavního. Ve vztahu k vyvlastnění řešíme, jak velké omezení vlastnického práva vyvlastnění představuje, zda je vlastník svého vlastnického práva zbaven úplně, nebo je v jeho výkonu omezen. Z hlediska správního je řešen samotný proces vyvlastnění, upravený normami správního práva. Cílem je vydání konečného správního rozhodnutí – individuálního správního aktu s konstitutivními účinky, kterým je odnětí nebo omezení vlastnického práva. Zaměřila jsem se na aspekty ústavní. Vyvlastnění představuje výjimečný a velmi závaţný zásah do jednoho ze základních lidských práv, vlastnického práva. Omezení nebo odnětí vlastnického práva je moţné pouze za určitých podmínek. A právě ústavní právo zásahy do lidských práv a jejich soulad s právním řádem zkoumá. Co se týče pohledu „občanského“, pak existují dva diametrálně odlišné pohledy. Týká-li se vyvlastnění souseda, zásah do vlastnických práv je veřejností chápán zpravidla jako oprávněný a ve veřejném zájmu. Běda však, týká-li se vyvlastnění přímo našeho majetku. To se potom dovoláváme ochrany vlastnictví, zakládáme spolky a hnutí a s úlevou pozorujeme, pokud naše snaha posunout dálnici na území dalších „nešťastníků“ je korunována úspěchem. Vzpomínám si, s jakým nadšením jsme po r. 1989 při našich prvních cestách „západní Evropou“ projíţděli přes rakouské dálnice na jih, stejně jako přes německé do zemí Skandinávie. A pokud stejné cesty podnikáme nyní – po 20 letech, s úţasem sledujeme, jak se dálniční síť v Evropě mění a rozrůstá. Zdá se, jakoby rychleji a snadněji neţ u nás. Nabízí se otázka, čím to je, ţe jinde v Evropě se zdá majetkoprávní vypořádání pro stavby dálniční sítě rychlejší a snazší. Je snad naše demokracie jiná? Je snad u nás vyšší ochrana vlastnického práva? Nebo naopak – je v jiných zemích chápán veřejný zájem jinak neţ v České republice? Jak má běţný občan pochopit, ţe zatímco my řešíme 10 let výkup několika málo kilometrů na D 11, Chorvatsko za stejnou dobu protnula dálnice od Zagrebu po údolí řeky Neretvy a nyní se řeší obchvat úzkého koridoru území Bosny a Hercegoviny (který přetíná chorvatské území) a přemostění přes ostrov Pelješac aţ k Dubrovniku.
8
Kde je tedy „zakopaný pes“? Snad ve špatné koordinaci orgánů státní správy? Jak lze pochopit odprodej pozemků ze správy pozemkového fondu soukromým vlastníkům a následně snahu o jejich výkup zpět pro potřeby výstavby dálniční sítě? Není tajemstvím, ţe někteří vlastníci, kteří nejvíce brání stavbě dálnice, nejsou vlastníky původními, ale skoupili půdu pro připravovanou výstavbu právě proto, aby svými aktivitami této výstavbě bránili, nebo v očekávání majetkového prospěchu. A padají další otázky. Proč je u nás vyvlastnění pro potřeby dálniční sítě „běh na dlouhou trať“? Proč vlastní vyvlastňovací proces prodluţují dohady nikoliv o vlastním vyvlastnění, ale o náhradě a odsunují na dlouhé roky výstavbu dálničního úseku? V této práci se zaměřím na samotný začátek výstavby kaţdého dálničního úseku, kterým je potřeba majetkoprávního vypořádání pozemků potřebných pro stavbu dálnice. Pokusím se v jednotlivých časových obdobích nastínit a porovnat, jakým způsobem se získávaly a získávají pozemky pro potřeby výstavby dálnice. Zmíním jednotlivá historická období a jejich vztah k vlastnictví a následně k vyvlastnění pro potřeby stavby dálnic. Práci jsem rozdělila na dvě části. V části I. se budu věnovat samotnému pojmu vyvlastnění a pojmům souvisejícím, krátce zmíním historii vyvlastnění a historii právní úpravy. Nelze totiţ psát o nabývání pozemků bez toho, ţe by nebyly zmíněny základní pojmy a historické souvislosti. II. část pak bude věnována jak dálniční historii, tak právě výkupům pro potřeby dálnic v jednotlivých obdobích – jak historicky od sebe výrazně rozdílných (získávání pozemků za období socialismu a po roce 1989) – tak kapitoly rozdělené podle účinnosti vyvlastňovacích zákonů. V poslední kapitole se budu věnovat nynější právní úpravě, a to novému vyvlastňovacímu zákonu, kde zmíním očekávání, ale i obavy, které nová právní úprava vyvolává.
9
1.
POJEM VYVLASTNĚNÍ A POJMY SOUVISEJÍCÍ
V této kapitole budu charakterizovat pojmy, které se zadáním bakalářské práce souvisejí. Seznámení s těmito pojmy není samoúčelné a pokusím se je definovat ve vztahu k tématu bakalářské práce.
1.1 Vlastnictví Vycházím-li z prosté úvahy, ţe vyvlastnit lze pouze to, co jiný má ve svém vlastnictví, pak tím prvním základním pojmem se mi jeví pojem vlastnictví. Vlastnictví je jedno ze základních lidských práv. Je ústavně zakotveno ve čl. 11 (ochrana vlastnictví) Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), kde v odst. 1 stojí: „Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje“ a článkem 1. Dodatkového protokolu (dále jen Protokol), dle něhoţ má kaţdá fyzická a právnická osoba právo na pokojné uţívání svého majetku. V objektivním slova smyslu lze vlastnické právo chápat jako souhrn právních norem, regulujících vlastnické vztahy, vlastnictvím v subjektivním smyslu slova rozumíme soubor oprávnění a povinností ve vztahu ke konkrétní věci.1 Definovat vlastnictví je věc poměrně sloţitá – snad jako oprávnění věc drţet, uţívat, poţívat její plody a disponovat s ní (ius possidendi, ius utendi, ius fruendi, ius disponendi). Někdy se setkáme s označením vlastnická triáda. Charakteristika vlastnictví dále zahrnuje zabezpečenou moţnost, aby se třetí osoba zdrţela uţívání věci proti vůli vlastníka. Mimo jiné je třetí osoba povinna zdrţet se jakéhokoliv chování, které by mohlo rušit vlastníka věci a to, jak při jeho drţbě, tak i při uţívání věci a moţnou dispozicí s ní. Vlastnické právo je právem absolutním – tj. působí vůči všem ostatním (erga omnes). Význam slova absolutní si však nelze vykládat tak, ţe vlastník nemůţe být ve svém vlastnickém právu ničím omezen. Listina vymezuje dvě skupiny omezení této základní svobody. První skupina, která představuje meze výkonu vlastnického práva, je uvedena v čl. ll odst. 3 Listiny „Vlastnictví zavazuje“. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněných
1
PEKÁREK,M a kol. Pozemkové právo. Plzeň: Aleš Čeněk. 2010. 331 s. ISBN 978-80-7380-253-0 s.20
10
obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem“. 2 Dalším omezením je pouţití věci bez souhlasu vlastníka. To definuje zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník ve znění pozdějších předpisů (dále jen občanský zákoník) v § 128 odst. 1, kdy je vlastník povinen strpět uţití jeho věci, za určitých podmínek a bez jeho souhlasu.3 Omezení představuje také regulace sousedských vztahů, kdy dochází ke střetu oprávnění výkonu vlastnických práv vlastníků. Na tato omezení pamatuje občanský zákoník v § 127, který zavazuje vlastníka zdrţet se takového konání, kterým by nad míru přiměřenou obtěţoval jiného nebo váţně ohrozil výkon jeho práv.4 Druhou skupinou omezení, která představuje největší zásah do vlastnického práva, a která nás bude nejvíce zajímat vzhledem k obsahu této práce, je vyvlastnění. V jeho rámci je moţné proti vůli vlastníka vlastnické právo omezit částečně, nebo lze dosáhnout úplného odnětí vlastnického práva. Na ústavní úrovni je upraveno v Listině, v čl. 11 odst. 4 „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu a to na základě zákona a za náhradu“. Zmiňuji-li moţnosti omezení vlastnického práva, pokládám za důleţité zmínit i jeho ochranu. Základem právní ochrany jsou předpisy nejvyšší právní síly – Listina a čl. 1 Protokolu, které jasně vymezují moţnosti zásahu státní moci. I v judikatuře Ústavního soudu najdeme vymezení ústavnosti zásahu do vlastnických práv – viz např. Usnesení IV. ÚS 611/05: „Oprávnění vlastníka náleží ústavněprávní ochrana dle čl. 11 Listiny. Je-li jakákoliv část vlastnického práva omezována, je třeba z hlediska naplnění ústavně garantované ochrany vlastnického práva zkoumat zda je toto omezení ještě ústavně konformní, či se již jedná o nepřípustné porušení vlastnického práva. Přitom podmínkou ústavní konformity je, že toto omezení je stanoveno zákonem, sleduje legitimní cíl a zachovává vztah proporcionality“.5 Vlastnickému právu poskytují právní ochranu také téměř všechna právní odvětví.
2
KOCOUREK, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany ţivotního prostředí. Praha Vydal: Leges.2012. 278 s. .ISBN 978-80-87876-10-6 s.26 3 § 128 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník ve znění pozdějších předpisů 4 § 127 tamtéţ 5 Usnesení IV.ÚS 611/05 ze dne 8. 2. 2006
11
1.2 Pozemek Vzhledem k tématu bakalářské práce, která se zabývá vyvlastněním pozemků, je třeba věnovat pozornost také pojmu „pozemek“. Pozemek je přesně vymezená část zemského povrhu. Jeho uţívání neznamená jen plošné uţívání této části, ale do určité míry také nad a pod jeho povrchem.6 Pozemek nezaniká (na rozdíl od jiných věcí), můţe však dle účelu jeho uţití měnit svůj druh. Definici pozemku najdeme v § 27 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (dále jen katastrální zákon), podle které je „pozemkem část zemského povrchu oddělená od sousedních částí hranicí územní správní jednotky nebo hranicí katastrálního území, hranicí vlastnickou, hranicí držby, hranicí rozsahu zástavního práva, hranicí druhů pozemků, popř. rozhraním způsobu využití pozemků“. Pozemek je svou povahou unikátní věcí. Je pro lidskou činnost nepostradatelný, jeho mnoţství je však omezené v závislosti na objemu zemského povrchu. Nelze jej vyrobit, stejně tak nemůţe zaniknout – ve své podstatě je nezničitelný. Můţe však měnit svůj vzhled – a to jak vlivem přírodních sil, tak s přičiněním člověka.
1.2.1 Pozemkové vlastnictví Právě zvláštnosti pozemku zmiňované v předchozí kapitole odlišují vlastnictví pozemku od vlastnictví jiných věcí. Z výše zmíněného je patrné, ţe v případě, kdy se objektem vlastnického vztahu stává pozemek, hovoříme o pozemkovém vlastnictví. Pozemek je moţné nabýt pouze v případě, ţe vlastník pozemku se rozhodne (nebo je přinucen) jej přenechat do vlastnictví jinému. Vlastnictví pozemku je také unikátní tím, ţe výkon vlastnického práva výrazně zasahuje do vlastnických práv ostatních subjektů a stejně tak vlastníci pozemků jsou různě omezováni ve výkonu svých vlastnických práv. Zvláštnosti pozemku jsou také důvodem, proč společnost, resp. stát do pozemkových vztahů velmi často zasahuje. Zásahy do pozemkových vztahů nacházíme historicky od nejstarších dob ve všech právních systémech. I dnes v demokratické společnosti má společnost právní mechanismus, pomocí kterého zajišťuje pozemky těm subjektům, které
6
dominus soli est dominus coeli et infernum – pán půdy je pánem nebes i pekla
12
realizují své záměry ve veřejném zájmu. Krajním prostředkem tohoto mechanismu je institut vyvlastnění.7
1.3 Vyvlastnění Historii vyvlastnění a rozdílného chápání tohoto pojmu se více věnuji v kapitole 2.8 Na tomto místě budu pracovat s pojmem vyvlastnění tak, jak jej uţíváme dnes. Vyvlastnění je nejzávaţnějším a nejcitelnějším zásahem do vlastnického práva. Rozumíme jím mocenský zásah spočívající v odnětí nebo omezení vlastnického práva. K vyvlastnění dochází zásadně proti vůli vlastníka. „Jeho hlavním cílem, účelem a smyslem je řešení společenských problémů ve veřejném zájmu tam, kde vlastnické, popř. obdobné právo k nemovitosti uskutečnění těchto zájmů brání“.9 Definici vyvlastnění najdeme v zákoně č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů (dále vyvlastňovací zákon) v § 2 písm. a). „Vyvlastněním se rozumí odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem“. Odnětím je přechod vlastnického práva na nového vlastníka, kdy současně se zánikem vlastnického práva vyvlastňovaného vzniká vlastnické právo jinému. Při omezení vlastnického práva nedojde ke změně vlastníka, ale ke zřízení práva, které odpovídá věcnému břemeni na další osoby – v našem případě půjde o právo provozovat stavbu na cizím pozemku, které vlastník pozemku bude povinen strpět.
1.3.1 Účel vyvlastnění Účel vyvlastnění představuje zákonem stanovený právní titul, na základě kterého je moţné vlastnické právo odejmout nebo omezit, tedy to, čemu nebo pro co bude muset vlastnické právo vyvlastňovaného ustoupit. Dle vyvlastňovacího zákona musí být účel vyvlastnění dán zvláštním zákonem.
7
PEKÁREK,M a kol. Pozemkové právo. Plzeň: Aleš Čeněk. 2010. 331 s. ISBN 978-80-7380-253-0 s.22 Historie vyvlastnění 9 HORZINKOVÁ, E. et a kol. Správní právo – zvl. část. Plzeň. Aleš Čeněk. 2009. 159 s. ISBN 978-80-7380-105-2. s.134 8
13
Pro účely vyvlastnění v oblasti zřízení a provozování staveb silnic a dálnic je tímto zvláštním zákonem zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o PK), kde se v § 17 omezuje pouze na stanovení účelu vyvlastnění (tj. uskutečnění stavby dálnice, silnice nebo místní komunikace) a dále odkazuje na obecnou úpravu.10 Dílčím způsobem úpravu vyvlastnění pro potřeby výstavby silnic a dálnic stanoví také zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon), kde dle § 170 lze právo k pozemkům a stavbám odejmout nebo omezit, v případě stavby dopravní a technické infrastruktury, za předpokladu, ţe tyto stavby jsou: vymezeny ve vydané územní plánovací dokumentaci, a jde-li o: veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury vč. plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného uţívání pro stavební účel. Definici pojmů veřejně prospěšné stavby a veřejné infrastruktury najdeme ve stavebním zákoně. Ve smyslu tohoto zákona je za stavbu dopravní infrastruktury povaţována mj. také stavba pozemní komunikace.11
1.3.2 Podmínky vyvlastnění Základní vymezení na ústavní úrovni opět zmiňuje Listina, v tomto smyslu je vyvlastnění moţné jen ve veřejném zájmu na základě zákona za náhradu Takto vymezenou úpravu v Listině dále rozvádí občanský zákoník, podle kterého lze ve veřejném zájmu věc vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit nelze-li účelu dosáhnout jinak
10 11
Zákon č. 184/2006 Sb., Zákon o vyvlastnění, ve znění pozdějších předpisů § 2 odst. 1 písm. k), i) zákona č. 183/2006 Sb., Stavební zákon ve znění pozdějších předpisů
14
Zákon o vyvlastnění v § 3 aţ 5 jednak opakuje shora uvedené zásady, současně ale také stanoví další specifické poţadavky a těmi jsou: rozsah vyvlastnění (pouze v minimálním rozsahu) není-li moţná dohoda jestliţe je umístění stavby v souladu s cíli a úkoly územního plánování12 Pokud je moţné práva k pozemku získat dohodou, popř. jiným způsobem (např. uţitím předkupního práva), vyvlastnění není přípustné.
1.3.3 Veřejný zájem Pro institut vyvlastnění je důleţité, ţe veřejný zájem musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení a to subjektem, v jehoţ prospěch má být vyvlastnění realizováno.13 Veřejný zájem je neurčitý právní pojem, jeho obsah není ţádným právním předpisem definován. Snaha zákonodárců deklarovat veřejný zájem v konkrétní věci zákonem byla posouzena Ústavním soudem jako protiústavní. Ústavní soud, který se touto problematikou opakovaně zabýval, dospěl k závěru, ţe nelze v konkrétní věci deklarovat veřejný zájem zákonem, ale veřejný zájem musí být zjišťován v průběhu správního řízení.14 Základem pro vyjádření toho, zda je určitý účel ve veřejném zájmu, je vymezení těchto staveb a opatření jako veřejně prospěšných v nástrojích územního plánování. V souvislosti s tématem této práce je třeba zmínit, ţe stavba dálnice je dle § 170 stavebního zákona povaţována za stavbu veřejně prospěšnou. Je zde tedy předpoklad veřejného zájmu. V souvislosti s veřejným zájmem se však stavba dálnice potýká s poměřováním s dalšími veřejnými zájmy, zejména v oblasti ochrany ţivotního prostředí, ale také s aktivitami spolků a hnutí, kteří své zájmy na úroveň veřejného zájmu prosazují. V tomto „boji“ o vyšší veřejný zájem zcela nepokrytě prohrává podle mého názoru v této oblasti veřejný zájem „konečného rychlého rozhodnutí“, které ovlivňuje ţivoty a osudy lidí ţijících v oblastech dotčených plánovanou výstavbou dálnice. Neustálé tahanice, pře, ne několikaletá, ale mnohaletá správní řízení, kdy se neustále rozhoduje, odvolává, zastavuje,
12
Zákon č. 184/2006 Sb., Zákon o vyvlastnění ve znění pozdějších předpisů PEKÁREK,M a kol. Pozemkové právo. Plzeň: Aleš Čeněk. 2010. 331 s. ISBN 978-80-7380-253-0 s.86 14 Viz.nález ÚS sp. Zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 13
15
aby se znovu povolovalo a znovu a znovu odvolávalo; tam je podle mého názoru největší třecí plocha.
1.3.4 Náhrada za vyvlastnění Za vyvlastnění náleţí vyvlastňovanému náhrada. Náhrada se stanoví dle platných právních předpisů, takovým způsobem a v takové výši, aby odpovídala majetkové újmě, která se u vyvlastňovaného projeví v důsledku vyvlastnění. Zákon umoţňuje i jinou formu náhrady neţ finanční; např. zajištěním náhradního pozemku.15 V následujících kapitolách se přesvědčíme o tom, ţe náhrady za vyvlastnění v historii zdaleka neodpovídaly dnešnímu pojetí.
1.4 Věcné břemeno Věcná břemena omezují vlastníky nemovité věci ve prospěch jiného tak, ţe vlastník nemovité věci je povinen něco strpět, něčeho se zdrţet nebo něco konat. V našem případě půjde o zřízení věcného břemene rozhodnutím příslušného orgánu,16 kdy je soud oprávněn zřídit věcné břemeno dle § 36 odst. 3 zákona o PK v souvislosti s uţíváním pozemní komunikace.17
1.5. Dálnice Dálnice je pozemní komunikace určená pro rychlou dálkovou a mezistátní dopravu silničními motorovými vozidly, která je budována bez úrovňových křížení, s oddělenými místy napojení pro vjezd a výjezd, a která má směrově oddělené jízdní pásy.18 Slovo dálnice vzniklo ze slov dálková silnice. Jedná se o nejvyšší typ pozemní komunikace. Dálnice tvoří dálniční síť. Dálnice na našem území jsou ve vlastnictví státu, jejich správu vykonává Ředitelství silnic a dálnic ČR.
15
§ 10 zákona č. 184/2006 Sb., Zákon o vyvlastnění ve znění pozdějších předpisů Ministerstva dopravy ČR 17 PRŮCHOVÁ, I., CHYBA, J. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodu obecného zájmu. Brno. Vydala: Masarykova univerzita,1998. svazek 22 185 s. ISBN 80-210-1959-X s. 37,41 18 § 4 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., Zákon o pozemních komunikacích ve znění pozdějších předpisů 16
16
2. HISTORIE VYVLASTNĚNÍ 2.1. Úvod do historie omezování vlastnických práv S historickým vývojem vlastnického práva a především jeho ochrany je úzce spojena i historie dalších institutů, kterými bylo vlastnické právo omezováno. V širším pojetí zahrnuje pojem vyvlastnění také znárodnění a konfiskaci – i tady jde o vynucené odnětí vlastnického práva. Stejně tak je z historického hlediska zapotřebí vnímat i pozemkové reformy, které se prováděly na území našeho státu. „Znárodnění je pojem, který byl spojen s nuceným vyvlastněním určitých kategorií majetku ve prospěch státu – v zásadě za náhradu.“19 Ne vţdy je však tato náhrada plnou kompenzací vzniklé újmy a v konečném výsledku se pak můţe jednat spíše o konfiskaci. Konfiskace – stejně tak jako znárodnění – je spojena s nuceným vyvlastněním majetku ve prospěch státu, ovšem bez náhrady. „Pojem konfiskace byl v právních dějinách nejčastěji spojován s právem trestním a vyjadřoval sankci spočívající v propadnutí majetku ve prospěch státu.“20 Jiţ v římském právu se můţeme setkat s instituty vyvlastnění a konfiskace. I kdyţ vyvlastnění bylo pojímáno odlišněji, neţ jej vnímáme dnes – spíše jako ojedinělý akt. To, co je dnes známé jako „vyvlastnění“ čili expropriace, bylo Římany chápáno jako výjimka,21 zatímco konfiskace znamenala odnětí vlastnického práva z trestu a tedy bez náhrady. Ve středověku můţeme věnovat pozornost tzv. pozemkovému regálu panovníka, kdy předmětem regálních práv byly pozemky, lesy, ale i důlní činnost, rybolov aj. na jehož základě mohl jen panovník půdu nikomu nenáležející samojediný zabrati nebo jinému ji uděliti.22 Do kategorie regálních práv spadá také Horní zákoník Václava II. z r. 1300. Z našeho hlediska je zde důleţitá úprava pozemků, kdy horní regál byl východiskem pro princip horní svobody – těţba po objevení nerostného bohatství mohla být zahájena i bez souhlasu vlastníka pozemku. Tyto instituty nesly jiţ jisté znaky vyvlastnění a mají tak z historického hlediska jistě podíl na utváření institutu vyvlastnění tak, jak jej chápeme dnes.
19
KUKLÍK, J. Znárodněné Československo. Vydání první. Praha: Nakladatelství Auditorium, 2010. 450 s. ISBN 978-80-87284-12-4 s.12 20 tamtéţ 21 KINCL, J. – URUS, V. – SKŘEJPEK, M. Římské právo. 2 vydání. Praha : C. H. Beck, 1998. 386 s ISBN 80-7179-031-1 s.190 22 Ottův slovník naučný (online). Dostupné na: http.//letos.com/index.php/clanky/regaly#top
17
2.2 Počátky vyvlastnění v Evropě Institut vyvlastnění v dnešním pojetí stanovila Deklarace práv člověka a občana z r. 1789. Podle této je vlastnictví nedotknutelné a posvátné právo, kterého můţe být člověk zbaven pouze z důvodu veřejné potřeby, na základě zákona a za podmínky spravedlivé a předběţné náhrady. Tento princip následně nacházíme ve francouzském Code Civil.23 Pod jeho vlivem vzniká také Zákon č. 946/1811 Sb., z. s., obecný zákoník občanský ze dne 1. 6. 181124 (dále jen ABGB). Tento sice výslovně nestanovil pojem vyvlastnění, avšak připustil moţnost odnětí vlastnického práva ve veřejném zájmu při poskytnutí odškodnění.25 V tomto směru stanovil základní podmínky, které i v dnešní právní úpravě řadíme mezi nutné podmínky vyvlastnění. Nacházíme se v období velkých změn, které provázejí celou Evropu. Průmyslová revoluce s sebou nese také nabývání významu pozemkového vlastnictví. Více neţ kdy jindy si obyvatelstvo Evropy uvědomuje omezenost mnoţství půdy. Tím vzrůstá její význam a následně také význam institutu vyvlastnění. Dochází k prvním znárodňovacím procesům ve prospěch např. staveb ţeleznic, těţby nerostného bohatství apod. Jak ve Francii, tak i v Rakousku se prosazuje ústavněprávní rovina ochrany soukromého vlastnictví jako jednoho ze základních občanských práv s tím, ţe ústava zároveň stanovila základní podmínky pro vyvlastnění. Prosincová ústava z r. 1867 v čl. 5 uvádí: „Jmění jest neporušitelné. Mimo vůli může se někomu odejmouti něco, což jeho jest, jen v těch případnostech a tím způsobem, jak ustanovuje zákon“.26 Následně vzniká na našem území řada vyvlastňovacích předpisů, které upravují institut vyvlastnění a jsou vůči ABGB v postavení – lex specialis27 – kde zvláště v zákoně 30/1878 ř. z. o vyvlastnění k účelům ţelezničním můţeme najít nejpropracovanější úpravu vyvlastnění .
23
francouzský občanský zákoník, schválený 21. března 1804. V české právní praxi označovaný jako obecný zákoník občanský (o.z.o.) 25 § 365 ABGB „Ţádá-li toho obecné dobro, musí člen státu za přiměřené odškodnění i úplné vlastnictví věci postoupiti“ 26 Prosincová ústava byla vydána 21.prosince 1867 jako soubor ústavních zákonů 27 Zákon č. 146/1854 ř. z. obecný horní zákon, Zákon č. 30/1878 ř. z. o vyvlastnění k účelům ţelezničním 24
18
2.3 Vznik Československé republiky a institut vyvlastnění Po svém vzniku v roce 1918 přebírá mladá republika recepční normou zákony dosavadní monarchie. Odlišná úprava vyvlastnění existuje na Slovensku, je převzata z norem uherských, především z čl. XLI/1885 o vyvlastnění – i zde je však vyvlastnění přípustné pouze v zákonem taxativně stanovených případech. Na rozdíl od zemí českých se na Slovensku mohlo podle této normy vyvlastnit i ve prospěch soukromoprávních průmyslových podniků, „pokud podľa svojho predmetu majú taký verejnohospodársky význam, že ich napomožení odovodňuje zatlačení súkromného vlastníctva“.28 Na ústavní úrovni poprvé zakotvuje samostatné Československo vyvlastnění v tzv. únorové ústavě z r. 1920.
2.3.1 Pozemková reforma 1918 - 1936 V souvislosti s přesunem vlastnických práv v oblasti pozemkového vlastnictví povaţuji za nutné se na tomto místě zmínit o pozemkové reformě, která probíhala v letech 1918 – 1936. Po 1. světové válce vzrůstá tlak na přerozdělení půdy. Většina půdy v té době patřila velkostatkům, které vlastnila německá a maďarská šlechta.
Na venkově sílí poţadavky
obyvatelstva na vlastní půdu. Reforma tedy měla zajistit přesun půdy směrem k malým a středním rolníkům. Z politického hlediska byla chápána také jako pobělohorské vyrovnání. „Konstrukce pozemkové reformy ukázala, že se v zásadě prosadila myšlenka, že vlastnictví půdy je zvláštní kategorii majetkových vztahů, které může být „ve veřejném zájmu“ omezeno a to dokonce i vyvlastněním provedeným (v zásadě) za náhradu“.29 Pozemková reforma byla prováděna na základě několika právních předpisů, a to zákona č. 215/1919 Sb.,
z. a n., o záboru velkého majetku pozemkového, zákona
č. 81/1920 Sb., z. a n., přídělový zákon, a zákona č. 329/1920 Sb., z. a n., náhradový zákon. S vyvlastněním měla reforma mnoho společných rysů. Probíhala na základě zákona, po provedeném řízení a za náhradu. Od dnešní právní teorie se odlišuje stanovením veřejného zájmu, který dnes chápeme spíše jako potřebu vybudování veřejně prospěšného díla. Veřejný
28
Zákon 142/1867 ř. z. Základní zákon státní o obecných právech občanů státních v královstvích a zemích v radě říšské zastoupených 29 KUKLÍK, J. Znárodněné Československo. Vydání první. Praha: Nakladatelství Auditorium, 2010. 450 s. ISBN 978-80-87284-12-4 s.36
19
zájem při provádění pozemkové reformy můţeme vysledovat v potřebě spravedlivějšího rozdělení půdy. Zmiňuje se však o něm pouze zákon záborový, který výslovně uvádí moţnost vyvlastnění nemovitosti pro obecné blaho.
2.4 Období okupace 1938 – 1945 Období okupace je opět ve znamení velkých majetkových přesunů. Dochází k rozsáhlým zásahům do vlastnických práv. Nacistická okupační politika směřuje proti ţidovskému i českému majetku. Odnímání půdy se dělo zprvu na základě Mnichovské dohody v českém pohraničí, posléze i uvnitř protektorátu Čechy a Morava. Vznik výcvikových prostorů, které znamenaly pro původní obyvatelstvo vysídlení, konfiskace, vynucené prodeje. V tomto válečném období je třeba zmínit proces arizace – vyvlastňování ţidovského majetku ve prospěch říše.
2.5 Poválečné období 1945 – 1948 V těchto letech probíhaly poválečné rekonstrukce státu. Poválečnými konfiskacemi nepřátelského majetku na základě dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychlenému rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, kolaborantů, jakoţ i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa, a dekretu č. 108/1947 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy znovu dochází k přerozdělení půdy. Dekrety jsou postaveny na principu kolektivní odpovědnosti. V roce 1995 platnost Benešových dekretů ÚS znovu potvrdil.30
Německé historii, otázce kolektivní viny a trestu,
se věnuje mj. K. Jaspers v knize „Otázka viny“.31 V této souvislosti bych ráda upozornila také na Právní posudek proti Liechtensteinskému majetku32, kde dr. František Weyr33 zabývá významem, právní povahou a následnou kritikou zmiňovaných dekretů.
30
Pl.ÚS 14/94 ze dne 8. 3. 1995 55/1995 Sb., ve věci návrhu Rudolfa Dreithalera na zrušení dekretu prezidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy 31 JASPERS, K. „Otázka viny“ Praha. Vydal: Akademia. 2009. 143 s. ISBN 978-80-200-1455-9 32 WEYR. F. Právní posudek o úředních zákrocích proti Liechtensteinskému majetku ze dne 20. srpna 1945. Brno. Právnická fakulta. Masarykova univerzita. Zdroj: archiv PF 33 Profesor a první děkan Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně
20
2.6 Období socialismu 1948 – 1989 Politický převrat na přelomu 40. a 50. let znamená destrukci stávajícího právního řádu. Marxistické pojetí vlastnictví znamenalo deformaci vlastnických vztahů. S počátkem kolektivizace zemědělství souvisí nová pozemková reforma, která byla provedena v letech 1949 – 1951. Jejím základem se stává zákon č. 46/1948 Sb., o nové pozemkové reformě. Stanovuje zásadu „ půda patří těm, kdo na ní pracují“ a zároveň omezuje nejvyšší moţnou výměru půdy v soukromém vlastnictví na 50 hektarů. „Nucené“ výkupy se dějí za náhradu. Pozemky, které nebyly znárodněny a zůstaly ve vlastnictví fyzických osob, byly dány do uţívání socialistickým organizacím. Vlastník tedy neměl jakoukoliv moţnost se svým vlastnictvím nakládat - tento stav označujeme za „holé vlastnictví“.34 Právní institut vyvlastnění je dalším z prostředků jak převést vlastnické právo k pozemkům a nemovitostem na stát. Své bohaté uplatnění našel ve vyvlastňování drobných ţivností v 50. letech, které nespadaly pod znárodňovací předpisy.35 V r. 1948 byla přijata Ústavním zákonem č. 150/1948 Sb., ze dne 9. května 1948 Ústava Československé republiky – tzv. Ústava 9. května, která doslovně přebírá ustanovení § 109 odst. 2 z Ústavy 1920. Obecný zákoník občanský (AGBG) je nahrazen zákonem č. 141/1950 Sb., občanský zákoník.36 Ten připouští vyvlastnění v § 108 – umoţňuje omezení nebo odnětí vlastnického práva po provedeném řízení k uspokojení obecného zájmu při současném poskytnutí náhrady37. Podrobnější úpravu vyvlastnění představují v té době stavební předpisy – zákon č. 280/1948 Sb., o územním plánu a o výstavbě obcí, doplněný vládním nařízením č. 93/1950 Sb. Tyto předpisy byly nahrazeny zákony č. 84/1958 Sb., o územním plánování a zákonem č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu. Úpravu vyvlastnění blíţe rozvádí prováděcí vyhláška č. 144/1959 Ú. I. Obsahuje prvky, směřující k lepší ochraně vlastníka – např. před skončením vyvlastňovacího řízení se nesměly zahajovat přípravné práce, věc bylo nutné
34
KANDALEC, P. Podklady k přednáškám z předmětu lidská práva a soudnictví. Brno. 2009. Právnická fakulta. Masarykova univerzita 35 E právo.cz, právní úprava vyvlastnění mezi lety 1948 – 1989 a její odraz v restitučních předpisech. Dostupné na :http://www.epravo.cz/top/clanky/pravni-uprava-vyvlastneni-mezi-lety-1948-1989-a-jeji-odraz-v-restitucnichpredpisech-21970.html?comment 36 je také někdy nazýván střední občanský zákoník 37 § 108 zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník
21
posoudit z hlediska obecného zájmu, prověřovalo se, zda účelu vyvlastnění není moţno dosáhnout jinak apod.
2.6.1 Nová etapa rozvoje socialismu – 1960 V roce 1960 ústavním zákonem č. 100/1960 Sb., ze dne 11. července 1960, je přijata nová ústava (dále jen Ústava 1960). Tentokrát nenavázala na předchozí úpravu, v jejím obsahu institut vyvlastnění nenajdeme. Potvrzuje deformaci vlastnických práv, kdy privileguje postavení tzv. socialistického vlastnictví. Privátní vlastnictví dělila na osobní a soukromé. Zatímco osobnímu vlastnictví poskytuje ochranu v čl. 9, kdy jej prohlašuje za nedotknutelné, soukromé vlastnictví je chápáno jako burţoazní přeţitek a není mu poskytována ţádná ochrana.38 Těmto institutům se budu více věnovat v následující části. Následně v r. 1964 je přijat nový občanský zákoník – Zákon č. 40/1964 Sb., upravuje vyvlastnění v § 131 odst. 2 – dle něj je moţné vyvlastnit věc, která je v osobním vlastnictví jen v důleţitém zájmu společnosti a to na základě zákona a za náhradu. Vyvlastnění socialistického majetku není moţné. Na tuto základní úpravu navázal zákon č. 50/1967 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Moderní prvky, které se objevily v dřívější právní úpravě, jsou zde dále rozvíjeny. Vyvlastnění je podle tohoto zákona moţné jen v případě, ţe nelze jeho cíle dosáhnout dohodou, musí být v souladu s cíli a záměry územního plánování, můţe být provedeno jen v nezbytně nutném rozsahu. Právní úpravu vyvlastnění obsahuje i mnoho speciálních právních předpisů, které stanovují specifické účely vyvlastnění. Pro naše potřeby to bude zákon č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), který v § 17 určuje, ţe o vyvlastnění platí ustanovení zákona o stavebním řádu a prováděcích předpisů k tomu vydaných.39
38
ŠIMÍČEK, V. KYSELA, J. Ústavní právo. In BOBEK, M. – MOLEK, P. – ŠIMÍČEK, V. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita Brno 2009 s 300. Elektronicky přístupné na http:// www. Komunistickepravo.cz 39 §. 17 zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
22
2.6.2 Ústavní vývoj vlastnického práva v období socialismu Před započetím vlastní práce o získávání pozemků pro stavby dálnice v období socialismu je nutné věnovat zmínku ústavnímu vývoji vlastnického práva v období budování socialismu. Připomeňme si dnešní ústavní zakotvení principu rovnosti v podobě základního obecného pravidla, na kterém je postavena dnešní demokratická společnost. Je obsaţeno ve větě první čl. 1 Listiny základních práv a svobod. „Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Toto pravidlo zaručuje všem lidem rovný přístup ke všem právům. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné“. Princip rovnosti najdeme také v čl. 3 Listiny základních práv a svobod v podobě zákazu diskriminace. Naše historie zná i období, kdy vlastnické právo ani zdaleka nebylo postaveno na principu rovnosti – a jedním z nich je období budování socialismu. V Ústavě Československé socialistické republiky č.150/1948 Sb., ze dne 9. května 1948, najdeme vyjádření principu rovnosti v § 1 – „všichni občané jsou si před zákonem rovni“, v §§ 8 a 9 pak ústava zaručuje ochranu vlastnictví v podobě nedotknutelnosti osobního majetku a majetkové svobody40. V § 9 stanovuje také moţnost vyvlastnění – je zde však zmíněna i moţnost vyvlastnění bez náhrady. V prohlášení Ústavy se u vlastnictví půdy zakotvila zásada „půda patří tomu, kdo na ní pracuje“. Přesto, ţe v Ústavě byla formálně zachována určitá ochrana vlastnictví v podobě nedotknutelnosti osobního majetku a majetkové svobody, „skutečný stav v padesátých a následujících letech 20. století tomu vůbec neodpovídal a tyto ústavní záruky byly beze zbytku přehlíženy a masově porušovány. Docházelo tak ke znárodňování, odnímání majetku, nuceným prodejům, zespolečenšťování půdy, atp. V přímém protikladu s Ústavou pak byla vydávána řada podzákonných norem (hlavně vládních nařízení), které různými způsoby omezovaly vlastnictví fyzických nebo jiných právnických soukromých osob. Za všechny lze uvést např. vládní nařízení 15/1959 Sb., o opatření týkajících se některých věcí užívaných organizacemi socialistického sektoru“. 41 Na jejich základě docházelo k odnímání majetku soukromých osob a nuceného přechodu tohoto majetku do socialistického vlastnictví.
40 41
§9 Zákon 150/1948 Sb., Ústavní zákon Ústava Československé republiky, ze dne 9. května 1948 KRATOCHVÍL, Z. Obecné pojetí vlastnického práva,. Rigorózní práce. PF MUNI, katedra OP 2007/2008
23
Ústava z roku 1960 jiţ přímo vymezovala v čl. 8. socialistické společenské vlastnictví a jeho dvě základní formy – státní vlastnictví a druţstevní vlastnictví. Současně bylo zakotveno, ţe národním majetkem jsou nerostná bohatství a základní zdroje energie, základní lesní fond, vodní toky a přírodní léčivé zdroje, prostředky průmyslové výroby, hromadné dopravy. 42 Privátní vlastnictví pak znalo dvě formy - osobní vlastnictví a vlastnictví soukromé. Osobní se týkalo výhradně spotřebních předmětů, zejména osobní a domácí potřeby, rodných domů a úspor nabytých prací.43 Velmi přísně bylo nahlíţeno na drobné soukromé hospodářství, zaloţené na osobní práci a vylučující vykořisťování cizí pracovní síly.44 Státní vlastnictví bylo ve vlastnictví všeho lidu. Jednalo se o tzv. národní majetek, který byl v Ústavě z roku 1960 přímo definován. Skupinové vlastnictví bylo buď druţstevní, nebo vlastnictví dobrovolných společenských organizací. Osobní vlastnictví mělo spotřební charakter. Účelem osobního vlastnictví bylo uspokojování hmotných a kulturních potřeb. V osobním vlastnictví tedy nemohl být pozemek – překračoval osobní potřebu občana. Soukromé vlastnictví se vyznačovalo vlastnictvím pozemků, ale i ostatních movitých věcí (např. domy), které nesplňovaly účel osobního vlastnictví. Právě soukromé vlastnictví poţívalo nejniţší ochrany a bylo značně omezeno. Např. § 490 OZ omezoval převod pozemků, které mohly být převáděny pouze na stát, přip. socialistickou organizaci. Pouze pozemky menší výměry mohly být převáděny v rámci příbuzenské linie. Zakotvení rovnosti v Ústavě z r. 1960 bylo tedy čistě formální – uţ jen proto, ţe ústava konkrétně zakotvila nerovnost vlastnických vztahů v jiţ zmiňovaném čl. 10. Ve vztahu k pozemku slouţily tzv. zvláštní uţívací instituty a omezení.45 Ze zmiňovaných znaků vlastnického práva,46 které jsem definovala jako oprávnění věc drţet, uţívat, poţívat její plody a disponovat s ní zůstalo, vlastníkovi pouze oprávnění – věc drţet
42
ŠIMÍČEK, V. KYSELA, J. Ústavní právo. In BOBEK, M. – MOLEK, P. – ŠIMÍČEK, V. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita Brno 2009 s 300. Elektronicky přístupné na http:// www. Komunistickepravo.cz 43 § 10 ústava100/1960 Sb.,ústavní zákon ze dne 11. července 1960 Ústava československé socialistické republiky 44 ŠIMÍČEK, V. KYSELA, J. Ústavní právo. In BOBEK, M. – MOLEK, P. – ŠIMÍČEK, V. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita Brno 2009 s 300. Elektronicky přístupné na http:// www. Komunistickepravo.cz 45 Více – viz kapitola 5. Nabývání pozemků od počátku výstavby dálnice do r. 1989 46 Viz kap. 1. Základní pojmy
24
a omezené oprávnění dispoziční. Vlastník nemohl pozemky uţívat, byl omezen v dispozici s nimi a v případě tohoto omezení mu příslušela pouze omezená náhrada, případně nepříslušela náhrada ţádná. Tento institut pojmenováváme jako holé vlastnictví. A právě v tomto období, poznamenaném deformací vlastnictví a vlastnických vztahů, začínají výkupy pozemků pod prvními úseky dálnic.
2.7 Období po r. 1989 V roce 1989 dochází ke změně politického reţimu – obnově demokratických poměrů. Je odstraněné privilegované postavení společenského a státního vlastnictví.
Dochází
ke zrovnoprávnění všech forem vlastnictví – na ústavní úrovni přijetím ústavních zákonů č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky a č. 2/1993 Sb., o vyhlášení listiny základních práv a svobod.47 Je novelizován občanský zákoník zákonem č. 509/1991 Sb., kde byl poloţen základ současné úpravy vyvlastnění. Novelizaci se nevyhnul ani zákon č. 50/1976 Sb., stavební zákon, za nejvýznamnější novelu z pohledu vyvlastňování je moţné povaţovat novelu provedenou zákonem č. 262/1992 Sb. Není moţné nezmínit restituce nemovitého majetku. Jejich cílem se stala náprava majetkových křivd. Z pohledu vyvlastnění dochází k revizi některých vyvlastňovacích rozhodnutí vydaných v tzv. rozhodném období, tj. 25. 2. 1948 – 1. 1. 1990. Římské právo pod pojmem restituce rozumí navrácení v předchozí stav,48 avšak naše restituce byly tomuto pojetí „na hony“ vzdálené, protoţe byly napraveny pouze některé křivdy.
V rámci
restitučního řízení docházelo často také k náhradnímu plnění, coţ znamenalo na jistou dobu „znemoţnění“ nakládání se státním majetkem. 1. 1. 2007 vešel v platnost zákon č.183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu a zákon č. 184/2006 Sb., vyvlastňovací zákon.
47
Předsednictvo České národní rady vyhlásilo Listinu základních práv a svobod jako součást ústavního pořádku České republiky usnesením předsednictva ČNR dne 16. prosince 1992 48 In integrum restitutio (lat.) navrácení ku předešlému stavu
25
3. PLATNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA 3.1 Ústavní zakotvení Na ústavní úrovni je institut vyvlastnění upraven Listinou základních práv a svobod. Tato je součástí ústavního pořádku České republiky.49 Listina upravuje vyvlastnění ve čl. 11 odst. 4 a stanoví 3 základní poţadavky na vyvlastnění, a to: veřejný zájem, zákonný základ a vyplacení náhrady za vyvlastnění. Ústavněprávní rámec vyvlastnění najdeme také v čl. 10 Ústavy v souvislosti s Úmluvou o ochraně lidských práv a svobod vč. dodatkových protokolů, vyhlášené pod č. 206/1992 Sb. Ve čl. 6 je vyjádřeno právo jednotlivce na spravedlivý proces a ustanovení čl. 1 dodatkového protokolu č. I, který vyjadřuje ochranu pokojného uţívání majetku. Ustanovení úmluvy pak rozvádí a upřesňuje judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP). Rozsudky ELSPS nejsou formálním pramenem práva, mají však velký vliv na utváření právních řádů smluvních stran.
3.2 Zákonná úprava Obecnou zákonnou úpravu stanoví občanský zákoník. Ustanovení § 128 odst. 2 obsahuje tzv. generální klauzuli pro institut vyvlastnění. Výslovně zmiňuje podmínku – „nelze-li účelu vyvlastnění dosáhnout jinak“. Ústředním předpisem upravujícím vyvlastnění je zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon rozumí vyvlastněním odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě pro dosaţení účelu vyvlastnění. Zákon sám účel vyvlastnění nespecifikuje a odkazuje na zákony zvláštní – lex specialis. Obecné účely vyvlastnění formuluje stavební zákon č. 183/2006 Sb. Speciálním zákonem pro účely vyvlastňování v oblasti pozemních komunikací je Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Podmínky, za kterých je moţné vlastnické právo vyvlastnit, příp. omezit zřízením věcného břemene stanoví v § 17.50 V souvislosti s výstavbou pozemních komunikací, vodních cest a letišť a s nimi souvisejících zařízení a staveb zřizovaných ve veřejném zájmu, je třeba zmínit ještě zvláštní 49 50
Čl. 3 Ústavního zákona č. 1/1991 Sb. , Ústava České republiky Zákon č. 13/1997 Sb., Zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
26
zákon, a to zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury (dále jen zákon o urychlení DI). Procesněprávní úprava vyvlastnění je obsaţena v zákoně o vyvlastnění. Řízení o vyvlastnění je zvláštním správním řízením, proto musíme mezi prameny právní úpravy vyvlastnění zmínit i Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád). Nestanoví-li zákon o vyvlastnění jinak, pouţije se subsidiárně právě ustanovení správního řádu.
3.2.1 Připravovaný občanský zákoník Na tomto místě se zmíním krátce o novém občanském zákoníku, který by měl vstoupit v platnost 1. 1. 2014. I ten upravuje vyvlastnění v § 1037 – § 1039, ve kterých stanoví, obdobně jako nyní, moţnost vyvlastnění nebo omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, za náhradu v míře, v jaké byl majetek opatřením dotčen. Nově upřednostňuje náhradu v penězích, dává však stranám moţnost ujednat i jiný způsob náhrady.
27
4. DÁLNIČNÍ HISTORIE V této kapitole se krátce nastíním historii výstavby dálnic ČR, neboť tématem bakalářské práce jsou výkupy a vyvlastňování pozemků a identifikace jejich nejpalčivějších problémů v této oblasti. Dálniční historie je však sama o sobě téma, které by vystačilo na samostatnou bakalářskou práci, pokusím se tedy poskytnout ucelený, i kdyţ velmi stručný přehled.
4.1 Výstavba dálnic v letech 1938 – 1950 Počátky výstavby dálnic spadají do období před druhou světovou válkou. S výstavbou dálnic jsme začali jako druhý stát v Evropě (po Německu). První myšlenky na výstavbu dálnice se objevily jiţ v r. 1935. Jednalo se o projekt 700 km dlouhé dálnice, která se označovala jako „Národní silnice Plzeň-Košice“. Byly vypracovány a předloţeny 2 návrhy trasy, ovšem ani jeden nezískal přízeň pověřených úřadů a nedočkal se realizace. Druhý impulz přišel v r. 1937 od zlínského průmyslníka Jana Antonína Bati, který navrhl páteřní komunikaci napříč Československem v úseku Cheb – Velký Bočkov (dnes obec na ukrajinsko-rumunských hranicích). Sám Baťa nechal vypracovat projekt na vlastní náklady v té části magistrály, která spojovala Moravu se Slovenskem. V odváţném projektu ho od přímého směru neodradil ani hřeben Chřibů. Pro získání veřejnosti vydává publikaci „Budujme stát pro 40 000 000 lidí“, a získává pro svůj projekt podporu a schválení u příslušných úřadů. Zákonná úprava myslí i na případné vyvlastnění pro potřeby stavby dálnice. Vládní vyhláška č. 28/1937 Sb., z. a n., ze dne 26. února 1937, ve svém jediném odstavci rozšiřuje zákon o vyvlastnění k účelům obrany státu č. 63/1935 Sb.,51 o moţnost vyvlastnění k účelům veřejných silnic a veřejných cest podle tohoto zákona téţ mimo dobu mobilizace, války nebo mimořádného opatření. Píše se rok 1938, Československá republika přichází na základě Mnichovské dohody o značnou část svého území a tím také o důleţité dopravní tahy. Stavba páteřní komunikace tak nabývá stále více na významu. Vzniká varianta první československé dálnice – Terezín – Praha – Brno – Zlín – Ţilina.
51
Zákon č. 63/1935 Sb., umoţňoval vyvlastnění pouze pro účely obrany státu.
28
V březnu 1938 je vyhlášen samostatný slovenský stát, zbytek území se stává protektorátem Čechy a Morava. Připravovaná dálniční síť je začleněna do německé dálniční sítě a dále se omezuje na území okleštěného státu. S touto změnou se zavádí nově na našich silnicích mj. i jízda vpravo. Vládním nařízením č. 372/1938 Sb., z. a n.,52 je schválen všeobecný projekt dálnice a zřizuje se generální ředitelství stavby dálnic (dále GŘSD). V dubnu 1939 zadává GŘSD první stavby českým stavebním firmám. Stavby mají být uvedeny do provozu v rekordně krátkém čase – v říjnu r. 1940. 2. května 1939 je prvním výkopem, který vykonává sám generální ředitel GŘSD Ing. Václav Nosek, stavba dálnice zahájena. Děje se tak na třetím kilometru budoucí trasy u Průhonic. V srpnu r. 1939 jsou stavební práce v plném proudu na sedmi stavebních úsecích trasy Praha – Jihlava a jednom úseku trasy přes Chřiby, a to úseku Zástřizly – slovenská hranice. Koncem roku 1939 se však v důsledku války tempo zpomaluje. Na útlumu se podílí nedostatek dělníků, nedostatek pracovních strojů, malý příděl pohonných hmot a špatné zásobení potravinami.53 Další ránou je pak v srpnu 1940 zákaz zřizování betonových vozovek pro obavu z nedostatku oceli pro kotvení spár a výztuţ vozovek, a tak se betonáţ odkládá na stavební sezonu 1941. Stavba dálnice sice ještě pokračuje v celém úseku, práce však zůstávají daleko za původními termíny. V roce 1941 jsou omezovány mj. i pro nedostatek cementu, je rozhodnuto o rychlém dokončení některých prací z důvodu, aby nedošlo ke znehodnocení jiţ provedeného díla, v srpnu 1941 se dostavuje očekávaný zákaz. V té době je na území protektorátu ve stavbě 153 km dálnic. Na základě výjimky pro GŘSD se ještě na některých úsecích pracuje, práce však probíhají jen v nepatrném rozsahu a 30. dubna 1942 se na všech úsecích stavby dálnice práce definitivně zastavují. Konec okupace znamená novou naději. Prezident Beneš vydává 1. října 1945 dekret č. 88, ve kterém se mj. nařizuje dostavba dálnice Praha – Brno – slovenská hranice. V r. 1946 se znovu pracuje na většině úseků v Čechách, na Moravě probíhají alespoň udrţovací práce. Únorové události a vznik socialistické republiky však znamená také znárodnění firem, které ve výstavbě pokračují, stavba dálnice jiţ dávno není prioritou, je podřízena krajským národním výborům. Moravský úsek je definitivně opuštěn. V roce 1950 je zrušeno
52
Vládní nařízení č. 372/1938 Sb., z. a n., ze dne 23. prosince 1938 o stavbě dálnic, o zřízení generálního ředitelství stavby dálnic a o jeho organizaci 53 Dopis generálního ředitele Ing. Václava Noska Generálnímu inspektoru německých silnic ze dne 11. října 1939, ve kterém zmiňuje hlavní příčiny pomalejšího neţ předpokládaného tempa výstavby.
29
Ministerstvo techniky, některé jeho pravomoci přechází na ministerstvo stavebního průmyslu, ale se stavbou dálnice se jiţ nepočítá. 188 rozestavěných kilometrů českých dálnic je tak odsouzeno k postupnému chátrání.54
4.2 Nové začátky – období 1950 – 1989 Rychlý rozvoj motorismu, stoupající význam silniční dopravy a s tím související nárůst silničního provozu znovu vyvolal debaty o stavbě silnic dálničního typu. V r. 1957 bylo zřízeno Středisko pro rozvoj silnic a dálnic Praha (dále SRSD) – jednalo se o koncepční útvar, který se zabýval komplexně problematikou rozvoje silnic a dálnic. Tato skupina poskytovala národním výborům pomoc pro řešení městské a silniční sítě. 1. července 1967 vzniklo rozšířením SRSD Ředitelství dálnic (dále ŘD). Jednalo se o rozpočtovou organizaci Ministerstva dopravy pro výkon funkce přímého investora dálnic a staveb příslušejících a pro výkon majetkové správy. V srpnu 1967 souhlasilo předsednictvo vlády se zahájením výstavby a v září téhoţ roku došlo k zahájení přípravných stavebních prací na úseku Praha -Mirošovice. Zákonem o československé federaci došlo 1. dubna 1969 k rozdělení podniku – pro území ČSR zůstalo Ředitelství dálnic Praha a pro území Slovenska bylo zřízeno samostatné Riaditeľstvo dialníc Bratislava. Prvním otevřeným úsekem dálnice na území ČSSR se 12. července 1971 stal úsek Spořilov-Mirošovice. Na Moravě byl jako první otevřen 6. 9. 1972 úsek Kývalka – Brno západ. Dálnice Praha – Brno nesla označení D1. Úsek Brno – Bratislava (označovaný jako D2) započal 1. dubna 1969 stavbou úseku Bratislava – Malacky a na českém území v říjnu 1974 stavbou Brno-jih – Blučina. Ke zprovoznění celého úseku dálnice došlo 7. a 8. listopadu 1980 uvedením posledních úseku do provozu, a to úsekem Jiřice – Pávov na D1 a úsekem Břeclav – řeka Morava na D255.
54
LÍDL, Václav. Poslové zapomenuté budoucnosti. Vydalo Ředitelství silnic a dálnic ČR jako informační publikaci, rok vydání neuveden. 55 PRÁŠIL, Michal Dálnice 1967 – 2007. Druhé vydání 2007. Nákladem vlastním.
30
4.3 Výstavba dálnic v České republice po r. 1989 Po pádu komunismu se mění priority výstavby, jako první se stavějí dálnice na západ do Evropy. Rok 1993 je ve znamení rozpadu společné republiky na dva samostatné státy. Jsou vyhlášeny Česká republika a Slovenská republika. V souvislosti s těmito změnami vzniká 1. 1. 1993 Ministerstvo dopravy ČR. Ředitelství dálnic Praha se ke dni 1. ledna 1997 mění na Ředitelství silnic a dálnic (dále jen ŘSD) a má dodnes na starosti zabezpečení správy, údrţby a oprav dálnic a silnic I třídy,56 zabezpečení výstavby a modernizace těchto silnic a dálnic a řízení výkonu majetkově právní a údrţbové činnosti.
56
vlastníkem dálnic, rychlostních silnic a silnic I. třídy je stát
31
5. NABÝVÁNÍ POZEMKŮ OD POČÁTKU VÝSTAVBY DÁLNICE DO r. 1989 Nacházíme se v hlubokém socialismu. Píší se 80. léta minulého století.
Bouře kolem
kolektivizace zemědělství jsou dávno zapomenuty, hospodaří se společně pod hlavičkou Národních podniků, Jednotných zemědělských druţstev, Státních statků.
Někteří budují
s nadšením, jiní by nadšení jen těţko hledali, ale vědomí, ţe systém nechá v klidu toho, kdo nezlobí, za projev hraných sympatií s reţimem stojí. Pro mladší ročníky přidávám šokující informaci: počítače teprve začínají číst děrné štítky, pojmy mobil a internet neexistují. A v knize „Honzíkova cesta“ se spisovatel Bohumil Říha pokouší dětem objasnit druţstevní vlastnictví v páté kapitole nazvané „Druţstevní vajíčko“.57 Na prvních dálničních úsecích se projíţdějí první automobily. I můj táta startuje v září r. 1972 naši Škodu 110L a s nadšením jedeme poprvé po dálnici – skoro celých 8 km z Brna na Kývalku. Vzpomínám si, jak jsme s bratrem s nadšením pozorovali tachometr. Ukázal 120 km/h! Ţe Vám tu něco nesedí??? Na dálnicích se projíţdějí první automobily …. A kde tedy jsou ty výkupy? Komu, ţe patří pozemky pod dálnicí?
5.1 Pozemkověprávní užívací instituty v období socialismu Vzpomeňme si na závěr kapitoly „Ústavní vývoj vlastnického práva v období socialismu“ a snahu o objasnění pojmu holé vlastnictví. Námi sledované pozemky se nacházejí v některém z těchto reţimů. Typickými pozemkověprávními uţívacími instituty v období socialismu jsou: Právo druţstevního uţívání dle zákona č. 122/1975 Sb., o zemědělském druţstevnictví. Nemohu necitovat § 36 odst. 1 – kdy „..členové družstva sdruží ke společnému družstevnímu hospodařené veškeré pozemky“ a § 37 odst. 2 – „právo družstevního užívání je bezúplatné a časově neomezené; opravňuje družstvo k tomu, aby v souladu s právními předpisy užívalo sdružené pozemky pro plnění všech úkolů, které jsou předmětem jeho činnosti“.58
57 58
Po r. 1989 – kapitola mění svůj název na: „Vajíčko“. Zákon č. 122/1975 Sb., o zemědělském druţstevnictví
32
Právo uţívání půdy a jiného zemědělského majetku k zajištění výroby dle zákona č. 123/1975 Sb., o uţívání půdy a jiného zemědělského majetku k zajištění výroby. Stejně jako v předchozím případě si zde zemědělské organizace vyhrazují právo „užívání půdy; kterou nemají v družstevním nebo náhradním užívání, jakož i jiný zemědělský majetek ve vlastnictví občanů a jiných než socialistických organizací, na základě práva užívání k zajištění výroby (dále jen právo užívání)“.59 „Právo užívání je bezúplatné a časově neomezené, opravňuje zemědělskou organizaci k tomu, aby hospodařila s půdou a jiným zemědělským majetkem ve stejném rozsahu, jako by byla vlastníkem…“.60 A perličkou je pak § 5 – „právo užívání náleží zemědělské organizaci k majetku uvedenému v § 1, který užívá ke dni počátku účinnosti tohoto zákona“
Několik dalších druhů práv k pozemkům dle různých právních předpisů (např. právo trvalého uţívání apod.)
Jedná se o typické právní instituty pro stát, který řídí komunistická strana. V případě, ţe se pozemek dostal do reţimu těchto institutů (vstupem občana do zemědělského druţstva, rozhodnutím správního orgánu nebo přímo ze zákona), došlo k modifikaci klasického vlastnického práva na holé vlastnictví. Vlastník mohl pouze v omezené míře (se souhlasem tehdejšího okresního národního výboru) pozemek zcizit61 a pozemek byl předmětem dědění. Jinak neměl k této své nemovité věci vůbec ţádné právo – nemohl na něj ani vstoupit bez souhlasu tzv. socialistické zemědělské organizace (JZD nebo státní statek). Tím vlastně došlo ke „skrytému znárodnění“ – pozemek sice zůstal ve vlastnictví občana, ale právo věc drţet a uţívat měla zmíněná organizace. Dnes bychom asi výše uvedené označili pojmem „ krádeţ“. Pozemky pro připravovanou dálnici se nacházely v některém z těchto reţimů. Ředitelství dálnic (ŘD) tedy jedná – ne s vlastníky – ale s organizacemi, které tyto pozemky uţívají na základě výše uvedených zákonů. Veškerá jednání o záboru půdy, těţbě zeminy,
59
§ 1 Zákona č. 123/1975 Sb., o uţívání půdy a jiného zemědělského majetku k zajištění výroby § 2 Zákona č. 123/1975 Sb. o uţívání půdy a jiného zemědělského majetku k zajištění výroby 61 Rozuměj – smluvně převést na jiného prodat, darovat, směnit 60
33
rekultivacích se dějí s Jednotnými zemědělskými druţstvy, Státními statky, Národními výbory. Vlastníkům půdy se v lepším případě oznámí na společné schůzi svolané Místním národním výborem záměr provést výstavbu dálnice. Tím také není potřeba v této fázi uţít institutu vyvlastnění. Není-li potřeba se ptát vlastníků, není ani potřeba vyvlastňovat v případě jejich nesouhlasu. Ţádný nesouhlas totiţ neexistuje. Stavba dálnice má prioritu a organizace vţdy nakonec najdou řešení schůdná pro obě strany. K majetkoprávnímu vypořádání pozemků dochází aţ po dokončení výstavby.
5.2 Kupní smlouvy s vlastníky dotčených pozemků Po mém nástupu k ŘSD se stalo mojí pracovní náplní právě majetkoprávní vypořádání pod starými úseky dálnic, v případě dálnice D1 od km 92 (Humpolec) směrem k Brnu a v případě dálnice D2 v úseku Brno - hranice řeky Moravy. Neměla jsem do té doby ani tušení, ţe stavby dálnic, které jsou v provozu jiţ přes 30 let, stále nemají dořešeny majetkoprávní vztahy k některým pozemkům. A uţ vůbec jsem netušila, jak zajímavá a různorodá práce mě čeká. Vzhledem k mému profesnímu zaměření jsem si dovolila vyuţít přístupu do archivu ŘSD, ve kterém můţeme najít odpovědi na mnoho otázek. Archiv obsahuje dokumentaci o výkupech pozemků moravské části dálnic.62 Pojďme tedy nahlédnout do těchto dokumentů. Nejstarším dálničním úsekem na moravském území je úsek Brno – Kývalka. Jeho výstavba započala v dubnu 1969 a stavba byla zprovozněna 6. 9. 1972. Stavba nese označení 017. První kupní smlouvy se datují rokem 1975 – tedy po dokončení výstavby úseku dálnice. Po ukončení výstavby dálničního úseku 017 a po jeho zaměření Střediskem Geodézie Brno-venkov byl vypracován geometrický plán, na jehoţ základě byli identifikováni vlastníci pozemkových částí (dílů stanovených GP). Tyto vlastníky pak oslovilo ŘD kupní smlouvou.63 V bodě I. smlouva odkazovala na předmětný geometrický plán, č. LV, název katastrálního území a označení stavbou zabraných pozemkových částí. Údaje obsahovaly č. parcely, ze které se díl vyměřil, označení tohoto dílu, jeho výměru a p. č. nové (dálniční) parcely. 64
62
úseky viz předcházející odstavec např. – kupní smlouva z 30. 12. 1975 – zdroj: archiv ŘSD 64 např. z parc. č. 284 „role“ – část označení písmenem T5, o výměře 54 m² ke sloučení s p. č. 367 63
34
V bodě II. stojí za zmínku věta: „podle dohody o předběžném výkupu těchto ploch uzavřené před zahájením stavby tohoto úseku kupující strana tyto pozemkové části v úhrnné výměře 54 m² kupuje od prodávající strany za cenu 0,40 Kčs/ m² podle platné vyhlášky č. 43/69, tedy celkem...“.65 K tomuto bodu povaţuji za důleţité uvést, ţe ţádné předběţné dohody s vlastníky archiv ŘSD neobsahuje, a dle sdělení kolegů, ani ţádné takové nebyly. Jak jsem jiţ psala v kapitole ústavní aspekty vlastnictví – v lepším případě byli vlastníci obeznámeni se záměrem výstavby dálnice na schůzi svolané Místním národním výborem. Předmětnou smlouvu jsem mimo jiné vybrala i pro větu nad podpisem prodávajícího: „nesouhlasím s cenou“. Věta byla následně škrtnuta. Kdo se o její přeškrtnutí postaral, jiţ nezjistíme. Je to však pěkný úvod do následující části – a tou je náhrada za vykupované pozemky v době socialismu.
5.2.1 Náhrada za (vyvlastnění) výkup pozemku do r. 1989 Cena za vykupované díly byla stanovena dle vyhlášky platné v době uzavření smlouvy, a to vyhlášky č. 43/1969 Sb.66 Tato vyhláška mj. stanovila kromě náhrad i postup socialistických organizací při sjednávání smluv o úplatných převodech nemovitostí s občany, popř. jinými organizacemi neţ socialistickými. Cena pozemku se lišila také podle druhu pozemku – v našem případě pozemek označený jako „role“ se vykupoval za jiţ zmíněných 0,40 Kčs/m², zahrada pak za cenu 15,- Kč/m² atp. V mimořádných případech se mohla socialistická organizace zavázat k vyšším úplatám.67 ŘD tohoto institutu vyuţívalo a v sociálních případech se souhlasem národního výboru byla cena za odkup pozemku navýšena.68
65
viz tamtéţ Vyhláška Českého cenového úřadu a ministerstva financí České socialistické republiky ze dne 25. dubna 1969 o cenách staveb v osobním vlastnictví a o náhradách při vyvlastnění nemovitostí (známá také jako „náhradová vyhláška“) 67 § 22 vyhlášky č. 43/1969 Sb. 68 kupní smlouva z 18. 5. 1979 cit.: „vzhledem k obtížné sociální situaci prodavatelky – stáří 73 let, měsíční důchod 460,- Kč – sjednána na podkladě § 22 cenové vyhl. č. 43/69 Sb., se souhlasem ONV Brno 1 kupní cena 3 Kčs/m2“ zdroj: archiv ŘSD 66
35
5.3. Předání pozemku v užívání jiné hospodářské organizace Převody pozemků, které byly dotčeny stavbou dálnice a byly v uţívání socialistických organizací, se děly hospodářskými smlouvami o převodu správy národního majetku. Ve smlouvě byly uvedeny předmětné pozemky, jejich výměra a číslo geometrického plánu, kterým byly identifikovány. Převod byl bezúplatný.69 Smlouvy o převodu byly po novele hospodářského zákoníku prováděny hospodářskými smlouvami o převodu práva hospodaření.70
5.4. Zvláštní nabývání pozemků V archivu ŘSD nalezneme i darovací smlouvy, kdy nabízí vlastníci pozemků „dobrovolně a neodvolatelně se souhlasem státního notářství v ..,čsl. státu, aby převzal do svého vlastnictví tento majetek“71 (následuje výčet parcel). Do vlastnictví nabyl stát pozemky Rozhodnutím o přijetí nabídky daru,72 kdy finanční odbor ONV nabídku přijímá. Za rozhodnutím darovat pozemky ve prospěch státu mohly stát snahy notářů přimět při dědickém řízení dědice k darování pozemků, které byly v uţívání socialistických organizací. Můţeme také spekulovat o loajalitě s reţimem, případně o tom, ţe dárce si byl vědom nemoţnosti na těchto pozemcích fyzicky hospodařit. Dalším zvláštním způsobem nabytí bude jistě i nabytí pozemku z důvodu propadnutí majetku. V případě emigrace, kdy bylo zjištěno, ţe vlastník se zdrţuje bez povolení čs. úřadů v zahraničí, propadl v rámci trestního řízení jeho majetek ve prospěch státu. Nakládání s majetkem bylo svěřeno národnímu výboru. Pozemky zasaţené výstavbou dálnice byly následně převedeny smlouvou o převodu práva hospodaření s národním majetkem na Ředitelství dálnic Praha.73 V této souvislosti je nutno uvést rehabilitace po r. 1989.74 Jak jsem jiţ uvedla, před výstavbou dálnice nebylo potřeba vyuţívat institutu vyvlastnění, bylo jej uţíváno aţ při následném majetkoprávním vypořádání. Archiv ŘSD obsahuje i některá nabytí právě vyvlastněním. Z těchto se pak vymyká vyvlastnění od
69
např. Hospodářská smlouva o převodu národního majetku ze dne 25. 4. 1983zdroj: archiv ŘSD novela hospodářského zákoníku č. 98/1988 Sb. 71 např. Nabídka bezplatného odevzdání majetku do vlastnictví čsl. státu ze dne 19.8.1976, zdroj: archiv ŘSD 72 § 3 vyhlášky č. 156/75 Sb., vyhláška federálního ministerstva financí o správě národního majetku 73 ţádost o zjištění pobytu, vyjádření SNB – Federální správy Veřejné bezpečnosti a následný převod práva hospodaření – zdroj: archiv ŘSD 74 Po r. 1989 docházelo ke zrušení trestu propadnutí majetku v rámci rehabilitace 70
36
vlastníků, se kterými nebylo moţné jednat o dobrovolném prodeji, neboť jejich pobyt nebyl znám. Úsměvný příklad takového vyvlastnění jsem našla v dokumentaci k.ú. Podivín. U Místního národního výboru v Podivíně byl podán návrh na zahájení vyvlastňovacího řízení. MNV ustanovil opatrovníka,75 kterým se stal k velkému překvapení – předseda MNV, který za vyvlastňované souhlasil s postupem vyvlastňovacího řízení a neměl proti vyvlastnění námitek.
Jiţ tak úsměvná se mi nezdá skutečnost, ţe ustanovení opatrovníka osobě
neznámého pobytu z řad zaměstnanců soudu, nebylo ani v naší demokracii ničím neobvyklým, a bylo zrušeno aţ nálezem Ústavního soudu zn. III.ÚS 1732/07 ze dne 8. 4. 2010. Za zvláštní nabytí můţeme pro účely této práce povaţovat také kupní smlouvu z r. 1989, kde je podpis „vlastníka“ s poznámkou: „zemřel 1987,“ a také smlouvy, kdy podpisy spoluvlastníků jsou evidentně podepsány jedním podepisujícím. Zde je nutné uvést skutečnost, ţe archiv ŘSD obsahuje stovky kupních smluv a tyto anomálie se vyskytují v minimálním počtu – a navíc většina takto pochybných kupních smluv nebyla právě pro tato pochybení nakonec zaevidována. Ale o tom aţ v další kapitole. Za rozhodně naprosto unikátní pak musím označit nabytí pozemku na základě „přinucení“ vlastnického práva. V roce 1950 bylo na základě přídělového zákona přiznáno spoluvlastnické právo k pozemku několika spoluvlastníkům. A po letech právě tento pozemek byl dotčen stavbou dálnice. ŘSD tedy zaslalo spoluvlastníkům kupní smlouvy. Jeden z těchto spoluvlastníků tvrdil, ţe si není vědom spoluvlastnictví uvedeného pozemku. A pokud mu bylo vlastnictví určeno, pak se tak stalo proti jeho vůli – „není přece zloděj“. Došlo ke kuriózní situaci, kdy se ŘSD muselo domáhat ţalobou o určení vlastnictví, ţe dotyčná osoba je spoluvlastníkem pozemku. Soudní spor se vlekl několik let, byl započat před rokem 1989 a skončil v roce 1991. Mezitím cena pozemku výrazně vzrostla a ostatní spoluvlastníci se domáhali konečného rozhodnutí, neboť ani oni do ukončení sporu nemohli být finančně vypořádáni. Soud pak dotyčnému proti jeho vůli určil vlastnické právo, a vzhledem ke skutečnosti, ţe pozemek byl zastavěn dálnicí, nařídil ŘSD finanční vyrovnání ve výši cca 200.000,- Kč76 (finanční částka se v té době rovnala hodnotě menšího rodinného domu).
75 76
§ 16 odst. 2 Zákon 71/1967 Sb., o správním řízení Rozsudek Krajského soudu v Brně č. 44c 458/91-71 zdroj: archiv ŘSD
37
„Vlastník“ peníze za svého ţivota nikdy nepřevzal. Ponechám na čtenáři úvahu o tom, zda příběh je o cti nebo o hlouposti. 5.5. Kontrola podepsaných smluv při zápisu do Evidence nemovitostí Jsem si vědoma, ţe zmiňovat kontrolu podepsaných smluv o nabytí pozemků ve chvíli, kdy píši o uţívání pozemků bez souhlasu vlastníka, o výkupech za směšnou náhradu, kdy není potřeba ověření podpisu ani notářského zápisu kupní smlouvy,77 vyznívá poněkud absurdně. Přesto v následujících několika řádcích zmíním i toto téma. V souvislosti s uvedením nabytí pozemku od „zemřelého vlastníka“ dluţno uvést i následný zápis kupních smluv do evidence nemovitostí (dále jen EN) střediskem Geodézie. Pokud byla kupní smlouva při zápisu do EN shledána závadnou, byla ŘD doručena Ţádost o odstranění závad – doplnění údajů pro zápis do EN. V ní středisko Geodézie oznámilo, z jakých důvodů smlouva nemůţe být zapsána, zaevidovalo tuto smlouvu v tzv. „prozatímní evidenci“ a pokud ŘD nedoloţilo prošetření zápisu, smlouva nebyla zapsána.78 Nejčastěji jsem v archivu nalezla upozornění, ţe na uvedeném LV je evidován jiný vlastník, některá pochybení se týkala chybějícího podpisu u spoluvlastnických podílů apod. Za určitou ochranu vlastnického práva v této době můţeme zařadit také povinnost v případě uzavření kupní smlouvy s nezletilým vlastníkem rozhodnutí opatrovnického soudu, kterým se úkon schválil.79 Stejným způsobem – rozsudkem opatrovnického soudu ve věci schválení kupní smlouvy, bylo postupováno u vlastníků, zbavených způsobilosti k právním úkonům.
77
§ 29 odst. 3 vyhlášky 156/1975 Sb., a následně čl. 4 Směrnic Ministerstva dopravy č. 21/75 např. Ţádost o odstranění závad č. 12/88 – zdroj: archiv ŘSD 79 Např. Rozsudek č. Nc 377/87-7 ze dne 28. 12. 1987 schválení kupní smlouvy za nezletilého – zdroj: archiv ŘSD 78
38
6. NOVÁ DEMOKRACIE Politické změny v roce 1989 znamenají návrat k demokratickému pojetí vlastnického práva. Ústavním zákonem č. 100/1990 Sb., se mění Ústava a tato znovu přiznává rovnost vlastnickému právu a poskytuje mu patřičnou ochranu.80 V roce 1992 se stává součástí ústavního pořádku i Listina,81 sílu ústavního zákona má i Evropská úmluva na ochranu lidských práv a základních svobod.82 Z něj pro aspekty vyvlastnění musíme vyzdvihnout článek šestý, který zakotvuje právo jednotlivce na spravedlivý proces. Právo pokojného uţívání vlastnictví zmiňuje také Dodatkový protokol k Úmluvě a ochraně lidských práv a základních svobod. Pozemkové vlastnictví je zasaţeno velkými změnami. Ve snaze napravit křivdy způsobené kolektivizací půdy je zahájen proces restituce a privatizace. Restituční nároky se dotkly i pozemků pod dálnicemi. Pozemky zastavěné stavbou dálnice však byly ve znění zákona č. 229/1991 Sb.83 pozemky zastavěnými po přechodu nebo převodu vlastnictví státu, a z tohoto důvodu je nebylo moţné vydat. Archiv ŘSD obsahuje velké mnoţství ţádostí a následných soudních rozhodnutí o nevydání pozemků právě z výše uvedeného důvodu. Postupné uvědomování si váhy vlastnického práva si můţeme v archivu ŘSD také povšimnout. Archiv obsahuje např. ţádosti o dodatečné finanční vyrovnání a ţádosti o majetkoprávní vypořádání. V některých případech jsou napadány v minulosti uzavřené kupní smlouvy. Ze strany ŘSD z této doby jsou ţádosti o vyvlastnění, které však končí zpravidla neúspěchem z důvodu jiţ zkolaudované stavby. Někdy najdeme v archivu ţádost o vyvlastnění a pak jen rukou připsanou poznámku „ONV odmítl vyvlastnit“, případně rozhodnutí ONV o nevyvlastnění a odůvodnění „neochotu vlastníka neoprávněně zastavěného pozemku k majetkoprávnímu vypořádání se stavebníkem (investorem) nelze vykládat jako
80
čl. 1 a čl. 2 zákona č. 100/1990 Sb., Ústavní zákon, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé federativní republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci 81 Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky 82 Československo bylo roku 1992 prvním státem střední a východní Evropy, který se stal stranou Úmluvy (byla ratifikována 18. března 1992 a publikována pod č. 209/1992 Sb. 83 § 11 zákona 229/1991Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku
39
bránění řádnému užívání stavby, a proto ve smyslu § 108 odst. 2 písm.g) stavebního zákona nelze předmětné části pozemků vyvlastnit“.84 V roce 1993 se Československo rozpadá na dva samostatné státy. V České republice zajišťuje výstavbu a provoz dálnice nadále Ředitelství dálnic Praha, které se 1. 1. 1997 mění na Ředitelství silnic a dálnic ČR. Úseky, které byly ve společné republice vykupovány Slovenskou správou ciest (k.ú. Kostice), jsou souhlasným prohlášením Ředitelství silnic a dálnic ČR a Slovenskou správou ciest předány do vlastnictví České republiky s příslušností hospodařit pro Ředitelství silnic a dálnic ČR.85 Zřizuje se katastr nemovitostí zákonem č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí, nabývá účinnosti také zcela nová úprava občanského zákoníku,86 a zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem.
6.1. Vyvlastňování na základě zákona č. 50/1976 Sb. (do r. 2006) Základním vyvlastňovacím předpisem zůstává zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Úpravu vyvlastnění najdeme v části IV. § 108 – 116. V § 108 jsou specifikovány účely, pro které je moţné vyvlastnit. Vyvlastňovací řízení provádí stavební úřad. Zákon prošel mnoha novelami, které měly za cíl odstranit zásadní rozdíly vzhledem k novým politickým, hospodářským a společenským podmínkám. Přes tyto četné novely bylo však zřejmé, ţe stávající právní úprava je nevyhovující. Nedostatečně je řešena především otázka způsobu a hlavně výše náhrady. Dle § 111 tohoto zákona „náhradu za vyvlastnění, způsob náhrady, kdo a komu náhradu poskytuje, popřípadě maximální výši náhrady stanoví obecně závazný právní předpis“. Ke změně tohoto ustanovení došlo aţ novelizací na základě zákona č. 186/2006 Sb. V další kapitole se budu zabývat náhradami za vyvlastnění a případnou zpětnou účinností nové právní úpravy.
84
Např. rozhodnutí o vyvlastnění čj. Výst. 968/87/2-332/Ve Okresního národního výboru v Břeclavi. Zdroj: archiv ŘSD 85 Souhlasné prohlášení ze dne 2. 5. 2007. Zdroj: archiv ŘSD 86 zákonem č. 264/1992 Sb.
40
6.1.1 Náhrady za vyvlastnění v období 1990 – 2006 Velké změny zaznamenávají oceňovací přepisy, které stanovují mj. ceny za výkup pozemků. Ceny jsou stanoveny platnou oceňovací vyhláškou.87 V období od 1. 1. 1989 do 1. 1. 2005 upravuje finanční náhrady postupně 5 cenových vyhlášek,88 které postihnou téměř tři desítky novelizací. Není v moţnostech této práce věnovat pozornost ocenění pozemků v jednotlivých letech. Pro naši potřebu vystačíme se zjištěním, že vyhláškové ceny ani zdaleka nesledují ceny „obvyklé“ a vyhláškové náhrady jsou tak vnímány jako nedostatečné. V této souvislosti mě zaujal rozsudek NS sp. Zn. 28/Cdo 691/2010 ze dne 9. 11. 2011 a následně Usnesení Ústavního soudu ÚS 1163/12 ze dne 1. 1. 2012. Jednalo se o kauzu, kdy stěţovatelé „napadli rozhodnutí obecných soudů, v nichž se po provedeném řízení obecné soudy ztotožnily s právním náhledem na stanovení finanční náhrady za vyvlastnění pozemků, tak, jak byla určena rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu v r. 2005. 89 Ocenění bylo stanoveno dle platné vyhlášky. Stěţovatelé namítali, ţe během řízení došlo k nové právní úpravě,90 která umoţňuje přiznat náhradu za vyvlastňovanou nemovitost v ceně obvyklé.91 Tato cena byla několikanásobně vyšší neţ cena vyhlášková. Stěţovatelé mj. poukazovali na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen ESLP) a na skutečnost, „že ve věci přiměřené náhrady nebyl vzat v úvahu princip proporcionality. Vyslovili přesvědčení, že obecné soudy měly postupovat v rámci přezkumu dle novější právní úpravy, účinné v době jejich rozhodování“.92 NS výše uvedeným rozsudkem potvrdil správnost postupu soudů obecných, s tím, ţe cena byla stanovena v souladu s platnou právní úpravou v době zahájení vyvlastňovacího řízení. Podle názoru NS zpětnou účinnost (retroaktivitu) následně vydaných předpisů nelze dovodit. Stěţovatelé se domáhali nápravy ústavní stíţností. Ústavní soud stíţnost odmítl. Ve svém rozhodnutí potvrdil shodu s rozsudkem NS s tím, ţe „ pro stanovení výše náhrady za vyvlastnění byla rozhodující právní úprava platná v době, kdy bylo správními orgány
87
Vyhlášky Českého cenového úřadu a ministerstva financí tzv. náhradové vyhlášky Vyhl. 182/1990 Sb., vyhl. 393/1991 Sb., vyhl. 178/1994 Sb., vyhl. 279/1997 Sb., vyhl. 540/2002 Sb. 89 Nález ÚS V.ÚS 1163/12 ze dne 1.11.2012 90 Zákon č. 186/2006 Sb., stavební zákon 91 § 111 odst. 2 zákona č. 186/2006 Sb. 92 Nález ÚS V.ÚS 1163/12 ze dne 1.11.2012 88
41
rozhodnuto o vyvlastnění, a nemůže se na ně tudíž vztahovat nová právní úprava, která nabyla účinnosti 1. 1. 2007, tj. až poté, co řízení o vyvlastnění bylo pravomocně skončeno“.93 V tomto případě stěţovatelé správně poukazovali na judikaturu ESLP, náhrada nebyla adekvátní, a podle mého názoru Ústavní soud svým nálezem rozhodl v rozporu s judikaturou ESLP, kdyţ jejich právo na spravedlivou náhradu popřel. V archivu ŘSD jsem z této doby našla dvě zajímavé kauzy. Ani jednu z nich nemohu ztotožnit s nálezem ÚS viz výše. První se týká vyvlastnění pozemku v k.ú. Ivanovice na Hané pro stavbu dálnice D1 v úseku Vyškov - Mořice. Na ţádost ŘSD bylo zahájeno v červnu 2001 vyvlastňovací řízení. Podle § 110 tehdy platného zákona č. 50/1976 Sb., bylo prokázáno, ţe navrhovatel (ŘSD) vyhověl všem podmínkám a v závěru řízení o vyvlastnění bylo vydáno rozhodnutí o vyvlastnění, které nabylo právní moci v závěru odvolacího řízení potvrzujícím rozhodnutím Okresního úřadu Vyškov ze dne 16. 8. 2001. Vlastník pozemku vyjádřil nesouhlas s náhradou, která byla stanovena dle platného cenového předpisu. V následném přezkumu bylo toto rozhodnutí Okresního úřadu v říjnu 2005 zrušeno Krajským soudem v Brně, který vyjádřil názor, ţe cenový předpis nebyl správně aplikován. Mezitím došlo ke kolaudaci sledovaného úseku dálnice. V červnu 2006 došlo k vydání stanoviska Ministerstva financí ve věci posouzení zjištěné ceny, kdy MF vyjádřilo názor, ţe postup při stanovení ceny byl správný a odpovídal platné právní úpravě. S ohledem na skutečnost, ţe 1. 7. 2007 nabyla účinnosti nová zákonná úprava,94 bylo pokračováno v řízení na základě tohoto zákona. Během vyvlastňovacího řízení soud nepřijal tři znalecké posudky, ke konečnému rozhodnutí došlo na základě 4. znaleckého posudku aţ v r. 2008! Vyvlastňovací řízení probíhalo 7 let, náhrada za vyvlastnění dosáhla trojnásobku původní náhrady z r. 2001.95
93
Nález ÚS V.ÚS 1163/12 ze dne 1.11. 2012 Zákon č.186/2006 Sb., stavební zákon 95 Rozhodnutí o vyvlastnění č. 30/4/2008 Městský úřad Ivanovice na Hané, stavební úřad 94
42
Druhý případ se týká ţádosti ŘSD o zřízení věcného břemene uţívání pozemku pro výkon vlastnického práva ke stavbě dálnice za jednorázovou náhradu. I tady došlo ke kolizi při stanovení náhrady za věcné břemeno. Náhrada byla stanovena dle platné oceňovací vyhlášky ve výši 560,- Kč/m2. Odpůrce poţadoval vyplacení ceny v místě a čase obvyklé. Spor se dostal aţ ke Krajskému soudu v Brně, který ve svém rozsudku čj. 35/C35/2007-75 věcné břemeno nezřídil. V rozhodnutí uvedl: „soud dospěl k závěru, že je nezbytné v souladu s čl. 4 Listiny a čl. 10 Ústavy, jakož i v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy, věc posoudit odlišně, než jak učinil správní orgán, který svými rozhodnutím o vyvlastnění za vyhláškovou cenu popřel právo žalobce na spravedlivou (tržní) náhradu, garantované čl. 1 Protokolu č. 1, když za této situace nebyly splněny podmínky pro mocenský zásah státu dle čl. 11 odst. 4 Listiny ani dle čl. 1 Protokolu č. 1 (jak jsou interpretovány Evropským soudem pro lidská práva). Ostatně i další účastník řízení sám před správním orgánem uznával, že na vlastnících pozemků byla těmito stavbami spáchána „velká křivda“ a byť před soudem dovozoval, že se jedná o křivdu historickou (v souvislosti s dřívější výstavbou dálnice), nelze ji dle názoru soudu v podmínkách demokratického státu násobit i spácháním křivdy současné…“.96 Myslím, ţe příznačnější zakončení této podkapitoly bychom hledali velmi těţko.
6.2 Úprava vyvlastnění v samostatném zákoně o vyvlastnění č. 184/2006 Sb. Potřeba nové koncepce obsahu a úpravy vyvlastnění si vyţádala novelizaci stavebního zákona. Zákon č. 186/2006 Sb., nabyl účinnosti 1. 1. 2007. Na rozdíl od předchozího znění zákona jiţ neobsahuje obecnou právní úpravu vyvlastňovacího řízení. V souvislosti s novou koncepcí je úprava vyvlastnění z účinností od 1. 1. 2007 předmětem samostatného zákona a to zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Zákon byl hojně diskutován, předmětem sporů bylo nejasné určení pojmů „veřejný zájem“. S normou nesouhlasil Senát a Prezident vyuţil svého práva a zákon vetoval (označil jej za protiústavní). Poslanecká sněmovna veto přehlasovala.
96
Rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 35 C 34/2007-75, ze dne 9. prosince 2009, odst. 15
43
Zákon přináší několik významných změn. Vedení vyvlastňovacího řízení svěřuje vyvlastňovacím úřadům. Těmi se stávají obecní úřady obce s rozšířenou působností, Magistrát hl. města Prahy a magistráty územně členěných statutárních měst.97 Zákon neobsahuje zákonné důvody specifikující veřejný zájem na vyvlastnění. Jsou stanoveny zvláštními zákony.98 Tímto zákonem také končí platnost vyhláška č. 122/1984Sb., (náhradová vyhláška). Zákon nově stanoví zavedení plné a skutečné náhrady za vyvlastněný pozemek či nemovitost a stanoví náhradu ve výši ceny obvyklé. Navíc garantuje náhradu dalších nákladů účelně vynaloţených v souvislosti s vyvlastněním. Je tedy konečně garantován obecný princip, který stanoví přiměřenost a spravedlivost náhrady za vyvlastnění. Nově zákon upravuje moţnost zamezit převodu vyvlastňovaných nemovitostí v průběhu vyvlastňovacího řízení. Po doručení uvědomění o zahájení vyvlastňovacího řízení je převod vlastnictví prohlášen za neplatný. Není-li v zákoně o vyvlastnění stanoveno jinak, postupuje se ve vyvlastňovacím řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Jako důleţitý paragraf vymezuji § 25 odst. 2, který upírá vyvlastňovacímu úřadu vyloučit odkladný účinek odvolání.
97
§ 15 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů pro účely stavby dálnice zákonem č. 183/2006 Sb., stavebním zákonem (pro uskutečnění veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného uţívání pro stanovený účel, (jsou-li vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci) a zákonem č. 13/1997 Sb., zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 98
44
6.3 Soudní přezkum rozhodnutí o vyvlastnění - kompetenční spory Nová koncepce soudního přezkumu správních rozhodnutí dle zákona č. 150/2002 Sb.99 a nově upravená 5. část občanského soudního řádu (dále jen o. s. ř.) od 1. 1. 2003 nastolila otázku, které soustavě soudů přísluší soudní kontrola správního rozhodnutí o vyvlastnění (příp. omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene).100 Soudní přezkum v této oblasti můţeme rozdělit do čtyř etap: I. etapa 1. 1. 2003 – 20. 12. 2004 Podané ţaloby ve věci soudního přezkumu byly řešeny jak ve správním, tak i civilním soudnictví. Soudy se neshodovaly v otázce, zda se jedná o věc veřejného či soukromého práva. Záleţitost se tedy dostala k NSS.101 Otázku soudního přezkumu v tomto období NSS ve více svých rozhodnutích102 posoudil jako věc soukromoprávní. V rozhodnutí č.j. 6 A 71/2000-44 uvádí „věcná práva jsou evidentně právem soukromým a soukromé právo vyžaduje vyšší stupeň soudní ochrany, než jaký mu byl poskytován ve správním soudnictví do 31. 12. 2002. Proto zákonodárce stanovil v § 68 písm.b) s. ř. s., že žaloba ve správním soudnictví je nepřípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Počínaje 1. 1. 2003 takové věci budou na základě podané žaloby projednávat a rozhodovat soudy v občanském soudním řízení podle nové části páté občanského soudního řádu (ve znění zákona č. 151/2002 Sb.)“.103 O věci vyvlastnění tedy v této etapě měl jednat okresní soud v občanském soudním řízení podlé části páté občanského soudního řádu. II. etapa 20. 12. 2004 – 8. 6. 2007 V roce 2004 došlo v jednom ze senátů NSS k odlišnému posouzení této otázky a věc byla postoupena rozšířenému senátu104. Rozšířený senát NSS usnesením ze dne 12. 10. 2004, čj. As 47/2003 – 50 dospěl k závěru, ţe „rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je rozhodnutím ve věci
99
Zákon 150/2002 Sb., Soudní řád správní WINTEROVÁ, A. Právní fórum. Soudní ochrana při vyvlastnění. Praha: Wolters Kluwer. 2009 č. 5/2009 101 tamtéţ 102 Např. Rozhodnutí NSS č.j. 6 A 71/2000-44 ze dne 27. 2. 2003, č.j. 7 A 23/20002-36 ze dne 25. 3. 2003, č.j. 3 As 8/200. 103 Rozhodnutí NSS č.j. 6 A 71/2000-44 ze dne 27. 2. 2003 104 WINTEROVÁ, A. Právní fórum. Soudní ochrana při vyvlastnění. Praha : Wolters Kluwer. 2009 č. 5/2009 100
45
veřejného práva, neboť se jedná o veřejnoprávní zásah do vlastnického práva, v němž správní orgán na straně jedné a vyvlastňovaná osoba na straně druhé nejsou v rovném postavení. Správní orgán, jakožto nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje osobě, jež má být zbavena vlastnického práva, či jejíž vlastnické právo má být omezeno. Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění, je již podle rozšířeného senátu otázkou soukromoprávní, kde subjekty v náhradovém vztahu, tj. osoba, v jejíž prospěch je vyvlastňováno a osoba vyvlastňovaná mají rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je znovuobnovení narušené rovnováhy mezi těmito subjekty“.105 Došlo tak k dualitě právní ochrany, kdy ve věci vyvlastnění přezkum náleţel do pravomoci správních soudů (krajský soud v soudním řízení správním podle s. ř. s) a o určení způsobu náhrady rozhodovaly soudy v občanském soudním řízení (podle částí 5. o. s. ř). III. etapa 8. 6. 2007 – 1. 2. 2013 Dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění. Podle § 28 odst. 1 tohoto zákona „je k řízení ve věci vyvlastnění, která má být projednána v občanském soudním řízení v prvním stupni příslušný krajský soud“, dle části páté o. s. ř. Tato změna byla v rozporu s převaţujícím názorem na veřejnoprávní povahu vyvlastnění. Spor řešil zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. V Usnesení zvláštního senátu Konf 4/2007 – 6 ze dne 8. června 2007 se odvolává na novou právní úpravu, část sedmou, § 28 a dále uvádí: „...počínaje dnem 1. 1. 2007 náleží rozhodování v těchto věcech soudům v občanském soudním řízení bez ohledu na to, že sám vyvlastňovací akt byl vydán před tímto datem. Z uvedeného plyne, že ve věcech vyvlastnění se v soudním řízení od uvedeného data postupuje podle občanského soudního řádu v občanském soudním řízení“.106 Otázkou ústavnosti rozhodování obecných soudů se zabýval i Ústavní soud. Ve svém plenárním nálezu Pl. ÚS 26/08 ze dne 7. 4. 2009, potvrdil soulad zákona s ústavou. Došel k závěru, že projednání a rozhodnutí věci vyvlastnění bylo výslovně svěřeno soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu.107 Odlišné stanovisko vyjádřila soudkyně Eliška Wagnerová, dle které: „..zákonodárce nezvolil
105
Rozsudek NSS 5 As 88/2008 – 85 ze dne 19. listopadu 2009 Usnesení zvláštního senátu Konf. 4/2007 – 6, ze dne 8. června 2007 107 Důvodová zpráva k zákonu č. 184/2006 Sb., zákon o vyvlastnění, ve znění pozdějších předpisů 106
46
takovou úpravu, která by byla co nejšetrnější ve vztahu k základním právům osob expropriovaných“.108 Tato právní úprava zcela zbytečně vnesla nové problémy do jiţ fungující a judikaturou prověřené předešlé právní úpravy. IV. Etapa – novela zákona 184/2006 s účinností od 1. 2. 2013 Počínaje 1. 2. 2013 vstoupila v platnost novela zákona. Rozhodování ve vyvlastňovacím řízení je rozděleno na 2 výroky: výrok o vyvlastnění výrok o náhradě Kompetence v soudním přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění se mění. Znovu převládl názor zákonodárců, ţe rozhoduje-li vyvlastňovací úřad o vyvlastnění, rozhoduje ve věci veřejnoprávní. Výrok o vyvlastění tedy bude znovu posuzovat správní soud. Výrok o náhradě škody je věc soukromoprávní a výrok o náhradě škody bude posuzovat civilní soud. Právní úprava se tak vrací k ústavní dualitě právní ochrany. Dle mého názoru znovu převáţila právní úprava, která přesně vymezuje dvojí povahu vyvlastňovacího aktu. Je nesporné, ţe samotné vyvlastnění je aktem veřejnoprávním a jeho přezkum je tedy správně svěřen správnímu soudnictví. Naproti tomu otázka výše náhrady za vyvlastnění je svou povahou akt soukromoprávní a je tedy správné případné ţaloby řešit dle části 5. OSŘ. I z pohledu ústavní ochrany vlastnického práva vnímám takové rozhodnutí jako správné. Přesto, ţe ve správním, stejně jako v civilním soudnictví jde o rozhodování nezávislého soudního orgánu a v tomto smyslu jsou zásadní garance nezávislého posouzení a rozhodnutí z ústavního hlediska shodné,109 je podle mého názoru poskytnuta vlastnickému právu při ţalobě o náhradě škody vyšší právní ochrana právě v občanském řízení. Soud v občanském řízení má k dispozici více opravných prostředků, neprovádí pouze přezkum rozhodnutí (jako ve správním soudnictví), ale je zde moţnost nového rozhodnutí ve věci. I v samotném řízení je výrazný rozdíl v opravných prostředcích, kdy podle o. s. ř. je přípustné odvolání a dále i dovolání k Nejvyššímu soudu.110
108
Pl.ÚS 26/08 ze dne 7. 4. 2009 – odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové WINTEROVÁ, A. Právní fórum. Soudní ochrana při vyvlastnění. Praha : Wolters Kluwer. č. 5/2009 110 tamtéţ 109
47
6.4 Zákon o urychlení výstavby dopravní infrastruktury Pro zefektivnění výstavby hlavních dopravních komunikací ve veřejném zájmu rychlejším zajištěním práv potřebných k jejich výstavbě byl přijat 27. 11. 2009 zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní infrastruktury. Předmětem této zákonné úpravy je v rámci předmětu této zákonné úpravy definovat některé postupy při povolování staveb. Z ústavního pohledu zákon zachovává ústavou i zákony chráněná práva vlastníků dotčených nemovitostí, omezuje však moţnost formálního prodluţování postupů při řešení těchto záleţitostí.111 Zákon upravuje postupy ve výstavbě dopravní infrastruktury (pro naši práci pozemní komunikace). Pro vyvlastňovatele zjednodušuje postup vyvlastnění (úprava doručení, zavedení právní domněnky, ţe pokud do 60 dnů od doručení vyvlastňovacího návrhu nedojde k uzavření dohod potřebných k výstavbě, má se za to, ţe potřebná práva nelze získat dohodou, apod.). Omezuje také moţnost přiznání odkladného účinku odvolání proti rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.112 Pro vyvlastňované pak přináší moţnost navýšení kupní ceny pozemku, stavby nebo práva odpovídajícího věcnému břemeni ve výši trţní ceny v daném místě a čase obvyklé113 Podle § 3b) tohoto zákona je moţné výši kupní ceny navýšit o 100 % ceny uvedené ve ZP, v případě pozemku a o 15 % v případě stavby. Z mého pohledu zákon, který v mnoha případech umoţnil dohodu o koupi pozemku, právě pro moţnost vyjít vstříc poţadavkům na vyšší kupní cenu. Na druhé straně nerozumím potřebě zákonodárců navyšovat ceny stanovené znaleckým posudkem ve výši cen obvyklých a umoţnit tak výplaty „nehorázných“ částek za výkupy pozemků ve chvíli, kdy je moţné pouţít institutu vyvlastnění za náhradu stanovenou dle zákona 151/1997 Sb., o majetku státu. Dle mého názoru skutečnost, ţe vyvlastňovací řízení je běh „na dlouhou trať“, nezakládá důvod pro odstranění problému navýšením kupních cen. Spíše je potřeba zvýšit efektivitu vyvlastňovacího řízení, a to se pokouší novela zákona o vyvlastnění, účinná od 1. 2. 2013, která v případě odvolání proti rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění nezastavuje vlastní vyvlastňovací proces.114
111
Havel& Holásek. SKALSKÝ, P. HLAVIČKA, J. Změny v úpravě vyvlastnění. Právní novinky. Prosinec 2009 odborný článek. Dostupné na http://havelholasek,cz/images/stories/publikace/legal_news_cz_2009_12.pdf 112 tamtéţ 113 Zákon č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění připouští pouze pouţití ceny určené dle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku 114 více kapitola 8.
48
7. IDENTIFIKACE PROBLÉMŮ PŘI VÝKUPU POZEMKŮ V SOUČASNOSTI V roce 2005 bylo k zajištění dodatečného majetkoprávního vypořádání pozemků pod stavbami pozemních komunikací přijato Usnesení vlády ČR č. 1059/2005 a na jeho základě byl vydán Metodický pokyn Ministerstva dopravy ČR účinný od 1. 1. 2006. Cílem bylo zvýšit aktivitu při vyhledávání vlastníků a zajistit potřebné mnoţství finančních prostředků ze státního rozpočtu na tyto programy. Finanční prostředky na majetkoprávní dovypořádání pozemků jsou hrazeny ze Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI).
7.1 Dovýkupy od fyzických a právnických osob na provozovaných úsecích dálnice Po identifikaci pozemku oslovíme vlastníka pozemku kupní smlouvou. Cena je stanovena znaleckým posudkem vyhotoveným na náklady ŘSD, příp. platným výměrem MF. V případě oboustranného podpisu smlouvy zajistí ŘSD vklad do KN, cena je vyplacena po provedení vkladu.
7.1.1 Exekuce, dědictví, vlastníci v zahraničí V současné době jsou problémy s pozemky: Zatíţenými exekucí, kdy uplatňujeme zákonné předkupní právo k předmětnému majetku, jednáme s exekutorskými úřady. Zemřelých vlastníků – jedná se převáţně o vlastníky zemřelé v období socialismu. V té době byla v dědických řízeních často opomíjena (ať uţ záměrně, nebo s vědomím nemoţnosti hospodaření na pozemcích v uţívání socialistické organizace) vlastnická práva k pozemkům a pozemky se tak vůbec nestaly předmětem dědického řízení. Při takovém zjištění pak ţádáme o znovuotevření dědického řízení a po jeho skončení ŘSD vykoupí předmětný pozemek od dědiců. V těchto případech se často stává, ţe pozemek, který v minulosti byl ve vlastnictví jednotlivce, nabývají řetězovou reakcí dědici několika pokolení a následně řešíme výkup od mnoha osob. Cena jednoho podílu je pak často velmi nízká a my s prosíkem ţádáme dědice o podpis kupních smluv. Cena za vklady do katastru nemovitostí pak často výrazně převyšuje vlastní hodnotu nabývané parcely.
49
V případě, ţe vlastník zemřel a nezanechal dědice, právo hospodařit s majetkem státu
přechází na UZSVM115 a práva k pozemku pak ŘSD získá
Smlouvou o předání majetku a o změně příslušnosti hospodařit s majetkem státu. Vlastníci, zdrţující se v zahraničí představují zcela specifický problém. Některé není moţné dohledat, někteří na naše vyzvání vůbec nereflektují. Většinu vlastníků v cizině najdeme v sousedním Rakousku, jsou však i vlastníci ţijící v zámoří. Pokud najdeme blízkého rodinného příslušníka, poţádáme jej o zprostředkování komunikace. V kaţdém případě, pokud vlastník v zahraničí je ochoten kupní smlouvu podepsat, musí tak učinit v souladu s právní úpravou, nekomunikuje-li v českém jazyce kupní smlouva musí být úředně přeloţena. Podpis pak musí být ověřen tzv. apostilou, 116 nebo dokonce případnou superlegalizací117. Výše uvedené skutečnosti způsobují, ţe výkupy v těchto bodech jsou administrativně velmi náročné, celý proces můţe trvat několik let.
7.1.2 Zřízení práva věcného břemene Metodický pokyn ŘSD stanoví postup v případě, ţe vlastník pozemku nesouhlasí s prodejem a ŘSD se prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání. ŘSD můţe poţádat v souladu s ustanovením § 17 odst. 3 zákon č. 13/1997 Sb., speciální stavební úřad118 o zřízení věcného břemene. Věcné břemeno se zřizuje za jednorázovou úhradu ve výši podle zvláštního právního předpisu.119 V praxi tuto moţnost omezení vlastnického práva zatím příliš nevyuţíváme. Důvodů je hned několik. Zásadním důvodem je, ţe zřízením věcného břemene uţívání pozemku pro výkon vlastnického práva ke stavbě dálnice nedosáhneme skutečného přechodu vlastnického práva na Českou republiku – právo hospodaření pro ŘSD. Vlastníkem bude stále fyzická (příp. právnická) osoba, přesto, ţe z oprávnění, které jsou pro vlastnické právo 115
Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových Doloţka, prokazující ověření podpisu a otisku razítka na listině za účelem jejího pouţití v zahraničí, v případě uzavřené mezinárodní smlouvy (např. Úmluva o zrušení poţadavku ověřování cizích veřejných listin z 5. října 1961), která odstranila poţadavek superlegalizace 117 Ověření listin za účelem jejího pouţití v zahraničí v případě, ţe mezinárodní smlouva o zrušení poţadavku ověřování cizích veřejných listin není uzavřena 118 Ministerstvo dopravy ČR 119 Od 1. 1. 2007 Zákon č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění 116
50
určující, tj. věc drţet, uţívat, poţívat její plody a disponovat s ní, zbude v nezměněné formě pouze oprávnění věc drţet. Další dvě oprávnění – uţívat a poţívat její plody přejdou zřízením VB na ŘSD – a o právu disponovat, bychom mohli vést dlouhé diskuze. Moţnost disponovat s pozemkem, na kterém je zřízena stavba dálnice, a tento je zatíţen věcným břemenem uţívání, je tak omezená, ţe se mi fakticky zdá nevyuţitelná. Vlastník pozemku můţe samozřejmě převést pozemek na jiného vlastníka, ale vzhledem k faktické nemoţnosti vyuţití pozemku nelze předpokládat, ţe takový převod vlastnictví by mohl být zajímavý jak pro převádějícího, tak pro nabyvatele. Z mého pohledu zde zákonodárce zcela nesmyslně nepouţil moţnost úplného vyvlastnění, ale pouze omezení, které podle mého názoru lze srovnat s institutem „holého vlastnictví“. Dalším důvodem je nemoţnost nápravy takového stavu. Pozemek zatíţený věcným břemenem v budoucnu nepřejde do příslušnosti hospodaření ŘSD. Práva k pozemku, která ŘSD potřebuje pro výkon vlastnického práva věcné břemeno obsahuje, není tedy důvod vydávat finanční prostředky daňových poplatníků pro dokončení převodu vlastnictví, a to i v tom případě, ţe by vlastník sám nabídl takto zatíţený pozemek ŘSD. Jako moţnou formu převodu si dovedu představit snad jen formu darovací smlouvy. Posledním důvodem pak je administrativní a časová náročnost. V současné chvíli jsme plně vytíţeni převody pozemků, kdy vlastníci sami ţádají o výkup pozemku, případně souhlasí s námi navrţenou kupní smlouvou. Ve chvíli, kdy bude vypořádání starých úseků dálnice v takovém stavu, ţe budou tyto ţádosti a převody vyřízeny, nastane čas úvah, jak postupovat s vlastníky, kteří vytrvale odmítají výkup svého pozemku. Moţná i právní úprava v té době bude nakloněna úplnému odnětí vlastnického práva. K této problematice zbývá snad jen dodat, ţe zřízení věcného břemene je také potřeba pro zajištění práva k pozemku v případě modernizace dálnice – pro stavební povolení. Tato modernizace se zatím týká dálnice D1, kde je majetkové vypořádání pozemků téměř dokončeno. Problémy týkající se dálnice D2 budou zmíněny v další části této práce.
51
7.1.3 Nájemné za užívání pozemku Pokud vlastník pozemku uplatňuje nájemné, lze toto plnění poskytnout jen od data podání jeho ţádosti do okamţiku majetkoprávního vypořádání, resp. zřízení věcného břemene. Zpětně nelze nájemné uplatňovat, lze však přiznat náhradu podle ustanovení § 451 Občanského zákoníku za uţívání pozemku bez právního důvodu (bezdůvodné obohacení), a to pouze za dobu, kdy tento stav reálně existoval, maximálně však za dobu 2 let předcházejících podání ţádosti. Finanční plnění se stanoví dle příslušného cenového výměru č. 01/příslušný rok Ministerstva financí ČR platného pro dobu, za kterou se plnění poskytuje.120 Jak je patrné, směrnice dává jasná pravidla jak postupovat při stanovení nájemného za uţívání pozemku pod stavbou dálnice. V dalších řádcích se tedy mohu pouze zamyslet nad tím, zda by z ústavního pohledu nebylo v pořádku vyplácet nájemné za uţívání nikoli na základě ţádosti vlastníka, ale z podnětu právě oné „historické křivdy“, kdy byl zabrán majetek bez vědomí a souhlasu vlastníka, případně náhradu za bezdůvodné obohacení vyplácet dle § 107 odst. 2 občanského zákoníku za dobu 10 let, neboť se nabízí domněnka, ţe k bezdůvodnému obohacení docházelo (a dochází) úmyslně.121 Myslím si, ţe k vlastnickému právu patří i povinnost o ně pečovat, a právě ve vlastnosti „uţívat jeho plody“ vnímám i povinnost „hlásit“ se o ně. Myslím, ţe je na vlastníkovi takového pozemku, aby si tato práva nárokoval. Musím poznamenat, ţe na ŘSD jsme vstřícní těmto ţádostem, pokud vlastník pozemku poţádá vyplacení nájemného (bezdůvodného obohacení), je mu vyplaceno za 2 roky zpětně k datu, kdy o ně poţádal. Není potřeba domáhat se plnění náročným procesním postupem, příp. dokonce ţalobou. Právo na vydání bezdůvodného obohacení zpětně za období 10 let bych osobně vnímala jako spravedlivý poţadavek z důvodu nápravy „historické křivdy“. V této souvislosti si však vzpomeňme z kapitoly o výkupech pozemků v době socialismu na cenu 0,40 Kč/m2 pozemku. Kde budeme hledat nápravu této bezpochyby „historické křivdy“? Připomeňme si, ţe ŘSD hospodaří s finančními prostředky daňových poplatníků a není předmětem jeho činnosti vypořádat se s křivdami minulosti. A úvahy o tom, co je
120
Směrnice GŘ č. 23/2006 – směrnice upravující převody majetku tvořeného stavbami pozemních komunikací a jimi zastavěných silničních pozemků 121 § 107 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku stanoví: „nejpozději se právo na vydání plnění z bezdůvodného obohacení promlčí za tři roky, a jde-li o úmyslné bezdůvodné obohacení, za deset let ode dne, kdy k němu došlo“.
52
a není spravedlivé jsou, právně irelevantní. Dojde-li společnost a zákonodárce k názoru, ţe tyto křivdy je potřeba odčinit, pak bude mít ŘSD právní titul k jejich vypořádání.
7.2 Pozemky pod provozovanými úseky dálnic ve vlastnictví obcí Postup při výkupu pozemků ve vlastnictví obcí se liší podle způsobu nabytí. Obec je vlastníkem pozemku na základě zákona č. 172/1991 Sb.,122 a k době účinnosti tohoto zákona tj. k 24. 5. 1991 nebyl zastavěn stavbou dálnice. V tomto případě se postupuje stejně jako u výkupu od FO a PO – tj. ŘSD vyhotoví kupní smlouvu, cenu stanoví dle platných cenový předpisů znaleckým posudkem nebo dle vyhlášky MF a po podpisu obou stran a vkladu do KN uhradí kupní cenu. Obec je vlastníkem pozemku na základě zákona č. 172/1991 Sb., ale dotčený pozemek byl zastavěn k datu účinnosti tohoto zákona tj. 24. 5. 1991 stavbou dálnice. V takovém případě však nelze vlastnictví obce uznat, neboť při jeho nabytí nebylo postupováno v souladu s platnými právními předpisy. Dle nálezu Ústavního soudu
123
nemohla obec toto vlastnictví nabýt, jelikoţ nesplnila předpoklady stanovené zákonem č. 172/1991 Sb. K tomuto datu obec s pozemkem nehospodařila a ani hospodařit nemohla, neboť byl zastavěn dálničním tělesem. Metodický pokyn ŘSD stanoví v postup : ŘSD vyzve obec, aby u příslušného KÚ uplatnila opravu chyby v listině, na jejímţ základě byl původně zápis konkrétního pozemku do KN proveden, a to na základě ustanovení § 8 zákona č. 344/1992 Sb. Obec uplatní u příslušného katastrálního úřadu opravu chyby listiny. ŘSD
poţádá
příslušné
pracoviště
UZSVM,124
aby
poţádal
u příslušného katastrálního úřadu zápis vlastnictví ve prospěch UZSVM ŘSD uzavře s UZSVM smlouvu o změně příslušnosti hospodařit s tímto konkrétním pozemkem.
122
Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí IV.ÚS 185/96 ze dne 29. 11. 1996 124 Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových 123
53
Pokud obec odmítne uplatnit opravu chyby v listině u příslušného pracoviště katastrálního úřadu, pak nezbývá, neţ podat určovací ţalobu na vlastnictví předmětného pozemku.125 Jako perličku mohu uvést příklad z praxe, kdy starosta nejmenované obce z důvodu, aby na LV obce jako nabývací titul nebyl uveden přechod na základě ustanovení §1 zákona č 172/1991Sb., formou notářského zápisu prohlásil mj, ţe „obec ke dni účinnosti zákona č. 172/1991 Sb., „s uvedenými pozemky hospodařila a starala se o ně s péčí řádného hospodáře“126 (pozemky byly zastavěny stavbou dálnice). Toto prohlášení se zápisem v KN stalo nabývacím titulem na příslušném LV a na první pohled tak nebylo patrné, jak obec majetek nabyla. Aţ vyţádáním nabývací listiny na KÚ bylo zjištěno, ţe nabývacím titulem je právě výše citovaný notářský zápis. ŘSD poukázalo na neoprávněnost tohoto zápisu a vyzvalo UZSVM k podniknutí kroků k nápravě. UZSVM potvrdil neoprávněnost přepisu pozemků a zahájil jednání s obcí o převodu předmětných pozemků na Českou republiku pro ŘSD.
7.3 Pozemky pod stavbami dálnic ve vlastnictví krajů Zákonem č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, došlo v důsledku chybných zpracování podkladů pro rozhodnutí ministra dopravy a spojů České republiky, na jehoţ základě se přechod majetku k 1. říjnu 2010 realizoval k případům, kdy kraj vykazuje nabytí vlastnického práva k pozemkům pod stavbami dálnic, a naopak, některé pozemky pod silnicemi II. a III. třídy vlastní Česká republika s příslušností hospodaření pro ŘSD ČR. Převody těchto pozemků podléhají reţimu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a to darovacími smlouvami. Dle přístupu konkrétního kraje (reciprocita) je preferována forma bezúplatného převodu. Tyto převody vyţadují ke své platnosti schválení Ministerstvem financí. Darovací smlouvy, kterými se v těchto případech převádí silniční pozemky na příslušný kraj, ke své platnosti souhlas Ministerstva financí ČR nevyţadují.127
125
Záznam z jednání na Českém úřadu zem. a katastrálním v Praze, ze dne 22. 7.2 010 – metodika ŘSD notářský zápis – zdroj: archiv ŘSD 127 Směrnice GŘ č. 23/2006 – směrnice upravující převody majetku tvořeného stavbami pozemních komunikací a jimi zastavěných silničních pozemků 126
54
7.4 Digitalizace katastru a identifikace problémů s ní souvisejících V současné době probíhá digitalizace katastru nemovitostí ČR. Jejím cílem je vybudování moderní digitální formy katastrálního operátu. Na počátku roku 2009 jsme na ŘSD ţili v domnění, ţe výkupy pozemků pod dálnicí D2 jsou z velké části dokončeny. Z tohoto omylu nás vyvedla prováděná digitalizace katastrálního operátu v k.ú. Podivín a o rok později digitalizace v k.ú. Hustopeče u Brna. Jen velmi stručně musím zabrousit do historie katastrální evidence. Na pomoc jsem si vzala popis stavu evidence nemovitostí poválečné doby a důvod zaloţení
tzv.
zjednodušené
evidence
pozemků
z Českého
úřadu
zeměměřičského
a katastrálního, který na svých internetových stránkách v článku nazvaném Stručná historie katastru nemovitostí mj. uvádí : „V souvislosti s rozsáhlými pozemkovými změnami po 2. světové válce128 byl v zápisech vlastnických práv prolomen tzv. intabulační princip, na kterém byla založena funkce a spolehlivost pozemkových knih a vlastnické právo přecházelo na přídělce dnem převzetí držby. Vznikl tak zcela nový právní stav, který byl v hrubém nesouladu se stavem katastru a pozemkových knih a to v rozsahu do té doby nebývalém. Složitost byla pak nezřídka násobena i tím, že přídělové řízení bylo (zejména na jižní Moravě) kombinováno s již započatým řízením scelovacím. Vytyčené hranice parcel byly v terénu označeny většinou jen kolíky, nové hranice byly do plánu zakreslovány co nejjednoduššími způsoby a z takto přibližných zákresů byly zjišťovány dalším jednoduchým způsobem i výměry přidělených parcel. Bylo připouštěno používání provizorních a málo přesných měřických podkladů. Během několika let vznikl neutěšený stav, který nebyl dodnes napraven“.129 Dne 1. 1. 1993 byl zřízen katastr nemovitostí130 a tato nová právní úprava soustředí evidenci pozemkových knih i pozemkového katastru. Státní správu vykonávají katastrální úřady. Obnovuje se částečně intabulační princip u nabývání věcných práv, která se zapisují vkladem do KN. KN převzal operát bývalé evidence nemovitostí (EN). Jeho obsahovou neúplnost (evidence neobsahovala údaje o pozemcích soukromých, dříve uţívaných socialistickými organizacemi) bylo třeba překlenout zaloţením zjednodušené evidence pozemků.131
128
viz Kapitola 2.4 ČUZK, stručná historie katastru nemovitostí, dostupné na http://www.cuzk.cz 130 Zákonem č. 334/1992 Sb. ,o katastru nemovitostí České republiky 131 ČUZK, stručná historie katastru nemovitostí, dostupné na http://www.cuzk.cz 129
55
Myslím, ţe uţ teď je jasné, jaká pohroma ve stavu „vykoupených parcel“ bude následovat. Jak jsem jiţ uvedla v kapitole 6.2,132 byly vykupovány podíly určené geometrickým plánem, který byl vyhotoven po stavbě dálnice a jeho soulad se stavem pozemkového katastru potvrzen střediskem Geodézie. Kupní smlouvy byly po podpisu oběma stranami odeslány hromadně na středisko Geodézie k zápisu. V té době však neexistovalo „potvrzení zápisu“ těchto smluv – tak jak jej známe dnes z vkladového řízení. Ze strany Geodézie nám byla doručena pouze Ţádost o odstranění závad133 v případě chybných údajů v kupní smlouvě. Logicky tedy vyplývá, ţe pokud Geodézie takový úkon neučinila, kupní smlouva byla v pořádku zaevidována.
7.4.1 Digitalizace katastrálního operátu v k.ú. Podivín V roce 2009 jsme na ŘSD evidovali v k.ú. Podivín jen několik nevykoupených parcel z důvodů nedohledaných vlastnictví a nedořešených dědických řízení. V roce 2010 katastrální úřad v Břeclavi prováděl v katastrálním operátu Podivín zpracování digitální katastrální mapy (DKM). Digitalizací došlo u pozemků zjednodušené evidence – původ pozemkový katastr ke změně označení parcel a zpřesnění výměr. Pozemky vedené ve zjednodušené evidenci byly převedeny na parcely KN a vlastnictví k těmto parcelám bylo určeno na základě předchozí evidence. V té době, k našemu zděšení, na území dálničního tělesa katastrální úřad v Břeclavi vyznačil KN parcely s uvedením vlastnictví původních (námi vykoupených) vlastníků. Jednalo se o téměř tři desítky nových parcel, s celkovou výměrou cca 25 000 m². Vstoupili jsme tedy do jednání s katastrálním úřadem, předloţili kupní smlouvy na uvedené pozemky společně se ţádostí o opravu chyby v katastru nemovitostí. Katastrální úřad celou věc prošetřil, výsledkem šetření bylo oznámení, ţe námi předloţené kupní smlouvy nebyly nikdy středisku Geodézie doručeny, a z tohoto důvodu tedy nemohlo dojít k zápisu vlastnického práva na ŘSD. Přesto, ţe archiv ŘSD obsahuje mj. také dopis s doručenkou, jehoţ přílohou kupní smlouvy byly, nebylo dosaţeno dohody a předmětné parcely byly v průběhu roku 2011 a 2012 z velké části (znovu) vykoupeny. Některé však zůstaly jako problémové134 k dořešení v budoucnosti.
132
Kupní smlouvy s vlastníky dotčených pozemků Viz kapitola 5. 5. Kontrola podepsaných smluv při zápisu do Evidence nemovitostí 134 Viz kapitola 7.1.1. Exekuce, dědictví, vlastníci v zahraničí 133
56
7.4.2 Digitalizace katastrálního operátu v k.ú. Hustopeče u Brna Závaţnější problém nás však čekal v k.ú. Hustopeče u Brna. I tady jsme byli přesvědčení o tom, ţe díly, geometrickým plánem určené, se skutečně nacházely pod stavbou dálnic a výkupy pod dálničním tělesem jsou z větší části dokončeny. V roce 2011 jsme byli katastrálním úřadem v Břeclavi, katastrální pracoviště Hustopeče u Brna, vyrozuměni o zápisech duplicitního vlastnictví, kdy v evidenci KN přibyli nově k příslušnosti hospodařit pro ŘSD původní vlastníci. Dle katastrálního úřadu v Hustopečích byl geometrický plán pro zaměření dálnice vyhotoven v r. 1984 chybně. Identifikované pozemky se ve skutečnosti nenacházely pod dálničním tělesem. Pozemky, které byly vykoupeny se nachází mimo dálniční těleso a část pozemků pod dálničním tělesem nebyla tedy nikdy vykoupena. Ve svém sdělení katastrální úřad uvádí „vzhledem ke složitosti vedení tehdejšího operátu v k.ú. Hustopeče u Brna, kdy těleso dálnice protínalo 3 původní katastrální území, které byly dotčeny přídělovým operátem, došlo v některých částech k nedostatečným identifikacím. Při kontrole údajů katastru nemovitostí prováděné v souvislosti s dokončením převodu číselného vyjádření analogová katastrální mapy do digitální podoby a doplnění pozemků dosud evidovaných zjednodušeným způsobem do katastrální mapy na části katastrálního území Hustopeče u Brna bylo pak zjištěno, že část pozemků identifikovaných do tělesa dálnice nebyla od vlastníků vykoupena“.135 Řešení tohoto stavu je otázkou příštích let. V současné době čekáme na dokončení identifikace, abychom následně, na základě nového stavu KN rozhodli, jakým způsobem budou řešeny pozemky duplicitním zápisem zasaţené. Jen pro úplnost dodávám, ţe digitalizace v katastrálních územích, kterými vede dálnice D2 není zdaleka dokončena a v souvislosti s výše uvedenými kauzami očekáváme mnohá další překvapení.
7.5. Majetkoprávní příprava veřejně-prospěšných staveb dálnic V dnešní době jiţ samozřejmě není moţné stavět dálnici bez zajištění vlastnických či jiných práv k dotčeným pozemkům. Postup majetkoprávní přípravy pro nové veřejně prospěšné stavby dálnic je rozdělen do dvou etap:
135
Sdělení Katastrálního úřadu Břeclav, katastrální pracoviště Hustopeče u Brna, čj. PU.1866/2012-735
57
7.5.1 Podklady pro zahájení územního řízení Majetkoprávní příprava podkladů pro zahájení územního řízení spočívá v zajištění vyjádření všech vlastníků a nájemců stavbou dotčených pozemků a staveb k trvalému a dočasnému záboru, k odnětí ze zemědělského půdního fondu a k odnětí pozemků určených k plnění funkce lesa a kácení mimo lesní zeleně. Předpokladem pro zahájení majetkoprávní přípravy ve fázi územního řízení je dokumentace pro vydání územního rozhodnutí záborový elaborát zjištění předpokládané kupní ceny dotčených pozemků Vlastníci dotčených parcel jsou písemně, případně při ústním jednání seznámeni se stavbou a postupem majetkoprávního projednání. Obdrţí kopie dotčených částí záborového elaborátu a jsou poţádáni o vyjádření a jeho zaslání na ŘSD. V případě, ţe se vlastník nedostavil na ústní jednání, příp. nereaguje na písemnou ţádost je zaslána opětovná ţádost o vyjádření. Pro vlastníky neznámé a vlastníky neznámého pobytu je zpracována výzva, která je po dohodě s obcí vyvěšena na úřední desce. V případě, kdy vlastník odmítá vyjádření podepsat nebo je nečinný, zpracuje se písemný záznam s popisem dosud provedených úkonů.136
7.5.2 Podklady pro zahájení stavebního řízení Podklady pro zahájení majetkoprávní přípravy rozumíme pravomocné územní rozhodnutí pro umístění stavby projektovou dokumentaci vč. záborového elaborátu znalecké posudky ke stanovení kupní ceny dotčených pozemků a staveb znalecké posudky pro ocenění lesní a mimo lesní zeleně geometrické plány se souhlasy stavebního úřadu s dělením a scelováním pozemků listy vlastnictví
136
Směrnice GŘ č. 25/2006 Postup majetkoprávní přípravy veřejně prospěšných staveb dálnic a silnic I.třídy podle schválené územně-plánovací dokumentace – metodika ŘSD s.3
58
Zajištění vlastnických či jiných práv k dotčeným pozemkům je moţné dohodou – kupní a směnné smlouvy, smlouvy o převodu příslušnosti hospodařit, nájemní smlouvy, smlouvy o výpůjčce, smlouvy o zřízení věcného břemene, případně další smlouvy uzavírané na základě občanského zákoníku. Pokud vlastník vysloví nesouhlas s některou částí smlouvy, je naší snahou při osobním jednání dojít k dohodě a smlouvu upravit v souladu s obecně platnými právními předpisy dle návrhu vlastníka. Vyvlastněním – nedojde-li k dohodě s vlastníkem pozemku či stavby, bude toto právo zajištěno podle zvláštního právního předpisu.137 Zde je důleţité upozornit, ţe v rámci vyvlastňovacího řízení se vţdy projednává s věcně a místně příslušným úřadem moţnost splnění poţadavku vlastníka. Za tímto účelem se zpracuje geometrický plán pro případné dělení a scelování pozemků, rozšíření, příp. zúţení rozsahu vyvlastnění ve spolupráci s hlavním inţenýrem stavby a projektantem. Vzhledem k časové náročnosti vyvlastňovacího řízení se pak opakovaně i v rámci jiţ zahájeného řízení prověřuje moţnost dosaţení dohody s vlastníkem.138 Specifické problémy při zajišťování vlastnických či jiných práv k dotčeným pozemkům: Výskyt duplicitního vlastnictví – řešení je moţné 2 způsoby o projednání s jedním z vlastníků o uznání neplatnosti jeho vlastnictví a zajištění změny v KN formou souhlasného prohlášení o nedojde-li k dohodě o vlastnictví, je nutné věc řešit soudní cestou. V souvislosti se zjištěním duplicitního vlastnictví se prověřuje, zda se v dané lokalitě nebudou provádět pozemkové úpravy, v rámci kterých by mohlo být řešeno. Zástavní právo – pokud je předmětná nemovitost zatíţena zástavním právem, nevykupuje se. Formy řešení: o vlastní-li dluţník další vhodný majetek, projedná se moţnost převedení zástavního práva na tento majetek, příp. se projedná se zástavním věřitelem
137
Zákon č. 184/2006 Sb. ,o vyvlastnění, ve znění pozdějších předpisů Směrnice GŘ č. 25/2006 Postup majetkoprávní přípravy veřejně prospěšných staveb dálnic a silnic I.třídy podle schválené územně-plánovací dokumentace – metodika ŘSD s.4 138
59
moţnost vzdání se zástavního práva. Uzavřená dohoda se předloţí příslušnému KÚ k provedení změny, poté je nemovitost moţné vykoupit. o uzavření kupní smlouvy mezi ŘSD ČR a zástavním věřitelem, kdy smluvní stranou bude i zástavní věřitel. Smlouva musí mimo obvyklé náleţitosti obsahovat ujednání o tom, ţe ŘSD ČR uhradí zástavnímu věřiteli hodnotu zástavy, nejvýše však do ceny zjištěné převáděné nemovitosti. o nabyl-li stát majetek způsoby uvedenými v ustanovení § 13 zákona č. 219/2000 Sb.,139 závazky předchozího majitele na stát nepřecházejí140 (ustanovení § 41 odst. 1).141 Exekuce a konkurzní řízení o Konkurzní řízení nařízené soudem – se správcem konkurzní podstaty ŘSD projedná moţnosti, postupy a termíny uzavření příslušné smlouvy pro ŘSD. o Exekuční řízení Před vydáním exekučního příkazu – ŘSD projedná moţnosti získání předmětné nemovitosti s příslušným exekutorem a moţnost nezahrnutí této nemovitosti do rozsahu exekuce. Po vydání exekučního příkazu ŘSD písemnou formou vyrozumí exekutora o skutečnosti, ţe nemovitost je zasaţena výstavbou a současně nabídne odkup předmětné nemovitosti. Nedojde-li k dohodě s exekutorem nezbývá, neţ počkat a zahájit jednání s novým vlastníkem. Vyuţití předkupního práva dle § 101 zákona č. 183/2006 Sb., (stavební zákon).142
139
Zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích § 13 Stát nabývá majetek téţ zákonem, na základě zákona, děděním ze závěti, rozhodnutím příslušného orgánu, na základě mezinárodní smlouvy, kterou je stát vázán, popřípadě na základě jiných skutečností stanovených zákonem 141 § 41 odst. 1 pokud stát nabyl majetek způsoby uvedenými v ustanovení § 13, závazky předchozího majitele na stát nepřecházejí a zástavní práva k věcem a právům, které stát takto nabyl okamţikem přechodu na stát zanikají, nestanoví-li jinak zvláštní právní předpis, rozhodnutí příslušného orgánu nebo mezinárodní smlouva, kterou je stát vázán 142 Směrnice GŘ č. 25/2006 Postup majetkoprávní přípravy veřejně prospěšných staveb dálnic a silnic I.třídy podle schválené územně-plánovací dokumentace – metodika ŘSD s.6 140
60
8.
NOVELA
ZÁKONA
184/2006
Sb.,
O
VYVLASTNĚNÍ
A
ZÁKONŮ
SOUVISEJÍCÍCH Dnem 1. února 2012 vstoupila v platnost novela zákona č. 184/2006 Sb., o omezení nebo odnětí vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) a novela zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury. Zákon o vyvlastnění je předpisem, který upravuje odnětí nebo omezení vlastnického práva, vyvlastňovací řízení a stanovení náhrady za vyvlastnění s tím, ţe konkrétní účely vyvlastnění jsou upraveny ve zvláštních zákonech. Zákon o urychlení DI je zvláštním právním předpisem, upravující postup při vyvlastnění v souvislosti s výstavbou dopravní, vodní a energetické infrastruktury. Tento speciální právní předpis je moţné pouţít v případě, kdy jsou splněny podmínky pro jeho pouţití – tj. záměr výstavby dopravní infrastruktury je v souladu s platnou politikou územního rozvoje a je vydáno platné územní rozhodnutí. Předpis obsahuje zvláštní právní úpravu v oblasti ceny, lhůty pro vrácení práv a doručování. Vztah mezi těmito dvěma právními předpisy výstiţně stanoví § 3 zákona č. 416/2009 Sb.,143 „pro odejmutí nebo omezení práv k pozemkům nebo stavbám potřebným pro uskutečnění dopravní, vodní a energetické infrastruktury platí zákon o vyvlastnění, pokud tento zákon nestanoví jinak“. Hlavní podstatou právní úpravy je změna stanovování cen při výkupech pozemků v rámci majetkoprávní přípravy staveb. Důvodem této změny je rostoucí počet problémů, které vedou ke značnému zdrţení realizace těchto staveb a v konečném důsledku znamenají zdraţení staveb. Extremním důsledkem je pak úplné znemoţnění výstavby, tak jak jej známe z mediálně známých kauz. Počínaje účinností zákona o urychlení DI je kupní cena vázána ke skutečnému stavu pozemku ke dni výkupu, bez ohledu na jeho budoucí zhodnocení dopravní stavbou.144 Nebude jiţ tedy moţné vykupovat zemědělskou půdu za cenu stavebních pozemků. Cena bude stanovena znaleckým posudkem podle druhu a způsobu vyuţití pozemku v době před
143
§3 zákona č. 416/2009 Sb., Zákon o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury ve znění pozdějších předpisů 144 § 3b odst. 2 tamtéţ.
61
vydáním stavebního povolení.145 Cenu je moţné navýšit podle § 3b odst. 1 o 100 % v případě pozemku (s výjimkou stavebního pozemku) a o 15% v případě stavebního pozemku nebo stavby. Tuto cenu získá vyvlastňovaný, pokud dobrovolně uzavře smlouvu o získání práv pozemku nebo ke stavbě (půjde o vyšší cenu, neţ by vyvlastňovaný získal při případném vyvlastnění). Pokud nedojde k dohodě s vlastníkem a bude nutné přistoupit k vyvlastnění, náhrada za vyvlastnění se stanoví dle skutečného stavu a účelu uţití pozemku nebo stavby ke dni podání ţádosti o vyvlastnění, přičemţ se nepřihlédne k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s navrţeným účelem vyvlastnění. Cena se stanoví dle oceňovacího předpisu.146 Vydání rozhodnutí ve věci v případě, jsou-li splněny podmínky147 pro vyvlastnění, má dvě skupiny výroků: výrok o vyvlastnění práv k pozemku nebo ke stavbě148 výrok o náhradě za vyvlastnění149 Stanovenou cenu není v této fázi řízení moţné zvýšit jako v případě dobrovolného uzavření smlouvy. Proti rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu je přípustné odvolání – a to jak vůči výroku o vyvlastnění, tak proti výroku o náhradě škody. Lhůta pro odvolání činí 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí. V případě odvolání proti výroku týkajícího se vyvlastnění, má odvolání odkladný účinek i na ostatní výroky. Rozhodnutí tedy nenabude právní moci ani vykonatelnosti. Odvolání proti výroku o náhradě nemá odkladný účinek na ostatní výroky rozhodnutí, znamená to tedy, ţe výrok o vyvlastnění nabývá právní moci, a je dosaţeno práv k pozemku. Proti rozhodnutí odvolacího orgánu se nelze odvolat a nabývá právní moci oznámením všem odvolatelům a účastníkům řízení. Vyvlastňovací úřad zašle příslušnému katastru nemovitostí k zápisu do katastru nemovitostí.
145
Srovnej - §3 odst.5 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, dříve stanovil, ţe cena se sjednává ve výši trţní ceny obvyklé v daném místě a čase 146 Zákon 151/1997 Sb., zákon o oceňování majetku, ve znění pozdějších předpisů 147 Je-li v řízení prokázáno nesplnění podmínek pro vyvlastnění – ţádost bude zamítnuta 148 § 24 odst. 3 Zákona 184/2006 Sb., o vyvlastnění ve znění pozdějších předpisů 149 § 24 odst. 4 tamtéţ
62
Proti výroku o vyvlastnění je moţné podat ţalobu, která bude projednávána v rámci správního soudnictví.150 K řízení je příslušný krajský soud dle obvodu, ve kterém je sídlo správního orgánu, který ve věci rozhodnutí vydal. Ţaloba podaná vyvlastňovaným má odkladný účinek, rozhodnutí o vyvlastnění tedy nenabývá právní moci. Proti výroku o náhradě za vyvlastnění je moţné podat ţalobu, která bude projednána v občanském soudním řízení.151 I zde je příslušný krajský soud dle obvodu, ve kterém se vyvlastňovaná nemovitost nachází. Aţ v této fází152 soud při určování výše náhrady při zohlednění všech okolností tak, aby došel ke spravedlivé náhradě a kromě náhrad uvedených ve výroku o vyvlastnění můţe vyvlastňovanému poskytnout navýšení částky ve výši: 40 % ze stanovené ceny za zmírnění tvrdosti vyvlastnění, zohledňující délku vlastnictví pozemku nebo stavby více neţ 15 let od nabytí za úplatu 10 % ze stanovené ceny v případě polohy pozemku nebo stavby v zastavěném území nebo v případě polohy pozemku nebo stavby v území se zvláštní architektonickou hodnotou 20 % ze stanovené ceny v případě významu pozemku nebo stavby pro podnikatelskou činnost V této fázi je nutné zmínit zjišťování ceny při dodatečném majetkoprávním vypořádání pozemků pod stavbami dálnic. Tato problematika novou právní úpravou zasaţena nebyla a cena se bude stanovovat podle dosavadních zvyklostí, tedy jako cena zjištěná dle zvláštního právního předpisu.153
8.1 Úskalí nové právní úpravy Procesní úprava vyvlastňovacího řízení by vydala na samostatnou práci. Vypíchnutí důleţitých ustanovení týkajících se ceny za vyvlastňované pozemky a stavby nebylo samoúčelné. Právě v této oblasti vidím největší ústavněprávní úskalí nové právní úpravy. Jak jiţ bylo zmíněno, při dosaţení dohody práv k pozemku (stavbě) můţe být cena navýšena aţ
150
Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád 152 !!! 153 Zákon 151/1997 Sb., o oceňování majetku 151
63
o 100 % proti ceně původně stanovené. Při vyvlastnění se vyvlastňovaný můţe domoci navýšení ceny aţ ţalobou, a při splnění všech tří podmínek můţe být cena navýšena maximálně o 70%. Navíc současné splnění všech podmínek lze povaţovat téměř za nereálné. Nemůţeme snad takový postup označit jako pokus o vydírání a dosaţení podpisu o podpis v tísni? Vţdyť jak jinak lze chápat výše popsaný procesní postup? Moţnost získání vyšší ceny, neţ při vyvlastňovacím řízení v případě práv dohodou, je podle mého názoru neospravedlnitelný nátlak na případného vyvlastňovaného. Dalším problémem je odlišný způsob stanovení ceny za výkup pozemku. Do 31. 1. 2013 vykupovalo ŘSD pozemky jako stavební, a to ve výši ceny obvyklé v daném místě a čase jako pozemek stavební. Počínaje dnem 1. 2. 2013 bude ten samý pozemek oceněn ve výši ceny obvyklé – ovšem obvyklé ceny zemědělských pozemků v dané lokalitě. Tím dochází k pádu cen v řádu stokorun/m2.154 Zásada legitimního očekávání,155 kterou je moţno charakterizovat jako zásadu oprávněné důvěry v právo, a která vychází z toho, ţe rozhodl-li správní orgán určitou věc za určitých podmínek určitým způsobem, očekává občan stejné rozhodnutí ve stejné věci. Zásada se vztahuje vţdy k jednomu a témuţ správnímu orgánu. V tomto případě jde o stejnou stavbu, zahájenou na základě stejného stavebního povolení. Změnu právních předpisů občan nevidí jako změnu „hmotného práva“, ale jako útok na právní jistotu. „Právní jistota je základním atributem právního státu. Právní věda vidí těžiště právní jistoty ve vztahu tvorby práva a aplikace práva. S tím souvisí i požadavek stability práva a zákonnosti jak v rovině legislativy, tak v rovině soudního a správního rozhodování“.156 Ústavní soud k tomu uvádí: "Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. l Ústavy ČR). Jeho nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Tato předvídatelnost postupu je vyjádřením maximy, na základě níž se lze v demokratickém právním státě spolehnout na to, že ve své důvěře v platné právo nikdo nebude zklamán. Pouze
154
Srovnej – cena za výkup pozemku - např. do 31. 1. 2013 cena 450,- Kč/m2, po 1. 2. 2013 cena 13,- Kč/m2 (při navýšení 100% 26,- Kč/m2 155 §2 odst. 4 Zákona 500/2004 Sb., správní řád 156 REMUNDA, I. Česká republika je právní stát (?) Právní rozhledy 14/2008 s.526
64
takto
předvídatelné
chování
naplňuje
v praxi
fungování
materiálně
chápaného
demokratického právního státu a vylučuje prostor pro případnou svévoli".157 Posledním bodem mých výtek k novelizované úpravě je skutečnost, ţe na základě zmíněné právní úpravy dochází k rozdílnému oceňování pozemků pro budoucí výstavbu a pozemků pod stavbami dálnic jiţ vybudovaných a zkolaudovaných (tzv. dovýkupy). Není vyloučené, ţe pozemky se mohou nacházet vedle sebe (výstavba nového nájezdu u jiţ zbudované dálnice). V extremním případě se můţe jednat dokonce o stejného vlastníka. Pozemek pro novou stavbu bude oceněn dle skutečného stavu a účelu uţití (např. orná půda), pozemek pod stávající dálnicí jako pozemek stavební. Neumím si představit argumentaci o rozdílných cenách za m2 pozemku v souvislosti s jiným reţimem oceňování náhrady za výkup.
157
Nález ÚS IV.ÚS 690/01
65
ZÁVĚR Stavbu dálnice většinou chápeme jako obecně prospěšnou činnost. Dálnice ulehčí ţivot nám všem. Méně si jiţ uvědomujeme, ţe pozemky, přes které je plánována, mají svého vlastníka, kterému tak výstavba zasáhne do ţivota. Odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku z důvodu veřejného zájmu je vţdy citlivé téma. Dotýkáme se jednoho ze základních lidských práv, práva vlastnického. Vyvlastňování máme většinou spojené s tahanicemi o náhradu škody, méně si však uvědomujeme, ţe za neochotou vzdát se vlastnického práva nestojí vţdy jen výše náhrady. Musíme mít na paměti, ţe za vyvlastňovanou nemovitostí mohou stát sny, tvrdá práce, dědictví předků. Úkolem této práce bylo zamyslet se nad úpravou vyvlastnění z hlediska ústavněprávního. V jednotlivých kapitolách můţeme vysledovat, ţe ne vţdy v historii naší země, byla vlastnická práva na ţebříčku „nejvyšších hodnot“. Můţeme si také povšimnout zásadních protikladů – v některých obdobích jsou vlastnická práva pošlapávána, v jiných se vlastnická práva odnímají, příp. omezují velmi těţkopádně. I v naší demokratické společnosti si právní úprava vyvlastnění ne a ne poradit tak, aby vyvlastňování ve veřejném zájmu bylo efektivní, rychlé a za odpovídající náhradu. Jsme svědky toho, ţe ti, kteří dálnici nestojí v cestě a své nemovitosti prodají, jsou pak za hlupáky v přímém protikladu s těmi, kteří dlouhá léta blokují stavbu dálnice, aby na konci této dlouhé cesty byli štědře odměněni z peněz nás všech. Pak prohráváme všichni. Ti, co poskytli své nemovitosti bez tahanic a soudů,
stavbaři, kteří dlouhá léta čekají na ukončení sporu,
a společně pak my všichni, kteří, jako daňoví poplatníci, celou tu legraci platíme. Pohráváme si s důvěrou občanů v právo a v jeho účinnou pomoc při prosazování veřejných zájmů. Ţijeme v demokratickém, právním státě a úprava vyvlastnění by tedy měla odpovídat principům demokratického a právního státu. Je celkem logické, ţe po čtyřiceti letech ignorace vlastnických práv byla po pádu komunistického reţimu nastavena silná ochrana vlastnického práva. Ve snaze být demokratičtí, jsme se však postupně právní úpravou dostali na vrchol beznaděje. Je nejvyšší čas měřit všem stejným metrem – tak, jak by to podle mého názoru, mělo být v demokratické společnosti pravidlem. Nová právní úprava, jak uţ je u nás zvykem, obrací výši náhrady za výkup a případné vyvlastnění pro stavby dálnic o 180 stupňů. Cenový skok (pokud bych napsala „cenový šok“, tak by to ani nemuselo být povaţováno za překlep), který nastane oceňováním podle nových 66
pravidel, se tak můţe stát jedním z aspektů, které nové právní úpravě nedopřejí dlouhý ţivot. Obavy, zda se snaha nové právní úpravy o zrychlení
celého procesu získávání práv
k pozemkům nestane zpomalením, nejsou podle mého názoru bezpředmětné.
Závěrem bych ráda poděkovala svým kolegům. Mnozí z nich působí v majetkoprávní oblasti značnou část svého profesního ţivota. Doufám, ţe nakaţlivý dálniční bacil, kterým jsou zasaţení (v dnešní době čím dál vzácnější nebývalé nadšení a radost z vykonané práce), mi předali úspěšně, a ţe na této bakalářské práci je to alespoň malinko znát.
67
POUŽITÉ ZDROJE Literatura AMBRUSOVÁ, E., ŠROMOVÁ E., Vyvlastňovací řízení od A až do Z. Olomouc. Vydal: ANAG 2009, 231 s. ISBN 978-80-7263-554.2 HORZINKOVÁ, E. a kol. Správní právo – zvl. část. Plzeň. Vydal: Aleš Čeněk. 2009. 159 s. ISBN 978-80-7380-105-2. JASPERS, K. „Otázka viny“ Praha. Vydal: Akademia. 2009. 143 s. ISBN 978-80-200-1455-9 KINCL, J. – URUS, V. – SKŘEJPEK, M. Římské právo. 2 vydání. Praha : C. H. Beck, 1998. 386 s. ISBN 80-7179-031-1 KOCOUREK, T. Omezení vlastnického práva k pozemkům ve prospěch ochrany životního prostředí. Praha Vydal: Leges.2012. 278 s. ISBN 978-80-87876-10-6 KUKLÍK, J. Znárodněné Československo. Vydání první. Praha: Nakladatelství Auditorium, 2010. 450 s. ISBN 978-80-87284-12-4 LÍDL, V. Poslové zapomenuté budoucnosti. Vydalo Ředitelství silnic a dálnic ČR jako informační publikaci, rok vydání neuveden. PEKÁREK,M a kol. Pozemkové právo. Plzeň: Aleš Čeněk. 2010. 331 s. ISBN 978-80-7380-253-0 PRÁŠIL, M. Dálnice 1967 – 2007. druhé vydání 2007. Nákladem vlastním PRŮCHOVÁ, I., CHYBA, J. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodu obecného zájmu. Brno. Vydala : Masarykova univerzita,1998. svazek 22 185 s. ISBN 80-210-1959-X WAGNEROVÁ, E, a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. První vydání.. Praha. Vydal: Wolters Kluwer ČR 2012. 931 s. ISBN 978-80-7357-750-6
Odborné články WINTEROVÁ, A. Soudní ochrana při vyvlastnění. Právní fórum. 2009. roč. 6. č. 5. Wolters Kluwer, 60 s. 2009. ISSN 1214 -7966 REMUNDA, I.. Česká republika je právní stát (?) Právní rozhledy. 2008. roč. 15. č. 14. Vydal: C .H. Beck. 2008. s. 526. ISSN 1210-6410
68
Zdroje PF MU KANDALEC, P. Podklady k přednáškám z předmětu lidská práva a soudnictví, Brno. 2009. Právnická fakulta. Masarykova univerzita. WEYR. F. Právní posudek o úředních zákrocích proti Liechtensteinskému majetku ze dne 20. srpna 1945. Brno. Právnická fakulta. Masarykova univerzita. Zdroj: archiv PF MU
Internetové zdroje : ČUZK, stručná historie katastru nemovitostí. Dostupné na: http://www.cuzk.cz KRATOCHVÍL, Z. Obecné pojetí vlastnického práva,. Rigorózní práce. 2008. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. Dostupné z: http:// is.muni.cz/th/52605/pravf_r/ Ottův slovník naučný (online). Dostupné na : http.//letos.com/index.php/clanky/regaly#top SKALSKÝ, P. HLAVIČKA, J. Změny v úpravě vyvlastnění. Právní novinky. Prosinec 2009 odborný článek. Dostupné na http://havelholasek,cz/images/stories/publikace/legal_news_cz_2009_12.pdf ŠIMÍČEK, V. KYSELA, J. Ústavní právo. In BOBEK, M. – MOLEK, P. – ŠIMÍČEK, V. (eds.). Komunistické právo v Československu. Kapitoly z dějin bezpráví. Mezinárodní politologický ústav, Masarykova univerzita Brno 2009 s 300. Elektronicky přístupné na http:// www. Komunistickepravo.cz
Směrnice ŘSD Směrnice GŘ č. 23/2006 – směrnice upravující převody majetku tvořeného stavbami pozemních komunikací a jimi zastavěných silničních pozemků Směrnice GŘ č. 25/2006 Postup majetkoprávní přípravy veřejně prospěšných staveb dálnic a silnic I.třídy podle schválené územně-plánovací dokumentace – metodika ŘSD
69
