Uitdagingen voor een beter functionerende EMU Bijna zeven jaar geleden ging de monetaire unie van start. Sindsdien is de economische integratie van de deelnemende landen verder toegenomen, waarmee een belangrijke bestaansreden van de gemeenschappelijke munt aan kracht heeft gewonnen. Tegelijkertijd is er weinig vooruitgang geboekt om de mogelijke problemen verbonden aan het verlies van het nationale monetaire beleid te verkleinen. Het functioneren van de EMU kan wat dat betreft met name worden verbeterd door de arbeidsmarktflexibiliteit te vergroten en een minder procyclisch begrotingsbeleid te voeren. De oprichting van een monetaire unie impliceert dat het wisselkoersrisico tussen de deelnemende landen wegvalt. Omdat de handels- en kapitaalmarktintegratie tussen de EMU-landen is toegenomen, profiteren landen meer van het wegvallen van dit wisselkoersrisico. Maar deelname aan een monetaire unie kan ook problemen veroorzaken, omdat landen geen onafhankelijk monetair beleid kunnen voeren in het geval van landspecifieke schokken. Als landen zover zijn geconvergeerd dat ze weinig kans hebben op landspecifieke schokken, hoeft het verlies van het eigen monetaire beleid weinig problemen op te leveren. Ditzelfde geldt als landen schokken ook op andere wijze goed kunnen verwerken. Product- en arbeidsmarktflexibiliteit zijn hierbij belangrijk, terwijl ook het begrotingsbeleid een stabiliserende rol kan spelen. Binnen de EMU-landen zijn de productmarkten al redelijk flexibel. Daarentegen zijn de arbeidsmarkten relatief star en daarin is nauwelijks verbetering zichtbaar. Verder heeft het begrotingsbeleid procyclisch gewerkt, wat de gevolgen van landspecifieke schokken vergroot. Door met name aan arbeidsmarktflexibiliteit en het begrotingsbeleid te werken, kan het functioneren van de EMU nog worden verbeterd.
Silvie Verkaart en Bryan Chapple 1
1
Inleiding
Dit artikel beoordeelt in hoeverre het functioneren van de monetaire unie is verbeterd sinds zijn ontstaan en op welke terreinen nog ruimte voor verbetering bestaat. Hiertoe volgt eerst een uitleg van de theorie van het optimale valutagebied. Vervolgens worden de vorderingen van de monetaire unie op de criteria van deze theorie besproken, waarna wordt afgesloten met een aantal mogelijkheden voor verbetering.
2
De theorie van het optimale valutagebied
De theorie van het optimale valutagebied geeft een aantal criteria om te analyseren in hoeverre het voor een land zinvol is om deel te nemen aan een monetaire unie. Deze criteria zijn gebaseerd op twee belangrijke gevolgen van de keuze voor een gemeenschappelijke munt. Ten eerste valt 1
Een iets gewijzigde versie van dit artikel is eerder verschenen in het DNB Kwartaalbericht december 2005 p. 4554. Drs. S.A.M. Verkaart is werkzaam bij de divisie Economisch beleid en onderzoek van de Nederlandsche Bank. (e-mail:
[email protected]). Drs. B.R. Chapple is tegenwoordig werkzaam op het Ministery of Economic Development in Nieuw Zeeland (e-mail:
[email protected]).
bij deelname aan een muntunie het wisselkoersrisico weg en verminderen de transactiekosten voor handels- en kapitaalstromen. De voordelen daarvan zijn groter naarmate de monetaireuniegenoten economisch sterker met elkaar zijn verbonden, waarvoor de mate van handels- en kapitaalmarktintegratie belangrijke criteria zijn. Als onderdeel van een groot en geïntegreerd valutagebied zijn de deelnemende landen door het wegvallen van het onderlinge wisselkoersrisico ook minder kwetsbaar voor externe schokken zoals de Aziëcrisis. Het tweede gevolg van deelname aan een monetaire unie is het verlies van het eigen monetaire beleid om schokken op te vangen die anders uitwerken in verschillende landen. De kans dat een land te maken krijgt met een asymmetrische schok is mede afhankelijk van verschillen in de productiestructuur. Immers, wanneer landen een zeer uiteenlopende productiestructuur hebben, zijn de landen gevoeliger voor specifieke schokken en zal een gemeenschappelijke schok (zoals een olieprijsstijging) anders uitwerken in verschillende landen, waardoor het gemeenschappelijke monetaire beleid voor alle deelnemende landen minder geschikt kan worden. Daarbij stelt de theorie van het optimale valutagebied dat het verlies van monetaire-beleidsautonomie minder problematisch is wanneer een land beschikt over alternatieve aanpassingsmechanismen. Een asymmetrische schok kan in dat geval namelijk ook zonder hulp van het monetaire beleid worden opgevangen. De belangrijkste alternatieve aanpassingsmechanismen zijn arbeidsmobiliteit, loon- en prijsflexibiliteit en een stabiliserend begrotingsbeleid. Figuur 1 geeft een schematisch overzicht.
Figuur 1 Aspecten van deelname aan een monetaire unie
Criteria optimaal valutagebied
Verdwijnen van wisselkoersrisico en verminderen van transactiekosten
Handels- en kapitaalmarktintegratie
Verlies van nationaal monetair beleid bij het opvangen van asymmetrische schokken
Kans op asymmetrische schokken
Alternatieve aanpassingsmechanismen
Productiestructuur
Arbeidsmobiliteit Loon- en prijsflexibiliteit Stabiliserend begrotingsbeleid
2
De theorie van het optimale valutagebied heeft ook zijn beperkingen, met name omdat de theorie geen eenduidig oordeel kan geven over het nut van deelname aan een monetaire unie. De criteria kennen bijvoorbeeld geen minimumniveau waarmee kan worden beoordeeld of een land eraan voldoet. Ook kan de mate waarin een land aan de criteria voldoet veranderen als gevolg van de deelname aan een monetaire unie. Verder voorziet de theorie niet in een afweging tussen de verschillende criteria. Immers, hoe kleiner de kans dat een land te maken krijgt met asymmetrische schokken, hoe minder sterk de alternatieve aanpassingsmechanismen hoeven te zijn en andersom, maar hoeveel precies is niet duidelijk. Dit artikel bespreekt daarom de diverse criteria voor deelname aan een monetaire unie afzonderlijk.
3
Handels- en kapitaalmarktintegratie verder toegenomen
De mate van handels- en kapitaalmarktintegratie tussen de eurogebiedlanden was al aanzienlijk vóór de start van de monetaire unie en deze is sindsdien verder toegenomen. Voor de EMU als geheel laat de interne handel sinds het ontstaan van de monetaire unie een duidelijke stijging zien, zie tabel 1. Met uitzondering van Griekenland en Ierland zijn ook alle individuele eurogebiedlanden vanaf 1999 meer handel met elkaar gaan drijven. Dat betekent dat een belangrijk gevolg van deelname aan de monetaire unie – het verminderen van de transactiekosten en het wegvallen van het onderlinge wisselkoersrisico – voor vrijwel alle deelnemende landen nu nog meer baten oplevert dan voordat de muntunie er was.
Tabel 1 Handelsintegratie eurogebied Procenten bbp
1981-86
1987-92
1993-98
1999-04
België/Luxemburg Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Nederland Oostenrijk Portugal Spanje
36,4 11,4 6,5 8,4 7,8 13,6 8,2 26,3 14,7 10,9 5,0
36,9 11,4 7,0 9,2 9,5 16,3 8,4 25,8 16,4 16,8 7,5
36,3 8,8 8,8 9,0 8,5 18,3 9,1 21,1 16,4 16,9 10,0
45,7 11,6 10,3 12,1 7,5 18,1 10,0 28,9 22,2 18,7 11,8
EMU-gemiddelde
11,4
11,8
11,3
14,4
Toelichting: gemiddelde van import uit en export naar overige eurogebiedlanden. Bron: IMF.
Ook de kapitaalmarktintegratie tussen de eurogebiedlanden is verder toegenomen sinds het ontstaan van de monetaire unie. De integratie van de financiële markten is in het bijzonder versneld in de markt voor interbancaire deposito’s en in de markt voor afgeleide financiële producten. Daarnaast heeft de oprichting van de euro-obligatiemarkt geleid tot fors hogere uitgiftevolumes van bedrijfsobligaties vergeleken met de gecombineerde uitgifte van 3
schuldpapier in de oude nationale valuta. Sinds 1999 is hier het uitgiftevolume met meer dan 25% per jaar toegenomen. De meer liquide obligatiemarkt heeft ook bijgedragen aan lagere financieringskosten voor bedrijven en overheden.
4
Kans op asymmetrische schokken waarschijnlijk iets afgenomen
Er zijn verschillende manieren om de kans op asymmetrische schokken in kaart te brengen. Een standaard aanpak is te kijken naar de vergelijkbaarheid van de productiestructuur. Hoe meer de productiestructuur van een land afwijkt van die van het gemiddelde in het eurogebied, hoe groter de kans is dat een schok niet dezelfde gevolgen in alle landen zal hebben. De zogenoemde Krugman-index is een manier om verschillen in productiestructuur te meten. Hoe hoger deze index, hoe meer de productiestructuur van het desbetreffende land verschilt van die van het eurogebied als geheel. Tabel 2 laat zien dat in meerdere landen een lichte toename van de specialisatiegraad zichtbaar is ten opzichte van het begin van de monetaire unie.
Tabel 2 Krugman-index Procenten België Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Spanje
1983-86
1987-90
1991-94
1995-98
1999-02
29,9 20,6 29,3 16,6 46,5 47,1 23,5 48,5 26,0 20,6 41,2 24,5
29,6 23,0 28,7 16,6 45,0 46,3 19,3 38,4 21,9 20,3 39,4 26,4
31,8 23,6 31,5 15,4 42,4 42,5 18,7 35,2 21,0 19,1 33,3 24,6
31,5 22,8 30,7 15,5 41,6 44,0 18,2 43,8 18,6 18,6 34,1 23,8
32,1 24,4 32,6 15,5 39,3 49,7 16,5 51,3 20,1 19,4 38,6 26,1
Toelichting: De Krugman-index is de optelsom van de absolute verschillen in sectoraandelen in een economie en die van het eurogebied als geheel (zonder het desbetreffende land). De cijfers zijn op basis van een opsplitsing van de bruto toegevoegde waarde (nominaal) in 22 sectoren. De index kan variëren van 0 tot 200. Bron: Groningen Growth and Development Centre en eigen berekeningen.
Een nadeel van de Krugman-index is dat productiestructuurverschillen niet allesbepalend zijn voor de kans op asymmetrische schokken. Dezelfde sectoren vertonen namelijk sterk uiteenlopende groeiprestaties in verschillende EMU-landen. De uiteenlopende prestaties van dezelfde sectoren lijken voort te komen uit productiviteits- en innovatieverschillen tussen landen. 2 Ook bij gelijke productiestructuur zouden dus aanzienlijke groeiverschillen tussen EMU-landen blijven bestaan.
2
Ook meetproblemen kunnen een rol spelen, indien de sectoropsplitsing niet gedetailleerd genoeg is om alle relevante sectorverschillen te laten zien.
4
Het is ook mogelijk om naar de gerealiseerde groeiverschillen te kijken. Uit deze cijfers blijkt de mate waarin landen in de praktijk door asymmetrische schokken worden getroffen. Hierbij kan worden gekeken naar het verschil tussen het snelst en het minst snel groeiende land of naar de standaardafwijking van de bbp-groei in de eurogebiedlanden. Hoewel de keuze van methodiek de resultaten enigszins beïnvloedt, luidt de algemene conclusie van deze analyses dat de groeiverschillen tussen de EMU-landen niet zijn toegenomen sinds het begin van de monetaire unie en volgens sommige maatstaven zelfs zijn afgenomen. 3 Een uitsplitsing van de bbp-groei in een trend- en in een conjunctuurcomponent biedt nader inzicht in de groeiverschillen in het eurogebied. Wanneer landen dezelfde conjunctuurbewegingen hebben, dan suggereert dit dat de totale impact van de schokken en hun doorwerking op de economie min of meer gelijk zijn. Volgens de theorie van het optimale valutagebied zal het gemeenschappelijke monetaire beleid dan geschikt zijn voor deze landen. Uit de decompositie van de bbp-groei blijkt dat de conjunctuurcycli van eurogebiedlanden zijn geconvergeerd sinds het ontstaan van de monetaire unie, zie tabel 3. Dit is een positief teken voor de werking van de gemeenschappelijke munt. Minder positief is het feit dat de trendgroeiverschillen niet zijn afgenomen. Binnen een monetaire unie met een gemeenschappelijke korte rente maar beperkte arbeidsmobiliteit (zie hieronder), kunnen de trendgroeiverschillen zich in inflatieverschillen vertalen. 4 Dit komt omdat bij een lager trendgroeiniveau op lange termijn een lagere rente hoort. Van nature zijn trendgroeiverschillen overigens vrij persistent; Duitsland en Italië bevinden zich bijvoorbeeld al jaren onder het Europese gemiddelde terwijl Spanje en Ierland erboven zitten. Tot op zekere hoogte kunnen dergelijke trendgroeiverschillen een lange termijn aanpassingsproces (zoals de Duitse eenwording) en demografische factoren weerspiegelen. Daarnaast kan de trendgroei beïnvloed worden door de flexibiliteit van de economie.
3
4
Het verschil tussen het snelst en het minst snel groeiende land is afgenomen van 9,2 procentpunten in 1999 tot 3,2 procentpunten in 2004. Ook wanneer de zesjaargemiddelden voor en na de oprichting van de monetaire unie worden beschouwd is het groeiverschil afgenomen en daarnaast is de standaardafwijking van de groei in de eurogebiedlanden kleiner geworden. In een monetaire unie met vrij kapitaalverkeer bestaan er slechts kleine verschillen in de lange rente, die met name voortkomen uit uiteenlopende kredietrisicopremies.
5
Tabel 3 Groeiverschillen eurogebied Standaardafwijking van de groei¹ 1993-1998 1999-2004 Trendgroei Output gap
1,6 1,5
1,6 1,2
Trendgroei eurogebiedlanden² 1993-1998 1999-2004 België Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Oostenrijk Portugal Spanje
2,2 2,9 2,2 1,9 2,4 7,1 1,6 5,3 2,8 2,5 2,9 2,9
2,1 1,3 3,2 2,1 3,6 7,0 1,4 4,5 2,0 2,0 2,0 3,0
EMU-gemiddelde
2,1
1,9
¹Procentpunten ²Procentuele mutaties. Bron:Europese Commissie.
Ook inflatieverschillen kunnen een indicatie geven van een afwijkende gevoeligheid voor schokken (zowel wat betreft de schokken zelf als de doorwerking daarvan). In de praktijk is een lichte daling van de inflatieverschillen tussen de eurogebiedlanden zichtbaar sinds het begin van de monetaire unie. De meest gangbare manier om dit te meten is de standaardafwijking van de inflatie in de verschillende lidstaten. De gemiddelde standaardafwijking in de 24 maanden voorafgaand aan de start van de muntunie was 1,2 procentpunten. Die is iets afgenomen tot 0,9 procentpunt in de 24 maanden tot september 2005. 5 Een al te grote daling was niet te verwachten, gegeven het feit dat de inflatieverschillen al klein waren bij aanvang van de monetaire unie, mede in samenhang met de Maastrichtcriteria. Maar zeker gegeven deze goede startpositie is het positief dat het verlies van nationale monetaire soevereiniteit niet heeft geleid tot meer uiteenlopende inflatieprestaties.
5
Alternatieve aanpassingsmechanismen niet of nauwelijks versterkt
Arbeidsmobiliteit Een grote mate van arbeidsmobiliteit tussen de monetaire-uniegenoten kan helpen bij het opvangen van de gevolgen van asymmetrische schokken. Tijdelijke of permanente migratie van werknemers uit landen met een hoge werkloosheid naar landen met een lage werkloosheid kan de negatieve welvaartseffecten van deze schokken voor de monetaire unie als geheel beperken. Met
5
Gebaseerd op HICP-cijfers.
6
andere woorden: een hoge mate van arbeidsmobiliteit draagt bij aan een efficiënte verdeling van arbeid en daarmee aan een zo hoog mogelijke welvaartsgroei voor de unie als geheel. In de praktijk is de intra-E(M)U migratie echter, ook na de totstandkoming van de monetaire unie, opvallend laag gegeven de aanzienlijke verschillen in werkloosheid en loonniveau tussen de monetaire-uniegenoten. Het aandeel inwoners met andere EU-nationaliteiten in de bevolking van zeven EMU-landen varieerde in 2002 van 0,3% in Finland en Italië tot 5,5% in België (met de EU-hoofdstad Brussel) en deze aandelen zijn zeer constant over de tijd (zie tabel 4). Alleen voor Portugal en Spanje is een licht stijgende trend waarneembaar, wat gezien de lage niveaus van ingezetenen uit andere EU-landen kan worden opgevat als een inhaalslag richting het Europese gemiddelde. Ze lijken in ieder geval niet voort te komen uit een tekort aan arbeidskrachten, aangezien beide landen kampen met een relatief hoge werkloosheid. De lage arbeidsmobiliteit tussen de EMU-landen hangt deels samen met de taal- en culturele barrières die tussen de Europese landen bestaan, maar ook met institutionele belemmeringen als de erkenning van diploma’s en de overdracht van pensioenaanspraken. De restricties op arbeidsmobiliteit die de meeste oude EU-lidstaten aan de nieuwe lidstaten hebben opgelegd geven wat dit betreft ook een verkeerd signaal. Bij de lage arbeidsmobiliteit speelt daarnaast waarschijnlijk ook het vrij genereuze sociale zekerheidstelsel in de meeste EMU-landen een rol, aangezien die de noodzaak van het zoeken naar werk elders verkleint. Immers, ook de interne arbeidsmobiliteit binnen veel EMU-landen is laag.
Tabel 4 Aandeel inwoners uit andere EU-landen Procenten totale bevolking 1993 België Duitsland Finland Frankrijk Italië Nederland Portugal Spanje
5,4 2,2 . 2,3 0,3 1,3 0,3 0,5
1998
2002
5,5 2,3 0,3 2,1 0,3 1,2 0,5 0,7
5,5 2,3 0,3 . 0,3 1,3 0,6 0,8
Bron: OESO.
Loon- en prijsflexibiliteit Een EMU-land dat wordt getroffen door een asymmetrische schok zal het monetaire beleidsinstrument en de wisselkoersflexibiliteit minder missen wanneer de lonen en prijzen zowel in opwaartse als in neerwaartse richting voldoende flexibel zijn. Wanneer de lonen en prijzen zich bijvoorbeeld snel neerwaarts aanpassen na een negatieve schok, zal de productie minder dalen, mede omdat vanuit het buitenland meer vraag ontstaat naar de (goedkopere) binnenlands geproduceerde goederen en diensten. Aldus kan het verlies aan werkgelegenheid als gevolg van de desbetreffende negatieve schok worden beperkt.
7
De grote verschillen in werkloosheid tussen de EMU-landen zijn een teken van beperkte flexibiliteit op de arbeidsmarkt. 6 Ook als er nauwelijks arbeidsmobiliteit is tussen landen, kan loonflexibiliteit immers een bijdrage leveren aan het oplossen van werkloosheid. Dat dit mechanisme niet goed werkt, wordt bevestigd door onderzoek waaruit blijkt dat de lonen in veel EMU-landen nauwelijks reageren op langdurige werkloosheid. Lonen reageren wel op de conjunctuur, maar het proces is traag. 7 Het eerder geconstateerde feit dat de inflatieverschillen binnen het eurogebied nauwelijks zijn veranderd, betekent niet dat de relatieve inflatieprestatie van landen ten opzichte van het eurogebied als geheel onveranderd zijn gebleven. In een aantal gevallen beweegt de inflatie rondom het eurogebiedgemiddelde, al naar gelang de relatieve positie van dat land in de conjunctuurcyclus. In Nederland bijvoorbeeld was de inflatie boven het Europese gemiddelde vanaf medio 1997, maar sinds eind 2003 is de Nederlandse inflatie lager dan die in het eurogebied als geheel. In sommige landen blijft de inflatie wel hardnekkig onder of boven het gemiddelde (Duitsland heeft langdurig lagere en Spanje hogere inflatie). Maar ook in die gevallen kunnen de inflatieverschillen bijdragen aan de gewenste verandering van de concurrentiepositie van een land. Resultaten van een door het Eurosysteem verricht onderzoeksprogramma geven aan dat consumentenprijzen flexibeler zijn dan vaak wordt gedacht. Gemiddeld worden de prijzen ongeveer één keer per jaar veranderd en prijsdalingen vinden bijna zo vaak plaats als prijsstijgingen (met uitzondering van de dienstensector).
Stabiliserend begrotingsbeleid Budgettair beleid kan worden gebruikt om het effect van (tijdelijke) conjunctuurverschillen op te vangen, bijvoorbeeld door de automatische stabilisatoren te laten werken. Zo stijgen de uitgaven van een overheid automatisch wanneer meer mensen een werkloosheidsuitkering krijgen, terwijl de inkomsten uit bijvoorbeeld de winst-, inkomsten- en consumptiebelasting (BTW) afnemen. Deze ‘automatische’ reacties op de conjunctuur zorgen ervoor dat de overheid over de conjunctuurcyclus een stabiliserende impuls aan de economie geeft. Naast deze automatische stabilisatoren nemen regeringen ook discretionaire maatregelen – deze kunnen de anticyclische werking van de automatische stabilisatoren bevorderen of tegenwerken. Om te zien hoe regeringen het budgettaire beleid hebben gebruikt, is derhalve een maatstaaf nodig die het discretionaire beleid aangeeft, bijvoorbeeld het structurele primaire overheidssaldo. 8 In de meeste eurogebiedlanden (waaronder Nederland) bestaat sinds 1999 een negatieve correlatie tussen de veranderingen in deze structurele primaire saldi en de output gaps (zie ook grafiek 1). Deze correlatie betekent dat het discretionaire beleid in deze landen procyclisch heeft gewerkt, wat het 6 7 8
In september 2005 varieerde de werkloosheid van 9,4% in Frankrijk en 9,3% in Spanje tot 4,3% in Ierland en 4,6% in Nederland. Zie Swank e.a. (2003). Overigens kunnen loonkosten per eenheid product ook flexibeler worden wanneer instituties productiviteitsveranderingen in voldoende mate faciliteren. De structurele primaire saldi zijn de feitelijke saldi gecorrigeerd voor het effect van automatische stabilisatoren en voor de rentevergoeding op de schuld van de overheid.
8
effect van de automatische stabilisatoren vermindert. Hierdoor heeft het budgettaire beleid de conjunctuurbewegingen minder goed opgevangen dan wanneer er geen discretionair beleid was gevoerd. Het budgettaire beleid heeft dus het functioneren van de EMU belemmerd.
Grafiek 1 Output gap en ontwikkeling structureel primair begrotingssaldo in het eurogebied Procenten bbp 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Output gap Ontwikkeling structureel primair begrotingssaldo¹ 1. Structureel primair begrotingssaldo (in procenten bbp) van jaar t minus het structureel primair begrotingssaldo van jaar t-1. Bron: Europese Commissie.
De belangrijkste verklaring voor het procyclische discretionaire begrotingsbeleid is dat de landen een verruimend beleid hebben gevoerd in de economisch goede tijden en vervolgens een verkrappend beleid moesten voeren tijdens de economische neergang om zich aan het Stabiliteitsen Groeipact (SGP) te houden. Met uitzondering van Portugal had geen enkel eurogebiedland extra bezuinigingen nodig gehad om de 3% tekortgrens te respecteren, wanneer ze eind jaren negentig en in 2000 geen procyclisch beleid hadden gevoerd. Deze conclusie is achteraf gezien duidelijk. Maar het laat ook zien hoe lastig het is om goed discretionair beleid te voeren, gegeven de grote onzekerheden bij het inschatten van de stand van de conjunctuur. De anticyclische werking van het begrotingsbeleid kan dus beter worden overgelaten aan de automatische stabilisatoren.
6
Hoe kan het beter?
Zoals uit bovenstaande paragrafen blijkt, zijn de voordelen van de EMU voor de deelnemende landen toegenomen als gevolg van de verdere economische integratie. Daar staat tegenover dat de structurele groeiverschillen tussen de eurogebiedlanden niet zijn afgenomen en de alternatieve aanpassingsmechanismen niet of nauwelijks zijn versterkt. Hieronder worden de belangrijkste mogelijkheden ter verbetering van het functioneren van de EMU besproken.
9
Arbeidsmarktflexibiliteit vergroten Een flexibele arbeidsmarkt, voorzien van de juiste economische prikkels voor werknemers en werkgevers, draagt bij aan een goede prijsvorming op de arbeidsmarkt en daarmee aan een goede allocatie van arbeid. Het flexibiliseren van de arbeidsmarkt (waartoe in deze context ook de sociale zekerheid behoort) kan daarmee het functioneren van de EMU op twee aspecten van de theorie van het optimale valutagebied verbeteren. Ten eerste kunnen arbeidsmarkthervormingen de structurele groeiverschillen tussen de EMU-landen helpen verkleinen en daarmee bijdragen aan het verminderen van inflatieverschillen. Dit geldt bijvoorbeeld voor hervormingen die de participatie van ouderen op de arbeidsmarkt vergroten. Ten tweede kunnen arbeidsmarkthervormingen de alternatieve aanpassingsmechanismen loon- en prijsflexibiliteit en mogelijk ook de intra-eurogebied arbeidsmobiliteit verbeteren, hoewel taal- en cultuurverschillen bij dit laatste waarschijnlijk altijd een belemmering zullen blijven. De werking van deze alternatieve aanpassingsmechanismen kan bijvoorbeeld verbeteren door een versoepeling van de ontslagbescherming, wat het voor werkgevers makkelijker maakt het werknemersbestand aan te passen aan de stand van de conjunctuur, zowel in de opgaande als de neergaande fase. 9 Al met al zijn arbeidsmarkthervormingen daarmee een van de meest effectieve manieren om de EMU dichter bij een optimaal valutagebied te brengen. Ook volgens het IMF is op het terrein van arbeidsmarkthervormingen voor de eurogebiedlanden nog de meeste winst te behalen. Zo stelt het IMF dat beleid gericht op het vergoten van de prikkel om betaald werk aan te nemen, de inschakeling van arbeid aantoonbaar verbetert. Er zijn veel factoren van belang voor het tot stand brengen van een optimale arbeidsinzet en een optimale loonvorming, variërend van de hoogte van de werkloosheidsuitkeringen tot de dekkingsgraad van collectieve arbeidsovereenkomsten. Hier is gekozen voor een aantal OESOindicatoren die de financiële prikkels op de arbeidsmarkt en de hervormingen daarin meten.
9
Overigens biedt ontslagbescherming ook economische voordelen, aangezien het kan worden gezien als een verzekering tegen inkomensverlies en een manier om de maatschappelijke kosten van ontslag (met name de werkloosheidsuitkering) te internaliseren.
10
Grafiek 2 Arbeidsmarkthervormingen eurogebied Relatieve hoogte van werkloosheidsuitkeringen Procenten
Belastingwig Als percentage van totale arbeidskosten 50
55
ongewogen gemiddelde EMU-landen
NL
45
2003
2001
ongewogen gemiddelde EMUlanden
FR PT
FR
IT FIN
NL
BE
GR ES
AUT
IT 30
35 ES IR
FIN AUT
ongewogen gemiddelde EMUlanden
BE
DE
40
ongewogen gemiddelde EMU-landen
PT
DE 25
20
15
10
LUX 15
25
35
1997
45
10
55
Ontslagbescherming Als index van 0 tot en met 6, van minst tot meest restrictief
IR 20
30
1998
50
Impliciete belasting op niet vervroegd uittreden Procenten gemiddeld inkomen 90
4
ongewogen gemiddelde EMUlanden
ongewogen gemiddelde EMU-landen
2003
ES FR
3
GR
PT ES FIN BE IR
2
AUT
50
IT
BE AUT
70 ongewogen gemiddelde EMUlanden
ongewogen gemiddelde EMUDE landen
NL
LUX
NL
PT
2003
40
FIN
FR
DE
30 IR IT 10
1 1
2
3
10
4
1998
30
50
70
90
1998
Toelichting: De grafiek met de generositeit van werkloosheidsuitkeringen toont de gemiddelde hoogte van de uitkering ten opzichte van het loon over verschillende inkomensgroepen, gezinssituaties en uitkeringsduur. Bron: OESO.
Uit grafiek 2 blijkt dat de arbeidsmarktbelemmerende werking van deze factoren sinds de oprichting van de monetaire unie over het algemeen licht is verminderd (punten onder de 45º-lijn geven verbeteringen aan). De belastingwig en de impliciete belasting op het niet vervroegde uittreden, die de inschakeling van (oudere) mensen in het arbeidsproces belemmeren, zijn wat gedaald, maar beide zijn nog altijd een stuk hoger dan het gemiddelde in de OESO-landen. De relatief strenge Europese ontslagbescherming, die de dynamiek op de arbeidsmarkt en de bereidheid van werkgevers om nieuwe mensen aan te nemen in de weg staat, is nauwelijks gewijzigd. Ten slotte zijn de toch al relatief hoge werkloosheidsuitkeringen in het eurogebied zelfs licht verruimd (cijfers tot 2001), wat de prikkel voor mensen om een nieuwe baan te zoeken (en daarvoor eventueel te migreren naar een ander EMU-land) verder verkleint. Dit suggereert dat er zeker op dit vlak mogelijkheden zijn om de werking van de arbeidsmarkt (en dus het functioneren van de monetaire unie) te verbeteren. Nederland is hierbij een duidelijke uitschieter
11
en kan op dit punt dan ook nog winst behalen. Meer in het algemeen kunnen landen die relatief hoge belemmeringen kennen op bepaalde terreinen met behulp van structurele hervormingen de flexibiliteit van hun arbeidsmarkt en het functioneren van de EMU verbeteren.
Procyclisch begrotingsbeleid verminderen Ten tweede kan de stabiliserende werking van het begrotingsbeleid worden verbeterd door een betere naleving van het (hervormde) SGP, met name in goede economische tijden. Begrotingsconsolidatie in goede tijden en het vasthouden aan de middellange termijndoelstelling voor het overheidstekort scheppen ruimte om de automatische stabilisatoren volledig te kunnen laten werken in geval van een economische neergang. Het 3%-tekortplafond, waarmee een opwaartse schulddynamiek wordt voorkomen, is nuttig vanuit het oogpunt van de theorie van het optimale valutagebied, omdat anticyclisch begrotingsbeleid bij houdbare overheidsfinanciën geloofwaardiger en daarmee effectiever is. Er zijn aanwijzingen dat een verruimend begrotingsbeleid dat gepaard gaat met een naar verwachting tijdelijk begrotingstekort en houdbare staatsschuld, tot minder compenserend spaargedrag van de private sector leidt (en de economie dus meer stimuleert) dan een verruimend begrotingsbeleid vanuit een situatie van hoge tekorten en schuld. Ten slotte verkleint het naleven van het SGP de kans op asymmetrische schokken veroorzaakt door het begrotingsbeleid zelf.
Economische integratie verder stimuleren door handels- en kapitaalmarktbarrières weg te nemen Naast het versterken van de alternatieve aanpassingsmechanismen, kunnen ook de voordelen van het wegvallen van het wisselkoersrisico worden gestimuleerd. Handelsbarrières zijn er nog steeds binnen de EU en het blijkt niet altijd makkelijk om hier voortgang te boeken. Een recent voorbeeld hiervan is de dienstenrichtlijn, die tot doel heeft de nationale handelsbelemmeringen in de economisch belangrijke dienstensector te verminderen, maar waarschijnlijk zal worden afgezwakt. De prijzen van diensten zijn minder flexibel dan van goederen. Afgezien van het stimuleren van de handelsintegratie, kan het bevorderen van (internationale) concurrentie in de dienstensector ook helpen om deze prijzen flexibeler te maken. Wat de financiële markten betreft, is het opvallend dat de eurogebiedintegratie het sterkst is in de delen die het dichtst bij het monetaire beleid staan (met name geld- en obligatiemarkten). Daarentegen is de integratie van aandelenmarkten en met name de bancaire integratie op retailniveau (grensoverschrijdende kredietverlening en fusies en overnames) nog nauwelijks toegenomen. Bij de aandelenmarkten staan de relatief hoge grensoverschrijdende transactiekosten een verdere verdieping en verbreding in de weg, wat zorgt voor hogere financieringskosten voor bedrijven. Om de grensoverschrijdende transactiekosten te verminderen is een verdere integratie van de markt-infrastructuur nodig, bijvoorbeeld met betrekking tot de verevening en afwikkeling van transacties. Wat de bancaire integratie op retailniveau betreft suggereert het zeer lage niveau van de grensoverschrijdende kredietverlening (slechts 3,5% van de totale kredietverlening) dat
12
deze markt nog zeer gefragmenteerd is. Dit hangt mede samen met verschillen in taal en cultuur, maar ook verschillen in toezichtstructuur en belastingwetgeving werpen niet geringe obstakels op. Om de opbrengsten van de euro verder te vergroten zouden deze obstakels moeten worden verkleind.
Literatuur •
Berg, J., M. Grande & F.P. Mongelli (eds.) (2005), ‘Elements of the Euro Area – Integrating Financial Markets’, Global Finance Series, Ashgate Publishing, Burlington, USA.
•
Brandt, N., J-M. Burniaux and R. Duval (2005), ‘Assessing the OECD Jobs Strategy: Past Developments and Reforms’, OECD Economics Department Working Paper No. 429.
•
Brosens, T., ‘Hoe erg knelt de 3% nu werkelijk?’, nog te verschijnen.
•
Darvas, Z., A.K. Rose & G. Szapáry (2005), ‘Fiscal Divergence and Business Cycle Synchronization: Irresponsibility is idiosyncratic’, NBER Working Paper No. 11580.
•
DNB (2005a), ‘Meer welvaart door Europese integratie’, DNB Kwartaalbericht september 2005, p. 97-107.
•
DNB (2005b), ‘Kan de overheid de consumptie stimuleren?’, DNB Kwartaalbericht juni 2005, p. 69-75.
•
Duval, R. & J. Elmeskov (2005), ‘The effects of EMU on structural reforms in labour and product markets’, www.oecd.org.
•
Dhyne, E., L. Álvarez, H. Le Hihan, G. Veronese, D. Dias, J. Hoffmann, N. Jonker, P. Lünnemann, F. Rumler & J. Vilmunen (2005), ‘Price setting in the Euro Area: some stylized facts from individual consumer price data’, ECB Working Paper No. 524.
•
Fertig, Michael & Christoph M. Schmidt (2002), ‘Mobility within Europe – What do we (still not) know?’ IZA Discussion Paper Series, no. 447. IMF (2004), ‘Euro Area Policies’, www.imf.org.
•
Llaudes, R. (2005), ‘The Phillips curve and long-term unemployment’, ECB Working Paper No. 441.
•
Mongelli, F.P. (2002), ‘”New” Views on the Optimum Currency Area Theory: What is EMU telling us?’, ECB Working Paper No. 138.
•
OECD (2005a), ‘Economic Policy Reforms: Going for Growth. Structural Policy Indicators and Priorities in OECD Countries’, OECD Publishing.
•
OECD (2005b), ‘Employment Outlook’, OECD Publishing.
•
Swank, J., M. Varkevisser, H. Van Dalen, S. Van der Geest en B. Kuijpers (2003), ‘Economische Integratie in Europe. Een inventariserende literatuurstudie’, OCFEB Research Memorandum 0304.
•
Tumpel-Gugerell, G. (2005), ‘Presentation of indicators of financial integration in the euro area’, www.ecb.int.
13
