Uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen

Definitief afstudeeronderzoek

Uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen

“De factoren die bepalend zijn voor de beslissing om juridische diensten uit te besteden”

Door: Dennis Mica Studentnummer 0486027

Afstudeeronderzoek Master Business Studies Begeleider: Drs. A.C.J. Meulemans Universiteit van Amsterdam Begeleider Brunel-Legal: Lennart van den Belt 20 december 2006

“Uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen” Afstudeeronderzoek Dennis Mica

________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________________ Pagina 1 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________

Voorwoord Voor u ligt het afstudeeronderzoek dat ik geschreven heb in het kader van mijn studie Business Studies aan de Universiteit Van Amsterdam. In ruim vier maanden tijd heeft het onderzoek antwoord gegeven op de vraag welke factoren bepalend zijn voor de beslissing om juridische diensten uit te besteden bij overheidsinstellingen. Dit onderzoek was waarschijnlijk niet tot stand gekomen zonder de hulp, ondersteuning en het advies van Brunel Legal en dan met name Lennart van den Belt. Ook wil ik mijn begeleider van de UVA, de heer Meulemans bedanken voor zijn adviezen en ondersteuning. Bovendien wil ik de heer Voorink bedanken voor zijn hulp en inzichten over de onderzoeksmethodes die ik gebruikt heb. Tot slot bedank ik alle geïnterviewden voor de tijd en moeite die ze hebben genomen om mijn vragen persoonlijk te beantwoorden. Zonder hen waren er geen resultaten geweest. Ik wens u veel plezier met het lezen van mijn onderzoek.

Amsterdam, 20 december 2006.



________________________________________________________________________

Executive summary In august 2006, based on conversations with Brunel Legal, I began researching the factors that are most important for a decision to outsource legal services at governmental institutions in The Netherlands. This resulted in the research that lies before you. First, the most important literature concerning outsourcing in general, Business Process Outsourcing, outsourcing of IT-services and outsourcing at governmental institutions were thoroughly examined, resulting in a theoretical model that shows the factors that are most important for outsourcing in general. Of course, the translation to outsourcing legal services at governmental institutions had to be made. The most important factors according to the literature are costs, capacity and lack of knowledge and expertise, innovation, quality, experience with outsourcing, competences of the supplier, finance, trust and reliability, leakage of knowledge and sensitive information, problem solving, planning, culture, reorganization, the public opinion, the number of suppliers, danger to the employment, laws concerning outsourcing, government policy, delivery periods, contractual relations, strategy, market environment, production life cycle, shirking, misuse of sensitive information, opportunistic renegotiation, the interest, knowledge intensity and size of the service, core competences and the loss of resources. The factors mentioned above were put in an empirical research model. With this model, I composed a list of questions, witch I used to interview a number of people at Dutch governmental institutions. All of the persons interviewed were involved in a decision to outsource legal activities. All of the persons were head of their legal department. The interviews were in-dept; witch gave the advantage to study each case thoroughly, without the need to stick to the list of questions. With that advantage, the results were more than expected. Therefore, more conclusions could have been drawn. The in-dept interviews resulted, after being thoroughly analyzed, in a completely new practical model that applies only to outsourcing legal services at governmental institutes in The Netherlands. This model can be found in chapter 8 of this research. All interviews showed a great level of agreement; witch makes it easier to draw conclusions. Besides the factors that influence a decision to outsource, the model also contains the level of influence that each factor has, and if the effect of a factor is positive, negative or both. These outcomes were not planned, but were the result of the in-dept interviews. Also, conclusions have been drawn about the experience with outsourcing and the organization of legal departments. All of the research questions are answered. The theoretical model showed reasonable agreements with the new practical model. A number of factors that are of influence according to the literature were in fact of no influence in practice. For example, the trust in a supplier and the fear to lose confidential information were not relevant in practice. Also, a number of factors had no influence on a decision, but are important for the success of the outsourcing process. A factor that was in practice of high importance but was not mentioned in the literature is the involvement of a service. Feeling with the organization and keeping in touch with the civilians needs was of high importance according to the persons interviewed. Finally, an advice has been given to Brunel Legal concerning how to deal with the results of this research. For other conclusions and an extended results and methods, I wish to refer to the compete research document. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 3 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Inleiding............................................................................................................. 6 Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet............................................................................................... 7 2.1 Doel van het onderzoek................................................................................................. 7 2.2 Onderzoeksvraag ........................................................................................................... 7 2.3 Deelvragen ..................................................................................................................... 7 2.4 Begrippen....................................................................................................................... 7 2.5 Relevantie van het onderzoek....................................................................................... 8 2.6 Type Onderzoek en Onderzoeksmethode .................................................................... 8 Hoofdstuk 3: Literatuurstudie ................................................................................................ 9 3.1 Literatuur Outsourcing/ BPO........................................................................................ 9 3.2 Theorie outsourcing ICT............................................................................................. 14 3.3 Theorie outsourcing overheid..................................................................................... 16 3.4 Theoretisch model Outsourcing ................................................................................. 19 Hoofdstuk 4: Beschrijving Brunel-Legal ............................................................................. 21 4.1 Historie Brunel ............................................................................................................ 21 4.2 Brunel-Legal................................................................................................................ 22 4.3 De markt....................................................................................................................... 22 Hoofdstuk 5: Empirisch onderzoeksmodel .......................................................................... 24 5.1 Onderzoeksmethode .................................................................................................... 25 5.2 Operationalisering ....................................................................................................... 26 5.3 Empirisch onderzoeksmodel....................................................................................... 28 5.3 Gegevensverzameling ................................................................................................. 29 5.4 Validiteit ...................................................................................................................... 30 5.5 Betrouwbaarheid.......................................................................................................... 31 5.6 Vragenlijst.................................................................................................................... 31 Hoofdstuk 6: Diepte-interviews............................................................................................ 33 6.1 Ervaring met uitbesteden van juridische diensten..................................................... 34 6.2 Organisatie juridische diensten................................................................................... 35 6.3 Financieel gerelateerde factoren................................................................................. 36 6.4 Kwaliteitgerelateerde factoren.................................................................................... 37 6.5 Organisatiegerelateerde factoren................................................................................ 38 6.7 Omgevingsgerelateerde factoren................................................................................ 39 6.8 Randvoorwaarden........................................................................................................ 39 6.9 Overige factoren .......................................................................................................... 41 Hoofdstuk 7: Resultaten ........................................................................................................ 42 7.1 Ervaring en organisatie ............................................................................................... 42 7.2 De factoren................................................................................................................... 42 Hoofdstuk 8: conclusie en evaluatie..................................................................................... 49 Hoofdstuk 10: Advies Brunel Legal..................................................................................... 52 Bijlagen................................................................................................................................... 54 Bijlage 1 Uitwerking interviews ........................................................................................... 55 Bijlage 1A: Uitwerking interview Hans Besamusca, hoofd bestuurszaken gemeente Alkmaar.............................................................................................................................. 56 ____________________________________________________________________________________________ Pagina 4 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Bijlage 1B Uitwerking interview Huub Linthorst, Hoofd wetgeving en juridische zaken, Ministerie van Economische Zaken...................................................................... 59 Bijlage 1C Uitwerking interview Jan Vijfwinkel, Adj. Directeur juridische zaken tevens hoofd afdeling civielrecht, Ministerie van Defensie............................................ 61 Bijlage 1D Uitwerking interview Kees Roos, Juridisch Controller Bestuursondersteuning gemeente Haarlem...................................................................... 64 Bijlage 1E Uitwerking interview Maura Meijer, Hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken, Gemeente Leidschendam-Voorburg .................................................................... 67 Bijlage 1F Uitwerking interview Marianne Pel, sectormanager juridische dienstverlening, Provincie Noord-Holland ...................................................................... 70 Bijlage 2: lijst van literatuur en bronnen .............................................................................. 73



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 1: Inleiding Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn masterstudie Business Studies aan de Universiteit van Amsterdam. Het onderzoek is in ruim vier maanden tijd tot stand gekomen en geeft meer inzicht in het uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen. Dit onderwerp is nog relatief onbekend binnen de wetenschappelijke literatuur. De kernvraag van het onderzoek is welke factoren een rol spelen bij een beslissing om juridische diensten uit te besteden. Outsourcing heeft mij al geruime tijd kunnen boeien. Ik ben al jaren betrokken bij een schoonmaakbedrijf, en in die branche zijn aanbestedingen aan de orde van de dag. Helaas kan een aanbesteding van een overheidsinstelling ook een negatieve invloed hebben op deze branche. Mede daarom ben ik zeer geïnteresseerd in het beslissingsproces van een overheidsinstelling. Bovendien is door dit onderzoek een combinatie mogelijk geweest van mijn huidige studie Business Studies en mijn vorige studie Management Economie en Recht, vanwege de juridische insteek van dit onderzoek. De scriptie is geschreven bij Brunel-Legal. Brunel heeft aangegeven zeer geïnteresseerd te zijn in de markt voor het uitbesteden van juridische diensten, en dan met name bij overheidsinstellingen. In samenspraak zijn wij tot de onderzoeksvraag gekomen. De onderzoeksvraag zal worden beantwoord door middel van een aantal stappen. Eerst wordt de onderzoeksopzet behandeld, met daarin onder andere de uitwerking van de onderzoeksvragen en de kernbegrippen. Vervolgens zal de belangrijkste wetenschappelijke literatuur over outsourcing, Business Process Outsourcing, outsourcing van ICT-diensten en outsourcing bij overheidsinstellingen uitvoerig besproken worden. De belangrijkste factoren die in de literatuur genoemd zijn zullen worden opgenomen in een theoretisch model. Vervolgens zal uitvoerig worden beschreven hoe de factoren uit de literatuur getoetst gaan worden aan de werkelijkheid. Een empirisch onderzoeksmodel zal worden gevormd en de manier om gegevens te verzamelen zal worden verklaard. Aan de hand van de vragenlijst die in hoofdstuk 5 wordt besproken zijn diepte-interviews afgenomen. De volledige uitwerkingen van de interviews zijn opgenomen in de bijlage. De diepte-interviews worden bovendien besproken in hoofdstuk 6. De resultaten komen in hoofdstuk 7 uitvoerig aan bod, gevolgd door een conclusie, waarin een nieuw model is opgenomen. In dit model zijn alle factoren weergegeven die van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten uit te besteden bij overheidsinstellingen. Ten slotte zal het onderzoek worden geëvalueerd en zal een advies aan Brunel-Legal worden gegeven.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk wordt kort de opzet van het onderzoek besproken. Aan bod komen onder meer het doel van het onderzoek, de onderzoeksvraag, deelvragen, uitwerking van een aantal begrippen, de relevantie van het onderzoek en de onderzoeksmethode. 2.1 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is het inzicht krijgen in de factoren die leiden tot een beslissing voor het uitbesteden van juridische diensten, uitmondend in een advies over hoe Brunel-legal hier het beste mee om kan gaan. 2.2 Onderzoeksvraag Bepalend voor de vorm en uitkomsten van het onderzoek is de onderzoeksvraag. Daarom is het van groot belang om deze goed te definiëren. De volgende vraag vormt de kern van dit onderzoek: Welke factoren zijn bepalend voor de beslissing tot uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen? 2.3 Deelvragen Naast de onderzoeksvraag kunnen er ook een aantal deelvragen worden geformuleerd. Deze zullen in de loop van dit onderzoek worden beantwoord en worden geëvalueerd in de conclusies. • Welke factoren zijn volgens de literatuur van belang voor de beslissing om uit te besteden? • Komen de factoren die door de literatuur worden aangehaald overeen met de praktijksituatie bij overheidsinstellingen? • Wat is de rol van culturele invloeden op de beslissing om uit te besteden? • Wat zijn de factoren die leiden tot het uitbesteden van ICT-diensten? • Wat is er bekend over de mogelijkheden van uitbesteden van juridische diensten? 2.4 Begrippen Hieronder zijn de belangrijkste begrippen die gebruikt zijn in de onderzoeksvraag nader uitgewerkt. Zo worden misverstanden voorkomen en is helder wat onderzocht dient te worden. Bovendien zorgt de uitwerking van begrippen voor de nodige afbakening van het onderzoek. • Uitbesteden: Werkzaamheden van een opdrachtgever die door derden worden uitgevoerd en waarvoor derden verantwoording moeten afleggen aan de opdrachtgever, volgens specificaties en of aanwijzingen van de opdrachtgever. • juridische dienstverlening: outsourcing van bijv. een juridische helpdesk, handhavingtrajecten, afhandeling van bezwaarschriften enz., maar eventueel ook de uitbesteding van de screening van contracten en/of het voeren van procedures die normaal bij een huisadvocaat worden belegd. • Uitbesteden juridische dienstverlening: Processen zoals de hierboven genoemden die binnen het object van de uitbesteder dan wel op een andere locatie ____________________________________________________________________________________________ Pagina 7 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ worden uitgevoerd en waarover verantwoording afgelegd dient te worden en een resultaatverbintenis voor wordt gesteld. • Overheidsinstellingen: Rijksoverheden (ministeries), provincies en gemeentes in Nederland. 2.5 Relevantie van het onderzoek Dit onderzoek kan van belang zijn voor ondernemingen die zich bezighouden met juridische dienstverlening, zoals Brunel Legal, maar ook voor andere detacheerders van juridisch personeel. Bovendien kan het overheidsdiensten inzicht verschaffen in de besluitvorming over het uitbesteden van juridische diensten. Dit heeft als voordeel dat besluitvormers bij de overheid op de beslissingsfactoren kunnen inspelen om zo sneller diensten uit te besteden, wanneer blijkt dat uitbesteden voordeliger en of kwalitatief beter is. Bovendien blijkt uit gesprekken met Brunel-Legal dat de markt voor het uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen een vrij onbekende markt is. Uitbesteding van juridische diensten vindt nog nauwelijks plaats. Meer informatie over deze markt zou dus kunnen betekenen dat bijvoorbeeld Brunel een ‘First Mover Advantage’ kan creëren. 2.6 Type Onderzoek en Onderzoeksmethode Omdat de te achterhalen informatie zeer complex van aard is, zal een onderzoeksmethode gebruikt worden in de vorm van een uitgebreide kwalitatieve case-studie. Door het doen van een selectie open diepte interviews is het mogelijk om eventueel gevoelige en achterliggende informatie te achterhalen. Het theoretisch onderzoek is bedoeld om een theoretisch model tot stand te brengen waaruit blijkt welke factoren volgens de theorie van belang zijn voor de beslissing omtrent aanbesteding. Aan de hand van dat model wordt een empirisch onderzoeksmodel gecreëerd, uitmondend in een vragenlijst voor de aanstaande diepteinterviews. De diepte-interviews zullen geanalyseerd worden, zodat een theoretisch model tot stand kan komen voor de factoren die van belang zijn voor een beslissing omtrent het uitbesteden van juridische diensten. Binnen de gegevens van de diepte-interviews zal naar patronen gezocht worden, zodat conclusies getrokken kunnen worden. Deze resultaten zullen vergeleken worden met een praktijkvoorbeeld om zo te toetsen of de gevonden resultaten overeenkomen met de werkelijkheid. Aan de hand van het theoretische model worden conclusies getrokken, uitmondend in een advies aan Brunel over hoe men het beste met deze factoren om kan gaan. Tot slot zal het onderzoek geëvalueerd worden. In hoofdstuk 5 wordt de onderzoeksmethode nader uitgewerkt.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 3: Literatuurstudie Hoewel er over outsourcing in het algemeen vrij veel geschreven is, valt er niet veel literatuur te vinden over het uitbesteden van juridische diensten. De literatuur over outsourcing gaat vooral over outsourcing in het algemeen en over offshoring. Een vrij nieuw fenomeen is Business Proces Outsourcing (BPO), waarbij een compleet proces aan een externe partij wordt overgelaten. Bij ICT-diensten is het al langer gebruikelijk dat diensten worden uitbesteed. Daarom zal literatuur hierover ook als vergelijkingsmateriaal gebruikt worden. Opvallend aan de besproken literatuur is dat het vooral gericht is op het managen van outsourcing en op het nemen van beslissingen over outsourcing. Er is geen literatuur gevonden over hoe een aanbieder van outsourcing het beste zijn diensten kan aanbieden. Hieronder zal de belangrijkste literatuur die gebruikt zal worden voor het onderzoek besproken worden. De gebruikte literatuur is opgesplitst in drie delen, te weten literatuur over Business Process Outsourcing (BPO) en outsourcing in het algemeen, theorieën over outsourcing van ICT-diensten en theorie over outsourcing van overheidsdiensten. 3.1 Literatuur Outsourcing/ BPO Hoewel enigszins gedateerd (1967) is het boek van P. Croon zeer nuttig voor mijn onderzoek. Het bespreekt verschillende vormen van uitbesteding, punten die in overweging genomen moeten worden bij uitbesteding, capaciteitsuitbesteding en quasiuitbesteding. Dit boek is dus vooral nuttig om definities te bepalen en vormt een aanzet voor de factoren die van belang zijn voor de beslissing om uit te besteden. Volgens Croon (1967) moet uitbesteding aan twee voorwaarden voldoen om het uitbesteding te kunnen noemen. Het proces moet ten eerste liggen op het gebied van de eigen activiteiten van de opdrachtgever. Uitbesteden moet een alternatief zijn voor het in eigen beheer houden van het proces. Ten tweede moet de opdracht die wordt uitbesteed geschieden in opdracht van en volgens de bijzondere wensen van de opdrachtgever. Er moet een duidelijk onderscheid bestaan tussen koop en uitbesteden (Croon, 1967: 40). Capaciteitsuitbesteding vindt plaats ten gevolge van tijdnood in de eigen productie of door schaarste van productiemiddelen. Bovendien kan capaciteitsuitbesteding plaatsvinden uit economische overwegingen. Er is sprake van speciale uitbesteding wanneer een organisatie een speciale activiteit niet goed of niet rendabel kan verrichten (Croon, 1967: 67-69). Speciale uitbesteding vindt voornamelijk plaats wanneer een organisatie zich meer op kerntaken gaat richten. Bij de beslissing dient rekening gehouden te worden met waar de kracht van de organisatie ligt en of een bepaalde activiteit binnen de sfeer van de organisatie past (Croon, 1967: 83). De factoren die de beslissing van speciale uitbesteding beïnvloeden zijn prijs, kwaliteit en financiering. Ook geeft Croon het belang van vertrouwen in samenwerking op lange termijn aan. De vrees voor afhankelijkheid en eventueel gebrek aan vertrouwen zijn van groot belang bij de beslissing om uit te besteden. De afhankelijkheid hangt af van de marktvorm en de kwantiteit en importantie van de uit te besteden activiteit (Croon, 1967: 88). Dit komt er op neer dat er grotere vrees voor afhankelijkheid ontstaat wanneer ____________________________________________________________________________________________ Pagina 9 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ er maar enkele aanbieders zijn die de dienst kunnen verrichten, of als de activiteit die wordt uitbesteed bepalend kan zijn voor de kwaliteit van de organisatie. Croon noemt ook een ander voordeel van speciale uitbesteding, namelijk dat de structuur van de organisatie kan worden vereenvoudigd. Hierdoor kunnen een hoop organisatorische problemen worden voorkomen of verdwijnen. Capaciteitsuitbesteding heeft veelal een gedwongen karakter, vandaar wordt ook wel de term gedwongen uitbesteding gebruikt. Gedwongen uitbesteding doet zich voor door onverwachte pieken in de activiteiten van een organisatie, tijdnood, arbeidsschaarste, gebrek aan ruimte, financieringsmoeilijkheden en door overheidsvoorschriften (Croon, 1967: 102).Beslissingsfactoren voor capaciteitsuitbesteding zijn de prijs, onzekerheid en vrees voor afhankelijkheid, kwaliteit en levertijd, de kwantiteit en organisatorische planning (Croon, 1967:130-138). Hoewel de definities van Croon nuttig zijn, is het geheel enigszins gedateerd, met name door het gebruik van vele voorbeelden uit de industrie. De vraag is ook of het uitbesteden van juridische diensten capaciteits- of speciale uitbesteding is. Voor een willekeurig commercieel bedrijf kan een juridische dienst speciale uitbesteding zijn, terwijl dezelfde dienst voor een overheidsinstelling ook aangemerkt kan worden als gedwongen uitbesteding. Het boek van Nooteboom (1994) richt zich meer op de relaties tussen toeleveranciers en uitbesteders. Hierin komen diverse strategische vraagstukken aan bod die moeten leiden tot een goed management van die relaties. Ook Nooteboom gaat verder in op de definitie van uitbesteding. Hij maakt onderscheid tussen capaciteitsuitbesteding, waarbij tijdelijk gebruik wordt gemaakt van externe productiecapaciteit, en specialiteitsuitbesteding, waarbij de toelevering in meer of mindere mate is gebaseerd op specifieke competenties van de toeleverancier (Nooteboom, 1994: 16). Ook hier kan weer de vraag gesteld worden of er in het geval van juridische diensten sprake is van capaciteits- of specialiteitsuitbesteding. Nooteboom geeft een aantal redenen om al dan niet uit te besteden. Redenen om uit te besteden: • Conjuncturele flexibiliteit; opvang van pieken d.m.v. capaciteitsuitbesteding. • Strategische flexibiliteit; minder gebonden aan eigen productieproces en minder vaste kosten. • Levenscyclus productie; producten die aan het einde van de levenscyclus zijn draaiende houden zonder eigen nieuwe investeringen. • Specialisatie; een toeleverancier kan door specialisatie goedkoper produceren. • Lagere loonkosten; loonkosten bij kleine toeleveranciers zijn lager, en arbeid is flexibeler. • Sterkere prikkels; levering via de markt kan sterkere prikkels tot prestatie geven. • Technische competentie; de leverancier kan iets wat de uitbesteder niet kan. • Innovatieve competentie; de leverancier is beter in staat om voor de activiteit of het product te innoveren. Redenen om niet uit te besteden: • Kosten; men kan het zelf goedkoper produceren. • Technische competentie; er is geen goede toeleverancier te vinden. • Afhankelijkheid/risico ____________________________________________________________________________________________ Pagina 10 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ • Strategie; vrees voor lekkage van kennis naar concurrenten en verlies van opties om met bestaande competenties nieuwe markten te betreden. (Nooteboom, 1994: 32 tabel 1.1) Het artikel van Aron, Clemons en Reddi (2005) beschrijft het risicoprofiel van outsourcing en hoe een onderneming daarmee om kan gaan. In het artikel worden voorbeelden gebruikt van offshoring, maar volgens de auteurs zijn de bevindingen ook te gebruiken voor outsourcing (Aron et al, 2005: 40). Er zijn drie strategische risico’s verbonden aan offshoring, te weten Shirking, misbruik van informatie en opportunistische heronderhandeling. Shirking is het opzettelijk onder de maat presteren van de leverancier. Minder ervaren of lager gekwalificeerd personeel inzetten door een leverancier dan was overeengekomen is ook een vorm van Shirking. Er is sprake van opportunistische heronderhandeling wanneer, afhankelijk van de machtspositie van de leverancier, de voorwaarden van een contract gewijzigd kunnen worden als blijkt dat er geen alternatieven voor de onderneming zijn (Aron et al, 2005: 41-43). Als oplossing of hulpmiddel tegen deze risico’s wordt de term “strategic chunkification” aangedragen (Aron et al, 2005: 38, 47, 53). Hierbij wordt een proces verdeeld in een aantal activiteiten die uitbesteed kunnen worden. Door de spreiding wordt het risico van uitbesteden verminderd. Quinn & Hilmer (1995) hebben het begrip Strategic outsourcing nader onder de loep genomen. Ze stellen dat, wanneer op een goede manier gecombineerd, ondernemingen zich moeten richten op hun kerncompetenties, en de rest van de activiteiten strategisch moeten outsourcen. Hierdoor worden inkomsten gemaximaliseerd, en kan de onderneming zich concentreren op, en investeren in, waar het goed in is. Dit zorgt er voor dat de onderneming beter bestand is tegen huidige en toekomstige concurrentie. Een ander groot voordeel is dat de innovaties en kenniscapaciteiten benut kunnen worden door de onderneming (Quinn & Hilmer, 1995: 48). Bovendien spreidt uitbesteden de risico’s en zorgt voor meer flexibiliteit, vooral in de aankoop van snel veranderende technologieën (Quinn & Hilmer, 1995: 64). Belangrijk is echter wel dat managers exact weten welke processen kerncompetenties zijn. Men moet een ideale balans vinden tussen de competenties die intern dienen te blijven en welke uitbesteed kunnen worden. Competenties zijn kerncompetenties als ze unieke waarde toevoegen en superieur zijn t.o.v. concurrenten. Dit zijn voornamelijk kennisgerelateerde activiteiten die voldoen aan (toekomstige) behoeftes van klanten. Dit hoeven niet altijd productieprocessen te zijn (Quinn & Hilmer, 1995: 52-56). Het wel of niet uitbesteden van activiteiten is afhankelijk van het competitieve voordeel dat de onderneming met de activiteit kan behalen en de strategische kwetsbaarheid die het uitbesteden van de activiteit met zich mee kan brengen. Een lage potentie voor competitief voordeel en een lage strategische kwetsbaarheid vereist weinig controle. Zo een activiteit kan dus zonder veel risico’s worden uitbesteed (Quinn & Hilmer, 1995: 56-57).



________________________________________________________________________

Business process Outsourcing In het artikel Integration of Inter-Company Business Processes by Emerging BPO Approaches door Papinniemi et al, wordt Business Process Outsourcing (hierna BPO) als optie van B2B integratie besproken. De drivers van outsourcing zijn volgens de auteurs kosten, schaalvoordelen, kerncompetentie ideologie en de beschikbaarheid van capaciteiten en risicodeling. BPO wordt gedefinieerd als het verplaatsen van business processen vanuit de organisatie naar een externe leverancier. Verder bestaat BPO uit het management van één of meer specifieke bedrijfsprocessen door een derde partij (bijvoorbeeld accounting), ondersteund door eigen stafdiensten (Papinniemi et al, 2005: 133). Het onderzoek van Symons (2004) geeft een ‘good practice’ model dat aangeeft welke aspecten aandacht moeten krijgen om te bepalen welke processen in aanmerking komen voor BPO. De motieven voor organisaties om aan BPO te doen zijn divers. Daarom is het van belang om eerst te beslissen welke doelen er met BPO bereikt willen worden (Papinniemi et al, 2005: 134). Het artikel geeft ook een aantal risico’s van outsourcing. Zo is er een risico dat door outsourcing capaciteiten en resources verloren raken. Hoe schaarser de capaciteit is, des te aantrekkelijker het is om de capaciteiten intern te ontwikkelen en andersom (Papinniemi et al, 2005: 134). Volgens Quinn en Hilmer zijn de risico’s van strategisch outsourcen het verlies van belangrijke vaardigheden of de ontwikkeling van de verkeerde vaardigheden en het verlies van controle over de leveranciers (Quinn & Hilmer, 1995: 65-67). Beveiliging van informatie is ook een belangrijk risico van outsourcing. De beslissing om gebruik te maken van outsourcing wordt beïnvloed door de kwetsbaarheid van een proces en de tijd en kosten die nodig zijn om het proces te herstellen. Bovendien kan outsourcing leiden tot een verlies aan strategische flexibiliteit. Door outsourcing kan het moeilijk zijn om gestandaardiseerde processen te veranderen wanneer dat nodig is. Daarnaast is er minder flexibiliteit doordat de geleverde dienst door derden ook aan anderen, en eventueel ook aan de concurrentie, kan worden geleverd. Eventueel competitief voordeel wordt hierdoor dus in gevaar gebracht. Tot slot bestaat het gevaar dat een organisatie afhankelijk wordt van haar leveranciers (Papinniemi et al, 2005: 133). Ook volgens Hoecht & Trott (2005) brengt outsourcing een aantal risico’s met zich mee. De drijfveren van outsourcing zijn volgens academische literatuur het terugdringen van operationele kosten, de mogelijkheid om vaste kosten om te zetten in variabele kosten en de mogelijkheid om meer op kerncompetenties te focussen (Hoecht & Trott, 2005: 3). Toch is het volgens de auteurs vanuit langetermijnperspectief belangrijker voor een onderneming om zich af te vragen hoe competitief te blijven. Bovendien is er twijfel over de vraag of kerncompetenties uitbesteed kunnen worden (Hoecht & Trott, 2005: 3). Outsourcen kan een gevaar zijn voor het innovatief vermogen van de onderneming, en dus ook voor de concurrentiepositie. Bovendien kan dit leiden tot een te grote afhankelijkheid van derden. Dit kan voorkomen worden door een intieme relatie tussen leverancier (outsourcer) en de onderneming, waarbij uitwisseling van kennis



________________________________________________________________________ plaatsvindt. Dit in tegenstelling tot het outsourcen van verantwoordelijkheden, dat in de meeste gevallen plaatsvindt ((Hoecht & Trott, 2005: 5). Outsourcen kan ook een gevaar vormen vanwege het mogelijke lekken van gevoelige informatie. Degelijke contracten tussen onderneming en leverancier kunnen een hoop problemen helpen voorkomen. Toch speelt ook vertrouwen een grote rol om uitbestedingsrelaties succesvol te maken. Naast vertrouwen in competenties van de leverancier (reputatie) zijn ook interpersoonlijke vertrouwensrelaties van belang (Hoecht & Trott, 2005: 7). Dit wordt ook onderstreept in het artikel van Johnsen et al (2006). Zij stellen dat de relatie tussen onderneming en de leverancier voor een groot deel bepalend is voor het succes van outsourcen (Johnsen et al, 2006: 78). Vertrouwen in de Goodwill, competenties van de partijen en contracten vormen de basis van een outsourcingrelatie (Johnsen et al, 2006: 83). Bovendien wordt het belang van cultuurverschillen tussen de onderneming en de leverancier aangehaald. Het begrijpen van de verschillen tussen culturen kan een belangrijke factor zijn in het managen van de outsourcingrelatie (Johnsen et al, 2006: 84). Strategische outsourcing gaat verder dan traditionele outsourcing omdat er meer op zoek wordt gegaan naar competitieve voordelen die te behalen zijn. De mogelijkheid om kerncompetenties uit te besteden zijn meer aanwezig omdat men hoopt onderdeel te worden van een globaal kennisnetwerk, om zo de innovativiteit te vergroten. Strategische outsourcing vindt vaak plaats met meerdere leveranciers en voor kortere periodes, in tegenstelling tot traditionele outsourcing. Hierdoor is er ook meer vertrouwen nodig, hetgeen de risico’s van strategische outsourcing aanzienlijk vergroot (Hoecht & Trott, 2005: 9). Enigszins afwijkend van de hierboven besproken literatuur is het onderzoek van Gilley en Rasheed (2000). Ze hebben onderzocht wat de financiële en niet-financiële gevolgen zijn van outsourcing van kerntaken en stafdiensten. De onderzochte factoren komen in grote mate overeen met de voor- en nadelen die in voorgaande literatuur besproken zijn. Aan de hand van een aantal performance-indicatoren hebben ze empirisch onderzocht wat de effecten van outsourcing op de gehele onderneming zijn. De resultaten boden niet voldoende bewijs om directe effecten van outsourcing op firmaniveau te herkennen. Toch geven ze aan dat er op afdelingsniveau wel degelijk (financieel) voordeel behaald kan worden met outsourcing (Gilley & Rasheed, 2000: 784). Voor marktleiders (kostleiders) heeft outsourcing een positief effect op de financiële prestaties, en het uitbesteden van kerntaken heeft een positief effect op de innovatieve prestaties van een kostenleider (Gilley & Rasheed, 2000: 782). Interessant is ook dat uit het onderzoek blijkt dat de omgeving van de onderneming van invloed is op het succes van outsourcen. Zo kan outsourcen in een stabiele omgeving succesvoller zijn dan in een dynamische omgeving (Gilley & Rasheed, 2000: 783). Dit is in de hiervoor besproken literatuur nog niet als relevante factor aangehaald. Dit onderzoek heeft ook een aantal beperkingen. Zo waren alle organisaties uit de steekproef fabrikanten. Dit maakt het moeilijk om te generaliseren naar bijvoorbeeld dienstverlenende organisaties. Ook geeft men aan dat er verder onderzoek op productniveau nodig is (Gilley & Rasheed, 2000: 787).



________________________________________________________________________ 3.2 Theorie outsourcing ICT Meer gericht op het outsourcen van IT-diensten is het artikel van DiRomualdo en Gurbaxani (1998). In dit artikel wordt besproken hoe het uitbesteden van IT-diensten kan helpen bij het behalen van strategische doelen. Volgens de auteurs zijn er steeds meer ondernemingen die niet om tactische maar om strategische redenen outsourcen. Er zijn drie strategische bedoelingen om IT te outsourcen, te weten het verbeteren van Informatiesystemen (IS), commerciële benutting van IT of gebruik van IT om betere bedrijfsresultaten te bereiken (DiRomualdo & Gurbaxani, 1998: 69-76). Commerciële benutting kan plaatsvinden in de zin van het ontwikkelen van nieuwe producten e.d., voortvloeiend uit de outsourcingrelatie. Verder beschrijft het artikel de rol die outsourcing kan spelen om deze strategische bedoelingen te helpen bereiken. Van belang zijn ook volgens dit artikel de contractafspraken met de leverancier. Zo moet worden aangegeven hoe sleutelfiguren worden geplaatst en hoe wordt omgegaan met vertrouwelijke informatie (DiRomualdo & Gurbaxani, 1998: 75). Het gevaar blijft echter bestaan dat de leverancier opgedane kennis (mensen, systemen en technologie) bij de uitbesteder gebruikt voor andere (toekomstige) klanten (DiRomualdo & Gurbaxani, 1998: 76). De belissing om InformatieSystemen (IS) uit te besteden is volgens Ketler en Waltstrom (1993) afhankelijk van een aantal factoren. Zo kan gebrek aan expertise van het eigen personeel een reden zijn om uit te besteden (Ketler & Waltstrom, 1993: 452). Evenals andere artikelen wordt ook het financiële belang van outsourcen aangehaald. Andere belangen zijn controle (de mate van controle die nodig is i.v.m. de risico’s van outsourcen), organisatorische belangen en aspecten betreffende de keuze van aanbieder en inhoud en vorm van contracten (Ketler & Waltstrom, 1993: 452-457). Voorbeelden van organisatorische factoren die de beslissing om uit te besteden beïnvloeden zijn de mate van verticale integratie (angst voor verlies van controle), de structuur en cultuur van de organisatie en de sterke en zwakke punten van het MIS (Management Informatie Systeem). Managers moeten constant de afweging maken of de voordelen van outsourcing opwegen tegen de risico’s (Kettler & Waltstrom, 1993: 455-456). Ook Adelakun (2004) geeft redenen voor outsourcen die grotendeels overeen komen met de overige literatuur. Deze redenen zijn kostenbesparing, IT-performance verbeteren, meer focussen op kerncompetenties, intensive druk van leveranciers, cashgenerering en strategisch voordeel. Bovendien geeft hij een aantal redenen waarom zulke voordelen niet behaald kunnen worden, zoals het gebrek aan ervaring met outsourcen, slecht projectmanagement en gebrek aan vertrouwen (Adelakun, 2004: 2). Verder wordt in het artikel een model gegeven waarin de fases van volwassenheid van outsourcing worden besproken. In fase 1 worden alleen een aantal IT-functies of services voor een korte termijn uitbesteed. In fase 2 wordt meer geëxperimenteerd en worden IT activiteiten uitbesteed. In fase 3 dient de onderneming te bepalen of men het uitbesteden actief wil gaan volgen of verder wil gaan met experimenteren. Bij fase 4 is dat besluit al genomen en worden normen voor outsourcing gecreëerd. De reden van outsourcing is hier vooral kostenfocus of het verbeteren van de interne efficiency. In de laatste fase wordt outsourcing vooral als strategische tool gebruikt, en is outsourcing onderdeel van de bedrijfsstrategie (Adelakun, 2004: 2). ____________________________________________________________________________________________ Pagina 14 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Uiteraard hebben bedrijven verschillende ervaringen met outsourcing, mede afhankelijk van de fase van volwassenheid. Sommige bedrijven hebben moeite om de voordelen van outsourcing te behalen, terwijl anderen outsourcing gebruiken om een strategische positie in de industrie te behalen (Adelakun, 2004: 4). Bedrijven die de fases van het model volgen hebben minder kans op falen van outsourcing dan bedrijven die fases overslaan (Adelakun, 2004: 2). Een gevolg van de bevindingen in dit artikel is dat de beslissingsfactoren van outsourcing mede afhankelijk zijn van de fase waarin outsourcing zich bevindt. Een bedrijf met meer ervaring met outsourcing geeft aandacht aan andere factoren dan een bedrijf dat nauwelijks ervaring heeft met outsourcing.



________________________________________________________________________ 3.3 Theorie outsourcing overheid Het boek van O’Looney heeft wat meer betrekking op de te onderzoeken doelgroep. Het boek bespreekt ook outsourcing, maar dan specifiek gericht op (lokale) overheidsdiensten. Verschillen tussen algemene uitbesteding en uitbesteding van overheidsdiensten kunnen dus worden aangetoond, om zo te komen tot een theoretisch model dat meer gericht is op de doelgroep. Het boek is bedoeld om managers advies te geven over hoe men het beste een beslissing over outsourcing kan nemen en hoe het outsourcen van een dienst kan worden gemanaged (O’Looney, 1998: 3). Het boek is verdeeld in vier delen. In het eerste deel wordt outsourcingliteratuur besproken en worden de voor- en nadelen van outsourcing in politieke omgevingen aangehaald. In deel twee wordt besproken hoe service contracten gemanaged kunnen worden. Deel drie geeft aan hoe het contractenproces en de relaties daarbinnen gemanaged dienen te worden. Tot slot gaat deel vier verder in op welk soort contracten geschikt is voor welke categorie. Zo is voor het uitbesteden van horecadiensten een andere benadering nodig dan voor het uitbesteden van kennisdiensten. Vooral het eerste deel van dit boek is van belang voor deze studie. De rest van het boek valt, hoewel zeer interessant, buiten de scope van de studie. Als reden van outsourcing wordt aangegeven dat een commercieel bedrijf lagere arbeidskosten heeft. Niet omdat ze minder betalen, maar omdat ze minder arbeid gebruiken, jongere mensen in dienst hebben, minder verzuim hebben en omdat managers meer diverse taken kunnen verrichten (O’Looney, 1998: 24). Een ander doel is efficiency. Dit kan bereikt worden doordat door gebruik te maken van outsourcing er meer competitie ontstaat en er schaalvoordelen behaald kunnen worden. Bovendien kan er, door verschillende aanbieders uit te proberen, de meest efficiënte manier van werken ontdekt worden (O’Looney, 1998: 24). Een derde reden voor outsourcing is de mogelijkheid om overheidsdiensten te hervormen. Zo kan outsourcing invloed hebben op de democratische besluitvorming en de verantwoordingsplicht van de overheid. Bovendien kan outsourcing de invloed van vakbonden e.d. verminderen, doordat er simpelweg minder vertegenwoordigers in dienst zijn. Ook de kwaliteit van geleverde service door overheidsdiensten kan worden omgevormd of worden verbeterd (O’Looney, 1998: 26-28). Vergeleken met de commerciële sector, vereist outsourcing meer culturele veranderingen. Als een overheidsinstelling outsourcing ambieert, kan dit voor de bestaande cultuur een enorme uitdaging betekenen, wellicht met ongewilde gevolgen (O’Looney, 1998: 29). Verder moet de instelling zich afvragen of de uit te besteden dienst een kritieke overheidsdienst is die volgens de publieke opinie door de overheid dient te worden uitgevoerd. Dit is echter niet altijd duidelijk, en kan in de loop der tijd veranderen (O’Looney, 1998:38). Men moet zich afvragen of de dienst ook geassocieerd wordt met een overheidsdienst. Volgens O’Looney is het sterkste argument voor outsourcing de wetenschap dat concurrentie uiteindelijk leidt tot kostenbesparing. Wanneer er meer aanbieders zijn, wordt er met elkaar geconcurreerd, en meestal op basis van prijs. Dit effect kan gestimuleerd worden door grote contracten waarbij de opdracht slechts aan één speler



________________________________________________________________________ gegund kan worden, onder te verdelen in meerdere, kleinere contracten (O’Looney, 1998: 39). Zo wordt het aantal competitieve bieders ook in de toekomst gewaarborgd. Outsourcing kan gezien worden als een uitdaging en een kans voor andere “eigen” diensten om te bewijzen dat hun diensten net zo goed functioneren als die van een externe partij. Aan de andere kant kan outsourcing gezien worden als een gevaar voor de continue werkgelegenheid, publieke waarden en solidariteit (O’Looney, 1998: 44). Aan outsourcing zijn ook politieke risico’s verbonden. Zo kan het voorkomen dat politici outsrourcing stimuleren in verkiezingsperiodes, om de budgetten op te poetsen. Een ander gevaar is dat bij intensieve outsourcing alle kennis en expertise bij de instelling verdwijnt, en te veel afhankelijk wordt van externe partijen (O’Looney, 1998: 44-48). Aanbestedingsregelgeving Overheidsinstellingen hebben al een aantal jaren te maken met aanbestedingsregelgeving. Overheidsinstellingen moeten aan Europese richtlijnen voldoen wanneer ze opdrachten plaatsen voor de uitvoering van werken, leveringen en diensten, als de opdracht boven een bepaald drempelbedrag is. In de onderstaande tabel staan de meest recente drempelbedragen genoemd. Drempelbedragen periode 2006/2007 Soort: Centrale overheid: Lagere overheden en instellingen: werken

€ 5.278.000,-

€ 5.278.000,-

leveringen diensten

€ 137.000,€ 137.000,-

€ 211.000,€ 211.000,-

Bron: EG-advies/R2 Consulting (www.egadvies.nl September 2006)

De voornaamste doelstellingen van de richtlijnen zijn de totstandkoming van de interne markt, het gelijkschakelen van de wetgeving van de afzonderlijke lidstaten van de EU, het stimuleren van vrije en eerlijke concurrentie binnen de EU door openbare bekendmaking van opdrachten en het bewerkstelligen van besparingen voor opdrachtgevers door een meer professioneel inkoopproces (92/50/EEG, 1999: 5).



________________________________________________________________________ De richtlijn is van toepassing op de Staat, alle ministeries, rijksdiensten, provincies, gemeenten, waterschappen, gemeenschappelijke instellingen en bepaalde publiekrechtelijke instellingen (92/50/EEG, 1999: 7). Er wordt in de richtlijn ook onderscheid gemaakt tussen opdrachten voor dienstverlening die onder de volledige werking van de richtlijn vallen en opdrachten waarop slechts een deel van de richtlijn van toepassing is (92/50/EEG, 1999: 8). Juridische diensten worden gekenmerkt als diensten waarop slechts een deel van de richtlijn van toepassing is. De aanbestedende dienst (overheidsinstelling) dient de volgende verplichtingen in acht te nemen (92/50/EEG, 1999:8): • In de beschrijving van de opdracht mogen onder meer geen discriminerende bepalingen zijn opgenomen die op voorhand bepaalde dienstverleners uitsluiten (Art 14); • Achteraf dient een gunningsbericht gestuurd te worden naar het Bureau voor Officiële Publicaties (Art 16). De aanbestedende dienst dient aan te geven aan wie de opdracht is gegund. Tevens kan de aanbestedende dienst aangeven of het met de publicatie van het gunningsbericht instemt. Wellicht hebben de hierboven beschreven richtlijnen invloed op de beslissing om wel of niet uit te besteden. Vooral processen die in eigen beheer worden uitgevoerd kunnen hierdoor minder snel worden uitbesteed. De procedures brengen namelijk veel extra werkzaamheden met zich mee. Of dit daadwerkelijk geldt voor het uitbesteden van juridische diensten moet uit de voorgenomen interviews blijken.



________________________________________________________________________ 3.4 Theoretisch model Outsourcing De hiervoor besproken literatuur kan worden samengevoegd in een theoretisch model. Dit model geeft aan welke factoren volgens de literatuur van belang zijn voor de beslissing om te outsourcen. In het model wordt de literatuur over outsourcing, BPO, outsourcing van IT en outsourcing bij overheidsdiensten gecombineerd. Hieronder worden alle factoren opgesomd die in de literatuur naar voren zijn gekomen: • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Schaarste (capaciteit) en gebrek aan expertise (Croon, Nooteboom, Papinniemi et al, Ketler & Waltstrom) Kosten (Loonkosten) (Nooteboom, Papinniemi et al, Hoecht & Trott, Gilley & Rasheed, Ketler & Waltstrom, Adelakun, O’Looney) Verlagen vaste kosten (Nooteboom, Hoecht & Trott) Schaalvoordelen (Papinniemi et al, O’Looney) Vergroten / gevaar voor innovativiteit (Nooteboom, Quinn & Hilmer, Hoecht & Trott, Gilley & Rasheed) Kwaliteit / Kennis (Croon, Nooteboom, Hoecht & Trott, Adelakun, O’Looney) Risicodeling (Papinniemi et al) Ervaring met outsourcing (Adelakun) Competentie leverancier (Johnsen et al) Financiering (Croon) Vertrouwen en afhankelijkheid (Croon, Nooteboom, Papinniemi et al, Hoecht & Trott, Johnsen et al) Lekkage van kennis en gevoelige informatie (Papinniemi et al, Hoecht & Trott, DiRomualdo & Gurbaxani) Organisatie: Problemenoplossing, planning, cultuur, reorganisatie (Croon, Johnsen et al, Ketler & Waltstrom, O’Looney) Publieke opinie (O’Looney) Aantal aanbieders (Croon, Quinn en Hilmer, Adelakun, O’Looney) Gevaar voor werkgelegenheid (overheid) (O’Looney) Aanbestedingsregelgeving (Europese aanbestedingsregels) Overheidsvoorschriften (O’Looney) Levertijd / Flexibiliteit (Croon, Quinn & Hilmer, Papinniemi et al) Relatie (contracten) Hoecht & Trott, Johnsen et al, DiRomualdo & Gurbaxani, Ketler & Waltstrom) Strategie (Nooteboom, Quinn & Hilmer, Papinniemi et al, DiRomualdo & Gurbaxani) Marktomgeving (Gilley & Rasheed) Levenscyclus productie (Nooteboom) Shirking (Aron et al) Misbruik van gevoelige informatie (Aron et al) Opportunistische heronderhandeling (Aron et al) Belang, kennisintensiteit, en grootte uit te besteden activiteit (O’Looney)



________________________________________________________________________ • Kerncompetenties / Specialisatie (Strategie) (Croon, Nooteboom, Quinn & Hilmer, Hoecht & Trott, Adelakun) • Verlies capaciteit en resources (Papinniemi et al, Quinn en Hilmer, O’Looney) De invloed van de factoren kan zowel positief als negatief zijn. Zo kan een gebrek aan kerncompetenties een positieve invloed hebben op de beslissing om wel te outsourcen, terwijl een hoge vrees voor verlies van capaciteit en resources kan leiden tot een beslissing om niet te outsourcen. Bovendien kan uit het model niet geconcludeerd worden welke factoren de meeste invloed hebben.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 4: Beschrijving Brunel-Legal In dit hoofdstuk zal kort besproken worden wat de historie van Brunel is, waar Brunel zich mee bezighoudt en hoe de markt van juridische diensten er uit ziet. 4.1 Historie Brunel Brunel International N.V. is een internationale zakelijke dienstverlener gespecialiseerd in de flexibele inzet van specialisten op de vakgebieden; Engineering, ICT, Legal, Finance en Insurance & Banking. De dienstverlening wordt gerealiseerd in de vorm van detachering, project management, recruitment en consultancy. Brunel concentreert haar activiteiten op de markten van Nederland, Duitsland, België, Canada en de wereldwijde markt van olie- en gaswinning. Zij werkt vanuit een internationaal netwerk van 67 eigen vestigingen in 24 landen. Sinds haar oprichting in 1975, is Brunel uitgegroeid tot een internationaal concern met ruim 5300 medewerkers en een jaaromzet van € 391 miljoen (2005). Brunel is genoteerd aan Euronext Amsterdam N.V. en is opgenomen in het Next Primesegment en de Amsterdam Small Cap Index (AScX). In de onderstaande tabel zijn de mijlpalen van Brunel weergegeven, beginnend bij de oprichting in 1975 tot het heden. 1975

Jan Brand richt in Delft Multec op, het eerste uitzendbureau in Nederland dat zich speciaal op hoog opgeleide technici richt.

1987

Naast uitzenden wordt met het bedrijf Grace begonnen met detachering van technisch personeel.

1989

Met de oprichting van Inctas wordt informatietechnologie (kantoorautomatisering) een apart specialisme. In hetzelfde jaar start Euromatch haar matchingactiviteiten voor algemeen hoog opgeleide niet-technisch specialisten.

1990

De eerste stap over de grens: Grace opent een kantoor in België. Kort daarna volgen andere Brunel-bedrijven in het Verenigd Koninkrijk en Noord-Amerika.

1994

Brunel Systems gaat van start als specialist in software-ontwikkeling. Sinds mei 1997 zijn de activiteiten van Brunel Systems samen met Inctas gebundeld in Brunel IT.

1996

Energietechniek krijgt een eigen status door de oprichting van Brunel Energy.

1997

Op 19 juni krijgt Brunel International N.V. de eerste notering aan de AEX-Effectenbeurs. In dit jaar start Brunel Energy in Australië en Multec in Canada.

1998

Brunel Financial Consultants en Brunel Management Consultants gaan van start in Nederland. Brunel IT verwelkomt de 1000e medewerker.

1999

Brunel Legal Consultants gaat van start.

2000

Omlabeling van Brunel IT naar Brunel ICT Consultants. Overname Technosoft. Ontwikkeling e-business activiteiten: BrunelhighQ.com.

2001

Harmonisatie/Flexibilisering Arbeidsvoorwaarden (Brunel Top Benefits). Brunel herstructureert haar organisatie in 3 diensten, 4 business lines en 6 Brunelhuizen. Brunel professionaliseert haar administratieve organisatie door Oracle te implementeren.

2002

Nieuwe business line gaat van start: Brunel Insurance & Banking. Overname Van Kesteren Van Vliet (VKVV); Detacheringsspecialist sociale diensten.

2003

Initiatief Brunel Biopharma opgericht met als doel te kijken of dit een rendabele nieuwe business line zou kunnen worden.



________________________________________________________________________ Centralisatie Shared Service Centers in Amsterdam 2004

Oprichting aparte HRA afdeling voor de administratieve HRM werkzaamheden Stopzetting dienstverlening VKVV

2005

Brunel bestaat 30 jaar Legal Work Force opgericht; Jointventure tussen Brunel en Legal People

2006

Sponsoring Volvo Ocean Race

Tabel: Mijlpalen Brunel, bron intranet Brunel, oktober 2006

4.2 Brunel-Legal Brunel Legal is een juridische dienstverlener die ondernemingen en overheid voorziet van passende juridische medewerkers, wanneer de continuïteit of kwaliteit van de juridische ondersteuning van de business door een tekort aan juridische kennis en capaciteit ter discussie staat. Brunel Legal is branche georiënteerd, en weet door een alerte, pro-actieve instelling, snel en doeltreffend waar te maken wat het belooft. De accountmanagers zijn veelal juridisch opgeleid en weten daardoor de opdrachtgever snel en nauwkeurig van dienst te zijn (www.brunel.nl, juni 2006). Brunel Legal biedt haar klanten drie diensten aan: Legal talent (juridische ondersteuning), Legal Interim (ervaren interim-juristen) en Legal Projects (juridische projecten) (Brunel intranet, oktober 2006). 4.3 De markt Juridische diensten bij overheidsinstellingen worden op dit moment slechts op kleine schaal uitbesteed, vaak op regiebasis van de instelling. Het gaat hier veelal om eenmalige vraagstukken of de inzet van juridisch personeel. Voor specialistische vraagstukken wordt voornamelijk de advocatuur benaderd. Voor capaciteitsvraagstukken is dit veelal de detacheringbranche. Er is echter wel een verschuiving gaande. Zo kan een detacheerder steeds meer specialistische diensten leveren. Bij commerciële instellingen vindt uitbesteding vaker plaats. Het gaat hier meestal niet om kerntaken van de instelling. De voordelen van uitbesteding van juridische diensten zijn in de regel dezelfde als bij andere vormen van uitbesteding. In de onderstaande grafiek is te zien welke activiteiten procentueel gezien het meest worden uitbesteed.



________________________________________________________________________ Activities Outsourced 55%

Information Technology 47%

Administration 22%

Distribution and Logistics

20%

Finance

19%

Human Resources

18%

Manufacturing

15%

Contact Centres/Call Centres

13%

Sales/marketing Real Estate/Facilities management Transportation

11% 9%

Figuur 1: Activities Outsourced, bron: Outsourcing Institute – 5th Annual Outsourcing Index

Uit de grafiek blijkt dat IT activiteiten het vaakst worden uitbesteed, gevolgd door administratieve activiteiten. Juridische diensten komen niet voor in de top 10. Brunel Legal benadert overheidsinstellingen op dit moment nog niet direct met een dienstenpakket voor het in beheer nemen van juridische diensten. Pas als de vraag aanwezig is wordt d.m.v. gesprekken gezocht naar de mogelijkheden binnen de instelling. De doelgroep is naar de mening van de heer Van de Belt ongekend groot. Eigenlijk alle (semi-) overheden, woningbouwcoöperaties en vakbonden zijn mogelijke opdrachtgevers, vooral ten aanzien van het uitbesteden van delen van hun juridische werkzaamheden zoals helpdesks, afhandeling van bezwaar en beroep enz. Voor wat betreft het uitbesteden van screening van contracten of juridisch advies op afroepbasis wordt met name de advocatuur benaderd. Traditioneel zijn dit ook de partijen die dit soort zaken behartigen naast hun procespraktijk. In gesprekken met zowel profit- als non-profitinstellingen (overheid) geeft Brunel steeds meer aan dat ze dit soort zaken ook kunnen bieden. Ook blijkt uit diverse gesprekken dat de organisaties wel de wens hebben om juridische diensten uit te besteden. Er is echter nog onbekendheid met het feit dat Brunel en anderen dit soort diensverlening kunnen bieden. Het is dan ook zaak voor Brunel om criteria te krijgen op welke basis organisaties er voor zouden kiezen om deze zaken uit te besteden. Daarna is het pas zinvol voor Brunel om met panklare voorbeeldprojecten naar potentiële opdrachtgevers te gaan. De Utrechtse Juristen Groep (UJG) is meer actief op het gebied van Legal Outsourcing. In 2003 heeft de UJG een kantoor geopend dat volledig is ingericht op het afhandelen van zaken voor verschillende grote opdrachtgevers (www.UJG.nl, november 2006). Uit de verschillende referenties die op de internetsite te vinden zijn blijkt echter niet dat de UJG complete processen van overheidsinstellingen verzorgt. Overigens komt het bij commerciële instellingen wel voor dat een complete juridische afdeling door een derde partij wordt verzorgd. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 23 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________

Hoofdstuk 5: Empirisch onderzoeksmodel In dit hoofdstuk wordt het onderzoeksmodel nader verklaard. Zo wordt de operationalisering van de begrippen besproken, evenals de onderzoeksmethode en de manier waarop gegevens worden verzameld. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt de vragenlijst beschreven, die gebruikt gaat worden voor de diepte-interviews. Het in hoofdstuk 3 besproken theoretisch model dient hiervoor als leidraad. Hieronder is het onderzoeksmodel weergegeven. Hierin is grafisch weergegeven hoe het onderzoek is opgebouwd. Theoretisch onderzoek

Empirisch onderzoek

analyse

conclusies +evaluatie

diepte int 1

Theorie factoren outsourcing/ BPO

diepte int 2

Advies Brunel Legal

diepte int 3 Doel, centrale vraag, subvragen

Theorie outcourcing ICT

Theorie Outsourcing overheid

Theor. Model outsourcing

Emp ond. model

Analyse diepte int 4

Theor. Model outsourcing jur. diensten

Conclusie

diepte int 5

diepte int 6

Marktverkenning

Figuur 2: onderzoeksmodel

In figuur 2 is te zien dat het theoretische model gebruikt wordt om een empirisch onderzoeksmodel te creëren. Hieruit komt een vragenlijst voort die als leidraad dient voor de diepte-interviews. De resultaten van de interviews worden vervolgens geanalyseerd en vergeleken met de besproken literatuur. Hieruit volgt een nieuw theoretisch model dat specifiek toepasbaar is op het uitbesteden van juridische diensten. Tot slot wordt er in de conclusie antwoord gegeven op de centrale vraag van het onderzoek, uitmondend in een advies aan Brunel Legal.


Evaluatie


________________________________________________________________________ 5.1 Onderzoeksmethode Het onderzoek betreft een toegepast kwalitatief theorievormend (exploratief) onderzoek, bestaande uit literatuurstudie en een aantal diepte-interviews. Het onderzoek is toegepast omdat het tot doel heeft om meer inzicht te verkrijgen in de wijze waarop een beslissing om juridische diensten uit te besteden tot stand komt, zodat Brunel Legal hier op kan inspelen. Hierover zal ook een aanbeveling worden gedaan. Bovendien heeft het onderzoek een exploratief karakter. Door het afnemen van meerdere diepte-interviews wordt naar verbanden gezocht, welke zijn gebaseerd op bestaande theorieën. Er is gekozen voor het afnemen van diepte-interviews omdat de te achterhalen informatie zeer complex van aard is. Bovendien is het van groot belang om niet alle beslissingsfactoren bij de geïnterviewde ‘in de mond te leggen’. Hierdoor is de kans namelijk groot dat de geïnterviewde beïnvloed wordt door de kennis van de interviewer. De vragenlijst zal dan ook bestaan uit algemene vragen over de beslissingsfactoren en is vooral bedoeld als richtlijn. Zo kan de geïnterviewde het gesprek voeren en de interviewer kan het gesprek waar nodig sturen. De interviews zullen door middel van een voicerecorder worden opgenomen, zodat de uitwerking van de interviews sneller en zorgvuldiger kan plaatsvinden. In tegenstelling tot een survey (enquête) of een experiment is een kwalitatieve studie (casestudie) zeer geschikt om complexe en achterliggende informatie te achterhalen, zoals het bij de onderzochte gevallen speelt (Hutjes & Van Buuren, 1992: 23).Het doel van een kwalitatief onderzoek is dan ook niet alleen het achterhalen van een totaalbeeld. Met een kwalitatieve studie kunnen ook de verwevenheid en achtergronden van het verschijnsel inzichtelijk worden gemaakt (Hutjes & Van Buuren, 1992: 24). De onderzoeksmethode voldoet aan de criteria die door Hutjes & Van Buren (p. 50) gesteld worden. Zo past de methode bij de probleemstelling, datgene wat achterhaald moet worden zou met deze methode ook gerealiseerd kunnen worden. De methode is ook aangepast aan de te onderzoeken werkelijkheid. Het houden van diepte-interviews bij de doelgroep levert geen (sociale) conflicten op. Bovendien is het onderzoek praktisch uitvoerbaar, met dien verstande dat het niet haalbaar is om meer dan 6 diepte-interviews te houden, in verband met de tijdsplanning. De methode is tot slot ethisch verantwoord, omdat de privacy van de geïnterviewden gewaarborgd blijft, wanneer daar behoefte naar is. Bij aanvang van het interview zal worden aangegeven wat de probleemstelling van het onderzoek is en of gebruik van persoonsgegevens bezwaarlijk is. Door uitvoering van het onderzoek wordt er aan niemand schade berokkend.



________________________________________________________________________ 5.2 Operationalisering Om misverstanden over de resultaten te voorkomen dienen de factoren die invloed hebben op de beslissing om te outsourcen geoperationaliseerd te worden. Toch is het lastig om dit voor een kwalitatieve studie te realiseren, gezien de complexiteit van de informatie en omdat op voorhand niet te bepalen is welke indeling het meest vruchtbaar is. Daarom zal de operationalisering niet definitief zijn, maar bestaan uit meer attenderende en richtinggevende begrippen (Hutjes & Van Buuren, 1992: 53). Bovendien blijft de mogelijkheid open dat er uit het empirisch onderzoek beslissingsfactoren naar voren komen die niet in het theoretische model opgenomen zijn. Het zou niet in het belang zijn van dit onderzoek om deze factoren op voorhand al uit te sluiten. De onderstaande begrippen komen voort uit het theoretische model en vormen aldus richting aan de uitkomsten m.b.t. beslissingsfactoren. • Schaarste (capaciteit) en gebrek aan expertise • Kosten (Loonkosten) • Schaalvoordelen • Vergroten innovativiteit • Kwaliteit • Risicodeling • Ervaring met outsourcing • Competentie • Financiering • Vertrouwen en afhankelijkheid • Lekkage van kennis en gevoelige informatie • Organisatie: Problemenoplossing, planning, cultuur, reorganisatie • Publieke opinie • Aantal aanbieders • Gevaar voor werkgelegenheid (overheid) • Aanbestedingsregelgeving • Overheidsvoorschriften • Levertijd • Relatie (contracten) • Strategie • Marktomgeving • Levenscyclus productie • Shirking (opzettelijk onder de maat presteren van leveranciers) • Misbruik van gevoelige informatie • Opportunistische heronderhandeling • Belang, kennisintensiteit, en grootte uit te besteden activiteit • Kerncompetenties (Strategie) • Verlies capaciteit en resources



________________________________________________________________________ Overige begrippen staan hieronder verder uitgewerkt en zijn in principe wel definitief: • Uitbesteden: Werkzaamheden van een opdrachtgever die door derden worden uitgevoerd en waarvoor derden verantwoording moeten afleggen aan de opdrachtgever, volgens specificaties en of aanwijzingen van de opdrachtgever. • juridische dienstverlening: outsourcing van bijv. een juridische helpdesk, handhavingtrajecten, afhandeling van bezwaarschriften enz., maar eventueel ook de uitbesteding van de screening van contracten en/of het voeren van procedures die normaal bij een huisadvocaat worden belegd. • Uitbesteden juridische dienstverlening: Processen zoals de hierboven genoemden die binnen het object van de uitbesteder dan wel op een andere locatie worden uitgevoerd en waarover verantwoording afgelegd dient te worden en een resultaatverbintenis voor wordt gesteld. • Overheidsinstellingen: Rijksoverheden (ministeries), provincies en gemeentes in Nederland.



________________________________________________________________________ 5.3 Empirisch onderzoeksmodel De factoren die genoemd zijn in het theoretische model kunnen worden onderverdeeld in een aantal keuzefactoren en een aantal randvoorwaarden. Beiden hebben invloed op de beslissing om te outsourcen. Er mag echter niet worden uitgesloten dat de randvoorwaarden invloed hebben op de keuzefactoren en andersom. In het onderstaande model is deze verdeling gevisualiseerd: Keuzefactoren

Randvoorwaarden

financieel gerelateerde factoren risicospreiding financiering kosten:

•Capitaal•Arbeids•Arbeidsvoorwaarden •Gebouwen, infra e.d. •Levenssyclus

Contractvorm / contractinhoud Kennis van de eigen organisatie Vertrouwen leverancier

•Kennis •Shirking •Misbruik info •Lekkage info

Kwaliteitgerelateerde factoren capaciteit / levertijd innovatie kerncompetenties kennis

Ervaring met outsourcing hebben / willen opdoen

Organisatiegerelateerde factoren

Aanbestedingsregels / Voorschriften

Reorganisatie Cultuur Org. Problemen oplossen

Competenties leverancier

Concurrentie bij leveranciers •Aantal aanbieders •Afhankelijkheid

Omgevingsgerelateerde factoren Overheidsvoorschriften Publieke opinie

directe invloed

indirecte invloed

Beslissing om te outsourcen

Figuur 3: Empirisch onderzoeksmodel

Alle factoren zijn afkomstig uit de theorie, er is echter een logische verdeling gemaakt en een aantal factoren zijn weggelaten of gecombineerd, omdat deze sterk overeenkomen met andere factoren. Van belang is bovendien dat elke factor de beslissing zowel positief als negatief kan beïnvloeden. Dit model bevat ook geen rangorde; er is niet in de literatuur aangegeven welke factor zwaarder weegt dan anderen. Dit zal zeer waarschijnlijk per organisatie/ geval verschillen. De Keuzefactoren zijn onderverdeeld in financieel gerelateerde, kwaliteitgerelateerde, organisatiegerelateerde en omgevingsgerelateerde factoren. Strategie is achterwege gelaten, omdat in feite al de eerder genoemde factoren direct of indirect te maken hebben met strategische keuzes. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 28 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Het empirische model maakt de factoren die de beslissing beïnvloeden een stuk overzichtelijker. Bovendien is het aan de hand van dit model een stuk eenvoudiger om een vragenlijst op te stellen. 5.3 Gegevensverzameling De te onderzoeken eenheid dient aan te sluiten bij en is afhankelijk van de probleemstelling, vraagstellingen en het conceptuele model (Hutjes & Van Buuren, 1992: 49). De onderzoekseenheid is al eerder afgebakend tot overheidsinstellingen, gespecificeerd in gemeenten, provincies en ministeries. Van belang voor het onderzoek is ook dat verdere specificatie op het gebied van regio en de te interviewen personen plaatsvindt. De te interviewen gemeentes, provincies en ministeries zullen voornamelijk komen uit de omgeving van de Randstad. Ten eerste omdat deze regio de meeste instellingen bevat. Ministeries zijn bijvoorbeeld allen gelegen in Den Haag. Bovendien is de Randstad het meest interessant voor Brunel Legal. Een andere belangrijke reden voor de keuze van de Randstad is dat de onderzoekseenheden relatief eenvoudig te bereiken zijn. Gezien het feit dat er geen financiën voor handen zijn om reiskosten e.d. te vergoeden en vanwege de geplande tijd voor het onderzoek is dit de meest efficiënte oplossing. Bovendien worden er geen problemen verwacht m.b.t. de generaliseerbaarheid van de onderzochte eenheid. De gevonden resultaten zullen niet veel afwijken van de rest van Nederland. Hierbij moet wel worden aangemerkt dat de gevonden resultaten wel degelijk afhankelijk zullen zijn van de grootte van de eenheid. Zo zal een kleine gemeente hoogstwaarschijnlijk minder met aanbesteden bezig zijn dan een grote gemeente. Uiteraard heeft dit invloed op de resultaten. De te interviewen personen moeten, naast inhoudelijk verstand van zaken te hebben, op strategisch niveau werkzaam zijn. Ter illustratie, een team/ afdelingshoofd zal vooral baat hebben bij het verbeteren van de (financiële) resultaten van de afdeling. Bovendien heeft outsourcen van de desbetreffende afdeling directe en soms negatieve gevolgen voor zijn functie. Daarom zullen de interviews vooral plaatsvinden op strategisch niveau; leden van de raad van bestuur of van het Management team die gemoeid zijn met strategische beslissingen, bij voorkeur over de juridische zaken binnen de organisatie. Zo is bij de gemeente veelal de gemeentesecretaris gemoeid met de uitvoering en keuzes m.b.t. de dienstverlening, dan wel een lid van de directie die juridische zaken in zijn portefeuille heeft. Een soortgelijke constructie geldt voor provincies, en verschilt bij ministeries. In de onderstaande figuur is het organogram te zien van de gemeente Haarlem:



________________________________________________________________________

Figuur 4: Organogram gemeente haarlem (www.haarlem.nl, oktober 2006)

De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid dat gevormd wordt door het college van B&W. Elke afdeling heeft een afdelingsdirecteur dan wel afdelingshoofd. Veelal is de concernstaf gemoeid met juridische zaken, tenzij er een aparte afdeling voor bestaat. Bij de gemeente Haarlem is dit niet het geval. Bij het ministerie van defensie is in het organogram te zien dat er een directeur juridische zaken in de bestuursstaf zit. Ook bij de provincie Utrecht valt de afdeling juridische zaken onder de concernstaf. 5.4 Validiteit Bij een gevalstudie kunnen verschijnselen niet geïsoleerd worden bekeken, maar ze moeten worden geplaatst binnen een bredere situatie (context) waarin ze zich voordoen. Hierdoor kan er ook geen gebruik gemaakt worden van de kwantitatieve procedures van kwantitatief onderzoek, zoals factoranalyse en meer specifieke schaaltechnieken. Bovendien zijn er bij een kwalitatieve studie geen statistische analyses voorhanden die interpretaties kunnen ondersteunen (Hutjes & Van Buuren, 1992: 52-54). Een manier om de interne validiteit bij een kwalitatieve studie te vergroten is om gebruik te maken van een ‘member check’. Hierbij wordt tijdens of na afloop aan de geïnterviewde gevraagd of de resultaten van het interview overeenkomen met de werkelijkheid. Dit komt er op neer dat er tijdens de interviews notities gemaakt zullen worden, om die na afloop te bespreken met de geïnterviewde. Eventueel kunnen er bewust verkeerde interpretaties worden aangehaald, om te kijken of de geïnterviewde niet van mening is veranderd dan wel consistent is. Een kritiekpunt op een kwalitatieve studie is dat de resultaten moeilijk generaliseerbaar zijn. Er zijn echter een aantal manieren om de generaliseerbaarheid te verbeteren. Zo is een meervoudige gevalsstudie vanzelfsprekend beter generaliseerbaar dan een enkele. Een andere methode is het controleren van de gevonden data door gebruik te maken van een praktijkvoorbeeld waar het uitbesteden van juridische diensten al heeft plaatsgevonden. Zo is te zien of de intenties van de geïnterviewden om bepaalde beslissingsfactoren mee te nemen overeenkomt met de factoren die daadwerkelijk gebruikt zijn om de beslissing te nemen.



________________________________________________________________________ 5.5 Betrouwbaarheid Een onderzoek is betrouwbaar wanneer de onderzochte omgeving stabiel is bij verschillende metingen (Hutjes & Van Buuren, 1992: 58). Hoewel ook hier statistische methodes ontbreken, kan de betrouwbaarheid worden aangetoond door gebruik te maken van meerdere interviews. Zo is vergelijking realiseerbaar en kan naar overeenkomsten gezocht worden. Bovendien wordt de betrouwbaarheid getoetst aan de hand van een praktijkvoorbeeld. Zo kunnen de gevonden resultaten worden vergeleken en beoordeeld. 5.6 Vragenlijst Hoewel er open diepte-interviews worden afgenomen, wordt er toch gebruik gemaakt van een vragenlijst. Deze bevat echter geen duidelijk opgestelde vragen maar vormt een geheugensteun voor het interview. De vragenlijst is gebaseerd op het empirische model, aangevuld met een aantal praktische vragen. 1. Introductie: Probleemstelling onderzoek 2. Waarom hebt u ingestemd met dit interview? 3. Heeft u er bezwaar tegen als uw naam en functietitel gebruikt worden in het onderzoek? 4. Ik zal even kort toelichten wat ik versta onder het uitbesteden van juridische diensten: Juridische werkzaamheden zoals bijvoorbeeld een juridische helpdesk, handhavingstrajecten, afhandeling van bezwaarschriften, screenen van contracten e.d. die door derden worden uitgevoerd en waarvoor derden verantwoording moeten afleggen aan de opdrachtgever, volgens de specificaties en of aanwijzingen van de opdrachtgever. 5. Heeft u ervaring met het uitbesteden van juridische diensten? 6. Kunt u aangeven welke beslissingsfactoren een rol spelen bij het uitbesteden van juridische diensten? • Financieel gerelateerde factoren: - Risicospreiding (kapitaal en arbeid) - financiering à kosten à arbeidsvoorwaarden, gebouwen, infra e.d., (levenscyclus) • -

Kwaliteitgerelateerde factoren: Capaciteit / levertijd Innovatie Focus op kerncompetenties Verhogen kennisniveau

• -

Organisatiegerelateerde factoren: Reorganisatie Cultuur Org. Problemen oplossen

• -

Omgevingsgerelateerde factoren: Overheidsvoorschriften Publieke opinie



________________________________________________________________________ • Randvoorwaarden: - Contractvoorwaarden / contractinhoud - Kennis van de eigen organisatie - Vertrouwen leverancier à Kennis à Shirking à Misbruik info à Lekkage info - Ervaring met outsourcing hebben / willen opdoen - Concurrentie bij leveranciers: à Aantal aanbieders à Afhankelijkheid - Aanbestedingsregels / Voorschriften - Competenties leverancier Bespreken resultaten interview



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 6: Diepte-interviews In dit hoofdstuk worden de uitwerkingen van de diepte-interviews besproken. Drie interviews zijn gehouden bij gemeentes, te weten de gemeente Haarlem, gemeente Alkmaar en de gemeente Leidschendam-Voorburg. Twee interviews zijn gehouden bij ministeries, namelijk het Ministerie van Defensie en het Ministerie van Economische zaken. Tot slot is er een interview afgenomen bij een provincie, de Provincie NoordHolland. In de bijlagen zijn de volledige uitwerkingen van de interviews opgenomen. De interviews zijn elk uitvoerig geanalyseerd. De resultaten van de verschillende interviews worden in de volgorde van de gebruikte vragenlijst weergegeven om overzichtelijkheid te bevorderen. De uitwerkingen zijn volgens een logische systematiek uitgewerkt; dit houdt concreet in dat door markeringen alle delen van de teksten zijn ingedeeld naar factor of onderwerp. Alle geïnterviewde personen zijn gemoeid met de beslissing om juridische diensten wel of niet uit te besteden en zijn hoofd of directeur juridische zaken of bekleden een soortgelijke functie. Geen van de geïnterviewden had er bezwaar tegen als hun naam en functietitel gebruikt worden in dit onderzoek. De geïnterviewden hadden voornamelijk met het interview ingestemd uit behulpzaamheid en vanwege het feit dat ze het onderzoek interessant vonden. Ook werd er aangegeven dat transparantie over het onderwerp geen probleem zou zijn. Bovendien blijkt uitbesteden en de regierol van de overheid een actueel onderwerp te zijn. Hieronder zijn de namen van de geïnterviewden weergegeven, inclusief organisatie en functietitel. - Marianne Pel, sectormanager juridische dienstverlening, Provincie NoordHolland - Kees Roos, Juridisch Controller Bestuursondersteuning, Gemeente Haarlem - Huub Linthorst, Hoofd wetgeving en juridische zaken, Ministerie Economische Zaken - Hans Besamusca, Hoofd Bestuurszaken, Gemeente Alkmaar - Jan Vijfwinkel, Adj. Directeur juridische zaken tevens hoofd afdeling civielrecht, Ministerie van Defensie - Maura Meier, Hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken, Gemeente Leidschendam-Voorburg Daarnaast zijn een aantal instellingen telefonisch gesproken, te weten de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), de gemeente Rotterdam, het ministerie van Justitie en de Utrechtse Juristen Groep (UJG).



________________________________________________________________________ 6.1 Ervaring met uitbesteden van juridische diensten Alle geïnterviewden hebben aangegeven dat het overgrote deel van de juridische werkzaamheden in eigen beheer wordt uitgevoerd. Zo geeft de heer Besamusca van de gemeente Alkmaar aan dat men ongeveer 95% van alle juridische zaken zelf afhandelt. Voor de overige 5% is veelal specialistische kennis nodig en wordt er beroep gedaan op derden. Overigens is het bij procesvertegenwoordiging verplicht om de zaak door een derde te laten behandelen. De ervaring met outsourcen van juridische diensten bestaat vooral uit contacten met een huisadvocaat c.q. stadsadvocaat (gemeentes) of een landsadvocaat (ministeries). Er is een overeenkomst afgesloten met een advocatenkantoor die adviezen kan geven bij bepaalde vraagstukken of op kan treden als gemachtigde bij procesvertegenwoordiging. Incidenteel wordt de huisadvocaat gebruikt voor het voorbereiden van bepaalde juridische vraagstukken (Provincie Noord-Holland). Ook kan het in bepaalde gevallen voorkomen dat politiek gevoelige bestuursrechtelijke zaken worden uitbesteed, meestal aan een huisadvocaat. In alle bovengenoemde gevallen neemt de huisadvocaat de verantwoording over het hele proces over, eventueel aangevuld met een interne beleidsmedewerker die meer van de achtergronden van de zaak weet. De organisaties zijn niet verplicht om uitsluitend bij de huisadvocaat adviezen of diensten in te winnen. Een aantal geïnterviewden heeft aangegeven dat, vanwege capaciteitsargumenten of langdurige ziektes, juridisch personeel bij derden wordt ingehuurd. Dit valt echter onder de noemer van 1-op-1 plaatsing en valt niet onder de definitie van het uitbesteden van juridische diensten in dit onderzoek. Bij de gemeente Leidschendam-Voorburg komt het ook voor dat een deel van de afhandeling van bezwaarschriften, bij pieken in de capaciteit of bij een te kleine bezetting op de eigen afdeling, wordt uitbesteed. Hiervoor worden personen ingehuurd die op locatie of bij een ander kantoor werken. Er worden afspraken gemaakt over de werkzaamheden, tijdstip van afronding, etc. Het is niet helemaal duidelijk bij wie de verantwoording ligt en of dit binnen de scope van dit onderzoek valt. De gemeente Haarlem heeft aangegeven dat men ook een juridische helpdeskfunctie heeft, die door derden wordt uitgevoerd. De gemeente kan (telefonisch) bij de stadsadvocaat terecht voor allerlei juridische vraagstukken. Bovendien wordt bij inkoop- en aanbestedingsvraagstukken gebruik gemaakt van het NIC (Nederlands Inkoop Centrum). In een aantal gevallen wordt bij grootschalige projecten een derde partij ingeschakeld voor de uitvoering van juridische werkzaamheden. Voorbeelden hiervan zijn de bouw van een kazerne in opdracht van het ministerie van Defensie en de bouw van het DSB-stadion in Alkmaar. De provincie Noord-Holland heeft het secretariaat dat gemoeid is met het voeren van bezwaarschriften tegen beschikkingen van ambtelijke aard uitbesteed aan een derde partij. De administratieve handeling wordt dus door een derde partij uitgevoerd, maar de besluiten over de bezwaarschriften blijven intern.



________________________________________________________________________ 6.2 Organisatie juridische diensten Bijna alle geïnterviewde organisaties hebben, naast een centrale juridische (staf-) afdeling, juristen in dienst die bij verschillende sectoren of business units werkzaam zijn. Alleen de Provincie Noord-Holland en de gemeente Leidschendam-Voorburg hebben een centrale juridische afdeling zonder decentrale juristen bij verschillende afdelingen. Bij het ministerie van Economische Zaken zijn de aanvragen voor een landsadvocaat centraal geregeld. Vaak hebben organisaties een aparte afdeling voor de afhandeling van beroep- en bezwaarschriften. Het aantal juristen dat in dienst is verschilt per organisatie en is voornamelijk gerelateerd aan de grootte van de organisatie. Zo heeft de gemeente Haarlem ongeveer 50 juristen in dienst, bij de gemeente Alkmaar zijn dat er ongeveer 10, bij het ministerie van defensie ongeveer 150 en bij de provincie Noord-Holland ongeveer 35. De organisaties die gebruik maken van juristen die bij verschillende sectoren werkzaam zijn geven daarvoor een aantal redenen aan. Ten eerste bevordert het de snelheid van de dienstverlening. Ten tweede kan er op deze manier van werken worden voldaan aan de behoeftes waar de sectorhoofden op dat moment om verlegen zitten. De juridische medewerkers zitten dicht op het proces. De juridische werkzaamheden van de overheidsinstellingen bestaan voornamelijk uit de afhandeling van bezwaarschriften, behandeling van schadeclaims en klachten, juridische personeelsaangelegenheden, juridische ondersteuning zoals het screenen van contracten en advisering op juridisch gebied. Bij de meeste instellingen wordt met een commissie gewerkt voor de afhandeling voor bezwaarschriften. Bij de gemeente Alkmaar is echter besloten om de afhandeling van bezwaarschriften ambtelijk af te doen, dus zonder een lid van het college. Hierdoor kan het horen van burgers informeler en sneller gebeuren. Dit leidt volgens de heer Besamusca tot meer tevredenheid bij de burgers. De gemeente Leidschendam-Voorburg en de provincie Noord-Holland maken gebruik van een concept dat verplichte winkelnering genoemd wordt. Bij de provincie Noord-Holland wordt zonder opdracht niets meer gedaan door de stafdiensten. Aan het begin van het jaar wordt een dienstverleningsovereenkomst afgesloten, waarin wordt aangegeven hoeveel een sector van de dienst gebruik gaat maken. Op dit moment is de sector verplicht om bij de afdeling middelen de diensten af te nemen (verplichte winkelnering). In theorie is het de bedoeling dat de sectoren over een aantal jaren zelf kunnen kiezen waar ze de dienst willen afnemen, bij een extern bureau of intern. De filosofie van de directie van de provincie Noord-Holland is dat de afdeling middelen alleen adviserend en dienstverlenend moet zijn.



________________________________________________________________________ 6.3 Financieel gerelateerde factoren Alle geïnterviewden hebben aangegeven dat het kostenaspect een belangrijke factor is, die van invloed is op een beslissing om uit te besteden. De heer Besamusca geeft aan dat kostenbesparing wel in overweging wordt genomen, maar men denkt met de huidige werkwijze goedkoper uit te zijn. De heer Vijfwinkel denkt dat een commerciële instelling niet goedkoper kan werken dat het ministerie zelf, mits het ministerie voldoende werk heeft. Een commerciële instelling moet namelijk BTW betalen en heeft winstmaximalisatie als doelstelling. Mevrouw Meijer geeft aan dat het lopen van financieel risico een reden kan zijn om uit te besteden. Ook mevrouw Meijer vraagt zich af of een externe partij goedkoper kan zijn dan interne uitvoering. Kosten zijn volgens haar wel een punt van overweging, maar andere aspecten zijn belangrijker. Ook de heer Linthorst ziet geen mogelijkheden om de behandeling van bezwaarschriften goedkoper uit te voeren, aangezien er naar zijn weten geen partijen zijn die dit kunnen aanbieden, behalve de landsadvocaat. De landsadvocaat is in de regel duurder dan het intern uitvoeren van de werkzaamheden. De heer Linthorst geeft wel aan dat er een overweging gemaakt moet worden als blijkt dat iemand het goedkoper kan. De provincie Noord-Holland is bezig met het invoeren van een marktanaloge manier van werken. Het is de bedoeling dat de directie middelen in de toekomst met kostenverrekening gaat werken. Gevolg hiervan is dat er een standaard kostprijs kan komen voor bijvoorbeeld adviesdiensten. Dit moet uiteindelijk leiden tot kostenbesparing aan zowel de kant van de (interne) klant als de kant van de opdrachtnemer (directie middelen). Bij de gemeente Haarlem zal binnenkort de belastingafhandeling in samenwerking met de gemeente Haarlemmermeer worden uitgevoerd. Hierdoor kunnen schaalvoordelen worden behaald, die moeten leiden tot kostenbesparingen. Overigens gaat het hier om het totale proces, en niet alleen over de juridische werkzaamheden. Bij de gemeente Haarlem is risicospreiding ook een factor die een rol speelt. Als er tijdelijk behoefte is aan kennis en mankracht en daardoor gebruikt maakt van derden, hoeft men tijdelijke arbeidskrachten niet in eigen dienst te nemen. Zo draagt men ook niet de risico’s die daarmee gemoeid zijn. Financieel risico wordt door mevrouw Meijer als invloedrijke factor genoemd, evenals het spreiden van arbeidsrisico door de heer Besamusca.



________________________________________________________________________ 6.4 Kwaliteitgerelateerde factoren Een reden die door al de geïnterviewden genoemd werd om gebruik te maken van een externe partij is het gebrek aan kennis of expertise. Het kan ook zo zijn dat de kennis die een organisatie in huis heeft een reden is om niet uit te besteden. Men wil deze kennis behouden. Ook innovatie is een genoemde reden. Vooral bij specialistische, niet veel voorkomende kwesties wordt bij een derde advies ingewonnen. In de regel gebeurt dit bij de stads- of landsadvocaat, maar de partijen zijn niet verplicht om uitsluitend bij eerdergenoemde partijen diensten af te nemen. Ook bij bepaalde bestuursrechtelijke of politiek gevoelige zaken wordt gebruik gemaakt van een externe partij. Het waarborgen van de kwaliteit van de interne processen kan een beslissing om wel of niet uit te besteden ook beïnvloeden. Zo gaf de heer Besamusca aan dat de gemeente bang is om de controle te verliezen wanneer taken door derden worden uitgevoerd. Als men zelf in staat is om controle uit te oefenen kan de kwaliteit ook beter gewaarborgd worden. Een andere reden voor uitbesteden is capaciteitsgebrek. Zo worden derden ingeschakeld door de gemeente Leidschendam-Voorburg als de huidige bezetting de vraag niet aankan. Zo kan de gemeente toch blijven voldoen aan de wettelijke afhandelingtermijnen. Snelheid speelt hier dus ook een rol. Ook bij de gemeente Haarlem wordt aan capaciteitsuitbesteding gedaan, bijvoorbeeld bij de invoering van nieuwe regelgeving en pieken bij sociale aanvragen. Er is dan voor een relatief korte periode kennis en mankracht nodig die binnen de organisatie niet voorhanden is. Capaciteitsoverwegingen kunnen ook vanuit een ander perspectief voorkomen. Een advocaat of jurist in eigen dienst nemen kan niet rendabel zijn als er niet voldoende vraag naar is. De heer Roos is ook van mening dat een eigen advocaat nooit op alle vakgebieden gespecialiseerd kan zijn. Door gebruik te maken van derden kan de kwaliteit van de eigen diensten worden verhoogd. Bovendien is de kennisfactor ook op een andere manier van belang. Zo is de heer Linthorst van mening dat de organisatie bij uitbesteden geen kennis opbouwt. Alle kennis en ervaring die tijdens processen wordt opgedaan kan in een later stadium van pas komen. Als diensten door derden worden uitgevoerd kan van de ervaringen geen gebruik worden gemaakt. Ook de heer Roos is bang dat de kennis die wordt opgedaan bij het uitvoeren van een dienst verloren gaat wanneer die dienst door derden wordt uitgevoerd. De heer Vijfwinkel verschilt op dit punt van mening. Volgens hem is het ministerie door uitbesteden in staat om te leren van kennis van anderen. Zo is er een projectgroep gestart, bestaande uit ambtenaren en externen, die betrokken zijn met de bouw van een kazerne. Hierdoor zijn capaciteitsproblemen opgelost, en blijft het ministerie betrokken zodat er een leerproces ontstaat. Bij de gemeente Haarlem is een uitgangspunt bij de aanstaande reorganisatie dat de gemeente zich meer gaat richten op kerntaken. Hierbij is ook overwogen om meer juridische diensten uit te besteden, maar men is van mening dat juridische diensten voor een groot gedeelte bij de overheid horen. Dit aspect speelt ook een rol bij de provincie Noord-Holland. De kerntaak van de provincie is het maken en uitvoeren van een overheidsbeleid. In theorie zou de gehele juridische afdeling uitbesteed kunnen worden. De vraag is volgens mevrouw Pel of dit ten goede komt aan de kwaliteit.



________________________________________________________________________ Een ander argument dat door de heer Besamusca wordt gegevens is dat de afstand groter wordt wanneer een traject door derden wordt uitgevoerd. Dit belemmert de snelheid van handelen en maakt het moeilijker om zaken ‘nog even snel tussendoor te doen’. Dit ‘fysieke’ probleem wordt ook door de heer Vijfwinkel aangehaald. 6.5 Organisatiegerelateerde factoren De meningen zijn verdeeld over de vraag of en hoe cultuur van invloed is op een beslissing om uit te besteden. Zo heeft volgens de heer Vijfwinkel cultuur geen invloed op de beslissing. De cultuur van een overheidsinstelling wijkt volgens hem niet veel af van een commerciële instelling. Mevrouw Meijer is echter van mening dat cultuur zeker invloed heeft op de beslissing. Zo is verlichte winkelnering hier een voorbeeld van. Als de beslissing puur zakelijk benaderd zou worden dan zou men veel sneller geneigd zijn om uit te besteden. De gemeente richt zich meer op mensen, zekerheid en bescherming van de werknemers. De heer Besamusca geeft ook aan dat de gemeente een sociaal maatschappelijke rol te vervullen heeft. Werknemers hechten veel waarde aan hun ambtelijke status. Het is dan ook niet eenvoudig om veranderingen door te voeren. Ook mevrouw Pel geeft aan dat angst en cultuur van invloed zijn op de beslissing. Volgens de heer Roos is de invloed van cultuur bij de beslissing om juridische diensten uit te besteden, minimaal. Cultuurinvloeden zijn wel van belang geweest bij de keuze om reinigingsdiensten te privatiseren. Ook de heer Linthorst geeft aan dat cultuur zeker van invloed is op een beslissing, maar de cultuur binnen de juridische afdeling is gebaat bij het zelf uitvoeren van diensten. Overigens geeft de heer Linthorst aan dat er per ministerie verschillend wordt gedacht over het inhuren van derden. Zo is het ministerie van Rijkswaterstaat sneller geneigd om gebruik te maken van de landsadvocaat. De afhandeling van bezwaarschriften wordt gewoonlijk intern uitgevoerd, dit hoort bij het ministerie. Geen van de geïnterviewden heeft aangegeven dat uitbesteden gebruikt wordt om organisatorische problemen op te lossen. Mevrouw Meijer geeft wel aan dat het bij andere sectoren wel kan voorkomen. Reorganisaties kunnen wel van invloed zijn op een beslissing om uit te besteden, en dan met name aansturen op een overweging van de mogelijkheden. Vaak is reorganisatie het startpunt van het beslissingsproces. Een andere organisatiegerelateerde factor die door de heer Vijfwinkel werd aangehaald is dat de juristen binnen de defensie verdeeld zijn over verscheidene afdelingen, en daarom ook een zeer brede kennis hebben. Bovendien voeren de juristen ook allerlei bestuurlijke werkzaamheden uit. Een advocaat of een andere partij zou nooit kunnen voldoen aan de brede vereisten. Daarnaast is het organisatorisch erg lastig om een decentrale afdeling uit te besteden. De heer Vijfwinkel geeft aan dat de mate van betrokkenheid bij de processen en de controle daarop een grote invloed hebben op een keuze om wel of niet uit te besteden. Ook mevrouw Meijer onderstreept het belang van controle. Zo kan de afdeling juridische zaken een bemiddelende en signalerende rol spelen als de werkzaamheden intern worden uitgevoerd. De kwaliteit van de diensten kan volgens de heer Besamusca geborgen worden als de mogelijkheid er is om juridische werkzaamheden zelf aan te sturen.



________________________________________________________________________ 6.7 Omgevingsgerelateerde factoren Het belang van overheidsvoorschriften verschilt per overheidsorgaan. Gemeentes en provincies zijn vrij om hun eigen budgettering te bepalen en hebben een zelfstandig bestuur. Zolang de budgetten sluitend zijn zullen er daarom van hogerhand geen beleidsbepalingen worden gegeven, in de vorm van vermindering van het aantal personeelsleden, kostenreductie, etc. Pas als de begrotingen voor een langere periode niet sluitend zijn kan de regering zich gaan bemoeien met het beleid e.d. Een gemeente zou volgens de heer Besamusca zelfs in theorie zonder juristen kunnen opereren. Voor ministeries kunnen voorschriften van hogerhand wel van invloed zijn. Zo is er bij het ministerie van Economische Zaken een casus geweest over bezuinigen op het inhuren van derden. Bij het ministerie van Defensie is onlangs aangegeven dat het aantal ambtenaren verminderd moest worden. Dit kan een reden zijn om uit te besteden. Invloed van maatschappij of de publieke opinie kan zeker invloed hebben op een beslissing om uit te besteden. Volgens mevrouw Pel is er invloed vanuit de maatschappij op mogelijke veranderingen, dus ook invloed op de keuze op aanbesteden. Ook de heer Vijfwinkel zegt dat de publieke opinie en maatschappelijke belangen een beslissing zowel positief als negatief kunnen beïnvloeden. Zo kan het voorkomen dat het om maatschappelijke redenen beter is om een externe partij een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren. Mevrouw Meijer noemt het de invloed van het bestuurlijke imago van de gemeente. Ook de maatschappelijke rol die de overheid als werkgever dient te vervullen wordt een aantal maal genoemd. Procesverplichting heeft duidelijk invloed op een keuze om uit te besteden. Zowel gemeentes, ministeries als provincies zijn verplicht om procesvertegenwoordiging door een advocaat te laten uitvoeren. 6.8 Randvoorwaarden Uitbesteden bij de gemeente Alkmaar gebeurt altijd op basis van contracten, waarin in ieder geval wordt aangegeven hoeveel de dienst kost. Ook de resultaten worden vastgelegd, zo kunnen risico’s worden voorkomen. Een dienst wordt ook aangenomen op basis van beoogde resultaten, daarna wordt pas gekeken wie het voor welke prijs kan doen. De heer Roos en mevrouw Meijer geven ook aan dat contracten van groot belang zijn voor het succesvol uitbesteden van juridische diensten. In de contracten moet zijn vastgelegd wat de tarifering is, wat er precies wordt uitbesteed, welke prestatienormen gehanteerd moeten worden en hoe de verantwoording is vastgelegd. Mevrouw Pel vindt ook dat contracten van groot belang zijn. De eigen inkoopvoorwaarden dienen gehanteerd te worden bij uitbesteding. In de contracten worden onder andere kwaliteitseisen opgenomen, evenals afspraken over snelheid, beschikbaarheid, tarieven, bonussen en aansprakelijkheid. Hierover moet worden onderhandeld. Overigens is de keuze om uit te besteden volgens mevrouw Pel al voor de contractonderhandeling gemaakt en heeft daarom geen invloed op de beslissing. Ook de heer Vijfwinkel zegt dat contracten van groot belang zijn voor het succes van outsourcen, maar het is geen factor die de beslissing direct beïnvloedt. In de contracten met de huisadvocaat wordt in de regel ook afgesproken dat men geen zaken tegen de gemeente aan mag nemen. Verder is vertrouwen in een derde partij eerder vanzelfsprekend dan een risico, en heeft daarom ook geen invloed op de ____________________________________________________________________________________________ Pagina 39 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ beslissing. Men gaat er van uit dat een derde zijn deuren kan sluiten als er niet vertrouwelijk met gevoelige informatie wordt omgegaan. Bovendien wordt de omgang met vertrouwelijke informatie meestal vastgelegd in contracten. Alleen het ministerie van Defensie heeft aangegeven dat de hoeveelheid vertrouwelijke informatie een complicerende factor is. Het ministerie werkt namelijk met veel staatsgeheimen en vertrouwelijke informatie. Ervaring met outsourcen is volgens alle geïnterviewden van belang. Negatieve ervaringen met outsourcen kunnen er toe leiden dat men minder snel geneigd is om uit te besteden. Positieve ervaringen kunnen een positieve invloed hebben op de beslissing om uit te besteden. Als de organisatie bekend is met het uitbestedingsproces wordt het volgens mevrouw Meijer ook eenvoudiger om het te herhalen en te verbeteren. De kennis van de eigen organisatie en processen wordt belangrijk gevonden door de heer Besamusca en mevrouw Pel. De heer Besamusca geeft aan dat het van belang is om te exact te weten wat de werkzaamheden van een proces zijn, als het in aanmerking komt voor uitbesteden. Volgens mevrouw Meijer zijn er genoeg aanbieders op de markt. Voor veel rechtsgebieden zijn er gespecialiseerde advocaten- of advieskantoren. De overweging die gemaakt dient te worden is of de gemeente gebruik wil gaan maken van één aanbieder met meerdere expertises, of meerdere aanbieders met één of enkele expertises. De beslissing om wel of niet uit te besteden is niet afhankelijk van het aantal aanbieders, de beslissing is al gemaakt voordat er naar aanbieders gezocht wordt. De gemeente Alkmaar volgt de ontwikkelingen op juridisch gebied. Zo kan er geshopt worden en kan de beste aanbieder benaderd worden voor het leveren van een juridische dienst. Ook bij de gemeente Alkmaar is de beslissing om uit te besteden op dat moment al genomen. Aanbieders worden voornamelijk geselecteerd op de kennis die ze in huis hebben. De heer Linthorst ziet geen potentie in aanbieders die bepaalde diensten over zouden kunnen nemen. Naar zijn weten is alleen de advocatuur op dat gebied actief, en die zijn in de regel duurder dan de eigen afdeling. Ook de heer Vijfwinkel heeft geen kennis van andere aanbieders dan de advocatuur. Europese regelgeving met betrekking tot uitbesteden is niet van belang volgens de heer Vijfwinkel, mevrouw Pel en de heer Linthorst, en vormt ook zeker geen belemmering om uit te besteden. Mevrouw Meijer vindt de invloed van aanbestedingsregelgeving eerder positief dan negatief. Naast het feit dat het verplicht is, geeft het de organisatie een betere onderhandelingspositie. De aanbestedingsregels zorgen volgens de heer Besamusca voor meer efficiency en vergelijkingsmateriaal, mits er op tijd mee begonnen wordt. De gemeente Haarlem zag de aanbestedingsregels eerst wel als een belemmering. Naarmate de ervaring toeneemt, hebben de regels minder invloed op de beslissing en worden de voordelen duidelijker.



________________________________________________________________________ 6.9 Overige factoren De heer Roos gaf aan dat de grootte van de organisatie van invloed kan zijn op een beslissing om uit te besteden. Een kleine gemeente heeft niet de ruimte om alles in eigen beheer te houden. Een voorbeeld hiervan is een milieudienst. Het aantal zaken dat een kleine gemeente te verwerken krijgt weegt vaak niet op tegen een eigen dienst. Vaak wordt er dan een samenwerking aangegaan met andere gemeentes. Deze factor werd niet door anderen genoemd. Het soort dienst dat voor uitbesteding in aanmerking zou kunnen komen is ook van belang voor een beslissing. Als de werkzaamheden van de juridische dienst eenvoudiger zijn, dan is de dienst in de regel ook beter uit te besteden. Bij het ministerie van Defensie zijn de zaken die voorkomen zeer divers, en daarom ook moeilijker uit te besteden. Gestandaardiseerde werkzaamheden zijn eenvoudiger meetbaar en daarom ook eenvoudiger uit te besteden. Zo wordt bij het ministerie van Justitie een aantal redelijk gestandaardiseerde werkzaamheden door de landsadvocaat uitgevoerd. Bij het CDC (Commando Diensten Centrum) zou de afhandeling van verkeersschadegevallen kunnen worden uitbesteed, vanwege de relatieve eenvoud van de dienst. De advocatuur blijkt echter niet goedkoper te zijn. Volgens de heer Roos is een dienst eenvoudiger uit te besteden als ook de toepassing van de weten regelgeving eenvoudiger is. Het kan echter ook voorkomen dat een dienst te complex is om zelf uit te voeren. Het ontbreekt de organisatie dan aan kennis op dat gebied. Mevrouw Pel heeft verklaard dat de politieke gevoeligheid van een bepaald vraagstuk een reden kan zijn om dit aan derden over te laten. Zo is de administratieve afhandeling van bezwaarschriften van ambtelijke aard uitbesteed, zodat werknemers niet belast worden met privacygevoelige zaken. Volgens de heer Vijfwinkel kan er op deze manier aan een besluit ook een zwaardere lading worden meegegeven dan wanneer het besluit uit de eigen organisatie komt. De heer Linthorst noemt het bovenstaande het aanvragen van een ‘second opinion’. Van groot belang bleek ook dat een externe partij volgens alle geïnterviewden geen rekening houdt met politieke en maatschappelijke aspecten, en alleen de regels toepast. In bepaalde gevallen is het namelijk noodzakelijk dat er een gebaar wordt gemaakt, dat in het belang van de burger is. Dit kan nauwelijks van een externe partij worden verwacht. Betrokkenheid met de processen is van groot belang. De juridische afdelingen hebben niet alleen een toetsende, maar ook een bemiddelende rol. De gemeente Alkmaar ziet het bovenstaande ook als belangrijkste reden om de afdeling bezwaar en beroep in eigen beheer te houden. Mevrouw Meijer verklaarde bovendien dat er efficiënter gewerkt kan worden als de werknemers de organisatie goed kennen en feeling hebben met de organisatie. De heer Besamusca ziet het als een nadeel van uitbesteden dat een derde partij de organisatie eerst moet leren kennen. Dit kost tijd en geld.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 7: Resultaten In dit hoofdstuk zal de uitwerking van de interviews nader worden geanalyseerd. Elke factor zal afzonderlijk kort besproken worden. Daarnaast worden alle genoemde factoren vergeleken met het theoretische model. Overeenkomsten zullen worden aangehaald, evenals de verschillen, zodat er een nieuw praktijkgericht model opgesteld kan worden dat van toepassing is op het uitbesteden van juridische dienstverlening bij overheidsinstellingen. 7.1 Ervaring en organisatie Het grootste deel van de geïnterviewde organisaties heeft naast een centrale juridische stafafdeling ook juristen in dienst die werkzaam zijn binnen een aantal sectoren. Het komt echter ook voor dat organisaties uitsluitend met een centrale juridische afdeling werken. Het aantal juristen dat in dienst is verschilt en is afhankelijk van de grootte van de organisatie. De werkzaamheden van de instellingen bestaan voornamelijk uit de afhandeling van bezwaarschriften, behandeling van schadeclaims en klachten, juridische personeelsaangelegenheden, juridische ondersteuning en advisering. De ervaringen met outsourcen bij overheidsinstellingen vertonen grote overeenkomsten. Het overgrote deel van de juridische diensten wordt intern uitgevoerd. Voor specialistische vraagstukken wordt in de regel de huisadvocaat ingeschakeld. Bij procesvertegenwoordiging is het verplicht om de zaken door een advocaat te laten voeren. Incidenteel wordt de huisadvocaat gebruikt voor het voorbereiden van juridische vraagstukken of voor politiek gevoelige zaken. Het kan ook voorkomen dat er advies aan een derde wordt gevraagd in de vorm van een second opinion. Geen van de overheidsinstellingen is verplicht om uitsluitend bij de landsadvocaat adviezen in te winnen. Ongeveer 95% van alle juridische werkzaamheden wordt intern uitgevoerd. Het kan ook voorkomen dat er vanwege capaciteitsargumenten werkzaamheden worden uitbesteed. Dit gebeurt echter niet bij alle instellingen en is afhankelijk van incidenteel hoge werkdruk. Ook het ministerie van Justitie, de IND en de gemeente Rotterdam vertoonden een soortgelijk beeld als hierboven beschreven. Alleen de gemeente Haarlem en de Provincie vertonen een iets ander beeld en zijn actiever in het uitbesteden van juridische diensten. Zo heeft de gemeente Haarlem een juridische helpdeskfunctie uitbesteed, en heeft de Provincie Noord-Holland de administratieve afhandeling van bezwaarschriften van ambtelijke aard aan derden overgelaten. 7.2 De factoren Hieronder worden alle factoren die van invloed zijn kort besproken en vergeleken met het theoretische model. Tevens wordt per factor aangegeven of de invloed positief of negatief is, en in hoeverre de factor van belang is voor de keuze. De hoogte van invloed op een beslissing om juridische diensten uit te besteden is aangegeven met geen invloed, lage invloed, van invloed of hoge invloed. Alle factoren die hieronder besproken worden zijn afkomstig uit het theoretische model, tenzij anders vermeld.



________________________________________________________________________ Gebrek aan capaciteit en expertise Alle geïnterviewden hebben aangegeven dat gebrek aan expertise een reden kan zijn om uit te besteden. Wanneer er specialistische kennis nodig is wordt er veelal een beroep gedaan op een externe partij. Ook bij bepaalde bestuursrechtelijke of gevoelige zaken wordt gebruik gemaakt van een externe partij. Capaciteitsgebrek is ook een belangrijke reden om uit te besteden. Als de huidige bezetting de vraag niet aankan worden derden ingeschakeld, bijvoorbeeld bij invoering van nieuwe regelgeving, pieken bij aanvragen en bezwaarschriften en grote projecten. Gebrek aan capaciteit en expertise: Hoge invloed, positief + Opbouw kennis en expertise Alle kennis en ervaring die tijdens een proces wordt opgedaan kan in een later stadium van pas komen. Als dat proces door derden wordt uitgevoerd kan van de ervaringen geen gebruik worden gemaakt. Slechts een van de geïnterviewden gaf aan dat een organisatie kan leren van samenwerking met een derde. Daarom is ook een positieve invloed niet uit te sluiten. Opbouw kennis en expertise: Hoge invloed, voornamelijk negatief, ook positief +/Belang, grootte en kennisintensiteit uit te besteden activiteit (soort dienst) Twee geïnterviewden gaven aan dat het van belang is om de eigen processen goed te kennen als ze in aanmerking kunnen komen om uit te besteden. Ook kan de grootte van een organisatie van invloed zijn. Het kan voorkomen dat het aantal zaken dat een kleine gemeente te verwerken krijgt niet opweegt tegen een eigen dienst. Het soort dienst dat voor uitbesteding in aanmerking zou kunnen komen is van groot belang voor een beslissing om uit te besteden. Eenvoudige juridische diensten zijn in de regel ook eenvoudiger uit te besteden dan complexe diensten. Meetbaarheid speelt hier ook een rol. De invloed van deze factor kan zowel positief als negatief zijn. Soort dienst: Hoge invloed, zowel positief als negatief +/Betrokkenheid Van groot belang is volgens de geïnterviewden dat er bij uitvoeren van een juridische dienst niet alleen regels worden toegepast, maar dat er ook rekening gehouden wordt met het belang van de burger. Men heeft naast een toetsende ook een bemiddelende rol. Dit kan volgens alle geïnterviewden niet van een derde worden verwacht. De invloed van deze factor is dan ook negatief. Betrokkenheid: Hoge invloed, negatief Controle De mate van betrokkenheid en de controle op de werkzaamheden zijn volgens alle geïnterviewden van groot belang. Zo kan de kwaliteit van de diensten geborgen worden. Deze factor kwam niet voor in het theoretische model. De invloed van deze factor om uit te besteden is in de regel negatief. Controle: Hoge invloed, negatief -



________________________________________________________________________ Procesverplichting Alle overheidsinstellingen zijn verplicht om procesvertegenwoordiging door een advocaat te laten uitvoeren. Deze factor werd niet genoemd in de theorie. Deze factor heeft uitsluitend een positieve invloed, maar alleen op procesvertegenwoordiging. Procesverplichting: Hoge invloed bij procesvertegenwoordiging, positief + Kosten Alle geïnterviewden hebben aangegeven dat het kostenaspect een belangrijke factor is. Toch denken alle instellingen goedkoper uit te zijn met het in eigen beheer uitvoeren van een juridische dienst. Kosten zijn zeker een punt van overweging als blijkt dat een externe partij goedkoper is. Toch bleek uit de interviews dat het kostenaspect niet doorslaggevend is. Kosten: Van invloed, zowel positief als negatief +/Cultuur Vijf van de zes geïnterviewden hebben aangegeven dat de cultuur van de organisatie van invloed is. De overheid heeft ook een sociaal/maatschappelijke rol te vervullen, en kan niet uitsluitend zakelijk handelen. Werknemers hechten veel waarde aan hun ambtelijke status. Angst en weerstand zijn veelgenoemde invloeden. De mate waarin cultuur van invloed is verschilt wel per instelling. De invloed van cultuur bij overheidsinstellingen is uitsluitend negatief. Cultuur: Van invloed, uitsluitend negatief Reorganisatie Reorganisaties kunnen van invloed zijn op de beslissing om uit te besteden. Reorganisatie stuurt met name aan op een overweging van de mogelijkheden om uit te besteden. Vaak is reorganisatie het startpunt van het beslissingsproces. Niemand heeft uitbesteden genoemd als middel om reorganisaties door te voeren. Reorganisatie: Van invloed, zowel positief als negatief +/Publieke opinie De publieke opinie heeft zeker invloed op de beslissing om juridische diensten uit te besteden. De overheid heeft een maatschappelijke rol te vervullen, ook op het gebied van werkgelegenheid. De invloed kan zowel positief als negatief zijn. Publieke opinie: Van invloed, zowel positief als negatief +/Ervaring met outsourcing Ervaring met outsourcing heeft volgens alle ondervraagden invloed op een beslissing. Deze invloed kan zowel positief als negatief zijn. Bekendheid met het uitbestedingsproces zorgt ervoor dat het eenvoudiger wordt om dit proces te herhalen en te verbeteren. Ervaring met outsourcing: Van invloed, zowel positief als negatief +/-



________________________________________________________________________ Politieke gevoeligheid De politieke gevoeligheid van een vraagstuk kan er toe doen besluiten om het vraagstuk aan derden over te laten. Bovendien kan er op deze manier een zwaardere lading worden meegegeven aan een beslissing. De invloed van deze factor is afhankelijk van het soort dienst en kan derhalve uitsluitend positief zijn. Politieke gevoeligheid: Van invloed bij bepaalde vraagstukken, positief + Decentraal karakter Instellingen met juristen die bij verschillende afdelingen werkzaam zijn geven aan dat de juristen een zeer brede kennis hebben en daarom ook zeer verscheidene werkzaamheden uitvoeren. Een advocaat of externe partij zou niet kunnen voldoen aan die vereisten. Organisatorisch is het erg lastig om een decentrale afdeling uit te besteden. Deze factor werd niet genoemd in de theorie. Deze factor is niet van invloed bij instellingen met uitsluitend een centrale juridische afdeling. Decentraal karakter: Van invloed, negatief bij decentrale structuur Risicospreiding Risicospreiding kan een factor zijn die van invloed is op een beslissing om uit te besteden. Risicospreiding kan zowel het verminderen van financieel risico en arbeidsrisico als doel hebben. Risicospreiding wordt uitsluitend bereikt als wordt uitbesteed, en kan daarom alleen een positieve invloed hebben. Risicospreiding: Lage invloed, positief + Innovatie De factor innovatie werd slechts door één van de geïnterviewden genoemd. Daarom kan worden geconcludeerd dat deze factor nauwelijks van invloed is op een beslissing om juridische diensten uit te besteden. De factor kan echter, gezien het aantal interviews, niet geheel worden verwaarloosd. Daarom heeft deze factor een lage invloed, en kan zowel positief als negatief zijn. Innovatie: Lage invloed, zowel positief als negatief +/Aantal aanbieders De geïnterviewden dachten verschillend over het aantal aanbieders op de markt. Zo gaf de een aan alleen de advocatuur als geschikte partij te zien, terwijl een ander aangeeft dat er meerdere aanbieders op de markt actief zijn. Kennis van de mogelijkheden die aanbieders kunnen bieden heeft invloed op de keuze om uit te besteden. Als er een markt voor is zal men de mogelijkheden in overweging nemen. De keuze van een aanbieder die de dienst daadwerkelijk de dienst gaat uitvoeren vindt na de beslissing om uit te besteden plaats. Er wordt dus pas na de beslissing geshopt. Daarom is het aantal aanbieders niet van belang, maar wel de kennis over de mogelijkheden die derden kunnen leveren. Kennis aanbieders: Lage invloed, zowel positief als negatief +/-



________________________________________________________________________ Kwaliteit Het waarborgen van de kwaliteit van de interne processen kan een beslissing om wel of niet uit te besteden beïnvloeden. Verhogen van de kwaliteit werd ook als reden genoemd om uit te besteden. Kwaliteit is echter nauw verbonden met de opbouw van kennis en expertise en het belang van controle. Deze worden afzonderlijk behandeld. Kwaliteit: Lage invloed, zowel positief als negatief +/ Overheidsvoorschriften De invloed van overheidsvoorschriften verschilt per overheidsorgaan. Gemeentes en Provincies zijn vrij om hun eigen beleid te bepalen. Ministeries hebben soms te maken met voorschriften van hogerhand, maar nauwelijks op het gebied van juridische dienstverlening. Deze factor heeft dus een lage invloed, zowel positief als negeatief. Overheidsvoorschriften: Lage invloed, zowel positief als negatief +/Snelheid dienst/Flexibiliteit Om bij pieken te kunnen blijven voldoen aan de wettelijke afhandelingtermijnen van bezwaarschriften is de snelheid van de dienst van groot belang. Door gebruik te maken van derden kan een gebrek aan capaciteit worden opgevangen. Dit bevordert de snelheid van de dienst. Gebruik maken van derden kan ook de snelheid van werken belemmeren, omdat men de organisatie eerst moet leren kennen. Daarom kan de factor snelheid zowel positief als negatief van invloed zijn. Snelheid: Lage invloed, zowel positief als negatief +/Fysieke afstand Door twee van de vijf geïnterviewden werd aangegeven dat de afstand groter wordt wanneer een traject door derden wordt uitgevoerd. Dit belemmert de snelheid van handelen en maakt het moeilijker om zaken tussendoor af te handelen. Deze factor is van negatieve invloed, ervan uitgaande dat de werkzaamheden op een andere locatie worden uitgevoerd. Fysieke afstand: Lage invloed, negatief Focus op kerncompetenties Alle geïnterviewden gaven aan dat er bij reorganisaties wordt besproken welke taken tot kerntaken behoren. Het uitbesteden van juridische dienstverlening komt ook ter discussie, maar wordt in de regel in huis gehouden. Het hoort volgens de meeste bij de instelling. De invloed van een focus op kerncompetenties is daarom ook niet groot, en in de regel neutraal of negatief. Focus op kerncompetenties: Lage invloed, neutraal tot negatief Competentie leverancier Aanbieders worden vooral geselecteerd op de kennis en expertise die ze in huis hebben. De competentie van de leverancier wordt onderzocht nadat een beslissing om uit te besteden is gemaakt en heeft daarom geen invloed op een beslissing. Competentie leverancier: Niet van invloed



________________________________________________________________________ Financiering Geen van de geïnterviewden heeft aangegeven dat financieringsoverwegingen van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten uit te besteden. Financiering: Niet van invloed Vertrouwen en afhankelijkheid Vertrouwen in een derde partij is eerder vanzelfsprekend dan een risico. Bovendien wordt in contracten de omgang met vertrouwelijke informatie vastgelegd. Alleen het ministerie van Defensie gaf aan dat de hoeveelheid vertrouwelijke informatie belemmerend kan werken, in verband met staatsgeheimen. Bovendien werkt een derde mee aan zijn eigen ondergang wanneer hij het vertrouwen schaadt. Deze factor is daarom, in tegenstelling tot de literatuur, niet van invloed op de keuze om uit te besteden. Afhankelijkheid van een derde partij werd ook niet genoemd. Vertrouwen en afhankelijkheid: Niet van invloed Probleemoplossing Geen van de geïnterviewden heeft aangegeven dat uitbesteden gebruikt wordt om organisatorische problemen op te lossen. Daarom is deze factor, in tegenstelling tot de theorie, niet van invloed op een beslissing om uit te besteden. Probleemoplossing: Niet van invloed Planning Geen van de geïnterviewden heeft aangegeven dat organisatieplanning van invloed is. Daarom is deze factor, in tegenstelling tot het theoretische model, niet van invloed op de beslissing om juridische diensten uit te besteden. Planning: Niet van invloed Aanbestedingsregelgeving Aanbestedingsregelgeving is verplicht en beïnvloedt de keuze om uit te besteden niet. Het wordt eerder als voordeel dan als nadeel gezien, maar de invloed op een beslissing valt te verwaarlozen. Daarom is deze factor niet van belang voor een beslissing om juridische diensten uit te besteden. Aanbestedingsregelgeving: Niet van invloed Relatie met derden (contracten) Contracten zijn volgens alle geïnterviewden van groot belang voor het succes van uitbesteden. Deze factor heeft echter, in tegenstelling tot de theorie, geen invloed op een beslissing om uit te besteden, deze is al gemaakt op het moment dat contractonderhandelingen van start gaan. Relatie met derden (contracten): Niet van invloed Levenscyclus productie Aangezien een juridische dienst geen vormen van levenscyclus kent, heeft deze factor geen invloed op een beslissing om uit te besteden. Levenscyclus productie: Niet van invloed



________________________________________________________________________ Shirking Het begrip shirking of een andere benaming hiervoor werd niet genoemd of omschreven als factor die een beslissing om uit te besteden beïnvloedt. Shirking: Niet van invloed Opportunistische heronderhandeling Het begrip opportunistische heronderhandeling of een andere benaming hiervoor werd niet genoemd of omschreven als factor die een beslissing om uit te besteden beïnvloedt. Opportunistische heronderhandeling: Niet van invloed Strategie Strategie als factor is verweven in tal van andere factoren en is niet afzonderlijk genoemd. Deze factor zal dan ook buiten beschouwing worden gelaten. Marktomgeving Deze factor vertoont veel overeenkomsten met andere factoren, zoals overheidsvoorschriften en het aantal aanbieders dat op de markt actief is. Deze factor zal dan ook buiten beschouwing worden gelaten.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 8: conclusie en evaluatie Alle interviews en telefonische gesprekken vertoonden grote overeenkomsten. Dit maakt de resultaten beter generaliseerbaar. De factoren die afkomstig zijn uit het theoretische onderzoek zijn getoetst aan de praktijk door middel van een zestal diepte-interviews en een aantal telefoongesprekken. De resultaten van de interviews zijn grondig geanalyseerd en kunnen worden verwerkt in een nieuw model, dat van toepassing is op het uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen. Praktijkmodel factoren juridische dienstverlening overheidsinstellingen: Factoren Gebrek aan capaciteit en expertise Opbouw kennis en expertise Soort dienst Betrokkenheid Controle Procesverplichting

mate invloed hoog hoog hoog hoog hoog hoog

Postief/negatief positief vooral negatief, ook positief positief en negatief negatief negatief positief bij procesvertegenwoordiging

Kosten cultuur reorganisatie publieke opinie ervaring met outsourcing politieke gevoeligheid decentraal karakter

van invloed van invloed van invloed van invloed van invloed van invloed van invloed

positief en negatief negatief positief en negatief positief en negatief positief en negatief positief negatief bij decentrale structuur

risicospreiding innovatie kennis aanbieders kwaliteit overheidsvoorschriften snelheid fysieke afstand focus op kerncompetenties

laag laag laag laag laag ;aag laag laag

positief positief en negatief positief en negatief positief en negatief positief en negatief positief en negatief negatief neutraal tot negatief

Figuur 5 praktijkmodel factoren juridische diensten bij overheidsinstellingen

In de linker kolom staan de factoren die van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten uit te besteden. Bovendien is in het model de mate van invloed opgenomen die een factor heeft. In de laatste kolom staat beschreven of de invloed die de factor heeft positief en/of negatief is. Deze conclusies zijn gebaseerd op de resultaten van de diepteinterviews. Uit het model kan niet geconcludeerd worden dat de invloed van factoren bij elk vraagstuk dezelfde is. Zo kan het zijn dat er voor het uitbesteden van de afdeling bezwaarschriften andere factoren zwaarder wegen dan voor het uitbesteden van expertisevraagstukken. Dit geeft ook de verbondenheid van de factoren aan. De factoren kunnen invloed op elkaar uitoefenen. Als bijvoorbeeld de opbouw van kennis en expertise erg zwaar weegt, kan het zijn dat andere factoren een kleinere invloed hebben of buiten beschouwing worden gelaten bij een beslissing. Er kan niet geconcludeerd worden dat alle factoren altijd, en in de zelfde mate, invloed hebben. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 49 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Daarnaast is uit de interviews gebleken dat de minder tastbare begrippen gevoel en mening een rol spelen. De beslissers moeten wel open staan voor het idee om uit te besteden. Wanneer een beslisser niet open staat voor uitbesteden, zal hij proberen om alle voordelen te weerleggen, zodat de negatieve invloeden de doorslag geven. Van groot belang is ook om op te merken dat er per organisatie verschillende factoren dominant zijn. Zo zijn er organisaties die meer ervaring hebben met het uitbesteden van diensten. Ook hier geldt dat andere factoren dominanter zijn dan bij organisaties die vrijwel nooit uitbesteden. Beantwoording onderzoeksvragen De onderzoeksvraag is ruimschoots beantwoord. De factoren die bepalend zijn voor de beslissing om juridische diensten bij overheidsinstellingen uit te besteden zijn opgenomen in het bovenstaande model. Bovendien is uit het onderzoek geconcludeerd hoe hoog de invloed van een factor is en of de factor een beslissing positief, negatief of zowel positief als negatief kan beïnvloeden. De deelvragen zijn ook allen beantwoord. In het literatuuronderzoek is de belangrijkste literatuur op het gebied van outsourcing, BPO, outsourcing bij ICT en outsourcing bij overheidsinstellingen uitvoerig besproken. Vervolgens zijn de factoren afkomstig uit de literatuur in een theoretisch model verwerkt. Het theoretische model kwam redelijk overeen met de praktijksituatie. Een aantal factoren die volgens de literatuur van invloed waren bleken in de praktijk niet of nauwelijks invloed te hebben. Het meest in het oog springende voorbeeld hiervan is het vertrouwen in de leverancier en de angst om vertrouwelijke informatie uit handen te geven. In de praktijk bleek dat het meer vanzelfsprekend was dat er vertrouwelijk met informatie om wordt gegaan. Deze factor was dan ook niet van invloed. Een aantal factoren, zoals de competenties van de leverancier en de inhoud van contracten, bleken niet direct van invloed te zijn op een beslissing om uit te besteden. Deze factoren zijn echter in een later stadium wel van belang, namelijk voor het succesvol laten verlopen van een procedure c.q. een uitbesteed proces. Uit het onderzoek blijkt ook dat er een aantal factoren zijn die niet in de theorie genoemd zijn, maar die wel van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten bij overheidsinstellingen uit te besteden. Een voorbeeld hiervan is de factor betrokkenheid. Overheidsinstellingen hechten erg veel waarde aan de betrokkenheid van een dienst. Het maatschappelijke belang en de ‘feeling’ met de organisatie zijn van groot belang voor de kwaliteit van een dienst. Het belang van de burger weegt erg zwaar bij overheidsinstellingen. De rol van culturele invloeden op een beslissing om uit te besteden bleek minder groot dan verwacht, maar is zeker aanwezig. Een overheidsorgaan is meer mensgericht dan een commerciële instelling. De overheid heeft toch een werkgeversrol te vervullen en weerstand en angst tegen veranderingen zijn niet ongebruikelijk. De bekendheid met de mogelijkheden om juridische diensten uit te besteden verschilt per instelling. De partij die voornamelijk wordt benaderd is de huisadvocaat. Een aantal geïnterviewden gaf aan dat er voldoende aanbieders op de markt zijn, terwijl de meeste aangaven alleen een huisadvocaat als geschikte partij te zien.



________________________________________________________________________ Generaliseerbaarheid Een groot voordeel van de gebruikte onderzoeksmethode is dat er resultaten naar voren zijn gekomen die met een kwantitatief onderzoek nooit achterhaald hadden kunnen worden. Zo zijn een aantal factoren en de invloed daarvan niet voor de hand liggend, maar toch uit de diepte-interviews naar voren gekomen. Bovendien zijn er geen factoren vooraf aangehaald. Zo is de beïnvloeding van de respondenten minimaal geweest. Het is mede door de gebruikte methode ook mogelijk geweest om naast de factoren die van invloed zijn op een beslissing, ook de hoogte van invloed te bepalen en aan te geven of de invloed negatief dan wel positief is. Een nadeel van de gebruikte onderzoeksmethode is de generaliseerbaarheid. De gevonden resultaten gelden niet voor commerciële instellingen. Een aantal van de factoren zijn namelijk uitsluitend van invloed bij overheidsinstellingen. Daarnaast is het lastig om te concluderen dat de gevonden resultaten voor alle overheidsinstellingen gelden, zonder uitzonderingen. Uit de interviews bleek toch dat er minimale verschillen zichtbaar waren tussen de instellingen. Groot voordeel voor de generaliseerbaarheid is dat de resultaten van de interviews grote overeenkomsten vertoonden. Uiteraard komt dit de generaliseerbaarheid ten goede en maakt het eenvoudiger om conclusies te trekken. De verwachting is dan ook dat er bij andere instellingen geen compleet ander beeld zal bestaan. Vervolgonderzoek De resultaten van dit onderzoek bieden een aantal mogelijkheden voor vervolgonderzoek. Zo zou door middel van dezelfde onderzoeksmethode achterhaald kunnen worden welke factoren van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten bij commerciële instellingen uit te besteden. Naar verwachting zijn daar andere factoren van belang dan bij overheidsinstellingen. Kosten zullen een grotere rol spelen in een beslissingsproces. Daarnaast kan er door vervolgonderzoek een volgorde en rangorde worden aangebracht in de resultaten. Nu de factoren die van belang zijn bekend zijn kan er door middel van enquêtes per soort dienst worden achterhaald welke factor het zwaarst weegt. Deze resultaten kunnen achterhaald worden door een groot aantal enquêtes te versturen (>100). In de vragenlijsten kan gebruik gemaakt worden van schaaltechnieken, zodat de resultaten statistisch onderbouwd kunnen worden. Bovendien kan er door middel van een kwalitatieve analyse beter worden aangetoond dat de gevonden resultaten gelden voor de gehele populatie.



________________________________________________________________________

Hoofdstuk 10: Advies Brunel Legal In dit laatste hoofdstuk wordt besproken wat Brunel Legal met de resultaten van dit onderzoek kan doen. Bovendien wordt aangegeven hoe Brunel Legal het beste met de resultaten om kan gaan. Tot slot wordt een advies afgegeven over de haalbaarheid van het aanbieden van juridische diensten bij overheidsinstellingen en de invulling die Brunel Legal hieraan kan geven. Met de resultaten van dit onderzoek heeft Brunel Legal meer inzicht gekregen in een betrekkelijk onbekende markt. Er was nog niet veel bekend over de mogelijkheden en de wensen van klanten met betrekking tot het uitbesteden van juridische diensten en processen. Dit onderzoek geeft Brunel Legal meer inzicht in de factoren die van belang zijn voor een beslissing om juridische diensten te outsourcen. Het is van belang om, voordat de markt benaderd wordt met nieuwe diensten van Brunel Legal, eerst te bepalen wat de potentie van de markt is en hoe deze markt het beste benaderd kan worden. Waar liggen de ‘triggers’ van de markt en waar is de beslissing van afhankelijk? Dit onderzoek heeft getracht hier antwoord op te geven. Het praktijkmodel geeft alle factoren weer die van invloed zijn op een beslissing om juridische diensten uit te besteden. Dit model is in principe alleen toepasbaar voor overheidsinstellingen, en dan voornamelijk voor gemeentes, provincies en ministeries. De factoren uit het model kunnen Brunel Legal helpen om een product te ontwikkelen dat aansluit op de wensen van de instelling. De sterke kenmerken (selling points) van het product moeten aansluiten op de factoren die een hoge invloed uitoefenen op een beslissing. Brunel Legal kan inspelen op de factor gebrek aan kennis en expertise door ervoor te zorgen dat Brunel Legal de kennis en expertise die een instelling nodig heeft, ook in huis te hebben. Waarschijnlijk is deze kennis en expertise in veel gevallen in huis of kan het relatief eenvoudig in huis gehaald worden. Het probleem is echter dat men voor adviesdiensten traditioneel de advocatuur benadert. Er is geen bekendheid met de mogelijkheid om deze diensten door Brunel te laten uitvoeren. Bovendien heeft de advocatuur meer ervaring op het gebied van juridische advisering. Het zal daarom ook erg lastig worden om aan te tonen dat een partij als Brunel Legal dit ook uitstekend kan verzorgen. Een andere factor die voornamelijk een negatieve invloed heeft op een beslissing is de opbouw van kennis en expertise. Instellingen vrezen dat kennis en expertise verloren gaat wanneer derden processen uit gaan voeren. Ook blijkt de factor betrokkenheid van groot belang te zijn. Een overheidsinstelling handelt in het belang van de burger, en dit kan van een derde partij niet verwacht worden. Een mogelijkheid om de bovengenoemde bezwaren te verzachten is het aangaan van samenwerkingsverbanden in plaats van overname van een proces. Dit kan concreet betekenen dat Brunel Legal een teamleider en een aantal teamleden levert, aangevuld met een aantal juristen van de instelling zelf. De uitvoering moet op locatie plaatsvinden, en niet buiten de instelling. De teamleider dient regelmatig te overleggen met een eindverantwoordelijke, over de gang van zaken, eventuele bijzonderheden of veel ____________________________________________________________________________________________ Pagina 52 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ voorkomende bezwaren. De eindverantwoording moet bij de instelling zelf blijven. Zo blijft het overzicht en de controle op het proces behouden, en kunnen de leereffecten binnen de organisatie blijven. De werknemers van de instelling en de instelling zelf blijven op deze manier namelijk ook betrokken. Verder is maatwerk van groot belang. Een dienst of proces met relatief eenvoudige werkzaamheden is ook relatief eenvoudig uit te besteden. Deze diensten zijn zeldzaam binnen de overheid. Daarom zal het noodzakelijk zijn om een dienst zeer nauw te laten aansluiten op de wensen van de instelling. Een standaard product is dus geen optie. Het product moet zijn aangepast aan specifieke behoeftes. Daarom is het uitbesteden van juridische diensten ook niet te vergelijken met bijvoorbeeld het uitbesteden van ICT-diensten. De juridische werkzaamheden zijn in de regel complexer en meer verweven in de organisatie. Lagere kosten worden pas interessant als andere bezwaren weerlegd zijn. Andere factoren zijn simpelweg belangrijker. Daarom is het niet erg zinvol om kosten als key selling point te gebruiken. Pas als blijkt dat Brunel Legal de zelfde processen kan uitvoeren zonder dat dit ten koste gaat van bijvoorbeeld de opbouw van kennis, betrokkenheid met de burgers en controle op het proces, dan wordt de prijs interessant. Alle geïnterviewden hebben namelijk aangegeven dat, als blijkt dat een externe partij goedkoper is dan het zelf uitvoeren van een dienst of proces, de keuze om een proces door derden te laten uitvoeren zeker in ogenschouw moet worden genomen. Wellicht is het verstandig om, alvorens veel te investeren in, en klanten te benaderen over deze mogelijkheid, een pilot op te starten. Met behulp van deze pilot kan worden bepaald of het in financieel opzicht interessant genoeg is voor Brunel Legal om deze markt te betreden. Misschien is er een mogelijkheid om in samenwerking met een klant een pilot te starten. De dienst kan op deze manier volledig worden aangepast aan de wensen van de klant, en kan regelmatig geëvalueerd en gewijzigd worden. Bijkomend voordeel is dat als blijkt dat de pilot succesvol is, dit gebruikt kan worden bij andere prospects om aan te tonen dat het product werkt. Samenvattend heeft de markt voor het uitbesteden van juridische diensten zeker potentie, maar alleen als het in aangepaste vorm wordt aangegaan. De vraag is of outsourcen in een traditionele vorm succesvol kan zijn, vanwege de verantwoording en de verwevenheid van een juridische dienst in een instelling. In ieder geval heeft Brunel Legal een troefkaart in handen als het doet besluiten om de markt te betreden; de factoren die een beslissing beïnvloeden.



________________________________________________________________________

Bijlagen



________________________________________________________________________

Bijlage 1 Uitwerking interviews



________________________________________________________________________

Bijlage 1A: Uitwerking interview Hans Besamusca, hoofd bestuurszaken gemeente Alkmaar Hans Besamusca is hoofd bestuurszaken bij de gemeente Alkmaar. Hij heeft er geen bezwaar tegen als zijn naam en functietitel gebruikt worden in dit onderzoek. De heer Besamusca heeft ingestemd met dit interview vanwege een aanstaande discussie over de regierol van overheden. In het kader van die discussie kan men zich afvragen of men zelf een batterij met juristen nodig heeft, of dat het misschien handiger is om een beroep te doen op derden. Met de juridische kennis die de gemeente Alkmaar in huis heeft kan men naar schatting 95% van de juridische zaken zelf afhandelen. Voor de overige 5% is veelal specialistische kennis nodig en daarvoor wordt beroep gedaan op derden. De gemeente heeft een contract met een advocatenkantoor in Alkmaar, ook wel Stadsadvocaat genoemd. Per afspraak wordt de behoefte bepaald en afgerekend. Er staat dus niet vooraf vast hoe vaak er beroep wordt gedaan op de Stadsadvocaat. Hiervoor is een budget vrijgemaakt. De Stadsadvocaat neemt het gehele proces, bijvoorbeeld een civiele procedure, over van de gemeente, veelal aangevuld met een beleidsmedewerker die meer over de achtergronden van de case weet. De gemeente Alkmaar heeft niet een centrale juridische afdeling. Men maakt gebruik van een model waarbij juristen zo dicht mogelijk op het uitvoerende werk zitten en bij sectoren werken die veel juridische ondersteuning nodig hebben. Zo vinden bijvoorbeeld bij de sector grondbedrijf veel civiele transacties plaats voor verkoop en aankoop van gronden. Hier is een jurist voor nodig die overeenkomsten e.d. kan toetsen. Daarom is er voor gekozen om een aantal juristen zo dicht mogelijk bij dat proces te plaatsen. Hierdoor kan er snel geopereerd worden en kan worden voldaan aan de behoeftes waar de sectorhoofden op dat moment om verlegen zitten. Het gaat hier totaal om ongeveer 4 tot 6 FTE. Een tweede onderdeel is de afdeling bezwaar en beroep en valt onder de afdeling bestuurszaken. Bezwaar en beroep is gemandateerd om besluiten te nemen over bezwaren die door burgers gemaakt worden. De afdeling toetst en heroverweegt namens het college van B&W de rechtmatigheid van besluiten. De afdeling bezwaar en beroep bestaat uit ongeveer 5 ½ FTE. Het derde onderdeel is algemene juridische ondersteuning en bestaat uit 1 persoon. Deze ondersteunt het college van B&W en de directie met juridische kwesties. Bovendien is ze verantwoordelijk voor de kwaliteitszorg binnen de gemeente en overlegt met de juristen binnen de gemeente over het beleid. De juridische ondersteuning is vooral op het gebied van bestuursrecht, en de juristen werkzaam binnen de sectoren hebben vooral kennis op privaatrechtelijk gebied. De hierboven besproken vorm is altijd zo gehanteerd, maar bij heroverwegingen en reorganisaties is steeds gebleken dat dit de beste werkwijze is. Het past bij de Gemeente. Natuurlijk kan het ook op andere manieren georganiseerd worden, maar men denkt niet dat er betere manieren zijn. De beslissing om bijvoorbeeld de afdeling bezwaar en beroep uit te besteden is politiek en bestuurlijk zeer gevoelig. Dit is voor de gemeente al een reden om het niet te wijzigen en in huis te houden. Er wordt namelijk van die juristen verwacht dat ze een politieke antenne en een bestuurlijk en maatschappelijk ____________________________________________________________________________________________ Pagina 56 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ gevoel hebben. De heer Besamusca is van mening dat een private club dat gevoel minder in zijn vingers heeft dan zijn eigen afdeling. Het maatschappelijke aspect weegt dus erg zwaar, en van een externe partij kan dit nauwelijks verwacht worden. Zo kan er bijvoorbeeld besloten worden om af te wijken van de regelingen en een andere beslissing te nemen om tegemoet te komen aan de burger. Een externe partij past alleen de regelgeving toe. Dit is ook de belangrijkste reden om de afdeling bezwaar en beroep in eigen beheer te houden. Er is door de gemeente, in tegenstelling tot andere politieke en bestuurlijke oordelen waarin men stelt dat het afhandelen van bezwaren afhankelijk zou moeten zijn, besloten om het horen van bezwaren ambtelijk af te doen, dus zonder lid van het college. Hierdoor kan het horen wat informeler en sneller gebeuren, wat leidt tot meer tevredenheid bij de burgers. Mede hierom wordt bijna 90% van de bezwaarschriften bij sociale zaken binnen 6 weken afgehandeld, zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit. Ook bij de juridische ondersteuning per sector komt bij elke reorganisatie uitbesteding aan bod, maar de belangen van de gemeente en sectoren om snel over juridische hulp te kunnen beschikken heeft men doen besluiten om het in eigen beheer te houden. Een ander argument dat door de heer Besamusca wordt gegeven is dat de afstand groter wordt wanneer een traject door derden wordt uitgevoerd. Dit belemmert de snelheid van handelen en maakt het moeilijker om zaken ‘nog even snel tussendoor te doen’. Ook geeft hij aan dat er wel beroep op externe parijen wordt gedaan als er behoefte is aan specialistische kennis, bijvoorbeeld bij het vermijden van concurrentievervalsing e.d. Kostenbesparing wordt wel in overweging genomen, maar men denkt met de huidige organisatie het goedkoopste uit te zijn. Overigens is dit al eens uitgezocht, maar ook hier wegen andere factoren, zoals het maatschappelijke karakter, zwaarder. Ook de mogelijkheid om juridische werkzaamheden zelf te kunnen aansturen blijkt belangrijk te zijn. Zo kan de kwaliteit geborgen worden. Ook de snelheid van opereren en kennis van de eigen organisatie bij juristen blijkt een belangrijke overweging om diensten in eigen beheer te houden. Een nadeel van uitbesteden is dan ook dat een derde partij de organisatie moet leren kennen om op een dienst goed te kunnen leveren. Dit kost tijd en natuurlijk ook geld. Toch wordt bij tijdelijke projecten wel gebruik gemaakt van externe partijen. Ten eerste omdat er specialistische kennis nodig is die niet in huis is, en ten tweede omdat men zo niet het risico loopt om tijdelijke krachten aan zich te binden. Er zijn geen voorschriften van hogerhand van invloed. Een gemeente is daar vrij in, mits de begroting sluitend is. Een gemeente zou in theorie zelfs zonder juristen kunnen opereren. Een gemeente is dan ook vrij om de hoogte van een budget voor juridische diensten te bepalen. Vaak wordt van te voren een inschatting gemaakt, in de vorm van projectkosten als er grote projecten aanstaande zijn. Uitbesteden gebeurt altijd op basis van contracten, waarin in ieder geval wordt aangegeven hoeveel de dienst kost. Ook de resultaten worden vastgelegd. Zo kunnen risico’s worden voorkomen. Een dienst wordt ook aangenomen op basis van beoogde resultaten, en vervolgens wordt gekeken wie het voor welke prijs kan doen. Alleen met de stadsadvocaat wordt op uurbasis gewerkt. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 57 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Vaak komt het voor dat er gevoelige informatie bij derden terechtkomt. Toch is lekkage van informatie geen punt van overweging, omdat de gemeente erop vertrouwt dat een derde daar ook vertrouwelijk mee omgaat. De heer Besamusca neemt wel aan dat de omgang met gevoelige informatie contractueel wordt vastgelegd. Overigens denkt de heer Besamusca dat wanneer een gemeente veel ervaring met outsourcing heeft, men sneller geneigd is om meer uit te besteden. Hij is van mening dat de gemeente Alkmaar niet goed is in outsourcing. Een voorbeeld hiervan is het uitbesteden van reinigingsdiensten. Ondanks een groot aantal voordelen wordt toch besloten om het in eigen beheer te doen. Voornaamste reden hiervoor is dat de gemeente prijstechnisch concurrerend is met de markt. Bovendien is er angst om de controle te verliezen wanneer taken door derden worden uitgevoerd. Het is ook moeilijk om specifiek aan te geven hoe de huidige kwaliteit gewaarborgd moet worden. Een andere reden om de reinigingsdiensten niet uit te besteden is dat werknemers veel waarde hechten aan hun ambtelijke status. Het is dan ook niet eenvoudig om een aanbesteding door te voeren i.v.m. vakbonden e.d. De gemeente heeft namelijk ook een sociaal maatschappelijke rol als werkgever te vervullen. Vanzelfsprekend is het van belang om dan ook exact te weten wat een afdeling precies doet. Er is bij de gemeente Alkmaar wel per kerntaak uitgezocht wat de werkzaamheden precies inhouden. Daarbij is ook gekeken naar andere mogelijkheden, maar vaak blijkt dat de gemeente het zelf beter en/of goedkoper kan. Veel gemeentes die wel veel uitbesteden blijken terug te komen op die keuze, omdat het toch niet altijd even goed blijkt uit te pakken. Voorwaarde is wel dat de gemeente haar taken constant moet blijven verbeteren. Aanbestedingsregels hoeven niet als belemmering gezien te worden, het kan ook een kans zijn, mits er op tijd mee begonnen wordt. Het heeft dan ook nauwelijks invloed op de beslissing om wel of niet uit te besteden. Het zorgt wel voor meer efficiency en vergelijkingsmateriaal. Naarmate er vaker wordt aanbesteed wordt een organisatie er ook meer gedreven in. Het is van belang dat leveranciers de juiste competenties in huis hebben wanneer er wordt besloten om uit te besteden. Daarom is de gemeente constant bezig met het volgen van de ontwikkelingen op juridisch gebied. Zo kan ‘geshopt’ worden en kan de beste aanbieder benaderd worden voor het leveren van een dienst. Kort samenvattend spelen de volgende factoren een rol: politieke gevoeligheid, het maatschappelijke karakter van de diensten, snelheid, kennis van de organisatie, kosten, innovatie, kennis en invloed op de processen.



________________________________________________________________________

Bijlage 1B Uitwerking interview Huub Linthorst, Hoofd wetgeving en juridische zaken, Ministerie van Economische Zaken De heer Linthorst heeft er geen bezwaar tegen als zijn naam en functietitel gebruikt worden in het onderzoek. Bij het Ministerie van Economische Zaken wordt onderscheid gemaakt tussen het kernministerie en de agentschappen of buitendiensten (uitvoerende organisaties). De heer Linthorst heeft vooral zicht op het kernministerie (beleidsdirecties en stafdiensten). Er is een groot agentschap (Senternovim) met een eigen juridische afdeling. Deze afdeling huurt veel juridisch personeel in vanwege capaciteitsargumenten. Overigens valt dit niet onder de definitie van uitbesteden in dit onderzoek. Bij het kernministerie gebeurt dit niet. Het kernministerie heeft een eigen juridische afdeling die in beginsel alle juridische werkzaamheden uitvoert. Deze werkzaamheden zijn met name op het gebied van wetgeving, advies en behandeling van bezwaar en beroep. In principe wordt daarvan geen werk aan derden uitbesteed. Men wint wel sporadisch adviezen in bij derden, meestal de landsadvocaat. Bovendien is de landsadvocaat de vaste procesvertegenwoordiger in civielrechtelijke zaken. Dit is namelijk verplicht. Bovendien treedt de landsadvocaat in hoge uitzondering op bij bestuursrechtelijke zaken. Dit gebeurt alleen als de minister vindt dat de kwestie erg politiek gevoelig of belangrijk is. Daarnaast wordt er soms advies ingewonnen bij een andere partij dan een landsadvocaat. Dit gebeurt vooral bij specialistische kwesties, omdat een externe partij daarover meer kennis in huis heeft. Een andere reden voor advies inwinnen bij derden is om een second opinion aan te vragen. Soms speelt hier ook politieke gevoeligheid mee. Overigens is de juridische afdeling hier niet altijd blij mee. Het gevaar bestaat namelijk dat wanneer een minister tegen de kamer verklaart dat er advies is ingewonnen bij een landsadvocaat, de kamer deze dan ook wil inzien. Op die manier krijgt men een kijkje in de keuken die wellicht niet gewenst is. De afhandeling van bezwaarschriften wordt intern uitgevoerd. De heer Linthorst ziet ook geen enkele reden om dit uit te besteden. Bezwaarschriften zijn een heroverweging van een besluit van een bestuursorgaan, en dit wordt gewoonlijk intern behandeld. Bovendien is de heer Linthorst van mening dat de organisatie dit zelf goed kan. Hij ziet ook geen mogelijkheden om dit goedkoper te doen, aangezien naar zijn weten er geen partijen zijn die dit kunnen aanbieden, behalve de landsadvocaat. Deze is in de regel duurder dan het intern uitvoeren van de werkzaamheden. Het is ook nooit een overweging geweest, omdat er geen kennis is van partijen die de behandeling van bezwaarschriften goedkoper kunnen uitvoeren dan de eigen afdeling. Er is naar zijn weten ook geen aanbieder die ervaring heeft met de behandeling van bezwaarschriften. Hij geeft wel aan dat er een overweging gemaakt moet worden als blijkt dat iemand het goedkoper kan. Groot nadeel van uitbesteden vindt de heer Linthorst dat de organisatie geen kennis opbouwt. Alle kennis en ervaring die bij behandeling van een bezwaarschrift wordt opgebouwd kan in een later stadium van pas komen. Als dit door derden wordt uitgevoerd kan van die ervaring geen gebruik worden gemaakt. Ook capaciteitsproblemen komen bij de juridische afdeling van het kernministerie niet voor, en vormen dus geen ____________________________________________________________________________________________ Pagina 59 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ reden om uit te besteden. Bij sommige agentschappen, zoals Senternovim, is dit wel het geval. Dan wordt tijdelijk personeel ingehuurd. Belangrijke overwegingen om niet van buiten juridisch advies te vragen zijn volgens de heer Linthorst de kosten, de snelheid, efficiency en opbouw van kennis. Wetgeving is een ook een kerntaak van ministeries. Hij ziet af en toe bureautjes via het internet opkomen die zich verhuren als wetgever (voormalig ambtenaren), maar ziet daar geen potentie in. Dit is een apart vak, waar de overheid een eigen academie voor heeft waar juristen worden opgeleid tot wetgever. Reorganisatie bij het ministerie gebeurt wel, maar niet bij juridische zaken. Cultuur heeft zeker invloed, maar de cultuur binnen de juridische afdeling is gebaat bij het zelf uitvoeren van diensten. Overigens geeft de heer Linthorst aan dat er per ministerie verschillend wordt gedacht over het inhuren van derden. Zo is het ministerie van rijkswaterstaat sneller geneigd om gebruik te maken van de landsadvocaat. Voorschriften van hogerhand kunnen wel van invloed zijn. Zo is er een casus geweest over bezuinigen op inhuren in het algemeen. Daar is binnen het ministerie van EZ niet veel mee gedaan, maar men heeft zo’n twee jaar geleden zelf ingezien dat de kosten van de landsadvocaat te hoog waren. Deze werd te vaak onnodig ingehuurd. Er is toen besloten om afdelingen niet meer zelf de landsadvocaat te laten inhuren, maar dat de aanvragen via de centrale afdeling moeten lopen. Dit was een gigantisch succes (halvering van het budget), omdat het vaak niet nodig was om hulp van de landsadvocaat in te huren. Vaak was de vraag onnodig of was de kennis al in huis. Gebrek aan vertrouwen in de leverancier is geen factor die in overweging wordt genomen. Wanneer een advocaat dat vertrouwen schendt kan hij zijn deuren haast wel sluiten. Politieke gevoeligheid kan wel van belang zijn om een landsadvocaat in te schakelen. Aanbestedingsregels zijn ook niet van belang.



________________________________________________________________________ Bijlage 1C Uitwerking interview Jan Vijfwinkel, Adj. Directeur juridische zaken tevens hoofd afdeling civielrecht, Ministerie van Defensie De heer Vijfwinkel heeft er geen bezwaar tegen als zijn naam en functietitel gebruikt worden in dit onderzoek. De heer Vijfwinkel heeft ingestemd met dit onderzoek omdat men graag studenten tegemoet wil komen en wil helpen met onderzoeken e.d. Bovendien heeft de heer Vijfwinkel interesse in het onderzoek en zou dan ook graag een exemplaar ontvangen. De ervaring met het uitbesteden van juridische diensten bij het ministerie van defensie kent twee vormen. Ten eerste wordt de procesvertegenwoordiging uitbesteed. Dit is veelal verplicht. Ten tweede wordt er ook incidenteel juridisch advies gevraagd bij een landsadvocaat. Dit gebeurt vooral bij gevoelige politieke kwesties. Zodoende kan er aan een besluit zwaardere lading worden meegegeven dan wanneer het besluit uit de eigen organisatie komt. Het ministerie van justitie heeft een overeenkomst gesloten met een groot advocatenkantoor uit Den Haag ten behoeve van alle ministeries. De landsadvocaat is verplicht om, als de ministeries erom verzoeken, als advocaat op te treden. Overigens is het ministerie niet verplicht om een extern advies uitsluitend bij de landsadvocaat aan te vragen. De defensie bestaat uit zeven hoofdonderdelen, waaronder bijvoorbeeld de landmacht, de marine en een commando dienstencentra (CDC). Daarboven zit een bestuursstaf, die het beleid bepaalt en de onderdelen aanstuurt. Elk onderdeel heeft een eigen juridische afdeling. Daarnaast heeft ook de bestuursstaf een eigen juridische afdeling. Deze afdeling bepaalt het beleid van alle juristen binnen de organisatie. De bestuurstaf bestaat uit ongeveer 35 werknemers. De grootste afdeling zit bij het onderdeel commando dienstencentra, omdat deze belast zijn met alle personeelsaangelegenheden. Totaal werken er ongeveer 150 juristen bij de defensie, ervan uitgaande dat meer dan 50% van de werkzaamheden van een persoon uit juridische werkzaamheden bestaat. Semi-juridische functies zoals beleidsambtenaren vallen hier niet onder. De eerste reden die de heer Vijfwinkel noemt om uit te besteden is de verplichting om procesvertegenwoordiging door een advocaat te laten uitvoeren. Als er geen procesverplichting is wordt slechts incidenteel extern advies gevraagd, bijvoorbeeld bij politiek gevoelige kwesties betreffende ambtenarenrecht e.d. Formeel heeft het ministerie de mogelijkheid om een eigen advocaat in dienst te nemen. Dit is echter niet rendabel gezien het geringe aantal zaken die voor een eigen advocaat in aanmerking komen. Bovendien is het noodzakelijk om dan advocaten in dienst te hebben die op meerdere vakgebieden gespecialiseerd zijn, vanwege de diversiteit van de zaken die in aanmerking komen. De werkzaamheden van de juristen bij het ministerie bestaan vooral uit adviesdiensten, maar ook uit behandeling van zaken zoals schadeclaims. Advies wordt wel eens gevraagd aan een externe partij, maar dan alleen in bijzondere gevallen (ong. 5 per jaar). Men zou ook kunnen besluiten om bijvoorbeeld de schadebehandeling uit te besteden, maar intern is alle kennis voor de uitvoering aanwezig. Adviesdiensten, zoals het beoordelen van diverse overeenkomsten, komen ook niet in aanmerking voor uitbesteden. Zo is er het fysieke probleem, de dienst wordt bij uitbesteden bij een andere locatie uitgevoerd. Bovendien werkt het ministerie van ____________________________________________________________________________________________ Pagina 61 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ defensie veel met staatsgeheimen en vertrouwelijke informatie. Dit is zeker een complicerende factor. De heer Vijfwinkel geeft wel aan dat er bepaalde omstandigheden kunnen zijn waar het wel mogelijk en haalbaar is om bepaalde diensten door derden te laten uitvoeren. Er moeten dan wel voldoende gelijksoortige werkzaamheden zijn. Zo noemt hij een voorbeeld van het ministerie van justitie, waar een aantal redelijk gestandaardiseerde werkzaamheden door de landsadvocaat wordt uitgevoerd. Van belang is ook dat de juristen binnen het ministerie van defensie verdeeld zijn over verscheidene afdelingen, en daarom ook een zeer brede kennis hebben. Bovendien voeren de juristen ook allerlei bestuurlijke werkzaamheden uit. Een advocaat zou volgens de heer Vijfwinkel niet kunnen voldoen aan de brede vereisten van juristen binnen de afdeling. Uitbesteden is daarom ook niet zinvol. Bovendien denkt de heer Vijfwinkel dat een externe partij (commerciële instelling) niet goedkoper kan werken dan het ministerie zelf, mits het ministerie voldoende werk heeft. Een commerciële instelling heeft namelijk twee nadelen ten opzichte van een overheidsinstelling. Een commerciële instelling moet BTW betalen en heeft winstoptimalisatie als doelstelling. Mocht er vraag zijn om specialistische kennis die niet in huis is, dan kan er alsnog een beroep worden gedaan op een advocatenkantoor. Dit is in ongeveer 95% van de gevallen de landsadvocaat. Met de landsadvocaat zijn afspraken gemaakt over prijzen en contracten en de samenwerking functioneert goed. Het ministerie van Defensie is ingericht met een minimale bezetting. Onverwachte pieken in de werkzaamheden kunnen een reden zijn om gebruik te maken van een externe partij, evenals het niet beschikbaar zijn van parate kennis. Een andere reden om uit te besteden is dat het ministerie in staat is om door uit te besteden te leren van kennis van anderen. Men noemt dit bij het ministerie publiek/private samenwerking. Zo is er een projectgroep gestart, bestaande uit ambtenaren en externen, die betrokken zijn met de bouw van een kazerne. Hierdoor zijn capaciteitsproblemen opgelost, en blijft het ministerie betrokken zodat er een leerproces ontstaat waar later gebruik van kan worden gemaakt. Bij het CDC (Commando Diensten Centrum) zou de afhandeling van schadegevallen met bijvoorbeeld verkeersongevallen kunnen worden uitbesteed. Tot nu toe is dit uit kostenoverwegingen niet gedaan. Een externe partij (advocatuur) blijkt het niet goedkoper te kunnen. Bovendien is er weinig kennis over partijen buiten de advocatuur die dat soort diensten kunnen uitbesteden. De cultuur van de overheid heeft geen rol in de beslissing om uit te besteden. Volgens de heer Vijfwinkel wijkt de cultuur van een overheidsinstantie niet veel af van een commerciële instelling. De heer Vijfwinkel geeft ook aan dat een externe partij geen rekening houdt met politieke en maatschappelijke aspecten, en alleen regels toepast. In bepaalde gevallen is het namelijk noodzakelijk dat er een gebaar wordt gemaakt. Dit is in het belang van het ministerie. Als ministerie heeft men te maken met voorschriften van het kabinet. Zo is er onlangs aangegeven dat er minder ambtenaren moeten komen. Dit kan een reden zijn om uit te besteden. Overigens geeft de heer Vijfwinkel aan dat er wel een markt moet zijn voor de uit te besteden dienst. Als er nauwelijks aanbieders zijn, kan hij zich niet voorstellen dat een externe partij een bepaalde dienst goedkoper kan uitvoeren. Ook de publieke opinie kan de beslissing om wel of niet uit te besteden zowel positief als



________________________________________________________________________ negatief beïnvloeden. Zo kan het voorkomen dat het om maatschappelijke en politieke redenen beter is om een externe partij een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren. Contracten zijn ook van groot belang voor het succes van outsourcen, maar het is geen factor die de beslissing direct beïnvloedt. Een factor die volgens de heer Vijfwinkel wel van invloed kan zijn is de ervaring met outsourcen. Wanneer er een negatieve ervaring met outsourcing is, zal men minder snel geneigd zijn om meer te outsourcen. Europese regelgeving met betrekking tot uitbesteden is niet van belang. Het is juist een middel om kwaliteitseisen te stellen aan externe partijen en vormt daarom zeker geen belemmering. De factoren die de beslissing om uit te besteden kunnen beïnvloeden zijn volgens de heer Vijfwinkel samenvattend het belang van de fysieke aanwezigheid van de dienst, vertrouwelijke informatie en het screenen van advocaten, brede inzetbaarheid, aanwezige kennis/ behoefte aan specifieke kennis, kosten, capaciteit, betrokkenheid met het proces en de controle daarop, politieke en maatschappelijke belangen, verplichtingen en voorschriften en de opbouw van kennis.



________________________________________________________________________ Bijlage 1D Uitwerking interview Kees Roos, Juridisch Controller Bestuursondersteuning gemeente Haarlem De heer Roos heeft er geen bezwaar tegen als zijn naam en functietitel worden gebruikt in dit onderzoek. Hij heeft ingestemd met het interview omdat de gemeente zeer actief is met het begeleiden van studenten en stagiaires, omdat men het belangrijk vindt dat ze bekend zijn met de organisatie. Bovendien vindt de heer Roos het onderwerp interessant. De ervaring met uitbesteden van juridische diensten uit zich vooral in het uitbesteden van civiele procedures bij een stadsadvocaat (Smithuijsen Advocaten Haarlem). In een aantal gevallen worden ook bestuursrechtelijke zaken die politiek zeer gevoelig zijn uitbesteed aan de Stadsadvocaat. Er werken totaal zo’n 1700 mensen bij de gemeente Haarlem. De grootste sector herbergt ongeveer 300 personen en de kleinste sector 150. Totaal werken er ongeveer 4550 juristen bij de gemeente Haarlem. Per sector zijn een aantal juristen werkzaam voor ondersteuning. Daarnaast werken er juristen bij de concernstaf en bij de afdeling bezwaar en beroep. De Stadsadvocaat wordt voornamelijk ingeschakeld voor juridisch advies bij complexe zaken waar intern niet de kennis voor aanwezig is, het voeren van civiele procedures en in een aantal gevallen voor bestuursrechtelijke zaken. Alle overige juridische werkzaamheden worden zoveel mogelijk intern uitgevoerd. Bezwaarschriften worden zoveel mogelijk per sector afgehandeld. De overige bezwaarschriften worden door een commissie bekeken. Bij de belastingafhandeling speelt momenteel de ontwikkeling dat deze in samenwerking met de gemeente Haarlemmermeer wordt uitgevoerd. Dit gaat overigens niet alleen over de afhandeling van bezwaarschriften, maar over het totale proces, dus ook niet-juridische werkzaamheden. Voornaamste reden hiervoor is kostenbesparing. Door samenwerking met andere gemeentes kunnen schaalvoordelen worden behaald, zoals bijvoorbeeld diverse automatiseringsvoordelen. Een Andere reden om gebruik te maken van externe partijen is volgens de heer Roos het gebrek aan kennis binnen de eigen organisatie over specifieke juridische problemen. Andere gemeentes hebben soms een eigen advocaat in dienst, maar de heer Roos is van mening dat een eigen advocaat nooit op alle vakgebieden gespecialiseerd kan zijn. Personeelsproblemen zijn vaak ook een oorzaak van uitbesteden. Dit zijn echter problemen van tijdelijke aard, zoals zwangerschapsverlof of langdurige ziekte. Vaak worden op zulke momenten arbeidskrachten ingehuurd van een externe partij. Dit valt echter niet onder de definitie van uitbesteden in dit onderzoek. De gemeente Haarlem heeft ook een juridische helpdeskfunctie. De organisatie kan (telefonisch) bij de stadsadvocaat terecht voor allerlei juridische vraagstukken. Bovendien wordt bij inkoop- en aanbestedingsvraagstukken gebruik gemaakt van het NIC (Nederlands Inkoop Centrum). Dit wordt voornamelijk gedaan omdat er niet voldoende kennis in huis is. Door gebruik te maken van derden kan vanzelfsprekend de kwaliteit van de eigen diensten worden verhoogd. Verder zijn er afspraken met een opleidingsinstituut, de Haarlemse School, die de opleidingen voor de organisatie verzorgt. Er wordt bovendien bij de gemeente gedaan aan capaciteitsuitbesteding, bijvoorbeeld bij de invoering van de WMO (Wet Maatschappelijke Ondersteuning) en bij pieken bij sociale aanvragen e.d. Daarvoor is ____________________________________________________________________________________________ Pagina 64 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ voor een relatief korte periode kennis en mankracht nodig die binnen de organisatie niet voorhanden is. Dit valt ook uit te leggen als een vorm van risicospreiding. Door gebruik te maken van een externe partij hoeft men tijdelijke arbeidskrachten niet in eigen dienst te hebben. Er is binnen de gemeente een grote reorganisatie gaande. Uitgangspunt is hierbij dat de gemeente zich meer gaat richten op kerntaken. Zo is de reinigingsdienst recentelijk geprivatiseerd. Hierbij is ook overwogen om meer juridische diensten uit te besteden. Het is echter moeilijk om alle juridische zaken volledig uit te besteden, omdat iedere afdeling (sector) voldoende juridische kennis in huis moet hebben. Bij de afdeling beroep en bezwaar is er ook voor gekozen om de dienst in eigen beheer te houden. Voornaamste reden hiervoor is dat de kennis die binnen de afdeling wordt opgedaan van groot belang is voor de organisatie. Men is bang dat die kennis verloren gaat wanneer de dienst door derden wordt uitgevoerd. De afdeling hoort binnen de gemeente. Bovendien is ervoor gekozen om de behandeling van bezwaarschriften gedaan wordt door een commissie met raadsleden. Zo kan ook het belang van de burger in het vizier worden gehouden. Dit is in tegenstelling tot bijvoorbeeld de afdeling belastingzaken, waar de werkzaamheden veel technischer van aard zijn. In principe is hier toepassing van de weten regelgeving eenvoudiger, en dus ook beter uit te besteden. Uitbesteden van juridische dienstverlening wordt niet gebruikt om interne organisatorische problemen op te lossen. Ook de invloed van cultuur is bij de overweging om juridische dienstverlening minimaal. Cultuurinvloeden zijn bijvoorbeeld wel van belang geweest bij de keuze om de reinigingsdiensten te privatiseren. De gemeente is vrij om haar eigen beleid te volgen en haar eigen budgettering te regelen. Voorschriften van hogerhand hebben dus nauwelijks invloed op de beslissing om uit te besteden, tenzij de gemeente haar begroting niet sluitend krijgt. Uit benchmarkonderzoeken waar de heer Roos regelmatig aan deelneemt blijkt ook dat iedere gemeente anders georganiseerd is. Een factor die invloed heeft op de beslissing om te outsourcen is de grootte van de organisatie. Een kleine gemeente heeft niet de ruimte om alles in eigen beheer te houden. Een voorbeeld hiervan is een milieudienst. Voor een kleine gemeente is het niet rendabel dat het gebruik maakt van een eigen milieudienst. Vaak wordt er dan een samenwerking aangegaan met andere gemeentes. Bij een grote organisatie kan het echter wel rendabel zijn om een dienst in eigen beheer te nemen. Contractinhoud en contractvormen zijn volgens de heer Roos van groot belang voor het succesvol uitbesteden van (juridische) diensten. In de contracten moet, naast de tarifering, worden vastgelegd wat precies wordt uitbesteed en welke prestatienormen moeten worden gehanteerd. Bovendien wordt vastgelegd hoe de verantwoording is geregeld. Vertrouwen is ook belangrijk voor het succes van uitbesteden. Zo wordt bijvoorbeeld met de Stadsadvocaat afgesproken dat deze geen zaken tegen de gemeente mag behandelen. Zo wordt voorkomen dat gevoelige informatie tegen de gemeente gebruikt kan worden. Het is echter meer van belang om zaken omtrent de omgang met gevoelige informatie goed te regelen. Het wordt niet als reden gezien om niet uit te besteden. Ervaring met outsourcing is zeker van belang. Meer ervaring met outsourcing maakt het eenvoudiger om te kiezen voor outsourcing. Vanzelfsprekend leidt weinig ____________________________________________________________________________________________ Pagina 65 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ ervaring met outsourcen tot een belemmering. Het aantal aanbieders en de concurrentie bij juridische dienstverlening heeft geen invloed op de beslissing om te outsourcen. Er wordt meer gezocht naar dienstverleners die de gevraagde kennis in huis hebben. Europese aanbestedingsregels kunnen voorafgaand aan de keuze wel een belemmering vormen. Zo zag de gemeente er in het begin enigszins tegenop. De procedure heeft echter ook voordelen, en heeft naarmate de ervaring toeneemt, minder invloed op de beslissing.



________________________________________________________________________

Bijlage 1E Uitwerking interview Maura Meijer, Hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken, Gemeente Leidschendam-Voorburg Mevrouw Meijer heeft er geen bezwaar tegen als haar naam en functietitel worden gebruikt in dit onderzoek. Mevrouw Meijer heeft ingestemd met dit interview omdat het uitbesteden van gemeentetaken, inclusief juridische diensten, een actueel onderwerp is binnen de gemeente Leidschendam-Voorburg. Mevrouw Meijer is daar ook vanwege haar functie bij betrokken, en ziet het interview ook als een hulpmiddel om het een en ander helder te krijgen. De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft een centrale juridische afdeling. De werkzaamheden van het team bestaan uit afhandeling van bezwaarschriften, behandeling van schadeclaims, behandeling van klachten over gedragingen van de gemeente of van een ambtenaar en juridische ondersteuning en advisering. Deze advisering is vooral gericht op de lijnafdelingen van de gemeente. De juridische afdeling is zelf een stafafdeling, en ondersteunt en adviseert de gehele organisatie, inclusief de directie. Juristen die bij de sectoren werkzaam zijn werken alleen mee aan de primaire processen. De directie wordt ook als klant gezien, waarmee overeenkomsten worden afgesloten. Op dit moment is er sprake van verplichte winkelnering; de directie en de sectoren zijn verlicht om de diensten bij de stafafdeling af te nemen. Momenteel is men bij juridische zaken bezig hoe de adviserende rol precies ingevuld moet worden. Waarschijnlijk is het straks de bedoeling dat alle aanvragen voor juridisch advies e.d. bij de centrale afdeling terecht gaan komen. Zo kan de centrale afdeling bepalen of de vraag intern kan worden uitgevoerd of door een externe partij uitgevoerd dient te worden. De ervaring met het uitbesteden van juridische dienstverlening bestaat uit het uitbesteden van de afhandeling van bezwaarschriften bij pieken in de capaciteit of bij een te kleine bezetting bij de eigen afdeling. Hiervoor worden personen ingehuurd die op locatie of bij een ander kantoor werken. Er worden afspraken gemaakt over de werkzaamheden, tijdstip van afronding, etc. De gemeente werkt met een commissie voor bezwaarschriften. De rol van secretaris van de commissie wordt regelmatig uitbesteed. De reden hiervoor is dat het aantal bezwaarschriften meer is dan de huidige bezetting aankan. Door van derden gebruik te maken kan de gemeente bij capaciteitsproblemen toch blijven voldoen aan de wettelijke afhandelingtermijn. Dit komt ongeveer twee keer per jaar voor, met de duur van een paar maanden. Er is ook bestuurlijke druk om bezwaarschriften binnen de gestelde termijnen af te handelen. Vanzelfsprekend besteedt de afdeling juridische zaken hier dan ook meer aandacht aan. De gemeente Leidschendam-Voorburg maakt gebruik van verschillende adviesbureaus. Er is wel een raamovereenkomst met twee uitzendbureaus, deze hebben contacten met een ander bureau die gespecialiseerd is in juridische ondersteuning. Voor juridische advisering worden traditioneel wel advocatenkantoren benaderd, bijvoorbeeld voor aansprakelijkheidsvraagstukken en schadeclaims. Voor privaatrechtelijke claims is het verplicht om hiervoor een advocaat de afhandeling te laten verzorgen. Voor lastige contracten, bijvoorbeeld bepaalde huurcontracten, wordt ook een advocaat in de hand genomen. ____________________________________________________________________________________________ Pagina 67 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ Redenen voor gebruikmaking van derden voor het uitvoeren van juridische diensten zijn gebrek aan expertise, groot bestuurlijk (imago) of financieel risico en politieke gevoeligheid. Ook komt het vaak voor dat grote projecten door derden worden uitgevoerd. Zo is de begeleiding van grote bouwprojecten veelal in handen van een advocatenkantoor, evenals adviezen over aanbestedingen. Het is van belang voor het uitvoeren van juridische diensten dat de uitvoerder feeling met, en kennis van, de organisatie heeft. Bovendien is controle belangrijk. Zo kan de afdeling juridische zaken een bemiddelende en signalerende rol spelen als de werkzaamheden intern worden uitgevoerd. Van een externe partij kan ook niet verwacht worden dat men het belang van de hele organisatie in ogenschouw neemt met het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden. Door de mensen binnen de organisatie te kennen kan er volgens mevrouw Meijer ook efficiënter gewerkt worden. De afdeling bezwaar en beroep wordt niet volledig uitbesteed vanwege een aantal redenen. De afdeling toetst niet alleen regelgeving, men heeft ook een soort bemiddelende rol, en kan in bepaalde gevallen er voor kiezen om in het belang van de burger te handelen. Ook kunnen er bepaalde problemen gesignaleerd worden waar de organisatie haar voordeel mee kan doen. Mevrouw Meijer weet niet of een externe partij goedkoper kan zijn dan interne uitvoering. Kosten zijn wel een punt van overweging, maar andere aspecten zijn belangrijker. Kwaliteit is belangrijker dan kwantiteit. Er moet ook begrip bij de burger gecreëerd worden. Een deel van de juridische advisering wordt op dit moment door derden uitgevoerd. De redenen hiervoor zijn voornamelijk de complexiteit van de vraagstukken en het gebrek aan eigen expertise. Niet alle adviezen zijn echter geschikt om uit te besteden. Zo is de afdeling ook belast met kwaliteitszorg van de gemeente. Dit is volgens mevrouw Meijer niet praktisch om door derden te laten uitvoeren. Een dienst die volgens mevrouw Meijer wel geschikt zou kunnen zijn om uit te besteden is het screenen van contracten. Over het algemeen worden de kernprocessen zelf uitgevoerd en komen voor situationele processen derden in aanmerking. Uitbesteden gebruiken voor het doorvoeren van een reorganisatie is bij juridische diensten geen factor die een rol speelt. Bij andere sectoren kan dit overigens wel voorkomen. Zo is het bijvoorbeeld bij ICT- en cateringdiensten eenvoudiger om alleen financiële en kwalitatieve factoren in ogenschouw te nemen. Deze diensten zijn makkelijker meetbaar en daarom ook eenvoudiger uit te besteden. Voor juridische diensten geldt dit niet, deze zijn complexer van aard en daarom ook moeilijker uit te besteden. Cultuur heeft zeker invloed op de keuze. Zo is verplichte winkelnering hier een voorbeeld van. Als men de beslissing puur zakelijk zou benaderen dan zou men veel sneller bereid zijn om uit te besteden. De gemeente is echter meer mensgericht. De cultuur van de gemeente is toch meer gericht op zekerheid en bescherming van de werknemers. Van hogerhand zijn er geen voorschriften die van invloed zouden kunnen zijn op de beslissing om uit te besteden. De gemeente is vrij om haar eigen budgetten te bepalen. Het aantal FTE voor juridische diensten wordt opgenomen in de begroting en wordt waar nodig aangepast. Ook vertrouwen in leveranciers is niet van invloed. Dit is eerder



________________________________________________________________________ vanzelfsprekend en er mag dan ook verwacht worden van derden dat ze zorgvuldig met vertrouwelijke informatie e.d. wordt omgegaan. Het belang van contracten is daarentegen wel erg groot. Mevrouw Meijer is van mening dat de opdrachten die aan derden gegund zijn goed afgebakend moeten worden. Er moet in staan hoe de terugkoppeling geregeld wordt, wat van de partijen verwacht wordt en binnen welke termijn(en) dit verwacht wordt. Het is de bedoeling dat d.m.v. aanbestedingen raamcontracten gesloten gaan worden met derden, waarin bovengenoemde eisen worden vastgelegd. De invloed van aanbestedingsregelgeving op de beslissing is eerder positief dan negatief. Naast het feit dat het verplicht is, geeft het de organisatie een beter totaalbeeld, doordat verschillende diensten samengevoegd zijn. Ervaring met outsourcen kan er volgens mevrouw Meijer voor zorgen dat een organisatie sneller geneigd is om te outsourcen. Dit ligt er natuurlijk wel aan of de ervaringen positief of negatief zijn. Als de organisatie bekend is met dit proces en de eigen processen wordt het ook eenvoudiger om het te herhalen en te verbeteren. Er zijn volgens mevrouw Meijer genoeg aanbieders op de markt, en dan vooral veel verschillende aanbieders. Voor veel rechtsgebieden zijn er gespecialiseerde advocaten- of advieskantoren. Er zijn voldoende aanbieders. De overweging die gemaakt dient te worden is of de gemeente gebruik wil gaan maken van slechts één aanbieder met meerdere expertises, of meerdere kleinere bureaus met één of enkele expertises. De keuze is overigens niet afhankelijk van het aantal aanbieders, die keuze is dan al gemaakt.



________________________________________________________________________

Bijlage 1F Uitwerking interview Marianne Pel, sectormanager juridische dienstverlening, Provincie Noord-Holland Mevrouw Pel heeft er geen bezwaar tegen als haar naam en functietitel worden gebruikt in dit onderzoek. Ze heeft ingestemd met dit interview omdat de Provincie graag studenten helpt, bovendien kan ze met een gerust hart transparant zijn over dit onderwerp. De ervaring met het uitbesteden van juridische diensten bestaat vooral uit het contract met een huisadvocaat voor het voeren van beroepsprocedures. Dit advocatenkantoor geeft adviezen bij bepaalde vraagstukken of is gemachtigd om bij processen op te treden als gemachtigde. Momenteel wordt de huisadvocaat ook gebruikt voor het voorbereiden van bepaalde juridische vraagstukken. Redenen voor het inhuren van een huisadvocaat zijn politieke gevoeligheid van een bepaald vraagstuk, het niet in huis hebben van specialisme over een vraagstuk en capaciteitsgebrek. Bovendien is het verplicht om civiele procedures door een advocaat te laten voeren. De Provincie heeft sinds 1 januari jl. een centrale juridische afdeling. Er werken nu ook geen decentrale juristen bij verschillende afdelingen meer bij de Provincie. Voorheen kwam het voor dat er juristen werden ingehuurd, bijvoorbeeld bij langdurige ziekte (1op1-plaatsing). Het secretariaat dat gemoeid is met het voeren van bezwaarschriften tegen beschikkingen van ambtelijke aard is uitbesteed aan een derde partij. De administratieve handeling wordt dus door een externe partij uitgevoerd, maar de besluiten over de bezwaarschriften blijven intern. De provincie heeft hiervoor gekozen omdat men werknemers niet wilt belasten met privacygevoelige zaken over andere collega’s. De afdeling juridische dienstverlening valt onder de directie middelen, en is vooral ondersteunend van aard. De kerntaak is het ondersteunen en adviseren van de directies over juridische aangelegenheden. De sector juridische dienstverlening is opgedeeld in drie teams, te weten het team bezwaar en beroep, het team juridische ondersteuning en het team juridisch advies. De afdeling bestaat uit 35 FTE, waarvan 30 medewerkers, twee leidinggevenden en drie staf/secretarieel medewerkers. Een andere directie moet altijd via de afdeling juridische dienstverlening een verzoek voor een huisadvocaat indienen, wanneer daar behoefte aan is. Hierdoor wordt er niet onnodig gebruik gemaakt van de huisadvocaat en blijft het overzicht behouden. De capaciteit van de juridische afdeling is berekend op de gemiddelde werkstroom. Misschien is er niet gedurende het hele jaar voldoende werk voor 35 FTE. Men zou daarom kunnen overwegen om bijvoorbeeld 30 FTE te houden en de rest van het budget te gebruiken voor pieken in de werkdruk. Dit zou kunnen leiden tot kostenbesparing, maar is een vrij gevoelig onderwerp vanwege cultuurinvloeden en publieke opinie. Bij de provincie is ook gekeken naar wat de kerntaken van de provincie zijn. De kerntaak is het maken en uitvoeren van een overheidsbeleid, en niet taken als chauffeursdiensten, catering, etc. Een juridische dienst is geen zelfstandige taak, behalve het afhandelen van bezwaar en beroep. Men zou kunnen besluiten om de voorbereiding van bezwaarschriften door derden te laten uitvoeren. De gehele juridische afdeling zou in theorie zelfs uitbesteed kunnen worden. De vraag is of dit ten goede komt aan de ____________________________________________________________________________________________ Pagina 70 Universiteit van Amsterdam 21-12-2006 Master Business Studies


________________________________________________________________________ kwaliteit. Er is vanuit de overheid echter geen principieel argument dat zich daartegen verzet. De beslissing moet volgens mevrouw Pel wel intern blijven. Dit is een echte overheidstaak. Misschien wordt op termijn de beslissing genomen om ook andere juridische diensten, zoals de afhandeling van bezwaar en beroep en juridische ondersteuning, uit te besteden. De filosofie van de directie is dat de afdeling middelen alleen adviserend en dienstverlenend is. Dit wordt ook steeds verder doorgevoerd. Zo wordt zonder opdracht niets meer gedaan door de stafdiensten. Aan het begin van het jaar wordt een dienstverleningsovereenkomst afgesloten, waarin wordt aangegeven hoeveel een sector van de dienst gebruik gaat maken. Het is zelfs de bedoeling dat de directie middelen in de toekomst met kostenverrekening gaat werken. Gevolg hiervan is dat er een standaard kostprijs kan komen voor bijvoorbeeld een advies over een verordening. Op dit moment is een afdeling/sector verplicht om bij de afdeling middelen (juridische) diensten af te nemen. In theorie is het de bedoeling dat de sectoren over een aantal jaren kunnen kiezen of ze naar een extern bureau gaan of de dienst intern afnemen. Dit gebeurt nog niet omdat het ten eerste een zeer ingewikkeld proces is, ten tweede is de rechtspositie naar de mensen toe nog onduidelijk en ten derde is de weerstand en angst bij de medewerkers groot. Dit heeft ook met de cultuur van de organisatie te maken. Wellicht past die manier van werken ook niet bij een ambtelijke organisatie. Doel van deze vorm van werken is dat de effecten van een marktwerking worden gerealiseerd. De marktanaloge manier van werken biedt een drietal voordelen: 1. Een constante prikkel om efficiënt en kostenbewust te werken aan de kant van de klant. Doordat de klant (opdrachtgever) moet betalen voor zijn wensen vraagt hij zich eerder af of het wel echt nodig is wat hij vraagt (is het de moeite waard?). Dit stimuleert om de vraag te beperken en leidt tot kwaliteitsborging. 2. Een constante prikkel om efficiënt en kostenbewust te werken aan de kant van de opdrachtnemer. Doordat Middelen binnen een vastgesteld tarief (kostprijs) moet opereren, ligt daar een prikkel om efficiënt te werken. Zodra de kostprijs inzichtelijk is, is een vergelijking met andere organisaties mogelijk. 3. Een prikkel voor een sterke invulling van integraal management, doordat integraal managers binnen de kaders zelf bepalen wat zij inkopen en hoeveel (Inrichtingsplan middelen: Provincie Noord-Holland, 2005). Innovatie kan volgens mevrouw Pel zeker een motief zijn om uit te besteden. Overheidsvoorschriften zijn niet van belang. Vanuit de Rijksoverheid zijn geen voorschriften waar de Provincie aan moet voldoen. De Provincie heeft haar eigen huishouding en een zelfstandig bestuur. Contracten zijn van zeer groot belang. De eigen inkoopvoorwaarden dienen gehanteerd te worden bij het uitbesteden van juridische diensten. In de contracten zou o.a. moeten worden opgenomen dat er geen conflicterende belangen zijn. Zo mag een advocatenkantoor geen zaken behandelen tegen de Provincie. Er worden in de contracten ook kwaliteitseisen opgenomen, afspraken over snelheid en beschikbaarheid, tarieven, bonussen en aansprakelijkheid. Hoe de afspraken worden gemaakt is een kwestie van onderhandeling. Overigens is de keuze om uit te besteden al voor de contractonderhandeling gemaakt en heeft daarom geen invloed op de beslissing. Europese aanbestedingsregels zijn ook niet van belang.



________________________________________________________________________ Vertrouwen in leveranciers is eigenlijk vanzelfsprekend en heeft daarom geen invloed op de beslissing om wel of niet uit te besteden. Het wordt wel expliciet geregeld in contracten, maar het is in principe niet nodig. Mevrouw Pel heeft de volgende redenen om wel of niet uit te besteden nog expliciet tijdens het interview genoemd: specialisme, capaciteitsredenen, efficiency, kostenbesparing, invloed van publieke opinie, meer aandacht voor kerntaken, kwaliteitsverhoging, kennis van eigen processen, angst en cultuur, marktwerking en innovatie.



________________________________________________________________________

Bijlage 2: lijst van literatuur en bronnen •

Adelakun, O, IT OUTSOURCING MATURITY MODEL, DePaul University, 243S, Wabash, Chicago, 2004.

•

Aron R, Clemons EK, Reddi S, Just Right Outsourcing: Understanding and Managing Risk, Journal of Management Information Systems, vol. 22, no. 2, pp. 37-55, 2005.

•

Banens, H.M.J.H. Onderzoeksontwerp afstudeeronderzoek, UVA blackboard, 2006

•

Beebe L, Meyers B, Outsourcing planning for strategic partnerships, The Sheridan Press, 1998.

•

Cooper DR, Schindler PS, Business Research Methods, International Edition, McGraw-Hill, 2003.

•

Croon P, Uitbesteding van werk, N. Samsom NV Alphen aan den Rijn – Brussel. 1967.

•

De Europese richtlijn voor overheidsopdrachten: Diensten (92/50/EEG) waarin opgenomen richtlijn 97/52/EG, Publicatie in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, directoraatgeneraal voor Economische Structuur, directie Marktwerking, 1999.

•

DiRomualdo A, Gurbaxani V, Strategic Intent for IT Outsourcing, Sloan Management Review, summer 1998.

•

Diamondcluster, 2005 Global IT Outsourcing Study, Diamondcluster, 2005.

•

Gerritsen, S, Schrijfgids voor economen, tweede, herziene druk, Coutinho, Bussum, 2001.

•

Gilley KM, Rasheed A, Making More by Doing Less: An Analysis of Outsourcing and its Effects on Firm Performance, Journal of Management, Vol. 26, No. 4, 763-790, 2000.

•

Hazelwood SE, Hazelwood AC, Cook ED, Possibilities and pitfalls of outsourcing, Healthcare Financial Management, oktober 2005.

•

Hoecht, A. Trott, P, Innovation risks of strategic outsourcing, ScienceDirectTechnovation, Volume 26, Issues 5-6, pag. 672-681, mei/juni 2006.



________________________________________________________________________ •

Hutjes, JM. Buuren, van, JA, De gevalsstudie: Strategie van kwalitatief onderzoek, Boom, Meppel, 1992.

•

Inrichtingsplan middelen: Provincie Noord Holland, 2005.

•

Johnsen RE, Johnsen T, Arab RA, Coping with Outsourcing: An Interaction and Network Perspective, Problems and Perspectives in Management, Volume 4, Issue 2, 2006.

•

Ketler K, Walstrom J, The Outsourcing Decision, International Journal of Information Management, 13 (449-459), 1993.

•

Lee J, Kim Y, Exploring a Causal Model for the Understanding of Outsourcing Partnership, Proceedings of the 36th Hawaii International Conference on System Sciences, 2002.

•

Nooteboom B, Management van partnerships: in toeleveren en uitbesteden, Academic Service, Schoonhoven. 1994.

•

O’Looney, JA, OUTSOURCING STATE AND LOCAL GOVERNMENT SERVICES- Decision-Making Strategies and Management Methods, QUORUM BOOKS, Westport, Connecticut, London. 1998.

•

Papinniemi J, Hallikas J, Kärkkäinen H, Integration of Inter-Company Business Processes by Emerging BPO Approaches – Benefits and Risks in System Supplier’s Network, Frontiers of E-Business Research. 2005.

•

Peter JP, Olson JC, Consumer Behavour and Marketing Strategy Seventh Edition, McGraw-Hill, 2005.

•

Quinn JB, Hilmer FG, Strategic Outsourcing, The McKinsey Quarterly. number 1. 1995.

•

Symons T, Van Ingen R, Hoogeveen D, Heeft Business process outsourcing kans van slagen? Management executive, juli/augustus 2005.

•

Symons T, BUSINESS PROCES OUTSOURCING, The Strategic Trajectory, Erasmus University Rotterdam, December 2004.

•

The Joint Forum, Outsourcing In Financial Services, Business Credit, oktober 2005.

•

www.brunel.nl, juni 2006.



________________________________________________________________________ • www.outsourcing.com, September 2006. •

www.ujg.nl, November 2006

•

www.overheid.nl, oktober 2006

•

Intranet Brunel, November 2006

•

www.egadvies.nl September 2006

•

www.callcentercomics.com, December 2006

•

Blogs.zdnet.com, December 2006


Uitbesteden van juridische diensten bij overheidsinstellingen

Recommend Documents