Tzv. černé stavby a jejich právní osud

Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta

Diplomová práce

Tzv. černé stavby a jejich právní osud

Ondřej Krotil

Vedoucí diplomové práce: JUDr. Ing. Josef Staša, CSc. Katedra správního práva Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): srpen 2013

Obsah Úvod.................................................................................................................................. 1 1. Základní principy a právní úprava relevantní pro černé stavby ................................. 4 1.1.

Ochrana veřejného zájmu ................................................................................... 5

1.1.1. Veřejný zájem ve stavebním právu ................................................................ 7 1.2.

Ochrana vlastnického práva ............................................................................... 8

1.3.

Zákonná úprava ................................................................................................ 10

2. Stavba ....................................................................................................................... 12 2.1.

Definice stavebního zákona a vyhlášek ........................................................... 12

2.1.1. Vyhláška č. 85/1976 Sb. ............................................................................... 12 2.1.2. Zákon č. 83/1998 Sb. .................................................................................... 13 2.1.3. Stavební zákon z roku 2006 ......................................................................... 14 2.1.3.1. Výrobek plnící funkci stavby .................................................................... 16 2.1.4. Vymezení v judikatuře a odborné literatuře ................................................. 19 2.1.5. Hraniční případy ........................................................................................... 20 2.1.6. Dynamičnost termínu ................................................................................... 22 2.2.

Soukromoprávní pojetí ..................................................................................... 22

3. Právní tituly k oprávnění zřídit stavbu ..................................................................... 24 3.1.

Povolení v širším významu .............................................................................. 25

3.2.

Stavební povolení ............................................................................................. 27

3.3.

Zjednodušené postupy...................................................................................... 28

3.3.1. Režim bez ingerence stavebních úřadů ........................................................ 29 3.3.2. Ohlášení stavby a povaha souhlasu .............................................................. 31 3.3.3. Zkrácené stavební řízení a certifikát autorizovaného inspektora ................. 38 3.3.4. Veřejnoprávní smlouva ................................................................................ 44 3.4.

Úprava velké novely ........................................................................................ 46

3.4.1. Ohlášení ........................................................................................................ 46 3.4.2. Veřejnoprávní smlouva a autorizovaný inspektor ........................................ 47 4. Zrušení nebo zánik právního titulu ke zřízení stavby .............................................. 49 4.1.

Zrušení povolení ke stavbě............................................................................... 49

4.1.1. Odstranit, či neodstranit? .............................................................................. 50 4.2.

Zánik povolení ke stavbě ................................................................................. 52

4.2.1. Stavby dočasné ............................................................................................. 52 4.2.2. Vypršení platnosti povolení ke stavbě .......................................................... 54 4.2.3. Převod nebo přechod práv z povolení ke stavbě .......................................... 54 5. Obsah pojmu černá stavba ....................................................................................... 56 5.1.

Stavba neoprávněná a nepovolená ................................................................... 56

5.2.

Černá stavba ..................................................................................................... 58

6. Právní vztahy týkající se černé stavby ..................................................................... 62 6.1.

Soukromoprávní vztahy ................................................................................... 62

6.2.

Veřejnoprávní vztahy ....................................................................................... 63

6.3.

Obrana proti černé stavbě................................................................................. 63

6.3.1. Možné postupy ............................................................................................. 65 6.3.2. Zastavení černé stavby ................................................................................. 65 7. Řešení otázky černé stavby ...................................................................................... 69 7.1.

Legalizace černé stavby ................................................................................... 69

7.1.1. Základní znaky řízení ................................................................................... 70 7.1.2. Účastníci ....................................................................................................... 71 7.1.3. Podmínky a rozhodnutí................................................................................. 72 7.2.

Nařízení odstranění černé stavby ..................................................................... 74

7.2.1. Řízení a podmínky........................................................................................ 74 7.2.2. Výkon rozhodnutí ......................................................................................... 76 7.3.

Vztah řízení o odstranění stavby s řízením o dodatečném povolení stavby .... 78

8. Správní sankce za černou stavbu.............................................................................. 81 8.1.

Správní sankce v praxi ..................................................................................... 83

Závěr ............................................................................................................................... 85 Zkratky ............................................................................................................................ 88 Literatura ......................................................................................................................... 90 Knižní publikace ......................................................................................................... 90 Odborné články ........................................................................................................... 91 Internetové zdroje........................................................................................................ 93 Právní předpisy ............................................................................................................... 93 Judikatura ........................................................................................................................ 94 Abstrakt ........................................................................................................................... 98

Abstract ........................................................................................................................... 99 Klíčová slova / Key words ............................................................................................ 100 Název práce / Name of the thesis.................................................................................. 100

Prohlašuje, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejné titulu.

V Praze dne ..........................................

..............................................................

Tímto děkuju panu JUDr. Ing. Josefu Stašovi, CSc. za odborné vedení a pomoc při zpracování této práce.

Úvod Na počátku práce bych nejprve vymezil její předmět a cíle. Ačkoliv název samotné práce zní téměř básnicky nebo dokonce pohádkově, termín černé stavby požívá svůj právní rozměr, i když jej hojně využívá i odborná literatura, včetně vedoucího této práce a i judikatura v soudních instancích. Problematika černých staveb, méně básnicky také nazývaných jako stavby neoprávněné nebo v užším slova smyslu nepovolené, zahrnuje, vezmeme-li předmět zkoumání ze široka, mnohost institutů, jak z oblasti práva soukromého, v podobě ustanovení o stavbě na cizím pozemku dle práva občanského, tak institutů z oblasti práva veřejného, především pak z oboru práva stavebního, části věnující se ingerenci orgánů veřejné správy v rámci stanovení podmínek pro výstavbu a problematice režimů povolování staveb. V rámci této práce se budu věnovat aspektům nepovolených staveb z hlediska oboru stavebního práva, ačkoliv úplná abstrakce od soukromoprávní problematiky z hlediska systémovosti práce není možná ani zamýšlená. Právním osudem v názvu práce rozumím komplexnost pohledu na černou stavbu, tedy na sledování osudu černé stavby takzvaně od kolébky do hrobu. Souslovní černá stavba však je především „legislativní“ zkratkou pro laickou veřejnost, která v českém jazyce zdomácněla a můžeme ji považovat za hojně, někdy až nadmíru, užívaný fenomén. Avšak ani literáti z novinářské obce se černé stavbě nevyhýbají1. Myslím si, že v úvodu práce je ten pravý čas a prostor na menší průzkum významu slova černá stavba ve smyslu laickém, tedy neprávním. Dle krátkého exkursu do českých nebulvárních periodik obsahuje primárně pojem černé stavby především stavbu, která vznikla bez stavebního povolení nebo stavby bez souhlasu k jejich užívání. V menší míře se také s černou stavbou setkáváme v novinářské hantýrce, kde se souslovím černé stavby rozumí také stavby, které vznikly v rozporu s územně plánovací dokumentací2. Ve stejném postavení však v tisku nalézáme statě o černých stavbách ve smyslu práva občanského tedy o stavbách, jež 1

2

Např. „Kmotr“ Oulický získal zpětně povolení na černé stavby, jiné přestavěl. [online]. [cit. 2013-0402]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/kmotr-oulicky-ziskal-zpetne-povoleni-na-cerne-stavby-jineprestavel-1jc-/domaci.aspx?c=A111107_170346_usti-zpravy_alh viz 1

1

stavebník umístil na pozemek bez právního titulu3. Dle krátkého průzkumu se však právně odborné termíny neoprávněné a nepovolené stavby v neodborných periodikách téměř nevyskytují, což můžeme přičítat snaze deníků o přiblížení problematiky k čtenářovi, nebo pokud budeme skeptičtí vůči tisku, tak můžeme za používáním sousloví černé stavby vidět bulvarizaci tisku a senzacechtivost, jelikož v titulku vyjímající se tučný nadpis černá stavba láká potenciální čtenáře zajisté více než laicky neuchopitelný termín neoprávněnosti. Výběr dané problematiky není pro téma práce nahodilý, v posledním období se řešila na polích právních i mediálních celá řada sporů týkajících se černých staveb. Společným jmenovatelem kauz můžeme spatřovat ve velmi rozporuplném přístupu některých stavebních úřadů k věci a kulantně řečeno přehnaně volnomyšlenkářským přístupem některých stavebníků k výkladu právních předpisů regulujících výstavbu. V řadě sporů docházelo k průtahům v řízení anebo naopak k přílišné horlivosti dozorujících anebo rozhodujících úředníků4. Vox populi chce především vidět potrestané, a když média nepřinesou obrázky, jak buldozery ničí nešťastníkovu černou stavbu, nedojde hlas lidu klidu, když se k tomu i přidá vlastní zkušenost s byrokratickou mašinérií, je nasnadě vznik určité tenze proti právní úpravě a její efektivnosti. Na počátku tohoto roku nabyla účinnosti novela stavebního zákona, provedená zákonem č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a některé související zákony. Důležitost normy spočívá v tom, že se jedná v podstatě o první komplexní úpravu poměrů v územním plánování a stavebním řádu, která reaguje na šestiletou aplikační praxi nového stavebního zákona. Z odborného pohledu tedy nastává příhodná situace ke komparaci vícero úprav stavebního práva, které v poměrně krátké době ovlivnily právní řád i aplikační praxi v oblasti stavebního práva s nastupující úpravou, dle které se budou řídit vztahy budoucí. Neoddělitelně s černými stavbami je spjat institut odstraňování stavby jako mezní a subsidiární řešení problematiky černé stavby. S tím nevýslovně souvisí i střet dvou 3

viz Největší černá stavba v Evropě. [online]. [cit. 2013-05-02]. Dostupné z: http://respekt.ihned.cz/c136132650-nejvetsi-cerna-stavba-evropylh 4 např. Obří přestavbu jihlavský úřad neviděl. Altán však pokutoval. [online]. [cit. 2013-05-02]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/obri-prestavbu-jihlavsky-urad-nevidel-altan-vsak-pokutoval-pq5/domaci.aspx?c=A120927_1834209_jihlava-zpravy_mkk

2

základních právních pilířů. Na straně jedné stojí ochrana a prosazování veřejného zájmu orgány veřejné správy, jenž je imanentní vlastností výkonu jakékoliv správní činnosti a v opozici k tomu povstává základní soukromoprávní zásada ochrany vlastnického práva k černé stavbě. Demokratický stát je vystavěn na respektu k soukromému vlastnictví, což je vyjádřeno i v celku výsadním postavením práva vlastnit něco v čl. 11 LZPS, avšak, i když v demokratickém státě se snažíme především o krocení rozmachu státní ingerence do práv jednotlivce, nelze v rámci zachování společenského řádu úplně rezignovat na možnost veřejných zásahů do práv jednotlivce v určitých situacích. V aplikační praxi tedy musí zákonitě docházet k obrušování hran mezi oběma v opozici stojícími protihráči a z pozice pozorovatele je zajímavé cestu k nějakému usu sledovat. Práce bude strukturována ve formátu, kde v první části se pokusím definovat základní principy stavebního práva rozhodné pro problematiku černých staveb. Následně se komplexně zaměřím na problematiku vzniku černých staveb včetně specifických situací např. případy zrušení pravomocného rozhodnutí nebo jiné právní skutečnosti, na jejichž základě byla provedena určitá stavba. V práci bych se rád zaměřil i na poměrně stavebněprávně novější institut autorizovaného inspektora. V závěrečné části se dotknu možnosti zhojit neoprávněnost černé stavby, možnosti odstranit černou stavbu i s procesními aspekty nařízení a vlastní exekuce takového rozhodnutí. Veškeré teoretické úvahy a závěry se pokusím demonstrovat a aplikovat na případových studiích mediálně i soudně řešených případů černých staveb z posledního období. Důležitou součástí práce bude i studium rozhodovací praxe vyšších soudů, ač český právní řád nepatří do oblasti právní kultury, kde case law tvoří vedoucí zdroj poznání takového právního systému, tak se judikatura v našich luzích a hájích stává nezbytnou pomůckou pro aplikaci jednotlivých právních institutů. V rámci práce se zmíním i o právních úpravách institutů týkajících se černé stavby, které byly účinné v minulých obdobích. V závěru práce se pokusím zhodnotit účinnou právní úpravu a následně zvážit možnost a vhodnost případných změn právní úpravy de lege ferenda. Cílem práce by mělo být poskytnutí určitého uceleného a komplexního pohledu na problematiku černých staveb v rámci nových trendů ve stavebním právu a vytyčit určité problematické instituty týkající se černých staveb a popřípadě navrhnout řešení těchto sporných otázek.

3

1. Základní principy a právní úprava relevantní pro černé stavby V první kapitole práce je nutné si především určit základní principy a právní normy, které se dotýkají černé stavby jako předmětu této diplomové práva. Černé stavby jako právní termín především zasahují do oblasti stavebního práva jako oboru práva správního. Správní právo se vyznačuje kogentností právní úpravy a nadřazeným postavením orgánu veřejné moci, který disponuje pravomocí rozhodovat o subjektivních právech a povinnostech adresátů právních norem, proto správní právo zařadíme do oblasti práva veřejného5. Vzhledem ke komplexnosti a obsáhlosti problematiky černých staveb se ve výkladu musím věnovat i soukromoprávní rovině problematiky. Stavba jako právní institut je užíván jak v soukromoprávní, tak veřejnoprávní rovině. Pro potřeby této práce tedy bude nutné jednoznačně rozlišit tyto pojetí. Stavbu ve svém statickém pojetí musíme vždy považovat za předmět vlastnického práva, a to bezprostředně jako samostatnou věc v právním smyslu6, ale i v dynamickém pojetí se stavba vždy váže, byť zprostředkovaně k pozemku anebo k budově. Tudíž i soukromoprávní aspekty věcných práv budou, byť nepřímo, zohledněny v problematice černých staveb. Kupříkladu stavba tenisového kurtu naplňuje znaky stavby dle § 2 odst. 4 stavebního zákona, ale z hlediska občanskoprávního se nejedná o samostatnou věc, nýbrž považujeme takovou strukturu za součást pozemku7. Druhým soukromoprávním aspektem v této práci bude vymezení neoprávněné stavby v občanskoprávním hledisku8 pro potřeby odlišení od protiprávní stavby pro rozpor s veřejnoprávními normami. Z hlediska

provázanosti

veřejnoprávních

a

soukromoprávních

norem

v problematice černých staveb, je nasnadě, že při aplikaci právních norem dochází ke konfliktu základních zásad a principů obou právních oblastí, které jsou vystavěny na zcela odlišných základech. V problematice černých staveb tak dochází k primárnímu

5

viz GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozš. vyd. Plzeň: Čeněk, 2004, s. 124. ISBN 80-86473-85-6. viz § 119 odst. 2 ve spojení s § 118 občanského zákoníku 7 viz Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 19 Co 82/2004 8 viz § 135c a násl. občanského zákoníku 6

4

konfliktu základního práva každého jedince vlastnit majetek9 a povinnosti orgánu veřejné moci chránit veřejný zájem na základě a v mezích zákona10. Proto si myslím, že na počátku práce je vhodné se věnovat této problematice podrobněji.

1.1.

Ochrana veřejného zájmu

Princip veřejného zájmu je pojem právně neostrý a jeho jednotnou definici v právním řádu nenalezneme. Ve veřejném právu se s tímto principem setkáváme nad míru často. Veřejný zájem se jako pomyslná červená nit táhne v rámci výkonu veřejné moci a jeho ochrana je imanentní vlastností výkonu jakékoliv veřejné moci. Zásada rozhodování v souladu s veřejným zájmem je dokonce základním předpokladem pro činnost všech správních orgánů11. Veřejný zájem zmiňuje na několika místech i Listina základních práv a svobod, vzhledem k tématu práce, nepřiléhavěji vyznívá veřejný zájem jako nutný předpoklad, na jehož základě lze omezit vlastnického práva12. Teorie správního práva definuje veřejný zájem jako zájem, který je obecně prospěšný, především se má jednat o zájem státu nebo jiné veřejnoprávní korporace a je jedním z důvodů omezení základních práv a svobod13. Definice má však své limity, které spočívají ve snaze definovat obecný a v čase a místě proměnlivý termín. Definice využívá dalšího neostrého pojmu – obecně prospěšného zájmu, čímž nedochází k valnému objasnění definovaného termínu. I přes vágní teoretickou definici veřejného zájmu, musí orgány veřejné moci ve své aplikační praxi o tom, co konkrétně veřejný zájem je, autoritativně rozhodnout. V situaci kdy absentuje právní definice, musí orgány veřejné moci o to více dbát na jasné a konkrétní odůvodnění závěru o existenci veřejného zájem. Na druhou stranu neaplikováním pojmu veřejného zájmu by došlo k nezákonnosti takové úkonu orgánu veřejné správy. Správní orgány, pokud jim zákon přiznává možnost užití správního uvážení, jsou tyto orgány povinny veřejný zájem vyložit a aplikovat. Pro konkrétní případy musí ad hoc zhodnotit argumentaci účastníků soudního řízení, vlastní zjištění a

9

viz čl. 11 Listiny např. čl. 11 odst. 4 Listiny 11 viz § 2 odst. 4 správního řádu 12 viz 10 13 srov. HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 1121 s. ISBN 978-80-7400-059-1. 10

5

další okolnosti a autoritativně rozhodnout, zdali existuje veřejný zájem ve zkoumaném případě. Ačkoliv některé právní normy jmenují konkrétní atributy veřejného zájmu pro danou oblast právní úpravy, v aplikační praxi přesto často dochází k situaci, že při rozhodování o existenci veřejného zájmu soudy a správní orgány čerpají základní inspiraci z děl klasických filozofů14. Soudní výklad15 veřejného zájmu směřuje spíše k definici veřejného zájmu jako zájmu celku, spíše než zájmu státu, který je popsán v teoretické literatuře (viz výše). Veřejný zájem společnosti jako celku je nadřazen zájmům individuálním nebo skupinovým, proto v rámci výkonu státní moci ve veřejném zájmu lze omezit práva jednotlivce ve prospěch zájmu skupiny. Velikosti skupiny nebo minimální počet osob, jejichž společný zájem může převážit nad zájmem jednotlivce, neexistuje, vždy záleží na konkrétních okolnostech případu. Hypoteticky názor zastoupený v populaci více než 70 % obyvatelstva na svržení demokratického řádu, nebude zájmem společnosti jako celku, tedy se nebude jednat o výkon práva ve veřejném zájmu. Problematika veřejného zájmu se nedotýká jen vnitrostátního práva, nýbrž se veřejnému zájmu obsáhle věnují i nadnárodní instituce. Konkrétně v kontinentálních poměrech Evropský soud pro lidská práva i Evropský soudní dvůr vykládají pojem veřejného zájmů poměrně široce. Za určitých podmínek považuje ESLP za veřejný zájem i zájem, který zvýhodňuje pouze úzký okruh osob. V rozsudku ve věci Chassagnou v. Francie potvrdil ELSD existenci veřejného zájmu v situaci vydání normativního aktu, jímž bylo stanoveno pro vlastníky lesních nemovitostí povinné členství v honebních společenstvech a následný povinný převod honebních práv na společenstva16. Opatření zřejmě zasáhlo do svobodného výkonu vlastnického práva a preferuje pouze úzký okruh osob (honební společenstva). ELSD případ uzavřel s tím, že omezení vlastnického práva není diskriminační a je proporcionální vzhledem k zájmu na regulaci stavu zvěře. Přezkumu ESD a ELSD pojmu veřejného zájmu tedy zahrnuje rámec širšího kontextu, především je porovnávána proporcionalita zásahu a možná diskriminační povaha opatření učiněného ve veřejném zájmu. 14

např. Nález Ústavního soudu sp.zn. I.ÚS 198/95, který argumentuje publikací F. A. Hayeka „Právo, zákonodárství a svoboda“ 15 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 11/2003 16 viz ELSD ve věci Chassagnou a ostatní proti Francii sp. zn. 25088/94, 28331/95 a 28443/95

6

Princip ochrany veřejného zájmu se objevuje tam, kde orgán veřejné moci zasahuje nebo omezuje subjektivní práva a povinnosti adresáta právní normy a zákonodárce chce ponechat orgánu určitou míru uvážení při použití pravomoci jemu svěřené. V extremních případech by mohlo nadměrné používání správního uvážení v právních předpisech v kontrastu minimálními omezeními pro aplikaci správním orgánem vést k závěru, že taková právní úprava obchází ústavní zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. Dle této zásady orgán veřejné moci smí17 užít státní moc pouze v případech a v mezích stanovených zákonem. Zanesením neurčitého právního termínu veřejného zájmu do rozhodných norem veřejného práva se značně rozšiřují meze výkonu státní moci a případně se zvyšuje pravděpodobnost excesů. Na druhou stranu, pokud nechceme vytvořit kazuistický právní řád, musíme přiznat orgánům veřejné moci určitou míru uvážení při užívání státní moci. 1.1.1. Veřejný zájem ve stavebním právu Rozhodování ve stavebním právu musíme podřadit pod skupinu správních řízení, v aplikační praxi tedy dochází k subsidiárnímu použití správního řádu jako lex generali. Důsledkem toho se v případě nekompletní procesní úpravy ve stavebním zákoně použijí ustanovení správního řádu. Na řízení obsažená ve stavebním řádu musíme nutně aplikovat základní zásady činnosti správních orgánů, kdy v § 2 odst. 4 správního řádu je výslovně řečeno, že: „Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem...“. Z toho nutně vyplývá, že každé rozhodnutí v rámci stavebního řádu musí reflektovat hledisko veřejného zájmu. Argumentací a contrario žádné rozhodnutí stavebního úřadu jako orgánu, jenž je příslušný řešit otázky stavebního řádu18, nesmí odporovat veřejnému zájmu. Princip ochrany veřejného zájmu je pak potvrzen i v úvodních ustanoveních stavebního zákona19. Ačkoliv platí výše zmíněná hypotéza, že veřejný zájem není obecně definovaným pojmem, přece jenom stavební zákon věnuje tomuto fenoménu větší pozornost. V ustanovení § 132 a násl. zákon přiznává stavebnímu úřadu určité zvláštní pravomoci20 v rámci výkonu stavebního dozoru. Obsah souboru těchto pravomocí spočívá v zásahu nebo omezení vlastnického práva majitelů staveb, a to za účelem 17

viz čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny viz §§ 19 a násl. stavebního řádu 19 viz § 1odst. 3 stavebního zákona 20 viz § 132 odst. 2 nového stavebního zákona: 18

7

ochrany veřejného zájmu. Veřejný zájem je dle § 132 odst. 2 nezbytným předpokladem pro výkon těchto pravomocí. V ustanovení § 132 odst. 3 stavební zákon jmenuje situace, které se považují vždy ve smyslu výkonu stavebního dozoru za veřejný zájem. V kostce se jedná především o ochranu souladu stavební činnosti s rozhodnutím anebo jiným opatřením stavebního úřadu, dále pak ochrana zdraví osob a zvířat, ochrana před živelnými pohromami a haváriemi a konečně ochrana zájmů stanovených speciálními zákony (např. ochrana životního prostředí, památková ochrana a archeologické nálezy, dopravní síť a jiné stavby). Zákon navíc stanovuje povinnost stavebního úřadu výslovně určit konkrétní veřejný zájem, jenž vyžaduje výše zmíněný zásah. Z dikce ustanovení vyplývá, že stavební úřad může použít pravomoci pouze v rámci těchto taxativně určených veřejných zájmů, tedy kdyby chtěl vykonat pravomoc v jiném veřejném zájmu, byl by výkon takové pravomoci nezákonný z důvodů porušení zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. Ochrana veřejného zájmu v rámci výkonu stavebního dozoru (tehdy státní stavební dohled) byla součástí již stavebního zákona z roku 197621, ačkoliv ve staré úpravě nebyla tak důsledně a úplně rozpracována problematika obsahu termínu veřejného zájmu. V rámci tématu černých staveb využijeme problematiku veřejného zájmu, odhlédneme-li od presumpce, že veškerá správní činnost je vykonávána v souladu s veřejným zájmem22, především v rámci problematiky řízení o dodatečném povolení černé stavby. Jedním z nezbytných předpokladů pro vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby je totiž soulad takové stavby s veřejným zájmem, který je chráněn zvláštními předpisy.

1.2.

Ochrana vlastnického práva

Právo vlastnit majetek musíme, již vzhledem k jeho zakotvení v hlavě I. Listiny základních práv a svobod, považovat za základní lidské právo, tedy je postaveno na roveň právu na život nebo na osobní svobodu. Zařazení do I. hlavy také s sebou přináší určitá privilegia oproti například právům hospodářským, kulturním a sociálním, tyto práva totiž nelze vymáhat bezprostředně z Listiny základních práv a svobod, ale pouze prostřednictvím prováděcích zákonů23. Dle čl. 11 LZPS má vlastnické právo všech 21

viz § 98 starého stavebního zákona viz § 2 odst. 4 správního řádu 23 viz čl. 41 Listiny základních práv a svobod 22

8

vlastníků stejný zákonný obsah a požívá stejnou míru ochrany. Vlastnictví však i zavazuje, výkon vlastnického práva nesmí být v rozporu s obecnými zájmy. Vlastnické právo není ani nedotknutelné, může být omezeno nebo dokonce odňato, ale pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Za povšimnutí stojí v čl. 11 Ústavy situace, kdy v odstavci třetím ústavodárce používá obrat ve spojení se závazky vlastníka obecný zájem, kdežto ve spojitosti s vyvlastněním a omezením vlastnického práva hovoří o veřejném zájmu. Pro rozdílnou terminologii zde není vysvětlení, když ústavodárce má zřejmě na mysli stejný obsah termínů. K jistotě možnosti zaměnitelnosti obecných a veřejných zájmů přispívá i evropská judikatura, která oba pojmy zaměňuje24. Obsah vlastnického práva pak definuje občanský zákoník25, když základním právem vlastníka je užívat, požívat plody, zcizit a zničit předmět vlastnictví. Tedy vlastník pozemku by při neexistenci veřejnoprávních korektivů mohl na svém pozemku vystavět v podstatě cokoliv, nezpůsobil-li by takovým jednáním újmu jinému vlastníkovi. Příkladem je situace, kdy by si vlastník pozemku chtěl postavit loveckou chatu v 3. zóně Národního parku Šumava. Zde však dojde k možnosti naplnění korektivu ochrany veřejného zájmu. Veřejným zájmem je zajisté ochrana přírody. Zájem na ochranu přírody je proveden zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů a na území Národního parku Šumava navíc speciálně Nařízením vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava, ve znění pozdějších předpisů. Dle tohoto nařízení se v 3. zóně NPŠ nově umisťují pouze stavby při respektování ekologických a estetických hledisek. Tedy dochází ex lege k omezení užívacího práva vlastníka pozemku v 3. zóně NPŠ, avšak nedochází k úplnému odnětí užívacího práva v podobě možnosti zastavět pozemek. Vlastník pozemku tedy musí splnit zákonné podmínky před provedením stavebního záměru. O tom zdali vlastník podmínky splnil, rozhoduje stavební úřad v rámci správního řízení (o typu řízení rozhoduje typ a rozsah stavby) na základě podkladového závazného stanoviska Správy NPŠ26. Stavební úřad v rámci správního uvážení a závazného stanoviska balancuje mezi 24

JEDLIČKOVÁ, Bohdana. Pojem veřejného zájmu v mezinárodní praxi. epravo.cz. Poslední změna 23. 10. 2009 [cit. 6. 3. 2013]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/pojem-verejneho-zajmu-vmezinarodni-praxi-58588.html. 25 viz § 123 občanského zákoníku 26 viz § 78 odst. 2 písm. m) zák. o ochraně přírody a krajiny

9

ochranou veřejného zájmu na ochranu přírody a naplněním užívacího práva vlastníka pozemku. Nerespektováním případného záporného rozhodnutí a následnou výstavbou lovecké chaty, by se stavba dostala do režimu tzv. černé stavby a s tím spojené hrozby sankce za správní delikt a reálné hrozby jejího odstranění, čímž by bylo omezeno vlastnické právo majitele. Bez veřejnoprávních korektivů jen vlastníkovi přísluší rozhodovat o zničení jeho věci. V rámci stavebního práva tedy dochází ke konfliktním situacím mezi ochranou veřejného zájmu a ochranou vlastnického práva. V oblasti stavebního práva v relevanci k tématu práce dochází k omezování nebo zásahům do vlastnického práva především v řízení o nařízení odstranění stavby, avšak v podstatě veškeré právní instituty stavebního práva přímo či nepřímo zasahují do vlastnického práva. Stavební právo zná institut, jenž má povahu spíše ochrannou pro vlastníka stavby. Institut řízení o dodatečném povolení stavby přináší vlastníkovi černé stavby příležitost za podmínek stanovených zákonem zhojit právně závadný stav v situaci, kdy je ohrožena samotná existence stavby a reálně hrozí nařízení odstranění stavby.

1.3.

Zákonná úprava

Základními kameny českého práva spatřujeme v úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů a v základním kodexu základních práv a svobod tedy v úst. zák. č. 2/1993 Sb. LZPS. Ústavní zákony obsahují relevantní principy pro správní potažmo stavební právo především v obecném vymezení působnost orgánů veřejné moci a právo na vlastnictví věci a s tím související práva a povinnosti vlastníka. V rámci mezinárodního práva se aplikuje především čl. 6 o právu na spravedlivý proces EÚOLPZS, která byla recipována do českého právního řádu zák. č. 209/1992 Sb. Výchozím právním pramenem pro celou diplomovou práci je zák. č. 186/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění zák. č. 350/2012 Sb. Důležitou součástí práce však spatřuji i v komparaci účinné právní úpravy s předchozí úpravou. Stavební zákon provádí hned několik vyhlášek pro potřeby této práce, však bude rozhodná Vyhláška MMR č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Ke komparaci právní úpravy stavebního zákona ve znění zák. č. 350/2012 Sb. jako

10

nejpříhodnější připadá v úvahu stavební zákon z roku 2006 ve znění zákona č. 162/2012 Sb., tedy ve znění těsně předcházející velké novele. Důležitým pilířem stavebního práva po dobu 40 let byl zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a proto jej nelze nezmínit, jelikož se jedná o socialistický zákon, přihlédnu i k jeho porevolučním systémovým změnám z roku 1992 a další výrazné novelizaci z roku 1998. K úpravě stavebního zákona jako speciální úpravy problematiky řízení o stavbách nejenom černých patří neodmyslitelně jako lex generalis27 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Se správním řádem se dále pojí z důvodu ústavní zásady soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí veřejné správy28 zák. č. 150/2002 Sb., správní řád soudní, ve znění pozdějších předpisů. Z důvodu soukromoprávních aspektů problematiky černých staveb je nezbytné taktéž využít kodex práva soukromého tedy zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů i jeho moderního nástupce v podobě zák. č. 89/2013 Sb., občanský zákoník.

27 28

viz § 192 odst. 1 Stavebního zákona viz čl. 36 odst. 2 LZPS

11

2. Stavba Pro definování pojmu černé stavby, jako předmětu této práce, vede první krok k osvětlení významu tohoto sousloví přes zjištění obsahu termínu stavby samotné. V českém právu neexistuje jednotná a obecná definice termínu stavba. Stavba je předmětem zájmu jak veřejnoprávních, tak soukromoprávních odvětví práva a jednotlivá právní odvětví a obory si právní termín stavby přizpůsobují pro své potřeby. V českém právu koexistují nejméně dvě definice výrazně obsahově diametrálně odlišné definice termínu stavby. Stavbu definuje pro potřeby ochrany veřejných zájmů ve výstavbě stavební právo. Soukromé právo ve svém kodexu občanského zákoníku, pak stavbu používá v souvislosti s věcnými právy vážící se ke stavbě. Nejednotnost právní terminologie není zajisté stavem ideálním, avšak pokud se jedná o interdisciplinární potíže s přesahy obsahu termínu stavby, nečiní odlišení v praxi větších problémů. Pokud nějaké konfliktní případy nastávají, je vinna především na účastnících řízení, kteří zjevně nerozlišují veřejnoprávní a soukromoprávní aspekty termínu stavby29. Avšak abychom byli kritičtí k součastnému stavu legální definice stavby v součastném znění v podstatě definicí není, spíše se jedná o legislativní zkratku po zjednodušení úpravy stavebního zákona.

2.1.

Definice stavebního zákona a vyhlášek

2.1.1. Vyhláška č. 85/1976 Sb. Ve stavebním zákoně z roku 1976 legální definice pojmu stavba dlouho chyběla. Co se považuje za stavbu, určovala v ust. § 1 prováděcí Vyhláška č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu. Vyhláška pojem stavby však stricto sensu také nedefinovala, jen uváděla demonstrativní výčet toho, co se považuje ex lege za stavbu. V případě pochybností, o tom zdali určitou strukturu můžeme považovat za stavbu, rozhodoval ad hoc o povaze struktury příslušný orgán veřejné moci, do jehož kompetence spadalo řízení, v němž vyvstala pochybnost. Stavba ve smyslu vyhlášky byla pojmem velmi širokým. Vyhláška definovala stavbu tak, že pro

29

viz 7

12

potřeby územního řízení a stavebního řádu jsou za stavby považovány veškeré stavby bez ohledu na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání30. Definování stavby pomocí vlastností stavby moc moudra o tom, co považovat za stavbu, nepřinesla. V množině staveb dále vytvářela vyhláška určité pod množiny. Prvním kritériem pro dělení staveb sloužila délka jejich trvání. Vyhláška tedy již rozlišovala stavby trvalé a dočasné. Dočasnou se rozuměla taková stavba, jejíž trvání bylo rozhodnutím stavebního úřadu omezeno. Druhé třídící hledisko spočívalo na rozdělení staveb dle rozsahu stavby a míry ohrožení veřejného zájmu. Vyhláška vyčlenila jednoduché stavby a stavby drobné. Účelem vytvoření těchto podmnožin bylo odlišit míru ohrožení veřejných zájmů při výstavbě a užívání takových staveb a v korelaci s tím stanovit přiměřený, zjednodušený režim státní ingerence při umisťování, výstavbě a kolaudaci takových staveb. Tedy u jednoduchých a drobných staveb docházelo k zjednodušování postupu administrace takové stavby. U jednoduchých staveb mohlo být sloučeno v jedno řízení územní a stavební řízení, u drobných staveb pak nebylo dokonce zapotřebí iniciovat žádné formální správní řízení, postačovalo stavbu ohlásit. Poslední zvláštní skupinou staveb se zvláštním režimem, které vymezovala vyhláška, byly stavby vojenské a jiné zvláštní stavby a jaderná zařízení. Kritériem vyčlenění spatřovala Vyhláška v účelu užívání těchto staveb. Mimo vojenských staveb patřily do této skupiny stavby ministerstva vnitra, stavby vězeňské služby, stavby uranového průmyslu a stavby v povrchových lomech. Zákonodárce zde zřejmě chtěl demonstrovat zostřený veřejný zájem na kontrole procesu plánování, výstavby a užívání těchto staveb, které sloužily k ochraně vnější a vnitřní bezpečnosti státu anebo se týkaly důležitých odvětví socialistického hospodářství. Projevem zostřeného zájmu a zvláštního režimu u takových staveb je například existence speciálních stavebních úřadů pro takové stavby31. 2.1.2. Zákon č. 83/1998 Sb. Zákonodárce zařadil definici termínu stavby do zákonné normy až novelou provedenou zák. č. 83/1998 Sb. Účel takové změny spatřoval zákonodárce ve snaze definovat základní pojmy daného právního odvětví již na úrovni zákona, nikoliv

30 31

viz § 1 Vyhl. č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu viz § 121 zák. 50/1976 Sb., starý stavební zákon, ve znění zák. č. 262/1992 Sb.

13

nesystematicky a nelogicky až v rámci prováděcích vyhlášek k zákonu32. Zařazení definice termínu stavby do zákona můžeme považovat za krok legitimní. Vyhláška je pouze podzákonnou právní normou, spadá do kategorie aktů moci výkonné a neprochází řádným legislativním procesem, proto je nevhodné, aby podzákonný předpis upravoval základní pojmosloví celého právního odvětví či oboru. Definice základních pojmů v prováděcím předpise také naráží na základní zásadu právního řádu v podobě předvídatelnosti zákona, kterou Ústavní soud považuje za imanentní součást a nezbytnou podmínku právního státu33. Novela stavebního zákona z roku 1976 v podobě zák. 83/1998 Sb. však nepřinesla pouze systematickou změnu, zákonodárce se odvážil o částečnou definici termínu stavby ve stavebním právu. Poprvé se v definici objevuje termín stavebního díla. S účinností novely do definice pojmu stavby přibyl první definiční znak. Novelizovaná definice považovala za stavbu veškerá stavební díla bez ohledu na stavebně technické provedení, účel a dobu trvání. Stavební dílo ovšem právní řád neznal, tudíž i po této úpravě zůstával pojem stavby ve stavebně právním pohledu termínem neostrým, který stavební úřady musely aplikovat s využitím správního uvážení. Součastně termín stavby reflektuje požadavek na co nejširší vymezení pojmu stavba s možností stavebních úřadů široce zasahovat do výstavby. Judikatura a odborná literatura poměrně záhy však dále rozvedly obsah termín stavebního díla a přidaly i další definiční znaky termínu stavby. 2.1.3. Stavební zákon z roku 2006 Stavební zákon z roku předkládá definici pojmu stavby již v ust. § 2 části první Úvodní ustanovení. Úvodní ustanovení stavebního zákona z roku 2006 se týkají výkladu relevantní terminologie pro celý zákon. Zákonodárce po dlouhých peripetiích zařadil definici termínu stavby, jako základního prvku stavebního práva, organicky na počátek obecného zákona upravujícího výstavbu a stavební činnosti. Základ definice vychází z definice stavebního zákona z roku 1976, zakotvené novelou provedenou zák. č. 83/1998 Sb. Stavbou se tedy rozumí i nadále jakékoliv stavební dílo vznikající stavební nebo montážní technologií bez zřetele na stavebně technické provedení, účel 32

viz Sněmovní tisk č. 261 z II. volebního období PSP: Návrh změny zákona, kterým se mění a doplňuje zák. č. 50/1976. In: [Digitální depozitář PS]. [cit. 2013-03-19]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t026100a.htm. 33 např. Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3681/09

14

využití a dobu trvání. Ohledně těchto znaků platí presumpce a argumentace výše zmíněná. Zákonodárce se ve svých úvahách pokusil reagovat na aplikaci staré definice v praxi. Reakce spočívala v dalším rozšíření termínu stavby z důvodu odstranění pochybností a zřejmě i ve snaze o větší srozumitelnost zákona v otázce některých hraničních případů. Zákonodárce tedy celkem zbytečně a kazuisticky potvrdil, že za stavbu ve smyslu stavebně právním musíme považovat i stavební díla bez ohledu na použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, ačkoliv v teorii a judikatuře existovaly jasně a konzistentně stanovené definiční znaky stavby (viz dále), které při logickém výkladu dopadaly i na vložené definiční prvky pojmu stavby. Není zřejmý ani účel rozšíření definice, důvodová zpráva mlčí o účelu rozšíření definice o nové definiční prvky. Stavební zákon z roku 2006 nedefinuje stavební výrobky, materiály a konstrukce, zmínka o nich se nachází již jen v ust. § 156 stavebního zákona, kde zákonodárce stanovuje, že stavební výrobky musí být způsobilé ke splnění účelu stavby. Zákon klade požadavky na odolnost, stabilitu, požární a hygienické standardy. V dalším stavební zákon odkazuje na speciální normu a její prováděcí předpisy34, které stanovují konkrétnější vlastnosti a požadavky na stavební výrobky. Stavební zákon z roku 1976 taktéž modifikoval vnitřní kategorizaci staveb. Dále rozeznává dočasnou stavbu, naopak již nepracuje s kategorií staveb vojenských, staveb pro bezpečnost státu, staveb vězeňské služby, staveb uranového průmyslu a konečně staveb jaderných zařízení. Zákonodárce přímo nepřevzal kategorizaci staveb na jednoduché, drobné a jiné stavby, ač jejich obsah s odchylkami stavební zákon přebírá, především v ust. §§ 79, 103 a 104, když se ust. § 79 věnuje stavbám, k nimž stavebník nepotřebuje územní rozhodnutí ani souhlas, ust. § 103 pak uvádí stavby a jiné stavební činnosti, k nimž není zapotřebí stavební povolení a ohlášení. V záhlaví ust. § 104 se sice objevuje pojmenování jednoduché stavby, avšak s tímto termínem zákon dále nepracuje. V případě odkazu na toto ustanovení užívá obecně ust. § 104. Obsahově upravuje ust. § 104 stavby, k nimž postačí pouhé ohlášení. Ve stavebním zákoně z roku 2006 se udržel, i když v daleko užším rozsahu, institut zvláštních stavebních úřadů pro 34

viz zák. č. 22/1997 Sb. o technických požadavcích na výrobky, ve znění pozdějších předpisů, nařízení vlády č. 163/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na vybrané stavební výrobky, ve znění pozdějších předpisů a nař. vlády č. 190/2002 Sb., kterým se stanoví technické požadavky na stavební výrobky označované CE, ve znění pozdějších předpisů

15

speciální typy staveb, k jejichž posouzení se předpokládá nutná odborná specializace. Nutnost speciálních znalostí vylučuje z působnosti obecné stavební úřady35. Stavební zákon z roku 2006 rozeznává jako kategorii sui generis stavby pro reklamu. Stavbou pro reklamu pak rozumíme stavbu, která slouží k reklamním účelům. Zákonodárce při definování termínu stavby rezignoval na konkrétní, úzké vymezení stavby, což sám potvrzuje, když v důvodové zprávě definici považuje pouze za legislativní zkratku36. Jedním z důvodů je i fakt, že zákonodárce termín stavby rozšiřuje o další, nikoliv zcela korelující termíny. Nově užívá právně nedefinovaný termín výrobku plnícího funkci stavby (viz samostatný pododstavec), který zákon ex lege považuje za stavbu. Taktéž přímo ze zákona vyplývá, že stavbou rozumíme i změnu dokončené stavby a část stavby. 2.1.3.1. Výrobek plnící funkci stavby S účinností stavebního zákona z roku 2006 se objevil ve stavebním právu nový fenomén výrobku plnícího funkci stavby. Zákon pojem dále nerozvádí, jen suše konstatuje, že se na takový výrobek ex lege pohlíží jako na stavbu se všemi právními důsledky. Ani důvodová zpráva neposkytuje žádné konkrétní vymezení nebo příklady VPFS. Důvodová zpráva pouze tvrdí, že v dosavadní praxi nebyly dostatečně odlišovány stavby v úzkém smyslu od výrobků plnících funkci stavby, a proto zavádí tento pojem, odlišujícím znakem dle důvodové zprávy je charakter průmyslové činnosti, při výrobě VPFS. Další zmínka o výrobku plnícího funkci stavby následuje až u § 116, jehož obsah však byl obsahově naprosto změněn velkou novelou stavebního zákona, kdy důvodová zpráva počítá s tím, že VPFS musí být smontován dle pokynů výrobce, nikoliv dle projektu anebo rozhodnutí stavebního úřadu, jak tomu musí být u staveb 37. Až aplikace ukáže praktické užití institutu VPFS, avšak praxe musí tento pojem vyložit, a tak s použitím výkladových pravidel a logických úsudků můžeme dovodit, zákonodárcův úmysl. 35

viz § 15 nového stavebního zákona Důvodová zpráva nového stavebního zákona k § 2, viz Sněmovní tisk č. 998 z IV. volebního období PSP: Vládní návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-03-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=998&ct1=0. 37 viz Důvodová zpráva k současné platné úpravě a k § 116 - Sněmovní tisk č. 998 z IV. volebního období PSP: Vládní návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-03-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=998&ct1=0. 36

16

Z dikce termínu vyplývá, že se musí jednat o výrobek, právní řád pojem výrobku definuje jako věc, která byla vyrobena nebo vytěžena a určena k uvedení na trh38. Tedy výrobkem v právním smyslu rozumíme věc, která byla získána za účelem určitého hospodářského prospěchu. Důvodem zakotvení tohoto termínu bylo zřejmě odlišit výrobek plnící funkci stavby od stavebního díla, proto můžeme dovodit, že se v případě výrobku plnícího funkci stavby, se nejedná o výsledek stavební anebo montážní činnosti. A contrario se musí jednat o jinou činnost. Důvodová zpráva, judikatura39 a literatura40 uzavřela, že se bude jednat o průmyslovou činnost. Příkladem se uvádí strojírenská činnost, ale i jiná průmyslová odvětví jako např. chemický nebo hutní průmysl. Zákonodárce považuje za definiční znak VPFS, že jsou VPFS vyráběny továrním způsobem. Továrním způsobem pak znamená, že výrobek se zhotovuje montážní činností nebo jinou podobnou činností jako celek v prostorách výrobce, tedy mimo pozemek, na němž je zamýšleno jeho umístění. Znak továrního charakteru výrobku spatřuji ve faktu, že právním důvodem nabytí vlastnického práva k výrobku typicky bude odvozeno od kupní smlouvy, oproti tomu stavbu primárně zhotovuje na základě smlouvy o dílo zhotovitel a vlastník stavby nabývá stavbu originárně jejím vznikem. K dalšímu znaku továrního způsobu výroby můžeme přiřadit sériovost výroby, oproti tomu stavebník zhotovuje dílo z mnoha sériově vyráběných dílů, avšak aby shluk takových dílů naplnil účel a znaky stavby, musí stavebník jednotlivé díly pomyslné skládačky účelně a plánovitě spojit dohromady a to montážní nebo stavební činností – tedy každá stavba se může považovat za jedinečnou. Samozřejmě i při instalaci výrobku plnícího funkci stavby dochází k drobné stavební nebo montážní činnosti, avšak výrobek sám o sobě by uživatel mohl více či méně efektivně užívat i bez takové činnosti. Drobné montážní činnosti mají za účel typicky svázat výrobek s pozemkem, popřípadě mají statický anebo čistě estetický účel.

38

viz § 2 písm. zák. č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů 39 viz Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ca 280/2008 40 viz MALÝ, Stanislav. Stavební zákon – čtyři roky praxe. Právní rádce. 7/2011, s. 56.

17

Názor, že VPFS musí být za využití montážní činnosti složen již ve výrobních prostorách dodavatele, podporuje i řada autorů např. Hegenbart41 nebo Potěšil42. Avšak dle mého názoru výrobek tovární charakter nemusí ztratit, i když výrobce dodává určitou věc v podobě malé skládanky. Při respektování výše zmíněného bychom se dostali do nesnází v otázce moderních altánů, zahradních stanů a jiných výrobků pro rekreaci anebo péči o zahradu, které lze opatřit snadno v každém hobby marketu. Takové věci jen stěží naplní znaky stavby výše zmíněné. Potřeba určitých stavebně technických dovedností, dle mého názoru, není naplněna v situaci, kdy lze složit takový výrobek za použití pouze fyzické síly anebo za použití drobné mechanizace. Kritický faktor lze spatřit taktéž v nutném použití stavebního materiálu. VPFS typicky využívají jednodušších technologií, které se u běžných staveb nepoužívají nebo nepoužívají jako nosná konstrukce např. plasty, hliník, různé druhy tkanin. Další indicii pro rozhodnutí o povaze věci spatřuji v tom, že VPFS dodává typicky jeden výrobce v jednom balení, na základě jedné kupní smlouvy, v rámci jedné dodávky a rozmontování je pouze důsledkem snahy o lehčí manipulaci a úsporu prostoru při dodání. Naopak u staveb se typicky jedná o více dodávek, od více dodavatelů, dodávaných dle určitého časového harmonogramu na základě postupu stavební činnosti v rámci projektu výstavby. Druhým definičním znakem VPFS je, že výrobek musí dále plnit funkci stavby. Obsah termínu funkce stavby zákonodárce neuvádí, a to ani v jiném právním předpise. Stavební zákon však rozeznává různé účelu stavby. Stavebník musí nezbytně přesný účel stavby určit pro potřeby žádosti o umístění stavby, stejně tak v žádosti o povolení, při ohlášení záměru stavby a i pro potřeby dalších právních institutů týkajících se zřízení stavby43. Dle rozhodovací praxe soudů44, která se věnuje problematice VPFS, se zkoumá i účel stavby, ve zkoumaném případě se prokázalo, že vlastníci výrobek užívají k rekreaci nebo pro bydlení, což byla okolnost, která podpořila předpoklad o existenci VPFS. Stavby určené pro rekreaci a bydlení již právní řád definuje, a to ve vyhláškách provádějících stavební zákon z roku 2006, což určení povaze věci výrazně usnadňuje. 41

např. HEGENBART, Miroslav. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Beck, 2008, XIV, s. 10. ISBN 978-80-7400-044-7. 42 např. komentář k § 108 v POTĚŠIL, L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2/2013. 43 např. § 79, § 105 a § 110 nového stavebního zákona 44 viz Rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 29 A 99/2010

18

V ust. § 2 Vyhlášky o obecných požadavcích na území jsou vymezeny stavby pro bydlení, pro rodinnou rekreaci a stavby ubytovacího zařízení, dále pak v ust. § 3 Vyhlášky o technických požadavcích se stanovují termíny stavby pro obchod, pro výrobu, pro zemědělství a další. Srovnáním argumentace soudů s textem zákona a vyhlášek docházím k názoru, že soudy při své rozhodovací praxi funkce VPFS zaměňují s účelem běžných staveb dle prováděcích předpisů stavebního zákona. Zákonodárce v důvodové zprávě mlčí ohledně vztahu a možné komplementarity funkce VPFS a účelu běžné stavby, avšak pro aplikační praxi nelze soudům vyčíst takové užití analogie, když zákonodárce mlčí. 2.1.4. Vymezení v judikatuře a odborné literatuře V rozhodovací praxi vyšších soudů45 se považuje stavební dílo za výsledek určité záměrné lidské činnosti, k jejímuž provedení je zapotřebí určité míry stavebně technických dovedností a znalostí. Stavba může vzniknout pouze záměrnou lidskou činností. V souladu s těmito závěry struktury vzniklé na základě působení povětrnostních a přírodních vlivů nemůžeme subsumovat pod termín stavby ve smyslu stavebně právním. Z druhé části definice stavebního díla můžeme vydedukovat podmínku, že stavební dílo musí být výsledkem určité stavební nebo montážní činnosti, tudíž existence určitého výrobku, jako výsledku typicky sériové výrobní činnosti, samo o sobě nestačí k podražení tohoto výrobku nebo jeho seskupení i s jinými výrobky do kategorie staveb. V praxi se může jednat o složený stavební materiál, který stavebník vědomě a účelně seskupí do struktury, která může mít i značný rozsah, může mít určitou funkci a může se jednat i o seskupení o déle trvající, avšak ani za těchto podmínek se nebude jednat o výsledek stavební nebo montážní činnost, a tak se nebude jednat o stavbu. Problematickým se může stát zaražení individuálně určeného předmětu např. umělecké dílo, které samo o sobě zřejmě není stavbou, ale následnou instalací (montáží) na určitý pozemek se může svým charakterem stát stavbou (např. sousoší mistra Jana Husa na Staroměstském náměstí). V odborné literatuře46 pak nalezneme rozšíření kritérií, na jejichž splnění se váže subsumpce dané struktury pod termín stavby. Literatura rozvijí výše zmíněné 45 46

např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 129/2005 viz MALÝ, Stanislav. Stavební zákon – čtyři roky praxe. Právní rádce. 7/2011, s. 56.

19

předpoklady a k těmto předpokladům dále přidává existenci určení účelu stavby, ke kterému stavba bude užívána, a to ex ante před zřízením takové stavby. Kritérium účelu dopadá na případ výše zmíněného složeného stavebního materiálů. Stavebník složil stavební materiál na pozemku za účelem jeho dalšího použití k výstavbě, nikoliv za účelem trvalého uložení a užívání v této podobě. Definiční kritérium stavby spatřuje literatura také v nezbytném užití stavebního materiálu při zřizování stavby. Podmínka užití stavebního materiálu směřuje některé extremní případy např. v zimním období moderní ledové bary, které jsou postaveny z kvádrů ledu a přechodně slouží k poskytování služeb pohostinství. Poslední rozšiřující podmínku spatřuje literatura v existenci pozemku, a to alespoň zprostředkovaně, ke kterému se předmětná stavba váže. Ad absurdum tedy orbitální stanice dle stavebního práva nejsou stavbami. 2.1.5. Hraniční případy Výše zmíněné definiční znaky nečiní při výkladu a aplikaci takové problémy jako kritérium možné mobility věci, která by mohla naplňovat znaky stavby. V praxi se vyskytují takové věci, které zřejmě naplňují výše uvedené znaky stavby, ale jejich nedílnou, avšak často nevyužívanou nebo potlačenou vlastností, je mobilita. Takové věci mají schopnost přemístit se z místa po vlastní ose. V úvahu připadají různé maringotky, obytné karavany. Podobně můžeme uvažovat i o věcech, které se sice nepohybují po vlastní ose, avšak k jejich demontáži a opětovné montáži na jiném místě uživatel potřebuje relativně krátký časový úsek, postačí lidská fyzická síla, popřípadě jednoduché nástroje, k takovým věcem patří např. prodejní stánky, venkovní zahrádky, cirkusové stany apod. Výše zmíněné věci často jejich uživatelé umisťují dlouhodobě nebo trvale na určité místo - pozemek. K některým náleží dokonce ve svém okolí vybudovaná infrastruktura v podobě např. schůdků nebo betonové plochy pro snazší přístup a užívání, rozvodové skříně a napojení na energetické soustavy nebo úpravy proti pohybu takové věci (podezdívky), úprava přilehlého terénu apod. V takových prostorech často bývá provozována obchodní nebo jiná výdělečná činnost a s tím je spojeno shlukování a koncentrace vyššího počtu osob. Z důvodu koncentrace vyššího počtu osob zde zřejmě existuje veřejný zájem na regulaci umisťování, provedení a užívání takových věcí. Na druhou stranu však musí existovat určitá hranice mezi šikanou stavebních úřadů a potřebným výkonem ochrany veřejného zájmu.

20

O cirkusových stanech, jako jedné z hraničních staveb, přímo hovoří stavební zákon z roku 2006 v ust. § 103 odst. 1 písm. g). Zákonodárce podřadil cirkusový stan pod ostatní stavby, které stavebník není povinen ohlašovat stavebnímu úřadu ani žádat o stavební povolení při dodržení maximální návštěvnické kapacity 200 osob. Cirkusový stan tedy ex lege je považován za stavbu. Další případy hraničních předmětů však zákonodárce již explicitně nezmiňuje. Problematický pohled tedy panuje ohledně povahy různých maringotek, prodejních stánků a zahradních stanů apod. O možném zařazení těchto typových věcí pod pojem stavby ve stavebněprávním smyslu nepanuje shoda. V odborné literatuře se lze setkat s názory, že v důsledku faktoru, byť hypotetické mobilnosti takové věci, je zmařen účel účinné regulace umisťování, výstavby a další kontroly užívání takových věcí47, a proto nelze považovat takové předměty pod termín stavby. Oproti výše zmíněnému názoru vystupují i argumenty opačné, které za specifických okolností přiřazují těmto věcem povahu stavby. Stánky a podobné věci literatura nepovažuje za stavby, pokud jsou na pozemku umístěny krátkodobě, tedy v řádu dnů nebo týdnů a jsou přenosné ve smyslu užití pouhé lidské síly nebo drobné mechanizace při manipulaci s nimi48. Názor je podpořen i soudními rozhodnutími49. V rozhodovaném sporu běželo o odstranění maringotky, určené k drobnému prodeji zboží, jež stála ukotvena na pozemku po dobu nikoliv krátkou. Příslušný soud považoval takovou maringotku za stavbu, ač její vlastníci namítali, že se snažili o argumentaci opačnou. Argumenty pro rozhodnutí o povaze stavby nakonec však převážily. Rozhodnutí se opíralo o argumentaci a contrario k ust. § 56 odst. c) stavebního zákona z roku 197650. Pokud k přenosným prodejním stánkům ohlášení ani stavební povolení nebylo nutné, pak pro vznik jiné takové stavby (zařízení) alespoň režim ohlášení musel proběhnout. Stavební zákon z roku 1976 nedefinoval termín zařízení ani výrobku plnícího funkci stavby, a proto soud nezkoumal hlouběji charakter 47

viz 34 DOLEŽAL, Jiří, Jan MAREČEK, Oldřich, VOBOŘIL. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vyd. Praha: Linde Praha a.s., 2005, s. 121. ISBN 80-85647-31-1 49 Rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 446/99 50 § 56 starého stavebního zákona: „Stavební povolení ani ohlášení se nevyžaduje ... c) u krátkodobých přenosných zařízení, jako prodejní stánky, konstrukce a zařízení pro slavnostní výzdobu a osvětlení budov, ...“ 48

21

předmětné maringotky, pouze uzavřel, že se na maringotku budou uplatňovat ustanovení stavebního řádu jako na stavbu. Současné znění stavebního zákona z roku 2006 v dané problematice definuje termín zařízení51, který spíše v zákonné definici cílí na reklamní poutače a tzv. billbordy a nyní se zřejmě na problematiku stánků a maringotek neužije. Dle právní úpravy stavebního zákona soud zřejmě aplikoval ustanovení o výrobku plnícím funkci stavby a až soud by rozhodl o tom, zdali by daný případ bylo možno subsumovat pod VPFS. 2.1.6. Dynamičnost termínu Stavbu ve stavebněprávním pojetí

musíme

posuzovat z

pohledu

její

dynamičnosti. Stavbu považujeme za činnosti či soubor činností, které vedou ke zhotovení díla stavby, ale někdy i jako dílo samotné52. Stavba ve stavebněprávním hledisku nemusí být a často nebývá samostatnou věcí v právním smyslu. V podstatné části stavby představují zpracování, změnu, zhodnocení nebo opravu již existujících věcí. Pokud rozpracujeme imanentní vlastnost stavby tedy její dynamičnost a extenzivně ji vyložíme, pak stavbou ve stavebně právním hledisku můžeme považovat i fyzický proces odstranění stavby. Dynamičnost stavby právě odlišuje veřejnoprávní a soukromoprávní obsah pojmu stavba.

2.2.

Soukromoprávní pojetí

Naopak soukromé právo v čele s občanským právem hodnotí stavbu z pozice její statiky. Stavbu bere jako výsledek určité stavební činnosti definované ve stavebním právu. Avšak jedná se o výsledek takové stavební činnost, který je věcí v právním smyslu a tudíž předmětem vlastnických i smluvních práv. Stavba jako termín je užita v ust. § 135c občanského zákoníku ve spojení s normami věnujícími se neoprávněné stavbě a způsoby jejího řešení. Stavba v ustanovení občanského zákoníku není přímo definována. Pouze v ust. § 119 odst. 2 občanského zákoníku zákonodárce uvádí, že za věc nemovitou považujeme každou stavbu spojenou se zemí pevným základem, pokud není spojena se zemí pevným základem, bude se jednat o věc movitou. 51

52

§ 3 odst. 2 nového stavebního zákona: „Zařízením se pro účely tohoto zákona rozumí informační a reklamní panel, tabule, deska či jiná konstrukce a technické zařízení, pokud nejde o stavbu podle § 2 odst. 3. V pochybnostech, zda se jedná o stavbu nebo zařízení, je určující stanovisko stavebního úřadu. Zařízení o celkové ploše větší než 8 m2 se považuje za stavbu pro reklamu. BALÁK, František, Zdeněk DES, Jiří SPÁČIL. K pojmu „stavba“ z hlediska občanskoprávního v judikatuře posledních let. Soudní rozhledy. Praha: C. H. Beck. 12/1998. s. 313.

22

Pro občanskoprávní pojetí stavby je tedy rozhodující okamžik, kdy stavba vznikne jako věc v právním smyslu, do doby jejího oddělení od pozemku, pokud se jedná o nemovitost, je stavba součástí pozemku53, ačkoliv probíhá na stavbě čilá stavební činnost. V občanskoprávním režimu nemůže existovat dvojjedinečnost věci, tak že věc bude pozemkem a zároveň stavbou, naopak ve stavebním právu může být předmětem stavby pozemek. Okamžik vzniku stavby jako věci v právním smysl taktéž není jednoznačně definován. Občanské právo54 při vzniku vlastnického práva ke stavbě, jako nemovitosti, vypůjčuje veřejnoprávní úpravu stanovenou v zákoně č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Katastrální zákon v ust. § 27 písm. l) definuje pro potřeby zápisu vlastnického práva do katastru rozestavěnou budovu, která dle dikce zákona je takovou budovou, která je v takovém stupni rozestavěnosti, že je již patrné stavebnětechnické a funkční uspořádání prvního nadzemního podlaží. Pokud takovou budovu lze zapsat do katastru nemovitostí, jako soupisu údajů o všech nemovitostech včetně vlastnických práv k nim55, pak jistě je taková stavba předmětem vlastnictví a věcí v právním smyslu. Stavbu v soukromoprávním pojetí tedy musíme striktně oddělit od stavby ve smyslu stavebního zákona. Občanské právo přiznává status stavby pouze výsledku stavební činnosti, který je samostatnou věcí v právním smyslu. Příkladem stavba tenisových kurtů je pouhým zpracování pozemku a není stavbou v občanskoprávním smyslu56. Ve stavebním právu sice taktéž stavbou může být samostatná věc, avšak pokud bychom uzavřeli výčet staveb z hlediska stavebněprávního, dopustili bychom se přílišného zúžení tohoto pojmu.

53

viz Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2002 sp. zn. 22 Cdo 52/2002 viz Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2005 sp. zn. 22 Cdo 854/2004 nebo Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 5. 1995 sp. zn. 3 Cz 57/92 55 viz § 1 odst. 2 zák. č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů 56 viz Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 19 Co 82/2004 54

23

3. Právní tituly k oprávnění zřídit stavbu Stavební právo jako celek upravuje veřejný zájem v oblasti výstavby tak, že klade pro stavební záměry určité podmínky a na základě jejich splnění je stavebníkovi přiznáno oprávnění (právní titul) zřídit určitou stavbu, jinak se bude jednat o stavbu protiprávní. Práva a povinnosti zřizovatele stavby (stavebníka) při zřizování stavby upravuje v našem právním řádu jako lex generalis stavební zákon a to ve spojení s řadou speciálních zákonů, které doplňují právní úpravu stavebního zákona jak z procesněprávního hlediska57, tak z hlediska hmotněprávního58. Stavební právo rozeznávalo v dlouhodobě tři základní režimy ingerence veřejné moci v rámci výstavby59, avšak se snahou zákonodárce o snížení byrokratické zátěže postupnou novelizací úpravy přibývá odklonů od tradičních režimů, tudíž v součastné době můžeme mluvit až o pěti režimech. Základní rozdělení však počítá s režimy třemi. Nulová varianta vylučuje určité stavby z jakékoliv nutné součinnosti stavebníka se stavebním úřadem při jejich zřizování. Oprávnění zřídit stavbu v takovém případě vzniká ex lege při splnění hmotněprávních předpokladů (parametrů, vlastností a účelu zřizované

stavby)

stanovených

stavebním

zákonem.

Střední

varianta

počítá

s neformálním zásahem veřejné moci, a to bez vedení formálního správního řízení a vydání správního rozhodnutí dle § 67 správního řádu, avšak stavebník musí vyhledat méně formální součinnosti orgánu veřejné moci, která určitým způsobem, byť i mlčky, projeví souhlas se záměrem stavebníka. Do této druhé kategorie můžeme zařadit v podstatě i zjednodušující instituty a postupy stavebního práva, které se snaží nahradit režim povolovací. Ultima ratio prostředek výkonu veřejné moci pak spočívá právě v režimu povolovacím. Stavební úřad v takovém případě vede se stavebníkem a dalšími osobami, jejichž okruh stanovuje zákon, formální stavební řízení jako typ správního řízení.

57

např. § 15 odst. 3 zák. 254/2001 Sb., o vodách a o změně jiných zákonů (vodní zákon) např. § 9 zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči 59 viz např. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76 58

24

Především střední varianta, kde se vyžaduje úkon stavebního úřadu, kterým není správním rozhodnutím, se dále vnitřně dělí na další instituty a režimy. Každý režim je v podstatě souborem práv a povinností stavebníka vůči kompetentnímu orgánu veřejné moci. Rozlišením jednotlivých režimů je především rozsah povinností uložených na bedra stavebníka a forma ingerence orgánu veřejné moci. Stavební zákon určuje hmotněprávní předpoklady druhovým vymezením vlastností a charakteristik staveb nebo vyloučením určitých staveb z daného režimu. Stavební zákon tedy přináší odpověď, zdali stavebník disponuje volbou při volbě režimu, nebo je nucen podrobit se jednomu konkrétnímu režimu. Nesplní-li stavebník při zřizování své povinnosti vůči kompetentnímu orgánu, anebo iniciuje nezákonný režim pro zamýšlenou stavbu, tak kompetentní orgán nesmí vyslovit souhlas takovému záměru, ať již v jakékoliv zákonem předvídané formě. Nezíská-li stavebník předvídané opatření stavebního úřadu, nepočítáme-li stavby, k nimž žádné přivolení není zapotřebí, pak stavebník není oprávněn takovou stavbu zřídit a zřídí-li ji, jedná se o stavbu protiprávní. V praxi může nastat i situace, že opatření přestane vyvolávat právní účinky. Výše zmíněné stavby jsou stavby protiprávní z hlediska stavebněprávního a ty úzce souvisí s černými stavbami, a proto je nutné pro definování černé stavby zjistit jaké stavby nevznikly po právu.

3.1.

Povolení v širším významu

Povolením ve správní doktríně rozumíme individuální správní akt orgánu veřejné moci, kterým se adresátovi povoluje určitá činnost (přiznává subjektivní právo vykonat takovou činnost) a stanovuje povinnost všech třetích osob respektovat výkon této činnosti v mezích stanovených povolením nebo v mezích vyplývajících ze zákona (účinek erga omnes). Pouze zákon pak stanovuje, při kterých činnostech je takové povolení vyžadováno, jinak by docházelo ke kolizi s ústavněprávní zásadou „co není zakázáno, je povoleno“60. Povolení se váže na určité zákonem předvídané hmotněprávní předpoklady, tedy určité podmínky, při jejichž naplnění, musí orgán veřejné moci

60

viz čl. 2 odst. 4 Ústavy

25

povolení vydat61, tedy žadatel při splnění hmotněprávních a procesných předpokladů získává právní nárok na vydání povolení. Povolením ve stavebněprávním právu v širším slova smyslu rozumíme akt stavebního úřadu, na jehož základě stavebníkovi vzniklo oprávnění ke zřízení stavby. Pod tuto kategorii bezpochyby spadá institut stavebního povolení vydávaného ve stavebním řízení v souladu s ustanoveními § 109 a násl. stavebního zákona. Judikatura NSS62 dovodila dále, že povolením rozumíme i postup v rámci územního řízení dle § 78 odst. 2 stavebního zákona. Zákonodárce v tomto ustanovení předvídá fakultativní možnost postupu stavebního úřadu na návrh stavebníka. Obsah postup spočívá v možnosti stavebního úřadu v rámci jeho správního uvážení rozhodnout, že stavebník, jenž hodlá zřídit některou ze zákonem specifikovaného okruhu jednoduchých staveb, nebude povinen dále stavbu ohlašovat stavbu ani zahajovat stavební řízení. Ve zkratce stavební úřad materiálně spojí stavební s územním řízením. Rozhodnutí vydané v tomto materiálně spojeném řízení má povahu i stavebního povolení a musíme jej považovat za právní titul ke zřízení stavby. Ve výše zmíněném rozhodnutí NSS subsumoval pod povolení i rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení stavby dle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Netypičnost rozhodnutí o dodatečném povolení stavby jako právního titulu ke zřízení stavby spočívá ve faktu, že rozhodnutí nevydává příslušný orgán ex ante před zřízením stavby, ale až posléze, kdy stavebník stavbu zřídil bez příslušného přivolení stavebního úřadu. Stricto sensu se však materiálně stává pro danou stavbu právním titulem k jejímu zřízení, a to přes povahu takového rozhodnutí, jímž dochází ke konvalidaci faktického protiprávního stavu. Procesní podmínkou pro iniciaci řízení o dodatečném povolení stavby je zřejmě neexistence právního titulu, pokud by právní titul existoval, jednalo by se zřejmě o rozhodnutí druhé v téže věci a porušení základní zásady procesních úprav – ne bis in idem63. Postupy při spojeném územním a stavebním řízení, při vydávání dodatečného povolení stavby a stavebního povolení spojuje nepopiratelně jeden shodný znak. Všechny jsou totiž výsledkem formálního správního řízení zakončeného správním rozhodnutím. 61

viz HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 1121 s. 62 viz Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 11. 1994 sp. zn. 10 Ca 372/94-11 63 tato zásada je vyjádřena v § 48 odst. 2 správního řádu

26

Velká novela stavebního zákona rozšířila dále pojem povolení. Nové znění § 118 odst. 1 s sebou přineslo úpravu, jež stanovuje, že povolením stavby se rozumí stavební povolení, ohlášení, oznámení o záměru s certifikátem AI, veřejnoprávní smlouva nahrazující stavební povolení a rozhodnutí v územním řízení dle § 78 odst. 2 stavebního zákona. Zákonodárce rozptýlil veškeré teorie výše zmíněné, že za povolení musíme považovat vždy za správní rozhodnutí. Zákonodárce svůj pohled na věc osvětluje v důvodové správě k velké novele. Zákonodárce se dle ní rozhodl striktně odlišovat pojmy stavební povolení, jako postup dle § 116 a násl. stavebního zákona z roku 2006 a povolení stavby jako všeobjímajícího institutu, jež zahrnuje veškeré právní tituly ke zřízení stavby64. Toto řešení se mi nezdá příliš šťastné, ustanovení stavebního zákona jsou přímo prošpikována slovesem povolit ve všech svých gramaticky korektních verzích a je otázkou k jakému institutu se sloveso bude vázat, to však ukáže až aplikace nové normy.

3.2.

Stavební povolení

Stavební povolení v užším smyslu je tedy správní rozhodnutí jako výsledek stavebního řízení, které stavební úřad vede dle ustanovení § 106 a násl. stavebního zákona. Stavební povolení musíme považovat za prostředek ultima ratio ochrany veřejných zájmů ve výstavbě. Okruh staveb, k jejichž řízení musí stavebník získat stavební povolení, zákonodárce vymezuje pomocí zbytkové klauzule vůči ustanovení § 103 a 104 stavebního řádu, jež se věnují stavbám bez nutné součinnosti stavebního úřadu a stavbám ohlašovaným. Hraniční případy, kdy může nastat pochybnost o povaze povolované stavby, zdali spadá do režimu stavebního povolení nebo jiného režimu, rozhoduje autoritativně primárně stavební úřad nebo dále soud ve správním soudnictví. Rozhodne-li stavební úřad, že stavba podléhá jinému režimu, pak v souladu se základní zásadou činnosti stavebních úřadů využívat zjednodušených postupů65, stavební řízení zastaví a současně 64

viz Sněmovní tisk č. 573 z VI. volebního období PSP: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-04-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=573&CT1=0.: „K odstranění pochybností výkladu § 118 je stávající úprava zpřesněna. Jsou zde vyjádřeny formy povolení stavby podle zákona a jim odpovídající způsoby povolení změny stavby před dokončením. Stavební povolení je výsledek stavebního řízení nebo opakovaného stavebního řízení.“ 65 viz § 4odst. 1 stavebního zákona

27

poučí žadatele. Před velkou novelou stavebního zákona vyvstala otázka obráceného postupu, tedy že stavebník využije postupu zjednodušeného, ač jednoznačně měl využít režim povolovací. Judikatura v rámci analogického použití ust. § 105 odst. 4 stavebního zákona dovodila, že v případě, že předmětem ohlášení je stavba podléhající jinému režimu povolovacího, stavební úřad usnesením rozhodne o odložení ohlášení (viz argumentace u ohlášení). Velká novela stavebního zákona však objasnila postup v rámci stavebního řízení. Dle ustanovení § 108, je-li předmětem žádosti stavba, jež spadá do kategorie v rámci § 103 anebo 104 stavebního zákona, stavební úřad žádost odloží a žadatele poučí o správném postupu. Nespadá-li záměr stavby pod § 103 ani § 104 a stavebník nevyužije méně formální postupy uzavření veřejnoprávní smlouvy se stavebním úřadem anebo autorizovaným inspektorem, pak je stavební povolení nezbytnou proprietou pro právoplatný vznik oprávnění pro zřízení stavby a taková stavby, vznikne-li, bude stavbou protiprávní.

3.3.

Zjednodušené postupy

Jedním z hlavních motorů a cílů přípravy návrhu stavebního zákona z roku 2006, ale v podstatě i většiny koncepčních změn stavebního práva obecně, byla snaha zákonodárce o zjednodušení a maximální eliminaci nadměrné byrokratické zátěže pro stavebníky66, která neobyčejně protahuje a zvyšuje náklady na výstavbu. V rámci této snahy se sebou stavební zákon z roku 2006 přinesl několik nový právních institutů (např. zkrácené stavební řízení spojené institutem autorizovaného inspektora), ale i značné úpravy institutů dříve zakotvených (např. přesouvání některých typů staveb z režimu povolovacího do režimu ohlášení a z režimu ohlášení do režimu bez ingerence orgánů veřejné moci). Tradiční postup trojstupňový postup v podobě územního řízení, stavebním řízením a kolaudačního řízení, zakončený v každém kole správním rozhodnutím, dále ustoupil do pozadí před preferovanými zjednodušujícími režimy,

66

viz Sněmovní tisk č. 998 z IV. volebního období PSP: Vládní návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-03-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=998&ct1=0: „Nový stavební zákon na úseku stavebního řádu přispěje ke zjednodušení a zrychlení povolování staveb. Oprošťuje řízení od nadbytečných administrativních úkonů, odstraňuje nebo snižuje jejich formálnost a vede ke zintenzivnění kontroly nad prováděním staveb a jejich změn.“

28

využívaje trestněprávní terminologii pro potřeby této práce, používá v souhrnu pro tyto postupy termínu odklonu. S tímto fenoménem zjednodušených postupů vyvstává však řada konkrétních otázek. Spor dlouhodobě panoval o povaze zjednodušujících postupů. Především se polemizovalo o tom, zdali probíhá stavební řízení zakončené správním rozhodnutím. Někteří se zastávali teorie, že sice takové postupy ze svého účelu a povahy nemůžou iniciovat formalizované správní řízení, avšak jejich zakončení s sebou přináší rozhodnutí správního orgánu, a to nejméně po stránce materiální. Výše zmíněná úvaha se sebou nepřináší pouze čistě teoretizující závěry o povaze zjednodušujících postupů, ale naopak povaha úkonu orgánu veřejné moci, jimž orgán zasahuje do výstavby, je rozhodující mimo jiné především pro případnou obranu proti zamítavému postoji orgánu veřejné moci vůči stavebníkovi předloženému návrhu. 3.3.1. Režim bez ingerence stavebních úřadů Při zřizování některých staveb ze zákona není nutná žádná ingerence orgánů veřejné moci. K této variantě dle zákonných ustanovení dojde, protnou-li charakteristické vlastnosti zřizované stavby kumulativně předpoklady ustanovení § 79 odst. 2, jež se týká vyloučená z územního rozhodování a § 103, upravujícího okruh staveb bez povinnosti stavbu ohlásit či iniciovat stavební řízení. Dle literatury, splňuje-li zřizovaná stavba výše zmíněné podmínky, tak se ustanovení stavebního zákona v podstatě na zřízení takové stavby neužijí67. S tímto názorem však nelze úplně bezezbytku souhlasit, sám komentář sice zmiňuje výjimku stanovenou § 18 odst. 5 nového stavebního zákona, avšak zákon seznam povinností zřizovatele stavby, která může vzniknout bez ingerence veřejné moci, značně rozšiřuje. Zákon ve svém § 152 odst. 1 totiž výslovně stanovuje, že povinnosti v tomto odstavci dopadají i na zřizovatele stavby, k níž není potřeba ohlášení ani stavební povolení, toto explicitní vyjádření je vcelku i nadbytečné, protože ke stejnému závěru bychom došli i za použití extenzivního výkladu § 2 odst. 2 písm. c)68. Stavebníkem totiž rozumíme i zřizovatele stavby, jež může být zřízena bez součinnosti se stavebním úřadem.

67

např. POTĚŠIL, L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2013, č. 2. § 103. 68 HEGENBART, Miroslav. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Beck, 2008, XIV, s. 10: „Pod tento definiční znak stavebníka lze zahrnout osoby, které realizují stavbu na základě stavebního povolení

29

Zatěžuje stavebníka povinnostmi v oblasti ochrany života, zdraví, životního prostředí, majetku a sousedství. Tyto povinnosti v podstatě představují základní etalon jakéhokoliv jednání osoby a to nejen v rámci stavebního práva69. Zrcadlově k těmto povinnostem stavebníka pak přísluší stavebnímu úřadu, v rámci výkonu stavebního dozoru v souladu s § 132 stavebního zákona, právo vykonávat kontrolu nad dodržování těchto povinností a učinit v tomto paragrafu zmíněná opatření vůči stavebníkovi. Není náhodné, že kontrola nad dodržováním těchto základních povinností patří dle zákona do ochrany veřejného zájmu. Za porušení výše zmíněných povinností hrozí stavebníkovi nejen pokuta za přestupek nebo správní delikt, ale příslušný orgán veřejné moci může, na základě pověření zakotveném v § 129 odst. 1 písm. a), rozhodnout o odstranění stavby. Stavby vznikající bez ingerence orgánů veřejné správy jsou taktéž nejnáchylnější, byť neúmyslným jednáním, k tomu, aby byly postaveny v rozporu se speciálními zákony vůči zákonu stavebnímu, typicky mohou narušovat určitá ochranná pásma70. Při určité ingerenci stavebních úřadů by zajisté došlo k odhalení případné kolize se speciální úpravou a k její nápravě. V úpravě těchto staveb došlo velkou novelou stavebního zákona k razantnímu zvýšení ochrany veřejných zájmů chráněných speciálními zákony. Do § 129 odst. 1 stavebního zákona, věnující se nařízení odstranění stavby, přibylo nové písm. d), které právě výslovně dopadá na situaci staveb, jež nepatří do skupiny staveb, k nimž je jakákoliv součinnost stavebního úřadu a jež vznikly v rozporu se zákonem. Tato legisvakance nevznikla až s účinností nového stavebního zákona, ale ani ve stavebním zákoně z roku 1976 podobné ustanovení nenalezneme71. Před účinností velké novely stavební úřady tedy neměly možnost legálním způsobem efektivně zasáhnout a definitivně odstranit protiprávní stav, který spočíval ve zřízení stavby v rozporu se speciálním zákonem, nařízením odstranění stavby. Orgány veřejné

nebo ohlášení. Podle této části definice pojmu „stavebník“ je jím nutno rozumět i osobu, která realizuje stavbu, terénní úpravy a zařízení, které nevyžadují ani stavební povolení, ani ohlášení.“ 69 srov. § 415 občanského zákoníku: „Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí.“ 70 např. § 9 odst. 1 zák. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů 71 srov. § 88 zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů nebo § 129 zák. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zák. č. 167/2012 Sb.

30

správy měly k dispozici proti takovým stavbám pouze prostředky udělování peněžitých pokut72. Z výše zmíněné argumentace tedy zřejmě vyplývá, že i stavby, k jejichž zřízení není dle stavebního zákona zapotřebí ingerence orgánů veřejné moci, v podobě byť neformálního aktu, při jejich zřizování a provádění a na něž se vztahují ustanovení stavebního zákona jen okrajově, mohou být přesto v rozporu s normami, ať již s úpravou stavebního zákona, tak s úpravou stanovenou speciálními zákony. Tudíž stavby postavené v nesouladu s výše zmíněnými normami mohou takovou stavbu činit protiprávní ve stavebněprávním hledisku i s důsledky z toho vyplývajícími. 3.3.2. Ohlášení stavby a povaha souhlasu Právní institut ohlášení zná české potažmo československé právo již od svých počátků ze stavebních řádů z konce 19. stol. Z počátku se ohlášení vztahovalo pouze na změny staveb a jejich úpravy a až se stavebním zákoníkem z roku 1976 i pro zřizování některých nových staveb. Podstata právního institutu ohlášení tedy spočívá v mechanismu, kdy stavebník na vlastní odpovědnost shromažďuje dokumenty, které zákon předvídá a vyžaduje a následně takto shromážděné dokumenty předloží (ohlásí) stavebnímu úřadu k posouzení. Stavební úřad následně vydá souhlas, na jehož základě stavebník nabývá oprávnění ke zřízení stavby, nebo pokud předložená dokumentace nesplňuje formální náležitosti anebo zamýšlený záměr nespadá do této kategorie, ohlášení zamítne. Ve stavebním zákoně existují nebo existovaly však různé variace ohlašovacího režimu, avšak výše zmíněná kostra je vždy přítomna. Přesto se o tomto institutu donedávna vedla řada právně relevantních sporů. Právní věda se nebyla schopna dosáhnout usu, zdali ohlášením je iniciováno správní řízení, jaká je povaha samotného souhlasu a zdali naplňuje formální znaky správního rozhodnutí. Tyto půtky teoretiků se zdají být pro smrtelníka vzdálené, avšak povaha formálního procesu vydávání souhlasu a podoba finálního aktu orgánu veřejné moci přináší značné rozdíly v právech zřizovatelů staveb jak v rámci řízení, jehož cílem je

72

např. § 50 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 9 odst. 1 zák. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů

31

vydání souhlasu, tak v otázce případných opravných prostředků. Naopak shoda panovala na povaze stavebního povolení jako rozhodnutí ve správním řízení. 3.3.2.1. Teoretické úvahy o povaze souhlasu Pro vyřešení výše zmíněného problému si musíme položit otázku, co rozumíme pod právním pojmem souhlasu. Souhlas zajisté naplní znaky správního aktu jako jednostranného úkony vykonavatele veřejné správy, jímž řeší poměry individuálně určených osob73. Správní teorie tradičně dělí správní akty na schválení, povolení a koncese74. Pro definici obsahu pojmu souhlasu abstrahuji od koncese jakožto správního aktu, který se výrazně odlišuje od povolení a souhlasu tím, že na jeho vydání i přes splnění hmotněprávních předpokladů není právní nárok75. Souhlasem se pak rozumí situace, kdy orgán veřejné správy na základě žádosti požadovaný akt vydá, nebo vydání aktu zamítne. V žádném případě však nemůže na rozdíl od povolení klást podmínky (mody) výkonu práv žadatelem, v čemž teorie spatřuje nejmarkantnější rozdíl mezi povolením a souhlasem. Termín souhlasu a povolení z hlediska správní teorie zřejmě odpovídá i stavebněprávní terminologii, kdy ust. § 115 stavebního zákona explicitně stanovuje, že ve stavebním povolení stavební úřad vymezí podmínky výstavby, naopak v § 106 a § 107 při splnění podmínek stavební úřad souhlas vydá, jinak iniciuje stavební řízení. Povolení bezpochyby můžeme subsumovat do kategorie správních rozhodnutí řídících se částí IV. správního řádu, bylo však otázkou, zdali i souhlas je vyústěním formálního správního řízení tedy rozhodnutím. V odborné literatuře panovaly názory, že souhlas naplňuje znaky rozhodnutí. Znaky rozhodnutí, dle citované literatury76, rozumíme to, že rozhodnutí se zásadně vydává na základě zákonného pověření. Dále pak rozhodnutí jednostranně a autoritativně řeší práva a povinnosti nepodřízených osob, bezprostředně zavazuje a týká se konkrétní věci a konkrétních osob. Zhodnotíme-li si výše zmíněné definiční znaky, musíme dojít k závěru, že souhlas by mohl naplňovat znaky správního rozhodnutí a to alespoň z materiálního hlediska. Avšak dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu77, nestačí naplňovat materiální znaky 73

viz Hendrych, Dušan a kolektiv. Správní právo, 7. vydání, C. H Beck: Praha 2009, s. 205. viz HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha, 1937, s. 266. 75 viz Hendrych, Dušan a kolektiv. Správní právo, 7. vydání, C. H Beck: Praha 2009, s. 215. 76 TOŠNER, Ondřej. Nový stavební zákon: právní povaha zjednodušených postupů a ochrana před neoprávněnou stavbou. Právní rozhledy. 16112008401-405, s. 401-405 77 srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008-76 74

32

rozhodnutí, dle jeho názoru, totiž každé rozhodnutí musí být

výsledkem

formalizovaného řízení, které zachová účastníkům takového řízení možnost hájit svá práva. Aplikací výše zmíněného názoru na ustanovení správního řádu, musí být každé rozhodnutí výsledkem správního řízení dle části II. a III správního řádu. Další příspěvek do diskuze o povaze souhlasu vnesl sám zákonodárce. Ve stavebním zákoně zákonodárce nepříliš šťastně upravil nekonzistentně různé souhlasy v rámci stavebního zákona, především pak ve znění stavebního zákona účinného do konce roku 2012. První způsobem zákonodárce vyslovil, že pokud záměr nesplňuje podmínky pro vydání souhlasu, vydá o zákazu zřídit stavbu stavební úřad usnesení, které je první úkon v řízení78, naopak u jiných souhlasů tento dovětek o tom, že se jedná o první úkon v řízení, nenalezneme79. Z prvního módu přímo tedy explicitně vyplývá, že postup stavebního úřadu před nevydáním souhlasu není správním řízením, naopak z druhého postupu bychom mohli dovodit závěr, že usnesení je vyústěným jakéhosi správního řízení. Navíc např. u kolaudačního souhlasu80 výslovně vyjádřil, že kolaudační souhlas není vydán ve správním řízení, tudíž argumentací a contrario u ostatních souhlasů bychom mohli dovodit, že ostatní souhlasy dle stavebního zákona jsou vydány v rámci správního řízení. K názoru, že souhlas by neměl být výsledkem formalizovaného správního řízení, přispívá i účel samotného režimu ohlašovacího. Zákonodárce prostřednictvím režimu ohlášení snaží o maximální úsporu a snížení byrokratické zátěže na stavebníka a na druhé straně se snaží o snížení veřejných výdajů státní správu v této oblasti. Tedy závěr o tom, že by i v rámci režimu ohlášení bylo užito formálního, dlouhého a nákladného správního řízení, by odporovalo zákonodárcově úmyslu. Nehledě k tomu, že by existovaly dva právní instituty, jejichž obsah se shodoval a pouze dopadaly na jiný okruh případů. 3.3.2.2. Názor Nejvyššího správního soudu Prvním, kdo se jal pokusit daný spor vyřešit, byl Nejvyšší správní soud, který na základě dosavadní rozporné rozhodovací praxe v této problematice přistoupil k rozhodnutí v rozšířeném senátu. Některé senáty totiž považovaly souhlas za 78

např. § 107 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 např. § 94 odst. 4 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012 80 srov. § 122 odst. 3 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 79

33

rozhodnutí v materiálním smyslu, hlavní argumentace spočívala na tom, že souhlas přímo zakládá práva žadateli o souhlas a může zasáhnout do sféry práv a povinností třetích osob81. Cílem této konstrukce nesporně bylo přispět ke zjednodušení možností přístupu osob, které se po právu cítily souhlasem (typicky konkludentním – viz níže) dotčeny, podávat proti takovým souhlasům opravné prostředky a dosáhnout tak práva na možnost vyjádřit se a podat námitky proti záměru. Snaha se projevovala, ať již v linii správního řádu nebo i následně ve správním soudnictví. Druhá větev rozhodnutí naopak se zřetelně vymezila proti subsumování souhlasu pod správní rozhodnutí, a to byť pouze v materiálním smyslu. Z tohoto pohledu pak vyvstala otázka, když nebylo možno považovat souhlas za rozhodnutí dle ustanovení § 65 s.ř.s., jestli stěžovatelé uspějí alespoň se žalobami na nezákonný zásah dle § 82 s.ř.s. Nejvyšší správní soud ani na tuto otázku nenašel jednoznačnou odpověď, zřejmě tento stav souvisel obecně s neokoukaností nové kategorie žalob proti nezákonným zásahům, které přinesl s sebou soudní řád správní. Zpočátku tedy byl pojem zásahu vykládán spíše restriktivně a správní soudy vůči souhlasu hledaly více či méně umělé cesty jak dosáhnout možnosti napadnout souhlas i bez aplikace žaloby proti nezákonnému zásahu. Nejvyšší soud v jednom ze svých rozhodnutí dovodil, že se sice jedná o zásah do práv třetí osoby, avšak zásah nečiní správní orgán nýbrž stavebník jako soukromoprávní osoba, a proto příslušným soudem pro takový spor je soud rozhodující občanskoprávní spory82. Novější judikatura83, ovlivněná i zřejmě diskuzí k řízení rozšířeného senátu pokrývající problematiku povahy souhlasu, se však přiklonila spíše k názoru, že vydání souhlasu můžeme subsumovat pod kategorii zásahu. Nejvyšší správní soud uzavřel dlouholetou diskuzi na toto téma jednoznačně. Souhlas není správním rozhodnutím ve smyslu § 9 správního řádu ani výsledkem správního řízení dle části II. a III. správního řádu. Nejvyšší soud argumentoval především smyslem a účelem ohlašovacího režimu jako režimu, který má za cíl zjednodušit byrokratickou zátěž na stavebníky jednoduchých staveb. Dále se i vyjádřil k možnosti napadení (ne)vydání souhlasu v rámci správního soudnictví, NSS zavrhl teorii, že souhlas je rozhodnutím v materiálním smyslu a že by tedy mohla být podána 81

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, sp. zn. 7 As 89/2010 – 84 nebo Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 92/2008-76 82 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu 31. 7. 2007, sp. zn. 2 Aps 1/2006-80 83 viz Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76

34

žaloba dle § 65 s.ř.s. a výslovně uzavřel, že souhlas má84 být považován za zásah. NSS neřekl pouze, že souhlas není rozhodnutím, vyslovil i názor obiter dictum, že souhlas považuje za jiný úkon správního orgánu dle § 158 odst. 1 správního řádu. 3.3.2.3. Fikce souhlasu Zákonodárce ve stavebním zákonu před jeho velkou novelou s jeho účinností do 31. 12. 2012, upravoval právně velmi zajímavý institut fikce souhlasu. Tento institut byl vtažen do stavebního práva novelou starého stavebního zákona v 1998, účel spočíval, jakožto u většiny novel stavebního zákona, ve snaze ulehčit stavebníkům s byrokratickou zátěží. Nejdříve se prosadil ve stavebním řádu a následně s účinností nového stavebního zákona i v oblasti územního plánování a užívání staveb. Obsahem tohoto právního institutu dle 106 odst. 1 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, je předpoklad, že pokud stavební úřad nedoručí žadateli souhlas nebo zákaz zřídit stavbu do 40 dnů od doručení ohlášení stavebnímu úřadu, pak vzniká žadateli oprávnění předmětnou stavbu zřídit. Podobná úprava fikce souhlasu platila i pro užívání stavby a ohlášení odstranění stavby85, naopak pro získání kolaudačního souhlasu86 a územního souhlasu87, platila jiná teze, z dikce příslušných ustanovení jasně vyplývalo, že souhlas musí být fyzicky vydán a bez jeho vydání stavebník nenabyl oprávnění, jež je obsahem příslušných ustanovení. Institut tedy zakládá právní fikci, jako uměle konstruovanou skutečnost, s níž právní řád spojuje právní následky88, o tom, že stavební úřad žádost posoudil a vydal zákonem předvídaný souhlas. Právní následek spočívá s možnosti zřídit stavbu, ačkoliv souhlas stavebního úřadu k tomu fyzicky neexistuje. Z povahy věci nelze napadat samotný závěr vyplývající z fikce a to ani důkazem opaku, lze napadnout pouze skutkový předpoklad89, v tomto případě tedy osoba k tomu oprávněná (typicky stavební úřad) může napadat například to, že ve výše zmíněné lhůtě byl stavebníkovi zákaz k provedení stavby řádně doručen. Stav, kdy nečinností

84

viz § 120 odst. 1 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 viz § 128 odst. 2 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 86 viz § 122 odst. 3 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 87 viz § 96 odst. 4 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012 88 viz HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 240. 89 srov. Michna, Lukáš. Fikce nebo domněnka v případě rozsudku pro zmeškání?, [Bulletin advokacie 1112/2012, s. 90] 85

35

stavebního úřadu mohl stavebník nabýt subjektivní právo zřídit stavbu a velice obtížná cesta k opravnému prostředku vůči vydání souhlasu, pak poskytovalo živnou půdu pro různé nekalé a korupční jednání, záměrná nečinnost příslušného orgánu mohla vést k situaci, kdy stavby, které by v řádném procesu a posouzení v rámci ohlášení nebo povolovacího režimu nemohly obstát, tuto tezi použil v jednom ze svých rozhodnutí i Nejvyšší správní soud90. Z výše zmíněné disputace ohledně povahy souhlasu vznikaly i různé dohady o možnosti napadat souhlas udělený výslovně nebo typicky konkludentně. Jedna větev rozhodnutí považovala souhlas za rozhodnutí v materiálním smyslu, a proto i dovodila možnost odvolat se dle ustanovení § 81 správního řádu91, tato teze však naráží na vymezení okruh osob, které odvolání jsou oprávněny podat, dle ustanovení § 81 může pouze účastník řízení podat odvolání. U souhlasů bychom museli tedy převzít argumentaci, že se jedná o rozhodnutí, které je výsledkem správního řízení, následně bychom museli zřejmě analogicky stanovit okruh účastníků dle okruhu stanoveném pro stavební řízení/územní řízení, podle o jaký souhlas jde nebo bychom museli použít obecnou úpravu § 27 správního řádu. Výše zmíněná argumentace však má další mezery. Pokud bychom považovali, že se jedná o správní řízení, musel by výše zmíněný okruh účastníků požívat práva účastníků a to po celou dobu řízení. Dle § 106 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, však např. souhlas byl doručován pouze stavebníkovi, nedoručení rozhodnutí všem účastníkům řízení je však flagrantní porušení základního práva účastníka správního řízení. Teorie o možnosti odvolání proti udělení souhlasu má vážné trhliny a měla by být zavržena. Druhá větev rozhodnutí92 vycházející z presumpce, že vydání souhlasu není rozhodnutím ve smyslu § 9 správního řádu, naopak dovodila, že proti souhlasu lze brojit na základě § 156 odst. 2 správního řádu postupem, kdy správní orgán, který souhlas vydal, je oprávněn zrušit souhlas z důvodu rozporu s právními předpisy. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení. Ačkoliv ze strany teoretické je to logický a správný závěr o aplikaci těchto ustanovení, tkví v tomto závěru háček. Odkazem na ustanovení týkající se přezkumného řízení nenechávají

90

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2009, č. j. 7 As 10/2009-86 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 92/2008-76 92 např. Rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 18. 1. 2012, č. j. 31 A 48/2010-146 91

36

žádnou pochybnost, že se jedná o řízení zahajované pouze ex officio v kombinaci se samotným ustanovením § 156 odst. 2, které výslovně uvádí, že o případném zrušení rozhoduje správní orgán, který souhlas vydal, je jasné, že pokud již při vydání souhlasu samotného došlo k nekalému jednání, pak ani v tomto řízení nelze doufat v nápravu. K tématu a problematice fikce souhlasu se váže i jedno vybočující rozhodnutí Nejvyššího soudu93, jehož předmětem je ochrana pokojného stavu dle § 5 občanského zákoníku, v tomto rozhodnutí Nejvyšší soud dovodil, že ačkoliv nastala v souladu s právním řádem fikce souhlasu a tím pádem vzniklo stavebníkovi oprávnění ke zřízení stavby, může i přesto dojít k narušení pokojného stavu, tedy v podstatě porušení jiné normy, jež je součástí právního řádu jako celku. Nejvyšší soud argumentoval tím, že v rámci postupu ohlášení nemají osoby dotčené žádnou možnost vznášet námitky ani jinak bránit svá práva. 3.3.2.4. Zneužívání institutu ohlášení Další problematická okolnost ohledně institutu ohlášení spočívala v tom, že zvídavá povaha česká našla mezeru v zákoně. Stavební zákon totiž upravoval postup pro udělení souhlasu s ohlášením a postup pro zákaz zřídit stavbu a to pouze z důvodů taxativně vymezených v § 107 odst. 1 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 201294, avšak zákonodárce nepočítal se situací, kdy stavebník, ať již úmyslně nebo neúmyslně, ohlásil stavbu, která vůbec nespadala do kategorie ohlašovaných staveb, nýbrž typicky do staveb spadajících pod režim povolovací. Hmotněprávní předpoklady pro vydání souhlasu zřejmě naplněny nebyly, avšak stavební úřad ani nemohl zřízení stavby usnesením zakázat a zahájit stavební řízení, jelikož k tomu stavební úřad neměl zákonné zmocnění. Pokud by tato situace nebyla řešena, tak by uplynutím 40 dní od doručení ohlášení došlo k právní fikci souhlasu a stavebník by získal oprávnění zřídit stavbu, ke které by za normálních okolností potřeboval povolení. Nejvyšší správní soud95 nakonec dospěl k závěru, že se analogicky použije ustanovení § 105 odst. 4, stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012. Stavební úřad takové ohlášení tedy usnesením odloží. Jak sám NSS argumentuje, 93

viz Rozsudek Nevyššího soudu ze dne 16. 9. 2010 sp. zn. 22 Cdo 5023/2008 viz § 107 odst. 1 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012: „(1) Pokud by ohlášená stavba podle § 104 odst. 1 byla navržena v rozporu s územně plánovací informací nebo s obecnými požadavky na výstavbu nebo umisťována v nezastavěném území anebo byla v rozporu se závazným stanoviskem dotčeného orgánu (§ 105 odst. 3), ...“ 95 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2009 č.j. 7 As 10/2009-86 94

37

použití institutu odložení elegantně kloubí řešení situace, kdy odložením, v souladu s dikcí výše zmíněného ustanovení, zakáže zřízení stavby, avšak sám stavebník je ochráněn před libovůlí stavebního úřadu možností podat řádný opravný prostředek proti takovému usnesení v souladu s ust. § 76 odst. 5 správního řádu. Opravným prostředkem v tomto případě je odvolání. Pokud však již stavebník stavbu zřídil na základě fikce souhlasu, pak dle judikatury NSS96 nezbývá než stavbu odstranit v souladu s § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, avšak toto řešení má nevýhodu v nutnosti naplnit hmotněprávní předpoklady v tomto bodě zmíněné (např. ohrožení zdraví). Mimo výše zmíněný judikát judikát však zřejmě připadá v úvahu cesta zrušení souhlasu vzniklého na základě fikce, v souladu s § 156 odst. 2 správního zákona (viz argumentace výše), jako předpoklad pro následné vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby v souladu s § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. 3.3.3. Zkrácené stavební řízení a certifikát autorizovaného inspektora S účinností stavebního zákona z roku 2006 od 1. 1. 2007 byl zákonodárcem do stavebního řádu, přesněji do jeho ustanovení § 117 vnesen institut zkráceného stavebního řízení. Obsah tohoto nového institutu spočíval v odklonu od klasické triády režimu ingerence orgánů veřejné správy do výstavby. Právní úprava vnesla do systému schvalování zřízení staveb soukromoprávní prvek a to prostřednictvím zavedení institutu autorizovaného inspektora, jako soukromoprávní osoby, jejímž úkolem bylo činit určité úkony při povolování realizace a užívání některých staveb, a tím komplementárně v dané oblasti působit vedle činnosti stavebních úřadů. Česká úprava navázala na obdobné právní instituty, které jsou obsaženy v jiných evropských právních řádech97. Odborná literatura98 se vyjadřuje ohledně zavedení institutu zkráceného stavebního řízení tak, že stavební povolení v podstatě pokrývá technické aspekty zřízení stavby, jednoduššími slovy, že nám zřizovaná stavba nespadne na hlavu, kdežto rozhodnutí nebo souhlasy v rámci územního řízení dopadají a ovlivňují situaci v dané 96

viz 43 viz zvláštní část důvodové zprávy k § 152 stavebnímu zákona z roku 2006 in Sněmovní tisk č. 998 z IV. volebního období PSP: Vládní návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-03-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=998&ct1=0. 98 viz HEGENBART, Miroslav. Privatizace stavebního řízení a příprava autorizovaných inspektorů. Právní zpravodaj. 4-2007. 97

38

lokalitě z hlediska životního prostředí, sociálního a kulturního, taktéž z hlediska zásad územního plánování a okolní zástavby. Z těchto důvodů by tedy hlavní těžiště, i když nikoliv výlučně, ochrany veřejných zájmů ve výstavbě mělo spadat právě do stádia územního řízení v rámci přípravy výstavby. Naopak v rámci technických aspektů výstavby je přijatelné snížit ingerence státních orgánů a přenechat odbornou stránku věci soukromým osobám, u kterých si stát ověří, že mají k tomu znalosti a způsobilost, a kteří zřejmě mají větší praktické zkušenosti s technickými aspekty výstavby než úředníci od stolu. Avšak u některých staveb převáží veřejný zájem na examinaci i technického provedení, a proto zákonodárce výslovně zmiňuje, že speciální zákony můžou stanovit, že některé stavby jsou vyloučeny ze zkráceného stavebního řízení99. K povaze činnosti autorizovaného inspektora se vyjadřuje v jednom ze svých rozhodnutí i NSS100, který podotýká, že jádrem činnosti autorizovaného inspektora má být odborná technická expertiza, především v případech, kde se nepředpokládají spory mezi dotčenými osobami, a existuje zájem na rychlém vyřízení byrokratických povinností stavebníka. Dle názoru NSS by měl autorizovaný inspektor fungovat jako jakýsi mediátor mezi zájmy stavebníka a zájmy dotčených osob. Činnost autorizovaného inspektora v zásadě probíhá na bázi soukromoprávního závazkového vztahu mezi osobou, která hodlá zřídit určitou stavbu a autorizovaným inspektorem, který se na základě smlouvy zavazuje ověřit projektovou dokumentaci v rozsahu, v jakém by projektovou dokumentaci ověřoval stavební úřad, kdyby bylo zřizovatelem stavby iniciováno stavební řízení101. Předmětem ověřovaní tedy je souladu s územně plánovací dokumentací, úplnost a přehlednost projektové dokumentace, vyřešení obecných požadavků na výstavu a technického vybavení a soulad s požadavky dotčených orgánu. Pokud stavba splňuje zákonem stanovené podmínky, vydá o tom certifikát. Následně autorizovaný inspektor (před velkou novelou oznamoval stavebník) oznámí stavební záměr stavebnímu úřadu. Stavební úřad takové oznámení pouze zaeviduje bez vydání jakéhokoliv formálního úkonu102. Před tím než dojde k oznámení stavby, nemá certifikát bezprostřední právní závaznost ani žádné právní účinky v rámci

99

viz odkaz v § 117 odst. 1 stavebního zákona viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 7 As 86/2011 - 102 101 např. § 15 odst. 9 vodního zákona 102 srov. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 10. 2009, č. j. 30 Ca 121/2009 – 15 100

39

stavebního práva, k těm dochází až doručením oznámení stavebnímu úřadu103. Oprávnění stavbu provést vzniká pak stavebníkovi po marném uplynutí lhůty 30 dnů od doby, kdy stavební úřad vyvěsil na své úřední desce oznámení o stavebním záměru nebo následují den po tom, co stavebníkovi bylo oznámeno rozhodnutí o zamítnutí námitek proti stavebnímu záměru, dle starší úpravy vznikalo oprávnění stavbu zřídit již samotným oznámením stavebnímu úřadu104. 3.3.3.1. Problematika institutu autorizovaného inspektora Nový institut se sebou přináší téměř vždy určité teoretické problémy, u institutu autorizovaného inspektora a jeho certifikátu tomu nebylo jinak. Konstrukce problematiky spadá do stejné škatulky jako výše zmíněná problematika souhlasu ve stavebním řízení. Navíc zde přibyla otázka na postavení samotného autorizovaného inspektora, jako soukromoprávní osoby, která do jisté míry zasahuje do působnosti zákonem svěřené stavebnímu úřadu. Spory především vznikly opět o tom, zdali certifikát můžeme považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu a s.r.š. a jaké účinné prostředky zákon osobám, jejichž práv se certifikát dotýká, přiznává, a to vůči samotnému certifikátu anebo vůči úkonu stavebního úřadu, jímž eviduje přijmutí certifikátu. Již první spory týkající se napadení certifikátu autorizovaného inspektora naznačili, že jednota rozhodování a posuzování nebude otázkou dní ani měsíců. Např. Městský soud v Praze105 se přiklonil k teoretickému názoru, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a tudíž ani nemůže vydávat správní rozhodnutí, naopak Krajský soud v Brně106 došel k závěru opačnému, když vyloučil možnost přezkum evidenčního úkonu, jímž stavební úřad zaevidoval došlé oznámení o stavebním záměru a připustil napadení certifikátu žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Výše zmíněné usnesení Městského soudu v Praze pak bylo napadeno kasační stížností. Nejvyšší soud se tak musel k dané zaujmout určité stanovisko107, které na zhruba dva roky výrazně ovlivnilo rozhodovací praxi a teoretické názory na danou problematiku. NSS se přiklonil k závěru, že autorizovaný inspektor je nepřímý 103

viz BĚLOHRADOVÁ, Jitka. K právní úpravě tzv. zkráceného stavebního řízení. Právní fórum. 4/2012. s. 150. 104 srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111 105 viz Usnesení Městského soud v Praze ze dne 15. 3. 2010, č. j. 5 A 42/2010 - 43 106 viz Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 10. 2009, č. j. 30 Ca 121/2009 – 15 107 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111

40

vykonavatel veřejné správy, tedy soukromá osoba, jež na základě oprávnění jí uložené na základě splnění podmínek stanovených stavebním zákonem108 a jmenování do funkce ministrem životního prostředí působit v rámci zkráceného stavebního řízení a vykonávat působnost, jež v klasickém stavebním řízení vykonává stavební úřad (např. přezkum stavební dokumentace). NSS odmítl názor nižšího soudu, že základem vztah autorizovaného inspektora je soukromoprávní úkon – smlouva se stavebníkem, naopak vyzdvihl veřejnoprávní práva a povinnosti jako převažující. NSS dále podpořil svoje závěry vratkou argumentací, že si certifikát nemá žádné veřejnoprávní účinky, až do doby jeho oznámení stavebnímu úřadu, ale oznámením takové účinky vznikají a AI se dostává do pozice vrchnostenské. Oznámením (dle tehdejší úpravy) vznikalo stavebníkovi oprávnění stavbu zřídit a tedy dle konstrukce NSS certifikát po jeho oznámení měl dopad právní sféry třetích osob, na rozdíl od podobných institutů109 v právním řádu zakotvených, a tím se AI převtělil do pozice vrchnostenské vůči osobám, které by byly za normálních okolností účastníky stavebního řízení a tudíž proces vydávání certifikátu AI je správním řízení a následně tedy i samotný certifikát musí být rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 69 správního řádu a z toho vyplývá možnost odvolat se proti takovému rozhodnutí. Dle NSS nemohl nastat ani jiný závěr, protože pokud by nebyla přiznána forma rozhodnutí, naprosto by tím byla suspendována možnost jakékoliv ochrany v rámci správního řízení nebo správního soudnictví. V rámci tohoto období byly výše zmíněné názory v rozhodovací praxi soudů v podstatě respektovány110. Diskuze spíše probíhala fakticky nad formou opravného prostředku nad akty autorizovaného inspektora. Pokud bereme AI jako správní orgán, musíme taktéž říci, kdo bude orgánem odvolacím, pokud takový orgán existuje. Část judikatury111 se přiklonila k závěru, že odvolání je možné, ač to nevyplývá přímo ze zákonné úpravy, a to z hlediska aplikace zásady subsidiarity soudní ochrany ve správním právu a z důvodu toho, že opačnou argumentací by stěžovatel přišel o možnost jedné instance při ochraně svých práv. Dalším oříškem bylo najít k tomu příslušný orgán, soudy nakonec aplikovali § 178 odst. 1 správního řádu, v němž se 108

viz ustanovení § 143 až § 151 stavebního zákona např. tzv. „technická prohlídka“ stanic STK dle zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 110 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 7 As 86/2011 - 102 111 Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2011, č. j. 10 A 288/2010 – 68 109

41

uvádí, že o odvolání rozhoduje orgán nadřízení a není-li pak orgán vykonávající dozor. Dle ustanovení stavebního zákona vykonává dozor nad činností AI Ministerstvo pro místní rozvoj. Druhá větev rozhodnutí112 dospěla k závěru, že odvolání není přípustné s ohledem na velmi extenzivní výklad § 81 odst. 1 správního řádu, který stanovuje, že odvolání je vždy přípustné, pokud zákon nestanoví jinak, dle soudů, pak u certifikátu tako výjimka se aplikovat, protože z podstaty certifikátu vyplývá implicitně nemožnost odvolat se. Svoji teorii soudy podložili i názorem vysloveným NSS, že správní řízení nemusí být vždy výlučně dvouinstanční113. Závěrem této argumentace bylo potvrzení povahy certifikátu jako rozhodnutí, proti němuž není možné odvolání, avšak osoba dotčená se může přímo bránit podáním žaloby proti rozhodnutí dle ustanovení s.r.š. 3.3.3.2. Revize rozhodnutím kompetenčním senátem Po krátkém období statutu quo, však přišla bouře v podobě Usnesení speciálního senátu pro kompetenční spory mezi správními a obecnými soudy114. Tento senát naprosto obrátil a rozprášil argumentaci správních senátů a rozhodovací praxi nižší soudů. Zvláštní senát dovodil, že autorizovaný inspektor není správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu. Vztah stavebníka a autorizovaného inspektora je čistě soukromoprávní uzavření na základě soukromoprávní smlouvy a vytvoření certifikátu je plněním z takové smlouvy za úplatu a v rámci podnikání AI. Zvláštní senát opačně od předchozí praxe certifikát AI přirovnal certifikát k povaze osvědčení o provedení technické kontroly a certifikátů z oblasti zkušebnictví, dle jeho argumentace není každý, kdo vykonává určitou část veřejné správy správním orgánem a to v souladu s názory odborné literatury115. Není-li AI správním orgánem, pak AI není oprávněn vydávat správní rozhodnutí jako formalizovaný výsledek správního řízení, které vede vždy správní orgán. Zvláštní senát k tomu podotkl, že pokud by AI vedl správní řízení, a tedy aplikovaly by se na jeho postup ustanovení o správním řízení, došlo by k situacím proti smysl právní

112

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu, ze dne 25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 – 81 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 2 As 47/2004-61 114 viz Usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9 115 např. STAŠA, Josef. Jaká je a jaká má být právní povaha autorizovaného inspektora a jeho činnosti. Stavební právo: Bulletin. Praha: ČSSP, 2009. 113

42

úpravy. Správní řád např. uvádí, že správní řízení se zahajuje na žádost a jen těžko můžeme odhadovat, zdali se může uzavření smlouvy o kontrole projektové dokumentace jako nejméně dvoustranný právní úkon považovat za žádost jako typicky jednostranného právního úkonu nebo otázka postavení stavebního úřadu v takovém řízení, pokud má AI povinnost doručit v určité lhůtě certifikát stavebnímu úřadu. Obiter dictum zvláštní senát přednesl i svůj pohled jakým způsobem lze zajistit ochranu právních zájmů osob, které by byly účastníkem stavebního řízení v případě, že nebyla stavba oznamována. Dle jejich názoru je nezbytné použít možnost iniciovat řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu, jehož předmětem je určení, zdali předmětný právní vztah vznikl a zdali trvá či zanikl. Jedná se o řízení na žádost a s nezbytným podložením právního zájmu na výsledku řízení (nutnost prokázat nezbytnost pro uplatnění svých práv). Výhodou tohoto řízení, že zde neexistuje lhůta pro jeho iniciaci, a to nezávisle i na existenci právního vztahu, který chceme určit. Nevýhodou naopak je nutnost prokázat právní zájem pro uplatnění práv žadatele, a to, že toto řízení není opravným prostředkem proti certifikátu, ale zcela nezávislé řízení. Je zřejmě nesporné, že pokud bude mít stavebník důvodné pochybnosti o existenci práva zřídit stavbu, pak bude aktivně legitimován k iniciaci takového řízení, avšak dle mého názoru, není zcela zřejmé, zdali i ostatní osoby dotčené mohou prokázat aktivní legitimaci. Dotčeným osobám z oznámení záměru stavby, ani z certifikátu samotného, žádná subjektivní práva přímo neplynou, pouze povinnost respektovat oprávnění stavebníka zřídit stavbu, avšak tato situace doposud nebyla řešena judikatorně přímo pro oznámení o záměru stavba, tedy teprve uvidíme, jak se v dané věci budou rozhodovat vyšší soudy, analogicky bychom však mohli aplikovat závěry týkající se veřejnoprávní smlouvy dle § 116 stavebního zákona nahrazující stavební povolení, kdy krajský soud shledal aktivní legitimaci osob, které byly jinak účastníky stavebního řízení pro iniciaci určovacího řízení dle § 142 správního řádu116 Argumentace zvláštního senátu tedy odpověděla na řadu sporný otázek ohledně institutu autorizovaného inspektora a jeho certifikátu, rozhodnutí vydaná až po rozhodnutí zvláštního senátu z něho vycházejí a respektují ho. Jedno z takových 116

viz Rozsudek Krajského soud v Hradci Králové – pobočka Pardubice ze dne 3. 2. 2011, č. j. 52 A 77/2010- 121

43

rozhodnutí117 uzavřelo, že neshledal jediný důvod, proč by závěry rozhodnutí zvláštního senátu neměly být aplikovány i v tomto případě. Navíc v dané problematice rozhodnutí zvláštního senátu je závazné i pro soudy a další orgány, nejenom tedy pro účastníky řízení, v jejichž otázce bylo rozhodováno118. 3.3.4. Veřejnoprávní smlouva Stejně jako institut autorizovaného inspektora i institut veřejnoprávní smlouvy nahrazující stavební povolení byl zákonodárcem zakotven do právního řádu spolu s účinností stavebního zákona z roku 2006. Stavebníkovi úprava stavebního zákona v součtu přináší možnost volby mezi stavebním řízením a dvěma odklony oznámením o záměru stavby a právě uzavřením veřejnoprávní smlouvy s příslušným stavebním úřadem. Veřejnoprávní smlouvu musíme chápat jako dvoustranný nebo vícestranný správní úkon (nikoliv individuální správní akt), kterým se zakládají, mění anebo ruší vztahy správního práva119. V tomto případě může smlouvu nahrazující stavební povolení podřadit pod typ subordinačních veřejnoprávních smluv, které nahrazují vydání vrchnostenského aktu (stavebního povolení). Úprava stavebního zákona před velkou novelou byla velmi skoupá na slovo o tomto institutu, velkou novelou však došlo k značnému rozšíření objemu zákonných ustanovení, avšak i tak na proces uzavírání smlouvy a další aspekty se musí subsidiárně použít obecná úprava § 159 a násl. správního řádu. Veřejnoprávní smlouvu lze zřejmě uzavřít pouze u staveb podléhajícím režimu stavebního povolení, případně staveb, které stavební úřad překlopil z režimu ohlášení do režimu stavebního řízení v průběhu stavebního řízení120. Proces uzavíraní je iniciován předložením návrhu VPS stavebníkem, který by měl korespondovat se zákonnými náležitostmi takového návrhu, viz ustanovení § 116 odst. 2. Doručený návrh stavební úřad přezkoumá s hlediska jeho úplnosti a podmínek ustanovená § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Následně, a to zpravidla do 30 dnů (lhůta je zřejmě pořádková a zřejmě nelze použít ustanovení § 80 správního řádu o nečinnosti správního orgánu) ode 117

viz Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 3. 2013, č. j. 15 A 77/2011 – 57 srov. § 5 odst. 5 zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ve znění pozdějších předpisů 119 viz HENDRYCH, Dušan, a kolektiv. Správní právo. 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009. s. 253 120 srov. POTĚŠIL, L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2013. k § 116. 118

44

dne předložení návrhu, stavební úřad návrh přijme, nebo odmítne sdělením jako správní akt dle části IV. správního řádu. Odmítne-li stavební úřad uzavřít smlouvu, z hlediska rozdílného charakteru od správního řízení, musíme dovodit, že neexistuje povinnost správního orgánu veřejnoprávní smlouvu uzavřít a nedochází ani tím k prolomení zásady denegatio iustititae, nezbude stavebníkovi než iniciovat klasické stavební řízení o vydání stavebního povolení. Avšak ani když stavební úřad souhlasí a dojde k uzavření smlouvy, jež typicky nabývá platnosti podpisem poslední smluvní strany121, není smlouva účinná a stavebníkovi nevzniká oprávnění stavbu zřídit. Účinky veřejnoprávní smlouvu nastanou teprve tehdy, až stavebník zajistí souhlas všech osob, jež by byly účastníky stavebního řízení. Tato konstrukce je zřejmě kamenem úrazu celé úpravy a zřejmě odradí řadu stavebníků, pokud totiž stavebník nezíská, byť jediný souhlas, jeho veškerá předchozí snaha přichází vniveč, nejenže smlouvy nabude účinku, nýbrž ale bude muset podstoupit klasické stavební řízení. Podaří-li se stavebníkovi sehnat všechny souhlasy, nechá si na stejnopis smlouvy vyznačit stavebním úřadem účinnost. Vyznačení má pouze deklaratorní charakter, oprávnění zřídit stavbu vzniká již získáním posledního souhlasu. Bylo by celkem s podivem v souladu s předcházejícím výkladem, že by u institutu veřejnoprávní smlouvy neexistovali spory o tom, jak v případě ohrožení svých subjektivních práv postupovat. U institutu VPS naštěstí i před velkou novelou jsme mohli nalézt úpravu lex generalis správního řádu, který v ustanovení § 165 připouští přezkum VPS a to v podstatě kdykoliv za doby platnosti či účinnost takové smlouvy, ex post zřejmě nelze VPS přezkoumat a to z důvodu, že cílem takového přezkumu je zrušení smlouvy. Avšak přezkumné řízení má jednu velký nedostatek pro dotčené osoby, správní orgán takové řízení může zahájit pouze ex officio a stavebníkovi nezbývá než upozornit na nezákonnost nezávazným podnětem, který může bez vydání napadnutelného rozhodnutí odložit. Soud tedy musel se vyrovnat s různými pokusy jak napadnout VPS. V jednou z případů122 se žalobkyně snažila zrušit VPS prostřednictvím odvolání, soud předvídatelně poukázal na to, že by muselo existovat správní rozhodnutí,

121 122

srov. § 164 odst. 2 správního řádu viz Rozsudek Krajského soud v Hradci Králové – pobočka Pardubice ze dne 3. 2. 2011, č. j. 52 A 77/2010- 121

45

aby mohlo být napadeno odvoláním. Obiter dictum pak soud přidal svůj názor ohledně možného postupu. Soud doporučil žalobkyni podat žádost o iniciaci správního řízení o určení existence právního vztahu dle § 142 správního řádu, o kterém byla již řeč v pojednání o institutu autorizovaného inspektora.

3.4.

Úprava velké novely

Jak bylo v předcházejícím pojednání řečeno, stavební zákon z roku 2006 procházel na počátku své existence řadou dětských nemocí. I judikatura s odkazem na obecné požadavky na legislativu (očekávatelnost, racionálnost a funkčnost řešení 123) žádala jasnější a přesnější vymezení některých institutů. K některým konkrétním změnám vybízel i sám NSS, např. když obiter dictum nabádal zákonodárce, aby nastavil jasné parametry pro možnost zrušit certifikát autorizovaného inspektora124. Od jeho účinnosti proběhlo množství jeho dílčích změn, byť svým dosahem se zčásti jednalo o změny důležité, nemůžeme však tyto změny považovat za koncepčně připravované. Schválením zákona, jež vyšel ve sbírce listin pod číslem 350/2012, však došlo k obratu. Novela, která obsahovala 243 bodů týkajících se úprav samotného stavebního zákona, se snažila koncepčně zpřesnit úpravu jednotlivých institutů, aby nedocházelo k interpretačním a aplikačním problémům a dále rozvíjet zjednodušování a racionalizaci jednotlivých postupů125. Obecně z hlediska právních titulů ke zřízení stavby došlo ke změně příslušnosti některých staveb, a to především k méně byrokratickému postupu, dále došlo ke zpřesnění a podrobnější úpravě především zjednodušených postupů. Z obecného hlediska došlo k výslovnému zakotvení možností oznámit stavebnímu úřadu, že nehodlám schválenou stavbu realizovat a tím ukončit účinnost právního titulu k realizaci stavby, což ale nepatří k těm rozhodujícím změnám. 3.4.1. Ohlášení Z režimu ohlášení byla vypuštěna problematická konstrukce fikce souhlasu, kterou nahradil přísnější režim, kdy oprávnění vzniká na základě doručeného souhlasu 123

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 13. 5. 2004, č. j. 1 As 90/2003-90 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111 125 viz Sněmovní tisk č. 573 z VI. volebního období PSP: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-04-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=573&CT1=0. s. 98. 124

46

s účinky pro stavebníka od tohoto doručení. V ustanovení odst. 2 § 106 se zákonodárce pokusil zamezit spekulacím o povaze souhlasu, výslovně vyloučil z užití část II. a III správního řádu, což sice nesporně implikuje, že se v případě souhlasu nejedná o správní rozhodnutí, avšak tím je vyloučena řada užitečných ustanovení správního řádu pro vydání souhlasu, které by se jinak subsidiárně použily dle odkazu vyplývajícího z ustanovení § 154, budeme-li považovat v souladu s judikaturou126 souhlasy za jiné úkony správního orgánu dle § 158 odst. 1 správního řádu, např. sama příslušnost stavebního úřadu nebo doručování atd. Nesporné přínosy novely však spočívají ve výslovné úpravě, jakým způsobem lze souhlas přezkoumat, a to ve lhůtě 1 roku od doručení ohlašovateli, avšak, jak již bylo dříve zmíněno, přezkumné řízení lze zahájit pouze z úřední povinnosti, dotčená osoba svoji vůlí tedy nemůže iniciovat žádné řízení, které by mohlo souhlas přezkoumat, v úvahu, dle mého názoru, připadá využití analogie s postavením certifikátu AI a veřejnoprávní smlouvy, jejichž účinky lze napadnout skrze správní řízení dle ustanovení § 142 správního řádu. Zákonodárce dále posílil pozici dotčených osob, které nyní musí vyslovit souhlas se záměrem stavebníka, kdežto dříve postačilo stavebníkovi prokázat pouze, že dotčené osoby informoval. Souhlasy však musí poskytnout pouze osoby zmíněné v § 105 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, což je okruh osob užší, především o osoby, které mohou být účastníkem stavebního řízení na základě zmocnění zvláštního zákona (různá občanská sdružení). Zákonodárce napravil i možnost reagovat na vadné podání, dříve mohl ohlašovací režim překlopit usnesením do režimu povolovacího pouze, pokud záměr byl v rozporu, není lze tento postup využít i při neúplnosti ohlášení. 3.4.2. Veřejnoprávní smlouva a autorizovaný inspektor U VPS došlo k značnému nabobtnání paragrafové úpravy. K důležité změně, podobně jako u ohlášení, patří povinnost získat souhlas osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení, a to sice po uzavření VPS, avšak před samotnou účinností smlouvy. Za předchozí úpravy pouze stavební úřad vyrozumíval takové osoby o předložení návrhu stavebníkem na uzavření veřejnoprávní smlouvy. U certifikátu autorizovaného inspektora dochází k razantní změně oproti dosavadnímu stavu. Zákonodárce vložil několik institutů, které mají za cíl zprůhlednit 126

Usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9

47

vydávání certifikátů a doplnit ochranu dotčených osob. Zákonodárce vložil do ustanovení § 117 odst. 4, povinnost zveřejnit oznámení o stavebním záměru na úřední desce stavebního úřadu, což zvýhodní osoby při obraně svých práv, které AI opominul při zajišťování souhlasů, ať již úmyslně nebo z nedbalosti. Pokud skutečně takové osoby neposkytly svůj souhlas, mohou napadnout u stavebního úřadu námitkou oznámený záměr. Aby zůstala zachována zjednodušující podstata zkráceného řízení, tak dotčené osoby mohou podat námitku pouze z důvodu, že neposkytly souhlas, anebo záměr nekoresponduje s jejich udělenými souhlasy, jiný důvodu pro námitku nelze uplatnit, přiznal-li by zákonodárce možnost podávat námitky i z jiných důvodů, pak by ztratilo zkrácené řízení v podstatě smysl. Ve výše zmíněném odstavci se dále hovoří o možnosti vznést ze strany stavebního úřadu nebo dotčeného orgánu výhrady z taxativně stanovených důvodů, které mají stejný důsledek jako podání námitky, tedy odklad účinnosti VPS do uplynutí lhůty pro podání námitek a výhrad nebo do dne následujícího po dni obeznámení o výsledku řízení o námitkách a výhradách. O výhradách a námitkách rozhodne (formálním správním rozhodnutím) orgán, který by rozhodoval o odvolání proti stavebnímu povolení, a to tak, že oznámení nemá právní účinky nebo námitky a výhrady zamítne. Tato konstrukce silně připomíná řízení podle § 142 správního řízení o určení existence právního vztahu s obměnou, že i stavebnímu úřadu nebo dotčenému orgánu je přiznáno kvazi postavení účastníka. Proti takto vydanému rozhodnutí se lze zřejmě odvolat v souladu s obecnými podmínkami § 82 správního řádu a následně i ve správním soudnictví. Z výše zmíněného vyplývá, že zákonodárce mnoho otázek se pokusil vyřešit, i když nikoliv všechny problémy byly odstraněny a nové vznikly, z mého pohledu se jedná o úpravu, kterou můžeme považovat za spíše prospěšnou s ohledem na to, že předchozí úprava dávala prostor pro různé pikle a nepravosti.

48

4. Zrušení nebo zánik právního titulu ke zřízení stavby Předchozí oddíl se věnoval vzniku oprávnění zřídit stavbu, nyní pro pochopení obsahu termínu černé stavby je nutné se zaměřit na pro stavebníka svízelnou, ale reálnou a často se v praxi dějící se skutečnost, kdy ex post zanikne právního titulu, od něhož stavebník odvozuje svoje právo ke zřízení stavby. Tato problematika se úzce váže také k řízení o odstranění stavby, řízení o odstranění stavby však vyložím dále v samostatné kapitole. Velmi problematické je především posouzení situace, pokud právní titul ke zřízení stavby nabyl právní moci, nebo dokonce došlo k zahájení stavební činnosti a v úplně krajním extrémním případě může dojít k situaci, kdy stavba již stojí a je užívána pro svůj účel. V takovýchto případ musí být zvážena a poměřena řada aspektů, především snaha o ochranu veřejného zájmu vůči ochraně práv stavebníkem nabytých v dobré víře ve správnost úředního rozhodnutí.

4.1.

Zrušení povolení ke stavbě

Jak již bylo výše řečeno, povolení ke stavbě zahrnuje nejen právní institut stavebního povolení, ale i veškeré výše zmíněné právní tituly ke zřízení stavby. Zrušením povolení ke stavbě musíme rozumět určitý akt správního orgánu nebo soudu, jenž má za následek, zrušení právních účinků povolení ke stavbě, typicky se jedná o formu správního anebo soudní rozhodnutí, avšak mohou nastat i méně časté případy, jako například zrušení právních účinků ex lege. V dané problematice musíme dále podotknout, že akt, aby byl akt zrušitelný, musí být existující, nelze zrušit akt nicotný. Dle literatury i judikatury je nicotný takový akt, který trpí takovými intenzivními vadami, že jej za akt nelze ani považovat127. Do problematiky zrušení správního aktu zasahuje taktéž základní premisa správního práva, že správní akty se považují za správné a zákonné, dokud nebude prokázán opak128. Takové správní akty tedy vyvolávají právní účinky, dokud nebudou zrušeny, zrušovací rozhodnutí působí ex nunc tedy do budoucna. Důvody, pro které lze zrušit konkrétní typ povolení ke stavbě, se liší podle přezkumného institutu, kterým lze dané povolení zrušit. Dle správní doktríny lze vadné správní akty napadat pro jejich věcnou nesprávnost, nebo nezákonnost. Věcnou 127 128

např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001-96 např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, č. j. 6 As 45/2005-188

49

správností rozumíme takové rozhodnutí, kde správní orgán rozhodl v rámci mezí správního uvážení, tedy zákonně, avšak uvážení nevyužil optimálně a přiléhavě k danému skutkovému vztahu129. Přezkum věcné správnosti je typický pro odvolací řízení130. Odvolání je opravný prostředek proti nepravomocnému rozhodnutí, tudíž stavebník ještě nenabyl subjektivní právo zřídit stavbu, proto zrušení takového rozhodnutí nepřináší takové kontroverze a střet právních zájmů jako zrušení pravomocného a vykonatelného rozhodnutí. Problematičtější situace nastává v případě nezákonnosti správního aktu. Za nezákonný považujeme takový správní akt, který je v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem131. Při existenci nezákonnosti, nikoliv nicotnosti, panuje veřejný zájem na tom, aby taková rozhodnutí byla zrušena. Nezákonnost může spočívat v procesních vadách anebo v překročení správního uvážení. Nezákonnost je jako podmínka pro zrušení povolení ke stavbě přezkumnými prostředky v rámci žaloby ve správním soudnictví132 a v rámci přezkumného řízení správním orgánem133. Problematičtější situace nastává u řízení dle § 142 ods. 1 správního řádu jako judikaturou (viz výše) předvídaného prostředku k určení (ne)existence právních účinků oznámení stavby nebo veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí v tomto určuje pouze deklaratorně existenci právního vztahu. Toto řízení nelze vést proti správnímu rozhodnutí, správní rozhodnutí totiž požívá presumpce správnosti a zákonnosti, a pokud nebylo zrušeno, čehož nelze dosáhnout prostřednictvím řízení dle § 142 odst. 2 správního řádu, muselo by v tomto řízení i přes jeho zjevnou nezákonnost být určeno, že vyvolává právní účinky. Předmětem řízení se nestane nikdy správní akt. Žadatel o určení vztahu v řízení musí prokázat (ne)existenci naplnění hmotněprávních předpokladů pro vznik daného oprávnění či povinnosti. 4.1.1. Odstranit, či neodstranit? V právní teorii134 probíhal do účinnosti velké novely dlouhodobý spor o povaze stavby, pro kterou existovalo pravomocné (tedy s právními účinky) povolení ke stavbě, podle něhož byla stavba zřízena, postavena a často i užívána v dobré víře právoplatnosti 129

srov. HENDRYCH, Dušan, a kolektiv. Správní právo. 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009. s. 224. viz § 82 odst. 2 správního řádu 131 viz poznámka č. 123 132 viz § 65 odst. 1 s.ř.s. 133 viz § 94 správního řádu 134 např. MALÝ, Stanislav. Zrušení pravomocného stavebního povolení. Právní rádce. 2003, č. 10. s. 52. 130

50

právního titulu, avšak právní účinky povolení ke stavbě byly z důvodů, o kterých jsem se zmínil výše, následně autoritativně zrušeny. Spor gradoval především při aplikaci ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976, ve stejném znění transponovaném i do ustanovení § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006, ve znění do 31. 12. 2012135, věnující se nařízení odstranění stavby. V daném sporu dochází ke konfliktu dvou zásadních právních principů a literatura a judikatura se musela přiklonit k jednomu z nich. Na jedné straně misky vah ležela dobrá víra stavebníka ve spojení s presumpcí správnosti a zákonnosti správní aktů a na druhé misce nalézáme ochranu veřejného zájmu tak, jak prochází celým stavebním právem. Obecně nelze říct, která z výše zmíněných zásad by měla převážit, jako obvykle při konfliktu právních zásad bude muset nejprve správní orgán a případně následně soud rozhodnout o tom, která zásada zvítězí. Správní orgán nebo soud musí při rozhodování o zrušení právních účinků povolení ke stavbě zvážit především, zda svědčí stavebníkovi dobrá víra, tedy zdali se třeba nesnažil např. obcházet zákon, míru porušení práv třetích osob v důsledku zřízení takové stavby a konečně míru ohrožení veřejného zájmu zřizovanou stavbou136. Zpočátku se judikatura137 přikláněla k restriktivnímu výkladu § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976 a usuzovala, že stavba může být odstraněna pouze, pokud ex ante stavebník nedisponoval povolením ke stavbě nebo stavbu zřídil v rozporu s takovým povolením. Postupně však převládl názor, že stavbu lze odstranit, i přestože vznikla na základě pravomocného povolení138. Pro stavebníka v dobré víře však nenastává z tohoto závěru žádná tragédie, s iniciací řízení o odstranění stavby se naskýtá stavebníkovi možnost zahájit řízení o dodatečném povolení stavby, které může jediné konvalidovat protiprávní stav vzniklý zrušením povolení ke stavbě, a to v souladu s dikcí § 129 odst. 3 stavebního zákona ve spojení s § 129 odst. 1 písm. b).

135

viz § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z 2006, ve znění do 31. 12. 2012: „Stavební úřad nařídí vlastníku stavby, popřípadě s jeho souhlasem jiné osobě, odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním.“ 136 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, č. j. 8 As 31/2007 – 165 137 viz Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 11. 1997, sp. zn. 10 Ca 226/1997 138 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 3 As 18/2011 - 117

51

4.2.

Zánik povolení ke stavbě

Zánik povolení ke stavbě se odlišuje od zrušení tím, že zrušení je svázáno s projevem vůle správního orgánu nebo soudu, který autoritativně rozhodne o zrušení právních účinků povolení ke stavbě, avšak zánik povolení ke stavbě je spjat s určitou právní událostí typicky s uplynutím času. Zde nemusí dojít k formálnímu úkonu správního úřadu. Právní účinky povolení ke stavbě zanikají ex lege na základě splnění zákonných podmínek, typicky na základě události např. uplynutím lhůty stanovené zákonem nebo správním rozhodnutím. Důvodem k zániku právních účinků však nemusí být jen plynutí času, ale i protiprávními stavy jako například změna již dokončené stavby, která byla zničena při požáru. Povolení ke stavbě se váže na pozemek nebo na jinou stavbu, a proto zničením stavby nebo zánikem pozemku dojde k tomu, že stavebník nebude moci vykonat své oprávnění a povolení ke stavbě fakticky pozbude své právní účinky. 4.2.1. Stavby dočasné Stavbou dočasnou rozumíme, dle dikce ustanovení § 2 odst. 3 věta druhá stavebního zákona, stavbu, u které stavební úřad předem omezí dobu jejího trvání. Abychom mohli subsumovat stavbu do kategorie dočasných, a contrario všechny ostatní stavby spadají do kategorie staveb trvalých, musí stavební úřad omezit dobu trvání stavby ex ante. Dočasnost stavby tedy nevyplývá z konstrukce nebo vlastností materiálů, ze kterých je taková stavba postavena139 nebo relativně krátké době užívání. Dočasnost stavby jako její vlastnost není propůjčena ani jejím pojmenováním slovy dočasná nebo provizorní v rámci projektové dokumentace140. O vymezení dočasnosti stavby nelze uvažovat ani v případě, kdy již bylo se stavbou započato, a to ani v rámci oznámení o záměru se započetím užívání stavby v rámci kolaudačního souhlasu. Druhým podstatným znakem zařazení stavby jako dočasné je úkon stavebního úřadu, který omezí trvání stavby. Z toho vyplývá, že stavba může být omezena na trvání např. na základě správního řízení vedeného stavebním úřadem v rámci vydávání rozhodnutí o umístění stavby nebo řízení o vydání stavebního povolení. Je však otázkou, zdali v souladu s dikcí zákona můžeme stavbu omezit na jejím trvání i 139

ČÁP, Milan, Miroslav HEGENBART a Bedřich SAKAŘ. Slovník stavebního práva. 1. vyd. Praha: SEPROM spol. s r.o., 1994. s. 20 140 MALÝ, Stanislav. Základní pojmy a kategorie stavebního zákona. Právní rádce. 2005, č. 1. s. 23.

52

prostřednictvím zjednodušením postupů. Ust. § 105 stavebního zákona výslovně předvídá jako povinnou náležitost ohlášení dobu trvání, není-li ohlášení podáváno pro stavbu trvalou. V ust. § 106 v náležitostech souhlasu opět nalézáme údaj o dočasnosti. I v ustanovení § 116 stavebního zákona týkající se veřejnoprávních smluv nahrazujících stavební povolení jako povinnou náležitost návrhu smlouvy uvádí dobu trvání, pokud stavba není zřizována jako stavba trvalá. Výslovnou zmínku o dočasných stavbách nenalezneme v ustavení týkajících se oznámení o stavebním záměru. Argumentem proti závěru, že autorizovaný inspektor může přezkoumat projektovou dokumentaci dočasné stavby, je fakt, že při oznámení o záměru zřídit stavbu není předpokládán zákonnou úpravou žádný úkon stavebního úřadu, kterým by přezkoumával nebo vyslovoval souhlas s oznámením. Stavební úřad oznámení pouze eviduje, pokud nemá výhrady, které jsou svým charakterem žádostí o přezkum oznámení nadřízeným orgánem. Na druhou stranu musíme říci, že zákonodárce vyjadřuje v ust. § 117 odst. 1 výslovně stavby, které dle jeho názoru nemají být posuzovány autorizovaným inspektorem a mezi nimiž dočasná stavba nefiguruje. Z tohoto důvodu uzavírám, že i oznámením o záměru zřídit stavby lze postupoval u záměru dočasné stavby. Pokud vyjádří stavební úřad souhlas se zřízením stavby dočasné, musí být vyjádření dočasnosti dostatečně určité. Nejjednodušší a nejčastěji používaným vymezením dočasnosti jest vymezení přesného data, do kdy platí účinky povolení ke stavbě. Druhou možností je vymezit dočasnost prostřednictvím určité doby (např. roky) od doby nabytí právních účinků povolení ke stavbě. Neurčitost vymezení dočasného charakteru stavby by zřejmě vedlo k tomu, že bychom museli považovat takovou stavbu za trvalou141. Vyprší-li doba trvání dočasné stavby je povolení k dočasné stavbě platné, ale již nevyvolává předvídané právní účinky142. Některá rozhodnutí dokonce považují stavbu za faktickou, avšak de iure neexistující a z toho dovozují nemožnost takovou stavbu dodatečně povolit143. Názor o nemožnosti dodatečného povolení byl následně korigován144, i při zachování názoru o právní neexistenci stavby jako takové. Tento 141

srov. MALÝ, Stanislav. Základní pojmy a kategorie stavebního zákona. Právní rádce. 2005, č. 1. s. 23. 142 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 As 11/2008 - 76 143 srov. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 5. 2008, č. j. 30 Ca 66/2007-122 144 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2007, č. j. 8 As 28/2005-120

53

názor nemůže obstát, protože stavba, i když nevznikla v souladu s veřejným právem, existuje a je věcí nemovitou v právním smyslu, a tedy zřejmě i předmětem vlastnického práva dle ustanovení práva občanského. Uplyne-li doba trvání dočasné stavby, mělo by dojít k jejímu odstranění. Stavební zákon tuto variantu výslovně předvídá u stavebního povolení, když v ust. § 110 klade jako obligatorní požadavek žádosti o stavební povolení stavby dočasné návrh opatření na úpravy pozemku po odstranění stavby dočasné. Nestane-li se tak dobrovolně, může stavební úřad nařídit odstranění stavby dle ust. § 129 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. 4.2.2. Vypršení platnosti povolení ke stavbě Vypršením platnosti povolení ke stavbě rozumíme situaci, kdy na základě události předvídané zákonem (uplynutí určitého času), zaniká oprávnění stavbu na základě povolení ke stavbě zřídit, a to aniž by samotná stavba byla již zřízena. Stavba za takové situace neexistuje ani fakticky. Tento institut zachovává právní jistotu ve výstavbě a zajišťuje, aby nenastávaly situace, že k určitému pozemku se váže hned několik záměrů zřídit stavbu, které si vzájemně konkurují. Současná právní úprava přiznává platnost (účinky) povolení ke stavbě v délce 2 let, v této lhůtě musí být se záměrem stavebníkem započato. Proti přílišné tvrdosti zákona zákonodárce zakotvuje možnost prodloužit délku platnosti povolení ke stavbě s výjimkou ohlašované stavby145. Uplyne-li tato doba a stavebník nepožádal o prodloužení platnosti, tak stavebníkovi oprávnění zanikne a nezbude stavebníkovi jiná možnost, než iniciovat nové stavební řízení, první rozhodnutí nebude znamenat překážku rei iudicatae. 4.2.3. Převod nebo přechod práv z povolení ke stavbě Protože se stavba povětšinou probíhá v delším časovém úseku, a to i v řádu roků, není nepravděpodobná situace, že dojde k právnímu nástupnictví osoby, které svědčí oprávnění zřídit stavbu. Právní věda rozlišuje nástupnictví singulární, kdy právní nástupce vstupuje pouze do určitých přesně vymezených práv a popřípadě povinností předchůdce, typicky smluvní ujednání podřazujeme pod singulární nástupnictví. Protějším pólem oproti singulárnímu nástupnictví se vymezuje univerzální nástupnictví, které se vyznačuje vlastností, že na základě jediné právní skutečnosti vstupuje právní 145

viz § 106 odst. 3 vůči § 115 odst. 4, §116 odst. 5 a § 117 odst. 7 stavebního zákona

54

nástupce do všech práv a povinností svého předchůdce, příkladem tohoto typu nástupnictví je institut dědictví. Problémy nastávají především v situaci, kdy právní účinky povolení ke stavbě již nastaly. Za předpokladu, že stále probíhá správní řízení, se použije § 66 odst. 1 písm. f), který procesní nástupnictví předpokládá, zřejmě s odkazem na § 154 správního řádu by se dané pravidlo nástupnictví použilo i při ohlášení a při zkráceném stavebním řízení. V současné úpravě stavebního zákona nenalezneme výslovnou úpravu právního nástupnictví do práv a povinností vyplývajících z povolení ke stavbě, ale vždy tomu tak bylo. Stavební zákon z roku 1976 výslovně stanovoval závaznost stavebního povolení i pro právní nástupce účastníka řízení146. Avšak ze stavebního zákona nevyplývá, můžeme si pomoci lex generalis správním řádem, který se v ust. § 73 odst. 2 zabývá přechodem práv a povinností z rozhodnutí správního orgánu. Dle tohoto ustanovení je rozhodnutím týkajícím se nemovité věci vázán i právní nástupce účastníka řízení. Typicky se jedná o rozhodnutí, která se budou týkat věcných práv k nemovitosti, avšak komentářová literatura vykládá ustanovení extenzivně a subsumuje pod něj i rozhodnutí v rámci územního a stavebního řízení147. I judikatura potvrdila výše předložený názor, i když stále vycházela z úpravy stavebního zákona z roku 1976, když NSS vyslovil, že se změnou vlastníka stavby není třeba měnit existující stavební povolení či dokonce vydávat nové148. V praxi se však objevují i případy, kdy nedochází k převodu vlastnictví k pozemku anebo stavebník je osoba odlišná od vlastníka pozemku. V rámci tzv. developerských projektů se v praxi objevují případy, kdy dochází k převodu práv ze stavebního povolení mezí dvěma developery. V praxi docházelo k převodu práv občanskoprávní cesí. Avšak, dle mého názoru, by právně korektnějším řešením bylo, aby práva a povinnosti převodce převedl na nabyvatele na základě veřejnoprávní smlouvy mezi developery v souladu s ust. § 162 správního řádu. Tato cesta je trnitější, protože pro uzavření takové smlouvy je nutné získat souhlas stavebního úřadu.

146

viz § 70 stavebního zákona 1976 viz JEMELKA, Luboš. Správní řád. Komentář. 3 vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 302. 148 viz Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 5. 2003, č. j. 15 Ca 150/2002 -39 147

55

5. Obsah pojmu černá stavba Víme-li z předcházejícího textu, co je stavbou a jaké právní tituly ke zřízení stavby existují a kdy je stavba protiprávní, nadchází prostor definování termínu černé stavby, kterému je věnována tato práce. Pojem černé stavby není právními normami upraven ani používán, avšak v odborné literatuře a judikatuře se s ním můžeme často setkat. Pojem černé stavby, jak již bylo v úvodu zmíněno, používá často i laická veřejnost, a to v různém významu. Za souslovím černá stavba můžeme vidět určitou snahu generalizovat určitou vlastnost stavby v jinak širokém spektru různorodých právních institutů, které se věnují povolování a ingerenci stavebních úřadů při zřizování staveb. Již samotné použití přívlastku černá inklinuje k tomu, že stavba označená jako černá v sobě skrývá určitou nekalost, mimo zákonnost nebo protiprávnost. Zřejmě však nemůže každou protizákonnou stavbu považovat za černou, potom bychom si vystačili s pojmem protizákonná nebo nezákonná stavba.

5.1.

Stavba neoprávněná a nepovolená

S problematikou protiprávnosti staveb koketují pravidelně dva pojmy, a to stavba neoprávněná a stavba nepovolená. Stavba neoprávněná, dle některých názorů149, zahrnuje jak protiprávnost ve smyslu veřejnoprávních norem, tak protiprávnost ve smyslu norem občanskoprávních. Tento názor se opírá o fakt, že porušením jakékoliv zákonné normy při výstavbě dochází k neoprávněnosti takové stavby. Dle tohoto názoru však za neoprávněnou stavbu nemůže být považována stavba, k níž byl zrušen právní titul k jejímu zřízení. Nevýhodou takového závěru je zřejmá zmatečnost a smíchání veřejnoprávní a soukromoprávní terminologie. Oproti výše zmíněnému přístupu však vystupuje většinová literatura z obou právních odvětví. Občanskoprávní jurisprudence definuje neoprávněnou stavbu jako stavbu, která vznikla na cizím pozemku, aniž by k tomu její zřizovatel měl občanskoprávní oprávnění150. Přitom u neoprávněné stavby z hlediska občanskoprávní roviny je nerozhodné, zdali její zřizovatel disponoval oprávněním vyplývajícím z veřejnoprávních norem151. Komentář ke stavebnímu zákonu152 přímo vymezuje stavbu 149

viz HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 639. 150 viz ŠVESTKA Jiří a kol. Občanský zákoník I. 1 vyd. Praha: C. H. Beck, 2008. s. 720. 151 srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2009, sp. zn. 22 Cdo 5357/2007

56

neoprávněnou, jako stavbu zřízenou v rozporu s § 135c občanského zákoníku, vůči stavbě nepovelené, jako stavbě realizované bez povolení či ohlášení stavebnímu úřadu. K podobnému závěru dochází i judikatura, když uzavírá, že když byla jednou provedena stavba, která vyžadovala povolení stavebního úřadu, bez takového povolení (obvykle stavebního povolení), jde o stavbu nepovolenou153. Dle převažujícího názoru musíme tedy na nepovolenou stavbu nazírat čistě z veřejnoprávního pohledu. Právní stav týkající se nepovolené stavby tedy vždy koliduje

s ustanoveními

veřejnoprávní

povahy.

Většinová

literatura

hodnotí

nepovolenou stavbu jako stavbu, která vznikla bez povolení (v širším smyslu) stavebního úřadu, které stavební zákon předvídá pro stavbu o daných vlastnostech a účelu jejího užívání. K tomu musíme dodat, že stavbou nepovolenou je zajisté i taková stavba, která je v rozporu nejen přímo s ustanoveními stavebního zákona, nýbrž ale i s veřejným zájmem, který chrání zvláštní veřejnoprávní předpisy154. Přímá souvztažnost mezi nepovolenými a neoprávněnými stavbami neexistuje. Stavba nepovolená může vzniknout v souladu se soukromoprávními normami a naopak stavba neoprávněná nemusí být zřízena v souladu s normami stavebního práva. Nepřímý vztah lze snad vypozorovat v případě určování dobré víry stavebníka při zřizování neoprávněné stavby. NSS dovodil, že v případě přestavku, pokud stavebník získal stavební povolení a stavbu následně rozhodnutím stavebního úřadu zkolaudoval a stavebník byl v dobré víře, že staví na vlastním pozemku, není důvod pro odstranění takové stavby155. Další podobností můžeme spatřit v situaci, že při nařízení odstranění neoprávněné stavby se použijí některá ustanovení stavebního zákona, především § 130 odst. 2 stavebního zákona, kde se hovoří o povinnost povinného, jemuž soud přiřkl povinnost odstranit stavbu, požádat stavební úřad o stanovení podmínek odstranění stavby, který rozhodnutím stanoví takové podmínky. Nejednoznačná situace v tématice (ne)povolených staveb panuje v oblasti staveb, které byly zřízeny v souladu se stavebněprávními normami, avšak následně povolení, které požívalo právních účinků, bylo autoritativně zrušeno nebo zaniklo uplynutím času. 152

viz POTĚŠIL, L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2/2013. kom. k ust. § 130. 153 viz Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 10. 1998, sp. zn. 31 Ca 250/1997 154 viz Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové pobočka Pardubice ze dne 21. 4. 201, č. j. 52 A 57/2010 -39 155 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, č. j. 3 Ans 3/2006-85

57

Čistě z jazykového výkladu bychom mohli dojít k závěru, že se nejedná o nepovolené stavby, čemuž i odpovídala textace ust. § 88 odst. 1 b) stavebního zákona z roka 1976, který hovoří o nařízení odstranění stavby, který dovoluje nařídit odstranění stavby jen, pokud neexistovalo stavební povolení nebo ohlášení, nebo pokud stavba byla zřízena v rozporu s takovým přivolením stavebního úřadu. Tento názor byl nejdříve překonán judikatorně156 a posléze i normativně157 tím, že lze i stavbu, která vznikla po právu, avšak toto oprávnění zaniklo, odstranit podle toho ustanovení. Odstranění stavby jako prostředek ultima ratio stavebního práva a jako nezištný zásah do vlastnických práv majitele stavby nelze užít u staveb, které existují po právu, ale pouze u staveb protiprávních ke dni, kdy je o odstranění takové stavby rozhodováno. Z tohoto vyplývá, že i v tomto případě se jedná o stavbu protiprávní, avšak nikoliv nepovolenou, k tomu spěje i fakt, že stavebník může být v dobré víře ve své oprávnění, protože oprávnění bylo zrušeno na základě např. procesní chyby stavebního úřadu. Otázka nepovolenosti vyvstává i u nových institutů stavebního práva tedy u oznámení záměru zřídit stavbu spojeného s certifikátem autorizovaného inspektora, u veřejnoprávní smlouvy, popřípadě ohlášení, které vzniklo fikcí souhlasu. Jak bylo v části věnující se této problematice zmíněno účinnou obranou je zahájení řízení dle § 142 správního řádu, jehož předmětem je určení, zda právní vztah je či není. Rozhodne-li správní úřad o tom, že právní vztah vyplývající z určitého opatření vůči stavebnímu úřadu neexistuje, vzniká tím presumpce, že tady takové opatření nikdy nebylo, tedy stavba nebyla nikdy povolena.

5.2.

Černá stavba

Jak již bylo výše zmíněno, černá stavba je termínem neformálním, když jeho legální definice neexistuje. Sám zákonodárce nám dal vodítko, co sám považuje za černou stavby, když v důvodové zprávě k velké novele stavebního zákona zmínil, že černou stavbou jest stavba vzniklá bez stavebního povolení nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem nebo v rozporu s ním158. Podobné vyjádření obsahu

156

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, č. j. 3 As 18/2011 - 117 viz § 129 odst. 1 písm. e) stavebního zákona 158 viz Sněmovní tisk č. 573 z VI. volebního období PSP: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-04-30]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=573&CT1=0.: „Tzv. „černé stavby“, stavby 157

58

pojmu černá stavba nalezneme i v odborné literatuře, kde za černou stavbu považují stavbu, která byla provedena, aniž by stavebník měl k tomu oprávnění dle veřejnoprávních předpisů, tedy především stavební povolení či výstup z jiného postupu dle stavebního zákona, který stavebníka opravňuje k zahájení stavby159. Stejně tak jako ve starší literatuře, kde se černými stavbami rozumí stavby nebo jejich změny, které byly postaveny nebo rozestavěny bez stavebního povolení anebo v rozporu s ním160. O černé stavbě se často taktéž pojednává v judikatuře vyšších soudů, a to souladně s výše zmíněnými názory. Ústavní soud České republiky161 podotkl, že černou stavbou je např. stavba bez stavebního povolení, která je sankcionována, dle stavebních předpisů. Podobně i NSS162, kdy NSS výslovně subsumuje nepovolené stavby pod tzv. černé stavby. Hlavním předmětem tohoto rozhodnutí byla však možnost odstranit nepovolenou stavbu. NSS uzavřel, že černou stavbu je stavební úřad oprávněn a zároveň povinen projednat v řízení o odstranění stavby, dokud nebylo rozhodnuto o jejím dodatečném povolení anebo dokud nebyla odstraněna. Z výše zmíněného tedy jasně a srozumitelně vyplývá, že každá stavba, která byla zřízena bez anebo v rozporu s povolením ke stavbě, které je vyžadováno stavebním zákonem pro konkrétní stavbu a to vzhledem k jejím vlastnostem a účelu užití, je černou stavbou. Černou stavbou nikdy nebude stavba neoprávněná dle ust. § 135c občanského zákoníku. Následně ale existují dvě varianty výkladu sousloví černé stavby, extenzivní v souladu s výkladem rozhodnutí NSS výše zmíněného, ze kterého lze dovozovat, že černou stavbou je každá protiprávní stavba, kterou lze odstranit v souladu se stavebním zákonem, v současné době tedy v souladu s § 129 odst. 1 stavebního zákona. Naopak restriktivním výkladem v souladu s názorem Ústavního soudu, který se vyslovil ve smyslu, že černou stavbou rozumíme stavbu, která je sankcionována ze strany stavebních úřadů, a jelikož v současném ust. § 178 a násl. není žádná skutková podstata

prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním.“ 159 srov. TOŠNER, Ondřej. Nový stavební zákon: právní povaha zjednodušených postupů a ochrana před neoprávněnou stavbou. Právní rozhledy. 16112008401-405, s. 401-405 160 srov. ČÁP, Milan, Miroslav HEGENBART a Bedřich SAKAŘ. Slovník stavebního práva. 1. vyd. Praha: SEPROM spol. s r.o., 1994. s. 139. 161 viz Nález Ústavního soud ze dne 24. 10. 2000, sp zn. II. ÚS 325/2000 162 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2013, č. j. 7 As 154/2012

59

správního deliktu, kterou by stavebník naplnit tím, že mu bylo zrušeno oprávnění ke stavbě, pak nelze subsumovat jiné stavby než ty, které skutečně od začátku byly zřizovány protiprávně bez anebo v rozporu s příslušným povolením ke stavbě, jsou černými stavbami. Dobrým rozlišovacím znakem pro rozhodnutí o charakteru stavby jako stavby černé spatřuji v existenci právních prostředků jak zvrátit osud takové protiprávní stavby, pokud nám vyplyne jako obranný právní prostředek dodatečné povolení stavby, které je těsně svázáno s černými stavbami, pak se zřejmě jedná o černou stavbu. Naopak existuje-li jiný právní prostředek nebo právní prostředek neexistuje, např. opakované stavební řízení nebo změna v užívání stavby pro dočasné stavby, pak se o černou stavbu nejedná. Dle mého názoru, pro systematiku a zjednodušení chápání pojmu černé stavby oproti stavbě neoprávněné by bylo vhodné uvažovat generalizaci pojmu černé stavby tak, že bude obsahovat všechny protiprávní stavby, které jsou v rozporu s ust. stavebního zákona, tedy včetně staveb, jež vznikly po právu a protiprávními se staly až ex post. Dle čistě právního pohledu však musím spíše přisvědčit k názoru, že stavby, které se staly protiprávními, až ex post mají jiný režim než stavby, které flagrantně a leckdy úmyslně porušují normy stavebního práva, a tedy by neměly být považovány za černé stavby, tento názor je podporován i novější literaturou163. S danou problematikou úzce souvisí i možnost konvalidovat závadný stav, u staveb černých zákon přiznává jedinou možnost, a to řízení o dodatečném povolení stavby s důsledky z toho vyplývajícími. Naopak stavbě povolené, která se až ex post stala protiprávní autoritativním zrušením jejího právního titulu ke zřízení, přinesla velká novela stavebního zákona možnost opakovaného stavebního řízení. Stavebník má ulehčenou pozici, protože stavební úřad zahájí toto řízení ex officio po zrušení povolení na základě žádosti nebo podání stavebníka k vydání povolení, které bylo zrušeno. Pokud však ani v opakovaném stavebním řízení nebude vydáno povolení, pak zřejmě můžeme uvažovat, o tom, že se změní charakter stavby na stavbu nepovolenou tedy černou. Situace, kdy ani v opakovaném řízení nedojde k vydání stavebního povolení, totiž inklinuje k závěru, že ani v prvním kole řízení toto povolení nemělo být vydáno a 163

viz STAŠA, Josef. Režimy provádění stavebních záměrů po „velké“ novele stavebního zákona. Stavební právo: bulletin: ČSSP. 2012. č. 3. s. 65.

60

stavební záměr je ve zřejmém rozporu s požadavky kladenými stavebním zákonem. Argumentem pro výše zmíněné závěry je i fakt, že pokud nebude povolení uděleno, stavební úřad bez řízení rozhodne o nařízení odstranění stavby164. Od problematiky ex post zrušeného právního titulu ke zřízení stavby musíme odlišit situaci, kdy oprávnění ke zřízení stavby bylo deklaratorně prohlášeno za neexistující v rámci řízení dle § 142 správního řádu. Tento postup se týká především zjednodušených postupů, kdy stavební úřad neměl možnost zasáhnout nebo nezasáhl vůbec proti určitému protiprávnímu záměru a stavebník odvozoval své právo zřídit stavbu tím, že záměr oznámil stavebnímu úřadu (oznámení AI), že držel absolutně neplatnou veřejnoprávní smlouvu nebo nabyl právo zřízení stavby na základě fikce souhlasu. Ačkoliv stavebník i v těchto případech může být v dobré víře, situace od zániku oprávnění ex post se diametrálně odlišuje, zde oprávnění nikdy de iure neexistovalo. Takové stavby musíme považovat za stavby nepovolené tedy černé165. Velká novela přinesla do ustanovení týkajících se ohlášení stavby a veřejnoprávní smlouvě explicitní možnost přezkoumat opatření stavebního úřadu v přezkumném řízení, zrušil-li by v takovém řízení příslušný orgán souhlas či veřejnoprávní smlouvu, iniciovalo by se v souladu s ust. § 129 odst. 5 opakované stavební řízení. Dle mého názoru však tato možnost nevylučuje podání žádosti o určení existence právního vztahu dle ust. § 142 správního řádu. Za černou stavbu musíme zřejmě považovat i stavbu, která nevyžaduje žádnou ingerenci stavebního úřadu při jejím zřizování, avšak zřízením takové stavby dochází k porušení právních předpisů typicky na úseku zvláštních právních předpisů vůči stavebnímu zákonu, jedná se především o porušení různých ochranných pásem energetických, dopravních staveb a oblastí chráněných zákony o ochraně životního prostředí. Tato stavba zřejmě není stavbou nepovolenou, ale svým charakterem zajisté spadá do černých staveb. V takovém případě zřejmě stavebník nebude zřejmě v dobré víře. Ustanovení ochranných pásem vychází ze zákonných ustanovení a v právu platí zásada ignoratia legis non excusat. Velká novela stavebního zákona přinesla explicitní možnost stavebního úřadu nařídit odstranění těchto staveb v ust. § 129 odst. 1 písm. d).

164 165

viz § 129 odst. 5 stavebního zákona např. NEUBAUEROVÁ, Stanislava, VAŠÍKOVÁ, Jana. Řízení o tzv. černé stavbě po novele stavebního zákona /1. Moderní obec. 2013. č. 3. s. 23.

61

6. Právní vztahy týkající se černé stavby V této části se pokusím objasnit, zda černé stavby mají v průběhu své existence pozici srovnatelnou se stavbami, které vznikly v souladu stavebněprávními normami, anebo právní řád předpokládá nějaké znevýhodnění pro takové protiprávní stavby.

6.1.

Soukromoprávní vztahy

Jak již bylo zmíněno v části druhé této práce, musíme striktně odlišovat vymezení pojmu stavba v občanskoprávním hledisku a ve veřejnoprávním hledisku. Porušení veřejnoprávních norem, tedy ještě neznamená nutně důsledky soukromoprávní. Příkladem můžeme zmínit vlastnického právo ke stavbě. Vlastnické právo ke stavbě vzniká v okamžiku, nehledě k porušení veřejnoprávních norem, kdy stavba vzniká jako věc v právním smyslu, a jejím vlastníkem se stává její zřizovatel, popřípadě jiná osoba, která stavbu zhotovuje popřípadě osobě jiné (např. zákonné ustanovení smlouvy o dílo občanské166 a obchodní167). Vlastnické právo je tedy odděleno od osoby stavebníka. Vznikne-li stavba jako věc nemovitá, která se zapisuje do katastru nemovitostí, v souladu s podmínkami stanovenými v ust. § 2 katastrálního zákona, má jejich vlastník povinnost takovou stavbu, v souladu s ust. § 10 katastrálního zákona, zapsat do katastru nemovitostí. Zápis v katastru je sice povinný, avšak nikoliv konstitutivní ve smyslu vlastnictví k nově vzniklé stavbě168, oproti odvozenému převodu vlastnického práva k nemovitosti169. V současné době neexistuje zákonná povinnost prokazovat katastru nemovitostí právní titul ke zřízení stavby ve smyslu stavebního práva. Avšak pro zápis stavby (ve smyslu katastrálním předpisů budovy) je zapotřebí určit způsob využití takové stavby170. Způsob využití se pak prokazuje dle pokynů katastrálního úřadu souhlasem stavebního úřadu s užíváním stavby nebo kopie oznámení stavebníka stavebnímu úřadu o záměru započíst s užíváním dokončené stavby s datem vzniku práva užívat stavbu vyznačeným stavebním úřadem171. Tedy ač nepřímo opatření 166

srov. § 650 odst. 2 občanského zákoníku např. § 542 zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 168 srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009, č. j. 8 As 47/2009-100 169 srov. § 133 odst. 2 občanského zákoníku 170 viz § 9 dost. 1 písm. e) Vyhlášky č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, (katastrální vyhláška) 171 viz formulář pro ohlášení nové stavby do katastru nemovitostí s pokyny dostupný z www: [cuzk.cz/Dokument.aspx?PRARESKOD=998&MENUID=0&AKCE=DOC:10-FORMULARE] 167

62

stavebního úřadu pro zápis stavby do katastru nemovitostí je nezbytnou součástí podání návrhu na vklad. Černá stavba by tedy neměla být právoplatně zapsána v katastru, i když rozhodnutí (opatření) o užívání stavby přímo nesouvisí s rozhodnutím (opatřením), kterým vzniká oprávnění ke zřízení stavby. Dle změny učiněné velkou novelou stavebního zákona došlo k předsunutí povinnosti zkoumat náležitosti oprávnění umístit a zřídit stavbu do § 119 odst. 2 stavebního zákona, tedy nyní je povinnost přezkoumat tyto náležitosti i při přezkumu oznámení záměru o započetí užívání stavby, avšak v § 120 odst. 1 zůstala fikce přivolení k užívání stavby, pokud stavební úřad rozhodnutím do 30 dnů od oznámení užívání stavby nezakáže.

6.2.

Veřejnoprávní vztahy

Veřejnoprávní důsledek existence černé stavby spočívá v možnosti a povinnosti stavebního úřadu kdykoliv ex officio iniciovat řízení o odstranění stavby dle § 129 odst. 1 písm. b) pro stavby, které vyžadují ingerenci stavebního úřadu při jejich zřizování a dle písm. d) pro stavby bez povinnosti součinnosti stavebního úřadu a stíhat tak černé stavby. V praxi vznikly pochybnosti o možném promlčení oprávnění stavebního úřadu stíhat černé stavby. NSS však toto téma uzavřel s tím, že stavební zákon ani správní řád jako lex generalis neznají obecnou úpravu promlčení, a proto se lze promlčení dovolávat pouze v případech zákonem výslovně stanovených172. Stavební zákon v ustanoveních, která upravují možnost nařídit odstranění černé stavby, žádné promlčení neuvádí, a proto černá stavba zůstává černou stavbou, dokud nebyla dodatečně povolena, nebo nebyla odstraněna v souvislosti s nařízením odstranění stavby.

6.3.

Obrana proti černé stavbě

Jakákoliv černá stavba je především prohřeškem proti veřejnoprávním normám, za něž hrozí sankce prostřednictvím naplnění skutkových podstat správních deliktů, taková černá stavba může být trnem v oko i soukromým osobám, v praxi velmi často vlastníkům okolních pozemků a staveb, jež navazují na stavbu, ale i osobám

172

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2013, č. j. 7 As 154/2012

63

oprávněných z věcných břemen přímo váznoucích na předmětu stavby a konečně různým sdružením, které chrání veřejné zájmy jako osoby soukromoprávní. Nežádoucí je pro vlastníky okolních nemovitostí především porušování územně plánovací dokumentace při umisťování a zřizovaní staveb, které svým účelem porušují takovou dokumentaci. Typickým příkladem je umístění výrobních staveb do rezidenčních zón, kdy dochází následně k nevhodným imisím hluku a škodlivých látek, které výrazně obtěžují vlastníky okolních rezidenčních staveb. Avšak v praxi jsou časté i sousedské spory při zřizování staveb vzhledem k jejich umístění na pozemku a případnému porušování odstupů jednotlivých staveb173. V řádně provedeném územním a následně stavebním řízení (popř. řízením, které je nahrazují), by takové záměry měly být odbourány, avšak pokud řádně neproběhla tato řízení, zákon předvídá určité možnosti jak černé stavby zastavit při jejich výstavbě, a pokud jsou již provedeny, tak minimalizovat jejich negativní vlivy, dokud nebude o osudu černé stavby finálně rozhodnuto v řízení o odstranění stavby, potažmo v řízení o dodatečném povolení stavby. V obecném mínění se vyskytují často stížnosti na činnost stavebních úřadů na jejich pomalý či žádný postup v případech černých staveb. Někteří jedinci se snaží toto chování stavebních úřadů vysvětlit korupčními snahami o ovlivnění stavebního řízení ze strany mocných korporací a vlivných osob, které si, dle těchto názorů, příliš nelámou hlavu se zákony. Realita však bývá jiná, obecným stavebním úřadem v oblasti stavebního řádu je v prvním stupni pověřený obecný úřad, do jehož správního obvodu zpravidla spadá skupina více či méně vzdálených obcí. Ačkoliv stavební úřad je povinen ze zákona při výkonu stavebního dozoru soustavně dohlížet nad dodržováním povinností vyplývajících ze stavebního zákona, v praxi se tomu příliš neděje. Ať je důvodem pro nečinnost stavebního úřadu laxnost jeho zaměstnanců či nedostatečné personální obsazení a s tím související pracovní zaneprázdnění, osoba, která se cítí dotčena určitou černou stavbou, musí v zájmu a jako základ ochrany svých práva vyvinout určitou iniciativu vůči příslušnému stavebnímu úřadu174.

173 174

viz § 25 a násl. Vyhlášky MMR č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využití území ČERNÍN, Karel. Jak zastavit černou stavbu?. Moderní obec. 2012. č. 8. s. 32.

64

6.3.1. Možné postupy Pokud pojmeme podezření o tom, že se v našem okolí provádí černá stavba, prvním krokem bychom měli zjistit, zdali se o černou stavbu jedná. Z tohoto důvodu je důležité obrátit se na příslušný stavební úřad, který vykonává veřejnou správu na úseku územního plánování a ve stavebním řádu. Pokud osoba neuspěje s žádostí o neformální poskytnutí informací, měla by se dále obrátit na stavební úřad s formální žádostí dle ust. zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Informace o probíhajícím nebo skončeném správním řízení nejsou vyloučeny z režimu tohoto zákona175, a proto stavební úřad takové informace poskytne. Odmítneli, učiní tak rozhodnutí, které lze napadnout odvoláním, neposkytne-li informace bez dalšího, zákona předvídá možnost učinit stížnost vůči takovému postupu, nadřízený orgán následně může nařídit, aby orgán informaci poskytl176. Zjistí-li osoba z výše zmíněného postupu, že bylo vydáno rozhodnutí, přestože s osobou nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ač dle příslušných ustanovení stavebního zákona jím měla být177, svědčí osobě právo se odvolat vůči takovému rozhodnutí, neuplynula-li objektivní lhůta 1 rok doručení rozhodnutí poslednímu účastníkovi, kterému bylo doručeno a subjektivní v délce 30 dní ode dne, kdy se o rozhodnutí dozvěděl178. Osoba dotčená stavbou má zřejmě postavení účastníka řízení dle ust. § 27 ods. 2, proto se neaplikuje nemožnost opomenutí doručení rozhodnutí. O možnosti napadení jiných postupů stavebního úřadu v rámci povolování staveb bylo pojednáno v kapitole třetí. 6.3.2. Zastavení černé stavby Pokud však zjistíme, že žádné řízení neproběhlo a stavba je skutečně černou stavbou, pak nezbývá než se pokusit zastavit v pokračování výstavby, pokud je černá stavba rozestavěná, a pokud již stojí, pak se pokusit zamezit jejímu užívání. Stavební zákon zná určité instituty, které lze využít pro tento účel. Jedná se především o ust. § 120 odst. 2 týkající se zákazu užívání stavby, a pak ust. § 134 odst. 4 stavebního zákona týkající se bezodkladného zastavení stavebních prací.

175

a contrario ust. § 11 odst. 4 zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 176 viz § 16 a 16a zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů 177 JEMELKA, Luboš. Správní řád. Komentář. 3 vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 357. 178 viz § 84 správního řádu

65

Výše zmíněné instituty mají však pro osobu, která se cítí stavbou zkrácena na svých právech, velkou nevýhodu, jedná se totiž o úkony stavebního úřadu, které činí ex officio, a proto na jejich užití ze strany stavebního úřadu dotčená osoba nemá právní nárok a závisí čistě na uvážení stavebního úřadu, zdali navrhované úkony učiní. Správní řád přiznává dotčené osobě právo na zaslání podnětu správnímu úřadu dle ust. § 42 správního řádu při rozhodování v rámci správního řízení. V tomto případě, pokud o to osoba podávající podnět požádá, správní úřad je povinen osobu informovat o vyřízení podnětu. Avšak i pokud osoba podávající podnět nepožádala o zaslání informace nebo pokud podnět směřoval k jinému úkonu než je správní rozhodnutí, tak i v tomto případě je správní úřad povinen informovat tazatele o postupu správního úřadu. Tato povinnost vyplývá ze základní zásady dobré správy a principu vstřícnosti179, jež byly rozpracovány JUDr. Motejlem ve Správě o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2006180. Dokonce některé názory odborné literatury uvažují o možnosti napadnout nekonání správního orgánu ohledně podnětu napadnout prostředky ochrany proti nečinnosti181. Vezme-li stavební úřad podnět v potaz, pak stavební úřad vykoná kontrolní prohlídku stavby, přesvědčí-li se na místě o tom, že zřizovaná stavba je skutečně černou stavbou, vyzve stavebníka k okamžitému zastavení prací, tato výzva nemá formu správního rozhodnutí, a proto není vykonatelná, ani se proti výzvě však stavebník nemůže odvolat. Neuposlechne-li stavebník výzvu, stavební úřad správním rozhodnutím nařídí zastavení stavebních prací, proti němu se lze odvolat, ale odolání nemá odkladný účinek. Neuposlechnutí výzvy přináší stavebníkovi však i jiné důsledky, vzniká mu odpovědnost za správní delikt182. Nutnou konsekvencí dle dikce zákona s výzvou k zastavení stavebních prací je povinné zahájení řízení o odstranění stavby, kde stavební úřad s konečnou platností rozhodne o osudu stavby. Důsledkem nezahájení řízení o dodatečném odstranění stavby by, dle mého názoru, měl mít stavebník možnost napadnout rozhodnutí o nařízení k zastavení prací i ve správním soudnictví, 179

viz § 2 odst. 4 správního řádu srov. SOUHRNNÁ ZPRÁVA O ČINNOSTI VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV: Za rok 2006. [online]. s. 118 [cit. 2013-07-27]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Souhrnna_zprava _VOP_2006.pdf 181 srov. ČERNÍN, Karel. Jak zastavit černou stavbu?. Moderní obec. 2012. č. 8. s. 32. 182 viz § 178 odst. 2 písm. j) stavebního zákona pro fyzické osoby a § 180 odst. 2 písm. j) pro právnické osoby a fyzické osoby podnikající 180

66

nezahájením řízení o odstranění stavby rozhodnutí ztrácí svou předběžnou povahu, která při splnění povinnosti iniciovat řízení o odstranění stavby brání podání žaloby proti rozhodnutí ve správním soudnictví dle § 70 písm. b) s.ř.s.183 proti rozhodnutí o nařízení zastavení prací. Je-li stavba již zřízena, postup dle předchozích ustanovení nelze použít. V takovém případě zbývá osobě dotčené obrátit se na stavební úřad s podnětem k zákazu užívat stavbu dle ust. § 120 odst. 2 stavebního zákona. Toto ustanovení sice plně nedopadá na situaci černé stavby jako stavby bez povolení, ale pokrývá situace, kdy stavebník neoznámí záměr užívání anebo stavbu zřídí v rozporu s povolením ke stavbě. Část odborné literatury184 k tomuto ustanovení tvrdí, že černá stavba se výkladem a maiori ad maius vtěsná do kategorie staveb, které vznikly v rozporu se stavebním povolením. Naopak komentářová literatury185 striktně tvrdí, že výčet důvodů, pro které lze užívání stavby zakázat je taxativní. Komentářová literatura zřejmě nepomyslela na tento případ, avšak i tento výklad lze v této situaci překonat. Pokud budeme zakazovat užívání černé stavby, pak lze předpokládat, že stavební úřad, i kdyby stavebník černé stavby oznámil záměr započít s jejím užíváním, měl by zakročit a vydat rozhodnutí o zákazu stavbu užívat do 30 dnů od oznámení záměru. Neučinil-li tak, přesto zřejmě nenastaly hmotněprávní předpoklady pro započetí s užíváním a stavba de iure nemůže být užívána a je stavbou, u níž nebyl právoplatně oznámen záměr stavbu užívat. Dosáhne-li osoba dotčená zákazu užívání černé stavby anebo nařízení zastavení stavebních prací na černé stavbě je napůl vyhráno. Spolu s nařízením zastavení stavebních prací, jak již bylo výše zmíněno, zahajuje stavební úřad řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník dosáhne zákazu užívání, ze zákona taková povinnost zahájení řízení existuje, avšak jak sám stavebník, tak stavební úřad, by se měli z povahy věci zasadit o iniciaci tohoto řízení. Pokud by byli nečinní, je dotčená osoba opět oprávněna zaslat stavebnímu úřadu podnět, avšak řízení o odstranění stavby zahájí stavební úřad ex officio. Spadá-li dotčená osoba do okruhu osob stanoveném v ust. § 129 odst. 10 stavebního zákona, toto omezení je užším vymezením než účastnictví v klasickém 183

srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54 viz ČERNÍN, Karel. Jak zastavit černou stavbu?. Moderní obec. 2012. č. 8. s. 32. 185 např. HEGENBART, Miroslav. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Beck, 2008, XIV, 490 s. ISBN 978-80-7400-044-7. 184

67

stavebním řízení, kde okruh účastníků stanovuje § 109, je účastníkem řízení o odstranění stavby s právy účastníka dle § 27 odst. 1 správního řádu, jelikož, aby se stali účastníky řízení, musí být jejich práva přímo dotčena. Pokud stavebník zahájí řízení o dodatečném povolení stavby, okruh účastníků řízení bude stanoven stejně jako v klasickém stavebním řízení a dotčená osoba bude v rámci takového řízení moci chránit své zájmy prostřednictvím námitek. Rozhodne-li stavební úřad o odstranění stavby, pak oprávnění vykonat takové rozhodnutí leží především na jeho bedrech, avšak, jak bylo v rozhodovací praxi186187 zmíněno, i účastník řízení o odstranění stavby v případě nečinnosti stavebního úřadu (rozhodnutí přímo tuto podmínku nestanovuje, ale z hlediska možných nákladů předpokládám, že dotčená osoba nejprve vyčká na stavební úřad), je oprávněn podat návrh na výkon rozhodnutí stavebního úřadu.

186 187

srov. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1531/2000, opačný závěr nastiňuje Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv: sp. zn. 322/2010/VOP/KČ. [online]. [cit. 2013-07-27]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/ochrana_pred_hlukem/322-10-KCZSO.pdf

68

7. Řešení otázky černé stavby Jak již bylo výše naznačeno, černá stavba zůstává černou stavbou, dokud nebude legalizována, a tím nebude zhojen protiprávní stav, nebo dokud nebude nařízeno rozhodnutím stavebního úřadu o jejím odstranění a následně nebude odstraněna. Odstranění musíme považovat za prostředek ultima ratio stavebního zákona pro ochranu veřejných zájmů ve výstavbě, proto stavební zákon předvídá výjimku, která spočívá na zhojení černé stavby prostřednictvím rozhodnutí o její legalizaci. Novinkou v řešení otázky černé stavby přináší na základě praktických zkušeností velká novela stavebního zákona v rámci řešení černé stavby, která není v rozporu přímo s ustanoveními stavebního zákona týkající se součinnosti stavebního úřadu při jejich zřizování, jelikož stavební zákon nevyžaduje k jejímu umístění ani provedení žádného opatření stavebního úřadu. Zhojení takové černé stavby v tomto případě způsobí pouhá dodatečná náprava protiprávního stavu, prokáže-li vlastník nápravu její protiprávnosti, pak není stavební úřad oprávněn nařídit odstranění stavby188. V jiných případech řešení otázky černé stavby zákon vyžaduje z hlediska míry ohrožení veřejného zájmu pro konvalidaci protiprávního stavu a z důvodu míru zásahu do vlastnických práv třetích jak pro zhojení protiprávního stavu, tak odstranění stavby, formální správní rozhodnutí s možností podání opravných prostředky.

7.1.

Legalizace černé stavby

Legalizací rozumíme stav, kdy se z černé stavby, která de iure z hlediska stavebněprávního neexistuje, stane na základě formálního rozhodnutí stavebního úřadu ve správním řízení stavbou povolenou. Rozhodnutí má zřejmě konstitutivní charakter, a proto jeho účinky nastávají pro futuro189, tedy ani dodatečnou legalizací se stavebník nezprostí odpovědnosti za správní delikt, jehož skutková podstata je určena ust. § 178 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona podle charakteru a vlastností stavby. Stavební zákon z roku 2006 upravuje legalizaci černých staveb nyní v ust. § 129 odst. 2. Již jen z umístění a zařazení úpravy vypozorujeme těsný vztah mezi řízením o dodatečném povolení stavby a řízení o odstranění stavby.

188 189

viz § 129 odst. 4 stavebního zákona viz HENDRYCH, Dušan, a kolektiv. Správní právo. 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009. s. 240.

69

Před velkou novelou stavebního zákona byla úprava obsažena především v ust. § 129 odst. 3. Již tato úprava vymezovala dodatečné povolení stavby jako jediný prostředek legalizace černých staveb, i když rozhodovací praxe soudů se snažila pod ust. § 129 odst. 1 písm. b) subsumovat i jiné případy než černé stavby. Z těchto rozhodnutí pak vznikly pochybnosti o tom, zdali i jiné protiprávní stavby nelze napravit prostřednictvím řízení o dodatečném povolení stavby. Starší úprava, kterou vzhledem k významu institutu musíme považovat za velmi útlou a nedostatečnou, obsahovala časté mezery. Problematickým se ukázal být především vztah k řízení o odstranění stavby, vztah ke klasickému stavebnímu řízení a obsah veřejného zájmu chránícího hodnoty stanovené zvláštními zákony, který nesmí být v rozporu s umístěním a vlastnostmi dodatečně povolované stavby. Vzhledem k nedostatečné úpravě se nelze podivovat, že k tématice dodatečného povolení staveb se váže bohatá judikatura vyšších soudů. Nová úprava je co do hloubky podstatně obsáhlejší a snaží se vyřešit problematické pasáže, které dříve byly řešeny pouze v rozhodovací praxi. 7.1.1. Základní znaky řízení Obě úpravy počítají, že žádost o dodatečné povolení stavby podává vlastník stavby nebo stavebník. Ač stavba svým charakterem a vlastnostmi by byla stavbou ohlašovanou nebo povolovanou, řízení o dodatečném povolení má vždy formu formálního správního řízení zakončeného rozhodnutím. Ohlašovaná stavba však bude mít úlevy v podobě toho, že pro rozhodnutí o dodatečném povolení stavby postačí dokumentace v rozsahu požadovaném pro ohlášení. Dřívější úprava rozsah potřebné dokumentace upravovala způsobem, ze kterého mohlo být dovozeno, že i vlastník charakterem ohlašované stavby musel splnit podklady rozsahem potřebné pro stavební povolení. Tento názor byl přijat i rozhodovací praxí s odkazem na mimořádnost tohoto řízení a jeho povahu nápravného opatření protizákonného stavu190. Řízení o dodatečném povolení stavby předpokládá rozhodující iniciativu vlastníka nebo stavebníka. Tyto osoby (vždy jeden z nich) jsou totiž jediní oprávnění k zahájení řízení o dodatečném povolení stavby. Stavební úřad, ani kdyby spatřoval eminentní a objektivní veřejný zájem v zachování stavby, nemůže bez žádosti a součinnosti stavebníka (vlastníka) stavbu dodatečně povolit. I v situaci, kdy stavebník zahájí řízení, nelze přenést důkazní povinnost na stavební úřad, povinnost prokázání 190

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006-75

70

splnění zákonných podmínek pro dodatečné povolení stavby po celou dobu řízení tíží stavebníka, pokud stavebník neprokáže splnění podmínek, bude stavba v řízení o odstranění stavby odstraněna191. Tento absolutní názor byl v rozhodovací praxi NSS korigován v tom smyslu, že k odstranění stavby nepostačí pouze neunesení důkazního břemena stavebníka o existenci podmínek pro dodatečné povolení, ale i sám stavební úřad musí prokázat naplnění zákonných podmínek pro odstranění stavby a jimi odůvodnit svoje rozhodnutí o nařízení odstranění stavby192. Nová úprava zakotvuje taktéž povinnost poučovací stavebního úřadu o možnosti zahájit řízení o dodatečném povolení stavby ve lhůtě 30 dnů od doručení oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby. Předchozí úprava tuto povinnost neznala i rozhodovací praxe se přikláněla k závěru, že neexistuje žádná taková povinnost stavebního úřadu193. Stavební úřad však byl vždy povinen poskytnout obecné poučení v souladu § 4 odst. 2 správního řádu, pokud žadatel vyvinul činnost směřující k podání žádosti k zahájení takového řízení, musel ho stavební úřad poučit o tom, jaké náležitosti taková žádost má mít194. Stavební zákon nyní taktéž výslovně stanovuje odkaz na ustanovení, které se týkají stavebního řízení a územního řízení, které se podpůrně použijí pro řízení o dodatečném povolení stavby. Novinkou, o jejímž účelu důvodová zpráva mlčí, je povinné ohledání místa. Tato obligatorní náležitost zřejmě směřuje k tomu, aby o citlivé problematice černých staveb nebylo rozhodováno tzv. od stolu. Při ohledání stavby zřejmě úředníci budou lépe sto posoudit ohrožení veřejných zájmů stavbou. Velmi důležitou vsuvkou je výslovná možnost účastníků řízení podávat námitky, tato výslovná zmínka je zřejmě zbytečná s ohledem na podpůrnou úlohu ustanovení o stavebním řízení, avšak takto nikdo nevyvrátí úmysl zákonodárce přiznat právo účastníkům řízení tyto námitky uvádět a s nimiž se musí stavební úřad v rozhodnutí vyrovnat. 7.1.2. Účastníci V předchozí úpravě panovala dlouho nejistota o okruhu účastníků. Ačkoliv i rozhodování v rámci dodatečného povolení stavby systematicky spadá do stavebního řádu, nelze automaticky presumovat okruh účastníků dle roviny stavebního řízení. Dle 191

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006, č. j. 6 As 43/2004-101 viz Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 12. 2001, č. j. 31 Ca 77/2001-21 193 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2012, č. j. 2 As 102/2011-112 194 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010-214 192

71

správního řádu je obecně účastníkem žadatel, osoby dotčené přímo na svých právech a osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon195. Dle obecné úpravy zřejmě většina účastníků stavebního řízení dle § 109 stavebního zákona by požadavky naplnila, avšak občanská sdružení chránící veřejné zájmy by byly bez výslovného ustanovení vyloučeny. Takový stav by zvýhodňoval stavebníky černých staveb, kteří by se tímto způsobem mohli vyhnout námitkám těchto sdružení v rámci jejich projektů. Nakonec však rozhodovací praxe dospěla k závěru, že i v rámci řízení o dodatečném povolení stavby se bude aplikovat na okruh účastníků ust. § 109 stavebního zákona196. Velká novela stavebního zákona však problematiku vyjasnila v ust. § 129 odst. 2 je nyní výslovný odkaz na ust. § 109 a v případě, že se dodatečným povolením nahrazuje i územní rozhodnutí i osoby uvedené v ust. § 85 stavebního zákona. Nad základní úroveň znalosti účastnictví v řízení o dodatečném povolení stavby byl řešen197 zajímavý spor o aktivní legitimaci nájemce stavby jako osoby oprávněné k užívání stavby. NSS neshledal přímou aktivní legitimaci nájemce, nájemce vždy musí prokázat souhlas vlastníka, pak ale v řízení nevystupuje jako nájemce, nýbrž jako stavebník. 7.1.3. Podmínky a rozhodnutí Podmínky dodatečného povolení stavby se s velkou novelou nezměnily. Dle ust. § 129 odst. 3 stavebník musí prokázat, že stavba není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, není provedena na pozemku, kde je umisťování staveb zakázáno nebo omezeno a konečně není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu a s veřejným zájmem chráněným zvláštními zákony. Dané důvody pro dodatečné povolení stavby jsou konečné a nemůžou být rozšiřovány a vydání dodatečného povolení ke stavbě podmiňováno splněním jiných podmínek, šlo o by totiž o svévoli stavebního úřadu198. Stavebník černé stavby je penalizován při dodatečném povolání stavby tím, že musí předložit stejnou dokumentaci jako by nešlo o dodatečné povolení stavby a navíc ještě musí prokázat soulad s výše zmíněnými předpoklady. Vyjma ochrany veřejného zájmu nečiní zbylé předpoklady aplikační problémy, avšak veřejný zájem jako pojem právně neurčitý, který stavební úřad musí vyložit s pomocí správního uvážení, přidělává 195

viz § 27 správního řádu viz Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2012, č. j. 22 A 92/2010-26 197 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, č. j. 6 As 51/2005-122 198 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011-108 196

72

stavebníkům nevětší vrásky. Blanketní odkaz na veškeré zvláštní předpisy činí objem různých veřejných zájmů značně širokým. Z důvodu vazby na veřejný zájem nelze tedy s jistotou říci, kde přesně tkví hranice mezi stavbou, která ještě bude dodatečně povolena a mezi stavbou, která bude odstraněna. Jak již bylo v první kapitole zmíněno, veřejným zájmem rozumíme takový zájem, který lze označit za obecný či veřejně prospěšný, případně za zájem společnosti jako celku. Veřejný zájem ze svého principu nesmí být v rozporu platnými předpisy. Stavební zákon sám dává vodítko v podmínkách pro vydání dodatečného povolení stavby, které zájmy považuje za veřejné zájmy ve stavebním právu. Dle rozhodovací praxe199 po naplnění podmínek zkoumá především okolnosti svědčící pro veřejný zájem a oproti příčině existence nepovolené stavby a dobrou víru stavebníka a jeho vlastnické práva. Dle stavebního zákona z roku 1976, pokud byl shledán veřejný zájem na zachování stavby, mohla být dodatečně povolena i stavba, která nebyla v souladu s výše zmíněnými podmínkami. Současná úprava limituje veřejný zájem pouze na zájmy chráněný zvláštními předpisy, tedy v nových podmínkách, aby byla stavba dodatečně povolena, musí bezpodmínečně, bez správního uvážení, splňovat všechny podmínky výše zmíněné vyjma veřejného zájmu chráněného zvláštními předpisu, zde rozhodne stavební úřad v rámci správního uvážení. Z rozhodovací praxe pak dokresluje výše zmíněné předpoklady rozhodnutí, v němž dovodil, že nelze dodatečně povolit stavbu pouze ve výjimečných případech a to stavbu architektonicky nebo společensky významnou, pokud stavba naplňuje podmínky výše stanovené a není v rozporu s veřejnými zájmy chráněnými zvláštními předpisy, stavební úřad stavbu dodatečně povolí200. Shledá-li stavební úřad, že se stavebníkovi podařilo prokázat soulad s podmínkami stanovenými v § 129 odst. 3 stavebního zákona, vydá rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Toto rozhodnutí nahrazuje svým obsahem stavební povolení nebo ohlášení podle charakteristik a vlastností stavby, neexistuje-li rozhodnutí o umístění stavby, nahrazuje i toto rozhodnutí. Z tohoto hlediska tedy rozhodnutí o dodatečném povolení musí mít minimálně náležitosti rozhodnutí, které nahrazuje, náležitosti stavebního povolení, souhlasu a územního rozhodnutí stanovují prováděcí 199 200

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2005, č. j. 3 As 33/2004-68 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003-164

73

předpisy201. Výslovná úprava, o tom že rozhodnutí přímo nahrazuje tato rozhodnutí, se dostala do stavebního zákona až s jeho velkou novelou, ale soudní praxe již dříve dovodila, že rozhodnutí o dodatečném povolení stavby musí mít náležitosti nahrazovaného rozhodnutí202. Řízení o dodatečném povolení stavby by se mělo týkat stavby nejenom ve formální pojetí, ale stavby jako funkčního celku. Stavebník nemůže při pokusu o dodatečné povolení stavbu funkčně spojenou uměle rozdělit, tak aby „mu aspoň něco prošlo“. Daný závěr vyvstal při rozhodnutí NSS týkající se dodatečného povolení stavby rozšíření administrativní budovy a s tím spojené rozšíření přilehlého parkoviště, NSS v tomto případě dovodil, že jsou obě formálně oddělitelné stavby funkčně propojeny, a proto musí být posuzovány pospolu203.

7.2.

Nařízení odstranění černé stavby

Nařízení odstranění stavby musíme považovat za velmi intenzivní zásah do vlastnického práva, jehož realizací dochází k nejen právnímu ale i faktickému zániku stavby jako předmětu vlastnického práva. Z tohoto důvodu nařízení odstranění stavby musíme brát jako prostředek ultima ratio, ke kterému se stavební úřad uchýlí jen v případě, jsou-li vyčerpány všechny ostatní prostředky k zhojení protiprávního stavu týkajícího se černé stavby204. Tento závěr však neplatí, nevyužije-li takové prostředky stavebník černé stavby z vlastní vůle. Ačkoliv rozhodnutí výrazně zasahuje do vlastnického práva, je takový zásah souladný s ústavním zakotvením ochrany vlastnického práva a jeho omezování stanoveném v čl. 11 LZPS. Rozhodnutí o odstranění stavby sleduje legitimní cíl spočívající v zájmu zachovat stavební kázeň, život zdraví, majetek, ochránit životního prostředí a další veřejné zájmy, a proto stanovení povinnosti odstranit černou stavbu je zásahem přiměřeným, jelikož výše zmíněných cílů nelze efektivně dosáhnout jinými prostředky205. 7.2.1. Řízení a podmínky Velkou novelou stavebního zákona došlo k výrazné obměně ustanovení týkajících se odstraňování černé stavby, především přibyly nové důvody pro její 201

viz Vyhláška MMR č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu 202 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006-75 203 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, č. j. 1 As 67/2011-40 204 POTĚŠIL, L., ROZTOČIL, A., HRŮŠOVÁ, K., LACHMANN, M.: Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2013. kom. § 129. 205 viz Nález Ústavní soud ze dne 8. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 482/02

74

odstranění. V rozhodovací praxi soudů docházelo leckdy k situacím, že stavby protiprávní, leč nikoliv černé, z důvodu nedostatku právní úpravy, byly subsumovány pod ustanovení § 129 odst. 1 písm. b), vážícímu se výhradně k černým stavbám, čímž docházelo ke smíchávání termínu černé stavby s termínem jinak protiprávní stavby. Novelou se tedy ozřejmila situace v problematice odstraňování černých staveb a v černých stavbách samotných. V úpravě černých staveb byla dále výslovně zakotvena možnost odstranit černou stavba, ke které sice není zapotřebí součinnosti stavebního úřadu, avšak existencí takové stavby vzniká protiprávní stav. Typicky se jedná o porušení určitého zákonem stanoveného ochranného pásma. Procesní stránka doznala změn, jak již bylo výše naznačeno, v podobě přesnějšího vymezení vztahu mezi řízením o odstranění stavby a řízením o dodatečném povolení stavby. V odstavci desátém § 129 zákonodárce nově výslovně vymezuje okruh účastníků řízení, který je okruhem nezávislým na ust. 109, které určiuje okruh účastníků stavebního řízení. Účelem řízení o odstranění stavby je dosáhnout souladného stavu mezi faktickým stavem, kdy fyzicky existuje stavba, a stavem právní, kdy z hlediska stavebního práva tato stavba neexistuje206. Řízení o odstranění stavby zahajuje výhradně příslušný stavební úřad z moci úřední. Jakákoliv výzva třetí osoby k odstranění stavby se považuje za podnět a podle toho se s ním bude i nakládat. Na zahájení řízení o odstranění stavby tedy není právní nárok, shledá-li stavební úřad, že nejsou naplněny důvody pro iniciaci řízení, řízení nezahájí, když případně o výsledku šetření informuje oznamovatele, avšak při této činnosti nečiní žádné správní rozhodnutí, a tak nelze postup správního orgánu napadat opravnými prostředky. Právo na odstranění stavby nezaniká s plynutím času (nepromlčuje se)207, z toho vyplývá, že stavební úřad může kdykoliv iniciovat řízení, pokud černá stavba nebyla dodatečně povolena. Pokud ze skutkových okolností vyplývá, že zde existuje černá stavba a že nebyla podána žádost na dodatečné povolení stavby, pak nezbývá stavebnímu úřadu než danou stavbu odstranit. V tomto ohledu není stavebnímu úřadu přiznána možnost využít správního uvážení208, a to i kdyby se jednalo o stavbu, na jejímž zachování lpí veřejný zájem. Odstranění stavby dokonce nebrání ani pravomocné rozhodnutí stavebního

206

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008, č. j. 8 As 42/2007-110 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2012, č. j. 2 As 102/2011-112 208 viz Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, č. j. 10 Ca 220/2004-26 207

75

úřadu, jimž bylo povoleno užívání stavby. Dle argumentace NSS, který dovodil takový závěr, jsou hmotněprávní podmínky pro vydání rozhodnutí o odstranění stavby naplněny již, pokud zde není právní titul ke zřízení stavby. Řízení o odstranění stavby je přímo svázáno s řízením (nebo úkony), jejichž účelem je vydání právního titulu ke zřízení stavby, neexistuje přímý vztah k jinému řízení (úkonu), které nenahrazují stavební povolení209. Naopak zjištění, že stavba je neoprávněná (popřípadě byla neoprávněná i ex ante před jejím zřízením) z pohledu ust. § 135c občanského zákoník, při splnění stavebně právních předpokladů, tedy existence stavebního povolení nebo jiného právního titulu nahrazujícího stavební povolení, nevede k naplnění zákonných podmínek pro vydání rozhodnutí o jejím odstranění. Případný vlastník pozemku se v takovém případě musí domáhat práva odstranit stavbu dle ustanovení občanského práva210. Pokud tedy stavební úřad dospěje z prokázaných skutkových zjištění k závěru, že existují zákonem stanovené podmínky pro vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, nařídí její odstranění. Z důvodu toho, že se jedná o velmi citlivé téma, které s vysokou pravděpodobností bude přezkoumáváno u odvolacího orgánu, případně ve správním soudnictví, je důležité, aby správní úřad byl přesný při konstrukci rozhodnutí a odůvodnění rozhodnutí. V rozhodnutí musí být přesně vymezeno, co se nařizuje odstranit. U celé stavby především určení pozemků, na kterých stavba byla zřízena, a to minimálně jejich parcelním číslem a katastrálním územím, ve kterém se nacházejí, nachází-li se více staveb na jednom pozemku, bude muset stavební úřad použít i další definiční kritéria, např. zastavená plocha, počet podlaží, účel stavby atd. Těžší situace pro stavební úřad nastává, pokud je odstraňována pouze část stavby. V takovém případě nemůžeme přesně a obecně říci náležitosti enunciátu rozhodnutí, bude vždy záležet na konkrétní stavbě. Stavební úřad se musí popasovat s rozhodnutím tak, aby část stavby byla naprosto zřejmě odlišitelná od zbytku stavby, pokud by se tak nestalo, rozhodnutí bude pro neurčitost nevykonatelné. 7.2.2. Výkon rozhodnutí Nařídí-li stavební úřad pravomocně odstranění stavby, pak existuje sice exekuční titul, avšak tímto trnitá cesta černé stavby ještě nekončí, závěrečná fáze spočívá ve 209 210

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, č. j. 3 As 11/2007-92 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, č. j. 3 Ans 3/2006-85

76

faktickém vymožení práva prostřednictvím fyzického odstranění stavby. Stavební zákon výslovnou úpravu exekučního řízení neobsahuje, proto se na výkon rozhodnutí užije obecná úprava správního řádu. Exekučním orgánem dle příslušných zákonných ustanovení je stavební úřad, který vydal rozhodnutí. Stavební úřad může požádat o výkon rozhodnutí soud211 anebo soudního exekutora. Problematika výkonu rozhodnutí o odstranění stavby spočívá v tom, že odstranění stavby může být nákladná věc. Pokud se stavební úřad rozhodne vykonat rozhodnutí sám, platí sice ust. § 116 odst. 1 obsahující povinnost povinného uhradit náklady exekuce, avšak toto ustanovení je relativizováno v odst. 3, kde zákon uvádí, že hotové výdaje platí zálohově správní úřad sám. Pohledávku správního úřadu na náhradu nákladů řízení sice může vymáhat jako peněžité plnění skrze finanční úřady, avšak pokud je povinný nemajetný, tak může stavební úřad přijít zkrátka. Z těchto důvodů se nelze divit mnohdy liknavému přístupu stavebních úřadů k výkonu rozhodnutí o odstranění stavby. Správní úřad může však obejít výše zmíněné možné neblahé následky tím, že exekucí rozhodnutí v souladu s ust. § 119 správního řádu pověří jinou osobu, typicky stavebního podnikatele. Dle odst. 4 pak v takovém případě může usnesením uložit povinnost zálohu na náklady exekuce předem, bude-li stavebník však skutečně nemajetný ani tento postup nezajistí, že nakonec uhradí náklady stavební úřad. Další možností je získání peněžních prostředků deponovaných u krajských úřadů, které stát vyčlenil na pokrytí nákladů veřejné správy na zvýšené náklady v souladu s novými instituty ve stavebním zákonu po jeho velké novele212. Pokud stavební úřad cítí, že by černý petr v podobě nákladů exekuce mohl zůstat v jeho rukou, pak mu správní řád nabízí alternativy jak se vyhnout přímému fyzickému odstranění černé stavby anebo alespoň pozdržet přímý výkon. Stavební úřad může stavebníka před nařízením exekuce exekuční výzvou se stanovením lhůty vyzvat k dobrovolnému splnění povinnosti. Za určitých specifických podmínek, kdy stavební úřad dojde k závěru, že přímé vynucení není účelný (např. určité drobné stavby), pak lze

211

po novele zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ve znění pozdějších předpisů dle ust. § 251 odst. 2 soud vykoná správní rozhodnutí pouze, pokud nelze vykonat dle správního řádu 212 ČERNÍN, Karel. Jak odstranit černou stavbu. Moderní obec. 2012. č. 9. s. 37.

77

aplikovat i ust. § 112 písm. c) správního řádu ve spojení s ust. § 129, které pojednává o ukládání donucovacích pokut do maximální výše 100.000 Kč213. Stavební úřad může podat žádost o provedení exekuce soudního exekutora. Cílem takového činu by bylo především zbavení se administrativy procesu odstranění a odpovědnosti za výkon rozhodnutí vzhledem k povinnosti stavebního úřadu je povinen postupu bez zbytečných průtahů214, avšak zajisté převodem výkon rozhodnutí se stavební úřad nezbavuje všech svých povinností, zřejmě mu vzniká povinnost vůči exekutorovi součinnost tak, aby mohla být exekuce vyřízena co nejrychleji. Stavební úřad má v řízení dle exekučního řádu postavení oprávněného a z toho vyplývající práva a povinnosti, a to i v případě, že sám nemá právní subjektivitu215. Výkon rozhodnutí prostřednictvím soudního exekutora, však neřeší nejpalčivější problém, a to otázku financování výkonu, kdy i oprávněný v rámci exekučního řízení za určitých okolností může nést náklady exekuce216. Stavební úřad tedy v rámci výkonu rozhodnutí možnost vybrat z několika možností provedení výkonu rozhodnutí o odstranění stavby, avšak možnost finanční ztráty může v každém z těchto případů dopadnout právě na stavební úřad, což bude jedním z klíčových motivů, proč stavební úřady často váhají nad fyzickým výkonem rozhodnutí o odstranění stavby.

7.3. Vztah řízení o odstranění stavby s řízením o dodatečném povolení stavby Řízení o dodatečném povolení stavby s řízením o odstranění stavby jsou řízení úzce propojena. Jejich účelem je vyřešit protiprávní stav týkající se černé stavby, i když v případě řízení o odstranění stavby se může týkat i jiných protiprávních staveb než těch černých. Už z povahy, v případě kladného rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, vyplývá, že takové rozhodnutí výrazně ovlivní výsledek řízení o odstranění stavby, proto výsledek řízení o dodatečném povolení stavby je ve své podstatě prejudiciální otázkou pro řízení o odstranění stavby, z logických důsledků by tedy mělo předcházet 213

HANÁK, Marek. Výkon rozhodnutí stavebního úřadu, Právní rádce. 2006. č. 1. s. 40. viz § 6 odst. 1 správního řádu 215 viz Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 7. 1999, sp. zn. 20 Cdo 2539/98 216 viz § 89 zák. č. 120/2001 Sb., Zákon o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů 214

78

rozhodnutí o odstranění stavby. Jeden podstatný rozdíl však nalezneme mezi oběma řízeními, řízení o odstranění stavby je striktně řízení zahajované ex offcio, kdežto řízení o dodatečném povolení stavby je čistě návrhové řízení. Za úpravy předcházející dnešnímu stavu vznikala řada pochybností o vztahu mezi těmito řízeními. Z textu normy nešlo bezpochyby dovodit, zdali lze zahájit řízení o dodatečném povolení pouze v rámci řízení odstranění stavby, anebo lze takové řízení iniciovat i samostatně bez předchozího zahájení řízení o odstranění stavby. Dále z ustanovení stavebního zákona jasně nevyplývalo, zda se jedná o jediné řízení či dvě samostatná řízení. Pokud jsme argumentačně dospěli k závěru, že jsou to dvě samostatná řízení. Zákonodárce neřešil ani pregnantně situaci v mezitímní době, kdy probíhají obě řízení paralelně. Stavební úřad byl sice ze zákona povinen řízení o odstranění přerušit, ale v praxi docházelo k situacím, že k formálnímu přerušení nedošlo, a pak byl ze zákona stavební úřad povinen rozhodovat v určitých lhůtách, pokud je nedodržel, účastníci se oprávněně obraceli na nadřízený orgán s žádostí o poskytnutí opatření proti nečinnosti rozhodujícího orgánu. Pokud by však orgán vydal rozhodnutí o odstranění stavby, které by kolidovalo s následně vydaným rozhodnutím o dodatečném povolení stavby, odhlédneme-li od katastrofické situace, že rozhodnutí bylo mezitím vykonáno, existovaly by zde dvě protichůdná rozhodnutí a takový stav by bylo nutné upravit řízením o prohlášení nicotnosti rozhodnutí o odstranění stavby. Většina z otázek byla vyřešena za přispění soudní praxe, jako například oddělenost obou řízení217, avšak dle názoru NSS218 nejde obě řízení plně oddělit. Řízení o dodatečném povolení stavby je svoji povahou akcesorické a fakultativní řízení oproti řízení o odstranění stavby, což znamená, že nemusí proběhnout, avšak pokud probíhá, musí být zahájeno řízení, jehož předmětem je odstranění stavby. Žádost o dodatečném povolení stavby, kterou žadatel podal, dříve než bylo zahájeno řízení o odstranění, muselo být, za předchozí úpravy, správní řízení zastaveno pro svou předčasnost a s tím spojenou nepřípustnost219. Tento závěr považuji za krapet absurdní, protože za takové situace v podstatě nezbylo stavebníkovi, z důvodu oficiality řízení o odstranění stavby, nic jiného než se jít udat na stavební úřad a milostivě stavební úřad požádat, jestli by

217

viz Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 15 Ca 64/2009 srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 1 Ans 9/2009 - 87 219 viz § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu 218

79

nechtěl již začít řešit jeho černou stavbu. Nová úprava stavebního zákona se staví k těmto otázkám čelem a v ust. § 129 odst. 2 upravuje situace výše popsanou tak, že podá-li stavebník žádost předčasně, má se za to (nevyvratitelná právní domněnka), že tato žádost byla dodána až v okamžiku iniciace řízení o odstranění stavby. Ve výše zmíněném rozhodnutí byla vyřešena i otázka situace, kdy stavební úřad nesplní svoji zákonnou povinnost a nepřeruší řízení. I přestože stavební úřad porušil dvě své povinnosti, převáží zájem na tom, aby se neodstraňovala stavba, která potenciálně může být dodatečně povolena. I pokud stavební úřad nepřeruší řízení o odstranění stavby nelze o odstranění rozhodnout do konce řízení o dodatečném povolení stavby, byť by to bylo jeho zastavením prostřednictvím usnesení.

80

8. Správní sankce za černou stavbu Správní sankce jsou úzce spojeny s termínem správní delikt. Správním deliktem rozumíme protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán trest stanovený normou správního práva220. Správní delikty můžeme dělit dle různých kategorií. Nejpraktičtější zřejmě však je dělit správní delikty na přestupky, jako zaviněné správní delikty, které může spáchat jen fyzická osoba a které jsou za přestupek výslovně označeny221, a ostatní správní delikty. Přestupky se odlišují od ostatních správních deliktů především tím, že velká část hmotně i procesně právní úpravy je obsažena v samostatném zákonu o přestupcích. Konkrétní skutkové podstaty přestupků však jsou obsaženy nejen v zákoně o přestupcích, ale jsou roztroušeny po téměř nespočetném množství zvláštních zákonů. Stavební zákon věnuje správním deliktům hlavu V. v části páté. Ust. § 179 a 180 se zaobírají přestupky a § 180, 181 a 182 pak upravují skutkové podstaty obecnou úpravu vybraných otázek správního řízení jiných správních deliktů. I v této části se výrazně změnila situace po velké novele stavebního zákona. Došlo především v souvislosti s upřesněním jednotlivých institutů stavebního práva i ke zpřesnění jednotlivých skutkových podstat přestupků a jiných správních deliktů. Tato snaha resultovala v množstevním zvýšení počtu skutkových podstat. Naopak výše možných sankcí zůstala nezměněna, tedy rovnoprávně jak pro přestupky, tak pro jiné správní delikty stavební úřad může za taxativně vyjmenované činy udělit maximální sankci ve výši 2.000.000 Kč. Ve stavebním zákoníku z roku 1976222 zákonodárce zvýhodňoval ještě pachatele přestupku, když fyzická osoba jako pachatel přestupku mohla být potrestána v maximální výši 100.000 Kč. Úprava stavebního zákona z roku 1976, ve většině škodlivějších a závažnějších případů stanovovala minimální hranice sankcí. Taková konstrukce však s přijetím nového stavebního zákona a posunu v doktríně správního trestání byla odstraněna. Před velkou novelou stavebního zákona byly pro černé stavby rozhodné především skutkové podstaty uvedené v ust. § 178 odst. 1 písm. a), g), k) a n) [analogicky v ust. § 180 odst. 1 písm. a), g), k) a h) pro podnikající fyzické osoby a 220

viz HENDRYCH, Dušan, a kolektiv. Správní právo. 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2009. s. 448 viz ust. § 2 zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů 222 srov. § 105 stavebního zákona z roku 1976 221

81

osoby právnické]. Když písm. a) pokrývalo jednání pachatele, který zřídil stavbu, kterou musel ohlásit, písm. g) pak pokrývalo činy spočívající ve změně stavby podléhající stavebnímu řízení, písm. k) pak zřízení novostavby bez povolení a konečně písm. n), se soustředilo na nejtěžší prohřešky černé výstavby na území chráněných zvláštními zákony z hlediska ochranných pásem a ochrany přírody a na územích nezastavitelných. V souladu s mírou ohrožení veřejných zájmů, byly stanoveny i sankce. Pro neohlášené černé stavby ve výši až 200.000 Kč, pro nepovolené stavby až 500.000 Kč a za hrubé porušení veřejných zájmů ve výstavbě bylo považováno porušení pokryté skutkovou podstatou zmíněnou v písm. n) sankcionovanou až do výše 2.000.000 Kč. V nové úpravě se problematice správních deliktů v oblasti černých staveb věnuje ust. § 178 odst. 2 [analogicky v ust. § 180 odst. 2 pro právnické osoby a fyzické osoby podnikající]. Písm. a) až c) dopadají na ohlašované stavby, když pokrývají jednání pachatele, kdy stavebník ohlašovanou stavbu provede bez souhlasu stavebního úřadu, v rozporu se souhlasem anebo bez souhlasu v nezastavitelném anebo chráněném území. Písm. d) až h) pak stanovují skutkové podstaty týkající se černých staveb spadajících do režimu stavebního řízení. Rozlišující znaky jednotlivých skutkových podstat jsou podobné, jako u ohlašovaných staveb jenom došlo k určitému přeskupení skutkových podstat a jejich sloučení do jednoho odstavce zákona. Nová úprava vydělila skutkové podstaty týkající černé stavby u změny stavby, jako forma méně závažného poškození veřejného zájmu. Naopak se udrželo formální dělení skutkových podstat na skutkové podstaty pro ohlašované stavby jako stavby, kde veřejný zájem je přece jenom menší a povolované stavby (s ohledem na odklony), s tím souvisí i nižší hrozící sankce u staveb ohlašovaných pro stejné skutkové podstaty povolovaných staveb. Nejškodlivějším zásahem do veřejného zájmu ve výstavbě je nyní explicitně jakákoliv forma černé stavby v nezastavitelném území nebo v území chráněném. Černá stavba ve formě novostavby, změny stavby ale i rozporu s povolením ke stavbě naplňuje skutkové podstaty, které jsou trestány nejvyšší možnou sankcí, a to ve výši 2.000.000 Kč. Skutkovou podstatu správního deliktu, s ohledem na navrhovanou obranu proti černým stavbám, naplní osoba, která neuposlechne výzvu k zastavení stavebních prací, učiněnou na základě ust. § 134 odst. 4 stavebního zákona a i osoba, která v rozporu se zákazem užívání stavby učiněná na základě pověření stavebního úřadu dle § 120 odst. 2 stavebního zákona tuto stavbu dále protiprávně užívá. S černými stavbami souvisí ještě

82

správní trestání v rámci zvláštních zákonů. Stavební zákon sice od účinnosti velké novely nabízí možnost odstranit stavbu provedenou v rozporu se zvláštními předpisy223, avšak v rámci správního postihu takové jednání netrestá. Trestání takového protiprávního jednání je ponecháno na zvláštních zákonech224.

8.1.

Správní sankce v praxi

Úprava stavebního zákona dává stavebnímu úřadu široké správní uvážení v rámci udělování výše sankcí pro černé stavby a jejich stavebníky. Správní uvážení se u nejlehčích provinění pohybuje od 0 Kč po 200.000 Kč a u nejtěžších deliktů od 0 Kč do 2.000.000 Kč. Proto si kladu otázku, jakým způsobem využívání stavební úřad své pravomoci. Správním uvážením rozumíme situaci, kdy zákon poskytuje správnímu orgánu volný prostor k rozhodování v hranicích stanovených takovým zákonem225. Stavební úřad tedy pomocí zhodnocení prokázaného skutkového stavu (forma zavinění, škodlivost jednání, poškození práv 3. osob, osobní poměry pachatele atd.) rozhodne v mezích vytyčených zákonem, jaký trest uloží. Hlavním kritériem při určování výše pokuty není sama skutková podstata, nýbrž intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě226. Pro určení výše pokuty není tedy rozhodující, zdali hrozí při naplnění znaků skutkové podstaty pokuta ve výši 100.000 Kč anebo 50.000.000 Kč, ale povaha a závažnost spáchaného deliktu. Dle rozboru rozhodovací praxe vyšších správních soudů a stavebních úřadů se při postihování forem protiprávního chování v souvislosti s problematikou černých staveb drží stavební úřady poměrně při zemi. Při nejflagrantnějším porušení většiny zásad stavebního a územního řízení došlo na základě protiprávního jednání naplňujícího znaky přestupku nyní dle § ust. § 178 odst. 2 písm. f) a zároveň a ust. § 178 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, za situace kdy stavebník umístil a zřídil svoji luxusní vilu v rozporu s územním plánem v nezastavitelném území, bez územního a stavebního

223

viz § 129 odst. 1 písm. d) stavebního zákona např. § 50 odst. 1 ve spojení s § 9 odst. 1 zákona o drahách 225 HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 958. ISBN 978-807400-059-1. 226 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2008, č. j. 4 As 37/2007-119 224

83

opatření, a to v prostoru parku, stavební úřad pravomocně udělit pokutu ve výši 200.000 Kč227. A i tato výše pokuty je poměrně vybočující. Stavební úřad hodnotí při svém rozhodování různé aspekty, především pak míru poškození veřejných zájmů, škodlivost a poškozený práv třetích osob. Povětšinou pak dovodí závěr, že sankce za zřízení černé stavby se pohybuje okolo 50.000 Kč. Pokutou přesně ve výši 50.000 Kč například stavební úřad ocenil změnu vzhledu stavby (změna umístění oken na stavbě) v chráněné krajinné oblasti228. Pokutou ve výši 30.000 pak bylo oceněno nepovolené zateplení fasády obytného domu229. Pokud však intenzita porušení veřejných zájmů je nízká vzhledem k intenzitě skutkových okolností, jako v případě černé stavby přístřešku pro osobní automobil u rodinného domu v zastavěném území, nenarušujícího práva třetích osob, je přiměřená i pokuta ve výši 10.000 Kč230. V praxi stavebních úřadů tedy není využit plně potenciál sankcí, které umožňuje udělit zákonodárce. Výší možných sankcí, které lze udělit, vyjadřuje zákonodárce svou představu o závažnosti porušení právních povinností, k nimž se skutkové podstaty váží. Pokud stavební úřad v případě flagrantních a extremně závažném porušení, využije pouze sankci ve výši 1/10 možné sankce (osobní poměry v tomto konkrétním případu nehrají roli), tak zřejmě takovým rozhodnutím není úplně naplněn zákonodárcův úmysl.

227

viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2011, č. j. 3 As 18/2010-55 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009, č. j. 1 As 35/2009-69 229 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2012, č. j. 1 As 115/2012-33 230 viz Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23 228

84

Závěr V práci jsem se pokusil osvětlit jednotlivé fáze právní problematiky černých staveb a právních pojmů spojených s černými stavbami. V úvodu práce jsem se věnoval definici pojmu stavby samotné, porovnal jsem dva základní protichůdné právní principy (ochrana veřejného zájmu oproti ochraně vlastnického práva), které se střetávají v otázkách a sporech týkajících se černých staveb. Podrobně jsem se věnoval právním titulům vzniku staveb, možnosti jejich zrušení a zániku a s tím související předpoklady pro vznik černé stavby. Následně jsem se pokusil vymezit právní obsah samotného pojmu černé stavby a odlišit černé stavby od neoprávněných staveb a staveb jinak protiprávních. Po definici pojmu černá stavba jsem se věnoval otázce právních vztahů vážících se k černé z pohledu její existence a možných důsledků vyplývajících z povahy její protiprávnosti a možné obrany třetích osoby proti zásahu do jejich práv existencí černé stavby. V poslední třetině práce jsem se zohlednil různé varianty řešení otázky černé stavby, tedy její dodatečnou legalizaci a řešení otázky černé stavby jejím odstraněním. S otázkou řešení černé stavby je úzce spjata správní odpovědnost stavebníka černé stavby za správní delikty, jimž byl věnován poslední oddíl. Práce tak zřejmě naplnila základní vytyčený cíl uceleného výkladu o černých stavbám, a to od jejich vzniku, až do jejich zániku. Ve vymezení cílů této diplomové práce jsem si stanovil i zmínit se o nových trendech v českém stavebním právu. S tímto úkolem souvisí především zhodnocení dopadů velké novely stavebního zákoníku učiněné zák. č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. V našich podmínkách a s ohledem na kvantitu a kvalitu nové legislativy obecně panuje názor, že většina novel spíše přináší komplikace do života adresátů právních norem. S tímto názorem však nemůžu souhlas u velké novely stavebního zákona, alespoň z pohledu problematiky černých staveb se sebou novela přinesla pozitiva. Velká novela vyřešila řadu teoretickopraktických problémů. Povětšinou se nejednalo o revoluci typu zavedení institutu autorizovaného inspektora nebo veřejnoprávní smlouvy jako alternativy stavebního řízení, avšak došlo především k podrobnější úpravě a upřesnění řady právních institutů, s jejichž výkladem si i aplikující soudní soustava nevěděla dlouho rady. S novelou přišla především výslovná úprava povahy souhlasů a výslovné možnosti jejich

85

přezkumu. Novela dále nepočítá již s institutem fikce souhlasu, který s sebou nesl riziko korupčního jednání. Velká novela taktéž vymezila poměr mezi stavebním řízením a režimem ohlášení v podobě výslovně řešené situace. Velkými proměnami taktéž prošel institut veřejnoprávní smlouvy nahrazující stavební povolení, jejíž minimalistická úprava se značně rozšířila a zpřesnila. V problematice stavebního povolení neproběhlo tolik změn, ale například vznik institutu opakovaného stavebního povolení, přináší nové možnosti pro stavebníky, jimž bylo zrušeno ex post stavební povolení. S ohledem na institut certifikátu autorizovaného inspektora je již úspěch jenom to, že příslušná ustanovení se nyní nejmenují zkrácené stavební řízení, což bylo označení značně zavádějící. Dále musíme kvitovat zvýšení práv osob, které by byly jinak účastníky stavebního řízení a možnost zasáhnout proti nezákonnému certifikátu v rukou stavebního úřadu a dotčených osob. V režimu odstranění stavby vzhledem k specifickému tématu černých staveb asi nejvýraznějšímu posunu kupředu, kdy došlo k ustanovení nových důvodů k odstranění stavby a tím došlo k striktnímu oddělení důvodu pro odstranění stavby černé stavby od jiných důvodů. Z výše zmíněným souvisí i nynější výlučnost řízení o dodatečném povolení stavby pro černé stavby, u jiných protiprávních staveb jsou preferovány jiné právní instituty (opakované stavební řízení). Velká novela tedy přinesla řadu změn, a to k lepšímu, avšak abych nepěl jenom ódy, stále existují témata, u kterých přichází možnost ke zlepšení de lege ferenda. Především se jedná o otázku možnosti přezkumu úkonů stavebního úřadu, které nejsou rozhodnutím. Zákon sice předvídá možnost přezkumného řízení s klasickými lhůtami dle správního řádu, což považuji mimochodem za zbytečné uvádět ve stavebním zákonu, avšak dále již neupravuje žádný opravný prostředek, který by mohl podat okruh osob, které mohou být nejvíce poškozeny případnou stavbou. Nejvyšší soud231 výslovně naznačil u veřejnoprávní smlouvy a oznámení stavebního záměru, že se lze domáhat určení neexistence jejich právních účinků dle § 142 správního řádu, avšak lze předpokládat, že takové řízení lze iniciovat i u ohlášení. Toto řízení je spoře upraveno ve správním řádu a neexistuje lhůta pro jeho podání. Chtěl-li by tedy zákonodárce zachovat zjednodušující charakter těchto institutů, ale zároveň udržet právní jistotu oprávněných ke zřízení stavby, pak by bylo vhodné upravit zhojení právní vad právního 231

viz Usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9

86

titulu po určitém čase. Veřejné právo totiž nezná institut vydržení práva. Neměl-li tedy titul ke zřízení právní účinky je stavba černou stavbou, a to dokud nebude dodatečně stavba povolena, anebo odstraněna. Druhý můj návrh de le ferenda není spojen přímo s velkou novelou, avšak dle mého názoru ve stavebním zákonu chybí výslovná úprava možnosti bránit se černé stavbě aktivně. Nejenže řízení o odstranění stavby je zahájeno pouze ex officio, což lze pochopit z hlediska šikanózního zahajování řízení, avšak není zajištěna ani možnost třetích osob zabránit stavebníkovi v pokračování zřizování černé stavby ve fázi výstavby, v této fázi je přitom nejvýhodnější zastavit černou stavbu, a to jak pro stavebníka, tak pro osoby dotčené takovou stavbou. Zde by mohla být přiznána možnost takovým osobám hájit svá práva prostřednictvím ustanovením, která by se mohla blížit formě předběžného opatření před zahájením řízení232 v podobě příkazu stavebního úřad stavebníkovi bezodkladně zastavit stavební práce oproti složené přiměřené záloze a povinnosti iniciovat v určité lhůtě správní řízení, k čemuž by také byl oprávněn. Součastný stav stavebního zákona s ohledem na černé stavby lze považovat za právní jistější než před velkou novelu především, co se týče vzniku oprávnění zřídit stavbu a možnosti dostat se tak do režimu černých staveb, byť neúmyslně, avšak stále je co zlepšovat.

232

správní řád zná, na rozdíl od občanského soudního řádu, pouze předběžné opatření v rámci zahájeného správního řízení

87

Zkratky AI

autorizovaný inspektor

ESD

Evropský soudní dvůr

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

EÚOLPZS

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

katastrální zákon

Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů

LZPS

Úst. zák. č. 2/1993 Sb., úst. zák. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů

MMR

Ministerstvo pro místní rozvoj

občanský zákoník

Zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

nový občanský zákoník

Zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

NS

Nejvyšší soud

NSS

Nejvyšší správní soud

NPŠ

Národní park Šumava

PSP

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky

s.ř.s.

Zák. č. 150/2002 Sb., správní řád soudní, ve znění pozdějších předpisů

správní řád

Zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

stavební zákon z roku

Zák. č. 50/1976 Sb., o územní plánování a stavebním řádu,

1976

ve znění pozdějších předpisů

stavební zákon, stavební

Zák. č. 186/2006 Sb., o územním plánování a stavebním

zákon z 2006

řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů

Ústava

Úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

velká novela stavebního

Zák. č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006

zákoníku

Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony

88

vodní zákon

Zák. č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů

VPFS

výrobek plnící funkci stavby

VPS

veřejnoprávní smlouva

Vyhláška o požadavcích

Vyhláška MMR č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích

na území

na využití území

Vyhláška o technických

Vyhláška

požadavcích

požadavcích na stavby

zákon o drahách

Zák. č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších

MMR

předpisů

89

č.

268/2009

Sb.,

o

technických

Literatura Knižní publikace 1) BLAŽEK, Jiří. Stavební zákon s komentářem a prováděcími vyhláškami 2009. 2. aktualizované vyd. Olomouc: ANAG, 2009, 599 s. ISBN 978-80-7263-513-9. 2) ČÁP, Milan, Miroslav, HEGENBART, Bedřich, SAKAŘ. Slovník stavebního práva. 1. vyd. Praha: SEPROM spol. s r.o., 1994. 208 s. 3) DOLEŽAL, Jiří, Jan MAREČEK a Oldřich VOBOŘIL. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vyd. Praha: Linde Praha a.s., 2005, 590 s. ISBN 80-85647-31-1. 4) GERLOCH, Aleš. Teorie práva. 3. rozš. vyd. Plzeň: Čeněk, 2004, 343 s. ISBN 8086473-85-6. 5) HEGENBART, Miroslav. Stavební zákon: komentář. Vyd. 1. Praha: Beck, 2008, XIV, 490 s. ISBN 978-80-7400-044-7. 6) HENDRYCH, Dušan. Správní právo: obecná část. 7. vydání, Praha: Beck, 2009, XXXVIII, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. 7) HENDRYCH, Dušan, Miroslav BĚLINA, Josef FIALA, Pavel ŠÁMAL, Ivana ŠTENGLOVÁ a Pavel ŠTURMA. Právnický slovník. 3. podstatně rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 1459 s. ISBN 978-80-7400-059-1. 8) JEMELKA, Luboš. Správní řád: komentář. 3 vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, XXVI, 690 s. ISBN 978-80-7400-401-8. 9) LALÍK, Michal. Prováděcí vyhlášky ke stavebnímu zákonu. Vyd. 1. V Praze: C.H. Beck, 2011, xiv, 787 s. ISBN 978-80-7400-378-3. 10) LALÍK, Michal. Legalizace staveb. 1. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2012, VII, 280 s. ISBN 978-80-7179-074-7. 11) MAREK, Karel, Petr PRŮCHA. Stavební právo v teorii a praxi. Vyd. 1. Praha: Leges, 2011, 400 s. ISBN 978-80-87576-00-7. 12) POTĚŠIL, Lukáš, ROZTOČIL, Aleš, HRŮŠOVÁ, Klára, LACHMANN, Martin. Stavební zákon - online komentář. 2. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2013.

90

13) ŠVESTKA Jiří, Jiří SPÁČIL, Marta ŠKÁROVÁ a Milan HULMÁK. Občanský zákoník: komentář. 1 vyd. Praha: Beck, 2008, XVI, 1221 s. ISBN 978-84-7400004-1.

Odborné články 14) BALÁK, František, Zdeněk DES, Jiří SPÁČIL. K pojmu „stavba“ z hlediska občanskoprávního v judikatuře posledních let. Soudní rozhledy. Praha: C. H. Beck. 1998. č. 12. s. 313. ISSN 1211-4405. 15) STAŠA, Josef. O tzv. černé stavbě. Pocta Otovi Novotnému k 80. narozeninám. 312-323. ISSN 978-80-7357-365-2. 16) STAŠA, Josef. Jaká je a jaká má být právní povaha autorizovaného inspektora a jeho činnosti. Stavební právo: Bulletin. Praha: ČSSP, 2009. č. 3. s. 58. ISSN 12116386. 17) STAŠA, Josef. Režimy provádění stavebních záměrů po „velké“ novele stavebního zákona. Stavební právo: bulletin: ČSSP. 2012. č. 3. s. 65. ISSN 1211-6386. 18) NEUBAUEROVÁ, Stanislava, VAŠÍKOVÁ, Jana. Řízení o tzv. černé stavbě po novele stavebního zákona /1. Moderní obec. 2013. č. 3. s. 23. ISSN 1211-0507. 19) NEUBAUEROVÁ, Stanislava, VAŠÍKOVÁ, Jana. Řízení o tzv. černé stavbě po novele stavebního zákona /2. Moderní obec. 2013. č. 4. s. 15. ISSN 1211-0507. 20) TOŠNER, Ondřej. Nový stavební zákon: právní povaha zjednodušených postupů a ochrana před neoprávněnou stavbou. Právní rozhledy. 2008. s. 401-405. ISSN 1210-6410. 21) HEGENBART, Miroslav. Privatizace stavebního řízení a příprava autorizovaných inspektorů. Právní zpravodaj. 4-2007. 22) BĚLOHRADOVÁ, Jitka. K právní úpravě tzv. zkráceného stavebního řízení. Právní fórum. 2012. č. 4 s. 150. ISSN 1214-7966. 23) HRŮSOVÁ, Klára. Judikatura NSS: Autorizovaní inspektoři. Soudní rozhledy. 2012. č. 10. s. 342. ISSN 1211-4405. 24) MALÝ, Stanislav. Ústní příkaz k odstranění stavby a neodkladné zabezpečovací práce. Právní rádce. 2004, č. 3. s. 42. ISSN 1210-4817.

91

25) MALÝ, Stanislav. Základní pojmy a kategorie stavebního zákona. Právní rádce. 2005. č. 1, s. 23. ISSN 1210-4817. 26) MALÝ, Stanislav. Zrušení pravomocného stavebního povolení. Právní rádce. 2003. č. 10, s. 52. ISSN 1210-4817. 27) MALÝ, Stanislav. Stavební zákon – čtyři roky praxe. Právní rádce. 2011. č. 7, s. 56. ISSN 1210-4817. 28) SPÁČIL, Jiří. Stavby a obdobné objekty v judikatuře Nejvyššího soudu. Soudní rozhledy. 2005. č. 8. s. 281. ISSN 1211-4405. 29) MALÝ, Stanislav. Odstranění stavby pro zrušení stavebního povolení. Právní rádce. 2003, č. 10. s. 50. ISSN 1210-4817. 30) BEDNÁŘ, Josef. Vede rozpor s územním rozhodnutím vždy k nařízení odstranění stavby?, Právní rádce. 2003. č. 3. s. 32. ISSN 1210-4817. 31) HANÁK, Marek. Výkon rozhodnutí stavebního úřadu, Právní rádce. 2006. č. 1. s. 40. ISSN 1210-4817. 32) MALÝ, Stanislav. Odstraňování staveb, Právní rádce. 2003. č. 7. s. 42. ISSN 12104817. 33) MALÝ, Stanislav. Odstraňování staveb, Právní rádce. 2003. č. 1. s. 42. ISSN 12104817. 34) MALÝ, Stanislav. Nepovolené stavby a zařízení, Právní rádce. 2003. č. 8. s. 25. ISSN 1210-4817. 35) CHALUPA, Luboš. Odstranění nepovolených stavebních úprav, Právní rádce. 2009. č. 11. s. 38. ISSN 1210-4817. 36) ČERNÍN, Karel. Jak zastavit černou stavbu?. Moderní obec. 2012. č. 8. s. 32. ISSN 1211-0507. 37) ČERNÍN, Karel. Jak odstranit černou stavbu. Moderní obec. 2012. č. 9. s. 37. ISSN 1211-0507.

92

Internetové zdroje 38) JEDLIČKOVÁ, Bohdana. Pojem veřejného zájmu v mezinárodní praxi. epravo.cz. Poslední

změna

23.

10.

2009

[cit.

6.

3.

2013].

Dostupné

z:

http://www.epravo.cz/top/clanky/pojem-verejneho-zajmu-v-mezinarodni-praxi58588.html. 39) SOUHRNNÁ ZPRÁVA O ČINNOSTI VEŘEJNÉHO OCHRÁNCE PRÁV: Za rok 2006.

[online].

s.

118

[cit.

Dostupné

2013-07-27].

z:

http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovn u/Souhrnna_zprava_VOP_2006.pdf 40) Sněmovní tisk č. 261 z II. volebního období PSP: Návrh změny zákona, kterým se mění a doplňuje zák. č. 50/1976. In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. 2013-03-19]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t026100a.htm. 41) Sněmovní tisk č. 998 z IV. volebního období PSP: Vládní návrh zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). In: [Digitální depozitář PSP]. [cit. Dostupné

2013-03-30].

z:

http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=4&ct=998&ct1=0. 42) Sněmovní tisk č. 573 z VI. volebního období PSP: Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony. In: [Digitální depozitář

PSP].

[cit.

2013-04-30].

Dostupné

http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=6&CT=573&CT1=0.

Právní předpisy 1) Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., úst. zák. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů 2) Ústavní zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 3) Zákon č. 186/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů 4) Zákon č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním

93

z:

plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony 5) Zákon č. 50/1976 Sb., o územní plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů 6) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 7) Zákon č. 150/2002 Sb., správní řád soudní, ve znění pozdějších předpisů 8) Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 9) Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů 10) Zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů 11) Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů 12) Vyhláška MMR č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby 13) Vyhláška MMR č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využití území, ve znění pozdějších předpisů

Judikatura 1) Nález Ústavního soudu ze dne 28. 3. 1995, sp. zn. I. ÚS 198/95, 2) Nález Ústavního soud ze dne 24. 10. 2000 sp zn. II. ÚS 325/2000 3) Nález Ústavní soud ze dne 8. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 4) Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3681/09 5) ELSD ve věci Chassagnou a ostatní proti Francii sp. zn. 25088/94, 28331/95 a 28443/95 6) Rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54 7) Usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zák. č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9

94

8) Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76 9) Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 11. 1994 sp. zn. 10 Ca 372/94-11 10) Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 5. 1995 sp. zn. 3 Cz 57/92 11) Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 11. 1997 sp. zn. 10 Ca 226/1997 12) Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 7. 1999, sp. zn. 20 Cdo 2539/98 13) Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 6. 2001, sp. zn. 30 Ca 446/99 14) Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2001, sp. zn. 21 Cdo 1531/2000 15) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 12. 2001 č. j. 31 Ca 77/2001-21 16) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2002 sp. zn. 22 Cdo 52/2002 17) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003-164 18) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008, č. j. 8 As 42/2007-110 19) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010 č. j. 1 Ans 9/2009 - 87 20) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012 č. j. 1 As 67/2011-40 21) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2011, č. j. 3 As 18/2010-55 22) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2008, č. j. 4 As 37/2007-119 23) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2005 č. j. 3 As 33/2004-68 24) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2008, č. j. 3 As 11/2007-92 25) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007 č. j. 6 As 51/2005-122 26) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2006 č. j. 6 As 43/2004-101 27) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2007 sp. zn. 1 As 46/2006-75 28) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009 č. j. 8 As 47/2009-100 29) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2005 sp. zn. 22 Cdo 854/2004

95

30) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2013 č. j. 7 As 154/2012 31) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007 č.j. 3 Ans 3/2006-85 32) Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 10. 2009 sp. zn. 22 Cdo 5357/2007 33) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2007 č. j. 8 As 28/2005-120 34) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008 č. j. 5 As 11/2008 – 76 35) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2012, č. j. 2 As 102/2011-112 36) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011 č. j. 3 As 18/2011 - 117 37) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2010 č. j. 3 Ans 11/2010 – 193 38) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 7 As 86/2011 – 102 39) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009 č. j. 8 As 31/2007 – 165 40) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2012 č. j. 1 As 115/2012-33 41) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23 42) Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 2. 2011, č. j. 10 A 288/2010 – 68 43) Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 3. 2013, č. j. 15 A 77/2011 – 57 44) Rozsudek Nejvyššího správního soudu, ze dne 25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 – 81 45) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111 46) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 8. 2011, č. j. 30 A 13/2011 – 46 47) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 2 As 47/2004-61 48) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2009 č.j. 7 As 10/2009-86 49) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001-96 50) Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 10. 2009, č. j. 30 Ca 121/2009 – 15 51) Usnesení Městského soud v Praze ze dne 15. 3. 2010, č. j. 5 A 42/2010 - 43 52) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010 sp. zn. 7 As 89/2010 – 84 53) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009 sp. zn. 1 As 92/2008-76

96

54) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008 č. j. 6 As 45/2005-188 55) Rozsudek Nejvyššího správního soudu 31. 7. 2007 sp. zn. 2 Aps 1/2006-80 56) Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 129/2005 57) Rozsudek Nevyššího soudu ze dne 16. 9. 2010 sp. zn. 22 Cdo 5023/2008 58) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 13. 5. 2004, č. j. 1 As 90/2003-90 59) Rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ca 280/2008 60) Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2005, č. j. 10 Ca 220/2004-26 61) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009 č. j. 1 As 35/2009-69 62) Rozsudek Krajského soudu v Brně ze 18. 1. 2012 č.j. 31 A 48/2010-146 63) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 2. 11. 2004, sp. zn. 19 Co 82/2004 64) Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2011, sp. zn. 29 A 99/2010 65) Rozsudek Krajského soud v Hradci Králové – pobočka Pardubice ze dne 3. 2. 2011 č. j. 52 A 77/2010- 121 66) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 5. 2008 č. j. 30 Ca 66/2007-122 67) Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 5. 2003 č. j. 15 Ca 150/2002 -39 68) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 10. 1998 sp. zn. 31 Ca 250/1997 69) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové pobočka Pardubice ze dne 21. 4. 2011 52 A 57/2010 -39 70) Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2012 č. j. 22 A 92/2010-26 71) Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 15 Ca 64/2009

97

Abstrakt Cílem diplomové práce s názvem „Tzv. černé stavby a jejich právní osud“ je poskytnutí komplexního pohledu na problematiku černých staveb v rámci nových trendů v českém stavebním právu. Nové trendy v českém stavebním právu souvisí především s koncepční novelou stavebního zákona, učiněnou prostřednictvím zák. č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Dalším cílem diplomové práce je vytyčit určité problematické instituty týkající se černých staveb a popřípadě navrhnout řešení těchto sporných otázek de lege ferenda. V první kapitole porovnávám dva základní protichůdné právní principy, a to ochranu veřejného zájmu oproti ochraně vlastnického práva. Tyto principy se velmi často střetávají v otázkách a sporech týkajících se černých staveb. V následující, v pořadí druhé, kapitole práce se věnuji definici pojmu stavby samotné. V třetí kapitole se zaobírám právními tituly vzniku staveb, možnosti jejich zrušení a zániku, a s tím související předpoklady pro vznik černé stavby. Čtvrtá kapitola se věnuje pokusu o vymezení právního obsahu samotného pojmu černé stavby a odlišení černé stavby od neoprávněných staveb, jako soukromoprávního institutu, a staveb jinak protiprávních. V kapitole šesté po definici pojmu černá stavba se zaměřuji na otázku právních vztahů vážících se k černé. Především je zkoumána černa stavba především z pohledu její existence a možných důsledků vyplývajících z povahy její protiprávnosti. Dále se v této kapitole zmiňuji o možných prostředcích obrany třetích osoby proti zásahu do jejich práv existencí černé stavby. V následující sedmé kapitole jsem zohlednil různé varianty řešení otázky černé stavby. První způsob spočívá v dodatečné legalizaci černé stavby. Druhý způsob zahrnuje odstranění černé stavby. V poslední osmé kapitole řeším správní odpovědnost stavebníka černé stavby za správní delikty. V závěru nakonec zhodnocuji současnou účinnou úpravu a navrhuji možné změny právních norem de lege ferenda.

98

Abstract The aim of this thesis named “So called black construction and their legal fate” is to provide a complex view on issues concerning black constructions in accordance with new trends in the Czech construction law. The new trends in the Czech construction law relates especially to the concept amendment of the Building Act made by Act No. 350/2012 Coll., on amendment of Planning and Building Regulation (Building Act), as amended. The further aim of this thesis is to trace the problematic issues concerning black constructions and try to suggest the solutions of these problematic issues de lege ferenda. The principle of a protection of an ownership is being compared against the principle of a public interest in the first chapter. These principles clash against each other in the issue and disputes related to black constructions. The following second chapter is dedicated to the definition of a construction in the legal manner. In the third chapter are being presented legal titles of a construction right. The next chapter deals with the process of the discharge and dissolution of a construction right and genesis of a black construction. The fifth part is dedicated to the definition of a black construction and the differentiation of the black construction from an illegal building in the manner of civil law and from otherwise illegal constructions. The sixth part is being focused on an issue of the legal relationships bound to a black construction. The research concerns the existence of the black construction and consequences of illegality of a black construction. Furthermore, the possible instruments for defense against a black construction are being mentioned in this part. In the following seventh chapter are being taken into the account the possible solutions of the issues concerning a black construction. The first process consists in additional authorization of a black construction. The second process includes removing of a construction. In the last eighth chapter is being mentioned administrative responsibility for administrative offences of a black construction builder. In the conclusion is being evaluated the effective legislation and being suggested the possible change of the legislation de lege ferenda.

99

Klíčová slova / Key words černá stavba

stavební právo

stavební zákon

black construction

construction law

Building Act

Název práce / Name of the thesis Tzv. černé stavby a jejich právní osud So called black constructions and their legal fate

100