Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1991-1992
22 300 VIII
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van hoofdstuk VIII (Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen voor het jaar1992
Nr. 59 Herdruk2
VERSLAG VAN EEN MONDELING OVERLEG Vastgesteld 3 februari 1992 De vaste Commissie voor onderwijs en wetenschappen1 heeft op 23 april 1991 mondeling overleg gevoerd met de staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen over diens brief van 27 maart 1991 met betrekking tot het resultaat van de overleg/adviesronde over de leraar/ lessenformules (Kamerstuk 21 800, VIII, nr. 84) en zijn brief van 19 april 1991 (ter inzage op het commissiebureau. Het overleg was een voortzetting van het mondeling overleg op 18 april 1991 (verslag gedrukt onder nummer 21 800, VIII, nr. 86). Van het gevoerde overleg brengt de commissie als volgt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie
' Samenstelling: Leden: Hermes (CDA), Beinema (CDA), Van Leijenhorst (CDA), voorzitter, Niessen (PvdA), Ginjaar-Maas (VVD), ondervoor– zitter, Van der Vlies (SGP), Lankhorst (Groen Links), Franssen (VVD), Jorritsma-Lebbink (VVD), Janmaat-Abee (CDA), Leijnse (PvdA), Nuis (D66), De Cloe (PvdA), Lilipaly (PvdA), Van Gelder (PvdA), Frissen (CDA), Van de Camp (CDA), Tuinstra (CDA), Netelenbos (PvdA), Versnel-Schmitz (D66), Witteveen-Hevinga (PvdA), Huibers (CDA) en Quint-Maagdenberg (PvdA). Plv. leden: Boers-Wijnberg (CDA), G H Terpstra (CDA), Reitsma (CDA), Akkerman (PvdA), Kamp (VVD), Schutte (GPV), Willems (Groen Links), Dees (VVD), Korthals (VVD), Van der Hoeven (CDA), Buurmeijer (PvdA), Ter Veer (D66), Van Gijzel (PvdA), Huys (PvdA), Vermeend (PvdA), Deetman (CDA), Lansink (CDA), Roosen-van Pelt (CDA), Beijlen-Geerts (PvdA), Groenman (D66), Leerling (RPF), Van iersel (CDA) en J. H van den Berg (PvdA) 2 l.v.m. tekstcorrectie
212361F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1992
De heer Hermes (CDA) stelde vast dat het antwoord van de staatsse– cretaris op de vraag naar de indeling van de stukken in twee categorieën formeel juist is. De staatssecretaris verwijst terecht naar artikel 42, lid 9 van het Besluit waar is bepaald dat: «indien één of meer scholen genoemd in artikel 37, derde lid, dan wel één of meer scholen en een afdeling genoemd in dat artikel met een andere school voor voortgezet onderwijs (de LBO-school) (...) stelt onze minister het aantal leraar/ lessen vast dat bij de vorming van klassen en groepen niet mag worden overschreden». Juridisch is hier geen speld tussen te krijgen, aldus de heer Hermes, maar het doet wel wat vreemd aan dat juist de belang– rijkste formules, waarbij het aantal afdelingen LBO van belang is voor de bepaling van het aantal leraar/lessen, door een subdelegatie worden ondergebracht in een aparte regeling en niet in de amvb. Zijns inziens zou dit in de toekomst alsnog moeten veranderen. De 30-32-maatregel is gebaseerd op het rechtspositiebesluit, zo vervolgde hij. Ook dit is juridisch juist, maar zou het niet beter zijn geweest aansluiting te zoeken bij de a.m.v.b.? Overweegt de staatssecre– taris dit alsnog te doen bij de invoering van het FBS-systeem? Wat overblijft, is het overgangsrecht, aldus de heer Hermes. Omdat dit niet uit de notitie blijkt, vroeg hij hoe dit formeel zal worden geregeld. Hij wees er nogmaals op dat de instemming van de Kamer met de leraar/lessenformules en de 30-32-maatregel niet mag worden gezien als een impliciete instemming met de Wet op de basisvorming. De
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300 VIII, nr. 59
30-32-maatregel behoeft echter niet te worden aangehouden tot de behandeling van de Wet, want zelfs indien de Wet niet wordt aange– nomen, zijn er argumenten die pleiten voor de maatregel zónder basis– vorming. De staatssecretaris heeft meegedeeld dat de maatregelen geen problemen opleveren voor het ongedeeld VWO. Ook uit de stukken kan dit worden afgeleid. Er gaan echter geluiden op dat een grote scholenge– meenschap met lyceum en HAVO extra leraar/lessen kan krijgen om het gymnasium in stand te kunnen houden. Die lessen, die indirect (door de directie) worden gegeven, zouden in het nieuwe stelsel komen te vervallen. Kan de staatssecretaris dit toelichten? Door het Besluit LBO/LAVO dreigen veiligheidsfaciliteiten bij de lessen in vleesbewerking en lassen te komen vervallen. Is het mogelijk deze faciliteiten op de een of andere manier te behouden? Bij de beoordeling van het gehele pakket van maatregelen stuitte de heer Hermes nog op twee knelpunten. In de eerste plaats de harmoni– satie van de N-formules. Hij zei bereid te zijn, gezien de overwegingen tijdens het mondeling overleg op 18 april jongstleden, hiermee in te stemmen, echter op voorwaarde dat de P-waarde wordt verhoogd met 8 mln. in plaats van met 5 mln. zoals de staatssecretaris beoogt. De operatie moet budgettair neutraal verlopen. In de tweede plaats de vermindering van de P-waarde voor VWO-scholen met 20 procent in verband met de allochtonenproblematiek. De heer Hermes meende dat de daarvoor bestemde 3,5 mln. ook op een andere manier kan worden verkregen. Hij verwees in dit verband naar het bedrag van vier mln. dat is uitgetrokken voor de centrale directies. Hij zei met de voorgestelde maatregelen en regelingen te kunnen instemmen indien voor deze knelpunten een oplossing wordt gevonden. Mevrouw Netelenbos (PvdA) stelde voorop het belangrijk te vinden dat de 30-32-maatregel per 1 augustus 1991 van kracht kan worden. Een verruiming van de leraar/lessenformule is van belang, omdat de scholen zich moeten voorbereiden op de invoering van de basisvorming en de vorming van scholengemeenschappen moet worden bevorderd, maar ook met het oog op de gevolgen van het FBS-systeem. Zij wees erop dat het nadeel van de N-formule nog eens overtuigend wordt aangetoond in de stukken die de staatssecretaris de Kamer na het vorige mondeling overleg heeft toegestuurd. Uit de vergelijking van scholen van ongeveer dezelfde omvang blijkt dat de N-formule tot gevolg heeft dat sommige scholen aanzienlijk meer ruimte hebben dan andere. De lineaire systematiek van de S-formule zal dit bezwaar wegnemen. Uit het antwoord van de staatssecretaris kan worden afgeleid dat hij bereid is de formule in heroverweging te nemen als blijkt dat de fusie van een grote LBO-school met een AVO-school door die formule wordt belemmerd. Mevrouw Netelenbos pleitte ervoor dat na één jaar wordt bezien wat de gevolgen van de formule zijn, ook al omdat de fusies voor 1995 moeten zijn afgerond. Bij de invoering van het FBS-systeem kan de balans worden opgemaakt en eventueel worden besloten tot herziening van de formule. Zij handhaafde haar bezwaren tegen het laten vervallen van de stimulans voor het werken met heterogene groepen. Ook het moment, vlak voor de invoering van de basisvorming, vond zij slecht gekozen. Zij realiseerde zich dat het afwijzen van deze beslissing betekent dat de formule als zodanig moet worden veranderd en dat dit door de krap bemeten tijd niet mogelijk is. Daarom kondigde zij aan bij de behandeling van de wet op dit punt terug te komen. Bij die gelegenheid moeten dan afspraken worden gemaakt over herintroductie van de regeling na afloop van het overgangsjaar. Samenvattend kwam mevrouw Netelenbos tot de conclusie dat zij (met
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300 VIII, nr. 59
de kanttekeningen die zij heeft gemaakt) kan instemmen met de voorstellen. Mevrouw Ginjaar Maas (VVD) merkte op dat bij lezing van de stukken de indruk ontstaat dat de nadelige gevolgen van de voorge– nomen maatregelen voor de verschillende schooltypen wel mee lijken te vallen. Het beeld is echter minder gunstig wanneer de consequenties werkelijk worden becijferd. Dan blijkt dat een categorale MAVO na invoering van de 30-32-maatregel vijf procent extra leraar/lessen nodig heeft, een HAVO vier procent en het VWO 3,33 procent om over dezelfde faciliteiten te kunnen blijven beschikken. Mevrouw Ginjaar wees erop dat in de voorgenomen maatregelen een zeker patroon kan worden waargenomen in relatie met de basisvorming. In de voorstellen van de staatssecretaris is minder vrije ruimte in de basisvorming, de minimumlessentabel voor het voortgezet onderwijs wordt verlaagd en het algemeen voortgezet onderwijs wordt onvol– doende gecompenseerd voor de 30-32-maatregel. Hierdoor zullen in de bovenbouw problemen ontstaan, zelfs wanneer rekening wordt gehouden met verlaging van de minimumlessentabel, en het is nog maar de vraag of de scholen dan nog langer een regulier programma kunnen aanbieden om de leerlingen op te leiden voor het diploma. Al deze onderwerpen zullen uitgebreid aan de orde komen bij de behandeling van de Wet op de basisvorming en dan zal wel blijken of de 30-32-maatregel tot gevolg heeft dat in de onderbouw werkelijk twee lesuren per week extra worden gegeven of dat de extra faciliteiten op een andere manier kunnen worden ingezet. Dan ook moet worden besloten of de vrije ruimte zal worden gehalveerd. De vervanging van de N-formule door de S-formule wordt slechts gedeeltelijk gecompenseerd, waardoor veel categorale scholen op achterstand komen te staan, zo vervolgde mevrouw Ginjaar. Zij onder– kende de nadelen van de N-formule voor sommige scholen, maar wees erop dat de formule is ingevoerd omdat het voor categorale scholen moeilijker is leerlingen te groeperen dan voor brede scholengemeen– schappen. De vervanging en de gedeeltelijke compensatie brengen nogal wat scholen in moeilijkheden en dat moet toch ook de staatssecretaris een zorg zijn, zo veronderstelde zij. Is hij bereid deze maatregel alsnog achterwege te laten? Zo niet, dan moet in ieder geval volledige compen– satie worden geboden, aldus mevrouw Ginjaar. Zij merkte vervolgens op dat de staatssecretaris niet heeft geantwoord op de vraag wat onder een brede scholengemeenschap wordt verstaan. Is dat een scholengemeenschap met veel soorten LBO en bij voorbeeld MAVO of is het een school met veel soorten LBO en MAVO, HAVO en VWO? Zij stelde deze vraag zo nadrukkelijk, omdat een brede scholenge– meenschap extra faciliteiten krijgt. Het ligt voor de hand dat op het platteland waar veel MAVO-en LBO-scholen zijn, eerder combinaties van MAVO met verschillende LBO-soorten tot stand zullen komen dan scholengemeenschappen met VWO, HAVO, MAVO en LBO. Zeker wanneer het gaat om scholen die worden bedreigd in hun voortbestaan, zou de staatssecretaris de eerste combinatie ook moeten aanmerken als een brede scholengemeenschap. Ook mevrouw Ginjaar meende dat de keuze tussen verlaging van de P-waarde voor VWO-scholen en een extra bedrag voor de directiefor– matie van grote scholen in het voordeel van de eerste moet uitvallen. De scholen hebben al moeite genoeg om keuzepakketten te kunnen aanbieden en kunnen de 3,5 mln. voor de groei van het aantal allochtone leerlingen niet missen. Zij vroeg de staatssecretaris daarom ook deze maatregel terug te draaien.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300 VIII, nr. 59
De heer Nuis (D66) stelde vast dat ook uit de aanvullende informatie blijkt dat het systeem heel grillig is en vooral de MAVO's lijken er slecht vanaf te komen. Zijns inziens is het echter niet absoluut noodzakelijk de formule nu te wijzigen. Ook bij de behandeling van de Wet op de basis– vorming kan dit onderwerp aan de orde worden gesteld. Bij die gelegenheid kan tevens aandacht worden besteed aan de mogelijke gevolgen van verhoging van de P-waarde van vijf naar acht mln. voor de overgangsmaatregel, die uit het verschil tussen volledige en gedeeltelijke compensatie zou worden gefinancierd en de gevolgen die kunnen voort– vloeien uit de suggestie de vermindering van de P-waarde voor VWO-scholen ongedaan te maken en daarvoor het bedrag aan te wenden dat is gereserveerd voor de directieformatie. De heer Nuis was van mening dat het beter is in te stemmen met de voorgestelde maatre– gelen en daarop later terug te komen, dan nu hals over kop wijzigingen aan te brengen waarvan de gevolgen ook nog niet kunnen worden overzien. Het antwoord van de staatssecretaris van Onderwijs en Weten– schappen De staatssecretaris wees er allereerst op dat de tijdsdruk die thans is ontstaan, is veroorzaakt door het intensieve overleg dat aan de voorstellen vooraf is gegaan. Hij erkende dat de Kamer daardoor in tijdnood is gebracht, maar hij wees erop dat de Kamer toch ook geen genoegen zou hebben genomen met een onvoldoende voorbereiding. Hij achtte het vanzelfsprekend dat de afweging of de totaalaanpak van de basisvorming acceptabel is, pas plaatsvindt bij de behandeling van de wet. Hij wees er wel op dat de extra middelen die vanaf 1 augustus aanstaande zullen worden ingezet, in het regeeraccoord beschikbaar zijn gesteld in verband met de invoering van de basisvorming. Dit betekent dus dat, mocht de Kamer onverhoopt de Wet op de basisvorming afwijzen, de regering zich het recht voorhoudt op enig moment de facili– tering van de scholen opnieuw in overweging te nemen. De staatssecretaris achtte het bekend dat het, naarmate een school kleiner is, moeilijker is met de beschikbare uren uit te komen. In dit verband wees hij er echter op dat het vorige kabinet heeft voorgesteld de basisvorming budgettair neutraal in te voeren met dezelfde lessentabel èn met een bezuiniging van 25 mln. op de kleine scholen, terwijl nu is gekozen voor een uitbreiding waarmee structureel een bedrag van 160 mln. is gemoeid en die de kleine scholen ongemoeid laat. Mevrouw Ginjaar wees er bij interruptie op dat de scholen nu misschien meer faciliteiten krijgen, maar ook een aanzienlijke taakver– zwaring. De staatssecretaris antwoordde dat hij zich nogmaals had bezonnen op de vraag hoe zichtbaar kan worden gemaakt wat de extra toedeling van middelen en de verrekening van een aantal problemen per saldo betekent. De resultaten voor de verschillende schooltypen zijn daarvoor opnieuw doorgerekend. De vooruitgang als gevolg van alle maatregelen is voor de MAVO's gemiddeld 3,8 procent. Voor de AVO/VWO-scholen is de vooruitgang 2,5 a twee procent. De (50) categorale VWO-scholen gaan gemiddeld slechts 1,5 procent vooruit. Voor alle scholen die in combinatieverband functioneren geldt gemiddeld een vooruitgang van 2,6 procent. Uit de vergelijking van de AVO– en LBO-scholen met de AVO/LBO-scholen blijkt dat die vooruitgang groter wordt naarmate de combinatie breder wordt. Dit was ook de bedoeling. De vooruitgang voor het AVO is 2,6 procent, voor het LBO 4,1 procent en voor AVO/LBO 5,2 procent. Al deze percentages zijn gemtddelden wat betekent dat scholen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22300 VIII, nr. 59
die nu dankzij de N-formule over redelijk royale middelen kunnen beschikken, er minder op vooruit zullen gaan. Door de huidige regeling zijn grote verschillen ontstaan en iedere nieuwe maatregel zal daarom ook verschillend uitpakken. De staatssecretaris merkte vervolgens op dat, zelfs indien wordt afgezien van de invoering van de basisvorming of wijziging van de leraar/ lessenformules, harmonisatie toch nodig is voor de introductie van het FBS-systeem. Volgens dit systeem zal immers worden bekostigd op basis van t-1. Bij de introductie van het FBS wordt een peildatum gekozen die voor de groepsvorming in dat bepaalde jaar niet relevant is. Wel moet natuurlijk een formatieve onderbouwing beschikbaar zijn. De harmonisatie vraagt om een overgangsrecht van enige betekenis om te voorkomen dat de scholen die er «toevailig» op achteruit gaan ernstig de dupe worden. Er is dus een overgangsrecht nodig, dat binnen dit pakket van maatregelen moet worden gefinancierd. Overigens zal het overgangsrecht bij ministeriële regeling worden geregeld. De staatssecretaris was niet bekend met een regeling voor extra leraar/lessen om het gymnasium van een grote scholengemeenschap in stand te houden. Hij merkte vervolgens op dat voor de veiligheidsaspecten in het LBO een regeling is getroffen voor extra lessen. Omdat op sommige scholen het vaklassen niet alleen op de afdeling mechanische techniek wordt gegeven, maar ook op de afdeling motorvoertuigen en installatie– techniek, wordt de regeling voor extra lessen ook toegepast op de laatste afdeling, maar dan voor de helft van het aantal lesuren. Het vak vleesbe– werking wordt op slechts drie a vier scholen gegeven en het lijkt niet zinnig daarvoor een aparte regeling in het besluit op te nemen. Daarom worden de extra lessen ad hoc geregeld. De staatssecretaris zegde toe deze regeling ook schriftelijk toe te lichten. Om budgettaire redenen is het niet mogelijk vóór 1 augustus aanstaande een regeling te treffen voor volledige compensatie van de P-waarde. Wel zal worden onderzocht of het mogelijk is voor het volgende schooljaar een correctie aan te brengen. Voor de toeslag voor het werken met heterogene groepen geldt hetzelfde, aldus de bewindsman. De huidige regeling is te gemakkelijk te beïnvloeden en kan daarom niet langer worden gehandhaafd. Hij zegde toe te bezien of het in het geheel van maatregelen mogelijk is de extra inspanning die een heterogene aanpak vraagt, te stimuleren. Voor beide punten zal voor het schooljaar 1992 naar een oplossing worden gezocht. De Kamer zal daarover worden gerapporteerd. Desgevraagd erkende de staatssecretaris dat de gelden voor het overgangsrecht op enig moment weer zullen vrijvallen, maar het is niet met zekerheid te zeggen op welk moment welk deel vrijkomt. In de loop van het komende jaar zal duidelijk worden in hoeverre van het recht gebruik wordt gemaakt en daarmee ook of al eerder dan na afloop van de periode van drie jaar ruimte ontstaat. Hij wees erop dat de samenhang van het pakket maatregelen met zich meebrengt dat een eventuele verhoging van de P-waarde vraagt om (misschien minder wenselijke) bijstellingen elders. De voor– en nadelen van een dergelijke beslissing moeten goed worden gewogen, voordat een toezegging kan worden gedaan. De Kamer zal over het proces worden gerapporteerd, zodra enig zicht bestaat op het verloop van de vorming van scholenge– meenschappen en het overgangsrecht. Daarbij zal ook worden ingegaan op de budgettaire consequenties van een en ander. In het overleg over de maatregelen bleken alle gesprekspartners voorstander van het voornemen directies van brede scholengemeen– schappen voor een deel vrij te stellen om hun moeilijke taak naar behoren te kunnen uitvoeren, zo vervolgde de staatssecretaris. Bredere scholengemeenschappen stellen nu eenmaal zware eisen aan de leiding
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300 VIII, nr. 59
en het is van belang daarvoor faciliteiten ter beschikking te stellen. De staatssecretaris wees erop dat dit gegeven een belangrijk punt van afweging was in het SVM-proces. De fusieaanpak zal van jaar tot jaar kritisch worden gevolgd. Indien dan blijkt dat fusies tussen grote LBO-scholen en AVO/VWO-scholen moeizamer tot stand komen dan verwacht, kan eventueel worden besloten tot bijstelling van de fusiecirculaire. De staatssecretaris maande echter tot voorzichtigheid. Het verbredingsproces is vooral relevant voor LBO-scholen die in hun bestaan worden bedreigd; de fusiecirculaire legt dan ook terecht het accent bij deze scholen. De marges zijn zo klein dat meer aandacht voor het fusieproces van grotere scholen per definitie ten koste gaat van de kleine LBO-scholen. Hij pleitte ervoor de eerste jaren vooral te kiezen voor de kleine LBO-scholen, maar zegde toe bij de evaluatie van het fusieproces extra aandacht te besteden aan de positie van de grotere LBO-scholen. Hij wees erop dat het regeeraccoord er niet van uitgaat dat in Nederland alleen plaats is voor brede scholengemeenschappen. Er wordt nadrukkelijk ingegaan op de positie van LBO en MAVO, ook wat de examinering betreft. De keuze voor verbreding is gebaseerd op de redenering dat scholen het moeilijker krijgen naarmate zij breder worden en dat het redelijk is daarvoor meer middelen ter beschikking te stellen. Ook een LBO/MAVO-fusie wordt onder de fusieregeling dus financieel gestimuleerd. De staatssecretaris stelde vast dat het ook bij de behandeling van de Wet op de basisvorming geen eenvoudige opgave zal zijn te sleutelen aan dit pakket van maatregelen. Nadat de basisvorming is besproken, de bedoelingen van de operatie zijn geëxpliciteerd en meer duidelijkheid is ontstaan over bij voorbeeld de inzet van de verbreding en de rol van nevenvestigingen, zal op een aantal onderdelen zoals het feitelijke fusie– proces, de toerusting van categorale scholen enz. enige heroverweging noodzakelijk zijn. Hij pleitte ervoor dan een afweging te maken van het totaalpakket en wees er nadrukkelijk op dat van enige fusiedwang geen sprake kan zijn. Het regeeraccoord biedt niet meer ruimte voor fusiesti– mulering dan nu wordt gebruikt. Desgevraagd merkte hij op dat de fusiestimulering wordt geregeld bij circulaire. Het overleg met de organi– saties is nog gaande, maar zodra het is afgerond, zal de Kamer worden geïnformeerd. Overigens geldt dan dezelfde tijdsproblematiek als nu is ontstaan, omdat de regering ernaar streeft dat scholen die willen fuseren vanaf 1 augustus 1991 van de faciliteiten kunnen profiteren. De staatssecretaris zegde toe de Kamer schriftelijk te informeren over het tijstip waarop zij de nadere voorstellen voor het tweede voorberei– dingsjaar kan verwachten. De voorzitter van de commissie, Van Leijenhorst De griffier van de commissie, Hillen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300 VIII, nr. 59