Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1990-1991
21 816
Meerjarenplanprojecten Nederlandse Antillen
Nr. 2
RAPPORT Inhoud
Blz.
1 1.1 1.2 1.3 14
Inleiding Meerjarenplanprojecten Totstandkoming van het onderzoek Financieel belang Uitvoering van het onderzoek
7 7 8 8 10
2 2.1 2.2 2.3
Betrokken instanties Nederland Nederlandse Antillen Overleg
10 10 11 11
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10
Algemene bevindingen Voorbereiding Indiening Goedkeuring Uitvoering Toezicht Financiële controle Projectbeëindiging Externe controle Voortgangsbewaking en evaluatie Financiering
12 12 12 13 13 14 14 15 15 16 16
4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 442 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4 4.6
Onderzochte meerjarenplanprojecten Inleiding Selectie van de projecten Beoordelingskader Bevindingen Projectrealisatie Voortgang van de uitvoering Financiële informatie Organisatie, beheer en exploitatie van de gerealiseerde projecten Ombuiging van projectgerichte naar programmagerichte aanpak Ombuiging van infrastructurele naar produktieve projecten
17 17 17 18 19 19 19 21 22 23 24
5 5.1 5.2 5.3 5.4
Conclusies, aanbevelingen en reactie van de minister Conclusies over organisatie en procedures Conclusies over de onderzochte projecten Aanbevelingen Reactie van de minister
25 25 26 27 27
6
Slotopmerking
28
Kamer, uergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
1 2 3 4 5 6 7 8
Bijlage Projectbeschrijvingen Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen Penitentiaire inrichting Sint Maarten International Trade Center Curagao Renovatie Curagao Plaza Motel Rioolwaterzuivenngsmstallatie «Klein Hofje» Curagao Industriële infrastructuur Curapao Medisch Centrum Sint Maarten Roll-on roll-of-pier Sint Maarten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816. nrs. 1-2
29 35 39 49 55 58 67 72
illemstad en omgeving, Cura^ao
SINT-MAARTEN'; CARIBISCHE 18°5'
\ ATLANTISCHE
kantoren, commerciële functies bedrijventerrein Palrouillevaartuigen Korps Politie Ncderlandse Antil ^nternational Trade Center Cura^ao Renovatie Curapao Plaza Hotel Rioolwaterzuiveringsinstallatie 'Klein Hofje' ndustriële Infrastructuur
CARIBISCHE
Onderzochte Meerjaren planprojecten Nederlandse Antillen
10 km
•— staatsgrens aaneengesloten bebouwing woonkern
koraalrïf bergtop (hoogte in m ) olie-opslagplaats
weg
vliegveld /airstrip
slikgronden
luchthaven
zoutpan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
.
1. INLEIDING 1.1. Meerjarenplanprojecten In 1989 heeft de Algemene Rekenkamer een onderzoek ingesteld naar de wijze waarop de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken inhoud geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor de rechtmatige en doelmatige besteding van de door Nederland aan de Nederlandse Antillen ter beschikking gestelde Meerjarenplangelden. Op grond van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Neder– landen verlenen Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba elkaar hulp en bijstand. In artikel 37 van het Statuut is neergelegd dat Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba omtrent alle aangelegenheden, waarbij belangen van de drie landen of van twee daarvan betrokken zijn, zoveel mogelijk overleg zullen plegen. Daartoe kunnen bijzondere vertegen– woordigers worden aangewezen en gemeenschappelijke organen worden ingesteld. De landen van het Koninkrijk hebben volledige autonomie. Zij behar– tigen zelfstandig hun eigen aangelegenheden. Op een aantal beleidster– reinen, de zogenaamde Koninkrijksaangelegenheden, waarvan de buiten– landse betrekkingen, defensie en het Nederlanderschap de belangrijkste zijn, is sprake van een gezamenlijke belangenbehartiging. De verbon– denheid van de landen in het Koninkrijk heeft consequenties voor de interne aangelegenheden, waar zij in zelfstandigheid handelen. De ontwikkeling van de sociale en economische verhoudingen in de Neder– landse Antillen is een aangelegenheid die uitsluitend ter beoordeling van de regering van de Nederlandse Antillen staat; Nederland kan echter bij de ontwikkeling van deze verhoudingen in de Nederlandse Antillen worden betrokken. Dit gebeurt als de regering van de Nederlandse Antillen over sociale en economische vraagstukken op de Nederlandse Antillen met de Nederlandse regering van gedachten wil wisselen of een beroep op haar wil doen om de sociale en economische ontwikkelingen te bevorderen. Een en ander krijgt vanaf 1964 onder meer gestalte in de zogenaamde Meerjarenplanprojecten. Het oorspronkelijke meerjarenplan dat in fasen zou worden uitgevoerd, voorzag in een Nederlandse deelneming in de financiering van door de Nederlandse Antillen vastgestelde ontwikkelingsplannen. Hiertoe trad in 1964 de «Machtigingswet tot deelnemen in de financiering van een door de Nederlandse Antillen vastgesteld ontwikkelingsplan» (Stb. 1964, 133) in werking. Doel van de wet was de Nederlandse Antillen bijstand te verlenen «bij het verkrijgen van geldmiddelen voor de financiering van projecten ten behoeve van de versteviging van de economische basis van dat land». Voor de uitvoering van de Meerjarenplanprojecten werden «Beheers– en Bestuursregelen» in het leven geroepen. In oktober 1987 ondertekenden de Nederlandse minister voor Neder– lands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de Nederlands-Antilliaanse minister voor Ontwikkelingssamenwerking het «Protocol van Afspraken tussen de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse Antillen betreffende de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en de Nederlandse Antillen.» Dit Protocol verving te zamen met de tegelij– kertijd in werking tredende Procedureregels de Beheers– en Bestuursre– gelen. In de Procedureregels worden de verschillende fasen van de Meerjarenplanprojecten onderscheiden en werden de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bij de samenwerkingsprojecten betrokken
Tvveede Karner, vergaderjaar 1330-1391,
instanties geregeld. Hoofdstuk 3 van dit rapport is aan de hand van die verschillende fasen opgebouwd. 1.2. Totstandkoming van het onderzoek De Rekenkamer kwam in 1983 tot de conctusie dat voor het verkrijgen van een goed inzicht in de besteding van de door Nederland aan de Nederlandse Antillen verstrekte Meerjarenplangelden onderzoek op de Nederlandse Antillen noodzakelijk was. Aangezien de werkzaamheden van de Algemene Rekenkamer Nederlandse Antillen (ARNA) zich tot op dat moment niet hadden uitgestrekt tot een beoordeling van de doelma– tigheid van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsgelden, wendde de Rekenkamer zich in juni 1984 tot de minister-president van de Neder– landse Antillen met de vraag zelf een dergelijk onderzoek te mogen verrichten. Vervolgens is enige tijd gemoeid geweest met het uitwerken van een regeling. Met name het nader overleg tussen de Staten van de Nederlandse Antillen en de Rekenkamer heeft duidelijkheid verschaft over de voorwaarden waaronder het onderzoek zou kunnen plaatsvinden. Ook de ARNA heeft zich daarmee akkoord verklaard. De uiteindelijke regeling tussen de Staten van de Nederlandse Antillen, de ARNA en de Rekenkamer op grond waarvan het onderzoek mogelijk werd, heeft de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken in januari 1989 aan de Tweede Kamer medegedeeld (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20800, hoofdstuk IX, nr. 14). De regeling hield in: - de Nederlandse Algemene Rekenkamer (ARNED) wijst de in de Nederlandse Antillen te onderzoeken projecten aan; - door het bestaand personeelsgebrek bij de ARNA bestaat er geen bezwaar tegen het laten verrichten van het onderzoek door personeel van de ARNED, onder verantwoordelijkheid van de ARNA. Onderzoekers van de ARNA kunnen te allen tijde aan het onderzoek deelnemen; - de onderzoekers stellen een nota van bevindingen op die aan de ARNA wordt toegezonden; - bij ontvangst van de nota stuurt de ARNA deze onverkort en ongewijzigd door aan de ARNED. De ARNA is gerechtigd na verzending van de nota haar eigen visie aan de ARNED mede te delen, waarbij een termijn van twee maanden in acht genomen zal worden. De ARNA stelt een rapport met haar eigen visie op voor de regering van de Nederlandse Antillen; - de ARNED zal haar rapport opstellen en aan de Nederlandse regering doen toekomen al of niet met inachtneming van de eventuele kritische kanttekeningen van de ARNA (Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20800, hoofdstuk IV, nr. 14, blz. 2). 1.3. Financieel belang Op basis van artikel 36 van het Statuut voor het Koninkrijk der Neder– landen (Stb. 1954, 503) verleent de Nederlandse regering «hulp en bijstand» aan de Nederlandse Antillen en Aruba. In tabel 1 zijn de uitgaven ten behoeve van deze hulp en bijstand vanaf 1978 aangegeven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991. 21 816. nrs. 1-2
Tabel 1 Uitgaven hoofdstuk IV der Rijksbegroting, afdeling III (Ontwikkelingssamen– werking met de Nederlandse Antillen en Aruba) jaar
uitgaven (x f 1 miljoen)
1978 1979
97,7 131,2 219,9 208,1 203,2 229,5 232,8 275,2 267,2
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
240,4
208,5 240,6
Bron: Rekeningen hoofdstuk IV Rijksbegroting (Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en (sedert 1 januari 1986) Arubaanse Zaken) 1978-1989
Gedurende de regeerperiode van het tweede kabinet Lubbers (1986-1989) werd in het Protocol van Afspraken met de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse Antillen overeenge– komen, dat het jaarlijks ter beschikking van de Nederlandse Antillen en Aruba te stellen bedrag gelijk werd gesteld aan ten hoogste 5% van het hulpplafond van de begroting voor ontwikkelingssamenwerking (zijnde 1,5% van het Netto Nationaal Inkomen). Hiervan is 75% bestemd voor de Nederlandse Antillen en 25% voor Aruba. Het huidige kabinet heeft zich voorgenomen dit bedrag vast te leggen op het niveau van 1990, namelijk f 300 miljoen per jaar (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 132, nr. 9, blz. 53). Zoals blijkt uit tabel 2 is een aanzienlijk deel van het jaarlijks beschikbare bedrag bestemd voor zogenaamde Meerjarenplanprojecten. Tabel 2 Uitgaven ontwikkelingssamenwerking Nederlandse Antillen en Aruba, per categorie, 1978—1989 (bedragen x f 1 000) jaar
Personele en materlële uitgaven
Technische bijstand
Meerjarenplanpro– jecten
Overige financiêle hulp
Overige projecten, bijdragen en subsidies
totaal
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
4835 7992 11 827 10208 9720 7980 3345 7 155 11 875 13970 12634 10941
3493 6331 8356 9473 10124 9667 7950 12291 9202 13427 18000 8 114
58514 84023 114054 141 923 133606 163539 159 162 1 70 389 159627 1 34 436 102597 1 54 832
3242 2555 17097 10411 15 701 20255 26702 42 103 51 930 39 161 34880 34880
27629 30330 68544 36105 34093 28024 35616 43299 34542 39430 40410 31 872
97713 131 231 219878 208 1 1 9 203244 229465 232775 275 237 267 176 240 424 208 521 240 639
Bron: Rekeningen hoofdstuk IV Rijksbegroting (Kabinet voor Nederlands Antilliaanse en (sedert 1 januari 1986) Arubaanse Zaken) 1978-1989
De bedragen, die sinds 1964 in deze vorm worden verstrekt, hebben tot doel de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba bij te staan in het bevorderen van de sociale en economische ontwikkelingen. !n totaal is in de periode 1964-1987 voor Meerjarenplanprojecten f 2 258 miljoen door Nederland beschikbaar gesteld. Circa 50% van de Meerjarenplanfondsen is als schenking en circa 50% als lening verstrekt. In tabel 3 zijn de in de periode 1978-1989 ten behoeve van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
Meerjarenplanprojecten ter beschikking gestelde middelen nader uitge– splitst. Tabel 3 Uitgaven Meerjarenplanprojecten 1978—1989, uitgesplitst naar schenkingen, leningen en overige financiële hulp (bedragen x f 1 000) jaar
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
schenkingen 27488 42222
64816 80103 69215 96691 59970 53832 64187 57810 44792 111 1 60
leningen
overige hulp1
31 025 41 801 49239 61 820 64391 63050 94 169 55413
__ _
61 892 55554 45473 43672
_ 3798 5022 61 144 33548 21 071 12332
-
totaal 58513 84023 114055 141 923 133606 163539
159161 1 70 389 159627 134435 102597 154832
1
Hieronder zijn onder andere begrepen de uitgaven in het kader van het zogenaamde Bufferfonds, Solidariteitsfonds. hulpverlening in het kader van het macro financieel econo– misch beleid Bron: Rekeningen hoofdstuk IV Rijksbegroting (Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en (sedert 1 januari 1986) Arubaanse Zaken) 1978-1989.
1.4. Uitvoering van het onderzoek In de loop van 1989 verrichtte de Rekenkamer dossieronderzoek bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Tevens werden gesprekken gevoerd met bij de Meerjarenplanprojecten betrokken ambtenaren. Op basis hiervan werden acht Meerjarenplanpro– jecten voor onderzoek aangewezen. Deze keuze is medegedeeld aan de voorzitter van de ARNA, die zich ermee kon verenigen. In de periode van 17 november 1989 tot en met 15 december 1989 vond het onderzoek op de Nederlandse Antillen plaats. Aan dit onderzoek namen ook twee onderzoekers van de ARNA deel. Het onderzoek bestond uit dossieronderzoek en gesprekken met bij de projecten betrokken functionarissen. Tevens werden alle in het onderzoek betrokken projecten bezocht. De nota van bevindingen werd op 15 december 1989 aan de ARNA aangeboden. Bij brief van 29 maart 1990 deelde de ARNA mede dat wat haar betreft de nota van bevindingen ongewijzigd kon worden uitgebracht. De in die nota opgenomen projectbeschrijvingen met bijbehorende kantteke– ningen zijn als bijlage aan dit rapport toegevoegd. De Rekenkamer zond haar bevindingen in juni 1990 aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Deze antwoordde in augustus 1990. De reactie van de minister is in het rapport verwerkt.
2. BETROKKEN INSTANTIES 2.1. Nederland Politiek verantwoordelijk voor de voorbereiding, uitvoering en coördi– natie van het Nederlandse beleid voor de Nederlandse Antillen en Aruba is de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken is belast met de voorbereiding, uitvoering en coördinatie van het beleid. Op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking met de Nederlandse Antillen wordt het aldaar vertegenwoordigd door de Vertegenwoordiging van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
10
Nederland voor Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen (VNONA). Deze VNONA is namens de minister belast met de voorbe– reiding van samenwerkingsvoorstellen. De accountantsdienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (AD) is belast met de controle van de financiële verant– woording van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Voor de controle op de rechtmatigheid van de besteding van de gelden op de Nederlandse Antillen baseert hij zich op rapporten en verklaringen van de Landsaccountantsdienst van het Land Nederlandse Antillen (het Land), het Eilandaccountantsbureau van het Eilandgebied Curagao dan wel van openbare accountants ter plaatse. 2.2. Nederlandse Antillen Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Nederlandse Antillen valt onder de politieke verantwoordelijkheid van de Nederlands-Antilli– aanse minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Deze staat aan het hoofd van het Departement voor Ontwikkelingssamenwerking dat tot taak heeft «de zorg voor de economische ontwikkeling, de wetgeving inzake ontwikkelingsplannen en de coördinatie van ontwikkelings– plannen». De minister is verantwoordelijk voor het opstellen van eilande– lijke ontwikkelingsprogramma's en het voorbereiden en begeleiden van ontwikkelingsprojecten (waaronder de Meerjarenplanprojecten), voordat deze worden goedgekeurd en uitgevoerd. Tevens dient het Departement voor Ontwikkelingssamenwerking de voortgangscontrole op de door Nederland goedgekeurde projecten te verzorgen. De uitvoering van de Meerjarenplanprojecten geschiedt onder de politieke verantwoordelijkheid van de Nederlands-Antilliaanse minister van Financiën. Het Departement van Financiën beschikt daartoe over een afdeling Meerjarenplanprojecten en een bureau Interne Deskundige. De afdeling Meerjarenplanprojecten is belast met de administratie van de Meerjarenplanprojecten van het Land en de eilandgebieden Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius. De Interne Deskundige is belast met het technisch, financieel en procedureel toezicht op de uitvoering van alle Meerjarenplanprojecten. De verantwoordelijkheden van de minister voor Ontwikkelingssamen– werking en de minister van Financiën hebben voornamelijk betrekking op de Meerjarenplanprojecten van het Land en de eilandgebieden Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius. Voor het Eilandgebied Curapao is het Sociaal-Economisch Planbureau van het Eilandgebied Curapao belast met de voorbereiding van het ontwikkelingsbeleid en de Meerjarenplan– projecten. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Neder– landse Antillen dient met de voorstellen in te stemmen. De administratie van de Meerjarenplanprojecten vindt plaats bij de Dienst Administratie Ontwikkelingsplan, die onder de verantwoordelijkheid van de Gedepu– teerde van Financiën valt. Uitvoering van de projecten geschiedt veelal door de eilandelijke diensten, zoals de Dienst Openbare Werken en de Dienst Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting. Wel is de minister van Financiën van het Land uiteindelijk verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering. 2.3. Overleg De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse Antillen voeren jaarlijks twee maal overleg over de verdeling van de voor de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
Nederlandse Antillen beschikbare ontwikkelingsgelden, mede aan de hand van een zogenaamde activiteitenlijst van samenwerkingsvoor– stellen. 3. ALGEMENE BEVINDINGEN 3.1. Voorbereiding Kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting van de Nederlands-Antilli– aanse overheidsdiensten leidde tot ernstige problemen bij het begeleiden van de Meerjarenplanprojecten. De Rekenkamer constateerde daarnaast dat de verschillende verantwoordelijkheden van Nederland en de Neder– landse Antillen met betrekking tot de voorbereiding van en de besluit– vorming over Meerjarenplanprojecten een spanning creëren tussen het Nederiandse standpunt dat zoveel mogelijk garanties moeten worden ingebouwd voor een doelmatige besteding van de Meerjarenplangelden en het Antilliaanse standpunt dat het ontwikkelingsbeleid een zaak van de eigen Antilliaanse overheid is. Aan Antilliaanse zijde werd de huidige werkwijze met betrekking tot de Procedureregels dan ook als traag ervaren; deze traagheid zou worden veroorzaakt door de vele vragen van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken op de ingediende projectdossiers. Tegelijkertijd waren de Antilliaanse instanties zich bewust van het feit dat door een kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting van de bij de ontwikkelingssamenwerking met Nederland betrokken departementen en diensten, projecten vaak onvoldoende worden voorbereid. Met name de ramingen zijn in de projectdossiers niet altijd goed onderbouwd. Omdat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, respectievelijk de VNONA, dikwijls pas in een laat stadium bij de voorbereiding van projectvoorstellen worden betrokken, kan eerst aan het eind van de voorbereiding een beoordeling plaats– vinden. Vaak blijkt pas dan dat aanvullende informatie en aangepaste ramingen noodzakelijk zijn. Van Nederlands-Antilliaanse zijde is tijdens het onderzoek opgemerkt dat niet altijd in gelijke situaties gelijke beoordelingsmaatstaven worden toegepast. Er bestaat dan ook behoefte aan nadere richtlijnen van Neder– landse zijde, zoals standaardisatie van technische uitgangspunten bij het opstellen en beoordelen van projectdossiers. Overigens merkte de minister in zijn antwoord aan de Rekenkamer op dat nadere richtlijnen voor standaardisatie van technische uitgangspunten bij het opstellen en beoordelen van projectdossiers sterk afhankelijk zijn van de aard van de projecten. Aangezien het projecten betreft van sterk uiteenlopende aard, zijn zijns inziens de Procedureregels en de nader uit te werken goedkeu– ringsprocedure voldoende. 3.2. Indiening De officiële samenwerkingsvoorstellen worden door tussenkomst van de VNONA ingediend bij de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken door: - de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse Antillen wat betreft voorstellen die betrekking hebben op het Land, Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius; - het bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao wat betreft voorstellen van Curagao; - particuliere instellingen in de Nederlandse Antillen, met instemming van de daarbij betrokken overheid of overheden.
Tweede Kamer. veraaderiaar 1990-1991, 21 816. nrs. 1-2
12
Het samenwerkingsvoorstel dient de volgende onderdelen te bevatten: achtergrond, doelstelling(en) op lange termijn, doelstelling(en) op korte termijn, uitvoerende organisaties, activiteiten, middelen en begroting, financiering, organisatie en beheer, en exploitatiekosten. Dit is het zogenoemde projectdossier. In het verleden ontstonden regelmatig vertragingen, omdat de indie– ningsprocedure voor de Meerjarenplanprojecten via de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen liep. Het besef dat deze instantie in de meeste gevallen niets aan de projectdossiers toevoegde heeft ertoe geleid dat met ingang van oktober 1987 de projectdossiers rechtstreeks bij de VNONA konden worden ingediend. Deze wijziging heeft, zo werd van Antilliaanse zijde erkend, tot een versnelling van de indieningspro– cedure geleid. 3.3. Goedkeuring De goedkeuring van een samenwerkingsvoorstel wordt schriftelijk door de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken aan de indiener van het voorstel bekend gemaakt. Tegen een voorwaardelijke goedkeuring dan wel een afwijzende beslissing kan de indiener binnen zestig dagen schriftelijk bezwaar maken. Indien binnen drie maanden geen overeenstemming kan worden bereikt, wordt op het eerstvolgende bestedingsoverleg een finale beslissing genomen. Lange tijd heeft onduidelijkheid bestaan met betrekking tot de betekenis van het begrip «goedkeuring». Van Nederlands-Antilliaanse zijde overheerste de opvatting dat, indien de minister voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken zich tijdens het bestedingsoverleg in positieve zin uitsprak over een al dan niet op de activiteitenlijst vermeld samenwerkingsvoorstel, dit opgevat diende te worden als de definitieve goedkeuring om tot besteding over te gaan. Nederland stelt zich op het standpunt dat in de Proceduregels is vastgelegd dat de definitieve goedkeuring van een samenwerkings– voorstel pas kan plaatsvinden nadat dit, vergezeld van een project– dossier, is ingediend. Uit de gesprekken is de indruk ontstaan dat vragen van de zijde van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken naar aanleiding van ingediende projectdossiers aan Antilliaanse zijde werden geïnterpreteerd als een «terugkomen» op de eerder gedane toezeg– gingen van de minister. De Rekenkamer constateerde dat de thans door het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken gebruikte term «reser– vering» aan Nederlands-Antilliaanse zijde nog niet tot de gewenste duidelijkheid heeft geleid. 3.4. Uitvoering De voorbereiding van de uitvoering en de directievoering van elke samenwerkingsactiviteit geschiedt door de eilandsdiensten dan wel door een van de uitvoering onafhankelijk, deskundig bureau of instantie. De Rekenkamer constateerde dat de uitvoering van projecten over het algemeen traag verliep. De Interne Deskundige deelde mee, dat in meer dan de helft van de gevallen een boeteclausule moest worden toegepast.
Tweede 'Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
13
3.5. Toezicht Het toezicht op de voorbereiding, de uitvoering en de directievoering geschiedt zowel voor de projecten van het Land en de eilanden Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius als voor het Eilandgebied Curapao door de Interne Deskundige. Tevens kan door de regering van de Neder– landse Antillen in overleg met de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken een externe deskundige worden aangewezen. De Rekenkamer constateerde dat de bezetting van het bureau Interne Deskundige van het Departement van Financiën niet optimaal was. Een detailcontrole van de uitgevoerde projecten was hierdoor onmogelijk. In veel gevallen diende de Interne Deskundige te vertrouwen op de directie– voerder. Er wordt naar gestreefd in de toekomst met standaard-bestekken te gaan werken, waardoor de controle kan worden vergemakkelijkt. De verslaglegging is als gevolg van de krappe bezetting en het ontbreken van voldoende technische faciliteiten ook in het gedrang gekomen: in plaats van de voorgeschreven halfjaarlijkse rapportage rapporteerde de Interne Deskundige slechts eenmaal per jaar. Tegelijkertijd heeft de kennisvoorsprong die de Interne Deskundige vaak heeft ertoe geleid dat hij steeds vaker als «problemshooter» bij de voorbereiding van de uitvoering en de begeleiding van de projecten te hulp werd geroepen. De Interne Deskundige heeft hier in een van zijn jaarverslagen melding van gemaakt. De Rekenkamer acht het gevaar aanwezig dat er op den duur sprake kan zijn van een zodanige functiever– menging dat een objectief, afstandelijk toezicht op en oordeel over de verrichte werkzaamheden zou kunnen worden bemoeilijkt. Overigens is de Interne Deskundige minder bij de projecten van het Eilandgebied Curapao betrokken dan bij die van de overige eilanden en het Land omdat de diensten van het Eilandgebied Curapao voor een deel zelf technisch toezicht houden. 3.6. Financiële controle De controle op de Meerjarenplanprojecten van het Land en de eilanden Bonaire, Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius behoort tot het taken– pakket van de Landsaccountantsdienst. Wegens onderbezetting van deze dienst was de controle in 1988 uitbesteed aan openbare accountants. De controle op de Meerjarenplanprojecten van het Eilandgebied Curapao wordt uitgevoerd door het Eilandsaccountantsbureau. De directeur van de AD heeft in december 1988 een bezoek gebracht aan de Nederlandse Antillen en Aruba om aan te sporen tot een tijdige en adequate rapportage van de accountantscontrole over de Meerjaren– planprojecten, om een indruk te krijgen van de voortgang en de diepgang van de controle en om de op dat moment uitgebrachte rapporten te bespreken. Naar aanleiding van deze reis concludeerde hij dat de diepgang van de controle op de lopende Meerjarenplanprojecten aan de eisen van de AD voldeed en dat de controle-aanpak van de afgesloten Meerjarenplanprojecten van Land, Bonaire en de Bovenwindse eilanden in beginsel voldoende diepgang waarborgde. Hij uitte de vrees dat, als gevolg van bezuinigingsmaatregelen op het ambtenarenapparaat, achter– standen dreigden te ontstaan op het administratieve en toezichthou– dende vlak. Hoewel de reeds bestaande achterstanden nu werden ingelopen, zouden hierdoor nieuwe achterstanden in de accountantscon– trole kunnen ontstaan. In de controle op de Meerjarenplanprojecten van het Eilandgebied Curapao bleek een achterstand van ruim twee jaar te bestaan. Een deel
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991. 21 816. nrs. 1-2
14
van deze achterstand is volgens het Eilandsaccountantsbureau veroor– zaakt door een niet optimale bezetting van de financieel-administratieve afdelingen van de diverse departementen dan wel diensten. Daarnaast constateerde het Eilandsaccountantsbureau dat van de mogelijkheden van interne controle niet ten volle gebruik kon worden gemaakt omdat te weinig controle– en afstemmingshandelingen werden vastgelegd. Tot slot werd opgemerkt dat een systematische archivering bij depar– tementen en diensten naar de mening van de Eilandsaccountantsbureau te wensen overliet, waardoor de uitvoering van de controle werd bemoei– lijkt. Tijdens het onderzoek ter plaatse vernam de Rekenkamer dat het voornemen bestond de Landsaccountantsdienst en het Eilandsaccoun– tantsbureau van Curagao per 1 januari 1990 onder te brengen in een stichting. Vooruitlopend hierop was het hoofd van het Eilandsaccoun– tantsbureau sedert 1 november 1989 belast met de leiding van de Landsaccountantsdienst. Naar de Rekenkamer heeft vernomen, heeft de samenvoeging nog niet plaatsgevonden. Omtrent de actuele stand van de controle op de Meerjarenplanpro– jecten berichtte de Rekenkamer uitvoerig in haar rapport bij de rekening van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken over het dienstjaar 1989 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 698, nr. 2, bijlage III). Uit de rapporten van de AD, de Landsaccountantsdienst, het Eiland– saccountantsbureau en openbare accountants bleek dat nog niet alle uitgaven met betrekking tot Meerjarenplanprojecten waren goedgekeurd. 3.7. Projectbeëindiging Bij het gereedkomen van een samenwerkingsactiviteit dient de opdrachtgever (de minister van Financiën van de Nederlandse Antillen) een proces-verbaal van beëindiging op te stellen. Dit proces-verbaal dient te worden mede-ondertekend door vertegenwoordigers van het desbetreffende eilandgebied en van de regering van de Nederlandse Antillen. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken dient van dit proces-verbaal een afschrift te ontvangen. De Interne Deskundige merkte in zijn verslag over 1988 op dat het afronden van projecten vaak een moeizame aangelegenheid is. Inmiddels is hierin een verbetering opgetreden. In de eerste helft van 1989 zijn voor circa vijftig projecten processen-verbaal van projectbeëindiging opgemaakt. De controlerende accountants moeten tijdig hun jaarrapporten toevoegen aan de declaratie die door de regering van de Nederlandse Antillen voor Nederland wordt opgesteld. 3.8. Externe controle De definitieve afrekening met Nederland dient te geschieden aan de hand van een jaarlijks door de regering van de Nederlandse Antillen op te stellen declaratie. Deze declaratie dient voorzien te zijn van de jaarrap– porten van de controlerende accountants en van het verslag van de ARNA. De AD heeft over 1 989 een goedkeurende verklaring met een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
15
voorbehoud afgegeven bij de financiële verantwoording van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. Hij maakte een voorbehoud bij de uitgaven voor oude Meerjarenplanprojecten (1972-1979) op de Nederlandse Antillen ten bedrage van NAf 49,4 miljoen1. Dit voorbehoud heeft geen invloed op de bedragen die in de rekening over 1989 zijn verantwoord. De AD vermeldde in zijn rapport over 1989 dat het toevoegen van jaarrapporten van de controlerende accountants aan de declaraties niet voor de gehele Nederlandse Antillen is gebeurd. Als gevolg van de slechte personeelssituatie van de ARNA is deze tot op heden niet toegekomen aan de haar in de Procedureregels toebe– deelde rol van externe controleur. Zij heeft recent geen verslag uitge– bracht. 3.9. Voortgangsbewaking en evaluatie Informatie over de voortgang van projecten ontbreekt vaak en terug– koppeling tussen de bij de voorbereiding betrokken instanties (Depar– tement voor Ontwikkelingssamenwerking, Sociaal-Economisch Planbureau), de bij de uitvoering betrokken instanties (Departement van Financiën, diensten van het Eilandgebied Curagao) en de bij het beheer betrokken instanties (vakdepartement, diensten van het Eilandgebied Curagao) vindt, mede door kwalitatief en kwantitatief gebrek aan personeel, onvoldoende plaats. Het evalueren van Meerjarenplanprojecten is nog geen standaard. Ten tijde van het schrijven van dit rapport waren besprekingen over een formele regeling van evaluaties in een afrondende fase. In 1988 heeft de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken zijn ambtgenoot van Ontwikkelingssamenwerking verzocht de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde een evaluatie uit te laten voeren van de hulp die in de periode 1979-1989 is verstrekt voor de ontwik– keling van de volkshuisvesting op de Nederlandse Antillen en Aruba. In juni 1990 is het rapport verschenen. 3.10.
Financiering
De jaarlijks beschikbare middelen worden in principe verdeeld volgens de volgende verdeelsleutel: Land Curapao Bonaire Sint Maarten Sint Eustatius Saba
' De Meerjarenplanprojecten worden geadministreerd in lokale valuta Met ingang van 1988 worden de projecten bevoorschot in lokale valuta, daarvoor vond dit plaats in guldens. die tegen de dagkoers op de Nederlandse Antillen en Aruba omgezet werden in lokale valuta De koersverschillen kwamen ten laste of ten bate van de projecten Als begrotingskoers 1989 werd zowel voor de tegenwaarde van NAf als Af f 1,12 gehanteerd
12,8% 64,6% 10,1% 7,9% 2,3% 2.3%
Deze verdeelsleutel is in het Protocol van Afspraken opgenomen en wordt gehanteerd bij de verdeling van de ontwikkelingsgelden over de entiteiten; zij wordt, hoewel «incidenteel en in beperkte mate» van de verdeelsleutel kan worden afgeweken, door de Antilliaanse instanties als minder wenselijk ervaren. Het Departement voor Ontwikkelingssamen– werking van de Nederlandse Antillen is van oordeel dat zowel de hoogte van de ontwikkelingshulp als de verdeling ervan over de entiteiten gebaseerd dienen te zijn op de daadwerkelijke ontwikkelingsbehoefte van land en eilanden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
16
In de loop van de jaren zeventig was het probleem ontstaan dat in verhouding tot het bedrag dat jaarlijks ten behoeve van projecten werd geraamd te weinig projecten werden uitgevoerd. De niet gebruikte gelden kwamen terecht in een zogenaamd 'stuwmeer'. Nadat onder meer van de zijde van de Algemene Rekenkamer naar aanleiding van een onderzoek bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken was opgemerkt dat het 'stuwmeer' strijdig was met het bepaalde in artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976 werd met ingang van de begroting voor het jaar 1987 het 'stuwmeer-systeem' verlaten. Het werd vervangen door het «bandbreedte-systeem», dat tot doel had zowel over– als onderbeste– dingen te ondervangen door middel van een compensatieregeling waarbij - in het geval van een onderbesteding - de niet in een jaar bestede gelden in de daarop volgende jaren nog maar voor een bepaald aflopend - percentage mochten worden aangewend. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat van een stringent toepassen van de verdeelsleutel geen sprake is. In de eerste plaats is door middel van het instellen van een bufferfonds voor de kleinere eilanden eenmalig de mogelijkheid geschapen om grote infrastructurele projecten, die de gewoonlijk toegewezen Meerjarenplanfondsen te boven gaan, gefinan– cierd te krijgen. In de tweede plaats biedt de toepassing van het «bandbreedte-systeem» de mogelijkheid om op een flexibele wijze met de jaarlijks beschikbare middelen om te gaan. Tenslotte heeft de Reken– kamer geconstateerd dat alle bij de Meerjarenplanprojecten betrokken partijen in feite stilzwijgend akkoord gaan met de huidige situatie, waarin sprake is van een onderbesteding door het Land en de Benedenwindse eilanden (1989: NAf 15,9 miljoen) en een overbesteding door de Boven– windse eilanden (NAf 7,4 miljoen). (Bron: bestedingsoverleg september 1989). Er lijkt dan ook geen behoefte te bestaan om de verdeelsleutel te wijzigen.
4. ONDERZOCHTE MEERJARENPLANPROJECTEN 4.1. Inleiding
Door onderzoekers van de Rekenkamer is in samenwerking met en onder verantwoordelijkheid van de ARNA op de Nederlandse Antillen onderzoek verricht naar acht Meerjarenplanprojecten. Dit onderzoek resulteerde in een nota van bevindingen. De beschrijvingen van de projecten en de kanttekeningen bij deze projecten, zoals deze zijn vermeld in deze nota van bevindingen, zijn opgenomen in de bijlage. Ze beschrijven de Nederlands-Antilliaanse situatie. Waar ministers of depar– tementen worden genoemd, worden - tenzij anders vermeld - de Neder– lands-Antilliaanse ministers en departementen bedoeld. De bijlage vormt een integraal deel van de rapportering van de Rekenkamer. In het onder– havige hoofdstuk wordt, nadat in paragraaf 4.2 is aangegeven op welke wijze de selectie van de acht projecten heeft plaatsgevonden, aan de hand van een aantal aandachtspunten die de Rekenkamer in haar onderzoek heeft gehanteerd een samenvattend beeld van de acht onder– zochte projecten gepresenteerd. 4.2. Selectie van de projecten
De Rekenkamer heeft aan de hand van een overzicht van de in de periode 1978-1988 goedgekeurde en/of gerealiseerde projecten een selectie gemaakt van de projecten die zij wenste te onderzoeken. Bij deze selectie is als uitgangspunt gehanteerd dat de projecten als groep een aanvaardbare dwarsdoorsnede dienden te zijn van de Meerjarenplan–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
17
projecten als geheel. Er werd rekening gehouden met de volgende factoren: soort project, Meerjarenplanfase, financieel belang, jaar van goedkeuring respectievelijk realisatie en geografische spreiding. Tevens werd gestreefd naar een gelijke verdeling tussen infrastructurele projecten en projecten in de zogenaamde produktieve sector. Op basis van deze criteria werden circa 30 projecten geselecteerd, waarvan de dossiers werden onderzocht. Vervolgens werd besloten de projecten met een goedgekeurd bedrag van minder dan NAf 1 miljoen, en waarvan de realisatie voor 1983 plaatsvond, buiten beschouwing te laten. Besloten werd de Meerjarenplanprojecten in de categorie Volkswo– ningbouw, te zamen ruim 30% van de uitgaven vormend, buiten beschouwing te laten. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken had namelijk zijn ambtgenoot van Ontwikkelingssamen– werking verzocht de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde deze categorie projecten te laten evalueren (zie paragraaf 3.9). Hoewel een evenwichtige verdeling van de te onderzoeken projecten over de eilandgebieden een van de uitgangspunten was, bleek dit om praktische redenen niet haalbaar. Uiteindelijk werden de volgende acht projecten onderzocht. Tabel 4 Onderzochte projecten Project
- Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen - Penitentiaire inrichting Sint-Maarten - International Trade Center Curapao - Renovatie Curapao Plaza Hotel - Rioolwaterzuiveringsinstallatie Klein Hofje - Industriële infrastructuur Curapao - Medisch centrum Sint Maarten - Roll-on/roll-off pier Sint Maarten
Categorie
Entiteit
Jaar van oplevering goedkeuring projectdossier
Diversen Bouw openbare gebouwen
Land
1984
1988
4655 212
Land
1986
1990
12619278
10003657
Diversen Toerisme
Curagao Curapao
1984 1986
1988 1988
28 254 330 14227535
28 254 330 12814172
Landbouw en veeteelt Industriële infrastructuur Bouw openbare gebouwen
Curagao
1984
1986
10636000
10520182
Curagao
div.
div.
26395854
24 269 028
Sint Maarten
1986
1990
15260513
8 493 004
Infrastructuur havens
Sint Maarten
1984
1988
1 1 928 246
1 1 522 722
123976968
110707291
Totaal
Goedgekeurd Uitgegeven bedrag NAf bedrag tot en met 30 november 1989 NAf
4 830 1 96
4.3. Beoordelingskader De Rekenkamer heeft zich aan de hand van zes aandachtspunten een beeld gevormd van de acht projecten. De aandachtspunten vloeien enerzijds voort uit beleidsuitgangspunten die door de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken met betrekking tot de hulpverlening aan de Nederlandse Antillen zijn geformuleerd, anderzijds uit de bij de beoordeling van projectdossiers door het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken te hanteren toetsingscriteria. Nadrukkelijk dient te worden gesteld dat de gehanteerde aandachtspunten niet uitputtend zijn. De Rekenkamer is echter van mening dat zij te zamen een betrouwbaar beeld geven van de wijze waarop de onderzochte Meerjarenplanprojecten zijn gerealiseerd en worden benut en van de wijze waarop de betrokken partijen hun verantwoordelijkheden invullen. De aandachtspunten die de Rekenkamer heeft gehanteerd zijn:
Tweede Kamer, ver^adsr'aar 1990—1991 21 816 nrs. 1—2
- projectrealisatie (punt 4.4.1); - voortgang van de uitvoering (punt 4.4.2); - financiële informatie (kwaliteit van de ramingen) (punt 4.4.3); - organisatie, beheer en exploitatiekosten van de gerealiseerde projecten (punt4.4.4); - ombuiging van projectgerichte naar programmagerichte aanpak (punt 4.4.5); - ombuiging van infrastructurele naar produktieve projecten (punt 4.4.6). 4.4. Bevindingen 4.4.1. Projectrealisatie De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de acht in het onderzoek betrokken projecten daadwerkelijk zijn of worden gerealiseerd en (bouw)technisch veelal aan de gestelde eisen voldoen. In een aantal gevallen (International Trade Center Curagao, Rioolwaterzuiveringsinstal– latie «Klein Hofje») kan, naar het oordeel van de Interne Deskundige, zelfs worden gesproken van goede tot zeer goede kwaliteit. Hoewel in een aantal andere gevallen (Renovatie Curapao Plaza Hotel, Roll-on roll-off-pier Sint Maarten) niet alle onderdelen van het werk naar behoren waren uitgevoerd, is dit veelal nog vóór de oplevering van het desbetreffende project hersteld. Naar het oordeel van de Rekenkamer is de formele vastlegging van de verantwoordelijkheden bij de uitvoering van en het toezicht op de uit te voeren werkzaamheden bij de acht onderzochte projecten veelal een voldoende waarborg gebleken voor een adequate controle op de bouwtechnische kwaliteit van de projecten. Een uitzondering op het positieve oordeel over de kwaliteit vormt het project «Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen», waarbij technische onvolkomenheden de inzet van de boten sterk hebben belemmerd. Het is de Rekenkamer op basis van de ter beschikking staande informatie niet duidelijk geworden in hoeverre hierbij sprake is van een werkelijk ondeugdelijk produkt dan wel van een onoordeelkundig gebruik van de vaartuigen. Thans wordt nog gewerkt aan het verhelpen van de onvolkomenheden. De projecten «Penitentiaire inrichting Sint Maarten» en «Medisch Centrum Sint Maarten» waren ten tijde van het onderzoek ter plaatse nog niet voltooid. De meest recente planning met betrekking tot het medisch centrum gaat uit van ingebruikneming op 28 september 1990 (bij het vaststellen van dit rapport kon over het realiseren van dit voornemen geen zekerheid worden verkregen). De penitentiaire inrichting is in juli 1990 opgeleverd. 4.4.2. Voortgang van de uitvoering De uitvoering van veel projecten verliep trager dan gepland. Van de acht onderzochte projecten zijn er slechts twee (International Trade Center Curapao, Rioolwaterzuiveringsinstallatie «Klein Hofje») volledig op of binnen de geplande tijd opgeleverd. Afgezien van het project Roll-on roll-off-pier Sint Maarten, waarbij de vertraging voor een belangrijk deel te wijten was aan weersomstandigheden, konden de vertragingen worden toegeschreven aan niet voorziene tegenvallers bij de uitvoering van projecten, zoals tegenvallers bij grondwerkzaamheden (Penitentiaire inrichting Sint Maarten) of een onvoldoende aansluiting van de verschil– lende projectonderdelen (Renovatie Curapao Plaza Hotel). Vooral bij het project Renovatie Curapao Plaza Hotel werd als gevolg van een onvol–
Twesde Kamsr, vsrgaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
19
doende voorbereiding de voortgang van de renovatie ernstig belemmerd. Onder invloed van de druk om het hotel bij de aanvang van het toeristen– seizoen weer gebruiksklaar te hebben, is een aantal werkzaamheden te gehaast verricht.
Belangrijke vertragingen bij de uitvoering van projecten zijn ook ontstaan als gevolg van problemen bij de aanbesteding (Medisch Centrum Sint Maarten, Roll-on roll-off-pier Sint Maarten). Ook wanneer de voortgang van de uitvoering los van het tijdstip van realisatie wordt beoordeeld kan worden geconstateerd dat zich tijdens de uitvoering van de onderzochte projecten een aantal «gemeenschappe– lijke» problemen voordeed. Zo heeft de Rekenkamer uit de dossiers opgemaakt dat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bij de goedkeuring van gunningsadviezen voor openbare aanbeste– dingen nogal eens onder druk werd gezet vanwege het aflopen van een gestanddoeningstermijn (International Trade Center Curapao, Industriële infrastructuur Curapao). Tevens is gebleken dat de Interne Deskundige soms te laat bij de uitvoering van een project werd betrokken. Deze situatie deed zich voor
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
20
als het project niet als een Meerjarenplanproject was aangevangen (Renovatie Curapao Plaza Hotel), of als met de werkzaamheden was begonnen voordat hiervoor officieel toestemming was gevraagd, respec– tievelijk verkregen (Penitentiaire inrichting Sint Maarten, International Trade Center Curagao, Industriële infrastructuur Curapao, Roll-on roll-off-pier Sint Maarten). Dit te laat inschakelen van de Interne Deskundige had tot gevolg dat deze zich geen goed beeld kon vormen van de besteding van de Meerjarenplangelden. In het geval van het Curagao Plaza Hotel heeft dit zelfs tot een voorbehoud van de Interne Deskundige geleid. 4.4.3. Financiële informatie De Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de financiële informatie, die in de projectvoorstellen is opgenomen, een betrouwbaar beeld gaf van de uiteindelijke realisatiekosten van een project. Bij de meeste onderzochte projecten bleken de ramingen te laag te zijn. Soms wordt van Nederlandse zijde bij de goedkeuringsprocedure reeds geconsta– teerd dat de ramingen onvoldoende zijn onderbouwd en werden de ramingen aangepast. Soms bleek pas bij de daadwerkelijke uitvoering van het project dat aanvullende middelen noodzakelijk waren en dat van Nederlands-Antilliaanse zijde suppleties moesten worden aangevraagd. De Rekenkamer constateerde de volgende oorzaken van de verschillen tussen de ramingen en de realisatie: - de laagste inschrijver heeft ingeschreven voor een bedrag dat boven het in het projectdossier goedgekeurde bedrag lag (Penitentiaire inrichting Sint Maarten, Rioolwaterzuiveringsinstallatie «Klein Hofje», Industriële infrastructuur Curagao); - als gevolg van een slechte voorbereiding bleken tijdens de uitvoering van het project aanvullende werkzaamheden noodzakelijk te zijn (Interna– tional Trade Center Curapao, Renovatie Curapao Plaza Hotel); - als gevolg van koersverschillen bleek het in Nederlands courant verstrekte voorschot niet toereikend te zijn (Penitentiaire inrichting Sint Maarten, Rioolwaterzuiveringsinstallatie «Klein Hofje», Roll-on roll-off-pier Sint Maarten). Bij één project (Penitentiaire inrichting Sint Maarten) heeft de Reken– kamer geconstateerd dat op aandringen van het Kabinet voor Neder– lands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken een aantal in het projectdossier opgenomen voorzieningen is geschrapt, waarna deze later in de vorm van meerwerk toch gerealiseerd werden.
' >~-M^/VR....,
*-* - -
–.'t–
^ri^p^
Tweede Kamer, vergaderjaar 1330-1991, 21 816, nrs. 1-2
-„;^^;
21
De Rekenkamer heeft geconstateerd dat op het project «Patrouille– vaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen» geen suppletie is verstrekt, maar dat voor het oorspronkelijk goedgekeurde bedrag slechts drie in plaats van vier boten zijn gerealiseerd. 4.4.4. Organisatie, beheer en exploitatie van de gerealiseerde projecten In de Procedureregels zijn organisatie, beheer en exploitatiekosten opgenomen als drie van de criteria die bij de beoordeling van projectdos– siers moeten worden afgewogen. Van de acht onderzochte projecten is één project (Renovatie Curapao Plaza Hotel) afgestoten naar de private sector, overeenkomstig de doelstelling van het project om de subsidiëring van hotelexploitaties ten laste van de Eilandsbegroting drastisch terug te brengen. De Reken– kamer heeft geconstateerd dat het bestuurscollege van Curapao, om de doelstelling van het project te bereiken, akkoord is gegaan met een in verhouding tot de totale renovatiekosten lage verkoopprijs van het hotel, zonder dat vooraf duidelijk was hoe de renovatiekosten zich zouden verhouden tot de eventuele verkoopprijs. Desondanks is de doelstelling gehaald. Bij vier projecten (Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen, Penitentiaire inrichting Sint Maarten, Rioolwaterzuiveringsinstal– latie «Klein Hofje», Medisch Centrum Sint Maarten) hebben zich tijdens de uitvoering van het project in meer of mindere mate problemen voorgedaan met het aantrekken van voldoende gekwalificeerd personeel. In het geval van de rioolwaterzuiveringsinstallatie is dit probleem op tijd onderkend; Nederland heeft «technische bijstand» verleend. Over de projecten «Penitentiaire inrichting Sint Maarten» en «Medisch Centrum Sint Maarten» kon nog geen uitspraak worden gedaan, omdat beide projecten ten tijde van het onderzoek nog niet waren voltooid. De Reken– kamer constateerde dat de voorbereidingen voor het werven van personeel voor de penitentiaire inrichting in een vergevorderd stadium waren. Bij het medisch centrum moest hiermee evenwel nog een begin worden gemaakt.
Hoewel bij de uitvoering van het project «Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen» wel aandacht is besteed aan het perso– neelsaspect, heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de nadruk bij dit
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
22
project toch te veel op de technische aspecten heeft gelegen. Hierdoor bleven de activiteiten op het terrein van werven en opleiden van personeel sterk achter. Ten tijde van de oplevering van de vaartuigen, maar ook nu nog, was dan ook onvoldoende personeel in dienst om de vaartuigen te bemannen. Het aantrekken van nieuw personeel werd bemoeilijkt door de personeelsstop bij de Nederlands-Antilliaanse overheid. Het personeel dat beschikbaar was, was voor het merendeel onvoldoende gekwalificeerd om de vaartuigen te bedienen en (klein) onderhoud te verrichten. Exploitatie van de gerealiseerde projecten bleek als gevolg van de onzekere situatie van de Nederlands-Antilliaanse overheidsfinanciën vaak een moeizame zaak te zijn. Projecten, waarvan het nut door geen van de betrokken partijen werd betwijfeld, lopen op deze wijze het risico dat zij als gevolg van onvoldoende onderhoud snel in kwaliteit achteruit zullen gaan of als gevolg van het ontbreken van aanvullende voorzieningen (gedeeltelijk) onbenut zullen blijven. Zo ontbraken bijvoorbeeld de middelen om voor de patrouillevaar– tuigen munitie te kopen. Ook waren ten tijde van het onderzoek nog geen afspraken gemaakt over het periodiek onderhoud. Ten aanzien van het proiect Industriële infrastructuur Curagao heeft de Rekenkamer geconstateerd dat de belangstelling voor de door Curinde NV beheerde industrie– en handelsloodsen dusdanig is, dat Curinde de laatste jaren met winst heeft afgesloten. Anders ligt het bij het International Trade Center Curagao. Verwacht wordt dat het International Trade Center Curapao geconfronteerd zal worden met een structureel exploitatietekort van circa NAf 2 miljoen per jaar vanaf 1992. Hoewel de Nederlandse regering lange tijd heeft geweigerd bij te dragen in de begrotingstekorten van de Nederlands– Antilliaanse overheid op basis van het argument dat een dergelijke (structurele) bijdrage in strijd zou zijn met de Nederlands-Antilliaanse zelfstandigheid, heeft de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken zich in april 1989 akkoord verklaard met een finan– ciering van een gedeelte van de aanloopverliezen van het International Trade Center Curagao tot 1992 uit de Meerjarenplanfondsen. Deson– danks blijft de toekomst van het International Trade Center Curagao onzeker. De exploitatie van de Roll-on roll-off-pier te Sint Maarten werd sterk belemmerd doordat de pier, twee jaar na de ingebruikneming, door ontwikkelingen in de afmetingen van containerschepen en de explosieve groei van de havenactiviteiten, niet berekend blijkt te zijn voor het type schepen, waarvoor hij was aangelegd. Een verzanding van de haven, als gevolg van natuurlijke omstandigheden, versterkte dit probleem. Dit verzanden kon als gevolg van het ontbreken van voldoende financiële middelen niet worden tegengegaan en slechts bij toeval (de orkaan Hugo) is de diepte van de haven weer op het oude niveau teruggebracht. 4.4.5. Ombuiging van projectgerichte naar programmagerichte aanpak Een van de door de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken geformuleerde uitgangspunten betrof de ombuiging van projecthulp naar programmahulp (Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 800, hoofdstuk IV, nr. 10, blz. 4). De Rekenkamer heeft nagegaan in hoeverre de acht onderzochte projecten op zichzelf staande projecten waren, dan wel deel uitmaakten van ontwikkelingspro– gramma's, respectievelijk in samenhang met andere gerealiseerde of te realiseren projecten dienden te worden beoordeeld. Bij twee projecten (Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen, Medisch Centrum Sint Maarten) is de Rekenkamer van mening dat ten tijde van de goedkeuringsbeslissing onvoldoende duidelijk was
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
23
binnen welk politieel respectievelijk gezondheidskundig concept de gerealiseerde projecten dien(d)en te gaan functioneren. Het ontbreken van een dergelijk concept betekent dat niet goed te toetsen was, aan welke eisen een gerealiseerd project diende te voldoen, respectievelijk welke voorzieningen een gerealiseerd project diende te bieden. Het tegenovergestelde probleem heeft zich voorgedaan bij de renovatie van het Curapao Plaza Hotel, waaraan wel een concept ten grondslag lag (beantwoorden aan de eisen/wensen van de Noord-Amerikaanse toerist). Het hotel is uiteindelijk verkocht aan een bedrijf dat zich voornamelijk richt op de Nederlandse markt en thans bezig is het hotel aan de eigen huisstijl aan te passen. Hoewel de rioolwaterzuiveringsinstallatie «Klein Hofje» naar behoren functioneert, doet zich bij dit project het probleem voor dat een gedeelte van het gezuiverde water in zee wordt geloosd, omdat het met dit project samenhangende project «Hergebruik effluent» nog niet is gerealiseerd. In afwachting van de realisatie van dit project zijn toezeggingen gedaan met betrekking tot de levering van gezuiverd water aan hotels en een golfbaan. Het is de Rekenkamer niet duidelijk geworden hoe, de huidige capaciteit van Klein Hofje in aanmerking genomen, deze toezeggingen zich verhouden tot de voorgenomen levering van het gezuiverde water aan tuinbouwgebieden. Omdat bij de activiteiten van het International Trade Center Curagao een verschuiving heeft plaatsgevonden van de kantoorruimte– en trade mart-verhuur naar voornamelijk het conferentie– en vergadergedeelte is het welslagen van het International Trade Center Curapao steeds afhan– kelijker geworden van nog te realiseren hotelruimte. Ook hier is de Rekenkamer van mening, dat de onderlinge afstemming van projecten niet optimaal is geweest. Het project «Roll-on roll-off-pier Sint Maarten» maakte oorspronkelijk deel uit van een groter project, het project «Nieuwe havenfaciliteiten Sint Maarten», waarin, behalve aan de contai– neropslag, ook aandacht werd besteed aan de organisatie van de haven. Vanwege de hoge kosten van dit laatste project is het project «Roll-on roll-off-pier Sint Maarten» eruit gelicht om op korte termijn een oplossing te bieden voor de toegenomen hoeveelheid containers. Gecon– stateerd werd dat de ontwikkeling van de containerschepen sneller is gegaan dan in 1983 werd verwacht en dat de roll-on/roll-off-pier, het bijbehorende container-opslagterrein en het havenkantoor thans reeds te klein zijn. Daarnaast heeft de Rekenkamer geconstateerd dat, als gevolg van het uitblijven van overige maatregelen, de organisatie rondom de pier onvoldoende is geregeld. 4.4.6. Ombuig/ng van infrastructurele naar produktieve projecten De Rekenkamer heeft aandacht geschonken aan de vraag, op welke wijze het in 1987 door de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken geformuleerde beleidsspoor om van infrastructurele projecten over te gaan naar meer produktieve investeringen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200, hoofdstuk IV, nr. 2, blz. 9 e.v.) in de praktijk tot uitvoer wordt gebracht. Van de acht onderzochte projecten kunnen er vier (International Trade Center Curapao, Renovatie Curapao Plaza Hotel, Industriële infrastructuur Curapao en Roll-on roll-off pier Sint Maarten) tot de produktieve investeringen worden gerekend. In de punten 4.4.4 en 4.4.5 is reeds aangegeven welke factoren het optimaal functioneren van het International Trade Center Curapao en de Roll-on roll-off-pier Sint Maarten belemmeren. Over de roll-on roll-off-pier Sint Maarten dient op te worden opgemerkt dat de huidige situatie er toe heeft geleid dat thans plannen bestaan tot het aanleggen van een nieuwe pier, waarvan de financiering volkomen in particuliere handen is.
Tweedfi Kamer. vfirgaderjaar 1990-1991. 21 816, nrs. 1-2
24
Bij de financiering van de industrie– en handelsloodsen is een verschil van inzicht ontstaan tussen Nederland en de Nederlandse Antillen over de wijze van financieren. Nederland stelt zich op het standpunt dat de loodsen produktieve en commerciële projecten zijn en dat zij derhalve door middel van een commerciële lening (dat wil zeggen tegen «harde» voorwaarden) dienen te worden gefinancierd. De exploitant echter meent dat een beroep op steunverlening via de Meerjarenplanprojecten mogelijk moet blijven.
5. CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN REACTIE VAN DE MINISTER 5.1. Conclusies over organisatie en procedures Sinds 1987 wordt de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en de Nederlandse Antillen beheerst door een Protocol van Afspraken en de daarbij behorende Procedureregels. De Rekenkamer heeft aan de hand van (algemeen) oriënterende gesprekken met de in de procedureregels genoemde ambtelijke instanties en dossieronderzoek getracht inzicht te verkrijgen in de toepassing van de Procedureregels en het verloop van de samenwerking tussen Nederland en de Nederlandse Antillen, los van de acht onderzochte Meerjarenplanprojecten. Zij kwam daarbij tot de volgende conclusies: - de thans gevolgde procedures hebben in vergelijking tot de vroegere Beheers– en Bestuursregelen geleid tot een versnelling van de behan– deling van de samenwerkingsvoorstellen, met name als gevolg van het rechtstreeks indienen van de projectdossiers bij de Vertegenwoordiging van Nederland voor Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen respectievelijk het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken; - er bestaat een duidelijke spanning tussen de wijzen waarop de bij de ontwikkelingssamenwerking betrokken partijen hun verantwoordelijk– heden invullen. Vragen van Nederlandse zijde over ingediende project– dossiers worden aan Nederlands-Antilliaanse zijde vaak gezien als het terugkomen op eerder gedane toezeggingen. Dit probleem vindt zijn oorsprong in de verschillende interpretaties over de betekenis van de uitspraken van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken over samenwerkingsvoorstellen tijdens het bestedingsoverleg. Volgens de Rekenkamer baseert het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse
Tweede Karnsr, vergaderjaar 1990 1991, 21 816, nrs. 1 2
25
en Arubaanse Zaken zich bij de beoordeling van de projectvoorstellen op het Protocol van Afspraken en de Procedureregels; - de kwalitatieve en kwantitatieve onderbezetting van de Nederlands– Antilliaanse overheidsdiensten leidde tot ernstige problemen bij het begeleiden van de Meerjarenplanprojecten. Als gevolg hiervan kon niet aan alle in de Procedureregels genoemde voorwaarden worden voldaan. De informatie die in de samenwerkingsvoorstellen dient te zijn opgenomen was vaak onvolledig of van onvoldoende kwaliteit. Onderbe– zetting van de financieel-economische afdelingen leidde tot gebrekkige archivering en achterstanden in de verslaglegging met als gevolg problemen bij de financiële controle achteraf. De krappe bezetting van het bureau Interne Deskundige van het Departement van Financiën heeft ertoe geleid dat dit bureau niet aan alle rapporteringsverplichtingen kon voldoen. De werklast van de Interne Deskundige was daarnaast, doordat hij in toenemende mate bij de projectvoorbereiding betrokken wordt, zodanig toegenomen dat de Rekenkamer het gevaar aanwezig acht, dat er op den duur sprake kan zijn van een zodanige functievermenging dat een objectief, afstandelijk toezicht op en oordeel over de verrichtte werkzaamheden zou kunnen worden bemoeilijkt; - hoewel de verdeelsleutel die is opgenomen in het Protocol van Afspraken niet strikt wordt toegepast, lijkt er geen behoefte te bestaan deze sleutel voor de verdeling van ontwikkelingsgelden te wijzigen. 5.2. Conclusies over de onderzochte projecten De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de acht specifiek in het onderzoek betrokken projecten zijn of worden gerealiseerd en volgens de Interne Deskundige bouwtechnisch veelal aan de gestelde eisen voldoen. De uitvoering van de projecten is over het algemeen traag verlopen. De financiële informatie in de oorspronkelijke projectvoorstellen bood over het algemeen geen betrouwbaar beeld van de uiteindelijke realisa– tiekosten van een project. In een aantal gevallen heeft de Rekenkamer twijfels over het uiteinde– lijke «nuttige gebruik» dat van de projecten kan worden gemaakt. Enerzijds wordt dit veroorzaakt doordat de aansluiting van de projecten op de uiteindelijke exploitatie dan wel het beheer onvoldoende of te laat is geregeld, hetzij omdat in het verleden onvoldoende maatregelen op het terrein van werving en scholing van personeel zijn genomen, hetzij omdat op de respectieve begrotingen onvoldoende middelen worden gereserveerd om de gerealiseerde projecten daadwerkelijk te kunnen laten functioneren. Anderzijds is de aansluiting van de projecten op andere projecten vaak onvoldoende geregeld, waardoor het desbetref– fende project pas over geruime tijd op zijn werkelijke waarde kan worden beoordeeld. Deze factoren vormen ook een belemmering voor het functioneren van projecten, die als «produktieve» projecten kunnen worden aangemerkt. Daar waar sommige (infrastructurele) projecten noodzakelijk zijn, los van de vraag of de exploitatiekosten door de Neder– landse Antillen te dragen zijn, ontbreekt vaak een beleidsplan, waarbinnen de projecten dienen te worden geplaatst. De Rekenkamer wenst te benadrukken dat op basis van een onderzoek naar acht Meerjarenplanprojecten geen uitspraken kunnen worden gedaan over het totaal der Meerjarenplanprojecten, niet in de zin van de doelmatigheid van de uitvoering, noch in de zin van de doelbereiking van de afzonderlijke projecten. De uitspraken die in dit onderzoek zijn gedaan hebben uitsluitend betrekking op de acht onderzochte projecten. Wel heeft de Rekenkamer op basis van de algemene gesprekken de overtuiging verkregen dat een aantal van de in het onderzoek naar de
Tweede Kamer. vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
26
acht projecten geconstateerde problemen, met name op het punt van de voortgang van de uitvoering en de regeling van de exploitatie, van algemene aard is. 5.3. Aanbevelingen Hoewel de verantwoordelijkheden van de bij de meerjarenplanpro– jecten betrokken instanties voldoende duidelijk zijn vastgelegd, zijn de Procedureregels alleen niet voldoende om de doel– en rechtmatige besteding van de Meerjarenplanfondsen te garanderen. Vooral op het terrein van de organisatie en het beheer, en bij de exploitatiekosten van de gerealiseerde projecten, dient het Kabinet voor Nederlands-Antilli– aanse en Arubaanse Zaken meer nog dan voorheen de nadruk te leggen op het belang van een goede exploitatiebegroting. Momenteel bestaan er onvoldoende garanties voor het daadwerkelijk functioneren en onder– houden van een gerealiseerd project. Derhalve dient de minister zich af te vragen of bij de besteding van de Meerjarenplangelden wellicht niet een evenwichtige verdeling gevonden kan worden tussen het financieren van nieuwe projecten en het bijdragen in de exploitatie van gerealiseerde projecten. Hoewel deze oplossing op gespannen voet kan staan met het eerder door Nederland ingenomen standpunt dat geen begrotingshulp wordt verleend, zou deze optie in verband met een sluitende exploitatie en dus een daadwerkelijk functioneren van gerealiseerde projecten bespreekbaar moeten zijn. In principe lijkt een en ander inpasbaar in de ombuiging naar programmagerichte aanpak. Tegelijkertijd is de Rekenkamer van oordeel dat een aantal van de thans gesignaleerde problemen wellicht kan worden voorkomen door bij de verdeling van de ontwikkelingsbijdrage over de verschillende catego– rieën minder de nadruk te leggen op de Meerjarenplanprojecten en meer nadruk op andere aspecten van ontwikkelingssamenwerking. Gedacht wordt aan kwalitatieve en kwantitatieve versterking van het Nederlands– Antilliaanse overheidsapparaat, bijvoorbeeld in de vorm van trainingspro– gramma's. 5.4. Reactie van de minister De minister gaf de volgende reactie op de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer: «Ten aanzien van de Antilliaanse diensten die bij de samenwerking betrokken zijn wordt in het rapport geconstateerd dat deze diensten kwantitatief en kwalitatief onderbezet zijn en wordt geconcludeerd dat dit tot ernstige problemen bij het begeleiden van de Meerjarenplanpro– jecten leidde (...). Deze problemen zijn talrijk: onvolledige projectdos– siers, trage uitvoering, achterstanden in inhoudelijke en financiële rapportages. Ik zal deze conclusie tijdens mijn eerstkomende werkbezoek bespreken met de Antilliaanse regering. Versterking van deze diensten acht ik essentieel. Waar nodig zal ik door middel van technische bijstand de benodigde expertise aanbieden.» De kwaliteit van de ingediende projectdossiers noemde de minister veelal matig. De hier achterliggende personele problematiek wordt volgens hem ten dele ook ondervangen door een bijstelling van de goedkeuringsprocedure, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen goedkeuring van voorbereidingskosten en van uitvoeringskosten. Een afzonderlijke - eventueel voorwaardelijke - goedkeuring van voorberei– dingskosten biedt de mogelijkheid een aantal activiteiten uit te besteden.
Tvveede Karner, vergaderjaar 1330-1331, 21 81 G, nrs. 1-2
27
De minister onderkent de mogelijkheid dat aan Antilliaanse kant ondui– delijkheid bestaat met betrekking tot begrippen als «goedkeuring» en «reservering». Duidelijke afspraken dienen volgens hem dan ook op korte termijn te worden gemaakt. De minister deelt de opvatting van de Rekenkamer dat bij de beoor– deling van de projecten de exploitatie van de voorzieningen een (nog) zwaarder accent dient te krijgen. Hij is bereid daarvoor ook de benodigde middelen c.q. expertise in de aanloopfase beschikbaar te stellen. Hierdoor zal de beoogde doelmatigheid van de hulp worden vergroot.
6. SLOTOPMERKING
Hoewel het zwaartepunt van het onderzoek lag op de verantwoorde– lijkheid van de Nederlandse minister is de Rekenkamer er zich voort– durend van bewust geweest dat een beoordeling hiervan niet goed mogelijk was zonder eveneens aandacht te schenken aan de Nederlands– Antilliaanse organisatie van de Meerjarenplanprojecten. De Rekenkamer heeft de wijze waarop dit heeft kunnen plaatsvinden als bijzonder positief ervaren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
28
Bijlage Projectbeschrijvingen
1. Patrouillevaartuigen Korps Politie Nederlandse Antillen Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd:
27 december 1984 N A f 4 6 5 5 2 1 2 (Hf 5200000) NAf 4 740 051 25 november 1988
1.1. Omschrijving en doelstelling Het project vloeide voort uit de Antilliaanse wens te kunnen beschikken over een aantal snelle patrouillevaartuigen, die ingezet kunnen worden bij territoriale controle en de bestrijding van smokkel en andere criminele activiteiten. In het projectdossier van juni 1984 werd de inzet van de vaartuigen gerelateerd aan de volgende politietaken: - vlagvertoon (preventieve werking); - bestrijding drugssmokkel; - bestrijding wapensmokkel; - kustbewaking (illegaal vreemdelingenverkeer); - reddingsactiviteiten; - toezicht naleving eilandverordeningen. 1.2. Totstandkoming 1.2.1. Besluitvorming De minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken keurde het project «Aanschaf vier patrouilleboten en één reddingsboot» tijdens het beste– dingsoverleg, dat in 1980 te Den Haag werd gehouden, in principe goed. Hierbij ging hij ervan uit, dat de Antilliaanse regering voor de financiering van de aanschaf van twee patrouilleboten zou zorg dragen. De gevol– machtigde minister van de Nederlandse Antillen diende op 11 september 1980 bij de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken een verzoek in NAf 1 264 820 ten laste van de meerjarenplangelden ter beschikking te stellen en akkoord te gaan met de onderhandse gunning aan een Antilli– aanse scheepsbouwer. De minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken ging niet akkoord met deze aanvraag, omdat de bijgevoegde informatie slechts uit een offerte van deze scheepsbouwer bestond. De minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken verzocht om de indiening van een projectdossier, waarin zou worden ingegaan op de organisatorische opzet, de dekking van de exploitatielasten en de personele conse– quenties. Het projectdossier werd door de Antilliaanse Scheepvaartinspectie met hulp van de Dienst Vaartuigen van het Nederlandse Ministerie van Verkeer en Waterstaat en in overleg met de hoofdcommissaris van politie opgesteld en was in juni 1984 gereed. De hoofdcommissaris van politie schatte in een brief van 18 juni 1984 aan de minister van Justitie dat de bouwkosten per boot Hf 1 miljoen zouden bedragen. Bij de officiële aanbieding van het projectdossier aan de minister voor Neder– lands-Antilliaanse Zaken op 8 augustus 1984 werd een bedrag van Hf 1,3 miljoen genoemd. Naar aanleiding van het commentaar van de Dienst Vaartuigen, die vooral bezwaar had tegen de te hoge snelheid, verzocht het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken aan de gevolmachtigde minister het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
29
projectdossier te wijzigen. Het gewijzigde dossier werd op 5 december 1984 aangeboden. Op 27 december 1984 stemde de minister voor Nederlands-Antilli– aanse Zaken in met de financiering van de bouw van vier patrouillevaar– tuigen conform het gewijzigde projectdossier. Hiervoor werd een bedrag van maximaal NAf 5 200 000 beschikbaar gesteld. Dit bedrag werd bij brief van 14januari 1985 gewijzigd in Hf 5 200000. In het kader van de Technische Bijstand werd in de loop van 1985 een medewerker van de Dienst Vaartuigen ingeschakeld als externe deskundige. Hij zou de Antilliaanse regering bijstaan bij de voorbereiding van de aanbesteding, waaronder het opstellen van een norm-specificatie en een bestek, en de evaluatie van de offertes. Begin 1986 diende de vraag zich aan, of de gewijzigde staatkundige verhoudingen (de status aparte van Aruba) geen gevolgen dienden te hebben voor het project. In het projectdossier was opgenomen, dat de vaartuigen als thuishavens zouden hebben: Aruba, Bonaire, Curagao en Sint Maarten. Het project was ten laste van het land Nederlandse Antillen goedgekeurd en de vraag was of de boot voor Aruba te zijner tijd door het land zou moeten worden overgedragen. In januari 1986 bleek, dat de Antilliaanse regering het project wilde doorzetten, met dien verstande dat drie in plaats van vier boten in gebruik zouden worden genomen. De directeur van het Departement van Financiën had hier geen bezwaar tegen, gezien zijn brief van 6 februari 1986 aan zijn minister: «Tot slot wijs ik u er op dat het beschikbaar gestelde budget van Hf 5 200 000, mede door de trage besluitvorming rond de uitvoering van dit Meerjarenplanproject, waarschijnlijk onvoldoende zal zijn om vier patrouilleboten te doen bouwen volgens de in het projectdossier opgenomen specificaties. Indien de boot bestemd voor Aruba niet meer door de Regering van de Nederlandse Antillen besteld wordt, onder handhaving van het oorspronkelijke budget, zou een realistischer bedrag per vaartuig beschikbaar zijn.» De Arubaanse regering wenste op dat moment voorrang aan andere projecten te geven. In het bestedingsoverleg van maart 1986 drong de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken er bij beide regeringen op aan in overleg te treden om, indien mogelijk, de oorspronkelijke opzet van het project te handhaven. De minister signaleerde een aantal bezwaren, waaronder een mogelijke verschuiving van illegale activiteiten van de Antillen naar Aruba, hogere exploitatiekosten door de kleinere schaal en hogere voorbereidingskosten. In het antwoord van de gevol– machtigde minister van de Nederlandse Antillen werd een in het verleden gedane toezegging van de US Coast Guard op het terrein van de oplei– dingen ter sprake gebracht. Het aantal ploegen per boot werd geschat op vier, elk bestaande uit minimaal één gezagvoerder (een politie-ambtenaar), twee stuurlui/motoristen en één matroos. Daarnaast was het aantal politieambtenaren afhankelijk van het doel van de vaart. De exploitatielasten per boot zouden NAf 160000 bedragen, de perso– neelslasten (exclusief politiepersoneel) NAf 229 056 per jaar. De externe deskundige uitte zijn twijfels over deze gegevens. Op 10 juni 1986 bracht de externe deskundige verslag uit van zijn werkzaamheden. Hij gaf aan, dat de aanschafkosten waarschijnlijk NAf 1 000 000 a NAf 1 280 000 zouden bedragen, en besteedde naast een groot aantal technische aspecten tevens aandacht aan zaken als vaargebied, inzetbaarheid, bemanning, beheersvorm, exploitatiekosten, opleiding, onderhoud en aanbesteding. Hij beval aan, het onderhoud te
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
30
Bijlage laten plaatsvinden bij de Curagaose Dok Maatschappi] (CDM), die, hoewel opgezet en ingericht voor het repareren en verbouwen van relatief grote schepen, zich in de toekomst meer zou willen gaan richten op het onderhoud en wellicht zelfs bouwen van kleinere schepen. Voortbouwend op een voorstel van de hoofdcommissaris van politie, gedateerd 1 april 1985, om af te wijken van openbare aanbesteding, beval de externe deskundige aan om zes Nederlandse werven, die enige ervaring hadden met het bouwen van patrouillevaartuigen, in een onder– handse aanbesteding te betrekken. Dit voorstel, dat op 23 mei 1986 door de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen bij de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken werd ingediend, werd door deze op 30 september 1986 goedgekeurd. Op 6 augustus 1986 ging de directeur van het Departement van Financiën akkoord met de door de externe deskundige opgestelde norm-specificatie en het bestek. Hij verleende machtiging om namens de regering van de Nederlandse Antillen over te gaan tot het starten van de aanbestedingsprocedure. Op 22 augustus verzocht de externe deskundige zes scheepswerven een offerte uit te brengen. Aan de werven werd verzocht twee alterna– tieven aan te bieden, namelijk één vaartuig compleet gebouwd in Nederland en twee casco's, respectievelijk twee bouwpakketten, afgeleverd op Curagao en te assembleren bij een lokale werf. De aanbesteding vond plaats op 31 oktober 1986. Het advies van de Interne Deskundige, uitgebracht in februari 1987 naar aanleiding van de beoordeling door de externe deskundige van de offertes, luidde dat de drie vaartuigen in Nederland zouden worden gebouwd; de CDM zou worden ingeschakeld voor het «in de vaart brengen» van twee schepen: laatste verflaag, stoffering, proefvaart, enz. Assemblage van de schepen door de CDM was niet mogelijk gebleken gezien de kostprijsverhoging van circa Hf 500000 per schip, bovendien kon de CDM geen garanties voor een vaste prijs en bouwtijd geven. Uit het definitieve evaluatierapport van de externe deskundige van 17 februari 1987 bleek, dat de raming van de bouwkosten van één vaartuig Hf 1 400 000 a Hf 1 800 000 bedroeg, hetgeen overeen kwam met het in het missieverslag van juni 1986 genoemde bedrag van NAf 1 000000 a NAf 1 280 000. Op 26 februari 1987 stelde de directeur van het Departement van Financiën aan de minister van Financiën voor de opdracht te gunnen. De regering van de Nederlandse Antillen ging op 10 maart met dit voorstel akkoord. De gunning vond plaats op 12 maart 1987. De aanneemsom bedroeg Hf 5 054 268, zijnde Hf 1 458 000 per vaartuig, plus de bijkomende kosten voor transport, reis– en verblijfkosten en reservedelen. Het eerste schip diende 44 weken na de formele opdracht, het tweede en derde schip 62 weken na de formele opdracht te worden opgeleverd. De CDM zou zo uitgebreid mogelijk worden ingeschakeld bij het in de vaart brengen van twee schepen; de bouwer zou een opleidingsprogramma verzorgen voor een aantal medewerkers van de CDM. Tevens diende de bouwer het opleidingsprogramma voor het bedienend personeel van de patrouilleboten, dat niet in de aanneemsom was inbegrepen, nader uit te werken. 1.2.2. Realisatie en kosten De oplevering van het eerste schip vond plaats op 15 april 1988, een vertraging derhalve van drie maanden ten opzichte van de oorspronke– lijke in de bouwovereenkomst genoemde datum. De oplevering van het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
31
tweede en derde schip, die oorspronkelijk voor augustus 1988 was gepland, werd op verzoek van de politie in verband met problemen bij het aantrekken van de bemanning uitgesteld tot 25 november 1988. De tot en met 31 december 1988 verrichtte betalingen bedroegen NAf 4 740 051. Hoewel het budget in Nederlands courant niet is overschreden, werd een tekort van NAf 84 839 veroorzaakt doordat voorschotten in Nederlands-Antilliaanse courant werden overgemaakt, terwijl de betalingen in Nederlands courant werden verricht. Verder steeg de waarde van de Nederlandse gulden tijdens het project. 1.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik Op 4 mei 1988 bracht de externe deskundige verslag uit van de oplevering en overdracht van het eerste patrouillevaartuig. De twee uitgebreide proefvaarten waren goed verlopen. De inschakeling van de CDM voor het uitvoeren van een klein aantal afbouwwerkzaamheden zou komen te vervallen. Wel zou het bedrijf een rol blijven spelen bij het onderhoud van de vaartuigen. Daarnaast zou nog veel aandacht dienen te worden besteed aan de logistieke middelen en de verdere opleiding van het varend personeel waarbij de ondersteunende functie van de Havendienst en de Scheep– vaartinspectie van belang zou zijn. In maart 1988 had de Interne Deskundige in zijn verslag over 1987 gemeld, dat het Korps Politie Nederlandse Antillen extra personeel had aangetrokken, maar dat de definitieve aanwijzing van de bemanning was vertraagd. Afspraken over de opleiding waren gemaakt en door de Nederlandse Rijkspolitie te Water was steun toegezegd bij de opleiding voor zover het de politionele patrouilletaken betrof. Vanaf de totstandkoming van het projectdossier is van verschillende zijden herhaaldelijk op de drie aspecten onderhoud, bemanning en opleiding gewezen. Bij de totstandkoming van het projectdossier had de Dienst Vaartuigen reeds gewezen op het feit, dat snelle schepen in verhouding veel inspectie en onderhoud vereisen, en dat het zeer belangrijk was dit in verband met de lokale verkrijgbaarheid van onder– delen en de organisatie van de onderhoudsdienst van tevoren goed te inventariseren: «Overwogen kan worden een onderhoudscontract met de leverancier af te sluiten». In het projectdossier werd gesteld, dat voorbereidingen dienden te worden getroffen voor de ingebruikneming van de patrouillevaartuigen, waaronder de opleiding van de toekomstige bemanningen. Deze opleiding kon geschieden met medewerking van de US Coast-Guard. De in verband hiermee te treffen maatregelen alsmede andere maatregelen voor het opereren van de patrouillevaartuigen en voor de wijze van samenwerking met andere personen, diensten en instanties, dienden tijdig plaats te vinden. Een en ander zou moeten gebeuren in nauw overleg met en door samenwerking tussen de daarvoor competente instanties van de gebieden van de Nederlandse Antillen waar de aan te schaffen patrouillevaartuigen zouden opereren. In het gewijzigde projectdossier was een aantal extra opmerkingen met betrekking tot personeel en onderhoud opgenomen: «Een aanmerkelijk deel van het benodigde personeel is reeds aanwezig. In de behoefte aan meer gekwalificeerde bemanning zal door middel van extra training en door werving in eigen beheer worden voorzien. De boten zullen elk jaar in de droogdok moeten gaan. Grote onderhoudsbeurten elke vier jaar. Reparatie en onderhoud kunnen genoegzaam worden verzorgd op de lokale markt, waar in dit verband voldoende know-how aanwezig is.»
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
32
Bijlage Werden de exploitatiekosten in het oorspronkelijke projectdossier nog geraamd op NAf 80 000, in het gewijzigde dossier waren deze gestegen tot NAf 150000, omdat nu rekening werd gehouden met afschrijvings– kosten van circa NAf 70 000 per jaar. Van verschillende kanten werd aan de houdbaarheid van deze raming getwijfeld. Zo was de Dienst Vaartuigen in een telex van 6 juli 1984 aan de Scheepvaartinspectie van mening, dat de geschatte hoeveelheid brandstof van 70 000 liter per boot per jaar aan de lage kant was, en dat de onderhoudskosten - naar Nederlandse maatstaven - hoger zouden moeten liggen. Ook de directeur van het Departement van Financiën gaf op 24 juli 1985 in een brief aan de minister van Financiën aan, dat de onderhoudskosten te krap waren geraamd. Hij schatte de onderhoudskosten op NAf 160000 per boot per jaar. In de loop van 1985 werden van verschillende zijden pogingen onder– nomen de personeelssterkte per boot te ramen. Hierbij bleek duidelijk, dat er verschil van mening bestond tussen de hoofdcommissaris van politie, die per vaartuig uitging van zestien man personeel (exclusief politiepersoneel) en de directeur van het Departement van Financiën, die meende dat de helft voldoende zou zijn. Het politiepersoneel per boot zou per patrouille één agent, in uitzonderingsgevallen twee agenten, dus maximaal acht man per boot kunnen bedragen. Deze cijfers werden in 1986 aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken medegedeeld en leidden tot kritische kanttekeningen van de zijde van de externe deskundige. In 1988 deed zich een aantal problemen voor met betrekking tot het gebruik en het onderhoud van de vaartuigen. Deze problemen waren ten tijde van het onderzoek nog niet alle opgelost. De Interne Deskundige constateerde in zijn verslag over 1988, dat de bemanning verre van compleet was en dat slechts op de valreep enkele mensen naar de scheepswerf en de motorenfabriek waren gezonden voor training. De externe deskundige, die in de loop van 1988 en 1989 te zamen met een medewerker van de Dienst Rijksvaartuigen enkele bezoeken aan de Nederlandse Antillen bracht, meldde dat begin 1988 twaalf mensen waren aangenomen die een nautische opleiding hadden gevolgd, maar deze niet hadden afgemaakt. De Amerikaanse Coast Guard had daarnaast enkele cursussen op het politiële vlak gegeven. De boten zouden slechts één bemanning, bestaande uit vier personen (drie burgers en een commandant met politiebevoegdheden) hebben. In het geval, dat de politie-ambtenaar iets zou overkomen, zou de boot niet langer als politievaartuig kunnen worden gebruikt. Tijdens het onderzoek bleek dat plannen waren ingediend om met hulpagenten in de vacatures te voorzien, doch deze plannen waren nog niet geëffectueerd. Ten aanzien van de werving van het burgerpersoneel waren inmiddels concrete stappen genomen. De mitrailleurs, noodzakelijk om de schepen als politievaartuigen te kunnen gebruiken, waren in 1988 nog niet geplaatst. Inmiddels is hierin voorzien, zij het dat de bewapening na iedere vaart diende te worden verwijderd, omdat de vaartuigen niet permanent worden bewaakt. Het geld om munitie aan te schaffen ontbrak echter, aangezien bij de munitie een minimumafname van 100 000 stuks geldt en de patronen NAf 6 per stuk kosten. De Interne Deskundige maakte in zijn verslag melding van de «gebrui– kelijke kinderziektes». Sommigen hiervan zijn door de werf hersteld, van een aantal was de oorzaak ten tijde van het onderzoek nog niet bekend. Meest in het oog springend mankement was een defecte schroefasaf– dichting, die veroorzaakt leek te worden door een systeem dat niet geschikt is voor het zoute water van de Annabaai, de ligplaats van de vaartuigen. De kosten van vervanging van dit systeem werden geschat
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
33
op NAf 20 000 a NAf 30 000 per schip, vallend onder de garantie. Overigens werd van de zijde van de politie opgemerkt dat de communi– catie met de scheepsbouwer in Nederland over uit te voeren reparaties moeizaam verliep. Hoewel de bemanning van de vaartuigen verantwoordelijk is voor het dagelijks onderhoud, maakte de externe deskundige melding van het feit, dat de bemanning het nauwelijks tot haar taak rekent het dagelijks onderhoud te verrichten en ook niet in staat is kleine reparaties te verrichten. De CDM, wier rol in de loop der tijd was teruggebracht van mogelijke participant in het bouwen van de schepen via het «in de vaart brengen» van twee schepen tot het verrichten van het periodiek onderhoud aan de schepen, is op geen enkele wijze betrokken bij het onderhoud aan de schepen. Hoewel uit eerdere rapportages bleek dat de CDM belang– stelling voor deze werkzaamheden had, maakte de externe deskundige melding van het feit, dat de CDM deze heeft verloren, omdat de schepen te klein zijn en van aluminium zijn gemaakt, iets waarmee het dok geen ervaring heeft. Het periodiek onderhoud was in handen gegeven van één persoon, die geen specifieke kennis van en vaardigheid met het onder– houden van schepen had. Voor het uitvoeren van de reparatiewerkzaam– heden die onder de garantie vallen, heeft de scheepsbouwer een bedrijf op Curapao bereid gevonden deze te verrichten. Niet bekend is, of dit bedrijf ook het groot onderhoud zal gaan verrichten. Naar het oordeel van de Curagaose politie is bij de bouw van de vaartuigen te veel uitgegaan van Nederlandse omstandigheden, waardoor de vaartuigen op de Nederlandse Antillen niet optimaal te gebruiken zijn. Betwijfeld werd, of alle in het oorspronkelijke project– dossier genoemde taken kunnen worden vervuld. Hoewel in de oorpronkelijke opzet één van de boten aan het politie– korps van St. Maarten diende te worden overgedragen, was deze boot ten tijde van het onderzoek nog niet overgedragen. De reden hiervoor was een discussie over de meest geschikte ligplaats op Sint Maarten. 1.3. Kanttekeningen Hoewel bij de goedkeuring van het projectdossier door de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken op 27 december 1984 toestemming was verleend tot de aanschaf van vier patrouillevaartuigen voor een bedrag van Hf 5 200000, zijn door de regering van de Nederlandse Antillen voor iets meer dan het oorspronkelijke bedrag slechts drie boten besteld. Hoewel de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken van dit feit op de hoogte was, is de Rekenkamer niet gebleken dat officieel toestemming is gevraagd, respectievelijk verleend om van de oorspronkelijke goedkeuring af te wijken. Toen duidelijk werd dat de regering van Aruba geen belangstelling had voor de vierde boot, had formeel bij de minister voor Nederlands-Antilli– aanse en Arubaanse Zaken de verlaging van het benodigde bedrag moeten worden gemeld, waarna in eventuele overschrijdingen van het budget door middel van suppleties had moeten worden voorzien. Een aantal essentiële zaken met betrekking tot onderhoud en bemanning van de vaartuigen, alsmede het verzorgen van opleidingen voor het burger– en politiepersoneel is niet of pas in een laat stadium geregeld. De oorzaak hiervan was ten eerste de lange tijd die verstreken is tussen het tijdstip, waarop het project in principe door de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken werd goedgekeurd (april/mei 1980) en de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
34
Bijlage indiening van het projectdossier bij het Kabinet voor Nederlands-Antilli– aanse Zaken (8 augustus 1984) en ten tweede de lange periode tussen de goedkeuring door de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken van het projectdossier (27 december 1984) en de goedkeuring van het definitieve bestek door de directeur van het Departement van Financiën (6 augustus 1986). Vervolgens heeft het nog twee jaar geduurd voordat de drie boten waren opgeleverd. Het accent bij de totstandkoming van het project heeft te veel op de technische aspecten en te weinig op de factoren die de daadwerkelijke inzet van de vaartuigen dienen te bewerk– stelligen, gelegen. De praktische bruikbaarheid van de vaartuigen lijkt te worden beperkt doordat enerzijds van Nederlands-Antilliaanse zijde bij de indiening van het project een duidelijke visie op de wijze waarop de boten zouden worden ingezet ontbrak, en anderzijds bij het ontwerp, de bouw en de uitrusting van de vaartuigen van Nederlandse zijde onvoldoende rekening is gehouden met de specifieke omstandigheden, waaronder de boten zouden gaan functioneren. In tegenstelling tot de oorspronkelijke opzet van het project, was de patrouilleboot bestemd voor het politiekorps van Sint Maarten ten tijde van het onderzoek nog niet overgedragen.
2. Penitentiaire inrichting Sint Maarten Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag:
2 oktober 1986 NAf 12619278 tot en met 30 november 1989 NAf 10003656,63
Project opgeleverd: naar verwachting februari/maart 19902 Project beëindigd: 2.1. Omschrijving en doelstelling De penitentiaire inrichting te Sint Maarten dient ter vervanging van het huidige Huis van Bewaring, dat gekenmerkt kan worden als volkomen ondeugdelijk, niet aan zijn doel beantwoordend, primitief en inhumaan. Het project omvat naast het cellencomplex een kapel, keuken, biblio– theek, leslokaal en administratieve ruimtes. Het is de bedoeling om personeel aan te trekken op Curapao en Aruba, omdat op Sint Maarten weinig belangstelling voor gevangeniswerk is. 2.2. Totstandkoming 2.2.1. Besluitvorming Bij brief van 11 mei 1984 werd het projectdossier de Nederlandse minister aangeboden. Het (oorspronkelijke) voorstel behelsde de bouw van een 77 eenpersoonscellen tellende inrichting. De met het project gemoeide kosten werden geraamd op NAf 11 024 500.
2 De Algemene Rekenkamer heeft inmiddels vernomen dat oplevering emd juli 1990 heeft plaatsgevonden
Uit het dossier blijkt dat de bezetting gemiddeld ruim boven de twintig personen ligt met soms uitschieters tot veertig a vijftig, veroorzaakt door de aanhouding van illegaal op het eiland verblijvenden. De opsluiting van deze illegalen is overigens van korte duur. Daarnaast vertoont de bezetting een stijgende lijn, omdat het eiland nogal wat criminaliteit van de omliggende eilanden zou importeren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
35
De Nederlandse minister antwoordde op 5 oktober 1984 dat het project als een «in principe» goedgekeurd project op het bestedings– overleg van augustus 1984 aan de orde was geweest. Daar werd afgesproken de vragen die het project opriep schriftelijk toe te lichten. De bewindsman had allereerst bedenkingen tegen de opzet. Het voorstel voorzag in de bouw van 77 eenpersoonscellen. Het aantal gedetineerden was gemiddeld 22. De noodzaak tot capaciteitsverruiming van een dergelijke schaal werd naar de mening van de minister niet aangetoond. Het tweede bezwaar richtte zich op de omvang van de exploitatie– lasten. Deze zouden ruim vijfmaal zo hoog zijn als begroot in 1984 voor de bestaande inrichting. De exploitatielast werd geraamd op NAf 1 592 875 per jaar, gebaseerd op de helft van de huidige exploita– tielast van het gesticht op Aruba. Afgevraagd werd of een dermate sterke stijging ten laste van de begroting van de Nederlandse Antillen wel verantwoord was. In februari 1985 vroeg de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken aan de Nederlandse minister van Justitie om technische bijstand van een deskundige op het gebied van het penitentiaire bouwbeleid. Volgens een aantekening in het (Nederlandse) dossier was de externe deskundige van mening dat de investerings– en exploitatiekosten omlaag gebracht moesten worden en dat dit ook mogelijk was. Naar zijn mening zouden de Antillen het daarmee ook eens zijn. Zijn opvatting was over te gaan tot paviljoenbouw in plaats van het voorgestelde kraalsysteem. Flexibiliteit in capaciteit zou moeten komen door eenpersoonscellen voldoende groot te maken waardoor er ook drie personen in kunnen. Deze aangepaste opzet werd in augustus 1985 door de architecten aan de externe deskundige voorgelegd. Voorzien was nu in de bouw van drie paviljoens en een aantal vrouwencellen, waardoor overigens een grotere (maximale) capaciteit ontstond (96 personen) dan in het oorspronkelijke plan. De kosten werden geraamd op NAf 9 020 000. Een fasegewijze uitvoering werd tot de mogelijkheden gerekend. De exploitatie werd door de externe deskundige nu globaal geraamd op NAf 1 070 000. Eind 1985 zijn in Nederland door het Kabinet voor Nederlands-Antilli– aanse Zaken gesprekken gevoerd met onder andere het plaatsver– vangend hoofd Gevangeniswezen Nederlandse Antillen. Deze was tegen een fasegewijze uitvoering. Er was toen ook nog geen duidelijkheid over de exploitatiekosten. Het plaatsvervangend hoofd Gevangeniswezen zegde toe een uitgewerkte exploitatieraming op te stellen. Deze werd bij brief van 6 december 1985 toegezonden en toont een jaarlijkse exploita– tielast van NAf 1 188 500. Ook werd de Rijksgebouwendienst van het Nederlandse Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om advies gevraagd. Het advies werd op 23 december 1985 uitgebracht. Lagere bouwkosten werden niet uitgesloten. Overigens ging het hier om een voorlopig advies; op bijna elk in beschouwing genomen aspect waren aanvullende gegevens om een definitief oordeel te kunnen vellen noodzakelijk. Saillant in het advies is de navolgende passage: «Het recente Nederlandse beleid, dat zijn weerslag vindt in de studie «kosten huizen van bewaring», verlaat evenwel het paviljoensysteem ten gunste van een concept waarbij de cel–, woon–, arbeid/recreatie– en kantoorfuncties, zoveel mogelijk naar binnen georiënteerd, de totale inrichting omsluiten. De leefgroepen zijn daarbij niet ruimtelijk maar organisatorisch opgebouwd en gebruiken zo optimaal mogelijk de voordelen van zowel «paviljoens» als grootschalige inrichtingen. Een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
36
Bijlage intern overzichtelijke celopzet waarborgt goede beveiligingsmogelijk– heden bij een minimale personele inzet, zonder vermindering in woonkwaliteit.» Op 25 april 1986 deelde de gevolmachtigde minister van de Neder– landse Antillen de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken mee dat consensus bestond tussen alle betrokken partijen en de externe deskundige over de uitgangspunten waarop de nieuwe peniten– tiaire inrichting op Sint Maarten diende te stoelen. Verzocht werd een definitieve goedkeuring te geven aan het project voor een bedrag van NAf 10235000. Uit de op de Nederlandse Antillen geraadpleegde dossiers bleek dat er fundamentele meningsverschillen bestonden tussen de externe deskundige en de directie van het Gevangeniswezen van de Nederlandse Antillen. Deze laatste instantie was van mening dat het kraalsysteem gezien de op de Nederlandse Antillen heersende situaties en condities de beste oplossing was. Typerend voor de situatie was het volgende citaat uit een brief van de directeur van het Gevangeniswezen aan de minister van Justitie van de Nederlandse Antillen dd. 4 maart 1986, waaruit tevens bleek dat door Nederland is ingestemd met de bouw van een vierde paviljoen: «Door de architect liet de directie zich vertellen dat bij de bouw van een vierde paviljoen, het verschil tussen de bouwkosten van het Koraal– systeem en het paviljoensysteem plm. 1 1/2 miljoen guldens bedraagt. Voor dit luttele bedrag, in vergelijking met andere veel hoger liggende uitgaven, had men in Nederland met een ietwat milder gebaar ons een penitentiaire instelling kunnen bieden die aan al onze wensen en behoeften voldoet en bovendien in de loop der jaren beproefd geworden is op zijn voortreffelijke huisvesting, veiligheid en recreatiemogelijkheden in de tropen ..." De directie van het Gevangeniswezen van het Nederlandse Ministerie van Justitie werd om advies over de nieuwe opzet gevraagd. In het advies werd, naast de opmerking dat de opzet van het totale complex sober en efficiënt was, gewezen op het feit dat de berekeningen over de exploitatie-opzet slechts als opzet konden dienen voor een nader door de Antilliaanse autoriteiten op te stellen gespecificeerde exploitatiebere– kening. Zonder daar overigens conclusies aan te (kunnen) verbinden wordt opgemerkt dat de bouwkosten per m2 circa 50% hoger zijn dan de bouwkosten voor een penitentiaire inrichting in Nederland. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken ging 2 oktober 1986 akkoord met de financiering van dit project voor ten hoogste NAf 10 235 000 (inclusief NAf 600 000 voor de voorbereidings– kosten). Daarbij vroeg de bewindsman bijzondere aandacht voor beheersing van de bouwkosten, aangezien hij van mening was dat de raming daarvan aan de hoge kant was. In augustus 1987 bleek dat een suppletie van NAf 3 800 000 noodza– kelijk was. De suppletie werd onder andere verklaard door het hanteren van te lage eenheidsprijzen bij de raming voor het projectdossier, het hanteren van te geringe oppervlaktes bij deze raming en de koersontwik– keling van de Nederlands-Antilliaanse gulden. Door het doorvoeren van een aantal bezuinigingen werd het bedrag van de suppletie uiteindelijk teruggebracht tot NAf 2 882 076. Een belangrijk deel van de besparingen zou worden bereikt door de uitvoering van de kapel in de eerste fase te laten vervallen. Hiermee was een bedrag gemoeid van NAf 400000. Uit het onderzoek bleek dat inmiddels een kapel in aanbouw was. Niet duidelijk is geworden of hiervoor bij de Nederlandse minister een afzonderlijke suppletie zou
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
37
Bijlage worden ingediend of dat dit meerwerk onder het grensbedrag (NAf 400000) bleef waarbij de Interne Deskundige conform de Procedu– reregels (paragraaf E4) vooraf geen toestemming aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken hoefde te vragen. Bij brief van 7 oktober 1987 werd goedkeuring gevraagd voor een suppletie van NAf 2 882 076. Op 12 oktober 1987 werd het proces– verbaal van de aanbesteding voor de bouw toegezonden. Daarmee rekening houdend werd uiteindelijk goedkeuring gegeven voor een suppletie van NAf 2 385 000. 2.2.2. Realisatie en kosten De Interne Deskundige merkte in zijn verslag over 1986 op dat vanwege de urgentie van het project de architect en adviseurs vóór de formele opdrachtverstrekking al met hun werkzaamheden waren begonnen. In zijn rapport over 1987 meldde hij een tegenvaller bij de grondwerkzaamheden. Er was onverwacht een aanzienlijke hoeveelheid rots aangetroffen. Uit het verslag 1988 bleek dat in mei 1988 met de bouw zou worden begonnen. Verwacht werd dat het gebouw in november 1989 opgeleverd zou kunnen worden. Door omstandigheden, buiten de schuld van de aannemer, is de bouw licht vertraagd. Ten tijde van het onderzoek werd verwacht dat de penitentiaire inrichting in februari/maart 1990 opgeleverd zou kunnen worden3. In het volgende overzicht is de raming van de projectkosten weerge– geven: Oorspronkelijke raming NAf
Bouwkosten Infrastructurele voorzieningen Technische installatie Inrichting Adviseurskosten Onvoorzien Verhoging infrastructuur Totaal
Raming volgens goedgekeurd projectdossier NAf
6187750 861 000 1 185000 825 000 1 060 000 905 750
5 626 000 875 000 951 000 948000 995 000 840000
11 024 500
10235000
Raming volgens goedgekeurde suppletie NAf
8 298 000' 1 600 000 2
698 000 1 241 278 500 000 282000
12619278
' Inclusief technische installaties Begrepen in bouwkosten.
2
Zoals in het overzicht aangegeven kwam de laatste raming van de infrastructurele voorzieningen uit op NAf 1,6 miljoen. Het rapport van de externe accountant over de uitgaven tot en met 1987 gaf voor de desbe– treffende voorziening een uitgave te zien van NAf 2 323 890. Eind november 1989 was NAf 10003 656,63 voor het project uitge– geven. Door het ingehuurde externe accountantskantoor was een goedkeurende verklaring afgegeven voor de uitgaven tot en met 31 december 1987 ad NAf 3018 504. Daarbij werd het volgende opgemerkt: «Gezien het feit dat in 1987 slechts grondwerkzaamheden zijn uitge– voerd, kunnen wij geen uitspraken doen omtrent de doelmatigheid van de uitgaven op dit project.»
3
De Algemene Rekenkamer heeft inmiddels vernomen dat oplevering eind juli 1990 heeft plaatsgevonden
Zoals onder «Besluitvorming» reeds is aangegeven werden met betrekking tot de exploitatielasten diverse (voorlopige) opstellingen gemaakt. Deze variëren van NAf 1 070 000 tot NAf 1 592 875 per jaar.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
38
Bijlage De inrichting en het beheer valt onder verantwoordelijkheid van de directie van het Gevangeniswezen van de Nederlandse Antillen. Uit gesprekken bleek dat de organisatie van de nieuwe penitentiaire inrichting nog niet geheel gereed is. Een van de belangrijkste problemen daarbij was het aantrekken van personeel. Naar werd vernomen is de werving en opleiding van personeel in volle gang. Een eerste groep aspiranten (groot 15 personen) is reeds in opleiding. De opleiding zal voor ingebruikneming van de nieuwe inrichting voltooid zijn. Voor een tweede groep is een selectieprocedure in gang gezet In tegenstelling tot hetgeen in het projectdossier was opgenomen bleek het toch mogelijk te zijn lokaal personeel te werven. Wel zal het nodige kaderpersoneel tijdelijk vanuit Curapao gedeta– cheerd worden. De opnamecapaciteit van de oorspronkelijk te bouwen penitentiaire inrichting, te weten 77 personen in éénpersoonscellen, werd te hoog bevonden. De uiteindelijk te realiseren inrichting zal 43 cellen omvatten. Door de celgrootte is flexibel gebruik mogelijk. De totale opnamecapa– citeit bedraagt 126 gedetineerden. Hoewel de hoogte van de exploitatielasten reeds vanaf het begin van het project een rol in de besluitvorming heeft gespeeld, kon tijdens het onderzoek hierover nog geen duidelijkheid worden gegeven. 3. International Trade Center Curacao Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd:
16 augustus 1984 NAf 28 254 330 NAf 28 254 330 1 juli 1988
3.1. Omschrijving en doelstelling Op grond van in de tweede helft van de jaren zeventig uitgevoerde marktverkenningen werd het idee ontwikkeld om op Curagao een handelscentrum te vestigen. Dit centrum zou zich vooral moeten richten op de Noord– en Zuid-Amerikaanse markt. Daarnaast zou het als een verbindingspunt met de West-Europese markt kunnen dienen. Het International Trade Center (ITC), zoals uiteindelijk is gerealiseerd, omvat kantoor– en vergaderruimten, een tentoonstellingsgedeelte en een conferentiecentrum. Bij de opzet werd ervan uitgegaan dat het ITC pas na een aantal jaren rendement zou geven. De betekenis van een dergelijk centrum moet vooral gezien worden in het uitstralingseffect op de economie. Voor het tot stand komen van het handelscentrum werd een ontwikke– lingsmaatschappij opgericht. Na gereedkoming van het project zou deze ontwikkelingsmaatschappij worden omgezet in een eigenaarsmaat– schappij. Voor de exploitatie van het ITC is een afzonderlijke exploitatie– maatschappij opgericht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
39
3.2. Totstandkoming 3.2.1. Besluitvorming Haalbaarheidsstudies Aan het einde van de jaren zeventig is een aantal marktverkenningen uitgevoerd om de mogelijkheid van de vestiging van een internationaal handelscentrum op Curapao te onderzoeken. Deze studies hadden zowel betrekking op de voorwaarden waaraan een dergelijk centrum diende te voldoen als op de aanwezigheid daarvan op Curapao en de financiering. De eerste verkenningen gaven aan, dat er een redelijke kans aanwezig was dat een handelscentrum, mits zorgvuldig opgezet, levensvatbaar zou zijn. In die (eerste) studie kwam naar voren dat voor Curapao naar alle waarschijnlijkheid het zwaartepunt gelegd diende te worden bij de voorzieningen voor «permanente exposities en kantoorruimte». Met uitzonderïng van het conferentiecentrum zouden de overige onderdelen bedrijfseconomisch rendabel geëxploiteerd kunnen worden. Succes zou mede afhankelijk zijn van het voldoen aan een aantal randvoorwaarden, zoals goede transportverbindingen, een goed telecommunicatiesysteem en goede hotelaccomodatie. De minister van Economische Zaken zond begin februari 1979 onder– hands een studierapport aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken. De brief waarmee dit rapport werd aangeboden bevatte de volgende zinsnede: «Voorwaar een project om tegelijkertijd van te watertanden en te griezelen, maar wat een kansen en mogelijkheden als het allemaal zou kunnen...» De minister achtte het project in datzelfde jaar nog niet rijp om tot officiële aanbieding en publicatie van het plan over te gaan. Hiervoor was nadere studie nodig. Het daarmee belaste adviesbureau bracht medio 1981 een rapport uit, waarin werd gesteld dat een nieuw markton– derzoek «het bestaan (had) aangetoond van een potentiële markt voor een handelscentrum op Curapao. Dit handelscentrum zal erop gericht moeten zijn producenten en handelaren bij te staan in de ontwikkeling van hun activiteiten voor zover het de handel tussen de OESO-landen en Latijns-Amerika betreft. Het centrum zal een zo volledig mogelijk pakket van diensten moeten aanbieden. De voornaamste elementen van dit pakket zijn: - permanente showrooms; - ruimten voor gespecialiseerde tijdelijke exposities (trade shows); - vergaderruimten; - kantoren; - handelsinformatiecentrum. Aangezien de bovenstaande diensten nauw met elkaar verbonden zijn, is het niet goed mogelijk één of meer elementen weg te laten. Dit zou de kans op welslagen van het ITC belangrijk verkleinen.» Tijdens het onderzoek is gebleken, dat het conferentie– en tentoonstel– lingsgedeelte een belangrïjker element vormen dan de eerdere haalbaar– heidsstudies aangaven. Nauw verbonden met die ontwikkeling is de voorwaarde van voldoende hotelcapaciteit van goede kwaliteit.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
40
Bijlage De goedkeuring van het Meerjarenplanproject Bij brief van 12 mei 1982 verzocht de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken om medewerking voor de medefinanciering van het ITC-project uit de Meerjarenplanfondsen tot een bedrag van NAf 14000000. Hij deelde daarbij mee dat het ITC was opgenomen in het voorrangspakket van Meerjarenplanprojecten, die prioriteit voor goedkeuring en uitvoering hadden. In de periode daarna werd tussen de betrokkenen uitvoerig overleg gepleegd over het project, de randvoorwaarden en de financiering. Een belangrijk punt bij dit overleg was de verdeling van de uitgaven over de eigenaars– en exploitatiemaatschappij. Een en ander leidde tot de indiening van een nieuw projectdossier. Vooruitlopend op de officiële aanbieding zond de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen het dossier eind december 1983 aan de Nederlandse minister toe. Verzocht werd de bouw van het ITC tot een bedrag van NAf 19 miljoen te financieren. Tevens werd verzocht ervoor zorg te dragen dat de Nederlandse Participatiemaatschappij voor de Nederlandse Antillen (NPMNA) voor NAf 4 miljoen zou deelnemen in de financiering van de exploitatiemaatschappij. Op 10 februari 1984 werd het verzoek tot financiering van het project officieel ingediend. Tevens werd mededeling gedaan van het feit, dat «het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao van mening (is) dat de vestiging van het International Trade Center van het uiterste belang is voor de sociaal-economische ontwikkeling van Curapao en dat de uitvoering van het project geen verder uitstel kan gedogen. Daarom heeft dit College, reeds voordat de financiering voiledig geregeld is, middelen beschikbaar gesteld om de voorbereidingswerkzaamheden te kunnen voortzetten.» Op 21 maart 1984 informeerde de minister voor Nederlands-Antilli– aanse Zaken de Vaste Commissie voor Nederlands-Antilliaanse Zaken van de Tweede Kamer over het ITC-project. In een vooraf toegezonden notitie liet hij onder meer weten: «Hoewel het project grote risico's met zich brengt, is het in de huidige economische situatie van Curapao nodig om alle mogelijkheden te benutten waarbij men grotendeels zelf de voorwaarden voor slagen in eigen hand heeft. Ik stel mij voor op korte termijn een positieve beslissing te nemen inzake de financiering van het ITC. Aan de goedkeuring van dit project zal mijns inziens de voorwaarde moeten worden verbonden dat op korte termijn een algemeen directeur zal worden benoemd die reeds tijdens de bouw van het ITC bij het project betrokken zal zijn. Hij zal de motor achter het project moeten zijn.» Bij brief van 18 april 1984 verzocht de minister voor Nederlands-Antil– liaanse Zaken de NPMNA de financiering van NAf 4 000 000 voor het ITC in overweging te nemen. Als voorwaarde vermeldde de brief: «In de uitvoering van het project zal een evaluatiemoment moeten worden ingevoerd. Voordat tot aanbesteding zal worden overgegaan, zullen kostenontwikkeling, marktontwikkeling, realisatie van de randvoor– waarden en de te verwachten resultaten opnieuw moeten worden afgewogen. Beschikbaarstelling van NAf 19 000 000 minus de tot dan toe gemaakte projectkosten wordt van deze evaluatie afhankelijk gesteld.» Op 18 juli 1984 deelde de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
41
de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen mee dat hij in principe instemde met het financieringsverzoek van NAf 19 000 000 voor de eerste fase van de bouw van het ITC. Hij berichtte verder dat de NPMNA eveneens in principe bereid was aan de financiering van het project bij te dragen tot een bedrag van NAf 4 000 000. Een en ander zou gelden indien aan enkele voorwaarden zou worden voldaan. De minister verwoordde deze voorwaarden als volgt: «Gelet op de omvang van de investering en het Nederlandse aandeel daarin en gelet op de vele factoren die het welslagen van het project beïnvloeden, meen ik dat een zeer zorgvuldige afweging vereist is alvorens een definitieve beslissing inzake de bouw van het ITC te nemen. De belangrijkste elementen bij deze afweging zijn naar mijn mening een hernieuwde evaluatie van het project en de kwaliteit van het aan te stellen management. Ik stel u dan ook voor nogmaals een studie te laten verrichten naar de marktomstandigheden en naar de mate waarin aan de in het projectdossier genoemde randvoorwaarden is voldaan. De «terms of reference» van deze studie dienen in gezamenlijk overleg te worden vastgesteld. Voorts dient in overeenstemming met Nederland een algemeen directeur te worden benoemd.» Naar aanleiding van de mededeling van de minister stelde de Ontwik– kelingsmaatschappij ITC een evaluatierapport op. Het rapport bevatte onder meer de volgende passages: «Het ITC-project moet doorgaan! Het belang van Curapao eist de uitvoering van het ITC. De algemeen economische effecten van het project zijn van dien aard, dat niet getalmd kan en mag worden met de voortgang van het ITC. Uit het navolgende rapport, zoals ook uit alle voorgaande studies, zal blijken dat niet getwijfeld hoeft te worden aan de levensvatbaarheid van het ITC. (...) Het is niet zo, dat de levensvatbaarheid van het ITC alleen afhangt van de omstandigheden rondom het project. Het hangt voor het grootste deel af van de acties, die worden ondernomen door al diegenen, die zich met de uitvoering van het project bezighouden. Hun enthousiasme en geloof in het project zal de uitvoering daarvan tot een succes maken.» Tijdens het bestedingsoverleg van 16 augustus 1984 keurde de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken de financiering van het ITC-project definitief goed, op voorwaarde dat de directeur van het handelscentrum in overeenstemming met Nederland werd benoemd. De plaatsvervangend directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken deelde deze goedkeuring bij brief van 11 september 1984 aan de NPMNA mee. Op 18 oktober 1984 bevestigde de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken schriftelijk de goedkeuring aan de gevolmachtigde minister. Op 15 januari 1985 beantwoordde de minister voor Nederlands-Antilli– aanse Zaken de brief van de gevolmachtigde minister van de Neder– landse Antillen dd. 23 november 1984 inzake het evaluatierapport ITC. De minister liet weten dat hij de conclusies van het evaluatierapport in grote lijnen onderschreef en dat hij dan ook mede op basis van dit rapport reeds met zijn brief van 18 oktober 1984 onder bepaalde voorwaarden had ingestemd met de financiering van het project ten laste van de Meerjarenplanfondsen. De minister sloot zijn brief af met erop te wijzen dat deze goedkeuring nog steeds voorwaardelijk was.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
42
Bijlage De bouw van het ITC startte in de tweede helft van 1986. Bij brief van 8 juli 1987 liet het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao de minister voor Ontwikkelingssamenwerking weten dat uit het «Financial budget of the Ontwikkelingsmaatschappij ITC NV» bleek dat de stichtingskosten van het ITC NAf 11 095 475 hoger zouden uitkomen dan oorspronkelijk was begroot en goedgekeurd. De hogere kosten waren volgens de brief als volgt te verklaren: 1 hogere bouwkosten 2 herziene kosten van inrichting, die oorspronkelijk voor rekening van de Exploitatiemaatschappij zouden komen
NAf 8 595 475 NAf 2 500 000
Totaal
NAf 11 095 475
De hogere bouwkosten bestonden uit: 1 meer– en minderwerken 2 miscellaneous 3 koersverschillen
NAf 3 595 475 NAf 1 750 000 NAf 3 250 000
Totaat
NAf 8 595 475
De brief vervolgde met het verzoek om de Nederlandse regering om suppletie voor het ITC-project te benaderen voor het volledige bedrag van NAf 11 095 475. Op 5 november 1987 liet de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen weten dat hij instemde met een gedeelte van de aangevraagde suppletie. Deze goedkeuring betrof de tegenwaarde in Nederlands courant van maximaal NAf 7 960 000 en was opgebouwd uit een bedrag van NAf 3 250 000 voor koersverschillen en een bedrag van maximaal NAf 4 710000, zijnde 60% van de toegenomen bouw– en inrichtings– kosten. Het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao liet bij brief van 17 mei 1989 aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken weten dat een additioneie goedkeuring nodig was voor de bij brief van 5 november 1987 goedgekeurde suppletie inzake (onder meer) koersverschillen. Meegedeeld werd: «Helaas zijn de koersontwikkelingen van dien aard geweest dat de werkelijke koersverschillen op de bouw van het International Trade Center uitkomen op NAf 4 544 329,17. Het goedgekeurde bedrag wordt derhalve overschreden met NAf 1 294 329,17.» Verzocht werd, hiervoor een additionele goedkeuring te geven. In het beoordelingsmemorandum van het Kabinet voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken werd geconstateerd dat het, gezien het goedkeuringsbesluit van 5 november 1987, voor de hand lag de finan– ciering van de gebleken koersverschillen goed te keuren, een en ander onder de voorwaarde, dat de Interne Deskundige de berekening van die verschillen nog moest goedkeuren. Bij brief van 9 juni 1989 deelde de directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken aan de Vertegenwoordiger van Nederland voor Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen mee, dat hij het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao kon berichten dat de Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken aldus besloten had.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
43
3.2.2. Realisatie en kosten Het ITC is conform de planning op 1 juli 1988 opgeleverd. Uit de rapportage van de Interne Deskundige bleek dat deze intensief bij het bouwproces betrokken is geweest. Eveneens bleek dat de kwaliteit van het geleverde werk hoog is. Uit het dossieronderzoek is gebleken dat de bouw procedureel evenwel niet geheel vlekkeloos is verlopen. Hierop is zowel door de Antil– liaanse minister van Financiën als de Nederlandse minister voor Neder– lands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken gewezen. De hierna opgenomen beschrijvingen zijn onder andere aan de dossiers ontleend. Op 13 februari 1986 liet de directeur van het Kabinet voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken het Bestuurscollege van het Eiland– gebied Curapao weten dat hij had vernomen dat de aanbesteding voor het ITC had plaatsgevonden. Hij deelde het Bestuurscollege mee dat hij niet met de gunning van de bouw akkoord kon gaan zolang de finan– ciering van zowel de ontwikkelings/onroerendgoedmaatschappij als de exploitatiemaatschappij niet geheel rond zou zijn. In een telex van 21 februari 1986 liet de Vertegenwoordiger van Nederland voor de Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen de directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken weten dat de gestanddoeningstermijn van de aannemer van het ITC op 12 maart 1986 af zou lopen. Een en ander hield, aldus de verte– genwoordiger, in dat er voor die datum gegund moest worden, tenzij de aannemer bereid zou zijn de termijn te verlengen. De directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken deelde de Vertegenwoordiger van Nederland voor de Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen op 3 maart 1986 mee: «Ik bericht u dat gunning ITC niet mag plaats hebben voordat finan– ciering geheel rond is, inclusief de financiering van de exploitatiemaat– schappij. Er komt voordien ook geen geld voor het project uit Nederland voor de onroerendgoedmaatschappij. Tegen de adviezen van Nederlandse deskundigen in, is minister De Koning akkoord gegaan met financiering van het ITC-project, omdat de particuliere sector ook bereid was risico te nemen, al zij het voor een relatief gering deel. Als die sector het nu laat afweten, houdt deze zaak voor Nederland ook op. Er valt dus niet over te praten dat de bereidheid vanuit de particuliere sector deel te nemen ook later kan blijken. Dat moet nu gebeuren voordat er verder nog één gulden in het project wordt geïnvesteerd of wordt gecommitteerd.' Begin mei 1986 vernam de Vertegenwoordiging van Nederland voor Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen (VNONA), dat het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao de grond voor de bouw van het ITC nog niet in erfpacht had gegeven. Na overleg met het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken deelde de VNONA op 7 mei 1986 het Bestuurscollege mee, dat niet eerder tot gunning kon worden overgegaan dan nadat de grondtitel was geregeld en de financiering van het totale project rond zou zijn. Op 21 juli 1986 werd het contract voor de bouw van het ITC getekend. Als contractuele startdatum werd 21 augustus 1986 vastgesteld. Op 6 mei 1987 deelde de Interne Deskundige aan de ontwikkelings– maatschappij zijn ongenoegen mee over het feit dat diverse meerwerken
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
44
Bijlage aan de aannemer waren opgedragen zonder dat hiervoor de benodigde goedkeuringen van de Interne Deskundige waren verkregen. Slechts die meerwerken, waarvoor tijdig de goedkeuring van de Interne Deskundige was verkregen, konden ten laste van de Meerjarenplanfondsen komen. «Na de job site minutes van 16 april jl. gelezen te hebben, moet ik mijn grote zorg uitspreken over de in behandeling zijnde bestekswijzigingen. Door het stopzetten van bepaalde werkzaamheden loopt de opleve– ringsdatum groot gevaar. Het is tevens een ernstige zaak dat de besluit– vorming bij opdrachtgever en directie, zoals uit genoemde notulen kan worden afgeleid, erg traag verloopt. Gezien het bovenstaande acht ik het wenselijk op korte termijn een bespreking te hebben met opdrachtgever, toekomstige gebruiker en architect.» De brief van het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao aan de minister voor Ontwikkelingssamenwerking dd. 8 juli 1987 vormde voor de directeur van het Departement van Financiën aanleiding om het volgende onder de aandacht van de minister van Financiën te brengen: «Uit het bij genoemd schrijven behorende «Financial Budget» zou gelezen kunnen worden dat de meerwerken, die ten dele verantwoor– delijk zijn voor de gevraagde suppletie, goedgekeurd zijn door de ID (en DOW). Niets is echter minder waar. Ter voorkoming van misverstanden doe ik u hierbij mijn visie op een en ander toekomen. De veranderingen in het bouwplan, waarvan in het Financial Budget sprake is, zijn op zeer ongestructureerde wijze door Ontwikkelingsmaat– schappij en Exploitatiemaatschappij ITC aan de architect kenbaar gemaakt. In afwachting van definitieve instructies zijn bepaalde onderdelen van het werk door de architect stilgelegd. Door opmerkingen van de aannemer en uit de bouwverslagen vernam de ID hiervan, hetgeen per brief van 6 mei jl. aan het ITC is meegedeeld. Gewezen is op de formele procedures voor het verkrijgen van goedkeuring op bestekswijzigingen. Ter voorkoming van verdergaande vertragingen in de bouw is in overleg tussen ITC, DOW en ID besloten, dat verder gewerkt kon worden aan een beperkt aantal, van groot belang geachte wijzigingen, onder voorbehoud van nadere goedkeuring van de financiële consequenties. Tot op heden is nog niet één meerwerk formeel aangevraagd, laat staan goedgekeurd. Volledigheidshalve attendeer ik u op het feit, dat het toezicht van de interne deskundige zich beperkt tot de bouwkundige aspecten van het project. De goedgekeurde MJP bijdrage dekt immers slechts een deel van de bouwkosten van het project. Toezicht op de andere onderdelen van het project (kosten architect, andere consultants, project management, bureaukosten, inrichting enz.) is evenzeer van groot belang, doch ligt meer op de weg van de Raad van Commissarissen en de Eilandaccountantsdienst. Ik adviseer u hiervoor uw instructies te verstrekken.» Op 8 september 1987 vroeg de directeur van het Departement van Financiën de aandacht van het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao voor het feit dat het bouwproces, de bouwtijd en de bouwkosten van het in aanbouw zijnde ITC niet volledig onder controle waren. Hij vestigde er de aandacht op dat de Dienst Openbare Werken van het Bestuurscollege hier enkele malen eerder op gewezen had.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
45
Tevens meldde hij, dat door de aannemer bij de Ontwikkelingsmaat– schappij ITC een claim van circa NAf 1,6 miljoen was ingediend wegens door de opdrachtgever veroorzaakte bouwtijdoverschrijding. «De vele door de ID en de DOW met het ITC en de architect gevoerde besprekingen, waarbij onder andere procedures bij Meerjarenplanpro– jecten zijn benadrukt, hebben blijkbaar, niet (volledig) het gewenste resultaat gehad. Door u is aan de Ontwikkelingsmaatschappij ITC de opdrachtgeversrol toebedeeld. Ik acht de tijd gekomen dat het eilandgebied dit belangrijke (eilands) project nauwer begeleidt. Ik moge u suggeren uw DOW mandaat te geven om rechtstreeks opdrachten aan de architect/bouwdi– rectie te verstrekken. Hoewel dit als een vorm van «onder curatele stellen» van directie en ITC een pijnlijke maatregel is, ben ik er van overtuigd dat dit de enige manier is om een verder uit de hand lopen van bouwtijd en –kosten te voorkomen. Ik beveel een zeer snelle beslissing in deze bij uw College aan, daar elke dag uitstel de problemen verergert.» De VNONA berichtte het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken per telex van 25 september 1987, dat de claim waarop in de brief van de directeur van het Departement van Financiën gedoeld werd, het gevolg was van «onder andere het stilleggen van bepaalde werkzaamheden omdat beslissingen over de plaats van een trap of toilet– groep uitblijven. Ook een late beslissing over het toe te passen airco– systeem zou de aannemer geld hebben gekost.» Zoals eerder vermeld keurde de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken de suppletie-aanvraag op 5 november 1987 gedeel– tehjk goed. In de maand februari 1988 bleek dat de Nederlands-Antilliaanse overheden nog geen garanties hadden gegeven voor de 40% van de financiering van de toegenomen bouw– en inrichtingskosten van het ITC, welke garantie in de goedkeuringsbrief voor de suppletie voor het ITC-project dd. 5 november 1987 als voorwaarde van Nederlandse zijde gesteld werd. Een en ander hield in dat er nog geen uitgaven gedaan mochten worden ten laste van de suppletie. De Exploitatiemaatschappij bleek inmiddels bestellingen gedaan te hebben ten laste van de suppletie, omdat de uitvoering van de bouw anders zou stagneren. De VNONA zond over deze kwestie op 22 februari 1988 een brief aan het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao, waarin hij wees op de Nederlandse voorwaarde en om inlichtingen verzocht over de wijze, waarop de resterende 40% van de toegenomen bouw– en inrichtings– kosten zouden worden gefinancierd. Op 14 maart 1988 liet het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken door tussenkomst van de Vertegenwoordiger van Nederland voor Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen het volgende weten: «Na overleg met de Centrale Regering is gebleken dat de Centrale Overheid niet bereid is bij te dragen in de overschrijding van de bouw– en inrichtingskosten van dit project. Gezien het belang van dit project voor het eilandgebied Curagao, delen wij U bij deze mede in te stemmen met de financiering van de ontbre– kende 40%. Dit uiteraard onder voorbehoud van de goedkeuring door de Eilandsraad van het Eilandgebied Curapao.»
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
46
Bijlage Zoals eerder is aangegeven is de Ontwikkelingsmaatschappij Interna– tional Trade Center (ITC) NV eigenaresse van het gebouw. De controle van de jaarrekening van deze maatschappij is opgedragen aan een openbaar accountant. Deze heeft inmiddels rapporten uitge– bracht over de jaren 1987 en 1988. Over 1987 is in verband met de onzekerheden met betrekking tot de continuïteit een goedkeurende verklaring met een voorbehoud afgegeven. Over 1988 is eveneens een goedkeurende verklaring afgegeven. Het voorbehoud met betrekking tot de continuïteit is niet meer opgenomen. Wel wordt in de verklaring aangegeven dat de leningsovereenkomsten met het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao nog niet zijn getekend. Het gebouw en de inrichting zijn tegen kostprijs als volgt gewaardeerd: - Gebouwen - Inrichting en uitrusting
NAf 34 209 111 NAf 3612216
Totaal
NAf 37 821 327
Via de Meerjarenplanfondsen is in de bouwkosten voor NAf 28 254 330 bijgedragen. Het eilandsaccountantsbureau heeft bij uitgaven tot en met 1986 ad NAf 2 468 700 een goedkeurende verklaring afgegeven. 3.2.3. Exp/oitatie, beheer en gebruik De exploitatie en het beheer van het ITC is opgedragen aan de Exploi– tatiemaatschappij International Trade Center Curapao (ITC) NV. Deze maatschappij startte in 1986 haar werkzaamheden. Over de jaren 1986 en 1987 zijn jaarrekeningen uitgebracht, die door een openbaar accountant zijn gecontroleerd en van een goedkeurende verklaring zijn voorzien. Het totale verlies voor die jaren bedroeg NAf 2 933 446. De exploitatie van het gebouw is medio 1988 gestart. Uit de gesprekken, die tijdens het onderzoek zijn gevoerd, bleek dat de ontwik– keling iets achter blijft bij de verwachtingen. De gemiddelde bezetting over 1989 bedroeg 45%. Dit betrof voor een belangrijk deel de verhuur van kantoorruimte en het «Trade mart»-gedeelte. Er is een verschuiving naar het conferentie–, vergader– en tentoonstellingsgedeelte opgetreden. Dit brengt mee dat aanvullende investeringen in materiaal nodig zijn. Het niet aanwezig zijn van voldoende hotelruimte van goede kwaliteit had een nadelige invloed op de bezettingsgraad van de in het ITC gehouden congressen. Over de exploitatieresultaten kan nog het volgende worden opgemerkt. Geschat exploitatieresultaat (x NAf 1 000): Exploitatiejaar
In 1984
In 1988
1
V. 2056 V 118 •/. 752 V– 66
•/. 3 279 -/. 2 766 V 2478 V. 2377
2 3 4
Op grond van deze laatste gegevens vroeg het Bestuurscollege van het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
47
Eilandgebied Curagao in september 1988 een suppletie aan om de aanloopverliezen van het ITC over de jaren 1989 tot en met 1992, begroot op NAf 5,4 miljoen, ten laste van de Meerjarenplanfondsen te financieren. In het beoordelingsmemorandum van het Kabinet voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken werd het «verontrustend geacht dat de exploitatieprognoses van juli 1988 in september 1988 al zo drastisch in ongunstige zin zijn bijgesteld». Uit de geprojecteerde exploitatierekeningen bleek dat het ITC niet kostendekkend zou kunnen opereren en dat het verlies zich in 1992 zal stabiliseren rond de NAf 2 miljoen. Het werd onjuist geacht de cash-flowtekorten uit de Meerjarenplanfondsen te financieren. Veeleer zou het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao een stimulerings– subsidieregeling moeten creëren waardoor het ITC voor iedere buiten– landse bezoeker aan een internationaal congres subsidie van de overheid kan verkrijgen. Geadviseerd werd dat Nederland zich bereid zou verklaren de aanloopverliezen van het ITC tot en met 1992 te financieren, onder de voorwaarde dat het bestuurscollege een stimulermgsregeling ontwerpt waardoor het structureel verlies van NAf 2 miljoen gedekt kan worden. Bij brief van 26 april 1989 deelde de directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken over de financieringsaan– vraag aan de VNONA mee: «U kunt het bestuurscollege van het eilandgebied Curapao berichten dat de Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken akkoord gaat met een deel-financiering van het project Exploitatie– tekorten ITC. Deze goedkeuring betreft de tegenwaarde in Nederlands courant van maximaal NAf 1 279000 (...) Ik ga ervan uit dat het totale bedrag in 1989 tot betaling komt. Voor de jaren 1990 tot en met 1992 wordt een bedrag gereserveerd van de tegenwaarde in Nederlands courant van maximaal NAf 1 621 000. (...) Ik (ben) tot de conclusie gekomen dat er een structureel tekort zal ontstaan van jaarlijks NAf 2 miljoen. Ik ben van mening dat dit structurele verlies structureel dient te worden opgevangen. Hiervoor zou op eilandsniveau een subsidieregeling voor het ITC ingesteld kunnen worden. Het Nederlandse Ministerie van Economische Zaken is bereid zonodig assistentie te verlenen bij het ontwerpen van een regeling. Op grond van vorengenoemde uitgangspunten ben ik bereid voor het jaar 1989 een deel van de aanloopverliezen te financieren. Voorwaarde voor deze financiering is dat aangegeven wordt hoe het structurele tekort van NAf 2 miljoen wordt gedekt. Het goedkeuringsbedrag is een maximum bedrag. Indien het verlies minder zal zijn dan de prognose, zal maximaal het verschil tussen het verlies en NAf 2 miljoen uitbetaald worden.» Op 6 december 1989 is de jaarrekening over 1988 uitgebracht. Er is een goedkeurende verklaring met een voorbehoud afgegeven. Dit voorbehoud heeft betrekking op de onzekerheden met betrekking tot de continuïteit van het ITC. Het negatieve nettoresultaat over 1988 bedraagt NAf 4422 811.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
48
Bijiage 3.3. Kanttekeningen De definitieve beslissing om de financiering van het International Trade Center Curagao goed te keuren ten laste van de Meerjarenplanfondsen is gebaseerd op een evaluatierapport dat door de direct belanghebbende (de Ontwikkelingsmaatschappij ITC NV) zelf is opgesteld. Hoewel de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken heeft toegegeven, dat het ITC een risicovol project was, rees de vraag, of een beslissing, waarbij het (in 1984) om een bedrag van NAf 19 miljoen gaat, en die tot dan toe niet gesteund werd door «harde» cijfers, op basis van een dergelijk rapport genomen kon worden". In het begin van de jaren tachtig is opgemerkt dat het succes van het ITC afhankelijk zou zijn van een aantal randvoorwaarden. Ten tijde van het onderzoek was een aantal ontwikkelingen gaande, die zouderi moeten leiden tot verwezenlijking van deze randvoorwaarden. Een defini– tieve uitspraak over het slagen van het ITC-project kan dan ook pas worden gedaan nadat aan deze randvoorwaarden is voldaan.
4. Renovatie Curacao Plaza Hotel Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: fase II: fase II suppletie: fase III: fase III suppletie: Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd:
31 oktober 1986 NAf 14227535 NAf 6050000 NAf 1 539 000 NAf 5 226 400 NAf 1412135 tot en met 30 november 1989 NAf 12814172 (3e fase) 14 november 1988
4.1. Omschrijving en doelstelling De renovatie van het Curagao Plaza Hotel hield verband met het beleid van het Eilandgebied Curagao, via de Holding Company Curapao eigenaar van een aantal hotels op Curagao, om door middel van privatisering van hotels, in de vorm van verkoop van onroerend goed, de subsidiëring van hotelexploitaties drastisch te verminderen en de kapitaaluitgaven belangrijk in te dammen. Doel van het beleid was de ontwikkeling van de toeristische sector. De renovatie van het Curapao Plaza Hotel had tot doel te voorkomen, dat de verkoopprijs van het hotel niet te veel beneden de boekwaarde zou uitkomen.
4 De Algemene Rekenkamer heeft inmiddels vernomen dat voldaan is aan de op 18 juli 1984 door de minister voor Nederlands Antilliaanse Zaken gestelde voorwaarde dat in overeenstemming met Nederland een algemeen directeur moest worden benoemd.
Het Curapao Plaza Hotel, dat uit 1955 dateert en in 1970 met een toren van 12 verdiepingen werd uitgebreid, was als gevolg van de constante inwerking van chloride en koolmonoxide aan de buitenkant in een erg slechte conditie geraakt. Onderhoud binnen het hotel had nauwelijks plaatsgevonden. De renovatie werd aanvankelijk door lokale investeerders en het Eilandgebied Curagao gefinancierd, maar na de renovatie van de buitengevel en de aanschaf van nieuw meubilair besloot het Eilandgebied Curapao een beroep te doen op de Meerjarenplan– fondsen. De reeds uitgevoerde werkzaamheden werden nadien aangeduid als de eerste fase van de renovatie. De tweede fase, die met behulp van Meerjarenplangelden werd uitge– voerd, had betrekking op de renovatie van de volgende onderdelen: het zwembad, de 131 hotelkamers van het torengebouw, en een aantal openbare ruimten. De derde fase, eveneens met Meerjarenplangelden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs 1-2
49
gefinancierd, omvatte de renovatie van de 122 hotelkamers van het laagbouwgedeelte, de restauratie van 10 waterfortbogen, en een aantal kleinere zaken. De vierde fase betreft de hoteluitrusting en de aanleg van een strand en wordt door het eilandgebied Curagao gefinancierd. 4.2. Totstandkoming 4.2.1. Besluitvorming Tijdens het bestedingsoverleg van 21 juli 1986 tussen het Bestuurs– college van het Eilandgebied Curagao en de minister voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken keurde de laatste het project «Renovatie Plaza Hotel» in principe goed, voor een bedrag van NAf 6 200000. Het projectdossier, gedateerd 1 april 1986, werd tijdens het overleg overhandigd en op 29 september 1986 officieel bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken ingediend. Het projectdossier was gebaseerd op een renovatieprogramma dat, na een analyse door een Amerikaans bureau, in opdracht van het Bestuurs– college, was opgesteld. Tevens werd melding gemaakt van een eerder opgesteld «masterplan». Het hotel zou in de toekomst moeten beant– woorden aan de eisen en wensen van de Noord-Amerikaanse toerist. De renovatie van het Plaza Hotel speelde vanwege de lokatie een zeer belangrijke rol in de totale aanpak van de ontwikkeling van de binnenstad van Willemstad. Vanwege het feit dat het Plaza Hotel circa 25% van het totale aantal hotelkamers op Curagao omvatte, vormde het renovatieplan een essentieel onderdeel van de totale aanpak voor ontwikkeling van de toeristische sector. Om het hotel gereed te hebben voor het toeristen– seizoen, dat op 12 december 1986 zou beginnen, gaf het Bestuurs– college het project prioriteit om gebruik te kunnen maken van de nog beschikbare Meerjarenplanfondsen voor 1986. Op 12 september 1986 verzocht het Kabinet voor Nederlands-Antilli– aanse en Arubaanse Zaken om meer informatie. Naast het oorspronke– lijke renovatieprogramma en het mogelijk daaraan ten grondslag liggende «masterplan» wenste het Kabinet informatie over een toekomstig onderhoudsplan voor het hotel, een exploitatie-opzet waarin opgenomen de financiering van het onderhoudsplan en de daarmee samenhangende reservering voor toekomstige vervangingen en een planning die zou moeten leiden tot het afstoten van het hotel naar de private sector. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken keurde het project op 31 oktober 1986 goed voor een bedrag van maximaal NAf 6 050 000. Hij ging ervan uit, dat het hotel op den duur in privéhanden zou overgaan en stelde dat, zolang het hotel nog in overheidshanden zou zijn, onderhoud en exploitatie plaats dienden te vinden zoals omschreven in het Amerikaanse renovatierapport. Hoewel de minister voor Ontwikkelingssamenwerking opmerkte dat het goedge– keurde bedrag NAf 200 000 lager was dan aangevraagd, deed de gevol– machtigde minister van de Nederlandse Antillen hiervan geen mededeling aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. De werkzaamheden die betrekking hadden op de tweede fase waren reeds voor de goedkeuring aangevangen. Na de principegoedkeuring, door de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken in juli 1986 gegeven, had het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao, op basis van begin 1986 gereedgekomen bestekken, het werk gegund Een verzoek van het Bestuurscollege aan de minister van Financiën van 17 oktober 1986 om bestek en gunning goed te keuren werd dan ook door de directeur van het Departement van Financiën als «zinloos»
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
50
Bijlage betiteld. Tevens stelde hij, dat de Interne Deskundige over de eerste bouwperiode geen toezicht had kunnen uitoefenen: «De betalingen over de eerste bouwperiode (verklaring: = tweede fase) die zijn voorgefinancierd door het eilandgebied, kunnen om voormelde redenen niet op hun juistheid door de Interne Deskundige getoetst worden. Gezien de Nederlandse goedkeuring zullen de bedragen wel betaalbaar worden gesteld Ook het voor de aanbesteding goedkeuren van bestekken door u komt in het gedrang bij het achteraf onder het vigeur van MJP brengen van projecten. Dit geldt ook voor het aan Nederland toestemming vragen af te mogen wijken van de eis van openbare aanbesteding.» Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken werd op 27 oktober 1986 op de hoogte gesteld van de gang van zaken. Op 17 december 1986 berichtte de minister van Financiën aan het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao dispensatie te verlenen. In verband met de afwijking van de bepalingen van de beheers– en bestuursregelen meldde de minister op 17 december 1986 aan de gevol– machtigde minister wat de gevolgen waren van het niet op tijd inscha– kelen van de Interne Deskundige: «Uiteraard zal het toezicht van de Interne Deskundige wel plaatsvinden over de nog uit te voeren werkzaamheden. Een afgerond oordeel over de technische en financiële gang van zaken bij het project zal evenwel uitgesloten zijn.» Op 13 november 1987 keurde de minister voor Nederlands-Antilli– aanse en Arubaanse Zaken een suppletie van maximaal NAf 1 539 000 voor de tweede fase van de renovatie goed. Dit bedrag was opgebouwd uit een overschrijding van NAf 275 000 voor de luchtbehandelingsinstal– latie en NAf 1 075 000 voor enkele onderdelen die waren bestemd voor de derde fase, maar die werden uitgevoerd om het hotel voor het hoogseizoen 1986/1987 in gebruik te kunnen stellen. De resterende NAf 200 000 waren bedoeld om het gat tussen de oorspronkelijk aange– vraagde NAf 6 250 000 en de goedgekeurde NAf 6 050 000 te vullen en hadden betrekking op liftinstallaties die niet in het oorspronkelijke projectdossier waren opgenomen. Het overgrote gedeelte van de aanvraag had betrekking op onvoorziene problemen. De hiervoor begrote kosten waren gebaseerd op, wat later bleek, onjuiste gegevens van onderhoudspersoneel van het in bedrijf zijnde hotel. Mogelijkheden voor een goede inspectie waren vrijwel niet voorhanden geweest. Ondanks het feit, dat de renovatiewerkzaamheden voor 12 december 1986 waren beëindigd, bleef de bezettingsgraad van het Curapao Plaza Hotel gedurende het seizoen 1986/1987 achter bij die van andere hotels op Curagao. Hoewel dit aanvankelijk tot enige scepsis bij het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao leidde om het project door te zetten, werd uiteindelijk toch besloten een verzoek in te dienen om de derde fase van de renovatie met Meerjarenplangelden te laten financieren. Op 14 juli 1987 verzond de gevolmachtigde minister het verzoek aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken. De minister ging op 5 november 1987 akkoord met het project. De goedkeuring betrof de tegenwaarde in Nederlands courant van maximaal NAf 5 226 400, gesplitst in NAf 3 583 000 voor onderdeel I (kamers en gangen), en NAf 1 643 400 voor onderdeel II (waterfortbogen en openbare ruimtes). De minister verzocht bij de goedkeuring om een exploitatieraming.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
51
Bijlage Op 2 juni 1988 diende het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao bij de VNONA een suppletieverzoek in van NAf 1 412 135 voor onderdeel I van fase 3, en van NAf 220 000 voor onderdeel II, in totaal derhalve f 1 632 135. Een overzicht van de werkzaamheden was bijge– voegd. Als gevolg van een regerings– en Bestuurscollegewisseling was de suppletie-aanvraag vanaf april 1988 bij het Bestuurscollege blijven liggen. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken wenste niet zonder meer akkoord te gaan met de suppletie-aanvraag. De overschrijdingen op onderdeel I waren met name een gevolg van een slechte voorbereiding, zoals uit het beoordelingsmemorandum van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bleek: «Om kosten te besparen is er in de voorbereidingsfase één coördinator uitgehaald en heeft de Holding Mij. de voorbereiding zelf uitgevoerd. Een voorbeeld van slechte voorbereiding is bijvoorbeeld het loodgieterswerk. In het bestek was opgenomen dat alles aangesloten kon worden op de reeds vernieuwde leidingen. Tijdens de uitvoering bleek dat alle oude leidingen gesloopt waren, maar dat er geen nieuwe leidingen lagen: een kostenoverschrijding van ruim NAf 0,5 miljoen.» De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken vroeg in zijn reactie van 15 december 1988 aandacht voor deze situatie: «Na bestudering van deze suppletie-aanvraag ben ik tot de conclusie gekomen dat de kostenoverschrijding (die ruim 30% bedraagt) bij het merendeel van de werken niet is ontstaan door onverwachte tegenvallers gedurende de renovatie, maar door een slechte voorbereiding van de renovatiewerkzaamheden. Gezien het relatief grote aantal suppletieverzoeken dat de laatste tijd is ingediend stel ik U voor op het bestedingsoverleg te komen tot een plan van aanpak teneinde suppletieverzoeken in de toekomst tot een minimum te beperken. Met deze aantekening ga ik akkoord met onderdeel I van het suppletie– verzoek. Ten aanzien van onderdeel II merk ik op dat uit de aanvraag niet blijkt dat de niet-voorziene werkzaamheden in verband met de luchtbehande– lingsapparatuur (ad NAf 220 000) leiden tot een overschrijding van het goedgekeurde bedrag. Ik stel U voor dat van Uw kant het nodige wordt gedaan de totale uitvoering van onderdeel II te laten plaatsvinden binnen het goedge– keurde bedrag, zonodig middels bezuinigingen op bepaalde projecton– derdelen. Deze goedkeuring betreft derhalve de tegenwaarde in Nederlands courant van maximaal NAf 1 423 000 en komt ten laste van de Meerja– renplanfondsen.» (Het bedrag werd in een fax van het Kabinet voor Nederlands-Antilli– aanse en Arubaanse Zaken aan de Vertegenwoordiger van Nederland voor de Ontwikkelingshulp aan de Nederlandse Antillen van 15 december 1988 gewijzigd in NAf 1 412 135). Evenals bij de tweede fase waren de werkzaamheden waarvoor de suppletie was bedoeld, al vóór de goedkeuring aangevangen. Dit was te wijten aan de vertraging bij de indiening. De Interne Deskundige, die vermoedde dat er overschrijdingen zouden ontstaan, had de Holding Company op 10 maart 1988 medegedeeld nog steeds niet in het bezit te zijn van een algemeen financieringsoverzicht van de renovatie van het hotel. Het was de Interne Deskundige nog niet duidelijk wat van de derde
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
52
Bijlage fase reeds in de tweede fase, respectievelijk de suppletie hiervan was betaald. «Behalve minimale informatie over het tweede deel van de 3e fase, van met name de restauratie van de tien waterfortbogen, heb ik geen enkele gegevens ontvangen betreffende de resterende werken van dit tweede deel. Ik neem daarom aan, dat hiervoor een andere financiering is gevonden.» Tevens had de Interne Deskundige op 10 maart 1988 een brief aan de aannemer verzonden, met daarin de mededeling, dat er overschrijdingen van het budget zouden ontstaan, waar vooralsnog geen dekking tegenover stond: «Met name opdrachten welke goedgekeurde stelposten overschrijden, zullen niet worden gehonoreerd, dan nadat hiervoor de dekking is aange– geven.» De Holding Company benaderde de Interne Deskundige in maart 1988 met het verzoek de werkzaamheden «Renovatie van de lobby» (NAf 287 000), «Landscapen van de ruimte rond het zwembad» (NAf 150 000) en «Aanbrengen van nieuwe plafonds ter plaatse van het Waterfort Restaurant en Upper Lobby» (NAf 140 000) onderhands te mogen aanbesteden in verband met de krappe tijd tot het nieuwe toeris– tenseizoen. De Interne Deskundige reageerde hierop negatief omdat er naar zijn mening ruim voldoende tijd was geweest voor de voorbereiding van een openbare aanbesteding en het hier op zichzelf staande werkzaamheden betrof die prijstechnisch niet werden beïnvloed doordat de aannemer reeds op het werk was. 4.2.2. Realisatie en kosten In zijn verslag over 1987 maakte de Interne Deskundige melding van het telkenmale opnieuw terugkerende verschijnsel dat de aannemer onder druk van het naderende toeristenseizoen in een te korte bouwtijd het werk moest verrichten, waardoor de kwaliteit van het opgeleverde te wensen zou overlaten. In zijn verslag noemde hij een aantal voorbeelden van werkzaamheden die niet naar wens waren verricht en waarvan de oplevering verschoven moest worden. Zo kon de oplevering van het onderdeel «High Rise» (renovatie van kamers en gangen met inrichting, bouwkundige en technische installaties van het torengebouw) pas plaats– vinden op 12 juli 1988, terwijl de aannemer een eindoplevering op 16 december 1987 had gevraagd. De oplevering van de derde fase, oorspronkelijk gepland voor 21 maart 1988, vond plaats op 14 november 1988. Als oorzaken van deze overschrijdingen noemde de Interne Deskundige in zijn verslag over 1988 de vertraagde levering van materialen, gebreken aan het gebouw, onvoldoende deskundige leiding en niet op elkaar aansluitende onderdelen van het werk. De totale uitgaven voor de renovatie van het Plaza Hotel ten laste van de Meerjarenplanfondsen bedroegen op 30 november 1989: fase II + suppletie: NAf7330485 fase III + suppletie: NAf 5 483 687 De nog te verrichten betalingen hebben betrekking op reeds uitge– voerde werkzaamheden. Uit gegevens, verstrekt door de Holding Company Curapao, bleek dat in de periode 1984-1988 in totaal NAf 31,2 miljoen is besteed aan vernieuwbouw, inrichting en achterstallig onderhoud. Hiervan was NAf 21,5 miljoen achterstallig onderhoud.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
53
4.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik Overeenkomstig het streven van het Bestuurscollege van het Eiland– gebied Curapao naar privatisering van de hotels, in de vorm van verkoop van het onroerend goed, is het Curapao Plaza Hotel op 18 augustus 1989 verkocht aan de Nederlandse Van der Valk-groep. De verkoopprijs bedroeg US$ 4 miljoen, maar in verband met contante betaling werd een betalingskorting van US$ 1 miljoen verleend. De vraagprijs voor het hotel, gebaseerd op de «going concern»-waarde, had US$ 8,4 miljoen bedragen. In de koopprijs was tevens begrepen de hotelinventaris («furniture, fixtures and equipment»), maar niet de casino-inventaris. Koper is volgens de koopovereenkomst verplicht het Curapao Plaza Hotel en Casino gedurende een periode van tenminste tien jaren voor eigen rekening en risico te exploiteren, met gebruik van het officiële logo dat de Van der Valk-groep in Nederland voor haar toonaangevende vesti– gingen voert. Binnen twee weken na ondertekening van de overeenkomst diende de koper aan verkoper een totaal investeringsplan ter inzage voor te leggen, waarin was omschreven op welke wijze een bedrag van tenminste NAf 10000000 in de materiële vaste activa, zoals verbou– wingen in het hotel, machines, installaties en inventarissen, zal worden geïnvesteerd, anders dan door uitbreiding van de hotel– en casinocapa– citeit en/of de aanleg van een strand en pier. Dit plan dient binnen vijf jaar te worden gerealiseerd. Niet meer dan 10% van de full-time arbeidsplaatsen mag vervuld worden door niet-Antillianen. In de eerste twee jaren mag koper hier - na de gezaghebber van het nut te hebben overtuigd - van afwijken. Verkoper verschaft koper het recht van erfpacht van het terrein, waarop het hotel zich bevindt. Verkoper geeft per jaar, gedurende vijf jaar, een bijdrage van US$ 150 000 voor de promotie in Nederland van Curapao en het Plaza Hotel. Verkoper past de parkeergelegenheid voor het hotel (Plaza Piar) aan en staat deze om niet aan de koper af. Indien deze een vergoeding voor het parkeren bedingt zal de helft van de opbrengst ten goede komen aan Curapao. Verkoper staat een terrein genaamd «Marichi» aan koper af voor NAf 6 per m2 per jaar en zal bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken financiële ondersteuning voor de aanleg van een openbaar strand plus pier aanvragen, als koper heeft aangetoond dat dit technisch, juridisch en financieel haalbaar is. 4.3. Kanttekeningen Hoewel in het projectdossier voor de tweede fase van de renovatie van het Curagao Plaza Hotel sprake was van een masterplan en renova– tieplan, heeft het project «Renovatie Curagao Plaza Hotel» te lijden gehad van het ontbreken van een duidelijke planning op welke termijn de renovatie gereed zou moeten zijn. De afweging tussen renovatie van het hotel en mogelijke andere opties is een beslissing geweest die is genomen op een moment dat geen zicht bestond op de uiteindelijke kosten en tijdsduur van de renovatie. Als gevolg van het ontbreken van informatie over kosten en tijdsduur is een ad hoc-beleid gevoerd dat slechts gericht was op het weer «gebruiksklaar» hebben van het hotel bij de aanvang van het hoogseizoen (half december). Deze gang van zaken heeft er toe geleid, dat tweemaal (bij de aanvraag van gelden voor fase II en bij de aanvraag van een suppletie voor fase III) in afwijking van de op dat moment vigerende regels met werkzaamheden is begonnen, voordat door de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
54
Bijlage minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken toestemming voor het project respectievelijk de suppletie erop was verleend. Het op tijd «gebruiksklaar» hebben van het hotel heeft in eerste instantie niet tot een hogere bezettingsgraad geleid. Daarnaast kon uit het verslag van de Interne Deskundige over 1987 worden afgeleid dat onder invloed van deze tijdsdruk werkzaamheden te gehaast moesten worden verricht. Een groot deel van de werkzaamheden verdiende dan ook niet meer dan het predikaat «redelijk». Als gevolg van het feit dat de goedkeuring voor de tweede fase werd gegeven nadat de werkzaamheden waren begonnen, is de Interne Deskundige pas in een later stadium bij het toezicht op de werkzaam– heden betrokken. Dientengevolge heeft de Interne Deskundige een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de beoordeling van een gedeelte van de werkzaamheden die in de tweede fase zijn uitgevoerd. Doordat het werk door verschillende aannemers werd verricht, en de directie door meer architecten werd gevoerd, is het voor de Interne Deskundige onmogelijk gebleken een totaal-kostenoverzicht te verkrijgen. Als gevolg van een gelijktijdig plaatsvinden van de renovatiewerkzaam– heden van de verschillende fasen en de suppleties hiervoor, zonder dat sprake was van een «overall» coördinatie, planning en toezicht, zijn problemen ontstaan die een aanzienlijke vertraging en een overschrijding van het oorspronkelijk geraamde budget hebben veroorzaakt. Er bestond een aanzienlijk verschil tussen het totale bedrag dat aan de renovatie van het Curapao Plaza Hotel is besteed en de verkooprijs van het hotel. Bij de renovatie van het Curapao Plaza Hotel zijn de wensen van de Noord-Amerikaanse toerist als uitgangspunt genomen, terwijl het hotel uiteindelijk is verkocht aan een bedrijf dat zich voornamelijk richt op de Nederlandse markt. Het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curagao stelt gedurende vijf jaren jaarlijks een bedrag van US$ 150 000 ter beschikking voor de promotie van het hotel en Curapao in Nederland. Het had meer voor de hand gelegen, voor met renovatie van het Curapao Plaza Hotel aan te vangen, een onderzoek naar mogelijke gegadigden respectievelijk een uitgebreide marktverkenning in te stellen. 5. Rioolwaterzuiveringsinstallatie «Klein Hofje» Curacao Voorbereidingskosten: Goedgekeurd dd.: 16 maart 19841 Goedgekeurd bedrag: eerste goedkeuring suppleties Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd: 1
30 november 1989 september 1986 28apriM989
NAf
210000
NAf 5800000 NAf 4836000 NAf 10636000 NAf 10 520 181,54
Dit betreft de datum van het hermeuwde project
5.1. Omschrijving en doelstelling
Als gevolg van de ontwikkelingen in de volkswoningbouw op Curagao, waardoor steeds meer woningen op de rioolzuiveringsinstallatie (RWZI) «Klein Hofje» werden of zullen worden aangesloten, werd het noodza– kelijk de verwerking van het afvalwater uit te breiden. Het rioolwater diende gezuiverd te worden, ten einde te voorkomen dat het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
55
(binnen)water van de Piscaderabaai, waarin het afvalwater geloosd werd, totaal bedorven zou worden. Voor de uitbreiding is uitgegaan van een te verwerken hoeveelheid afvalwater van maximaal 2 300 m3 per dag. In een eerder - uit maart 1975 stammend - projectdossier is daarnaast als een van de doelen aangegeven «het gezuiverde afvalwater te gebruiken voor irrigatie van tuinbouw– gronden. De laatstgenoemde doelstelling is wellicht essentieel aangezien hiermee belangen worden gediend zoals: - stimulering van de land– en tuinbouw alsmede de veeteelt; - het verschaffen van arbeidsplaatsen, direct en indirect; - vermindering van de invoer.» 5.2. Totstandkoming 5.2.1. Besluitvorming De tweede start van het project RWZI «Klein Hofje» is een suppletie– verzoek, ingediend op 18 augustus 1983 ten bedrage van NAf 2 000 000. Het eerdere werk, waarvoor destijds een krediet van NAf 5 800 000 was goedgekeurd, was door het niet beschikbaar zijn van de benodigde bouwterreinen in 1979 in onvoltooide staat opgeleverd. Van het goedgekeurde bedrag was NAf 731 500 uitgegeven. De Nederlandse minister voor Antilliaanse Zaken antwoordde in september 1983 dat de financieringsaanvraag, waartegen in principe geen bezwaar bestond, zou worden aangehouden tot het bestedings– overleg van januari 1984, tenzij binnen de prioriteitenlijst van Curagao een verschuiving plaatsvond. De financieringsaanvraag werd in maart 1984 goedgekeurd. Uit de daarna gehouden openbare aanbesteding bleek dat de bouwkosten de geraamde bedragen zouden overschrijden. Hiervoor werd op 30 november 1984 per telex to^stemming gevraagd. Een snelle beslissing was gewenst in verband met het aflopen van de gestanddoe– ningstermijn van de openbare aanbesteding. De Nederlandse minister ging op 3 december 1984 akkoord. Op 21 november 1986 ging de Nederlandse minister akkoord met een derde suppletie, groot NAf 1 000 000, ontstaan door koersverschillen. 5.2.2. Realisatie en kosten Met de bouw van de rioolwaterzuiveringsinstallatie is begin 1985 begonnen. De installatie is binnen de gestelde tijd voltooid en in november 1986 in gebruik genomen. Uit de dossiers blijkt dat het gevaar niet denkbeeldig was dat onvol– doende menskracht beschikbaar zou zijn op het tijdstip van ingebruik– stelling om tot een goede bedrijfsvoering te komen, ondanks toezeg– gingen van de Dienst Openbare Werken van het Eilandgebied Curagao. In september 1986 werd Nederland om technische bijstand verzocht. Aangezien vooruitlopend op de officiële goedkeuring reeds voorberei– dingen waren getroffen kon dit op korte termijn geregeld worden. Met de bouw van de RWZI «Klein Hofje» was in totaal NAf 10 520 181,54 gemoeid. Het Eilandaccountantsbureau heeft voor de uitgaven tot en met 1986 ten bedrage van NAf 9 825 448,14 een goedkeurende verklaring afgegeven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
56
Bijlage 5.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik Uit het onderzoek bleek dat de installatie, die inmiddels ruim drie jaar in gebruik is, aan de verwachtingen voldoet. In zijn verslag over 1987 merkte de Interne Deskundige op dat zich enkele «kinderziektes» hebben gemanifesteerd, welke nog (maart 1988) niet geheel opgelost waren. Deze zouden inmiddels verholpen zijn. Voor de Dienst Openbare Werken, onder wiens verantwoordelijkheid de RWZI fungeert, was dit het eerste grote rioolzuiveringsproject. De ervaringen zullen van belang zijn zowel voor het uitwerken van plannen voor eventuele uitbreiding van de huidige installatie als voor vervolgin– stallaties. Samenhangend met de bouw van de RWZI is op 15 augustus 1986 het projectdossier «Hergebruik effluent van RWZI Klein Hofje» ingediend. De opzet van dit project was het gezuiverde afvalwater verantwoord te gebruiken na het in gebruik nemen van de huidige installatie. Op korte termijn door via infiltratie bij te dragen aan het grondwaterpeil, op langere termijn door het te gebruiken voor agrarische doeleinden. Daarnaast werd volgens het projectdossier beoogd een haalbaarheids– studie uit te laten voeren naar de mogelijkheden om het gezuiverde afvalwater te gebruiken voor bevloeiingsdoeleinden in het toeristisch te ontwikkelen RIF-Parasasagebied. Voor de voorbereidende werkzaam– heden werd een financiering van NAf 100000 aangevraagd. Goedkeuring werd op 8 april 1987 verkregen. Op 9 juni 1989 is voor dit project goedkeuring verkregen voor een bedrag van NAf 1 252 580. Aanvraag voor dit project, althans voor de voorbereidingskosten, betekende dat voor een deel van het gezuiverde water van de RWZI nog geen bestemming was en dat het overschot in zee werd geloosd. Daarnaast bleek uit een studie van september 1988 van de Dienst Openbare Werken dat een grotere toename van afvalwater is ontstaan dan eerder werd verwacht en waarop de capaciteit van de nieuwe instal– latie was gebaseerd. Die toename zou oplopen van 1 000 m3 per dag in 1991 tot 1 600 m3 in het jaar 2000. Een vervolgstudie wees uit dat de huidige installatie - mede door nieuwe technieken en inzichten - die toename de eerste jaren verantwoord zou kunnen opvangen. Als gevolg hiervan behoeft niet onmiddellijk tot uitbreiding overgegaan te worden. Het gezuiverde water zou deels worden gebruikt voor het oorspronke– lijke doel, de bevloeiing van tuinbouwgronden in het gebied Groot– Piscadera. Als gevolg van de vele vragen die van Nederlandse zijde bij dit project werden gesteld is hierop nog geen goedkeuring verleend. Naar werd meegedeeld zou hiervoor, gelet op de door de overheid gewenste ontwikkeling, een gematigd tarief in rekening worden gebracht. Het voor «luxe toepassingen» bestemde water, waaronder een golfbaan, zou tegen een commercieel tarief worden geleverd. Voor die laatste toezegging zouden overigens afzonderlijke afspraken gemaakt zijn, waarbij het zou gaan om de levering van 1 200 m3 gezuiverd water per dag tegen een tarief dat aanmerkelijk onder de kostprijs (NAf 3 a NAf 3,5) ligt van het te leveren water. 5.3. Kanttekeningen Het RWZI-project had, naast stopzetten van de vervuiling van de Pisca– derabaai, tot doel het gezuiverde rioolwater te gebruiken voor landbouw– doeleinden. Dit project was reeds tien jaar geleden aangekondigd. Het eerste doel is inmiddels bereikt. Het tweede doel is tot op heden nog niet gerealiseerd, mede omdat de daarmee samenhangende projectdossiers vlak voor het gereed komen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
57
Bijlage van de RWZI werden ingediend en deze bij de beoordeling door het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken nogal wat vragen opriepen. Naast levering van gezuiverd afvalwater voor tuinbouwdoeleinden zou een aanzienlijke hoeveelheid water toegezegd zijn voor de bevloeiing van een golfbaan. Het daarvoor in rekening gebrachte tarief zou de kostprijs van het gezuiverde water niet benaderen. Niet duidelijk is geworden of de levering van dit water de levering van water aan het tuinbouwgebied in gevaar brengt.
6. Industriële infrastructuur Curacao Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag:
zie projectbeschrijving NAf 26 395 854 per 30 november 1989
NAf 24 269 027,96 Project opgeleverd: Project beëindigd:
zie projectbeschrijving zie realisatie en kosten
6.1. Omschrijving en doelstelling Algemeen Om het industrialisatieproces, dat belangrijk werd geacht in de bestrijding van de werkloosheid, op gang te brengen besloot het Eiland– gebied Curagao - in het midden van de jaren zeventig - dat op korte termijn vestigingsplaatsen voor handel en industrie beschikbaar moesten komen. Doordat er onvoldoende industrieterreinen of –hallen beschikbaar waren zagen potentiële ondernemers af van vestiging op Curapao. Het inrichten van industrieparken op Curagao is voor het eerst in februari 1975 op het bestedingsoverleg ter sprake geweest. Op korte termijn zouden projectdossiers voor het Industriepark Brievengat en Zeelandia aan Nederland worden aangeboden. Enkele jaren daarna werd de zogenaamde Vrije Zone nieuw leven ingeblazen. Een industriepark werd in het projectdossier gezien als een middel ter bevordering van industrievestigingen. Als doelstelling van deze projecten kan worden gezien: het op voorraad hebben van voldoende vestigings– plaatsen voor handel en industrie, welke tegen een aantrekkelijke prijs worden aangeboden om op deze wijze een directe bijdrage te leveren aan de werkgelegenheid. In de afgelopen tien jaren is de bouw van 24 bedrijfshallen via Meerja– renplanfondsen meegefinancierd. Beheer van de industrieparken Vanaf 1 april 1980 is het beheer van de Vrije Zone, industrieparken, industrieterreinen en dergelijke in handen van de «Curapao Industrial and International Trade Development Company» (Curinde NV). Deze NV is voortgekomen uit de afdeling Industrialisatie van het Bureau voor Indus– trialisatie en Ontwikkeling van het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao. De verantwoordelijkheden van Curinde NV houden onder andere in het beschikbaar hebben van fysieke faciliteiten voor industrievestiging en in principe een rendabel beheer van deze faciliteiten. Door Curinde NV is in samenwerking met het Sociaal Economisch Planbureau en de Dienst Openbare Werken van het Eilandgebied Curapao in april 1980 een document uitgebracht getiteld «Fysieke
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
58
Bijlagi planning 1980-1984 ten behoeve van de industrialisatie en de interna– tionale handel». Dit document is in mei 1980 aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken aangeboden. Het is een vijfjarenplan en voorziet in de bouw van acht gebouwen in de Vrije Zone en zes gebouwen in het Industriepark Brievengat. Over de Vrije Zone werd daarin opgemerkt dat het doel is deze zone uit te breiden tot een internationaal distributiecentrum en tevens bij te dragen tot verlichting van het werkloosheidsprobleem. Verzocht werd dit vijfjarenplan voor Curinde NV tot een bedrag van NAf 20 977 000 uit Meerjarenplanfondsen te willen financieren. Met zijn briefvan21 april 1983 bracht de gevolmachtigde minister van de Neder– landse Antillen onder de aandacht van de minister voor Nederlands– Antilliaanse Zaken dat van de Nederlandse regering tot op heden geen enkele officiële reactie over dit project werd ontvangen. De Nederlandse minister had evenwel in de tussenliggende tijd steeds toestemming verleend voor de bouw van een of enkele hallen. Daaraan dient volledig– heidshalve te worden toegevoegd dat voor de hallen steeds afzonderlijke projectdossiers werden ingediend. 6.2. Totstandkoming 6.2.1.
Besluitvorming
Industriepark Brievengat Voor het Industriepark Brievengat bood het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao bij brief dd. 21 maart 1975 het projectdossier aan de Antilliaanse minister van Welvaartszorg aan. De voorlopige inves– tering werd geraamd op NAf 3 450 000. Het industriepark zou een belangrijke «push» kunnen geven aan het industrialisatieproces op Curagao. Het project was ontwikkeld door het Bureau voor Industrialisatie en Ontwikkeling en de Dienst Openbare Werken van het Eilandgebied Curapao. Bij de bepaling van de omvang van het industriepark heeft als richt– snoer gediend het scheppen van een aantal arbeidsplaatsen per jaar. Rekening houdend met een (vrij omvangrijke) bezetting per hal kwam dit voor de eerste vier jaar neer op 32 standaardhallen; de ermee gemoeide oppervlakte werd op 26 ha gesteld. Het desbetref– fende onderdeel van het projectdossier sluit af met de volgende zinsnede: «Met het vorenstaande zij toegelicht dat alhoewel de totale opper– vlakte van het industriepark absoluut gezien groot lijkt dit vanwege de te scheppen werkgelegenheid toch geheel verantwoord is.» De directeur van het Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilli– aanse Zaken adviseerde op 14 mei 1975 de Nederlandse minister van Financiën zijn goedkeuring te hechten aan de financiële medewerking. De minister van Financiën verzocht evenwel nog om enige nadere infor– matie, onder andere over de onderbouwing van de keuze van de vesti– gingsplaats. Ook na aanvullende gegevens bleken bij de minister van Financiën bezwaren te bestaan tegen de grootte van het industriepark. Aan de gevolmachtigde minister werd per brief van 2 juli 1975 door de minister voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Zaken verzocht een raming van de realiseringskosten toe te zenden, ervan uitgaande dat het terrein circa 13 ha zou gaan omvatten en ruimte zou bieden aan circa 16 loodsen. Bij de toenmalige ontwikkelingen leek dit aantal naar de mening van de bewindspersoon voorshands meer dan voldoende. In februari 1976 werd geantwoord dat er drie alternatieven zijn ontwikkeld. De Nederlandse Antillen kiest voor een terrein voor 16
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
59
hallen, waarbij de kosten zijn geraamd op NAf 2 947 000. In maart 1976 antwoordde de Nederlandse minister dat hij de onderbouwingen, die als bijlagen bij de ramingen zouden zijn gevoegd, niet heeft ontvangen. Hij verzocht om toezending. Tijdens het bestedingsoverleg in het voorjaar van 1976 is goedkeuring verkregen voor de aanleg van het industriepark. Met zijn brief van 1 oktober 1986 bood de gevolmachtigde minister een projectdossier aan voor een uitbreiding. Omdat Curinde NV niet in staat is de investering ad circa NAf 2 500 000 zelf op te brengen werd de minister verzocht om het project lastens de ontwikkelingsgelden goed te keuren. Opdat ononderbroken industrievestiging kon blijven plaats– vinden werd op een spoedige beslissing aangedrongen. Goedkeuring werd eerst in mei 1987 verkregen voor NAf 2 538 000. Daarna is het project een aantal malen herzien wegens wijziging in de keuze van de iokatie. Op het oorspronkelijke terrein dat door de overheid van het Eilandgebied Curagao overgedragen zou worden aan Curinde NV bleek een groot aantal opstallen en bouwsels te zijn opgetrokken door clandes– tiene bouwers. Verwijdering zou zeer veel tijd vergen. Uiteindelijk werd op 7 maart 1989 akkoord gegaan met de wijziging, en werd het bedrag op NAf 2 3 1 7 000 bepaald. Hierbij dient te worden aangetekend dat de eerste goedkeuring een oppervlakte betrof van circa 15 ha. De gewijzigde lokatie heeft betrekking op 11 ha. Geconstateerd is dat nog niet met de bouw is begonnen. Industriehallen Brievengat Bouw van de eerste twee hallen De aanvang van dit project ligt in het begin van de jaren zeventig. De eerste aanvraag ten bedrage van NAf 11 200 000 betrof de toestemming voor de bouw van acht industriehallen. De Nederlandse autoriteiten waren evenwel van mening dat dit aantal te hoog was. In aanmerking nemend dat het gewenst is om over een zekere hoeveelheid vrije ruimte te beschikken werd in principe toestemming gegeven om de bouw van vier loodsen gefaseerd in uitvoering te nemen. Dit hield in dat direct toestemming werd verleend voor de bouw van twee loodsen en dat financiering kon worden aangevraagd voor de bouw van een derde loods, zodra de eerste loods verhuurd was. Definitieve goedkeuring zou worden verleend indien meer inzicht in de hoogte van de offertes voor de bouw van de hallen werd gegeven. Definitieve toestemming voor de bouw van de twee loodsen, voor een bedrag van NAf 2 265 000, werd pas bij brief van 8 september 1975 verleend. Voordat deze toestemming werd verkregen werd op een spoedige beslissing van de Nederlandse bewindspersoon aangedrongen, omdat de gestanddoeningstermijn van de openbare aanbesteding binnenkort zou aflopen. De minister voor Surinaamse en Nederlands– Antilliaanse Zaken reageerde hierop met de opmerking dat het al eerder was voorgekomen dat hem een onverantwoord korte tijd werd gelaten voor beraad en beslissing in verband met een te laat melden van een gestanddoeningstermijn. Bouw van de derde industriehal Het projectdossier is in mei 1976 ingediend. In het dossier was aange– geven dat Nederland destijds akkoord is gegaan met de bouw van vier van de geplande acht hallen. Van de twee in aanbouw zijnde hallen zou op zeven van de twaalf units een optie voor de verhuur zijn. Voor de derde hal wordt een financiering gevraagd van NAf 1 058 400.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
60
Bijlage Op dringend verzoek van het Kabinet van de gevolmachtigde minister is telefonisch toestemming verkregen voor de bouw van de derde hal. Dit hield wederom verband met het aflopen van de gestanddoeningstermijn. Het project werd goedgekeurd voor NAf 1 043 400. Dit bedrag is later teruggebracht tot NAf 957 000. Uit de dossiers bleek dat de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken de aanvraag voor de financiering wat voorbarig vond. Omdat eerder op dringend verzoek van de gevolmachtigde minister telefonisch was ingestemd met de financiering, zag de Nederlandse minister zich voor een voldongen feit geplaatst. Hij kon i ;et anders doen dan een krediet voor het project ter beschikking stellen. De minister hield zich uitdrukkelijk de bevoegdheid voor eerst toestemming voor de vierde hal te verlenen als er twee metterdaad verhuurd zijn. Bouw van de vierde en vijfde industriehal Het projectdossier voor de vierde hal werd een aantal jaren daarna, in maart 1979, ingediend. Gelijktijdig werd in overweging gegeven de financiering van de oorspronkelijk aangevraagde acht industriegebouwen goed te keuren. Het Bestuurscollege van het Eilandgebied Curapao deelde de minister voor Ontwikkelingssamenwerking in maart 1979 mee dat alle drie hallen per 1 maart 1979 volledig verhuurd waren. De kosten voor de vierde hal werden geraamd op NAf 1 270 500. Deze aanvraag zou op 5 juni 1979 volgens een brief van de gevolmachtigde minister dd. 4 december 1981, door Nederland zijn goedgekeurd. De bouw is evenwel aangehouden in verband met de behoefte aan bedrijfs– ruimte over de periode tot en met 1984 en het feit dat de bouw van telkens één afzonderlijke hal duurder zou uitkomen dan wanneer twee hallen tegelijk aanbesteed werden. Door middel van dat schrijven werd tevens goedkeuring voor de bouw van de vijfde hal gevraagd. Voor die hal had Curinde NV zelf NAf 570 000 kunnen financieren, daarnaast resteerde uit de bouw van de eerste drie hallen een overschot ad NAf 320 000. Toestemming werd gevraagd dat bedrag aan te wenden voor de vijfde hal. Eind december 1981 werd hiermee van Nederlandse zijde ingestemd. Er is derhalve goedkeuring verkregen voor de bouw van de vierde en vijfde hal tot een totaal bedrag van NAf 2 160 500. Van dat bedrag komt NAf 1 590 500 ten laste van het Meerjarenplanfonds. Bij de openbare aanbesteding bleek dat de bouwkosten hoger uit zouden komen dan geraamd, te weten op NAf 2 600 000. Conform de geldende regeling met Nederland werd eind april 1983 een suppletie– verzoek ingediend voor 20% of wel NAf 318 000. De minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken antwoordde in juli 1983 dat hij toestemde het werk voor de somma van NAf 2 600 000 aan de laagste inschrijver te gunnen. Materieel had deze toestemming echter geen betekenis meer, omdat de opdracht reeds in 1982 aan de aannemer was verstrekt. De gestanddoeningstermijn liep 16juni 1982 af. Industriepark Vrije Zone Eerste uitbreiding De oorspronkelijke Vrije Zone is in 1957 ingesteld. De eerste twintig jaar zijn weinig succesvol geweest, naar verluidt door minder gelukkig gestelde eisen en verordeningen van het lokale bestuur. Bij brief van 14 december 1972 werd het projectdossier «Uitbreiding Vrije Zone Curapao» bij de Nederlandse minister ingediend.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
61
De minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken gaf in maart 1973 goedkeuring voor de financiering ad NAf 2 070 000. Daarbij werd de vraag gesteld op welke termijn werd verwacht dat de voorgenomen versoepeling van de toelatingseisen en procedures zou zijn gerealiseerd. De gevolmachtigde minister antwoordde in mei 1973, dat indien zich geen onvoorziene omstandigheden zouden voordoen, de concept-veror– dening nog in diezelfde maand zou worden ingediend. De wetswijziging is in 1975 van kracht geworden en heeft een positieve invloed op de ontwikkeling van de Vrije Zone gehad. Deze wijziging betrof een vereenvoudiging van de toelatingsprocedure en onder meer een garantie, dat een winstbelasting van 2% tot het jaar 1999 wordt gegarandeerd aan de in de Vrije Zone gevestigde bedrijven. In maart 1975 bleek - na de aanbesteding - dat de projectkosten exact 10% hoger uitkwamen en wel op NAf 2 277 000. In mei 1975 werd hiervoor toestemming verkregen. Tweede uitbreiding Het desbetreffende projectdossier is in maart 1978 opgesteld. De kosten van de uitbreiding werden door de Dienst Openbare Werken van het Eilandgebied Curagao geraamd op NAf 1 100 000. Voor dit bedrag werd bij brief van 10 mei 1978 goedkeuring voor de financiering aange– vraagd. Aan die goedkeuring werd door de Nederlandse minister de voorwaarde verbonden het beheer van de Vrije Zone onder te brengen bij een naamloze vennootschap. Deze vennootschap (Curinde NV) is, zoals eerder reeds aangegeven, sinds 1 april 1980 belast met het beheer van de Vrije Zone en de (overige) industrieparken. In november 1980 werd gemeld dat de laagste inschrijver het voor dit project ter beschikking staande krediet overschreed. De Nederlandse bewindsman was evenwel niet bereid hiervoor terstond aanvullende middelen ter beschikking te stellen. In maart 1981 werd een suppletie– verzoek ingediend voor NAf 390 000. In juli 1981 berichtte de bewindsman dat hij akkoord gaat met een suppletie van NAf 150 000. Bouw van vier opslagloodsen in de Vrije Zone In april 1978 werd voor de bouw van vier opslagloodsen in de Vrije Zone door het Bureau voor Industrialisatie en Ontwikkeling een project– dossier opgesteld. In het dossier werd ervan uitgegaan, dat wanneer voor de jaren 1978-1980 in totaal 1 6 000 m2 loodsruimte door de overheid werd gebouwd, de achterstand bij normale verdere ontwikkeling van de Vrije Zone zou zijn weggewerkt. Omdat de financiële situatie van het Eilandgebied Curapao niet toeliet de bouw zelf te financieren werd voor het ermee gemoeide bedrag ad NAf 6 600 000 een beroep op Nederland gedaan. In het desbetreffende dossier is uitgebreid ingegaan op de noodzaak voldoende ruimte beschikbaar te hebben. Aan de «opbrengstzijde» is een verandering doorgevoerd. Zo werd de duur van het in erfpacht uit te geven industrieterrein teruggebracht van zestig naar twintig jaar en is de erfpachtscanon verdubbeld. Hierdoor wilde de overheid tegengaan dat te veel niet bebouwde grond in erfpacht werd uitgegeven. Daarnaast werden de huurcontracten voor de duur van één jaar gesloten zodat de mogelijkheid bestond om op korte termijn te reageren op zich voordoende ontwikkelingen. Op 21 juli 1978 werd de goedkeuring verkregen. Hierbij is door de Nederlandse bewindsman het volgende opgemerkt: «Ik kan mij, behoudens de hieronder geformuleerde voorbehouden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
62
Bijlage verenigen met de financiering uit de ontwikkelingshulp van beide projecten, al moet worden opgemerkt dat in het verleden de afspraak is gemaakt dat telkenmale éèn loods zou worden bijgebouwd, zodra de bestaande loodsruimte volledig zou zijn uitgegeven. De financiering zou daarbij beurtelings door Curapao en door Nederland geschieden. Gezien de toezegging van het Bestuurscollege van Curagao dat met de finan– ciering van het onderhavige bouwprogramma nadien geen beroep meer op Nederlandse financieringsmiddelen zal behoeven te worden gedaan ten behoeve van uitbreiding c.q. vervanging van loodsen meen ik van de tot dusverre gevolgde gedragslijn te kunnen afstappen, daarbij aante– kenend dat deze financiering als laatste bijdrage voor deze categorie van voorzieningen is aan te merken.» Daarnaast verzocht de minister hem de nodige bescheiden toe te zenden, opdat meer inzicht in de opbouw van de geraamde bedragen zou kunnen worden verkregen. Er mocht niet tot openbare aanbesteding worden overgegaan voordat het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken akkoord was met de desbetreffende stukken. De nadere informatie werd verstrekt bij brief van 30 oktober 1978. Inclusief een stelpost voor loon– en prijsstijgingen en een post voor onvoorzien kwam de raming uit op NAf 6 278 239 (vier loodsen). Op 26 januari 1979 werd door Nederland per telex akkoord gegaan met het gunningsadvies voor de bouw van de vier hallen ad NAf 4 900 000. Bouw zesde hal Op 29 september 1982 werd een verzoek ingediend voor een bijdrage in de bouw van nog een hal in de Vrije Zone. Dit project werd op de prioriteitenlijst voor het bestedingsoverleg van november 1982 als een nieuw project opgevoerd. In de projectadministratie werd dit aangeduid als «Bouw zesde loods Vrije Zone». In maart 1982 werd met een bijdrage ad NAf 850 000 ingestemd. Zoals reeds eerder vermeld fungeert vanaf 1 april 1980 Curinde NV als beheerder. De financiering van de bouw van nieuwe loodsen is een gezamenlijke inspanning van de eilandelijke overheid, Curinde NV en de Nederlandse minister. Bouw drie loodsen Curinde NV Het desbetreffende projectdossier werd op 20 december 1984 ingediend, toestemming tot de bouw werd verkregen op 28 december 1984. De totale bouwkosten waren geschat op NAf 5 600 000. Van dit bedrag werd door Curinde NV NAf 2 800 000 gefinancierd, waarvan NAf 2 300 000 via leningen en NAf 500 000 uit eigen middelen. De bijdrage via de Meerjarenplanfondsen werd gesteld op maximaal NAf 2 800 000. Van Nederlandse zijde was als voorwaarde gesteld dat pas uitgaven ten laste van het project konden worden gedaan, wanneer de lokale lening tot stand was gekomen. Uit het op de Nederlandse Antillen geraadpleegde dossier bleek dat op 13 december 1985 met lokale finan– ciële instellingen een overeenkomst was getekend voor NAf 1,45 miljoen. De ontbrekende gelden dienden uit de eigen middelen van Curinde NV gefinancierd te worden. Bouw vier loodsen Curinde NV Dit project betreft twee loodsen op het Industriepark Brievengat en twee loodsen in de Vrije Zone. Het project werd op het bestedings–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
63
Bijlage overleg van juli 1986 goedgekeurd. Het projectdossier is toen overhandigd. De goedkeuring betrof een betaling van NAf 600 000 in 1986. Op 17 oktober 1986 werd voor het totale project goedkeuring verkregen. De totale Nederlandse bijdrage werd op maximaal NAf 2 800 000 gesteld. Bouw van hallen in de Vrije Zone In april 1987 werd een projectdossier aangaande «Bouw van hallen in de Vrije Zone» ingediend. Het betrof de bouw van een viertal hallen, waarvan de bouwkosten waren geraamd op NAf 8 300 000. In de begeleidende brief werd de keuze open gelaten tussen: - financiering van de bouw ad NAf 6 225 000; - financiering door middel van het verstrekken van een rentesubsidie. De Nederlandse minister antwoordde op 7 juli 1987 dat de medefinan– ciering zou bestaan uit het verstrekken van een rentesubsidie ad NAf 1 124854. Aan dit verzoek tot medefinanciering lag een door Curinde NV in januari 1987 opgesteld projectdossier ten grondslag. 6.2.2. Realisatie en kosten Met behulp van de Meerjarenplanfondsen zijn de navolgende industrie– parken en hallen gereallseerd. Goedgekeurd bedrag mjp Eilandgebied
Uitgaven t/m november 1989 ten laste mjp NAf
Curapao en Curinde NV NAf
NAf
Industriepark Vrije Zone - eerste uitbreiding - tweede uitbreiding - suppletie
2 277 000 1 100000 1 50 000
2 277 000 1 100000 125078,68
199407,19
Industriepark Brievengat - uitbreiding
2 947 000 2317000
2859412,62
9 880,49
2 2
3 222 000 1 908 000
11 400 663747,15
2 2
4900000 850 000 2 800 000 2 800 000
2889287,50 1 908 000 1 135535,16 4 399 860 850 000 2800000 2 800 000
Hallenbouw
Zeelandia
3 hallen 4e en 5e hal 3 hallen Vrije Zone 4 hallen Vrije Zone bouw 6e hal Vrije Zone 3 hallen Curinde NV 4 hallen Curinde NV
1
rentesubsidie in de bouw van 4 hallen
Vrije Zone
3 4 1 1 2
Brievengat
pm1
1 1 24 854 26 395 854
1 124854 24269027,96
893 162,47 1 902 951 2466676
± 7 200 000 ±13347224,30
Niet in het onderzoek betrokken
Uit de rapportages van de Interne Deskundige bleek dat de bouw van de hallen niet altijd vlekkeloos is verlopen. Met name zijn opmerkingen gemaakt over de bouw van de hallen aangeduid als «bouw drie, respec– tievelijk vier loodsen Curinde NV». Aan de rapportages zijn de volgende passages ontleend.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
64
Bijlage Drie loodsen Curinde NV Uit het verslag over 1986 bleek een achterstand in de oplevering van de loodsen. Uit het verslag over 1987 bleek een achterstand in de bouw van ongeveer één jaar van de twee op Brievengat te bouwen loodsen. Daarnaast zou de aannemer incompleet en ondeugdelijk hebben geleverd. De organisatie van het aannemersbedrijf bleek zo slecht dat ingebrekestelling is overwogen. Omdat faillissement van de aannemer meer nadelige gevolgen zou hebben dan voor hem alleen is hiervan afgezien. In de onderhoudsperiode bleef de aannemer onvindbaar. De Dienst Openbare Werken van Curagao heeft het werk toen zelf afgemaakt. Uit het verslag 1988 bleek dat ondanks aandringen de twee loodsen te Brievengat na één jaar financieel nog niet zijn afgerond. De derde hal van deze serie leverde overeenkomstige, zij het in mindere mate, problemen op. Vier loodsen Curinde NV De financiering van de twee loodsen in Brievengat is eind 1986 goedgekeurd en de bouw is vervolgens aanbesteed. Eind december 1987 zijn de hallen opgeleverd. De Interne Deskundige was van mening dat, hoewel detailverbeteringen mogelijk zijn, de kwaliteit redelijk is. Over de twee andere loodsen merkte de Interne Deskundige op dat de oplevering later is dan gepland. Overigens bleken al materialen op het werk aanwezig te zijn zonder dat daar goedkeuring voor was. Wat de kwaliteit betreft zou de beplating niet van de voorgeschreven beschermlaag zijn voorzien. Daarnaast was de verhouding aannemer/architect niet optimaal. Al met al een project - volgens de Interne Deskundige - waar vraag– tekens bij te zetten waren. Aanbevolen werd de accountantsdienst het financiële gedeelte te laten bezien. Naar uit het onderzoek bleek, is niet op deze suggestie ingegaan. Tot slot maakte hij de opmerking dat het blijkbaar onmogelijk is een standaardontwerp voor een loods te maken, hierdoor zou dan door vermijding van het ontwerpproces architectenhonoraria beperkt kunnen worden. Voor de uitgaven tot en met 1986 is voor de via de Meerjarenplan– fondsen uitgegeven bedragen ad NAf 17 544 173,96 door het Eilandac– countantsbureau een goedkeurende verklaring afgegeven. Voor de bouw van de series «drie hallen» en «vier hallen» van Curinde NV is door de Nederlandse minister goedkeuring verleend voor beide projecten maximaal NAf 2 800 000 ter beschikking te stellen. Voor beide hallen was de goedkeuring gebaseerd op een raming van de bouwkosten van NAf 5 600 000, waarvan de helft via de Meerjarenplanfondsen en de andere helft via Curinde NV te financieren. Uit door Curinde NV ter beschikking gestelde gegevens bleken de werkelijke kosten respectievelijk NAf 4 702 951 en NAf 5 266 676 te bedragen. Op grond van het feit dat de financiering een maximaal bedrag betrof, dient wellicht, nu de bouwkosten onder de raming uitkomen, een verre– kening plaats te vinden. Voor de uitgaven aan de industrieparken Brievengat en Vrije Zone zijn inmiddels processen-verbaal van beeindiging opgesteld.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
65
Bijlage
Voor de uitgaven aan de hallen zijn nog niet alle processen-verbaal opgesteld. 6.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik Vanaf 1 april 1980 is het beheer en de exploitatie van de industrie– parken en de loodsen in handen van Curinde NV. De aandelen van deze NV zijn volledig in handen van het Eilandgebied Curapao. Bij de opzet werd ervan uitgegaan dat na een periode van drie a vier jaar een punt zou worden bereikt waar de opbrengsten structureel hoger zouden zijn dan de totale kosten. Op lange termijn streeft Curinde NV naar volledige financiële zelfstandigheid in die zin dat nieuwe investe– ringen zelf gefinancierd kunnen worden. Tot op heden is die opzet geslaagd. Sloot de jaarrekening de eerste jaren nog af met een bescheiden nettowinst, de laatste twee jaar is de winst aanmerkelijk gestegen. Niet onvermeld dient te blijven dat de maatschappij sedert 1983 beschikt over ruim NAf 1 miljoen aan beleggingen in waardepapieren. De jaarrekening wordt gecontroleerd door een openbare accountant. Tot op heden werd een goedkeurende verklaring met een voorbehoud afgegeven. Het voorbehoud had betrekking op het feit dat het Eiland– gebied de rentepercentages, looptijden en schenkingsgedeelten van verstrekte leningen nog via leningsovereenkomsten diende te bevestigen. Uit het onderzoek is gebleken dat de parken vrijwel geheel zijn volge– bouwd en dat de loodsen verhuurd en in gebruik zijn. Hoewel niet naar volledig commerciële huren werd gestreefd, zijn de huurprijzen in de afgelopen jaren we! aangepast. De huur is afhankelijk van de geboden faciliteit en varieerde tussen de NAf 45 en NAf 125 per m2. Voor de toelating van huurders op de parken gold een aantal criteria. Zo werden er geen watergebonden of vervuilende industrieën toegelaten. Daarnaast werd er naar gestreefd om een zo gevarieerd mogelijk bezetting te realiseren. Als voorwaarde werd gesteld dat per 1 000 m2 aan zes Antillianen werk moet worden verschaft. Per loods komt dit neer op twintig a dertig personen. Voor beide parken bedraagt de directe werkgelegenheid thans 1 000 personen. 6.3. Kanttekeningen
De financiële positie van Curinde NV heeft wellicht een punt bereikt waar vandaan financiering via Meerjarenplanfondsen niet meer noodza– kelijk is. Hoewel de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken reeds in 1978 naar aanleiding van een financieringsverzoek voor vier hallen opmerkte dat «... deze financiering als laatste bijdrage voor deze categorie van voorzieningen (was) aan te merken», zijn nadien nog bijdragen in de bouw van 14 hallen verstrekt, waaruit mag worden geconcludeerd dat de mededeling van de minister bij de boordeling van de latere projectdos– siers geen rol meer heeft gespeeld. De thans gekozen wijze van financieren, waarbij door Nederland slechts voor een gedeelte in de bouw van hallen wordt bijgedragen, heeft er in de praktijk toe geleid dat de rol van de Interne Deskundige bij het toezicht op de bouw van de desbetreffende hallen kleiner is geworden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
66
Bijlage Een uitspraak over de wijze van besteding van de Nederlandse bijdrage wordt hierdoor bemoeilijkt. De met de projecten beoogde doelstelling is gerealiseerd. 7. Medisch Centrum Sint Maarten Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd:
3 januari 1986 NAf 15260513 tot en met 30 november 1989 NAf 8493003,68 naar verwachting maart 19905
7.1. Omschrijving en doelstelling Het project betreft de bouw van een nieuw medisch centrum te Cay Hill. Het omvat circa zestig bedden, een polikliniek, operatiekamers, een laboratorium en een apotheek. Het nieuwe medisch centrum zal een deel van de taken van het Sint Rose Hospitaal moeten overnemen. 7.2. Totstandkoming 7.2.1. Besluitvorming De meest recente start van het project Medisch Centrum St. Maarten was de aanbieding van het projectdossier in augustus 1985. De kosten van het project waren geraamd op NAf 12 880 532. De brief waarmee het dossier wordt aangeboden verwijst naar de lange historie: «De oorspronkelijke bedoeling van het toenmalige project was om alle gezondheidszorgfuncties te incorporeren in één groot gebouw (1975). Het project is toentertijd afgewezen, doordat er geen beleidskader was waarbinnen het project geplaatst kon worden, en vervolgens op grond van financiële overwegingen.» Ook nu wordt gewezen op de noodzaak van een herstructurering van de gezondheidszorg. Tijdens het bestedingsoverleg van augustus 1985 heeft de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken een goedkeuring onder voorbehoud gegeven. De goedkeuring hield onder andere in dat het dossier geen aanleiding zou geven tot principiéle opmerkingen. In het beoordelings– memorandum van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken is onder meer opgemerkt «dat het projectdossier geen gegevens geeft over de huidige personele bezetting en de exploitatiekosten. Daardoor kan niet beoordeeld worden of de geformuleerde voorstellen ter zake op korte termijn te realiseren zijn».
s De Algemene Rekenkamer heeft inmiddels vernomen dat volgens de meest recente planning ingebruikneming op 28 september 1990 is voorzien Over het realiseren van dit voornemen kan zij nog geen zekerheid verkrijgen.
Het projectdossier is aan enkele externe deskundigen ter beoordeling gegeven. Een daarvan was van oordeel dat het projectdossier een gedegen werkstuk was, waarbij alle aspecten van de gezondheidszorg op Sint Maarten betrokken waren. De programmatische uitgangspunten en het daarop gebaseerde schetsontwerp gaven in algemene zin weinig aanleiding tot het maken van opmerkingen. De bij het projectdossier gemaakte kanttekeningen hebben onder andere betrekking op te lage ramingen voor personeel. Daarnaast zijn de percentages voor onvoorzien en directievoering hoger dan in Nederland gebruikelijk.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
67
Hoewel ook de tweede externe deskundige waardering uitsprak voor de vorm en aanpak van het projectdossier was zijn oordeel kritischer van aard. Zijn kritiek richtte zich op het ontbreken van een uitgewerkt beleidsplan. Hij kon zich niet aan de indruk onttrekken dat het voorna– melijk ging om een bijgevoegd geconstrueerd beleidsplan, dat van achter het bureau is ontwikkeld zonder gebruikmaking van en stimulering van de thans aanwezige werkers in de gezondheidszorg Sint Maarten. Daarnaast werden door hem kritische opmerkingen gemaakt over de indeling van het medisch centrum wat betreft de polikliniek en de operatiekameraf– delirig. Karakteristiek is de zinsnede: «Samenvattend mag over de nieuwbouw van het Medisch Centrum gesteld worden dat het architecto– nisch een fraaie aanblik vertoont en qua vormgeving thuis hoort in de lokale tropische omgeving.» Uit het geraadpleegde dossier bleek dat het Kabinet voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken zich ervan bewust was dat aan de beheersstructuur de nodige aandacht moest worden gegeven. Eveneens werd de vraag gesteld of nu reeds prioriteit gegeven kon worden aan een nieuw hospitaal, terwijl nog nauwelijks aandacht is besteed aan de andere sectoren van de volksgezondheid op Sint Maarten. Vooruitlopend op de definitieve goedkeuring van het project werd begin december 1985 goedkeuring gevraagd om de voorbereidmgs kosten (NAf 674 050) ten laste van de Meerjarenplanfondsen te brengen. Bij de goedkeuring van de voorbereidingskosten gaf de Nederlandse minister in overweging de adviezen van de externe deskundigen bij de uitwerking van het project in aanmerking te nemen. Ook bracht hij de stijging van de exploitatiekosten van afgerond NAf 1,9 miljoen over 1983 van het Sint Rose Hospital naar NAf 3,5 miljoen voor het nieuwe centrum onder de aandacht van de gevolmach– tigde minister van de Nederlandse Antillen. Voor de directeur van het Departement voor Ontwikkelingssamen– werking was dit aanleiding om er bij zijn minister op aan te dringen een stuurgroep op te richten om het hele proces van voorbereiding, bouw en inrichting zo optimaal mogelijk te laten verlopen. Voorstellen hiervoor zouden aan het Bestuurscollege van Sint Maarten gedaan zijn. Inmiddels was door het Bestuurscollege een alternatief plan mgediend Van de zijde van het Bestuurscollege werd daarbij naar voren gebracht dat met name de exploitatiekosten veel voordeliger zouden zijn, terwijl de bouwkosten ongeveer gelijk zouden blijven. Eind november verzocht de directeur van het Kabinet voor Nederlands– Antilliaanse en Arubaanse Zaken het College voor Ziekenhuisvoorzie– ningen het oorspronkelijke en het alternatieve plan door de externe deskundigen, die het projectdossier hadden beoordeeld, te laten beoor– delen. Het globale advies gaf weinig houvast. De hoofdopzet van beide plannen liet grote verschillen zien, waardoor vergelijking moeilijk was. In ieder plan waren aspecten aan te wijzen die positief dan wel negatief waren te kwalificeren. Onderzoek ter plaatse bleek noodzakelijk. De externe deskundigen brachten op 4 maart 1987 hun rapport uit. Het alternatieve plan werd als niet in overeenstemming met de uitgangs– punten van het projectdossier bevonden. Opmerkelijk is dat de structuur van de gezondheidszorg, het beleidsplan, geen rol in de beoordeling heeft gespeeld. In het advies is slechts in het kort ingegaan op de beheerssituatie van het ziekenhuis. Op de gang van zaken bij de openbare aanbesteding is door derden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
68
Bijlage bezwaar aangetekend; er zou - door de laagste inschrijver - niet geheel voldaan zijn aan de bestekseisen. Na overleg werd besloten, omdat het niet voldoen slechts punten van ondergeschikt belang betrof, de bouw te gunnen aan de laagste iijschrijver voor NAf 10 723 284. Dit is een Itali– aanse firma, die ook belast was met de bouw van een aantal volkswo– ningen op Sint Maarten. Er werd goedkeuring gevraagd voor de totale projectkosten ad NAf 13 547 284 (dit is exclusief de voorbereidings– kosten en inclusief de inrichtingskosten ad NAf 1115 000). Bij brief van 7 augustus 1987 ging Nederland akkoord met de (bijge– stelde) projectbegroting voor de bouw van het medisch centrum. Deze werd exclusief de inrichtingskosten vastgesteld op NAf 12 435 000. Over de inrichting zou tijdens het eerstvolgende bestedingsoverleg met het Bestuurscollege van Sint Maarten van gedachten worden gewisseld. 7.2.2. Realisatie en kosten In het eerste kwartaal van 1986 werd opdracht gegeven het ontwerp voor het medisch centrum aanbestedingsgereed te maken. Als gevolg van de reeds vermelde alternatieve ontwerpen werd eind 1986 opdracht gegeven tot het voorbereiden van de openbare aanbesteding. De openbare aanbesteding vond plaats op 27 maart 1987. Zoals reeds aangegeven is de bouw gegund aan een Itaiiaans bouwbe– drijf. De bouw zelf is eind 1987 aangevangen. Verwacht werd dat het project in de tweede helft van 1989 opgeleverd zou worden. In zijn rapport over het jaar 1987 merkte de Interne Deskundige op dat het van belang is dat het bestek van de inventaris tijdig zou worden afgerond en dat de nodige beslissingen met betrekking tot de organisatie en het beheer van het medisch centrum zo snel mogelijk werden genomen door het Bestuurscollege van Sint Maarten. In zijn rapport over 1988 merkte de Interne Deskundige op dat het werk in de eerste helft van 1988 traag op gang kwam. Als reden hiervoor zijn door de Interne Deskundige genoemd: de gebrekkige werkvoorbe– reiding en de diverse stakingen in de havens van Italië, waardoor de materialen niet tijdig konden worden verstuurd. Tijdens het onderzoek bleek dat verwacht werd dat het medisch centrum eerst in de loop van het eerste kwartaal 1990 opgeleverd zou kunnen worden. Als oorzaken werden genoemd financiële moeilijkheden van een van de onderaannemers, waardoor deze terugtrad en een nieuwe diende te worden aangezocht. Daarnaast waren er problemen met de levering van bepaalde materialen. De bouwtechnische kwaliteit van het centrum is goed, doch de afwerking laat op enkele onderdelen te wensen over.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
69
Bijlage Overzicht bouwkosten projectkosten volgens oorspronkelijk projectdossier
Directe bouwkosten Inrichting Voorbereiding Direclie en toezicht Onvoorzion Loon– en prijsstijgingingen Aanloopkosten Diversen
projectkosten na aanbesteding NAf 8511 734
1 500000 1 430000 418336 870462 150000
12880532
goedgekeurd bedrag geraamd bedrag kosten technische bouwkosten inrichtingskosten bijstand NAf NAf NAf NAf
1 1 223 284' 1 115000 1 772 354
1 1 223 284
111 000
111 000
14221 638
13 106638
1 772354
Totaal bcuwkosten 1 2 3
1 700 OOO2 183875
270 OOO3
1 883875
270000
15260513
Inclusief stelpost NAf 500 000. Nog niet defintief vastgesteld. Geraamd bedrag.
Uit het overzicht bleek dat de bouw en inrichting van het medisch centrum naar verwachting ruim NAf 15 200 000 zal bedragen. Dit is bijna NAf 2,4 miljoen meer dan oorspronkelijk geraamd. Wat de financiële controle betreft is door een openbaar accountants– kantoor gerapporteerd over de uitgaven tot en met 1987 ad NAf 886 677, voor welk bedrag een goedkeurende verklaring is afgegeven. 7.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik In mei 1988 werd door de minister voor Ontwikkelingssamenwerking bij de VNONA een verzoek om technische bijstand voor het opzetten van het beheer en de exploitatie van het centrum ingediend. De kosten van deze technische bijstand werden - op jaarbasis - op NAf 274 000 begroot. Het erbij gevoegde plan van aanpak werd door het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken voor advies naar het College voor Ziekenhuisvoorzieningen gezonden. Dit college was van mening dat het een goede zaak was het veranderingsproces door een externe organisatie-adviseur te laten ondersteunen. Over het plan van aanpak was het College voor Ziekenhuisvoorzieningen van mening dat een aantal aspecten reeds in het projectdossier voor de bouw zelf geregeld was, zodat er een aantai overbodigheden in zat. Bij brief van 27 december 1988 drong de VNONA bij het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken aan op een spoedige beslissing omtrent inschakeling van de externe deskundige. Bij brief van 9 januari 1989 werd deze goedkeuring door de minister voor Neder– lands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken verleend. Aan dit technisch samenwerkingsproject Beheer Medisch Centrum St. Maarten werden onder andere de voorwaarden verbonden dat de ingeschakelde externe deskundige het ook tot zijn taak dient te rekenen te zorgen voor een sluitende exploitatie van het medisch centrum en bij de realisatie van het verzekeringssysteem voor een afstemming met de Eilandgebieden Curagao en Bonaire. Daarnaast werd een regelmatige verslaglegging over de voortgang van de werkzaamheden verlangd. De uitvoering van deze werkzaamheden zijn als gevolg van communicatieproblemen vertraagd. Verwacht wordt evenwel dat de organisatiestructuur tijdig gereed zal zijn. Op 20 april 1989 berichtte de VNONA per fax aan het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken dat de bouw op schema
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
70
Bijlage lag, maar dat alle beslissingen over exploitatie en management nog genomen moesten worden. Inmiddels was wel een besluit genomen over de beheersvorm van het medisch centrum. Het Bestuurscollege had reeds in oktober 1988 besloten dat de Stichting Wit-Gele Kruis, die het huidige ziekenhuis beheert, het nieuwe ziekenhuis niet zou exploiteren. Een nieuw op te richten Stichting Medisch Centrum Sint Maarten zou daarmee worden belast. Uit het onderzoek is gebleken dat er tot nu toe weinig vooruitgang is geboekt. De Interne Deskundige vermelde in het rapport over 1986 dat in dat jaar de stuurgroep Medisch Centrum/Gezondheidszorg is ingesteld. In de rapporten over 1986 en 1987 vermeldde deze functionaris dat de stuur– groep voortvarend te werk is gegaan. Zijn rapport over 1988 is echter minder optimistisch. Opgemerkt wordt dat de werkzaamheden van de stuurgroep in de loop van 1988 verzandden vanwege het ontbreken van enige duidelijkheid over de op te richten organisatievorm van het medisch centrum. Een ander aspect is de inrichting van het medisch centrum. Hiervoor had de Nederlandse minister bij de goedkeuring van het project een voorbehoud gemaakt. Ëind juni 1988 werd een afzonderlijk projectdossier «Inrichting Medisch Centrum St. Maarten» ingediend ten bedrage van NAf 1 950 000. Ruwweg op te splitsen in NAf 1,7 miljoen voor de inrichting en NAf 250 000 voor advieskosten. Bij de bepaling van de benodigde inrichting is ervan uitgegaan dat de bestaande, bruikbare inventaris van het (huidige) Sint Rose Hospital naar het nieuwe medisch centrum zou worden overgebracht. Hoe die overname gerealiseerd zal worden, door aankoop of overdracht, is niet bekend. De minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken ging eind september 1988 in grote lijnen met het voorstel akkoord. Vooruit– lopend op de definitieve goedkeuring werd in november 1988 goedkeuring verleend voor de voorbereidingskosten van maximaal NAf 183875. Begin januari 1989 ging de minister akkoord met de financiering van dit project. Eerst na de aanbesteding zou het bedrag definitief kunnen worden vastgesteld. De aanbesteding vond plaats op 19 juni 1989. De gunning vond onlangs plaats. In december 1988 schreef de Antilliaanse minister van Financiën een brief waarin hij zijn ongenoegen uitte over de trage gang van zaken. Verzoek om goedkeuring werd na drie maanden beantwoord met (weer) nieuwe vragen. 7.3. Kanttekeningen Een beleidsplan Gezondheidszorg waarbinnen de ontwikkeling van de gezondheidszorg in haar algemeenheid is opgenomen is, in tegenstelling tot hetgeen uit het projectdossier mocht worden verwacht, nog niet gerealiseerd. Het was wenselijk geweest dat voordat met de bouw van het ziekenhuis werd begonnen, inzicht had bestaan in de organisatie van de gezondheidszorg, waarbinnen het ziekenhuis diende te functioneren. Het medisch centrum zou volgens de laatste planning eind maart 1990 worden opgeleverd. Dit is ongeveer een halfjaar later dan bij de aanvang van de bouw was voorzien. De vertraging in de bouw is voor een belangrijk deel veroorzaakt door het terugtreden van een onderaan–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
71
nemer. In de laatste planning is ervan uitgegaan dat dergelijke problemen niet meer zullen optreden. Hoewel het opzetten van de organisatie van het ziekenhuis reeds vanaf het begin van het project een punt van overleg is geweest is de besluit– vorming te traag verlopen. Slechts doordat ook de bouw van het ziekenhuis is vertraagd, bestaat de kans dat de beheersorganisatie van het ziekenhuis er zal zijn op het moment dat de bouw wordt afgesloten. 8. Roll-on roll-off-pier Sint Maarten Voorbereidingskosten: Goedgekeurd dd.: Goedgekeurd bedrag: Besteed bedrag: Project opgeleverd: Project beëindigd:
NAf 570 000 11 december 1984 NAf 11 928 246,20 per eind november 1989 NAf 11 522 722,17 31 maart 1988 22 februari 1989
8.1. Omschrijving en doelstelling In de maand juni 1981 bracht het Nederlands Maritiem Instituut (NMI) op verzoek van het Departement van Welvaartszorg een studie uit over de haven te Philipsburg, Sint Maarten. In het rapport werd geconstateerd dat de aanvoer van goederen naar Sint Maarten in de voorgaande jaren een sterke groei had doorgemaakt en dat de raming van de toekomstige aanvoer van goederen voornamelijk afhing van de ontwikkeling van het toerisme op het eiland. Het NMI stelde vast dat de gestegen aanvoer van goederen met name plaats heeft gevonden vanuit de Verenigde Staten en het Caraïbisch gebied, in de vorm van zogenaamde roll-on/roll-off-containers. Voor de nieuwe opzet van de haven werd het creëren van voldoende ruimte voor containeropslag de belangrijkste parameter genoemd. Verder werd een nieuwe havenorganisatie noodzakelijk geacht, die controle zou kunnen uitoefenen op het gebeuren in de haven en daarvoor verantwoor– delijkheid dragen. 8.2. Totstandkoming 8.2.1. Besluitvorming Het rapport van het NMI werd bij brief van 2 april 1982 als project– dossier «Nieuwe havenfaciliteiten Sint Maarten» door de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen aan de minister voor Nederlands– Antilliaanse Zaken aangeboden. Aangegeven werd dat het havenproject «het creëren van voldoende ruimte voor containeropslag» behelsde, «dat de belangrijkste parameter voor het ontwerp van de nieuwe havenfaciliteiten» werd geacht. De totale investeringen werden geschat op NAf 29 563 500, waarvoor finan– ciering ten laste van de Meerjarenplanfondsen werd gevraagd. Tijdens het bestedingsoverleg van november 1982 werd de bouw van de roll-on/roll-off-pier (ro-ro-pier) als een van de hoge prioriteiten van het Eilandgebied Sint Maarten aangemeld. Gezien de hoge kosten die gemoeid waren met de uitvoering van het hiervoor genoemde project Nieuwe havenfaciliteiten (het masterplan) en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
72
Bijlage gelet op de steeds verslechterende situatie van de haven, verzocht het Bestuurscollege van het Eilandgebied Sint Maarten begin 1983 een ingenieursbureau een studie te verrichten ten behoeve van een korte termijn oplossing voor de belangrijkste elementen uit het Masterplan. In het in oktober 1983 uitgebrachte rapport werd voorgesteld een nieuwe kade (de ro-ro-pier) met opslagterrein aan te leggen. Het voorstel voorzag in de behoefte aan een kade en kadeterrein voor de eerstko– mende tien jaar. Aan het rapport konden de volgende opmerkingen worden ontleend. Uitgegaan werd van een voor ro-ro-schepen gewenste waterdiepte van zes meter, welke waterdiepte ontleend is aan het NMI-rapport. De benodigde lengte van de ro-ro-pier werd bepaald op basis van de aanloopfrequentie van de containerschepen, de ligduur aan de pier, de benodigde lengte per schip en een bezettmgsgraad van 50% van de pier. De gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen bood het rapport bij brief van 11 maart 1983 als «Projectdossier ro-ro-pier» aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken aan met het verzoek de totale kosten van het project ad NAf 7 820 000 te financieren ten laste van de Meerjarenplanfondsen. Vooruitlopend op de goedkeuring van het project werd goedkeuring gevraagd voor NAf 570 000 voor voorbereidingswerkzaamheden. Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken verzocht de directeur van de afdeling Constructie van de Rijksgebouwendienst van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu– beheer om advies over het projectdossier. Dit advies werd integraal door het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken overgenomen in de goedkeuring van de voorbereidingskosten. Bij brief van 31 juli 1984 bood de gevolmachtigde minister van de Nederlandse Antillen het projectdossier «Havenorganisatiestudie Sint Maarten» aan de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken aan. Hij merkte daarbij op dat deze havenstudie het organisatorisch kader bood waarin de haven van Sint Maarten zou dienen te gaan functioneren. In de havenstudie werden adviezen gegeven die invloed zouden hebben op de voorbereiding van het ro-ro-pierproject en die in de voorbereidingsfase op hun kostenconsequenties geraamd dienden te worden. De gevol– machtigde minister deelde mee daarvoor tezijnertijd een suppletie te zullen aanvragen. Dit verzoek werd eind juli 1985 ingediend. De verzochte suppletie bedroeg NAf 1 875 000 en werd in september 1985 goedgekeurd. Het totale goedgekeurde bedrag kwam hiermee op NAf 9 695 000. De geadviseerde extra voorzieningen voor het optimaal functioneren van de haven betroffen onder andere: - de bouw van een havenkantoor en sanitaire voorzieningen; - de levering en installatie van zend– en ontvangstapparatuur; - elektrische aansluitboxen voor reefer-verkeer; - lichtsignalering en bebakening; - terreinverharding en –verlichting; - kade-telefoonaansluiting en afrastering van het haventerrein. Zoals eerder aangegeven, werd het project in december 1984 goedge– keurd. Onder verwijzing naar de Havenstudie van oktober 1983 verzocht de Nederlandse minister te laten weten of het Bestuurscollege van het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
73
Eilandgebied Sint Maarten de aanbevelingen uit dat rapport onderschreef en of het Bestuurscollege maatregelen zou nemen of reeds had onder– nomen om de in de Havenstudie aangegeven doelstellingen te realiseren. Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken verzocht een Neder– lands containerbedrijf een functionaris aan te wijzen die als externe deskundige kon optreden. Deze was van mening dat nog onvoldoende was nagedacht over de operationele organisatie en de technische aspecten van de in de toekomst te realiseren terminal. Volledigheidshalve werd daaraan toege– voegd dat in verband met het ontbreken van douane-activiteiten op Sint Maarten de organisatie erg moeilijk is. Op verzoek van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken bezocht de externe deskundige in oktober 1987 de haven van Sint Maarten. Oogmerk van het bezoek was vast te stellen of de organisatie van de nieuwe containerhaven vorm begon te krijgen en, indien nog geen organisatie aanwezig mocht blijken te zijn, te inventariseren wat de stappen zouden moeten zijn die moeten leiden tot een organisatievorm die geschikt zou kunnen zijn voor de haven in het algemeen en de ro-ro-pier in het bijzonder. Daarbij bleek onder meer dat: - er geen gegevens bekend waren over de inhoud van de lading, het tijdstip waarop de lading zou arriveren en of de lading gevaarlijke stoffen bevatte; - geen enkele container op inhoud werd gecontroleerd, omdat de havenmeester geen bijzondere opsporingsbevoegdheid voor diefstal of drugsdelicten heeft. Diefstal of drugsdelicten werden daardoor niet onderkend; - er een loodsboot vereist was; - er geen warehouses voor bulkcargo waren; - snellere verplaatsing van de containers naar een verhard, omheind terrein nodig werd geacht, aangezien de containers gemiddeld drie a vijf dagen onbeheerd op de terminal bleven staan. De directeur van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken vond in de rapportage aanleiding om de minister voor te stellen de achterblijvende ontwikkelingen rond de organisatie van de haven tijdens het bestedingsoverleg (eind 1987) met het Bestuurscollege van het Eilandgebied Sint Maarten aan de orde te stellen. De Interne Deskundige merkte in zijn verslag van december 1987 op dat de zeer kritische opmerkingen van de externe deskundige over de havenorganisatie beslist verwerkt dienden te worden, willen de nieuwe ro-ro-faciliteiten optimaal benut worden. Eind mei 1988 werd een nieuw suppletieverzoek goedgekeurd ten bedrage van NAf 1 850 000. Namens de Nederlandse minister werd door zijn vertegenwoordiger hierover onder andere het volgende opgemerkt: «... In september 1985 ben ik akkoord gegaan met de financiering van het project «Ro-ro pier Sint Maarten» voor een bedrag van maximaal NAf 9 695 000. Uit de nu voorliggende suppletie-aanvraag blijkt dat de gunning van dit project in twee valuta's heeft plaatsgevonden en dat op 1 oktober 1987 al voor een bedrag van NAf 1 251 456 aan koersverre– kening heeft plaatsgevonden. Volgens de toen vigerende beheers– en bestuursregels en het huidige protocol van samenwerking mag de ID voor een bedrag van maximaal NAf 400 000 de goedkeurende begroting
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
74
Bijlage te boven gaan. In dit geval is dus afgeweken van de procedureregels. Ik ben bereid alsnog akkoord te gaan met de gevolgde procedure, zij het dat dit dient te worden gezien als een uitzondering op de beslissing dat in de toekomst geen (mede)financiering van projecten kan plaatsvinden indien zonder voorafgaande toestemming van de in het protocol vastge– legde procedures voor samenwerkingsvoorstellen wordt afgeweken ...» Eind maart 1989 werd een nieuw suppletieverzoek goedgekeurd. Dit betrof koersverliezen en aansluitingskosten voor een reefer-installatie ad NAf 383 246,20. 8.2.2. Realisatie en kosten Uit de rapportages van de Interne Deskundige bleek, dat deze verwachtte dat de pier omstreeks april 1984 aanbesteed zou kunnen worden. In zijn verslag van 1 juli 1985 berichtte de Interne Deskundige dat het ro-ro-pierproject sinds maart 1985 aanbestedingsgereed is. De aanbesteding vond op 15 januari 1986 plaats. Laagste inschrijver was een Duits bedrijf voor een bedrag van NAf 8 826 089. De op één na laagste inschrijver was een Curagaose onderneming met een bedrag van NAf 10 585 000. Het Duitse bedrijf maakte aanvankelijk op het inschrijvingsbiljet een voorbehoud ten aanzien van de te gebruiken stenen, maar trok dit voorbehoud later in. De Curagaose onderneming spande daarop een kort geding aan, stellende dat de gunning vanwege het gemaakte voorbehoud nietig was. Het geding werd verloren. Inmiddels was de gestanddoeningstermijn verlopen. Bij de gunning op 23 juni 1986 verhoogde de Duitse onderneming gelet op de aanbestedingsvoorwaarden de offerteprijs prijs met 4,5%. In zijn verslag van december 1987 berichtte de Interne Deskundige dat de kwaliteit van de uitvoering van de ro-ro-pier goed tot zeer goed was te noemen. De oplevering was gepland in september 1987. Vanwege buitengewone omstandigheden, die buiten de directe verantwoorde– lijkheid van de aannemer lagen is echter een bouwtijdverlenging tot 15 februari 1988 overeengekomen. Die buitengewone omstandigheden waren onder andere: - wegspoelen van aanvullingen door hoge golfslag in januari 1987; - periodiek stopzetten van ontgravingswerkzaamheden in verband met een veilige bereikbaarheid van de toeristenschepen aan de A.C. Wathey pier; - slechte weersomstandigheden. Op 31 maart 1988 werd de ro-ro-pier opgeleverd. De overeengekomen bouwtijdverlenging was met 45 dagen overschreden, waarvoor de aannemer een boete van NAf 45 000 werd opgelegd. Na de oplevering van de ro-ro-pier ontstond een discussie met de aannemer over de kwaliteit van de uitvoering van de bodembescherming voor de kleine kade. Na inspectie door een derde deskundige accep– teerde de aannemer de constatering dat niet aan de verplichtingen van het bestek was voldaan. De bodembescherming werd alsnog conform die verplichtingen uitgevoerd. De onderhoudstermijn van de ro-ro-pier door de aannemer verliep op 31 maart 1989. Per eind november 1989 was NAf 11 522 722,17 op het project uitge– geven. De controle is verricht door een openbaar accountant. Deze heeft een goedkeurende verklaring afgegeven bij de uitgaven tot en met eind september 1988 ad NAf 10 965 352.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
75
8.2.3. Exploitatie, beheer en gebruik Op verzoek van het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken Zaken bracht de externe deskundige in de maand juli 1988 rapport uit over onder andere de haveninfrastructuur van Sint Maarten. Naar zijn mening zijn er bij het ontwerp van de ro-ro-pier essentiële fouten gemaakt. Er zou te weinig diepgang zijn voor het type containerschepen dat heden ten dage vaart. Voor het bestedingsoverleg van augustus 1988 stelde de Interne Deskundige een memo op over de ingebruikname van het project. Hij sprak daarin uit dat de havenorganisatie, het beheer en het onderhoud van de haven hem grote zorg baarde. Het memo van de Interne Deskundige werd tijdens het bestedingsoverleg besproken. Het Bestuurs– college van het Eilandgebied Sint Maarten zei toe alles in het werk te stellen om de situatie te verbeteren. De Interne Deskundige merkte in zijn jaarverslag 1988 op dat de organisatie en het beheer van de haven eind 1988 op een redelijk niveau waren gebracht. Uit het onderzoek kwam naar voren dat een aantal aspecten die verband houden met de havenorganisatie ook nu nog niet geregeld waren. De havenorganisatie werd in 1989 omgezet in een naamloze vennoot– schap: Sint Maarten Ports Authority NV. Ter zijde wordt opgemerkt dat de haven nog niet beschikt over voldoende eigen technische uitrusting zoals kranen, een loods– en reddingsboot. Wat de pier betreft werd opgemerkt dat het water voor de pier - zes meter - te ondiep is om grote schepen te ontvangen. In voorkomende gevallen werd uitgeweken naar de pier die bestemd is voor passagiers– schepen. Een bijkomend aspect was dat de haven door de bestaande stroming snel verzandt. Medio 1989 was de diepte voor de ro-ro-pier daardoor teruggelopen tot 4 a 4,5 meter. Fondsen om baggerwerkzaam– heden te laten uitvoeren zouden niet aanwezig zijn. De recente orkaan Hugo heeft dit havengedeelte weer op de oorspronkelijke diepte gebracht. De capaciteit van de pier en het opslagterrein is eigenlijk te klein voor het scheepsaanbod. Dit zou door de havenautoriteiten al onderkend zijn voordat de bouw zou aanvangen. De projectvoorbereiding was evenwel al zover gevorderd dat aanpassing niet meer mogelijk was. Het volgende overzicht toont de snelle ontwikkeling die de haven van Philipsburg heeft doorgemaakt:
Passagiers Containers Voedsel Cementimport Bouwmateriaal
1985
1987
toename
100%
500%
400%
7 500 193833 33521 27971
440% 550% 150%
4511
35 715 ton 5 146 ton 11 157 ton
67%
Het havenkantoor - op zich een verbetering - was te klein om het benodigde administratieve personeel te huisvesten. Zij zijn in enkele voorlopige (nood)voorzieningen ondergebracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
76
Bijlage Uit het dossieronderzoek is naar voren gekomen dat bij de bouw van de ro-ro-pier een golfbreker niet nodig werd geacht. Uit gesprekken tijdens het onderzoek gevoerd, bleek dat het ontbreken van een golfbreker als gevolg heeft dat bij ruw weer schepen naar andere havens uitwijken. De havenmeester schatte dat met een golfbreker ongeveer 10% meer schepen de haven zouden aandoen. Naar werd vernomen bestaat het voornemen om een nieuwe grote pier inclusief golfbreker en elen havenkantoor aan te leggen. De financiering hiervan zou geheel in particuliere handen zijn.
8.3. Kanttekeningen Bij de bepaling van de capaciteit van en de waterdiepte voor de ro-ro-pier is ervan uitgegaan dat deze in de behoefte aan kade en kadeterreinen voor de komende tien jaar moest voorzien. Hoewel de ro-ro-pier een verbetering is ten opzichte van de daarvoor bestaande situatie is uit het onderzoek gebleken, dat reeds ongeveer twee jaar na ingebruikneming dit punt is bereikt. Wellicht is onvoldoende rekening gehouden met de sterke groei van de havenactiviteiten door bij de bouw die in de tweede helft van 1986 aangevangen is uit te blijven gaan van de capaciteitsberekeningen ontleend aan een in 1983 uitgebracht rapport.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 816, nrs. 1-2
77