Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1994–1995
24 106
Bezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan Zweden
Nr. 1
VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK Vastgesteld 8 februari 1995 Een delegatie uit de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft van 28 november tot en met 1 december 1994 een bezoek gebracht aan Zweden. De delegatie bestond uit de leden Versnel-Schmitz (voorzitter, lid D66-fractie), Crone (lid PvdA-fractie), Huys (lid PvdA-fractie), Reitsma (lid CDA-fractie), Hofstra (lid VVD-fractie), Klein Molekamp (lid VVD-fractie) en M. Vos (lid GroenLinksfractie). De delegatie werd bijgestaan door de waarnemend griffier van de commissie. Het bezoek werd voorbereid met behulp van de ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden te Stockholm, die tevens de delegatie tijdens het bezoek heeft begeleid. De delegatie is de Ambassadeur, de Ambassaderaad en de overige medewerkers daarvoor zeer erkentelijk. De delegatie brengt van dit bezoek als volgt verslag uit. Het programma van dit werkbezoek is opgenomen in een bijlage bij dit verslag. De voorzitter van de delegatie, Versnel-Schmitz De griffier van de delegatie, De Vries
S–IZ S–BH S–MN 5K0541 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat ’s-Gravenhage 1995
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
1
1. Inleiding Doel van het bezoek was het verkrijgen van nadere informatie aangaande de Zweedse ontwikkelingen in de thema’s Duurzaam bouwen en de milieubelasting van de zogenaamde verpakkingsketen. In de visie van de commissie vervulde Zweden een voortrekkersrol op beide terreinen. Duurzaam bouwen was tijdens de begrotingsbehandeling voor het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voor het jaar 1995 een van de centrale thema’s. Dit thema kan gekenschetst worden als een voorbeeld van de integratie tussen de disciplines volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer. Hierbij komen zaken aan de orde als het gebruik van milieuvriendelijke grondstoffen en bouwmaterialen, energie- en waterbesparende voorzieningen, de lokatiekeuze en hergebruik van bouw- en sloopafval. Begin 1995 zal de Kamer van de regering een plan van aanpak ontvangen. Ter voorbereiding op de daarop volgende discussie diende dit bezoek, waarbij gesprekken zijn gevoerd met vertegenwoordigers van de betrokken Zweedse ministeries, de Ecocycle Commission, de betrokken Kamercommissies en een onderzoeksinstituut. Daarnaast werden bezoeken gebracht aan een bouwlokatie en een woningbouwcorporatie. Het tweede thema tijdens het bezoek, de milieubelasting van de verpakkingsketen, was met name gericht op de ontwikkelingen terzake van recycling en hergebruik. Er zijn hierover eveneens gesprekken gevoerd met de Ecocycle Commission en de betrokken Kamercommissie. Verder werd er een bezoek gebracht aan de verpakkingsindustrie en een vuilverbrandingsinstallatie. Tenslotte heeft de delegatie over onder andere de bovengoemde thema’s een informeel gesprek gevoerd en haar ervaringen uitgewisseld met vertegenwoordigers van verschillende Zweedse milieu-organisaties, waaronder Jordens Va¨nner (Friends of the Earth) en The Swedish Society of Nature. 2. Duurzaam bouwen Een eerste gesprek over dit thema voerde de delegatie met vertegenwoordigers van de Ecocycle Commission. De Ecocycle Commission is een door de Zweedse regering ingestelde commissie, die als doel heeft een strategie te ontwikkelen voor de ontwikkeling van een ecocyclemaatschappij (gericht op de ecologische cirkel) met een verantwoordelijkheid van de producenten voor de levenscyclus (lifecycle) van hun produkten. De leden van deze commissie zijn, gekozen op basis van hun kennis en achtergrond, op persoonlijke titel lid van deze commissie. De voorzitter van deze commissie is op dit moment tevens voorzitter van de vaste Kamercommissie voor Landbouw, waaronder ook het milieubeheer ressorteert. De commissie tracht haar doel te bereiken door een pro-actieve werkwijze, waarbij producenten worden gestimuleerd en geadviseerd. Verder ontwikkelt zij voor diverse produktgroepen concrete doelstellingen, waarbij gezocht wordt naar consensus met de sectorvertegenwoordigers. Deze doelstellingen worden vastgelegd in overeenkomsten met de sector. Mocht men niet tot overeenstemming met de sector komen of de doelstellingen worden niet gehaald, dan heeft de Ecocycle Commission de mogelijkheid voorstellen tot regelgeving aan de regering voor te leggen. Veelvuldig overleg vindt er plaats met wetenschappers en de overheidsagentschappen, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het milieubeleid.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
2
Voor wat betreft de bouwsector in Zweden is de aandacht voor de ecocycle pas laat ontstaan. Op dit moment wordt slechts 0,75% van het afval gerecycled, terwijl een niveau van 70% naar de mening van de Ecocycle Commission haalbaar is. In 1994 zijn eerste stappen gezet in het overleg van de commissie en deze sector. Deze kontakten zullen waarschijnlijk leiden tot eigen voorstellen vanuit de sector tot onder andere een verminderd gebruik van grondstoffen, het beter sorteren van bouw- en sloopafval en het verhogen van het hergebruik van sloopafval. De Ecocycle Commission hoopt in 1995 een overeenkomst met de bouwsector aan de regering te kunnen voorleggen. Verder wees deze commissie de delegatie op een toenemende eigenaarsverantwoordelijkheid voor het gebruik en afvoer (bij verbouw of sloop) van bouwmaterialen. Tenslotte merkte de Ecocycle Commission op dat naar haar mening de ontwikkelingen in Nederland op dit terrein verder gevorderd zijn. In een daarop volgend gesprek met vertegenwoordigers van de ministeries van Milieubeheer en Natuurlijke Rijkdommen en van Industrie en Handel (waaronder huisvesting ressorteert) werd de delegatie uitgebreid ingelicht over de organisatie van huisvestingspolitiek in Zweden. Deze is in grote mate gedecentraliseerd naar de gemeenten. Het Rijk beı¨nvloedt deze lokale politiek slechts via globale regelgeving, subsidies en kredietfaciliteiten. Duurzaam bouwen heeft nadrukkelijk de aandacht in de Zweedse huisvestingspolitiek. Zo is er naar aanleiding van «Agenda 21» een «Lokale Agenda 21» opgesteld, een gids voor gemeenten ter implementatie van de conclusies van de V.N.-conferentie inzake milieu en ontwikkeling te Rio de Janeiro, juni 1992. Een toenemend aantal gemeenten (in samenwerking met belangengroepen) werkt aan ecologisch verantwoorde bouw. Deze zogenaamde Eco-gemeenten werken op veel terreinen samen en hun activiteiten worden gestimuleerd door het Rijk. Ook in de ruimtelijke ordening, vooral een verantwoordelijkheid van de gemeenten, worden aspecten van Duurzaam bouwen meegenomen. Zo wordt onder andere rekening gehouden met de planning van openbaar vervoervoorzieningen. Daarbij werd wel opgemerkt dat de aandacht voor deze aspecten in de ruimtelijke ordening afneemt, wat zich onder andere manifesteert in een stedelijke verdichting binnen en langs het hoofdwegennet. De delegatie werd verder in dit gesprek gewezen op de gevolgen van de vanaf de zeventiger jaren (na de oliecrisis) gevoerde isolatiepolitiek. Gezien het klimaat is in de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan isolatie en energiebesparing. Dit heeft geleid tot een verminderde woningventilatie, met alle negatieve gevolgen van dien. Zo wordt Zweden op dit moment geconfronteerd met een groot aantal burgers die leiden aan allergiee¨n, het zogenaamde «sick-building-syndrome». Het ministerie van Industrie en Handel tracht dit tegen te gaan door de bouwsector via onder andere het bouwonderwijs voor te lichten over alternatieve verbeterde bouwmethoden en door een controlesysteem voor isolatiesystemen. Verder wordt gewerkt aan een kwaliteitskeurmerk voor bouwmaterialen en een verplichte verzekering voor de huiskwaliteit. Bij een bezoek aan een bouwplaats werd de delegatie uitgebreid ingelicht over de aandacht voor Duurzaam bouwen in de bouwsector. Gastheer was de bouwmaatschappij JM, een internationaal opererende maatschappij, die zichzelf een voortrekker op dit gebied noemt. Binnen deze maatschappij is de verantwoordelijkheid voor Duurzaam bouwen bewust op het niveau van de raad van bestuur gelegd, waardoor de implementatie van het beleid in de gehele maatschappij gegarandeerd is. Duurzaam bouwen wordt als een belangrijk middel in het kwaliteitsverbeteringsproces gezien.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
3
Duurzaam bouwen wordt praktisch vormgegeven door verbeteringen in het bouwproces met als doel energiebesparing en een gezond leefklimaat. Daarbij tekende JM aan dat zij bij de consumenten een toenemende behoefte aan milieuvriendelijke bouw constateert. Verder wordt er veel aandacht besteed aan onderzoek en ontwikkeling op het gebied van Duurzaam bouwen, effectief (her)gebruik van grondstoffen, kwaliteitskeurmerken voor milieuvriendelijke grondstoffen en materialen en het stimuleren van het gebruik van deze milieuvriendelijke materialen. Daarnaast wordt er gestreefd naar meer afvalscheiding op de bouwplaats en een recycling van 90% van dit afval. De bouwplaats die door de delegatie werd bezocht vervulde hierin een pilot-functie. Op deze bouwplaats werd de delegatie ook duidelijk dat, ondanks de onderkende negatieve gevolgen voor het binnenklimaat, er in de bouw nog steeds gebruik wordt gemaakt van bijvoorbeeld plastic coatings die de ventilatie bemoeilijken. Er wordt wel aandacht besteed aan mogelijkheden om de negatieve gevolgen van over-isolatie tegen te gaan, enige compensatie werd al gezocht in het aanbrengen van een ventilatiekanaal in de buitenmuren van het bezochte bouwwerk. Het toepassen van alternatieve isolatietechnieken bevindt zich overduidelijk in een eerste fase. Tenslotte maakte JM de delegatie er op attent dat al haar medewerkers een eendaagse training op het gebied van milieu ontvangen. Een organisatie onder de naam «The natural step» heeft hiertoe een speciaal programma voor de bouwsector ontwikkeld. In een gesprek met de vaste commissie voor Huisvesting van de Riksdag werd de delegatie al snel duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor Duurzaam bouwen in Zweden is neergelegd bij de lagere overheden. Het rijksbeleid op het gebied van huisvesting is voornamelijk beperkt tot de objecten subjectsubsidies. Daarnaast houdt de commissie zich bezig met de behandeling van (globale) bouwregelgeving. De commissie onderkende het feit dat er in de bouwsector tot op heden te weinig aandacht is geschonken aan bijvoorbeeld het hergebruik van bouw- en sloopafval. Voor wat betreft het energiegebruik benadrukte de commissie dat Zweden geen waterprobleem kent. Wel zag zij, zoals de delegatie ook al bij het bezoek aan de bouwplaats duidelijk was geworden, de gevolgen van de overdreven isolatie van woningen als een groot probleem. De commissie sprak de hoop uit dat deze ontwikkeling zal worden omgebogen naar een terugkeer naar het gebruik van oude technieken, zoals houtbouw en het gebruik van water, zon en wind als energiebronnen. In de ogen van de commissie vervult vooral Denemarken en niet Zweden, in tegenstelling tot wat de delegatie veronderstelde, een voortrekkersrol op het gebied van Duurzaam bouwen. Bij een bezoek aan Svenska Bosta¨der, het grootste woningbouwbedrijf in Zweden en eigendom van de gemeente Stockholm, werd de delegatie ingelicht over de algemene huisvestingssituatie in Zweden en over de aandacht voor milieu binnen dit woningbouwbedrijf. Zo plaatst men zogenaamde milieuhuisjes bij woningbouwcomplexen, waarbinnen het huishoudelijk afval gescheiden afgeleverd kan worden. In tegenstelling tot de Nederlandse situatie geschiedt dit op basis van vrijwilligheid. Voor Svenska Bosta¨der is een speciale milieu-audit ontworpen, waarin onder andere aandacht besteed wordt aan het gebruik van duurzame materialen en het sorteren en hergebruik van afval. Verder werd de delegatie via een vertegenwoordiger van de Zweedse organisatie voor gemeentelijke woningbedrijven (SABO) ingelicht over enkele lokale milieuprojecten. Daarbij werd duidelijk dat er nog veel scepsis bij bouwbedrijven en architecten valt te overwinnen. Dat neemt niet weg dat de SABO een toenemende aandacht voor traditionele technieken waarneemt. Met name het gebruik van hout en alternatieve energiebronnen spelen hierbij een belangrijke rol. Milieuvriendelijke
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
4
huizenbouw behoeft in de ogen van deze organisatie ook niet veel duurder te zijn, men verwacht zelfs op termijn een positief prijsverschil. Voor wat betreft het eerder genoemde isolatieprobleem verwacht men veel van de toepassing van nieuwe materialen als Eco-fiber (gemaakt van oud-papier). Een laatste bezoek in het kader van Duurzaam bouwen werd gebracht aan de Zweedse bouwonderzoeksraad. Deze onderzoeksraad heeft een budget van ongeveer 80 miljoen gulden per jaar en heeft als taak het inventariseren van onderzoeksbehoeften, het geven van prioriteiten aan deze onderzoeksbehoeften en het stimuleren en financieren van onderzoeksprojecten. Op dit moment liggen de prioriteiten op het gebied van infrastructuur, informatietechnieken, duurzaamheid van gebouwen, nieuwe bouwmaterialen, binnenklimaat, energiegebruik en nieuwe energietechnieken. Een toenemend aantal projecten wordt mede gefinancierd door het bedrijfsleven, waarbij de resultaten ook openbaar zijn. Voordeel bij dit soort projecten is de snellere implementatie van nieuwe technieken. De onderzoeksraad is van mening dat consumenten en verzekeringsmaatschappijen een grotere invloed kunnen hebben op de aandacht voor Duurzaam bouwen in de bouwsector. Er is naar hun mening veel in deze sector te bereiken, daar Zweden een zeer goed georganiseerde en systematische wijze van bouwen kent. De raad sprak de verwachting uit dat in de komende 10 jaar het gebruik van zonnee¨nergie sterk zal toenemen. Op initiatief van de raad zijn een aantal projecten gestart, die moeten leiden tot nieuwe en rendabele technieken op dit terrein. Voor Zweden geldt dat het meeste milieurendement is te behalen in de steden, de voordelen op het uitgestrekte en dunbevolkte platteland zijn marginaal. Tenslotte maakte de raad de delegatie duidelijk dat zij veel investeert in voorlichting, waardoor de resultaten van onderzoeksprojecten een zo breed mogelijke bekendheid krijgen. Dat neemt niet weg dat de uitdaging, en tegelijkertijd ook de moeilijkheid, blijft liggen in het implementeren van deze resultaten. 3. De milieubelasting van de verpakkingsketen Uit het eerder aangehaalde gesprek met de Ecocycle Commission bleek de delegatie dat de commissie in het algemeen naast economische maatregelen als eco-taxes en statiegeld, ook instrumenten als het vergroten van de producentenverantwoordelijkheid, vermindering van de milieubelasting van materialen, standaardisatie van milieu-aspecten, milieulabeling en overheidsbemiddeling voorstaat. De bovengenoemde instrumenten worden ook op het gebied van de verpakkingsketen overwogen. Voor wat betreft het vergroten van de producentenverantwoordelijkheid zijn reeds de eerste stappen gezet. Voor de diverse verpakkingstypen zijn er concrete doelstellingen voor hergebruik en het herwinnen van grondstoffen in een regeling geformuleerd, deze doelstellingen zullen per 1 januari 1997 gehaald moeten zijn. Het nationale milieubeschermingsagentschap is verantwoordelijk gesteld voor de uitvoering en controle. Een volgend gesprek over het onderhavige thema werd gevoerd met de vaste commissie voor Landbouw van de Riksdag, waaronder het milieubeheer ressorteert. Het gesprek concentreerde zich met name op de milieupolitiek van de huidige regering (Sociaal Democraten). Over de belangrijkste aandachtspunten in het milieubeleid bestaat brede overeenstemming. De regeringspartij verschilt met de oppositie alleen van mening over de uitwerking van het beleid. Dit beleid is vooral gericht op een follow-up van Agenda 21, waarbij de ecocycle en economische maatregelen centraal staan. Inmiddels is het proces van eco-taxes in gang
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
5
gezet, waarbij een verschuiving van inkomsten- naar milieubelasting wordt voorgestaan. Voorstellen hiertoe zijn in ontwikkeling. In de ogen van de commissie loopt Nederland op veel onderdelen van het milieubeleid voor op Zweden. Het milieubeleid wordt in Zweden zoveel mogelijk in overleg met de diverse sectoren tot stand gebracht en, indien noodzakelijk, via globale regelgeving gereguleerd. De uitvoering van het milieubeleid is gedecentraliseerd of in handen gelegd van agentschappen. Het Zweedse milieubeleid heeft zich in de jaren ’70 geconcentreerd op het energieverbruik, in de jaren ’80 op de luchtvervuiling en in de huidige jaren ’90 op de produktbenadering (ecocycle). In dat laatste kader benadrukten de leden van de commissie de producentenverantwoordelijkheid in de verpakkingsketen, doch zij wezen ook op de noodzaak van gewijzigde consumptiepatronen. Op dit moment vindt er hierover een maatschappelijke discussie plaats. Voor de politiek geeft dat de uitdaging deze woorden om te zetten in concrete daden. Men wees de delegatie, evenals de Ecocycle Commission, op de concrete doelstellingen per sector tot het verminderen van de milieubelasting. Een laatste orie¨ntatie van de delegatie aangaande de milieubelasting van de verpakkingsketen was een bezoek aan het hoofdkantoor van Tetra Pak International AB te Lund (nabij Malmo¨). De delegatie werd door Tetra Pak uitgebreid ingelicht over de organisatiestructuur en produktontwikkeling wereldwijd en in Nederland. Jaarlijks worden er 69 400 miljoen pakken geproduceerd, waarvan 71% Tetra Brik Aseptic (voor zonder koeling houdbare dranken). Sinds de jaren ’70 wordt er door Tetra Pak aandacht besteed aan de milieu-aspecten van haar produkt. «The debate is emotional, the solutions are technical, the decisions are political», is daarbij haar motto. Het milieu is een integrale managementverantwoordelijkheid en een onderdeel van het marketingbeleid, daar de consument een toenemende vraag heeft naar milieuvriendelijke produkten. Voor haar produkten heeft Tetra Pak een eigen lifecycle-analyse, waarbij gezocht wordt naar grondstofreductie, recycling, vermindering van energieverbruik en een optimale opslag van afval. In de pakken, met name de eerder genoemde Tetra Brik Aseptic, wordt voor het plastic geen PVC gebruikt, doch Polythyleen gecombineerd met papier en een dunne laag aluminium. Men ziet vooral een milieuprobleem in het einde van de verpakkingsketen, het afval na gebruik van de pakken. De oplossing wordt gezocht in de recycling, of met name de repulping (scheiden van plastic en papier). Daarvoor is het nodig dat er een goed inzamelingssysteem bestaat. Binnen Europa loopt Duitsland hierin voorop. In Nederland wordt, in het kader van het convenant verpakkingen, gewerkt aan een inzamelingssysteem. Men denkt aan groot net aan verzamelpunten, waarbij in de uitvoering wordt samengewerkt met de oud-papierindustrie. Het papier kan voor 99,8% gescheiden worden van het polythyleen en het aluminium. Dit laatste materiaal is, na de ontwikkeling van een goed scheidingsproces, ook goed her te gebruiken. Overigens merkte Tetra Pak op dat buiten Nederland de inzamelingsdiscussie niet zo actueel is, daar de uitstoot van schadelijke stoffen bij verbranding sterk is afgenomen. Tenslotte wees Tetra Pak de delegatie op de voordelen van het gebruik van pakken ten opzichte van flessen. Pakken nemen minder volume in bezit en wegen minder, waardoor er bespaard kan worden op het energieverbruik voor distributie en transport. Daarnaast wees men op de lagere milieubelasting van het recyclen van pakken in vergelijking tot de schoonmaak van ingezamelde flessen. Na het bezoek aan een gedeelte van de produktielijn van Tetra Pak bracht de delegatie tenslotte een kort bezoek aan een relatief nieuwe vuilverbrandingsinstallatie in Malmo¨. De hier gebruikte technieken en methoden komen grotendeels overeen met die van Nederlandse
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
6
installaties. In Zweden wordt 60% van het aangeboden afval verbrand, 30% opgeslagen en 10% gecomposteerd. In het kader van de ecocycle wordt ook in de Zweedse afvalverwerkingssector steeds minder afval opgeslagen. Programma werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer van 28 november tot en met 1 december 1994 aan zweden
maandag 28 november: 09.05 uur: 11.10 uur: 12.15 uur: 13.15 uur: 15.15 uur: 15.30 uur:
17.30 uur:
Vertrek Schiphol Aankomst delegatie op vliegveld Arlanda te Stockholm Aankomst Hotel Diplomat. Gesprek met de Ecocycle Commission Koffiepauze Bijeenkomst op het Miljo¨departementet, gesprekken met vertegenwoordigers van de ministeries van Milieubeheer en Natuurlijke Rijkdommen en van Industrie en Handel Einde bijeenkomst
dinsdag 29 november: 09.30 uur: 12.30 uur: 14.00 uur: 15.30 uur:
17.00 uur: 18.30 uur:
Bezoek aan bouwplaats in het centrum van Lidingo¨, Bouwmaatschappij J.M. Lunch Bijeenkomst met de vaste commissie voor Huisvesting van de Riksdag Bijeenkomst met de vaste commissie voor Landbouw (waar milieuhygie¨ne ook onder ressorteert) Einde bijeenkomst Cocktail party ten huize van Hr.Ms. Ambassadeur mr. L.J.R.J.B.W.G.E.M. Graaf de Marchant et d’Ansembourg
woensdag 30 november: 09.00 uur: 11.00 uur: 12.00 uur: 14.00 uur: 19.00 uur:
Ontvangst bij Svenska Bosta¨der, woningbouwcorporatie te Stockholm Rondleiding door de wijk Lunch Gesprek met de Byggfo¨rksningsradet, de Zweedse bouwonderzoeksraad Diner met vertegenwoordigers van de milieuorganisaties Jordens Va¨nner (Friends of the Earth) en The Swedish Society of Nature
donderdag 1 december: 08.00 uur: 09.05 uur: 10.05 uur: 12.15 uur: 13.15 uur: 16.10 uur: 18.10 uur:
Vertrek vanaf vliegveld Arlanda te Stockholm Aankomst te vliegveld Malmo¨ Ontvangst door Tetra Pak International AB te Lund Lunch Bezoek aan Verbrandingsinstallatie te Malmo¨ Vertrek vanaf vliegveld Malmo¨ Aankomst te Schiphol
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 106, nr. 1
7