Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1991-1992
22 032
Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1990
Nr. 26
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 6 november 1991 Naar aanleiding van de brief van de Commisie voor de rijksuitgave van 8 juli 1991 (22032, nr. 23) zend ik u hierbij de antwoorden op de door u gestelde vragen inzake de ontwikkeling en de doelmatigheid van de personeelsfunctie binnen de ministeries. De inhoud is tot stand gekomen in nauw overleg met de ministeries. Te uwer informatie zijn tevens een drietal cijferoverzichten bijgevoegd alsmede de integrale antwoorden van de ministeries.1 De Minister van Binnenlandse Zaken, C. I. Dales
1
Ter inzage gelegd op de bibliotheek.
115510F ISSN0921 7371
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1 992, 22 032, nr. 26
Aan de Commissie voor de Rijksuitgaven Ontwikkeling aantal personeelsfunctionarissen 1984-1991 /. Inleiding en samenvatting. Op 8 juli 1991 hebt u enkele vragen gesteld betreffende de ontwik– keling van de personeelsfunctie in de Rijksdienst van 1984 tot 1991. Deze vragen zijn inmiddels voorgelegd aan de ministeries. De integrale beantwoordingen door de ministeries treft u hierbij aan als bijlage II. De uitkomsten zijn gebundeld in enkele tabellen, zie bijlage I, tabellen 1 t&m 3. In tabel 1 zijn volledigheidshalve ook de cijfers gepresenteerd van de Belastingdienst. Omdat de Belastingdienst van een geheel andere aard en omvang is dan de ministeries blijft deze verder buiten beschouwing. Hier volgt een samenvatting van de uitkomsten (exclusief de Belasting– dienst): - Het totaal aantal personeelsfuncties, uitgedrukt in volle tijdsequiva– lenten, is in de periode 1984-1991 gestegen van 3275,8 naar 3352,5. - In 1984 maakten de personeelsfuncties 2,52% uit van het totaal van de functies in dat jaar. Voor hei jaar 1991 is dit cijfer 2,69%. Het percentage voor het totaal van de rijksdienst is dus gestegen met 0,17 (zie tabel 1). - In kwalitatieve zin heeft er een verschuiving van lagere naar hogere schalen plaatsgevonden. De categorie functies in schaal 11 en hoger vormde in 1984 11,2% van het totaal aantal personeelsfuncties. In 1991 is dit percentage 18,8% (zie tabel 2). In het volgende wordt nader op de beantwoording van de vragen ingegaan. 2. De beantwoording van de afzonderlijke vragen. 1
a. Kan worden aangegeven welke toename van de omvang van de personeelsdienst tussen 1 januari 1984en 1 januari 1991 is opgetreden bij de Rijksoverheid, waarbij voor elk ministerie op directieniveau wordt aangegeven hoe groot de capaciteit van de personeelsfunctie op de twee peildata was, in relatie tot de capaciteit van het betreffende onderdeel? b. Kan daarbij worden aangegeven met welke definitie voor de perso– neelsfunctie precies is gewerkt? c. Kan voor de capaciteit van de personeelsfunctie tevens worden aangegeven hoe de verdeling van de capaciteit over de schalen van het BBRA'84was? Tabel 1 laat zien dat het totale personeelsvolume in de periode 1984-1991 bij de meeste ministeries is gedaald. Ook het volume van de personeelsdiensten is bij veel ministeries in absolute zin gedaald De absolute aantallen corresponderen overigens niet geheel met de cijfers uit de begrotingen. Navraag bij de betrokken ministeries heeft geleerd dat verschillende peildata zijn gehanteerd. De totale omvang van de personeelsdiensten neemt toe van 3275,8 naar 3352,5 fte's. Deze toename is het saldo van een sterke stijging van het aantal P-functies bij Justitie, die de daling van de aantallen bij vrijwel alle andere departementen overstijgt. Opgemerkt moet ook worden dat er een verschil is in de opbouw en samenstelling van de Rijksdienst in 1991 ten opzichte van 1984, doordat inmiddels het Abp, Arbvo, MCS en de Rijksonderwijsinstellingen geen deel meer uitmaken van de hoofdstukken van de Rijksbegroting. De ontwikkeling per hoofdstuk van de rijksbegroting, in absolute aantallen. kan als volgt in beeld worden gebracht:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22032, nr. 26
Aantallen P-functionarissen 1984 en 1991 1000 -
FIN
HCS
SZW O&W
BIZA BUIZA
E
WVC VROM
LNV
V&W
C&
JUST
mmislene
Bij de meeste ministeries is er sprake van een toename van het aantal personeelsfuncties per 100 medewerkers (p/100). Uitzonderingen zijn Algemene Zaken; Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en Onderwijs en Wetenschappen, waar van een daling sprake is. Bezien voor de gehele rijksdienst een toename van 2,52% in 1984 tot 2,69% in 1991. De volgende grafiek geeft een beeld van aantal P-functionarissen per 100 medewerkers (P/100) per begrotingshoofdstuk, in 1984 en in 1991:
Percentage P-functionarissen I984en 1991 5-
t
4 -
(.
z
z: 3 -
2 -
••
?
f L-~
l-
I r
HCS
AZ
r
1
1D 12
/ / A r–.
f. i •:; z:
c_
l
P' K»- 84 P' 1(W– 91
!\ \ ! 1 I
/T"
£1
1 1
Z *•
/-
\
/
FIN
/
SZW
:-
!
/
O&W
BIZA BUIZA
(^
E
WVC
^
l 1
/
/
VROM
Z
z:
1 | ï
!<1
z:
/
/
LNV
V&W
mmislene
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22032, nr. 26
^7
Cff
JUST
Bij de beantwoording van vraag 5 wordt ingegaan op de verschillen tussen de p/100's bij de afzonderlijke begrotingshoofdstukken. Een vergelijkend overzicht waarin een beeld wordt geschetst uitge– splitst naar directieniveau is niet goed op te stellen, omdat er tussen de ministeries grote verschillen in de opbouw en de doordecentralisatie van de personeelsafdelingen voorkomen. Bovendien hebben er tussen 1984 en 1991 vrijwel overal reorganisaties plaatsgevonden. Voor een beeld van de uitsplitsingen per departement wordt dan ook verwezen naar de beantwoordingen door de ministeries zelf, zie bijlage II. b. Nagenoeg alle ministeries hanteren (zij het in verschillende volgorde en bewoordingen) dezelfde elementen in hun definitie voor de perso– neelsfunctie, namelijk: personeelsplanning/ personeelsbegroting/ formatiebeheer; personeelsbegeleiding/ vorming en opleiding/ management deve– lopment; werving en selectie/ personeels en salarisadministratie. In de overzichten zijn de specifieke opleidingsinstituten voor bepaalde personeelscategorieën als politie, voor gevangenispersoneel en voor medewerkers van de belastingdienst niet opgenomen. Ook zijn specifieke wervings– en selectieactiviteiten voor het politie– en gevangenispersoneel niet opgenomen. c. Op grond van de gegevens in tabel 2 kan worden geconcludeerd dat het aantal personeelsfunctionarissen in de categorie «hoog» (schaal 11 en hoger) sterk gestegen is (van 366,8 naar 631,5). Deze verschuivingen zijn overigens kleiner dan deze tabel op het eerste gezicht suggereert: het merendeel betreft een verschuiving van het «hoog middelbare» niveau van schaal 10 naar het «hoge» niveau schaal 11. Tabel 3 geeft een overzicht van de percentages p-functies in schaal 11 en hoger per ministerie, in procenten van het totaal aantal p-functies bij dat ministerie. Hieruit blijkt dat deze ontwikkeling zich in meer of mindere mate bij alle ministeries heeft voorgedaan.
2 Kan per ministerie worden aangegeven we/ke reducties op deze capaciteit worden voorgesteld in het kader van de grote efficiency? Met uitzondering van de ministeries van Defensie en van Buitenlandse Zaken geven de ministeries aan dat de GEO, naar wordt verwacht, een evenredige afname van de grootte van de personele functie tot gevolg zal hebben. De ministeries van Economische Zaken, van Onderwijs en Weten– schappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid kunnen daar nu al concrete aantallen of percen– tages bij noemen. Andere ministeries verwijzen in dit verband ook naar een reductie van de stafdiensten in zijn algemeenheid. Op grond van deze inventarisatie is de verwachting gerechtvaardigd, dat de omvang van de personeelsfunctie van de rijksdienst (in elk geval in absolute zin) als gevolg van de GEO zal worden ingekrompen.
3 Kan per ministerie worden aangegeven waar en in welke mate sprake is van uitbesteding van de personeelsfunctie (binnen de definitie zoals gevraagd in vraag 1) en welke budgetten daarmee in 1990 waren gemoeid? Voor een inzicht in de gegevens per ministerie wordt verwezen naar bijlage II. Voor de belangrijkste activiteiten levert dit voor gehele rijks– dienst het volgende beeld op voor 1990:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22032, nr. 26
Formatiewerk Vorming en Opleiding Interimmanagement Werving Pers. en salarisadministratie Totaal
f 3 056 000 f 24 773 000 f 459 200 f 1 401 973 f 2 866 000 f32556 173
De cijfers lijken op het eerste gezicht aan te geven dat er afgezet tegen het gehele personeelsbudget slechts in zeer beperkte mate sprake is van uitbesteding. Naar mijn mening is het beeld echter niet compleet Door de aard van de vraagstelüng is het denkbaar dat activiteiten die minder direct tot de P-activiteiten worden gerekend wel zijn uitbesteed, zoals bijv. de ontwikkeling van Personeelsmanagement-informatiesys– temen. Deze gegevens zijn niet altijd achteraf uit de financiële admini– stratie te halen. Het is ook denkbaar dat er over meerdere jaren bekeken een wat ander beeld zou ontstaan, omdat activiteiten zoals formatie/organisatiewerk een hausse aan uitbestedingen kunnen geven in het ene jaar, terwijl deze in een volgend jaar niet voorkomen: Zowel centraal als decentraal is achteraf een deel van de uitgaven niet altijd meer te herleiden tot het p-budget. Uit de nu verstrekte gegevens is echter wel af te leiden dat er, met uitzondering van de opleidingen, geen sprake is van een kostbare uitbe steding op grote schaal van de reguliere P-activiteiten. Kan (desnoods met behulp van schattingen) per ministerie een nadere specifikatie worden gegeven van de met de volgende activiteiten gemoeide capaciteit (op 1 januari 1991) en budgetten (in 1990) in relatie tot de personeelsomvang van de totale capaciteit voor personeelszaken: - vorming en opleiding; - salarisadministratie; - het maken en bewaken van managementcontracten; - management development en loopbaanbegeleiding; - selectie en werving; - eventueel andere relevant geachte categorieën. In bijlage II wordt een beeld gegeven van de verhoudingen zoals deze nu door de ministeries kunnen worden aangeleverd. Deze gegevens zijn zo wisselend in detaillering en opzet, dat geen samenvatting is gemaakt. Op basis van deze schattingen zijn echter weinig algemeen geldende indikaties af te leiden. Kan, indien bij de beantwoording van vraag 1 t&m 4 blijkt dat er grote verhoudingsverschillen zijn tussen de ministeries, een verklaring worden gegeven voor die verschillen? " Met betrekking tot de Hoge Colleges wordt opgemerkt dat de personele onder– steuning ten behoeve van de leden van de Tweede Kamer, de Europarlementariêrs, en het ambtelijk personeel van de Hoge Colleges van Staat is opgenomen bij BiZa. Hierdoor geven zowel het relatief hoge getal van Biza, als liet relatief lage getal bij de HCS, een vertekend beeld van de werke– lijkheid. Bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waar een sterke interne decentralisatie heeft plaatsgevonden, is het streven gericht op het onderbrengen van meer staftaken (waaronder de personeelsfunctie) bij het decentrale management. Voor deze ontwik keling is echter enige tijd nodig.
Zoals aangegeven bij de beantwoording van vraag 1 is er over het geheel genomen sprake van een kwantitatieve en kwalitatieve groei van de personeelsdiensten van de ministeries. In tabel 2 zijn per begrotings– hoofdstuk de verhoudingsgetallen gegeven van het aantal personeels– functies per 100 medewerkers (p/100). Zowel in 1984 als in 1991 zijn er tussen de p/100's van de afzonderlijke begrotingshoofdstukken duide– lijke verschillen te constateren. In 1991 variëren zij van 1,98 bij de Hoge Colleges * tot 4,06 bij Sociale zaken en Werkgelegenheid. Een afdoende verklaring van alle verschillen die op basis van de nu door de ministeries verstrekte gegevens kunnen worden geconstateerd, is niet te geven. Hiervoor zou een grondiger onderzoek nodig zijn, waarbij onder meer zorg zou moeten worden gedragen voor volledige, en beter onderling vergelijkbare basisgegevens.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22032, nr. 26
Voor oordeelsvorming zou het voorts nodig zijn de gevonden cijfers in samenhang te zien met andere, in de eerste plaats met die van de overige beheersfuncties binnen de rijksdienst. Door de decentralisatie van alle beheersfuncties is het voor de minis– teries nog meer dan voorheen mogelijk om deze functies naar eigen inzicht in te richten, te versterken, te combineren met andere functies, of juist af te bouwen. Dit geldt voor de personele functie evenzeer als bijvoorbeeld voor de financieel-economische functie. In het algemene zin is er zeker een verklaring te geven voor de kwanti– tatieve en kwalitatieve groei van de personeelsdiensten. Zo is er sprake geweest van een investering in loopbaanbegeleiding en management-development gericht op een betere inzet van personeel en kwalitatieve verbetering van het management. Om onder meer deze nieuwe taken op een adequaat niveau uit te voeren heeft er zich een sterke professionalisering in de personeelsfunctie voltrokken, die zowel tot uiting komt in het opleidingsniveau als in de salariëring. Daarnaast heeft de rijksdienst in de afgelopen 10 jaar te maken gehad met minimum aan gedwongen ontslagen en een maximum aan verbe– tering van het operationele vermogen van de departementen. Dit vrfaagt verhoudingsgewijs om een intensieve personeelsbemoeienis.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22032, nr. 26
6