Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1994–1995
24 131
Effecten en doelbereiking van de nieuwe zedelijkheidswetgeving
Nr. 1
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 31 maart 1995 1. Onder verwijzing naar de brief van de griffier van de vaste Commissie voor Justitie van 25 januari 1995 bied ik u hierbij het kabinetsstandpunt aan over het rapport van het Verwey-Jonker Instituut van december 1994: Betere en adequate bescherming door de nieuwe zedelijkheidswetgeving?, Evaluatieonderzoek naar de effecten en de doelbereiking van de nieuwe zedelijkheidswetgeving. Het rapport is bijgesloten1. Exemplaren zijn reeds ter beschikking gesteld van de leden van de vaste Commissie voor Justitie. In hoofdstuk 13 van het rapport zijn de samenvatting, de conclusies en de aanbevelingen vervat. Zoals de toenmalige Minister van Justitie Hirsch Ballin in zijn brief van 11 maart 1994 aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Justitie reeds heeft meegedeeld, was het aanvankelijk de bedoeling dat de nieuwe zedelijkheidswetgeving (wet van 9 oktober 1991, Stb. 519, in werking getreden op 1 december 1991) al na e´e´n jaar na haar inwerkingtreding zou worden gee¨valueerd. Bij nader inzien was het evenwel zinvoller om de evaluatie te doen uitstrekken over een wat langere periode, zodat de effecten van de nieuwe wetgeving meer zichtbaar zouden kunnen worden. Daarom heeft het onderzoek een jaar later zijn aanvang genomen. Hoewel het onderzoek een betrekkelijk korte werkingsduur van de nieuwe zedelijkheidswetgeving zou gaan bestrijken, meent het kabinet dat het een goede keuze is geweest om de evaluatie in een vroeg stadium ter hand te nemen. 2. Met belangstelling heeft het kabinet kennis genomen van de inhoud en uitkomsten van het evaluatieonderzoek van de nieuwe zedelijkheidswetgeving. Het rapport geeft inzicht in het effect van de nieuwe wetgeving, gelet op haar doelstelling van het bieden van een betere en adequate bescherming. Het rapport geeft ook inzicht in de praktijk van de nieuwe zedelijkheidswetgeving.
1
Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
S–RW S–OO 5K0844 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat ’s-Gravenhage 1995
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 131, nr. 1
1
De hoofdconclusie van het rapport luidt dat het wettelijk instrumentarium op zichzelf ruimte biedt voor een betere bescherming, maar dat de nieuwe regels niet adequaat worden toegepast. De conclusies en aanbevelingen van het evaluatieonderzoek luiden kort samengevat als volgt (pp. 206 en 207): «1. De doelstelling van de nieuwe zedelijkheidswetgeving is het bieden van een betere bescherming tegen strafbaar gestelde vormen van seksueel misbruik. De nieuwe zedelijkheidswetgeving voldoet hieraan. De nieuwe zedelijkheidswetgeving leidt tot een betere bescherming van slachtoffers van seksueel misbruik, omdat zij ruimere mogelijkheden biedt voor vervolging en berechting dan vo´o´r de wetswijziging het geval was. 2. Gezien het feit dat het klachtrecht in de praktijk een barrie`re betekent voor de aangifte, vervolging en berechting, verdient het aanbeveling om de vereisten van het klachtrecht te vereenvoudigen. 3. Bij de beantwoording van de vraag naar adequate bescherming wordt ervan uitgegaan dat het strafrecht steeds een laatste toevluchtsoord («ultimum refugium») is. Hoewel de nieuwe zedelijkheidswetgeving wetstechnisch een betere bescherming biedt, is deze bescherming naar het oordeel van de relevante juridische en maatschappelijke deskundigen nog niet adequaat, omdat in de praktijk niet op een adequate wijze met de nieuwe zedelijkheidswetgeving wordt omgegaan. 4. De volgende beleidsmaatregelen worden voorgesteld om de doelbereiking van adequate bescherming te bereiken: – De specialisatie zedenpolitie dient op enigerlei wijze gehandhaafd te blijven. De expertise zedenzaken dient in de organisatie van de politie beschikbaar en voor alle betrokkenen herkenbaar aanwezig te zijn. – Er dient een voorlichtingscampagne gestart te worden over de nieuwe zedelijkheidswetgeving, die toegespitst is op de specifieke rol van groepen functionarissen op het terrein van de bestrijding van seksueel misbruik, zoals politiefunctionarissen en medewerkers van de Raden voor de Kinderbescherming. Voor de onderscheiden doelgroepen dient de voorlichting een «vertaalslag» te geven waarbij aandacht gegeven wordt aan de knelpunten die in het onderzoek geconstateerd zijn. – De bestaande kloof tussen het justitie¨le circuit en het hulpverleningscircuit dient gedicht te worden via betere samenwerking hetgeen een betere afweging rond het doen van aangifte mogelijk maakt. Erkenning van de rol van de hulpverlening door het justitie¨le circuit is hierbij essentieel. De kennis en deskundigheid die opgebouwd zijn met name in het «autonome vrouwenhulpverleningscircuit» en bij de samenwerkingsverbanden tegen seksueel geweld dienen in het justitie¨le circuit geı¨mplementeerd te worden. 5. Nader onderzoek is wenselijk naar het hoge aantal technische sepots bij zedenzaken en naar de aanvullende bescherming van mensen met een verstandelijke of lichamelijke handicap.» 3. Het kabinet verbindt aan deze conclusies en aanbevelingen het volgende. ad 1 adequate wetgeving Het kabinet neemt de conclusie van de onderzoekers over dat de nieuwe zedelijkheidswetgeving op zich adequate bescherming biedt aan slachtoffers van zedendelicten. Naar het oordeel van het kabinet is er dan ook geen aanleiding om naast het aanhangige voorstel van wet tot wijziging van artikel 240b Sr. (23 682, kinderpornografie) de totstandkoming van nieuwe wetgeving te bevorderen. Hoewel zulks valt buiten het bestek van het evaluatieonderzoek en het kabinetsstandpunt daarover, deel ik volledigheidshalve mee dat ik voornemens ben een andere wijziging op het terrein van de zedelijkheidswetgeving in procedure te brengen, namelijk een wijziging van artikel 250bis, strekkende tot
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 131, nr. 1
2
opheffing van het absolute bordeelverbod en tot strafbaarstelling van exploitatie van prostitutie onder dwang en door jeugdigen. ad 2 klachtvereiste De in de artikelen 245 en 247 strafbaar gestelde gedragingen zijn, buiten de gevallen van de artikelen 248 en 249, klachtdelicten geworden. Het kabinet acht de afweging nog steeds juist die de wetgever destijds heeft gemaakt tussen enerzijds het belang dat de in die artikelen bedoelde personen worden beschermd tegen seksueel misbruik of geweld en anderzijds het belang dat geen strafvervolging wordt ingesteld indien het belang van de persoon ten aanzien van wie de op zich strafbaar gestelde gedraging is gepleegd zich daartegen verzet. Het klachtvereiste dient evenwel geen onnodige barrie`re op te leveren voor eventueel strafrechtelijk optreden. De toepassing van het huidige artikel 164 Sv. kan in de praktijk tot problemen leiden. Het stelt aan het indienen van een klacht een aantal eisen. Niet-naleving daarvan leidt tot nietigheid. In het onlangs door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstel 23 705 (vormverzuimen) wordt voorgesteld om in het verlengde van reeds in gang gezette relativering van deze bepaling door de rechtspraak deze wettelijke sanctie te schrappen. Voorts dient de voorlichting over het klachtvereiste te worden verbeterd. Het is daarbij van groot belang dat, indien deze strafbare feiten hetzij door aangifte hetzij op andere wijze ter kennis van de politie komen, wordt nagegaan of de tot het instellen van een klacht gerechtigde al dan niet vervolging wenst. ad 3 geen adequate toepassing Het kabinet is van oordeel dat strafrechtelijk optreden in dezen een van de instrumenten is ter voorkoming en bestrijding van seksueel misbruik of geweld. Het hangt van het concrete geval af of het strafrechtelijk instrumentarium kan en moet worden ingezet. Het kabinet vindt de stelling van de onderzoekers dat bij beantwoording van de vraag naar adequate bescherming uitgangspunt moet zijn dat het strafrecht steeds een laatste toevluchtsoord is, te algemeen en te absoluut geformuleerd. Het kabinet deelt de conclusie van de onderzoekers dat de toepassing van de nieuwe wetgeving voor verbetering vatbaar is. ad 4 beleidsmaatregelen Mede in het licht van de resultaten van het evaluatieonderzoek verdienen de door de onderzoekers voorgestelde beleidsmaatregelen in grote lijnen navolging. De beleidsmaatregelen komen nu afzonderlijk aan de orde.
a. handhaven zedenspecialisatie Het algemene uitgangspunt van goede opvang en begeleiding van slachtoffers en van zorgvuldige en deskundige aanpak van strafrechtelijk onderzoek geldt eens temeer voor zedenmisdrijven. Dit zijn immers in de regel gevoelige, vaak diep in de prive´sfeer ingrijpende zaken. Opgemerkt zij dat bij vele betrokkenen en belangenorganisaties het gevoelen leeft dat met de reorganisatie van de politie de zedenspecialisatie is verdwenen. Recent zijn signalen ontvangen waaruit blijkt dat het gevoelen leeft dat de zedentaak bij de politie onder de maat is. De politie zou geen ingewikkeld zedenonderzoek meer kunnen uitvoeren en tekortschieten in de opvang en begeleiding van slachtoffers. Van verschillende zijden is dan ook aangedrongen op terugkeer van de gespecialiseerde jeugd- en zedenpolitie. De aanbeveling van de onder-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 131, nr. 1
3
zoekers, die stellen dat de zedenexpertise op enigerlei wijze en herkenbaar aanwezig moet zijn bij de politie, staat dus niet op zichzelf. Deze signalen zijn serieus genomen. De minister van Binnenlandse Zaken en ik hebben in december 1994 aan uw Kamer toegezegd na te gaan hoe de jeugd- en zedentaak in de verschillende korpsen is georganiseerd. Daarbij worden de regionale korpsbeheerders tevens verzocht aan te geven hoe voor het zittend personeel eventuele bijscholing is ingevuld. Bovendien zal bij de evaluatie van de Politiewet in de tweede helft van deze kabinetsperiode aandacht worden besteed aan het vraagstuk van de specialistische afdelingen binnen de politie. Met de onderzoekers is het kabinet van oordeel dat het van wezenlijk belang is dat de politie voldoende expertise heeft voor een goede behandeling van zedenzaken en dat die expertise ook herkenbaar aanwezig is. Dat behoeft echter niet de terugkeer van de oude jeugd- en zedenpolitie te betekenen. Terugkeer van een centraal georganiseerde jeugd- en zedenpolitie is een optie, maar er kunnen ook andere voorzieningen worden getroffen ter verzekering van handhaving van de vereiste expertise. Bovendien is dit een kwestie van organisatie van de regiokorpsen, waarvoor het regionaal college van iedere politieregio sinds de invoering van de Politiewet primair verantwoordelijk is. Belangrijk uitgangspunt van de reorganisatie van de politie is immers, dat de vaststelling van de organisatie van de politie zoveel mogelijk op regionaal niveau zou plaatsvinden.
b. voorlichtingscampagne over de nieuwe zedelijkheidswetgeving, toegespitst op de specifieke rol van de diverse functionarissen op het terrein van voorkoming en/of bestrijding van seksueel geweld Geconstateerd wordt dat de nieuwe zedelijkheidswetgeving vaak slecht bekend is bij vele bij de bestrijding van seksueel geweld betrokken functionarissen, bij voorbeeld functionarissen in de hulpverlening en bij de Raden van de Kinderbescherming, terwijl een goede bekendheid met de inhoud van de zedelijkheidswetgeving, met de strafrechtelijke mogelijkheden en met de consequenties daarvan juist bij deze functionarissen van het allergrootste belang is. Zij spelen immers een belangrijke rol bij de signalering van zedenmisdrijven en bij de eerste opvang van de slachtoffers die eventueel strafrechtelijke stappen willen ondernemen. Een slachtoffer dat aangifte wil doen en daaraan daadwerkelijk een strafrechtelijk vervolg wil geven, heeft er recht op te weten wat dat betekent. Hij of zij dient niet alleen te weten wat juridisch mogelijk is, maar ook een ree¨el beeld te krijgen van een strafprocedure. Naast de genoegdoening die kan voortvloeien uit een veroordeling van de dader, kan een strafprocedure voor het slachtoffer immers ook veel narigheid met zich meebrengen – het steeds weer vertellen van het verhaal, een vaak lange priode van onzekerheid, de bewijsproblematiek (vaak een situatie van e´e´n verhaal van de dader tegenover e´e´n verhaal van het slachtoffer) en de kans dat berechting niet tot een veroordeling zal leiden. Momenteel wordt op het Ministerie van Justitie voorlichting voorbereid voor slachtoffers van seksueel misbruik. Bezien wordt thans op welke wijze deze voorlichting kan worden uitgebreid en zich ook kan richten op functionarissen die een rol spelen bij de signalering en de bestrijding van seksueel geweld.
c. dichten van de kloof tussen het justitie¨le circuit en het hulpverleningscircuit De onderzoekers constateren een kloof tussen het justitie¨le circuit en het hulpverleningscircuit. Het is evident is dat wederzijdse bekendheid, goede onderlinge contacten en het aanwenden van elkaars specifieke kennis en ervaring, de opvang en begeleiding van slachtoffers alleen maar ten
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 131, nr. 1
4
goede kan komen en kan bijdragen aan een goede toepassing van de regelgeving. De kloof kan grotendeels worden gedicht door te zorgen voor goede bekendheid over en weer. Daar zal in de voorlichting dan ook aandacht aan worden besteed. Vervolgens zullen de politie en de hulpverleners zelf ook hun steentje kunnen (en moeten) bijdragen door daadwerkelijk gebruik te maken van elkaars kennis en ervaring en zo nodig samen te werken. Gewezen zij nog op het volgende. Naar aanleiding van het regeringsstandpunt over het meldpunt kindermishandeling worden in de komende twee jaar in opdracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Justitie experimenten uitgevoerd met meldpunten op provinciaal niveau. Daarbij worden meldcodes voor de betrokken beroepsgroepen ontwikkeld, wordt een meldingsprocedure ontwikkeld en wordt aandacht besteed aan de relatie tussen meldpunten en andere instanties. Bezien zal worden in hoeverre deze meldcodes en -procedure voor kindermishandeling – eventueel aangepast of uitgebreid – ook dienst kunnen doen bij de melding van zedenmisdrijven in het algemeen. ad 5 nader onderzoek Aanbevolen wordt nader onderzoek uit te voeren naar het hoge percentage technische sepots in zedenzaken en naar de aanvullende bescherming van mensen met een verstandelijke of lichamelijke handicap. Mede in het licht van de doelstellingen van «strafrecht met beleid» voor de jaren 1990–1995 verdient het hoge percentage technische sepots bij zedenzaken nader onderzoek. De Centrale Directie Wetenschapsontwikkeling van het Ministerie van Justitie heeft een «sepot monitor» ontwikkeld, met behulp waarvan inzicht kan worden verkregen in de achtergronden van technische sepots. De monitor wordt toegepast op een steekproef van technisch geseponeerde zaken, waaronder zedenzaken. In twee arrondissementen (Breda en Rotterdam) loopt een proef met de monitor. Afhankelijk van de resultaten daarvan kan worden bezien in hoeverre het onderzoek moet worden uitgebreid. Vooralsnog bestaat er geen aanleiding de aanbeveling van nader onderzoek naar de wenselijkheid van aanvullende bescherming van mensen met een verstandelijke of lichamelijke handicap op te volgen. Uit het onderzoek kan worden geconcludeerd dat het wettelijke instrumentarium voldoende is om bescherming te bieden aan deze categorie slachtoffers. Tegen die achtergrond en gelet op de voorgestelde beleidsmaatregelen die erop zijn gericht dat wettelijk instrumentarium beter te benutten, acht het kabinet het op dit moment niet zinvol om nader onderzoek naar aanvullende bescherming voor deze categorie slachtoffers te entameren. De Minister van Justitie, W. Sorgdrager
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 131, nr. 1
5
