2
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1988-1989
20490
Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening
Nr. 8
Deel C. Advies van de Raad van advies voor de ruimtelijke ordening INHOUDSOPGAVE Blz. SAMENVATTING I.
7
INLEIDING
14
Algemene indruk De pkb-procedure De opzet van het advies
14 14 15
II. ALGEMENE B E S C H O U W I N G E N
15
A. De aard van de nota Selectiviteit De integratie van nota's en schetsen Inhoudsvereisten Planning in onzekerheid Paraplunota Voorwaardenscheppend en randvoorwaardensteL lend beleid
15 15 16 17 18 19 21
B. De financiering van het ruimtelijk beleid Stringente randvoorwaarden Investeringsniveau Herschikking
22 22 22 24
C. Algemene thema's Het onderscheid DAL0-R0P Ruimtelijke kwaliteit Economische groei Milieu Energie Infrastructuur en verkeer en vervoer
-!> 2ö 25 26 28 29 32
I I I . DE DAGELIJKSE LEEFOMGEVING
32
Het veiligstellen van basiswaarden Het wonen (DALO 1) Steden in beweging (DALO 2) De openbare ruimte (DALO 3) De geleiding van de mobiliteitsontwikkeling (DALO 4) Zorgvuldig omgaan met grondstoffen en afval (DALO 5) Veranderingen in het landelijk gebied (DALO 6)
32 33 35 36 37 39 40
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
3
IV. HET RUIMTELIJK ONTWIKKELINGSPERSPECTIEF Algemeen Stedelijke knooppunten (ROP 1) Regio's op eigen kracht (ROP 2) Stedenring Centraal Nederland (ROP 3) Randstad (ROP 4) Nederland Waterland (ROP 5) Behoud en vernieuwing van het landelijk gebied (ROP 6) Een ondersteunend milieubeleid V. HET I N S T R U M E N T A R I U M
43 43 45 47 47 50 52 54 54 55
Inleiding Vereenvoudiging van het ruimtelijk planningstelsel Samenwerking tussen overheden Juridisch instrumentarium Publiek-private samenwerking
55 55 58 60 60
BIJLAGE Samenstelling Stuurgroep Vierde nota
63
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
4
SAMENVATTING Inleiding 1. De Raad heeft op zichzelf waardering voor de Vierde nota over de ruimtelijke ordening. Voor het eerst sinds de Tweede nota van 1966 is het gehele beleidsterrein van de nationale ruimtelijke ordening weer in één nota gevat. Daarbij is een te waarderen poging gedaan met nieuwe ruimtelijke concepties tot een bij deze tijd passend ruimtelijk beleid te komen en voor dat beleid een maatschappelijk draagvlak en elan te scheppen. De ruimtelijke ordening staat weer in de belangstelling. Het komt er nu op aan deze goede ontwikkelingen te bestendigen. Een aantal verbeteringen in de nota is daarvoor nodig, wil met de Vierde nota werkelijk gewerkt kunnen worden aan Nederland in het jaar 2015 (par. 1). 2. De belangstelling voor de Vierde nota was groot (568 inspraakreacties). Door de gestelde korte, wettelijke adviestermijn heeft de Raad de inspraakresultaten, samengevat in deel b «Hoofdlijnen uit de inspraak» slechts summier bij het advies kunnen betrekken. Na de advisering naar aanleiding van de Notitie Ruimtelijke Perspectieven is de Raad in dit advies niet meer uitgebreid op maatschappelijke ontwikkelingen ingegaan. Het advies volgt na algemene beschouwingen de tekst van het pkb-hoofdstuk (par. 2 en 3). De aard van de nota 3. De Raad onderschrijft in hoofdlijnen de in de nota gekozen vorm van selectiviteit. De Raad meent wel dat deze tot enige onevenwichtigheid heeft geleid. Ook ontbreekt een evaluatie van het bestaande beleid. Dat de Derde nota over de ruimtelijke ordening vervalt, is in beginsel accoord. Betekent dit echter, dat alle beleidsuitspraken van de Derde nota die niet in de Vierde nota worden herhaald, hun geldigheid zullen verliezen? (par. 4). 4. Het heeft de Raad verbaasd dat de Vierde nota geen aanleiding heeft gegeven tot bijstelling van de bestaande structuurschetsen (en andere pkb's). De Raad onderschrijft de dubbele integratie van en met de structuurschetsen, maar acht de tweede fase daarvan in de huidige pkb-procedure nog niet gewenst. Na de parlementaire behandeling van de Vierde nota dient zo snel mogelijk een herziening van de (eerder beleidsneutraal geïntegreerde) Structuurschets te worden uitgebracht, waarin de nieuwe beleidselementen van de Vierde nota worden uitgewerkt en geïnstrumenteerd, en waarin de bestreken periode wordt verlengd. Deze herziening volgt een volledige pkb-procedure. De nota kan alvast aangeven op welke punten de schets en andere pkb's zullen worden gewijzigd. Dit betekent een wijziging van de essentiële uitspraak in hoofdstuk IV van de pkb en van de laatste paragraaf van dat hoofdstuk (par. 5). 5. In de (pkb van de) nota is niet expliciet rekening gehouden met de inhoudsvereisten voor pkb's in het Bro 1985. Dit verzuim dient te worden hersteld in de regeringsbeslissing. Alleen op volledig afgewogen beslissingen mogen aanwijzingen worden gebaseerd zonder uitdrukkelijke instemming van de Tweede Kamer (par. 6). 6. In de nota dient duidelijker te worden aangegeven hoe (on)zeker de beschreven ontwikkelingen zijn. De Raad is het eens met het voornemen • om elke vijf jaar te bezien of de nota bijstelling behoeft. Daartoe zouden duidelijke ijkpunten moeten worden vastgelegd voor bepaalde ontwikkelingen (par. 7).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
5
7. De Raad acht verbetering in de mate van uitwerking van de Vierde nota gewenst, zodat de ruimtelijke ordening haar integrerende en coördinerende taak kan waarmaken. De Vierde nota is minder richtinggevend voor nog te verschijnen sectornota's dan gewenst mag worden geacht. Daardoor bestaat het risico van desintegratie. De beslissingsinhoud van de nota moet en kan worden vergroot (par. 8 t/m 11). 8. Het voorwaardenscheppende karakter van de nota komt goed naar voren, vooral in het ruimtelijke ontwikkelingsperspectief. Het stellen van randvoorwaarden aan ongunstige ruimtelijke ontwikkelingen is in de nota onderbelicht (par. 12 t/m 14). De financiering van het ruimtelijk
beleid
9. De Raad heeft zware kritiek op de wel zeer stringente financiële randvoorwaarden in de zesde en zevende paragraaf in de inleiding van de pkb. Forse aanpassing is hier onontkoombaar. Deze benepen opstelling van het rijk zelf zet de realiseringskansen van het in de Vierde nota geformuleerde beleid op onverantwoorde wijze op het spel (par. 15). 10. Het niveau van overheidsinvesteringen is bedroevend laag. De Raad onderschrijft het beleid tot stimulering van publiek-private samenwerking (PPS). De nota leunt echter te sterk op PPS. Voor bepaalde sectoren en gebieden zal de particuliere sector geen belangstelling hebben. Ook al gezien de onzekerheid rond publiek-private samenwerking, behoudt de rijksoverheid derhalve een grote verantwoordelijkheid ten aanzien van de investeringen. De uitvoering van het beleid is nu te onzeker, hetgeen de particuliere sector zal afschrikken. De regeringsbeslissing moet veel specifieker en cijfermatig ingaan op het niveau van overheidsinvesteringen. De nota dient aangevuld te worden met een kordater investeringsstrategie. In de troonrede zijn daarvan de eerste tekenen te bespeuren (par. 16). 11. Meer specifieke informatie is ook vereist om de in de nota aangekondigde herschikking van middelen te kunnen beoordelen. Ten koste van welke sectoren, steden of gebieden gaan de gestelde prioriteiten? In hoeverre wordt bestaand beleid werkelijk gecontinueerd? Herschikkingen tussen departementale begrotingen moeten mogelijk worden gemaakt (par. 17). Algemene
thema's
12. De Raad staat positief tegenover het onderscheid dagelijkse leefomgeving (DALO) en ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (ROP). Er is echter een sterkere wisselwerking tussen beide dan in de nota wordt onderkend. De Raad stelt meer aandacht daarvoor op prijs (par. 18). 13. De Raad waardeert het streven naar verhoging van de ruimtelijke kwaliteit in de nota. Meer aandacht voor duurzaamheid en voor het voorzieningenniveau in kleinere steden, dorpen en kleine kernen is in dat verband onder meer gewenst. Het begrip ruimtelijke kwaliteit moet verder worden geoperationaliseerd en gekwantificeerd (par. 19). 14. De Raad onderschrijft het hanteren van economische groei als één van de uitgangspunten van de nota. In het verlengde daarvan ligt het versterken van sterke punten en het benutten van ontwikkelingskansen. Ook de internationale dimensie van de nota is prima, waarbij de Raad overigens de verschuivingen in economische zwaartepunten relativeert. De Raad waardeert dat de nota een meer integraal karakter krijgt nu daarin ook het economisch perspectief van Nederland op de lange termijn is opgenomen (par. 20).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
6
15. De bijdrage aan de economische groei mag overigens niet het enige uitgangspunt zijn. De ruimtelijke ordening heeft mede ten doel economisch of anderszins zwakke functies, waarvan het behoud noodzakelijk wordt geacht, te beschermen. De nota heeft daarvoor wat weinig aandacht, evenals voor de zwakke groepen in de maatschappij. Het beleid in de nota heeft ruimtelijke consequenties voor die groepen (par. 21). 16. De nota gaat uit van een ondersteunend milieubeleid. De Raad acht dit geen goede weergave van de verhouding met de ruimtelijke ordening. Beide beleidsterreinen kunnen conflicteren. Het milieubeleid zal veel meer tot ruimtelijke randvoorwaarden moeten leiden dan nu in de nota is aangegeven. De nota gaat te weinig uit van de draagkracht van het milieu. De voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen dienen daaraan te worden getoetst. De Vierde nota zal ruimtelijke voorwaarden moeten scheppen voor het Nationaal Milieubeleidsplan en het Natuurbeleidsplan. Het is te betreuren dat deze plannen niet tegelijk en in samenhang met het beleidsvoornemen van de Vierde nota zijn voorbereid en uitgebracht. Dat moet dan zeker bij de regeringsbeslissing gebeuren (par. 22 en 23). 17. De Vierde nota besteedt wel erg weinig aandacht aan het energieaspect. Studie is nodig naarde ruimtelijke implicaties van een te verwachten trendbreuk in de energievoorziening. Integrale herziening van het Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV) is urgent en dient derhalve in de pkb van de Vierde nota te worden onderstreept. Richtinggevende uitspraken in (de pkb van) de Vierde nota (ROP 6) omtrent de ruimtelijke inpassing van de grootschalige ontwikkeling van windenergie zijn gewenst met het oog op SEV II Vooralsnog schat de Raad de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden van grote windenergieparken als zeer gering in (par. 24 en 25). 18. De Raad heeft waardering voor de pogingen in de nota om ruimtelijk vorm te geven aan de vernieuwing in het denken over infrastructuur in termen van netwerken en knooppunten. De financiële prioriteit ligt voor de eerstkomende jaren op het (inter)stadsgewestelijke en stedelijke niveau. Het vereiste kwaliteitsniveau op de hoofdtransportassen hangt vooralsnog primair af van het beleid voor de geleiding van de mobiliteitsontwikkeling. Dit samengaan blijkt onvoldoende uit de nota. De Raad is (nog) niet overtuigd van de noodzaak van een doorstroomroute en acht aandacht nodig voor directe en indirecte ruimtelijke effecten van een dergelijke route (par. 26 en 27). De dagelijkse
leefomgeving
19. De Raad heeft waardering voor de aandacht in de nota voor de dagelijkse leefomgeving. Dat burgers zelf en daarop aansluitend de gemeenten en de provincies de primaire verantwoordelijkheid dragen voor deze dagelijkse leefomgeving, is op zichzelf juist. Het beleid van de rijksoverheid kan zich hier echter niet beperken tot het aangeven van perspectieven en ondersteunende maatregelen (tweede punt van hoofdstuk il pkb). Bevoegdheden en middelen zullen moeten worden uitgebreid om verdere vergroting van achterstanden te voorkomen. Verder dienen de basiswaarden te worden gekwantificeerd. Ten slotte is meer aandacht nodig voor het belang van een goede kwaliteit van de dagelijkse leeforrv geving voor de bedrijven (par. 28). 20. De Raad heeft zeer ernstige twijfel aan de realiseringsmogelijkheden van de geraamde uitbreidingsbehoefte van 1 miljoen woningen in de Randstad (DALO 1). In sommige stadsgewesten zullen - in aanvulling op de Structuurschets Stedelijke Gebieden - op korte termijn nieuwe bouwlokaties onvermijdelijk zijn en/of zal eventueel de taakstelling van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
7
in deze stadsgewesten gunstig gelegen groeikernen naar boven moeten worden bijgesteld. In de regeringsbeslissing dienen de woningbehoeftecijfers in de Randstad nauwkeuriger en gespecificeerder naar stadsgewest te worden geformuleerd en gerelateerd aan de ontwikkelingsrichtingen in de SSG (par. 29). 2 1 . De Raad vraagt zich af of de vergroting van het aandeel van de vrije sectorbouw wel via de markt tot stand zal komen. Bij de vervangende nieuwbouw, maar ook bij de uitbreiding zal een aanzienlijke vraag naar sociale woningbouw voor lagere inkomensgroepen blijven bestaan. Aan deze vraag moet worden voldaan (par. 30). 22. Bij de lokatiecriteria voor grote bouwplaatsen dient meer dan voorheen rekening te worden gehouden met de aansluiting op hoogwaardige openbaar-vervoervoorzieningen (pkb DALO 1.3 en 4.1.). De Subsidieregeling Grote Bouwlokaties is te stringent in de eis van 1000 woningen in vijf jaar per lokatie in binnenstedelijk gebied en leidt zo al snel tot het aanwijzen van buitenstedelijke lokaties. Het op grond van deze regeling jaarlijks te bouwen aantal woningen is volstrekt onvoldoende (par. 31). 23. Met DALO 2 «Steden in beweging» kan in grote lijnen ingestemd worden. Naast de verouderde bedrijfsterreinen alleen (een deel van) de na-oorlogse wijken als stagnatiegebied aanmerken, houdt gevaren in. Voorlopig zal het Stadsvernieuwingsfonds niet moeten worden ingezet voor de gehele bebouwde kom. Een fonds voor stedelijke vernieuwing zal (in ieder geval vooralsnog) op een andere wijze gevoed moeten worden (par. 32). 24. De Raad is verheugd over de toenemende aandacht op gemeentelijk niveau - en in de nota - voor de kwaliteit van de inrichting van de openbare ruimte (DALO 3). Het instrument voorbeeldplannen is hier bij uitstek geschikt. Daarnaast is ook een financiële erkenning van de problematiek op zijn plaats. De toename van het autobezit stelt hoge eisen aan oplossingen zoals gebouwde parkeervoorzieningen. De Raad plaatst overigens vraagtekens bij de mogelijke toename van het autobezit met drie miljoen (par. 33). 25. De Raad kan met DALO 4 «Geleiding van de mobiliteitsontwikkeling» instemmen, behoudens de negatieve benadering van de bereikbaarheid van voorzieningen voor allerlei verplaatsingen zonder zakelijk motief. Bevorderen dat bedrijven en voorzieningen met een bepaald mobiliteitsprofiel terecht komen op lokaties met een bijbehorend bereikbaarheidsprofiel (DALO 4.2.) acht de Raad een goede zaak. Verbetering van de bereikbaarheid per openbaar vervoer zal voor de B-lokaties niet alleen in versterking van de hart-op-hart-verbindingen moeten worden gezocht, maar vooral ook in versterking van de tangentiële verbindingen en in creatieve oplossingen als het 1000-bussenplan, voor meer rechtstreekse verbindingen tussen woon- en werklokaties (pkb DALO 4.2.). De Raad acht elektronische tol uit oogpunt van ruimtelijke ordening in beginsel aantrekkelijk. Aan elektronische rol zijn evenwel nog veel onzekerheden verbonden, zodat ook alternatieve mogelijkheden blijvend serieuze overweging verdienen. Een maatregel als elektronische tol dient ingepast te worden in een bredere visie op het functioneren van het verkeers- en vervoersysteem, met aandacht voor ongewenste neveneffecten (par. 34 t/m 36). 26. De teneur van DALO 5 «Zorgvuldig omgaan met grondstoffen en afval» spreekt de Raad aan, maar wekt teveel de indrukvan kleinschaligheid. Die kleinschaligheid is lang niet altijd mogelijk en wenselijk (par. 37).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
8
27. Voor wat betreft de veranderingen in het landelijk gebied (DALO 6) onderkent de Raad dat voor de autonome ontwikkelingen in de landbouw het EG-beleid en het milieubeleid over het algemeen meer bepalend zijn dan de ruimtelijke ordening. De besluitvorming in Brussel dient mede rekening te houden met de ruimtelijke consequenties van het beleid. De Raad beklemtoont de noodzaak tot internationalisering van de ruimtelijke ordening tot Europees niveau (par. 38). 28. Voor de terecht vastgehouden optie van verweving van functies lijkt naar de mening van de Raad openstelling van de tweede tranche van de Relatienota onontkoombaar, alsmede een uitbreiding van het toepassingsgebied van de Bergboerenregeling en een verruiming van de Bosbijdrageregeling. De tendensen tot intensivering èn tot extensivering door het Brusselse beleid werpen een nieuw licht op de beleidsoptie tot scheiding of verweving van functies. Dit complex van problemen is in de Vierde nota niet fundamenteel genoeg aangepakt. Het is onjuist dit allemaal door te schuiven naar het Natuurbeleidsplan, de Structuurnota Landbouw (par. 39). 29. In zijn advies ten behoeve van de Vierde nota heeft de Raad reeds gesteld dat bereikt dient te worden dat het beleid bepaalt of en zo ja, welke gronden eventueel aan hun agrarische produktiefunctie worden onttrokken. Er is een planmatige aanpak nodig voor een reguliere onttrekking van landbouwgronden aan hun agrarische bestemming, omdat spontane uitstoot op korte termijn niet zal plaatsvinden. Deze onttrekking dient te geschieden op grond van een brede belangenafweging binnen de wettelijke kaders van de ruimtelijke ordening. De regeringsbeslissing dient hierover meer duidelijkheid te bevatten, alsmede initiatieven. De Raad denkt hierbij aan het Bureau Beheer Landbouwgronden. De Raad mist in de nota aandacht voor de bereikbaarheid van werkgelegenheid ten plattelande (par. 40). Het ruimtelijke
ontwikkelingsperspectief
30. De Raad stemt in beginsel in met de introductie van stedelijke knooppunten en steunt de prioriteit van de knooppunten voor grootschalige voorzieningen met een landsdelige functie. Als nuanceverschil met de regering meent de Raad evenwel dat alle andere voorzieningen en beleidsinstrumenten zullen moeten worden toegedeeld en toegepast naar rato van hun specifieke functie. Alleen daar waar bij de toedeling en toepassing van een gelijke urgentie van een knooppuntenstad en een niet-knooppuntstad sprake is en tussen beide gekozen moet worden, verdient een prioriteit voor de knoopuntstad aanbeveling. Ook niet-knooppuntsteden moeten een eigen ruimte houden voor ontwikkeling en daarbij geen beperkingen ondervinden, anders dan reeds voortvloeit uit het bestaande verstedelijkingsbeleid. De stedelijk-knooppunt-conceptie mag geen aanleiding zijn steden bestaande voorzieningen te ontnemen. Steeds moet de voorvraag worden gesteld of de schaalvergroting van een voorziening per saldo wel positief is. Tegenover aanwijzing als stedelijk knooppunt zal een lokale inspanning moeten staan. Pkb ROP 1 dient hierop aanzienlijk te worden aangepast (par. 43 t/m 45). 3 1 . De Raad is geneigd de objectief genoemde criteria voor stedelijke knooppunten relativerend te bezien en aan het normatieve element, een goede spreiding over het land, een grotere betekenis toe te kennen. Explicitering van het selectieproces is niet nodig als de regering de door de Raad hierboven aangegeven nuancering van ROP 1 volgt; anders wel. De selectie is een momentopname. Als de markt zich anders blijkt te ontwikkelen, moet tijdige bijstelling mogelijk zijn (par. 45).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
9
32. Aan een ROP 2 «Regio's op eigen kracht» heeft de Raad als zodanig geen behoefte. In heel Nederland zullen regio's zich op eigen kracht moeten ontwikkelen, daarbij selectief, functioneel gesteund door de rijksoverheid. De nu gekozen gebiedsindeling wekt een nadelige indruk voor de perifere regio's buiten het economisch kerngebied. Randstad, overig economisch kerngebied en de verschillende overige te onderscheiden regio's zullen gelijkwaardig behandeld moeten worden in het ROP. Er moeten regionale centra ontwikkeld worden, waar werk en voorzieningen aanwezig zijn en die ook zonder auto binnen acceptabele reistijden bereikbaar zijn (par. 46). 33. De Raad onderkent met de nota dat belangrijke delen van NoordBrabant en Gelderland op eigen kracht een sterke ontwikkeling hebben doorgemaakt en dat nationale economische activiteiten de Randstad uitgetrokken zijn, zodat het economisch kerngebied Centraal-Nederland - zonder scherpe begrenzing - is ontstaan. De Raad onderschrijft de behoefte aan een specifiek ruimtelijk beleid voor het buiten de Randstad vallende deel van het economisch kerngebied. Het gaat daarbij om het bundelen van ontwikkelingen langs assen en het vrij houden van open ruimten. ROP 3 Stedenring Centraal Nederland is op dit punt nog onvoldoende uitgewerkt. Het is voor de Raad de vraag of een ringconcept het juiste antwoord is. Er is in ROP 3 teveel van een vormconcept uitgegaan en te weinig van netwerken, (par. 47). 34. De Raad stelt de internationale functie van de hoofdtransportassen voorop. Hij acht het niet nodig bedrijfsvestigingen langs hoofdtransportassen tegen te gaan, mits ze passen in het ruimtelijk beleid (ROP 3.4.). Hij vraagt zich af waarom het Amsterdam-Rijnkanaal en het Noordzeekanaal niet als hoofdtransportassen over water worden beschouwd (ROP 3.3.) (par. 48). 35. De Raad zou de indruk willen vermijden in ROP 4 Randstad dat het traditionele Randstadconcept verschuift naar het westelijk deel van de Randstad. Er mag geen misverstand over bestaan dat ook Utrecht tot de Randstad behoort. ROP 4 moet betrekking hebben op de totale Randstedelijke ontwikkeling, waaronder de ontwikkeling van een internationaal grootstedelijk vestigingsmilieu en de ontwikkeling van het Groene Hart. Het gaat om onderlinge samenhang en verscheidenheid. De Randstad zal zich met name ook internationaal als één gebied moeten presenteren (par. 51). 36. Het internationaal stedelijk vestigingsmilieu dient zeer selectief te worden opgevat als internationaal grootstedelijk vestigingsmilieu. Amsterdam heeft duidelijk de meest internationale ambiance en de meest kanshebbende positie. Rotterdam en Den Haag bezitten evenwel ook mogelijkheden, die benutting verdienen. De Raad heeft nieuw ingebrachte gegevens over Utrecht niet goed kunnen vergelijken met de gegevens van de nota en vraagt de regering deze gegevens te bezien (par. 52). 37. Aan een afzonderlijke uitwerking van het ontwikkelingsperspectief voor het westelijk deel van de Randstad heeft de Raad geen behoefte. Het Groene Hart is van belang voor de hele Randstad, dus inclusief het Utrechtse. Uitbreiding van infrastructuur moet daar zoveel mogelijk gebundeld met bestaande infrastructuur plaatsvinden. Aandacht in de pkb is ook nodig voor de stedelijke gebieden tussen de vier grote steden. ROP 4.4. en 4.6. verdienen aanpassing (par. 54). 38. De Raad juicht de belangstelling voor het water toe, zoals die getoond wordt in ROP 5. De verhouding ruimtelijke ordening-(integraal) waterbeheer behoeft explicitering.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
10
De nota zal duidelijk moeten maken hoe een eventuele recreatieve en toeristische druk kan worden opgevangen ter ontlasting van natuur en recreatie (par. 55 en 57). 39. Gezien de mogelijke ernst van de gevolgen van de zeespiegelrijzing dringt de Raad aan op een studie naar die gevolgen, te vermelden in ROP 5. Zonodig moet deze studie al snel tot voorsorterend beleid leiden (par. 56). 40. Met het voorgestelde beleid tot behoud en vernieuwing in het landelijk gebied (ROP 6) stemt de Raad in hoofdlijnen in. De scheiding tussen de noordelijke en zuidelijke veenweidegebieden in ROP 6 . 1 . is arbitrair. De Raad is ongerust over het feit dat de bescherming op grond van het Structuurschema Natuur- en Landschapsbehoud onvoldoende is en dat van het Structuurschema Openluchtrecreatie heel weinig terecht is gekomen (par. 58). 4 1 . Een apart ROP in relatie tot het milieubeleid kan in de toekomst mogelijk zijn, wellicht reeds als uitvloeisel van het Nationaal Milieubeleidsplan en het Natuurbeleidsplan (par. 59). Het
instrumentarium
42. Ook de Raad heeft geen behoefte aan een herziening van het planningstelsel op nationaal niveau als zodanig, maar de methodiek van de ruimtelijke planning mag best eens kritisch onder de loep worden genomen (par. 61). 43. Vermindering van het aantal structuurschema's is mogelijk door bundeling van de structuurschema's Verkeer en Vervoer, Vaarwegen, Zeehavens en Buisleidingen en op de langere termijn Burgerluchtvaartterreinen in een Structuurschema Transport en van de drie «groene» structuurschema's. De structuurschema's Elektriciteitsvoorziening, Drinken Industriewatervoorziening en Militaire Terreinen dienen zelfstandig te blijven (laatste punt pkb) (par. 62 t/m 65). 44. Hoewel de Vierde nota met zijn beleidshorizon tot het jaar 2015 wel aanleiding vormt om de bestuurlijke organisatie weer eens aan de orde te stellen, ziet de Raad de Wet Gemeenschappelijke Regelingen als kader. Centrale steden zullen in eerste instantie door middel van het creëren van een goede sfeer met de randgemeenten moeten proberen een of andere vorm van samenwerkingsverband te realiseren. Pas na goed gevolg daarvan kan over nieuwe vormen van bestuursorganisatie voor agglomeratie of stadsgewest worden gediscussieerd (par. 66 t/m 68). 45. De Raad meent dat er voor een adequate realisering van het Vierde-notabeleid meer behoefte is aan verandering van wetgeving dan de nota suggereert (par. 69). 46. De Raad hanteert als uitgangspunt: geen publiek-private samenwerking (PPS) zonder voorafgaande ruimtelijke beleidsbepaling door de overheid. Pas na voltooiing van de bestemmingsplanprocedure ligt juridisch vast wat wel en niet is toegestaan, Daarop kan bij PPS niet altijd worden gewacht. In dat geval vragen drie aspecten om een oplossing: de positie van de derde-belanghebbende, de positie van de vertegenwoordigende organen en de mate van binding aan de overeenkomst. De Raad meent dat er behoefte bestaat aan aanvullende wetgeving in verband met PPS (par. 70 t/m 73).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
11
I. INLEIDING Algemene indruk 1. De Vierde nota over de ruimtelijke ordening heeft ook binnen de Raad geleid tot een inspirerende discussie over de ruimtelijke ordening op nationaal niveau. De Raad heeft waardering voor het beleidsvoornemen, deel a van de nota, dat aan die discussie ten grondslag lag. Met het laten vervallen van de drie delen van de Derde nota is voor het eerst sinds de Tweede nota van 1966 het gehele beleidsterrein van de nationale ruimtelijke ordening weer in één nota te vatten. Daarbij is een te waarderen poging gedaan om met inachtneming van de noodzaak van continuïteit van beleid met nieuwe ruimtelijke concepties tot een bij deze tijd passend ruimtelijk beleid te komen en voor dat beleid een maatschappelijk draagvlak en elan te scheppen. Een beleid, dat flexibel kan inspelen op toekomstige ontwikkelingen. De nota is beleidsinhoudelijk, selectief en, meer dan in eerdere nota's over de ruimtelijke ordening, ligt de nadruk op de marktsector. De Raad ondersteunt dit beleid. Door een gerichte inzet van overheidsmiddelen en daardoor het stimuleren van de particuliere investeringen op sterke punten kan een hoger kwaliteitsniveau bereikt worden. Daarnaast presenteert de Vierde nota een beleid dat ook aandacht heeft voor het veiligstellen van waardevolle elementen en dat mede ten doel heeft zwakke functies te beschermen tegen sterke. De ruimtelijke ordening staat weer in de belangstelling. Het komt er nu op aan deze goede ontwikkelingen te bestendigen. Er is naar de mening van de Raad nog wel het een en ander nodig om met de Vierde nota werkelijk te bereiken wat men wil. De nota is te optimistisch. Het integrerende en coördinerende karaktervan de ruimtelijke ordening komt onvoldoende uit de verf. De financiële randvoorwaarden zijn veel te stringent. Daarnaast zijn er tal van opmerkingen te maken over de beleidskeuzes ten aanzien van de dagelijkse leefomgeving en het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. De Raad heeft in dit advies, vanuit een positief-kritische houding, aangegeven hoe op deze punten het beleidsvoornemen moet worden aangepast, wil met de Vierde nota werkelijk gewerkt kunnen worden aan Nederland in het jaar 2015. De
pkb-procedure
2. Bij brief van 1 6 maart 1988 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) de Raad om advies over het beleidsvoornemen van de Vierde nota gevraagd. De Raad baseert dit advies voor een deel op het advies ten behoeve van de Vierde nota (28 november 1986) dat naar aanleiding van de Notitie Ruimtelijke Perspectieven (NRP) van de Rijksplanologische Dienst (RPD) is uitgebracht. Met de NRP-discussie begon de zeer open voorbereidingsprocedure van de Vierde nota, waarin tal van andere overheden, organisaties en deskundigen werden geconsulteerd. De Raad heeft deze openheid - ook in de richting van de Raad - zeer gewaardeerd. Die openheid mag echter niet leiden tot uitholling van de officiële pkb-procedure. Daar is gelukkig geen sprake van. Terecht worden bij de officiële procedure voor planologische kernbeslissingen (pkb) nu de maximale wettelijke termijnen voor inspraak, advisering en bestuurlijk overleg gehanteerd. Zo'n belangrijke beleidsnota verdient die ruime aandacht. Desondanks blijft er binnen die maximale termijnen het reeds eerder door de Raad gesignaleerde verlies aan wisselwerking tussen advies, inspraak en bestuurlijk overleg. Door de wijze van voorbereiding in nauwe samenspraak met een aantal groepen uit de maatschappij en door de ruime voorlichting, publiciteit en uitventing wordt geprobeerd een nieuw elan te creëren. De Raad heeft waardering voor deze poging, zij het dat - zoals zal blijken - het bijna
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
12
volledig handhaven van het bestaand beleid en het nauwe financiële kader afbreuk doen aan dat elan. De belangstelling voor de Vierde nota was groot. Circa 20 000 verkochte exemplaren van deel a en 568 inspraakreacties. Als gevolg van de consultaties werd al ver voor de publicatiedatum van 17 maart 1988 via de dagbladen en de vaktijdschriften de discussie door diverse bestuurders en wetenschappers gestart. Wat dat betreft heeft de Raad de hoofdzaken uit de maatschappelijke discussie bij zijn overwegingen kunnen betrekken. Het uiteindelijke deel b van de pkb «Hoofdlijnen uit de inspraak» heeft alleen een rol kunnen spelen bij de vaststelling van het advies in de plenaire Raad. Hoewel de inspraak zeer gemêleerd is, lijken er geen markante verschillen te zijn tussen de hoofdlijnen uit de inspraak en het advies. De Raad heeft de indruk dat het advies breed gedragen wordt door de inspraakresultaten. Alle raadscommissies (zie voor de samenstelling het jaarverslag 1987) zijn bij de voorbereiding van het advies betrokken geweest. Een stuurgroep (zie voor de samenstelling de bijlage) heeft de bijdragen van de verschillende commissies geïntegreerd tot een concept-advies. Na behandeling van dit concept in de commissies heeft de stuurgroep uiteindelijk het concept-advies geformuleerd dat op 21 september 1988 door de plenaire Raad is behandeld en vastgesteld. De opzet van het advies 3. Na de advisering naar aanleiding van de NRP meent de Raad in dit advies breedvoerige beschouwingen over maatschappelijke ontwikkelingen achterwege te kunnen laten. Het advies is daarom sterk gericht op de tekst van het pkb-hoofdstuk. De Raad heeft in dit advies vanuit doelmatigheidsoverwegingen voor wat betreft de dagelijkse leefomgeving (DALO) en het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (ROP) zoveel mogelijk de volgorde van het pkb-hoofdstuk aangehouden. De Raad is gelukkig met de bij de DALO's en ROP's gekozen driedeling (aard van het vraagstuk, perspectief, beleiduitspraken). Daarmee worden de drie fundamentele vragen gesteld: wat is de uitgangssituatie, wat wil men bereiken en met welke middelen? In dit advies is deze driedeling impliciet ook aangehouden. Er is wat minder aandacht voor de «Aard van het vraagstuk» omdat in het advies ten behoeve van de Vierde nota en de bijlagen daarbij daar vaak al uitvoerig op ingegaan is. Voorafgaand aan de beschouwingen over DALO's en ROP's komt in hoofdstuk II eerst een aantal thema's aan de orde dat in de discussie een rol heeft gespeeld en dat meer een dwarsdoorsnede van de pkb vormt. Voorzover relevant en voorzover niet geïncorporeerd in de beschouwingen over DALO's en ROP's wordt in dit hoofdstuk ook ingegaan op de verkenningen uit hoofdstuk 2 van de nota. Hoofdstuk V behandelt het instrumentarium alleen voorzover dat niet reeds in eerdere hoofdstukken aan de orde is gesteld. In de samenvatting is ook aangegeven op welke punten naar de mening van de Raad de pkb-tekst moet worden aangepast.
I I . ALGEMENE BESCHOUWINGEN A. De aard van de nota Selectiviteit 4. De Vierde nota is in tal van opzichten anders dan zijn voorgangers. Dat heeft consequenties voor de beoordeling van de beleidsuitspraken. Om het kader aan te geven waarin de Raad die beoordeling plaatst zal in dit hoofdstuk eerst aangegeven worden hoe de Raad de plaats van de nota ziet ten opzichte van andere beleidsdocumenten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
13
De nota is in vele opzichten selectief. De regering noemt zelf de selectie van relevante maatschappelijke veranderingen, (daarmee samenhangend) de selectiviteit bij de presentatie van het bestaande beleid en de selectiviteit in de uitspraken over het instrumentarium (de paraplunota, zie par.8 e.v. van dit advies). Ook het achterwege laten van uitspraken om conflicten te vermijden en het willekeurig opvoeren van projecten zijn als (minder geslaagde) vormen van selectiviteit te onderscheiden. De Raad onderschrijft in hoofdlijnen de eerstgenoemde vormen van selectiviteit, maar heeft daarbij wel enkele kanttekeningen. In het advies ten behoeve van de Vierde nota wordt geconstateerd dat er in de NRP weinig aandacht is voor het bestaande. Van de Vierde nota wordt een andere benadering verwacht. Die wat bredere optiek heeft de nota ook (introductie van de dagelijkse leefomgeving), maar door zich te richten op die maatschappelijke veranderingen waarvan de ruimtelijke gevolgen zo ingrijpend zijn dat beleidsaanpassingen (op rijksniveau) noodzakelijk zijn, schept de Vierde nota toch nog een onevenwichtig beeld (bijvoorbeeld meer aandacht voor verstedelijkte dan voor landelijke gebieden). De (verdienstelijke) publicatie «Ruimtelijke plannen op en rij» heeft dat beeld niet geheel kunnen corrigeren. Die publicatie en de uitspraak dat - tenzij het tegendeel is aangegeven - het bestaande beleid is gehandhaafd heeft trouwens vermoedelijk slechts betrekking op het in andere pkb's neergelegde rijksbeleid. De Raad zou voorts een duidelijke relatie op prijs hebben gesteld tussen een (nu ontbrekende) evaluatie van het in voorgaande ruimtelijke ordeningsnota's uitgezette beleid en de nu selectief voorgestelde beleidsaanpassingen. De integratie van nota's en schetsen 5. Hoewel de Raad in beginsel instemt met het laten vervallen van de Derde nota over de ruimtelijke ordening rijst de vraag of het inderdaad de bedoeling is dat alle beleidsuitspraken, voorkomend in de (drie delen van de) Derde nota hun geldigheid zullen verliezen, indien zij niet in de Vierde nota worden herhaald. Zo ontbreekt bijvoorbeeld de basisdoelstelling van het ruimtelijk beleid in de pkb. Bovendien heeft de keuze voor het selectieve karakter van de nota tot gevolg gehad dat de voorgenomen integratie van de structuurschetsen voor de landelijke gebieden en stedelijke gebieden en de Vierde nota via een «dubbel» integratieproces bij respectievelijk de regeringsbeslissing en na de parlementaire behandeling zal plaatsvinden. De Raad onderschrijft die dubbele integratie, maar acht de tweede fase daarvan in de huidige pkb-procedure nog niet gewenst. De eerste fase, de integratie van de beide structuurschetsen, is op zichzelf reeds een probleem. Het heeft de Raad verbaasd dat de nota geen aanleiding heeft gegeven tot bijstelling van deze schetsen (en andere pkb's). De Raad meent dat er naar aanleiding van de Vierde nota en de discussie daarover behoefte zal zijn de structuurschetsen bij te stellen. In de opvatting van de Raad is dit alleen mogelijk, mits de wijzigingen blijven binnen het kader van wat in de pkb-procedure van de Vierde nota aan de orde is. De Raad verwacht niet dat de integratie op beleidsneutrale wijze of althans binnen het kader van de Vierde nota kan geschieden. Daarvoor zal te vaak uitwerking, instrumentatie, alsmede verlenging van de in de schetsen bestreken periode nodig zijn. Dat betekent dat een aparte pkb-procedure noodzakelijk is. De Raad stelt daarom voor om met de Vierde nota binnen het bestaande kader te blijven en de integratie van de schetsen bij deel d beleidsneutraal te laten geschieden. Van de integratie van de geïntegreerde schets met de nota bij deel e wordt afgezien. Na de parlementaire behandeling van de Vierde nota zal zo snel mogelijk een herziening van de geïntegreerde
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
14
Structuurschets worden uitgebracht, waarin de nieuwe beleidselementen van de Vierde nota worden uitgewerkt en geïnstrumenteerd, en waarin de bestreken periode wordt verlengd. Deze herziening volgt een volledige pkb-procedure. Pas daarna is integratie met de nota mogelijk, waarbij wel vanaf het begin duidelijk moet zijn hoe deze integratie zal plaatsvinden. In deze oplossing blijft het mogelijk dat de regeringsbeslissing (deel d van de Vierde nota) ten opzichte van deel a nog wel enige verdere uitwerking te zien geeft, vooral gericht op de integratie van beleid en het richting geven aan structuurschema's, echter niet naar bijvoorbeeld ontwikkelingsrichtingen ten behoeve van bouwlokaties en instrumentarium. Wel kan globaal aangegeven worden op welke punten men denkt de geïntegreerde schets te wijzigen. Deze oplossing lijkt het beste uitvoerbaar binnen de gestelde korte termijn voor deel d en doet het meeste recht aan de continuïteit in het ruimtelijk beleid. Mocht de regering evenwel kiezen voor een (bewust) niet-beleidsneutrale integratie binnen de huidige procedure dan sluit de Raad een nader advies over het in deel d toegevoegde beleid niet uit. Inhoudsvereisten 6. De Raad heeft getoetst of (de pkb van) de Vierde nota voldoet aan de inhoudsvereisten volgens de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Nota's komen niet voor onder de vormen van plannen, die art. 2a van de wet aangeeft. Volgens een bepaalde interpretatie van de wet zijn ze evenwel ook niet uitgesloten. Belangrijker zijn de inhoudsvereisten die blijkens het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro 1985) aan de pkb moeten worden gesteld. Aangegeven moet worden: - welke betekenis aan de daarin opgenomen beslissingen moet worden gehecht; - in welke mate de daarin opgenomen beslissingen zijn afgewogen; - welke betekenis aan de daarin opgenomen plaatsaanduidingen moet worden gehecht. Voorts kan worden aangegeven welke van de daarin opgenomen beslissingen van wezenlijk belang zijn en in hoeverre bij herziening of intrekking van de pkb of onderdelen daarvan de pkb-procedure zal worden gevolgd. De Raad onderkent dat de inhoudsvereisten toegesneden zijn op de wel in de wet genoemde structuurschema's en ook wel opde structuurschetsen. De Raad heeft ook in het verleden zeer gehecht aan de inhoudsvereisten en had daarom geen behoefte aan het fenomeen nota. Te constateren valt dat nu op kortere of langere termijn nota en schets zullen worden geïntegreerd, waardoor aan de oude wens van de Raad is tegemoet gekomen. Formeel zal de nota nu reeds aan de vereisten in het Bro 1985 moeten voldoen. De Raad constateert dat in de nota niet expliciet met deze vereisten rekening is gehouden. Dit verzuim dient te worden hersteld in de regeringsbeslissing. Zo kan volgens de Raad uit het paraplukarakter van de nota slechts een indicatieve betekenis voor structuurschets, structuurschema en sectornota worden afgeleid. Ook de mate van afgewogenheid van beslissingen is te impliciet gebleven. Veelal wordt echter wel duidelijk dat veel beslissingen nader moeten worden afgewogen in sectornota's en structuurschema's (b.v. hoofdtransportassen). De keuze van de stedelijke knooppunten lijkt wel als volledig afgewogen te moeten worden beschouwd als de nota de volledige pkb-procedure zal hebben doorlopen. Ook de betekenis van plaatsaanduidingen is nogal impliciet gebleven, maar over het algemeen in de context redelijk duidelijk. Aan het facultatieve
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
15
vereiste van het aangeven van beslissingen van wezenlijk belang voldoet de nota, echter niet aan het vereiste in hoeverre de pkb procedure zal worden gevolgd bij herziening of intrekking van de pkb of onderdelen daarvan. Mogelijk is dit vereiste synoniem geacht met het aangeven van beslissingen van wezenlijk belang. De Raad hecht mede aan de inhoudsvereisten, omdat aan de pkb een rechtsgevolg is verbonden. Indien en voorzover aanwijzingen aan provincies en gemeenten ex artikel 37 WRO gebaseerd zijn op een pkb, is geen uitdrukkelijke instemming van de Tweede Kamer nodig. In de opvatting van de Raad lenen uitspraken in de pkb's, dus ook de Vierde nota, zich alleen voor dergelijke aanwijzingen, dit wil zeggen zonder uitdrukkelijke instemming van de Tweede Kamer, voorzover ze in de pkb volledig afgewogen zijn. Over de afgewogenheid mag derhalve geen onduidelijkheid bestaan. Planning in onzekerheid 7'. In de nota wordt uitdrukkelijk over verkennen en niet over voorspellen gesproken. De Raad sluit zich daar graag bij aan. De waarde van een toekomstverkenning hangt immers niet zozeer af van het uitkomen van een voorspelling, maar meer van de mogelijkheid er beleidsbeslissingen op te baseren, waarin rekening wordt gehouden met eventuele onzekerheden. Voorspellen suggereert verder een mate van zekerheid, die met betrekking tot de toekomst niet mogelijk is. De mate van zekerheid verschilt per ontwikkeling. Zo kan met vrij grote zekerheid de klimaatsverandering en de daarmee samenhangende zeespiegelstijging voorspeld worden. De omvang hiervan en het moment waarop deze stijging zal plaatsvinden zijn echter nu niet aan te geven. Als ander voorbeeld wil de Raad het landbouwbeleid noemen. Met zekerheid kan worden gesteld dat het Europees landbouwbeleid tot het jaar 201 5 zal veranderen. Alleen de ruimtelijke consequenties zijn nog niet zeker. Voor telematica zijn vergelijkbare opmerkingen te maken. De mate van zekerheid moet duidelijk in de nota worden aangegeven. De Raad realiseert zich dat er altijd wel een zekere spanning zal blijven bestaan tussen enerzijds het streven naar tegen de tijd bestendige structuren, waartoe besloten is via een zware pkb-procedure, en anderzijds een zekere mate van onvoorspelbaar heid van toekomstige ontwikkelingen. Onvoorspelbaarheid mag echter nooit een reden zijn om niet te plannen. Plannen zullen daarom «met onzekerheden moeten worden omgeven», waarop een «onzekerheidsmanagement» moet worden toegepast. Met andere woorden: een meer procesmatige beleidsvorming is gewenst. Maar de Raad realiseert zich ook dat, anders dan bij het bedrijfsleven, er duidelijke grenzen zijn aan de mogelijkheden van de overheid voor een flexibel onzekerheidsmanagement. Selectiviteit en optimisme nopen wellicht tot regelmatige bijstelling van het beleid. Daarom stemt de Raad in met het voornemen vrij frequent, namelijk elke vijf jaar (gerekend vanaf deel a of deel e?), te bezien of bepaalde onderdelen van de nota bijstelling behoeven, en zo ja, in welke richting. Daardoor kan, althans voor een deel, worden voorkomen dat wordt vastgehouden aan een beleid, dat gebaseerd is op bepaalde (optimistische) verwachtingen, terwijl reeds duidelijk is dat die verwachtingen niet zullen uitkomen. Om de noodzaak van een al te frequente herziening te ontgaan (het streven is gericht op tegen de tijd bestendige structuren) verdient het aanbeveling reeds in de pkb zelf ijkpunten aan te geven om vast te stellen of bijvoorbeeld de economische en landbouw~ ontwikkelingen zodanig minder positief zijn of dat de mobiliteit zich zodanig minder gunstig ontwikkelt dan nu wordt verwacht, dat herziening noodzakelijk is. Om het effect van de beleidsmaatregelen in de nota te
Tweede Kamer, vergaderjaar 1338-1989, 20490, nrs. 7-8
16
kunnen meten dienen de ijkpunten gekwantificeerd te worden Deze ijkpunten zijn dan een toespitsing van het in paragraaf 6 genoemde (facultatieve) inhoudsvereiste omtrent herziening van de pkb. Paraplunota 8. «De nota doet algemene uitspraken over maatregelen. Concretisering daarvan zal plaatsvinden in sectornota's. Ten aanzien van de sectornota's en de daar uit te werken maatregelen fungeert de Vierde nota voor wat betreft de ruimtelijke aspecten als paraplunota». Deze typering van de nota in de pkb past in de gebruikelijke aanduiding van ruimtelijke ordening als een van de integrerende facetten van het overheidsbeleid. Het citaat lijkt in eerste instantie in belangrijke mate te voldoen aan de verwachtingen die de Raad uitsprak in zijn advies ten behoeve van de Vierde nota en eerdere adviezen, namelijk dat het bij pkb's zal blijven gaan om indicatieve plannen, vooral gericht op kwantitatieve en kwalitatieve beleidsnormering met weglating van vraagstukken en details, die later en/of op een ander niveau nog voldoende aan bod komen. De Raad zag in de Vierde nota «goede mogelijkheden voor een duidelijke presentatie van ruimtelijke desiderata als richtsnoer voor het eigen handelen. Het plan als wilsuiting. Maar ook een pkb, die «in het veld» effect moet hebben, dus ten opzichte van andere departementen, lagere overheden en het particulier initiatief. Als wervend discussiestuk voor groepen uit de samenleving». De Raad meent dat de Vierde nota daaraan niet geheel voldoet. Dat betreft vooral de mate van integratie en de beslissingsinhoud. 9. De Vierde nota heeft zeer zeker verdiensten als paraplunota, als men ziet dat een groot aantal ruimtelijk relevante ontwikkelingen en sectoren wordt behandeld, waaronder voorzieningen waarover het nationale ruimtelijk beleid zich in het verleden nauwelijks uitsprak. De nota coördineert niet alleen, maar probeert via ruimtelijke concepties ook te integreren. Het is dan van belang of de nota zijn integrerende functie binnen het ruimtelijk facet goed vervult. Op dit punt heeft de Raad enige kritiek. De Raad beseft daarbij, dat er niet een bepaalde mate van uitwerking bestaat, die op voorhand als voldoende kan worden gekenschetst. Het zal blijven gaan om indicatieve plannen, zoals in het eerder aangehaalde citaat in par. 8 is weergegeven. Veel met betrekking tot de toekomst is nog onzeker. Europees beleid zal in sommige gevallen veel invloed hebben. Nog te verschijnen sectornota's bewegen zich per definitie ten dele op hetzelfde terrein als een nota over de ruimtelijke ordening. Desalniettemin acht de Raad verbetering in de mate van uitwerking in de Vierde nota gewenst, ook indien rekening wordt gehouden met het feit dat veel uitwerking in de (geïntegreerde) structuurschets behoort plaats te vinden. De nota maakt de concrete vertaalslag naar de structuurschema's nog niet goed mogelijk. De ruimtelijke ordening kan, met alle waardering voor onder meer de beeldvorming en nieuwe beleidsconcepties, haar integrerende en coördinerende taak beter waar maken. Dit is temeer belangrijk nu de regering via omvangrijke voorpubliciteit de verwachtingen omtrent de nota hoog heeft opgeschroefd. De Raad zal deze kritiek in dit advies inhoud geven. 10. In de Vierde nota wordt veel doorverwezen naar nog te verschijnen sectornota's en een planologische kernbeslissing zoals het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV). Als men het optimistisch uitlegt, lijkt het goed dat het werk aan de Vierde nota het uitbrengen van sectornota's heeft gestimuleerd.De Raad ziet echter ook reden voor pessimisme. Doordat er op het ogenblik zoveel sectornota's worden opgesteld, bestaat het risico van desintegratie van het ruimtelijk beleid.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
17
Het verschijnen van de sectornota's en het tweede SVV na de Vierde nota zou op zichzelf niet erg behoeven te zijn, indien de Vierde nota duidelijk richtinggevend zou zijn ten opzichte van deze sectornota's. In dat geval zou het eerst verschijnen van de Vierde nota zelfs een voordeel zijn. De Raad constateert echter dat de Vierde nota minder richtinggevend is dan gewenst mag worden geacht. Vergeleken met de vorige drie nota's lijkt het niveau van integratie wat minder. De Raad denkt hierbij onder andere aan de relatie met het Nationaal Milieubeleidsplan en op nota's met betrekking tot de landelijke gebieden (zie ook par. 23). Ook veel insprekers stellen dat te veel keuzen worden doorgeschoven naar de in het vooruitzicht gestelde sectornota's. Het lijkt erop dat de impulsen op advies van de Commissie Vonhoff tot een sterkere facetmatige integratie zijn weggeëbd en intussen zelfs een versterkte sectorale oriëntatie optreedt. De Raad acht dit een zorgelijk aspect van het regeringsbeleid. Zoals gezegd is veel doorgeschoven naar de sectornota's. Deze nota's kunnen nog veel kanten op. Op zichzelf betekent dit weer een kans op erosie van de Vierde nota. Vervolgbeslissingen in structuurschema's, andere rijksnota's en provinciale en gemeentelijke plannen zullen er al gauw in passen. Deel d zal dan ook naar de mening van de Raad explicieter richtinggevende uitspraken voor andere pkb's en andere vervolgbeslissingen moeten aangeven. Daarmee wil de Raad allerminst zeggen dat de nota in de plaats moet treden van andere plannen zoals sectornota's. Het gaat erom dat sectorbeleid niet aan de integrerende functie van de ruimtelijk ordening («alle neuzen dezelfde kant op») wordt onttrokken. De Raad heeft er begrip voor dat voor de lange termijn en voor sectoren waar de beleidsvorming nog niet is afgerond, de nota het ruimtelijke beleid niet ver uitgewerkt kan aangeven. In veel gevallen is dan een oplossing aan te geven, wat er in ieder geval niet mag gebeuren. De nota bevat daarvan ook vele voorbeelden vooral in de sfeer van de dagelijkse leefomgeving. Toch meent de Raad dat de regering nog wel verder had kunnen gaan op dit punt door van bestaand sectorbeleid na te gaan, wat daarvan niet past in het perspectief van de Vierde nota en derhalve aanpassing behoeft. De nota zou de functie van paraplunota ook beter hebben kunnen uitoefenen indien de inventariserende functie beter zou zijn ingevuld. Zo ontbreekt bijvoorbeeld een overzicht van wat alle voorgestelde beleid kost en voor wiens rekening dat in eerste instantie komt. De nota bevat wel een overzicht (diagram 10) van de verwachte groei van de ruimtebehoefte, maar geeft nauwelijks aan waar deze groei zich zal manifesteren en wat de gevolgen zijn voor de functie, die de hectaren afstaat. Het doorschuiven van beslissingen naar sectornota's, structuurschema's en structuurschets betekent ook dat de nota veelal zeer voorwaardelijk is gebleven. De beslissingsinhoud is daardoor vrij licht. De Raad ziet zoals gezegd mogelijkheden om de beslissingsinhoud te vergroten, terwijl de nota ook dan nog veelal indicatief zal zijn. 11. Ten slotte heeft de Raad in verband met de functie van paraplunota tevens geconstateerd, dat de Minister-President en de Minister van VROM de enige ondertekenaars van de Vierde nota zijn. Bij vorige nota's over de ruimtelijke ordening die tevens pkb waren, werd de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening als ondertekenaar steeds gevolgd door een groot aantal sectorbewindslieden. De Raad gaat ervan uit dat deze veranderde handelwijze de bereidheid tot samenwerking en de gebondenheid van alle bewindslieden aan de nota nog beter tot uitdrukking brengt. De Raad waardeert ook om een andere reden de ondertekening door de Minister-President zeer. In de situatie dat het gebrek aan interdepartementale coördinatie door vele bewindslieden met vele coördinerend-mi-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
18
nisterschappen moet worden opgelost, raakt ook de coördinatie versnipperd en verliest zij aan betekenis. Hoewel de coördinerende bevoegdheden van de Ministervan Volkshuivesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in tegenstelling tot de meeste van zijn collega's, wettelijk vastliggen, is uiteindelijk het niveau van de Minister-President als voorzitter van de verschillende onderraden uit de Ministerraad (en van de Ministerraad) ook dan het werkelijke coördinatieniveau. Voorwaardenscheppend
en randvoorwaardenstellend
beleid
12. Veel meer en explicieter dan eerdere nota's over de ruimtelijke ordening probeert de Vierde nota voorwaardenscheppend te zijn, bijvoorbeeld door een bijdrage te leveren aan de economische groei (zie ook par. 20). De Raad heeft waardering voor deze poging. In het algemeen ziet hij het voorgestelde ruimtelijke beleid met zijn geografische differentiatie inderdaad als volgens de huidige kennis voorwaardenscheppend, onder andere voor de behoefte van het bedrijfsleven met het oog op «1992». Hij wijst er evenwel op dat voor de doelgroepen zoals het bedrijfsleven de ruimtelijke ordening geen doel is maar een middel. Duidelijk is dat het bedrijfsleven (en dat niet alleen) eisen stelt aan de continuïteit van het beleid, maar ook aan de slagvaardigheid, tijdigheid van maatregelen, anticipatie op ongewenste ontwikkelingen, flexibiliteit en instrumentarium. De sterkere internationale concurrentie (1992) eist korte plan- en vergunningprocedures door slagvaardige overheden. Ook op dit punt zullen binnen de Europese Gemeenschap geen grote verschillen kunnen blijven bestaan. In de nota wordt op vele punten overleg tussen overheden aangekondigd. Ook daar moeten vertragingen zoveel mogelijk worden voorkomen. 13. Het voorwaardenscheppende karakter van de nota komt vooral in het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief naar voren. In het onderdeel dagelijkse leefomgeving gebeurt dat veel minder, hoewel een goed ingerichte dagelijkse leefomgeving evenzeer een belangrijke vestigingsvoorwaarde betekent in een Europa zonder binnengrenzen. Het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief probeert gunstige voorwaarden te scheppen door een geconcentreerde inzet van beperkte middelen op knooppunten, Stedenring en Randstad. Dit beleid is op de markt georiënteerd en daarvan voor een deel zelfs afhankelijk via publiek-private-samenwerking. Ondanks deze marktoriëntatie blijft onzeker of de beoogde bedrijfsvestigingen zich werkelijk zullen voordoen. Dit is een kenmerk van voorwaardenscheppend beleid. Men moet zich blijven realiseren dat men in positieve zin maar een beperkte invloed heeft op (de lokatie van) economische ontwikkelingen, zeker op internationale schaal. Ook op de lagere niveaus zal het gewenst zijn lokatiekeuzen van het bedrijfsleven te sturen door het aanbieden van infrastructuur en andere faciliteiten van bepaalde kwaliteiten op bepaalde plaatsen en het bewust achterwege laten daarvan op andere plaatsen. 14. Een nota over de ruimtelijke ordening behoort niet alleen voorwaarden te scheppen, maar ook randvoorwaarden te stellen. De nota geeft daar ook blijk van bij het veiligstellen van basiswaarden. Desondanks meent de Raad dat dit aspect in de nota onderbelicht is gebleven. In paragraaf 22 gaat de Raad hierop in voor wat betreft het aspect milieu. Ook de economisch zwakke functies en groepen zijn in dit verband van belang (par. 21). De Raad onderkent overigens dat randvoorwaarden zeker niet alleen uit milieu-overwegingen voortvloeien. Zoals uit de nota blijkt zijn deze terwille van een goede ruimtelijke ontwikkeling op vele terreinen nodig.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
19
De bereikbaarheidsprofielen van de stedelijke lokaties kunnen ook als randvoorwaarden worden gezien. Zo bezien heeft ook het bedrijfsleven, hoewel vaak in eerste aanleg vragend om een vrije vestigingskeuze, steeds meer belang bij dergelijke randvoorwaarden. Voor bijvoorbeeld «science park»-achtige terreinen gericht op hightech ondernemingen moet men «nee» kunnen verkopen tegen bedrijven die afbreuk zouden doen aan het vestigingsklimaat aldaar. In dat opzicht is het door sommigen nogal scherp gehanteerde en ook hier aangehouden onderscheid tussen voorwaardenstellend en voorwaardenscheppend beleid van minder belang. Beide soorten beleid zijn nodig en kunnen niet zonder elkaar. De basiswaarden van de Vierde nota moeten niet als minimumwaarde (grenswaarde) worden opgevat; een hogere kwaliteit (streefwaarde) is noodzakelijk om de gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken. B. De financiering van het ruimtelijk beleid Stringente
randvoorwaarden
1 5. In de publieke discussie over de Vierde nota heeft de financiering van het ruimtelijk (relevante) beleid veel aandacht getrokken. Zoals ook uit het hoofdlijnenrapport blijkt, overheerste daarbij een zeer kritische toonzetting. De Raad sluit zich daarbij aan. De kritiek richt zich niet zozeer op het ontbreken van concrete uitspraken over de wijze van financiering van het beleid - de aard van de nota leent zich daar niet toe, het beleid moet uiteindelijk via de sectoren worden gerealiseerd - als wel tegen de zeer stringente financiële randvoorwaarden die op verschillende manieren geformuleerd zijn («binnen de beschikbare financiële middelen», «financiële meerjarenramingen bieden budgettaire kaders», «die ook op termijn niet mogen leiden tot hogere lasten van de overheid»). Hoewel de Raad ver mee gaat in de ten aanzien van de financiering van het beleid geschetste analyse en de voorgestelde aanpak meent hij dat deze benepen opstelling van het rijk zelf de realiseringskansen van het in de Vierde nota geformuleerde beleid op onverantwoorde wijze op het spel zet. De Raad onderscheidt daarbij twee hoofdpunten van kritiek: het niveau van overheidsinvesteringen ligt te laag en er wordt te weinig inzicht geboden in de wijze waarop herschikking binnen de bestaande investeringsstromen zal plaatsvinden. Investeringsniveau 16. Zoals al uit het advies ten behoeve van de Vierde nota bleek, maakt de Raad zich ernstig zorgen over de (voortdurende daling van) het niveau van ruimtelijk relevante overheidsinvesteringen. Het is een verdienste van de Vierde nota dit probleem aan de orde te hebben gesteld. Naast de sociaal-economische situatie speelt in sommige sectoren de teruglopende uitbreidingsbehoefte een rol bij deze ontwikkeling. De Raad heeft al bij verschillende gelegenheden ervoor gepleit het totale investeringsniveau in dat geval minimaal gelijk te houden door meer aandacht te schenken aan de inhaal van de kwaliteitsachterstand en aan onderhoud en beheer. Door een te laag niveau van onderhoud en beheer worden de lasten slechts naar de toekomst verschoven. De Raad heeft dan ook met instemming kennis genomen van diagram 14 in de Vierde nota waarin een dergelijke verschuiving van uitgaven tot het jaar 2015 staat aangegeven. Terecht nemen ook de uitgaven voor functionele verjonging daarin toe. De Raad is wat minder optimistisch over het teruglopende aandeel ten behoeve van de inhaal van de kwali-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
20
teitsachterstand. Uitbreiding en inhaal van de kwaliteitsachterstand zouden in de analyse gescheiden moeten worden. Het diagram geeft slechts relatieve verschuivingen weer en zegt niets over het absolute uitgavenniveau. Voorzover het gaat om een maximumniveau kan de Raad daarmee instemmen. In de Vierde nota ligt immers, meer dan bij eerdere nota's over de ruimtelijke ordening, de nadruk op de marktsector. Door de overheidsinvesteringen mede te richten op ontwikkelingen waarvan een stimulerend effect uitgaat op investeringen van de particuliere sector kan het totale investeringsniveau verhoogd worden. De Raad onderschrijft deze benadering in hoofdlijnen (in hoofdstuk V wordt nader ingegaan op samenwerkingsvormen tussen overheid en particuliere sector). Dat ontslaat de rijksoverheid echter niet van haar verantwoordelijkheid. Een verantwoordelijkheid voor die ontwikkelingen waarin de markt niet voorziet, door het garanderen van een minimaal noodzakelijk investeringsniveau. In de Vierde nota worden die ontwikkelingen in twee opzichten onderschat. Voor die beleidsterreinen waarvan de regering nu zelf al aangeeft dat daarvoor geen belangstelling bestaat vanuit de particuliere sector het gaat hierbij vooral om het inhalen van een kwaliteitsachterstandwordt naar de mening van de Raad, van een te laag uitgavenniveau uitgegaan. De Raad vreest dat dit beleidsvoornemen ertoe leidt, dat de aandacht van overheid en particuliere investeerder zich vooral richt op kansrijke expansiegebieden, en dat de stagnatiegebieden niet alleen aan de particuliere investeerder, maar ook aan de overheid voorbij zullen gaan. Deze vrees wordt nog versterkt doordat in de Vierde nota wordt gesteld dat de ruimtelijke ontwikkeling meer dan in het verleden zal kunnen aansluiten op de vrije keuzes van burger en bedrijfsleven. Ten aanzien van andere ontwikkelingen wordt te zwaar op publiekprivate samenwerking (PPS) geleund. Op andere plaatsen in dit advies wordt daar nog nader op ingegaan. Ook de overheid heeft verantwoordelijkheden in een PPS-constructie. Om particuliere investeerders te interesseren moet de overheid eerst duidelijke keuzen op hoofdlijnen doen, die tevens een voldoende draagvlak hebben (zie ook par. 71). Ook bij PPS wordt van de overheid een bijdrage aan het eventuele onrendabele deel verwacht, zeker als de overheid via PPS richting wil geven aan de investeringen. Het onderscheid rendabel-onrendabel is waarschijnlijk essentiëler dan het onderscheid publiek-privaat. In de nota is te weinig aandacht besteed aan de eisen die publiek-private samenwerking aan het overheidsoptreden stelt. Er wordt in de nota voorts geen rekening gehouden met alternatieven bij eventueel minder belangstelling vanuit de particuliere sector voor bepaalde projecten. De Raad kan niet anders dan concluderen dat uitvoering van het beleid uit de Vierde nota zeer onzeker is. Dit zal particulieren afschrikken waardoor een zichzelf versterkend proces ontstaat. Voor een serieuze discussie over de mogelijkheden om van de Vierde nota een succes te maken is het van wezenlijk belang dat de regeringsbeslissing veel specifieker en cijfermatig ingaat op het noodzakelijke niveau van overheidsinvesteringen. Dat niveau is op dit moment bedroevend laag, zoals eerder ook reeds door de Sociaal Economische Raad naar voren is gebracht. Het investeringsniveau is bovendien niet alleen van belang voor een goede ruimtelijke inrichting, maar ook voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en dus het tegengaan van de nog steeds te hoge werkloosheid. Overheidsinvesteringen zullen investeringen in de particuliere sector aantrekken waardoor kapitaalstromen meer in eigen land zullen blijven. De Vierde nota dient aangevuld te worden met een veel kordater en resoluter investeringsstrategie, waarbij de overheid niet zo aan de zijkant kan blijven staan als zij dat nu doet. Zij zal, zoals gezegd, bepaald ook verder moeten gaan in het aangeven van wat publiek-private samenwerking in concreto zou kunnen betekenen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
21
De Raad bespeurt in de recente troonrede de eerste tekenen van een beter investeringsbeleid. Met instemming is kennis genomen van het voornemen om vanaf 1990 per jaar 400 miljoen gulden meer te bestemmen voor investeringen in infrastructuur. In zijn advies over het Tweede SVV zal de Raad nader ingaan op de naar zijn mening meest gewenste verdeling van die investeringen, waarbij het recente advies ten behoeve van het tweede SVV voor de Raad uitgangspunt zal zijn. Herschikking 17. Meer specifieke informatie is ook vereist om de in de nota aangekondigde herschikking van middelen te kunnen beoordelen. De discussie over de totale omvang van de overheidsinvesteringen staat immers deels los van de discussie over de richting van die investeringen. Als de keuzes van de Vierde nota gevolgd worden dan blijft ook bij vergroting van het investeringsvolume de noodzaak van herschikking aanwezig. Met grote belangstelling wordt de aangekondigde rapportage van de zich - als gevolg van de prioriteitstelling op blz. 153 van de nota - wijzigende investeringsstromen afgewacht, waarbij de Raad zich realiseert dat de invloed van overheidsinvesteringen per sector verschilt. Het is voor een verantwoorde besluitvorming noodzakelijk om te weten ten koste waarvan verschuivingen zullen plaatsvinden. Veel commotie rond de Vierde nota komt voort uit de vrees dat niet genoemde uitgaven, steden of gebieden zullen worden gekort ten gunste van wel genoemde uitgaven enz. Duidelijkheid te dien aanzien is nodig. Dan zal ook blijken in hoeverre bestaand beleid wordt gecontinueerd. Het is ook nodig te weten ten koste waarvan verschuivingen zullen plaatsvinden, omdat dan pas een volledig ruimtelijk oordeel mogelijk is. Een relatieve achteruitgang van bepaalde sectoren, gebieden etc. kan ruimtelijk ongewenst zijn en leiden tot heroverweging van een gestelde prioriteit. Ook de Raad acht herschikkingen dringend noodzakelijk, maar heeft op korte termijn helaas weinig verwachtingen van verschuivingen binnen de bestaande financiële meerjarenramingen. De zogenaamde «project-aanpak» uit de Structuurschets stedelijke gebieden had te maken met dezelfde randvoorwaarden. Voor deze projectaanpak bleek geen ruimte aanwezig te zijn binnen de bestaande departementale begrotingen in verband met de verplichtingen die in het kader van de meerjarenramingen al waren aangegaan. Deze ervaringen doortrekkend naar de Vierde nota betekent dit dat pas in de loop van de komende jaren wezenlijk inhoud zou kunnen worden gegeven aan de in de nota aangegeven prioriteitstelling in investeringsbeslissingen van de rijksoverheid van projecten, waarin via de markt niet wordt voorzien. De Raad acht dit ongewenst. Het in de vorige paragraaf reeds aangehaalde diagram geeft een zeer globale aanduiding van de richting van de herschikking. Voor de uiteindelijke besluitvorming over de Vierde nota is een nadere aanduiding noodzakelijk. Afgesproken is de herschikkingen binnen de afzonderlijke departementale begrotingen te laten verlopen. Het kan echter zijn dat de nagestreefde ruimtelijke kwaliteit alleen bereikt kan worden door herschikkingen over de min of meer toevallige grenzen van de departementale begrotingen heen. Die mogelijkheid moet in de nota nadrukkelijk open gehouden worden. De investeringen vinden in de sectoren plaats. De coördinerende mogelijkheden voor de ruimtelijke ordening zijn dan beperkt. Voor wat betreft de ruimtelijk relevante investeringen onderschrijft de Raad de keuze van de regering voor het door de Rijksplanologische Commissie toetsen van de meerjarenplannen aan de Vierde nota met de daarin geïncorporeerde structuurschetsen. Het gevaar bestaat dat hierdoor alleen per sector getoetst wordt. Door het jaarlijks bij de begroting presenteren van een overzicht van alle in het kader van de Vierde nota
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
22
relevante investeringen (zo mogelijk ook onderhouds- en exploitatie-uitgaven) kan de eventuele noodzaak van verschuivingen tussen meerjarenplannen aan het licht komen. Daarnaast is er behoefte aan informatie over investeringsstromen van andere overheden en de particuliere sector die immers door de rijksinvesteringen beïnvloed kunnen worden. C. Algemene thema's Het onderscheid
DALO-ROP
18. Een belangrijk kenmerk van de Vierde nota is het onderscheid tussen DALO en ROP. De Raad is positief over dit onderscheid. Er is zowel van onderop als van bovenaf naar de maatschappelijke werkelijkheid gekeken. Daarmee is tegemoet gekomen aan een belangrijk kritiekpunt op de NRP. De Raad heeft wel de indruk dat aan het analytische onderscheid DALO-ROP te sterk wordt vastgehouden voor wat betreft de verantwoordelijkheden van de rijksoverheid. Het onderscheid is in het ene beleidsveld makkelijker te hanteren dan in het andere. Dat leidt in sommige gevallen tot arbitraire keuzes. De rijksoverheidstaak ten aanzien van de DALO's is erg beperkt geformuleerd. Daardoor is men er niet geheel in geslaagd de DALO's en de ROP'S met elkaar te verbinden en op elkaar af te stemmen, iets wat van de ruimtelijke ordening, vanuit haar integrerende karakter, wel verwacht had mogen worden. In de visie van de Raad levert het DALO-beleid de basiskwaliteit die nodig is voor een succesvol ROP-beleid. Een goede kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving is bijvoorbeeld ook van groot belang voor het bedrijfsleven. Het niveau van die basiskwaliteit is echter mede afhankelijk van het succes van de ROP's. In die zin is er sprake van een wisselwerking. De Raad stelt het op prijs wanneer in de regeringsbeslissing meer aandacht wordt besteed aan deze relatie, met name aan de in dit advies gesignaleerde problemen bij het vasthouden aan dit onderscheid voor wat betreft de verdeling van de verantwoordelijkheden. In het laatste deel van dit hoofdstuk behandelt de Raad een aantal thema's, dat bij het vasthouden van het onderscheid DALO-ROP in de opzet van dit advies onvoldoende tot zijn recht zou komen. Ruimtelijke
kwaliteit
1 9. In het verlengde van de NRP wordt in de Vierde nota meer dan in eerdere ruimtelijke ordeningsnota's aandacht besteed aan ruimtelijke kwaliteit. De Raad waardeert dat ruimtelijke kwaliteit hiermee onder de aandacht wordt gebracht. Deze aandacht dreigt in de praktijk nogal eens weg te vallen voor die onderdelen van ruimtelijke kwaliteit, die niet rechtstreeks in verband te brengen zijn met economische of sociale desiderata. De kwaliteit van de openbare ruimte is zo'n punt. De Raad acht de beschouwing over ruimtelijke kwaliteit in paragraaf 1.6. van de nota nuttig. De daar gehanteerde begrippen gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde sluiten goed aan bij het advies ten behoeve van de Vierde nota en de bijlagen daarbij. De Raad wil in dit verband nog eens wijzen op het belang van een inspirerende stedebouwkundige vormgeving (zie ook de RARO-jubileumpublicatie «Ruimte door vormgeving», 1985). De Raad is er destijds niet in geslaagd tot een operationele definitie van ruimtelijke kwaliteit te komen. De Raad constateert dat dit in de Vierde nota ook niet gelukt is. Op een aantal plaatsen in de nota wordt verhoging van ruimtelijke kwaliteit noodzakelijk geacht, soms met gebruik van sleutelwoorden als allure, representativiteit en kenmerkende eigenheid. «Het gaat om een ruimtelijke inrichting die niet alleen doelmatig, maar ook mooi moet zijn en geschikt om verdere veranderingen op te vangen» (blz. 33).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
23
Hoezeer deze omschrijving de Raad ook moge aanspreken, zij leidt niet tot een allesomvattend antwoord op de vraag of de ruimtelijke kwaliteit van ons land bij uitvoering van de Vierde nota hoger zal zijn dan hij nu is. Van verschillende zijden is daarover twijfel uitgesproken gezien het te lage niveau van investeringen, de achteruitgang van het milieu, het toenemen van criminaliteit en dergelijke. Ook de Raad is nog niet tot zo'n allesomvattend antwoord in staat, omdat ook hij geen geobjectiveerde toetsingscriteria heeft kunnen aanleggen. Wel wil de Raad de regering vragen het begrip ruimtelijke kwaliteit verder te operationaliseren en te kwantificeren, zo mogelijk reeds in de regeringsbeslissing. Ook de Raad zal trachten hieraan een bijdrage te leveren. Ruimtelijke kwaliteit zal ook een rol moeten spelen bij de herziening van structuurschetsen en -schema's. Evenals dat in de nota gebeurt, wil de Raad daarom vanuit een weinig geobjectiveerd kwaliteitsbegrip oordelen bij de afzonderlijke beleidsonderdelen. Dit neemt niet weg dat hij enkele kanttekeningen wil maken bij de wijze waarop elementen van het begrip ruimtelijke kwaliteit in de nota zijn gehanteerd. Bij de toekomstwaarde is naar de mening van de Raad teveel denadruk gelegd op de flexibiliteit. Naast flexibiliteit dient ook duurzaamheid, meer dan in de nota gebeurt, een belangrijk criterium te zijn. Functies dienen zo gekozen te worden dat zij naar verwachting lange tijd goed zullen kunnen worden vervuld. Ruimtelijke vormconcepten zullen tegen de tijd bestendig moeten zijn. Aansluiting bij de menselijke maat en de draagkracht van het milieu zijn belangrijke criteria (zie hiervoor par. 23) evenals cultuurhistorische waarden. Bij de gebruikswaarde lijkt het economische aspect in de nota overheersend. Weliswaar is dit een belangrijk aspect, toch daarnaast zal onder andere het sociale aspect de nodige aandacht dienen te krijgen. In de volgende paragraaf wordt dit verder uitgewerkt. Een hoge gebruikswaarde wordt volgens de nota bereikt als in eikaars omgeving gesitueerde functies elkaar niet hinderen maar ondersteunen. Uiteraard is dit wezenskenmerk van ruimtelijke ordening van groot belang, maar de Raad acht de kwaliteit van de vervulling van de functies zelf bijvoorbeeld de landbouwfunctie, de natuurfunctie, de kantorenfunctie van minstens zo groot belang. Ook de aanwezigheid van voorzieningen rekent de Raad hiertoe. De nota geeft daaraan wel aandacht op de hogere niveaus bijvoorbeeld de stedelijke knooppunten, maar niet of nauwelijks op de lagere niveaus de kleinere steden, de dorpen en de kleine kernen. Op deze lagere niveaus is de bereikbaarheid op korte afstand van voorzieningen wezenlijk voor de ruimtelijke kwaliteit, zoals deze door inwoners ervaren wordt. Economische groei 20. De Vierde nota is onder meer georiënteerd op economische groei en gaat ook uit van optimistische verwachtingen omtrent de economische groei op lange termijn. De Raad onderschrijft het hanteren van economische groei als één van de uitgangspunten van de Vierde nota. Sterker dan in de eerste drie nota's wordt zo in de Vierde nota de ruimtelijke ordening ten dienste gesteld van de economische ontwikkeling. Terecht wordt deze ontwikkeling in de nota in een Europese dimensie geplaatst. De Raad stemt over het algemeen in met het gestelde over de versterking van Nederland op internationaal niveau. De nota acht deze versterking noodzakelijk met het oog op een aantal ontwikkelingen en bedreigingen, zoals de verschuivingen van het economisch zwaartepunt van West-Europa naar het zuidoosten. Het is goed dat dergelijke ontwikkelingen aandacht hebben gekregen - dat ontbrak in de Derde nota - maar de Raad wil hierbij wel opmerken dat men de verschuivingen in zwaartepunten wel in relatieve proporties moet blijven zien. Bovendien is er van diverse zijden op gewezen dat zich in traditioneel door Nederland bediende economische concentraties zoals
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
24
het Roergebied een, al dan niet bewust gestimuleerde, «revival» kan voordoen op de wat langere termijn. De nota is niet alleen gericht op economische groei, maar lijkt, als antwoord op onderkende bedreigingen en als versterking van sterke punten, ook zelf het economisch perspectief van Nederland op lange termijn in te vullen. Op blz. 93 van de nota wordt het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief dan ook niet ten onrechte nationaal ontwikkelingsperspectief genoemd. De Raad rekent tot dit perspectief onder andere de internationale dienstverlening en de distributie- en veredelingsfunctie, en toerisme (Nederland-Waterland). De nota krijgt in dat opzicht een meer integraal karakter, nu vanuit het sociaal-economische facet zo'n invulling niet wordt gegeven, althans niet zo duidelijk voor de lange termijn en in een planfiguur van dezelfde zwaarte. De Raad waardeert een dergelijke ontwikkeling, maar vraagt zich af of de gewenste economische ontwikkeling voor een dergelijke termijn niet explicieter in de pkb van de Vierde nota breed ter discussie had moeten worden gesteld, zoals dat met de ruimtelijke bijdrage aan die economische ontwikkeling wel is gebeurd. De Raad is van mening dat de belangrijke internationale positie van Nederland op het gebied van transport en distributie goede kansen biedt voor een zo groot mogelijke veredeling van goederen, informatie en diensten. De samenhang tussen distributie, dienstverlening en industrie dient in het ruimtelijk beleid centraal te staan. Ten onrechte is de positie van de industrie in de Vierde nota onderbelicht gebleven. 2 1 . De Raad meent overigens met enkele insprekers dat de bijdrage aan de economische groei - hoe belangrijk op zichzelf ook - niet het enige uitgangspunt mag zijn. In de nota is het dat ook niet, getuige de «maatschappelijke, economische en technologische veranderingen» die «tot voorsorteren dwingen» en de nadruk op ruimtelijke kwaliteit en het veiligstellen van basiswaarden, maar desondanks wordt op veel plaatsen die indruk wel gewekt. Het versterken van sterke punten en het benutten van ontwikkelingskansen draagt aan die indruk bij. De ruimtelijke ordening heeft vanaf het begin mede ten doel gehad economisch zwakke of anderszins zwakke functies, waarvan het behoud noodzakelijk werd geacht, te beschermen tegen sterke functies en heeft ook steeds oog gehad voor de ruimtelijke belangen van economisch minder sterke groepen in de maatschappij. De wortels van de Nederlandse ruimtelijke ordening liggen in de bestrijding van onaanvaardbare woonomstandigheden. De nota heeft te weinig aandacht voor zwakke groepen in de maatschappij. Vaak doen zich ruimtelijke samenballingen voor van sociale problemen, vaak ook gepaard gaand met milieuproblemen. Van der Staaij (Stedebouw en Volkshuisvesting, juni 1988) heeft gewezen op de tolerantie voor contrast in de nota en de tegenstelling tussen twee typen grootstedelijkheid, het metropolitaine en het xenopolitaine milieu. Ook de Raad signaleert dat het Vierde-notabeleid leidt tot een grotere sociaalculturele en economische differentiatie van de samenleving. Op de ruimtelijke consequenties van die ontwikkeling wordt onvoldoende ingegaan. Een goede ruimtelijke kwaliteit, maar dan toegespitst op hun behoeften, is voor zwakke groepen, gezien hun veel kleinere keuzevrijheid van nog groter belang dan voor de sterke groepen in de maatschappij. De Raad denkt hierbij niet alleen aan de kwaliteit van de woning en de woonomgeving, maar ook aan het niveau van de sociaal-culturele voorzieningen in de achterstandswijken. Voor wat betreft de zwakke ruimtelijke functies - en niet alleen deze had en heeft de ruimtelijke ordening de taak om die functies op een evenwichtige wijze een plaats te geven. Daarnaast zijn in de loop der tijd andere beleidskaders ontwikkeld, die de bescherming van deze functies
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
25
tot op zekere hoogte kunnen overnemen. De Raad meent evenwel dat hier voorzichtigheid is geboden. Dergelijke sectorregelingen zijn weliswaar noodzakelijk, maar de aanwezigheid daarvan betekent nog niet dat de ruimtelijke ordening terug kan treden, zolang de ruimtelijke functietoekenning en het scheppen van ruimtelijke voorwaarden voor gewenste ontwikkelingen in het geding zijn.
Milieu 22. Zowel in de sfeer van de dagelijkse leefomgeving als in het ruimtelijke ontwikkelingsperspectief besteedt de nota aandacht aan het milieu. In hoofdstuk 2 ontbreekt deze vrijwel volledig. In dat hoofdstuk lijkt aandacht nodig voor het milieu als thema van maatschappelijke verandering. De maatschappelijke perceptie van de betekenis van het milieu en de kwantitatieve omvang van milieuproblemen zijn groter geworden. In de sfeer van de dagelijkse leefomgeving wordt in de nota gesproken over het veiligstellen van vijf basiswaarden. Een schoon milieu is daar één van. Verder is DALO 5 gericht op het zorgvuldig omgaan met grondstoffen, energie en afval in relatie tot de aanwezige ruimtelijke kwaliteiten. In het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief is een ondersteunend milieubeleid één van de elementen. Uit de nota spreekt zorg over de milieuvervuiling en over de aantasting van natuur en landschap. Voor een leefbaar Nederland zal er naast een ruimtelijk beleid een actief milieubeleid nodig zijn. Dat actieve milieubeleid zal zowel op sanering als op preventie gericht moeten zijn. Naast een algemene milieukwaliteit (die de gezondheid en het welbevinden van mensen en het voortbestaan van dieren en planten in algemene zin waarborgt) is voor een aantal specifieke gebieden een bijzondere milieukwaliteit noodzakelijk. Ruimtelijke ordening en milieubeleid moeten elkaar wederzijds ondersteunen, aldus de nota. Als het de bedoeling is om hiermede de verhouding en afstemming tussen de beide beleidsterreinen weer te geven, dan is de Vierde nota daar niet echt in geslaagd. Zulke formuleringen zullen in beginsel voor elk ander beleidsterrein kunnen opgaan. Zij zijn niet specifiek voor de verhouding milieubeleid en ruimtelijk beleid. Ook de aantekening in de nota van ondersteunde en ondersteunende beleidsterreinen maakt de discussie niet helderder. Er wordt aan voorbij gegaan dat beide beleidsterreinen als gevolgt van hun materieel object grote en vele overlappingen kennen. Beide zijn facetbeleid en kennen onderling geen hiërarchie. Belangrijker nog is dat in de tekst niet tot uitdrukking komt dat juist vanwege de overlappingen en de complementariteit beide beleidsterreinen onderling kunnen botsen en conflicteren. Het milieubeleid zal dan ook veel meer tot ruimtelijke randvoorwaarden moeten leiden dan nu in de nota is aangegeven. De Raad wijst in dit verband op zijn recente advies ten behoeve van het tweede SVV (mei 1 988), waaruit blijkt dat de verzuring tot veel stringentere randvoorwaarden aan de mobiliteit moet leiden dan uit ruimtelijke desiderata alleen zouden voortvloeien. 23. De nota gaat te weinig uit van de draagkracht van het milieu - zowel het biotische als het abiotische - op lange termijn. Nu lijkt de invulling van het thema milieu vooral een uitwerking van het eerste deel van de basisdoelstelling van het ruimtelijk beleid (de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenleving zoveel mogelijk tot hun recht doen komen) en veel minder een uitwerking van het tweede deel (de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu zo goed mogelijk waarborgen). Juist deze duurzaamheid is (naast flexibiliteit) een belangrijk kenmerk van de toekomstwaarde die met ruimtelijke kwaliteit wordt beoogd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
26
Het ontbreekt op dat punt aan een analyse en aan beleid. De voorgestane ruimtelijke ontwikkelingen worden niet getoetst aan de draagkracht van het milieu. Als algemene benadering dient het daarbij volgens de Raad niet te gaan om een ecocentrische benadering, die ieder menselijk ingrijpen in ecosystemen onmogelijk zou maken, maar om de ecologische inpasbaarheid waarbij menselijk ingrijpen is toegestaan, zolang de diversiteit en duurzaamheid van het milieu is gewaarborgd. Opvallend is verder dat de nota het economisch potentieel van Nederland in een internationale context plaatst, terwijl dat ontbreekt voor de draagkracht van het milieu. De Raad wijst in dit verband op het rapport van de World Commission on Environment and Development «Our common future» (Brundtland-rapport). Deze commissie acht een nieuw tijdperk van economische groei nodig en ook mogelijk, maar dan wel gebaseerd op het concept van «sustainable development», een beleid dat de in de natuur beschikbare hulpbronnen in stand houdt en uitbreidt. Bij de parlementaire behandeling van het regeringsstandpunt over dit rapport is aangedrongen op toepassing op ons eigen land (internalisering) van het regeringsstandpunt. Naar verwachting zal dat in het aangekondigde Nationaal Milieubeleidplan gebeuren. Terecht maakt de nota een zwaar punt van het scheppen van voorwaarden teneinde de Nederlandse economische ontwikkeling ook na de in 1992 verhevigde internationale concurrentie niet achter te laten blijven. Ook indien na 1992 gezien de aanwezige potenties eventueel zelfs een versnelde economische ontwikkeling zou optreden, mag dat volgens de Raad niet ten nadele gaan van het ilieu. Daarom moeten de randvoorwaarden nu worden vastgelegd. De nota beperkt zich nu grotendeels tot een smal ruimtelijk ontwikkelingsperspectief en schuift de oplossingen van problemen als verzuring, verstoring, vermesting, verzilting, versnippering en aftakeling van natuurwaarden af danwei door naar onder andere Nationaal Milieubeleidsplan of Natuurbeleidsplan. Weliswaar zal in deze beide plannen primair het beleid op deze terreinen moeten worden bepaald, maar de Vierde nota zal wel de ruimtelijke voorwaarden moeten scheppen voor het beleid in die plannen (en omgekeerd). In dat opzicht betreurt de Raad het vooral dat het aangekondigde Nationaal Milieubeleidsplan niet tegelijk met de Vierde nota is voorbereid en uitgebracht. Voor de gehele fysieke omgeving had dan een samenhangend beleid kunnen worden getoond. De Raad onderkent dat de regering nog een tweede kans krijgt op dit punt, namelijk bij het uitbrengen van de regeringsbeslissing over de Vierde nota, waarna regeringsbeslissing en Nationaal Milieubeleidsplan zoveel mogelijk gelijkopgaand de verdere procedure in het parlement kunnen doorlopen. De Raad adviseert deze kans maximaal te benutten. Zo spoedig mogelijk startend regelmatig overleg tussen de projectleiders voor de drie nota's (ook het Natuurbeleidsplan) lijkt daarvoor geboden. Energie 24. Binnen de Raad maar ook in de inspraak zijn vragen gerezen over de beperkte aandacht in de Vierde nota voor het energie-aspect. In DALO 5 wordt slechts gesproken over een regionale aanpak voor wat betreft het zuinig omgaan met energie en de benutting van eigen energiebronnen. Reden voor de Raad om in dit advies apart aandacht aan het thema energie te besteden. In relatie tot het nationaal ruimtelijk beleid zijn de volgende onderwerpen van belang: de toekomst van de energievoorziening, de bijdrage van de ruimtelijke ordening aan energiebesparing en de ruimtelijke inpassing van grootschalige energie-opwekking.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
27
Wat betreft de toekomstige energievoorziening vraagt de Raad zich nu reeds af of na het jaar 201 5 (wellicht reeds eerder) een trendbreuk in de energievoorziening zal (moeten) optreden. Aanwijzingen daarvoor kunnen worden ontleend aan de afnemende (energie)grondstoffenvoorraad en de milieuproblemen bij de elektriciteitsproduktie (luchtverontreiniging, effecten van het beslag op koelwatercapaciteit) alsook bij het energieverbruik (bijvoorbeeld door het autoverkeer). De Raad beveelt studie aan (in de Vierde nota aan te kondigen) naar de eventuele trendbreuk in de energievoorziening, alsmede naar de ruimtelijke implicaties ervan. Gegeven de bestaande ruimtelijke structuur en de beperkte veranderbaarheid daarvan zal binnen de zichttermijn van de nota de bijdrage die op nationaal niveau door de ruimtelijke ordening aan energiebesparing kan worden geleverd in hoofdzaak gekoppeld zijn aan het verstedelijkingsen mobiliteitsbeleid. Het energiebesparingsaspect lift daarin mee met andere motieven. Op regionaal niveau zijn er nog wat aanvullende mogelijkheden (zie verder par. 37). De indruk bij de Raad overheerst dat een ruimtelijke inrichting volgens het Vierde-notabeleid op zichzelf niet tot extra energieconsumptie leidt (De economische groei waarvan de nota uitgaat bevordert uiteraard de energieconsumptie wel). De nota doet bescheiden pogingen een dergelijke ontwikkeling juist tegen te gaan. Blijft ten slotte over de vraag of de nota (alsnog) in zou moeten gaan op de ruimtelijke inpasbaarheid van de verschillende opties, die voor de toekomstige energievoorziening nog open staan. Op nationaal niveau gaat het dan met name om de ruimtelijke (on)mogelijkheden van grootschalige elektriciteitsopwekking. Daarop toegespitst luidt de vraag in hoeverre de Vierde nota richtinggevend zal kunnen zijn voor de herziening van het Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (SEV). Integrale herziening van het SEV wordt onder meer urgent geacht vanwege de lagere groeiverwachtingen van de vermogensbehoefte en de relatieve concentratie van het basislastvermogen. Essentieel is ook dat op basis van de (nog in voorbereiding zijnde) wettelijke regeling met het SEV sturingsmogelijkheden voor de gewenste brandstofkeuze per lokatie worden verkregen. Aan dit laatste is grote behoefte. Nu is het nog zo dat de elektriciteitssector voor de korte-termijnbeslissingen tot uitbreiding van het opgesteld vermogen over wel erg ruime lokatiekeuzemogelijkheden beschikt op grond van de in het verleden aangewezen lokaties. Deze korte-termijnbeslissingen lijken tegelijk een principe-beslissing in te houden tot waarschijnlijk de kolen-optie als belangrijkste bron van elektriciteitsopwekking op de lange termijn. De milieuhygiënische en ruimtelijke bezwaren van een grote uitbreiding van het kolenvermogen in Nederland rechtvaardigen naar het oordeel van de Raad een hernieuwing van de discussie over de toekomstige elektriciteitsvoorziening. Dit is ook van belang met het oog op de wederzijdse beïnvloeding van functies (denk aan koelwater). De beperkte betekenis van ruimtelijke overwegingen (vergeleken met milieu-, energiepolitieke en financiële) maken de Vierde nota echter niet het geëigende kader voor een dergelijke discussie. De Raad kan dan ook billijken dat in de Vierde nota geen uitspraken zijn gedaan over de op korte termijn te nemen beslissingen over de elektriciteitsvoorziening. 25. Een vorm van elektriciteitsopwekking waarvoor tot nu toe op nationaal niveau geen lokatiekeuzen zijn gedaan, betreft de windenergie. De Vierde nota beschouwt windenergie als een regionale energiebron. Voor de korte termijn kan de Raad dit oordeel volgen. De ontwikkeling van windenergie wijst er toch wel op, dat in het kader van de herziening van het SEV lokatievraagstukken aan de orde zullen komen voor grootschalige windenergieparken. Vestiging van dergelijke parken betekent
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
28
een drastische herstructurering en landschappelijke en visuele verandering van forse oppervlakten landelijk gebied en/of grote wateren. Vooralsnog schat de Raad de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden van grote windenergieparken als zeer gering in. Dit neemt niet weg dat de Raad het op prijs zou stellen wanneer aan de Vierde nota op het punt van de ruimtelijke inpassing van de grootschalige ontwikkeling van windenergie richtinggevende uitspraken voor het nieuwe SEV worden toegevoegd. Deze uitspraken kunnen worden ondergebracht in ROP 5 (Nederland-Waterland) en ROP 6 (Behoud en vernieuwing in het landelijk gebied). Basismateriaal daarvoor is reeds voorhanden met de RPD-studierapporten «Grote Wateren» en «Ruimte voor Wind». Infrastructuur
en verkeer en vervoer
26. In de NRP nam de infrastructuur als voornaamste drager van de ruimtelijke beelden een dominante plaats in. In vergelijking daarmee is de rol van de infrastructuur in de Vierde nota naar het oordeel van de Raad terecht wat minder bepalend. De ruimtelijke inrichting van ons land wordt immers niet alleen door de infrastructuur bepaald. Tegelijk valt niet te ontkennen dat de ruimtestructurerende werking van infrastructuur groot kan zijn. De Vierde nota legt de nadruk vooral op de betekenis van infrastructuur voor de ontwikkeling en spreiding van economische activiteiten in Nederland, vooral in internationaal opzicht. De Raad heeft daarbij waardering voor de pogingen die (ook) in de Vierde nota zijn te herkennen om ruimtelijk vorm te geven aan de vernieuwing in het denken over infrastructuur in termen van netwerken en knooppunten. Deze waardering betreft met name de manier waarop de hoofdtransportassen een ruimtelijke betekenis krijgen. Uitgaande van het door de Raad onderschreven streven naar functionele scheiding van verkeerssoorten voegt de Vierde nota aan de hoofdtransportassen een extra kwaliteit toe. De Raad meent dat vooralsnog met een aanduiding van het gewenste kwaliteitsniveau van de hoofdtransportassen kan worden volstaan. De (infrastructurele) maatregelen die voor de hoofdtransportassen worden voorgestaan, kunnen bovendien niet los worden gezien van de (sturende) maatregelen in het kader van het mobiliteitsbeleid. De grootste bereikbaarheidsproblemen doen zich immers voor in die gebieden waar het (inter)stadsgewestelijk verkeer zich op de hoofdtransportassen (dit geldt voor weg en rail) vermengt met het doorgaande zakelijk verkeer en vervoer (zie voor wat betreft de scheiding van verkeerssoorten op de hoofdtransportassen par. 49). Tegen deze achtergrond werkt het onderscheid tussen DALO's en ROP's voor de sector verkeer en vervoer versluierend. Dit onderscheid leidt er ook toe dat te weinig aandacht wordt gegeven aan de vaarwegen. Deze kunnen in de toekomst ook in het binnenlands vervoer een belangrijke en milieuvriendelijke rol (blijven) spelen, gegeven de hoge druk op het wegen- en spoorwegnet. 27. De financiële prioriteitstelling is, wat de infrastructuur betreft, in de nota vooral gericht op de hoofdtransportassen. De Raad tekent daarbij aan dat voor de eerstkomende jaren de urgentie van maatregelen ligt op het (inter)stadsgewestelijke en stedelijke niveau. In relatie tot de verkeersafwikkeling treden daar de grootste bereikbaarheidsproblemen op. Het vereiste kwaliteitsniveau van de hoofdtransportassen hangt derhalve vooralsnog primair af van het beleid ten aanzien van de geleiding van de mobiliteitsontwikkeling. Het DALO- en ROP-beleid gaan op dit punt hand in hand. In de Vierde nota wordt dit samengaan naar het oordeel van de Raad op een aantal punten nog onvoldoende onderkend.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
29
Aan de mogelijke intercity-plus- en hogesnelheidslijnen zal prioriteit worden gegeven bij het opheffen van knelpunten in het spoorwegnet (ROP 3.5.). In de toelichting wordt echter gesteld dat voor deze netwerken geen extra middelen beschikbaar zijn, zodat voor de eventuele realisatie herschikking van rijksmiddelen zal moeten plaatsvinden. De Raad constateert hierin een onjuiste tegenstelling. Opheffen van knelpunten in het spoorwegnet is immers al vanuit het mobiliteitsbeleid hoogst nodig voor de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het (inter)stadsgewestelijk railvervoer. Dan ontstaat tevens meer verkeersruimte voor het lange-afstandsrailvervoer. Tegen deze achtergrond heeft de Raad met waardering kennis genomen van de stapsgewijze aanpak in de NS-lange termijnvisie «Rail 21». De Raad zal deze visie betrekken bij zijn advisering over het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Opvallend is dat in de nota geen financiële belemmeringen worden geconstateerd ten aanzien van de in ROP 3.4. aangekondigde, met prioriteit in te zetten, maatregelen met betrekking tot de hoofdtransportassen voor het wegverkeer. En dat terwijl het ook hier in de meeste gevallen zal gaan om investeringen, waarin via de markt niet wordt voorzien. De Raad ziet hierin zijn al vaker naar voren gebrachte bezwaar van ongelijkwaardige en gescheiden financieringsstructuren voor wegen respectievelijk spoorwegen bevestigd. Een geïntegreerde financieringsstructuur en verhoging van het investeringsniveau in de sfeer van de mobiliteit vormen voor de Raad de oplossing voor dit probleem (zie het recente advies ten behoeve van het tweede SVV). Overigens geldt ook voor deze prioriteitstelling dat de noodzaak van maatregelen niet los kan worden gezien van het mobiliteitsbeleid. Dat is er immers op gericht het autogebruik in met name het woonwerkverkeer terug te dringen (zie verder par. 36), waardoor op de hoofdtransportassen de noodzakelijke verkeersruimte (vlotte doorstroming) ontstaat voor het goederenvervoer en zakelijk verkeer. Tegen deze achtergrond is de Raad op dit moment nog niet overtuigd van de noodzaak van een doorstroomroute. De Raad sluit niet uit dat het op den duur naar dergelijke oplossingen (topvoorzieningen) voor het internationale verkeer en vervoer toe gaat. Beoordeeld naar de situatie van vandaag lopen in ROP 4.5. het doel (scheiding van verkeerssoorten) en het middel (doorstroomroute) naar het oordeel van de Raad nog teveel door elkaar. De beeldvorming in de Vierde nota draagt waarschijnlijk bij aan de indruk, dat de doorstroomroute een veel omvattender idee is dan het - zoals nu al gebeurt - op kleine schaal, daar waar zich knelpunten voordoen (Utrecht, Van Brienenoordbrug) van elkaar scheiden van de verschillende verkeersstromen. Daar de ruimtelijke ordening met het idee van de doorstroomroute komt, meent de Raad dat de nota zich ook bewust moet zijn van de directe en indirecte ruimtelijke effecten. Om er enkele te noemen: toenemende verplaatsingsafstanden, belasting van het onderliggende wegennet door sluipverkeer, druk op economische activiteiten bij de aansluitpunten, druk op extra aansluitingen, concurrentie met het intercity-plus-net, kans op bedrijfsverplaatsingen naar buiten de Randstad (in verband met de kosten van het berijden van de doorstroomroute).
III. DE DAGELIJKSE LEEFOMGEVING Het veiligstellen van basiswaarden 28. De Raad heeft met waardering kennis genomen van de aandacht in de nota voor de dagelijkse leefomgeving. Terecht wordt de primaire verantwoordelijkheid voor de dagelijkse leefomgeving bij de burgers zelf en daarop aansluitend de gemeenten en de provincies gelegd. Een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
30
belangrijk beoordelingscriterium voor de Raad is of die overheden ook in de gelegenheid worden gesteld die verantwoordelijkheid waar te maken. Met name op het niveau van de dagelijkse leefomgeving is beleid aan de orde waarin de markt niet altijd voorziet. Daarbij gaat het vooral om het veiligstellen van bepaalde basiswaarden in de samenleving, die ruimtelijk gezien van belang zijn. De Raad kan zich geheel verenigen met dit streven. De nota heeft daarvoor veel minder aandacht dan voor het zogenaamde voorsorteren op de 21ste eeuw. De Raad is echter van mening dat het beleid van de rijksoverheid zich voor wat betreft de basiswaarden niet kan beperken tot het aangeven van perspectieven en ondersteunende maatregelen. Het veiligstellen van basiswaarden wordt in de nota zwaar onderschat. De regering gaat ervan uit dat dit beleid grotendeels met de bestaande bevoegdheden (en middelen) gerealiseerd kan worden. Naar de mening van de Raad worden de achterstanden voor wat betreft onder meer de kwaliteit van het milieu, alsmede voor wat betreft de stadsvernieuwing niet verkleind. De financiële stadsvernieuwingsinspanning wordt weliswaar op hetzelfde niveau gehandhaafd, maar door de verbreding van het begrip stadsvernieuwing tot stedelijke vernieuwing dreigt meer gedaan te moeten worden met dezelfde hoeveelheid geld. Ook herstel en verbetering van de naoorlogse woning- en voorzieningenvoorraad zal naar de mening van de Raad grotere inspanningen vergen dan waarmee nu rekening wordt gehouden. In dit verband kan onder meer verwezen worden naar de kwalitatieve woningregistratie. Het is van belang dat in de regeringsbeslissing bij het niveau van de basiswaarden de ondergrens waarover in de nota gesproken wordt zo mogelijk wordt gekwantificeerd. Dat kan bijvoorbeeld aan de hand van de kwalitatieve woningregistratie, de onderhoudstoestand van de riolering en dergelijke. De omschrijving van een noodzakelijk niveau van basiswaarden is ook van belang voor de burger, voor wie de Vierde nota uiteindelijk ook geschreven is. De burger heeft wat dat betreft ook zelf verantwoordelijkheden, maar hij moet ook de gemeentelijke en provinciale overheid op het (niet-)realiseren van een bepaald kwaliteitsniveau kunnen aanspreken. Opvallend is dat in het hoofdstuk over de dagelijkse leefomgeving (DALO) niet veel aandacht wordt besteed aan het belang van een goede kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving voor de bedrijven. Ook zij hebben belang bij een goed vestigingsklimaat. De dagelijkse leefomgeving bepaalt mede de aantrekkelijkheid voor buitenlandse investeringen. In par. 13 en 14 is reeds op het voorwaardenscheppende en voorwaardenstellende karaktervan de nota ingegaan. Voor de diverse soorten bedrijven, ook binnen bijvoorbeeld het midden- en kleinbedrijf, zijn deze voorwaarden verschillend. Meer aandacht voor deze voorwaarden is gewenst. Het wonen (DALO 1) 29. De opmerking van de Raad in het advies ten behoeve van de Vierde nota dat voorlopig rekening zal moeten worden gehouden met een behoorlijke kwantitatieve woningvraag wordt door de cijfers in de Vierde nota ondersteund. De recente demografische gegevens leiden tot de conclusie dat tot het jaar 201 5 nog 1,5 miljoen woningen zullen worden bijgebouwd. Dat leidt tot een aanzienlijk ruimtebeslag. Daarnaast zal naar de mening van de Raad de vervangende nieuwbouw ook nog enig extra ruimtebeslag vragen. De Vierde nota geeft de ruimtebehoefte tot het jaar 2000 aan. Die is groter dan in de SSG werd aangenomen. De constatering dat van de 1,5 miljoen woningen er bijna één miljoen in de Randstad zouden moeten worden gebouwd, gekoppeld aan het gegeven dat de uitbreidingsbehoefte tot aan het jaar 2000 gemiddeld twee keer zo hoog zal zijn als in de periode daarna, heeft - zoals uit het hoofdlijnenrapport blijkt - nogal wat reacties losgemaakt, waarin getwijfeld
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
31
wordt aan de realiseringsmogelijkheden. Ook de Raad heeft zeer ernstige twijfel aan de mogelijkheden tot het jaar 2000 (de periode daarna is thans op dit punt nog niet goed te beoordelen). Het verstedelijkingsbeleid zou op dit punt wel eens kunnen vastlopen. Ook indien maximaal gebruik wordt gemaakt van de in de SSG geschetste ontwikkelingsrichtingen is onvoldoende ruimte aanwezig voor de bouw van circa 600000 woningen in de Randstad tot het jaar 2000. In sommige stadsgewesten zullen - in aanvulling op de SSG - op korte termijn nieuwe bouwlokaties onvermijdelijk zijn en/of zal eventueel de taakstelling van de in deze stadsgewesten gunstig gelegen groeikernen in opwaartse richting moeten worden bijgesteld. De Raad acht het noodzakelijk dat - mede op basis van de resulta - ten van de tripartite werkgroepen bouwscenario's in de stadsgewesten van de vier grote stedenin de regeringsbeslissing de woningbehoeftecijfers in de Randstad nauwkeuriger en gespecificeerd naar stadsgewest worden geformuleerd. Daarbij zal dan de relatie met de ontwikkelingsrichtingen in de SSG moeten worden aangegeven. Daaruit zal blijken dat de SSG, dan inmiddels de geïntegreerde schets, moet worden herzien. Zoals gesteld zal voor die herziening vanzelfsprekend een afzonderlijke pkb-procedure gevolgd moeten worden. 30. Het gebrek aan geschikte bouwlokaties, de nagestreefde groei van het aantal vrije-sectorwoningen en de loskoppeling daarvan van de contingentering, de planologische overcapaciteit in verschillende suburbane gemeenten en de in de Vierde nota gesignaleerde spanning op de woningmarkt kunnen leiden tot ongewenste suburbanisatie. De nota biedt daarop als antwoord dat geschikte lokaties voor sociale én vrije-sectorwoningbouw \r\ een gunstige concurrentiepositie zullen worden gebracht ten opzichte van lokaties buiten de stadsgewesten en dat dit uitgangspunt zal zijn bij de toedeling van grondkostensubsidies. Dit raakt een principieel punt doordat de lokatiesubsidie in dat geval ook voor vrije-sectorwoningen van toepassing wordt. De Raad onderschrijft dat het noodzakelijk is naast een beperkend beleid via streek- en bestemmingsplannen ook een stimulerend beleid via subsidies op de grondkosten te voeren om vanuit ruimtelijke ordeningsoogpunt gunstig gelegen lokaties concurrerend te laten zijn ten opzichte van ongunstig gelegen lokaties. Daarnaast ondersteunt de Raad het streven om in kleinere gemeenten de koppeling contingentering-bouw vrije-sectorwoningen te handhaven. Hoezeer ook het streven naar een evenwichtige samenstelling van het stadsgewestelijk woningaanbod ondersteund wordt, de Raad vraagt zich wel af of de vergroting van het aandeel van de vrije-sectorbouw (blijkens uitlatingen van de staatssecretaris tot 50% van het totale bouwprogramma) wel via de markt tot stand zal komen. De Raad verwacht dat vooral voor wat betreft de vervangende nieuwbouw, maar ook bij de uitbreiding een aanzienlijke vraag naar sociale woningbouw ten behoeve van lagere-inkomensgroepen zal blijven bestaan. Aan deze vraag moet worden voldaan. Het kan niet zo zijn dat volkshuisvestingsdoelstellingen ondergeschikt worden gemaakt aan ombuigingstaakstellingen. In de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig wordt een nadere onderbouwing geleverd van de regeringsvoornemens. Dat is ook het kader om nader te definiëren wat precies bedoeld wordt met het blijven zorgen voor de volkshuisvesting van de lagere-inkomensgroepen, zoals in de Vierde nota als prioriteit wordt aangegeven. De Raad heeft over de Nota Volkshuisvesting een adviesaanvraag ontvangen. 3 1 . Bij de besluitvorming over grote bouwplaatsen blijven de in de SSG opgenomen lokatiecriteria van kracht, zij het dat extra benadrukt wordt dat (naar de Raad aanneemt krachtiger dan voorheen) wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat in ernstige mate rekening wordt gehouden met de aansluiting op openbaar-vervoervoorzieningen. De
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
32
Raad heeft, zoals in het advies over de SSG reeds werd gesteld, geen behoefte aan het op voorhand prioriteit geven aan de lokaties die grenzen aan het stedelijk gebied boven de verder weg gelegen lokaties. Dit doet mogelijk afbreuk aan het streven naar aansluiting op (hoogwaardige) openbaar-vervoervoorzieningen. De Raad wenst de lokatiecriteria in samenhang te bezien. Ook de financiële uitvoerbaarheid dient breed bezien te worden. Bij lokaties die goed scoren op vier criteria, maar waar de grondkosten excessief hoog zijn zou de besparing die dergelijke bouwlokaties geven op uitgaven voor de hoofdinfrastructuur aangewend moeten worden voor extra grondkostensubsidies. Inmiddels zijn de hoofdlijnen bekend van de Subsidieregeling Grote Bouwlokaties. Deze regeling - naast bestaande instrumenten als lokatiesubsidie en stadsvernieuwingsfondsen - geldt voor nieuwe bouwlokaties, die vanaf 1990 in uitvoering worden genomen. Aan de eis «1000 woningen in vijf jaar per lokatie in binnenstedelijk gebied» is in sommige steden moeilijk te voldoen. Dit leidt naar de mening van de Raad al snel tot het aanwijzen van buitenstedelijke lokaties in plaats van een aantal kleinere binnenstedelijke lokaties. Bovendien is de complexiteit van binnenstedelijke lokaties veel groter. Dat leidt tot een cumulatie van problemen. Ondanks de iets gunstiger subsidieregeling dan bij buitenstedelijke lokaties vermoedt de Raad dat de eigen gemeentelijke financiële bijdrage, bijvoorbeeld uit het stadsvernieuwingsfonds, bij binnenstedelijke lokaties groter zal zijn. De Raad vindt dat ongewenst. De financiële meerjarenramingen geven aan dat - uitgaande van maximale subsidies - jaarlijks voor tussen de 2000 en 5000 woningen gebruik kan worden gemaakt van deze subsidie. Dat is volstrekt onvoldoende. De nota geeft dat zelf ook enigszins aan en verwijst naar de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. De Raad zal in zijn advies over die nota nader op deze problematiek ingaan. Steden in beweging (DALO 2) 32. In zijn advies ten behoeve van de Vierde nota benadrukte de Raad dat in de Vierde nota het thema stedelijke vernieuwing in brede zin uitgewerkt diende te worden en dat de gemeenten de mogelijkheid moet worden gegeven om dat beleid nader in te vullen en uit te voeren. In grote lijnen kan ingestemd worden met de tekst van deze DALO. Het onderscheid in consolidatie, stagnatie- en expansiegebieden kan analytisch verhelderend werken, maar moet niet te star worden gehanteerd. De driedeling is vooral gebaseerd op functionele kwaliteit en gaat daarmee wat voorbij aan discrepanties met de bouwtechnische kwaliteit. Door naast de verouderde bedrijfsterreinen als categorie alleen (een deel van) de na-oorlogse wijken als stagnatiegebied aan te merken bestaat het gevaar van stigmatisering van de na-oorlogse wijken. Bovendien kan onbedoeld de hier en daar bestaande indruk worden versterkt dat de stadsvernieuwingsachterstand in de oude wijken inmiddels is weggewerkt. Overigens kan de Raad instemmen met het bevorderen van voorbeeldprojecten in de naoorlogse wijken. In zijn advies over de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig zal de Raad nader ingaan op de problematiek van de naoorlogse wijken en de vraag of het bestaande instrumentarium toereikend is. Voor wat betreft de stagnerende bedrijfsterreinen kan verwezen worden naar het recente Raadadvies (9 december 1987) terzake. De Raad wacht in dit verband de eventuele herziening van de sleutel voor de verdeling van de gelden over de stadsvernieuwingsfondsen af. Een vraagteken is op zijn plaats bij de constatering in de Vierde nota dat op termijn de stadsvernieuwingsfondsen door de gemeenten steeds meer worden ingezet voor de gehele bebouwde kom. De Raad constateerde immers in voornoemd advies dat de stadsvernieuwingsfondsen primair
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
33
zijn bedoeld voor het inhalen van een achterstand en niet zozeer voor stedelijke vernieuwing. Pas na het inhalen van die achterstand ligt een andere aanwending in de sfeer van de stedelijke vernieuwing in de rede. Vooralsnog zal een fonds voor stedelijke vernieuwing (zie ROP 4) op een andere wijze gevoed moeten worden. Daarbij wil de Raad benadrukken dat aan stedelijke vernieuwing niet alleen een ruimtelijke component zit. De Raad meent dat - gezien de in de Vierde nota aangegeven verschuiving in het uitgavenpatroon 1988-201 5 ten gunste van functionele verjonging - voor de middelen ten behoeve van de stedelijke uitbreiding eenzelfde redenering gevolgd kan worden als voor de stadsvernieuwingsmiddelen. Die middelen kunnen op den duur ook verschuiven in de richting van stedelijke vernieuwing. De openbare ruimte (DALO 3) 33. De Raad is verheugd over de toenemende aandacht op gemeentelijk niveau voor de kwaliteit van de inrichting van de openbare ruimte. Terecht wordt hieraan ook in de nota aandacht besteed. De zorg voor de openbare ruimte ligt primair bij de gemeentebesturen, maar de verloedering van de openbare ruimte neemt hier en daar dermate ernstige vormen aan dat een signaal in een rijksnota op zijn plaats is. Het in de nota geïntroduceerde instrument voorbeeldplannen, dat mogelijkheden biedt voor het rijk om stimulerend op te treden, is bij uitstek geschikt voor dit beleidsterrein. Daarnaast is ook een financiële erkenning door het rijk van de problematiek op zijn plaats. De grootste bedreiging voor de kwaliteit van de openbare ruimte wordt gevormd door (de toename van) het autobezit, (mogelijke toename drie miljoen auto's ten opzichte van het huidige niveau). De leefbaarheid en herkenbaarheid van binnensteden en niet minder die van de woonwijken vragen om oplossingen om de stilstaande auto zoveel mogelijk uit het straatbeeld te verwijderen. In dit kader wil de Raad het autobezit als zodanig niet ter discussie stellen. Wel plaatst de Raad enige vraagtekens bij de mogelijke toename van het autobezit met drie miljoen op grond van demografische en economische ontwikkelingen. Een mogelijke aanzienlijke kostenstijging van het autogebruik kan ook het autobezit beïnvloeden. Het gebrek aan parkeerruimte in dichtbevolkte, oudere stadswijken kan daar de groei van het autobezit belemmeren. Desondanks zal over het geheel genomen de toename van het autobezit aanzienlijk zijn. Dat stelt - met het oog op een goede leefomgeving hoge eisen aan allerlei oplossingen zoals gebouwde parkeervoorzieningen. De Raad is het in hoofdlijnen eens met de beschrijving van de kwaliteit van de openbare ruimte, die in de nota gerelateerd wordt aan verbindingsroutes en ontmoetingsplaatsen. Wel wil hij wijzen op het gevaar daarbij te veel de werkenden centraal te stellen. Een beleid dat voorsorteert op de 21ste eeuw moet, uitgaande van het tijdbudget van een individu, ook rekening houden met efficiënte combinatiemogelijkheden van beroepsarbeid met huishoudelijk werk en verzorging, ontspanning en scholing. De kwaliteit van de ontmoetingsplaatsen en verbindingsroutes dient dan ook mede afgestemd te worden op een gevarieerd aanbod van voorzieningen en werken, een adequaat openbaar vervoer en een sociaal veilige omgeving De voorbeeldprojecten voor onderhoud en vormgeving van de openbare ruimte dienen mede hierop gericht te zijn (zie ook par. 60). Meer in het algemeen wil de Raad wijzen op de noodzaak om in het ruimtelijk beleid rekening te houden met veranderende tijdbestedingspatronen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
34
De geleiding van de mobiliteitsontwikkeling
(DALO 4)
34. De bijdrage van het ruimtelijk beleid aan de gewenste mobiliteitsontwikkeling concentreert zich op de beïnvloeding van de processen, die de mobiliteit genereren. Meer toegespitst gaat het dan om de inzet (en eventuele mogelijkheden tot versterking daarvan) van het ruimtelijke-ordeningsinstrumentarium met betrekking tot de lokatieplanning van wonen, werken en voorzieningen. Beide elementen (lokatiebeleid en inzet instrumentarium) staan in DALO 4 centraal. De Raad kan met het perspectiefVan DALO 4 instemmen, behoudens het volgende. In het perspectief lijkt een negatieve benadering besloten te liggen ten aanzien van de bereikbaarheid van voorzieningen voor allerlei verplaatsingen die geen zakelijk motief hebben. Ook deze bereikbaarheid moet prioriteit krijgen. In de wijze waarop mist de Raad in de opsomming een beïnvloeding van de vervoerwijzekeuze ten gunste van het openbaar vervoer en vooral ook het langzaam verkeer. Ook mist de Raad de milieuoverwegingen, zoals in de paragraaf Milieu aan de orde zijn gesteld. Voor het overige sluit de gekozen benadering goed aan bij eerdere raadsadviezen terzake. Waar het op aan komt is de uitwerking. Voor dit onderdeel van de dagelijkse leefomgeving kan op rijksniveau niet worden volstaan met het aangeven van perspectieven en ondersteunende maatregelen. De bereidheid tot beïnvloeding van de (auto)mobiliteit zal in de eerste plaats uit een sturend rijksbeleid moeten blijken. De Vierde nota stelt immers zelf: Nederland heeft niet de ruimte om het autoverkeer onbegrensd te laten groeien. Het perspectief van DALO 4 zal derhalve door de verschillende elementen van het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief dienen te worden ondersteund. Met andere woorden: de ROP's dienen te voldoen aan de uitgangspunten van het mobiliteitsbeleid zoals geformuleerd in DALO 4. 35. Bevorderen dat bedrijven en voorzieningen met een bepaald mobiliteitsprofiel terecht komen op lokaties met een bijbehorend bereikbaarheidsprofiel acht de Raad een goede zaak. De situering van het werken is voor de vervoerwijzekeuze waarschijnlijk in veel gevallen nog bepalender dan de plaats van de woning. Vooral het natransport blijkt een belangrijke factor te zijn in de keuze of men per auto dan wel per openbaar vervoer naar het werk reist. De Raad wil op enkele zaken attenderen, waar men zich bij de uitwerking van dit hem aansprekende idee van bewust moet zijn. In de eerste plaats kan het een probleem opleveren dat 90% van de bedrijfslokaties er nu al ligt. Daar staat tegenover dat veel lokaties nog niet (volledig) zijn opgevuld en dat bedrijfsvestiging een zeer dynamisch gebeuren is, waarbij niet alleen het mobiliteitsprofiel van bedrijven voortdurend kan wijzigen, maar ook de aan lokaties te stellen bereikbaarheidseisen. Tegenover een kwantitatief voldoende voorraad staat een groot gebrek aan kwalitatief hoogwaardige bedrijfslokaties. De aandacht in de nota voor laatstgenoemde terreinen is terecht, maar ontslaat de overheid niet van de verplichting ook de aantrekkelijkheid van de nu minder goed scorende bedrijfsterreinen te vergroten, bijvoorbeeld door middel van verbetering van het bereikbaarheidsprofiel. De indeling in A,B en C-lokaties is voor de Raad dan ook geen star gebeuren. Het is bij dit alles niet alleen zaak om de juiste bedrijven op de juiste plaats te krijgen, de daarbij veronderstelde keuze van vervoerwijze in het woonwerkverkeer dient in de praktijk ook daadwerkelijk op te treden. Voorkomen moet worden dat de gebruikers van een lokatie met verschillen in mobiliteitsprofielen (kantoren, industrie, voorzieningen) elkaar in de weg gaan zitten. Wat deze zaken betreft verwacht de Raad de grootste problemen bij de B-lokaties, die zowel goed per openbaar vervoer als over de weg zijn of nog zullen worden ontsloten. Deze lokaties liggen overwegend langs de stadsranden en hebben veelal een gemengde bezetting. In het verleden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
35
hebben dergelijke lokaties wegens een matige bereikbaarheid per openbaar vervoer een sterke groei van het autogebruik te zien gegeven bij bedrijven en instellingen die naar deze lokaties verhuisden. Beïnvloeding van het autoverkeer is nodig om een betere benutting van de te bieden openbaar-vervoervoorzieningen te krijgen en de noodzakelijke bereikbaarheid over de weg voor bedrijfsvestigingen veilig te stellen (voorbeeld: Amsterdam-ZuidOost). Verbetering van de bereikbaarheid per openbaar vervoer zal voor de B-lokaties niet alleen in versterking van de hartophart-verbindingen moeten worden gezocht, maar vooral ook in versterking van de tangentiële verbindingen en in creatieve oplossingen als het 1000-bussenplan, voor meer rechtstreekse verbindingen tussen woon- en werklokaties. De Raad stelt voor DALO 4.2. in deze zin aan te vullen. Het is de bedoeling om de te maken afspraken met gemeenten en provincies ook betrekking te laten hebben op een versterkte inzet van het ruimtelijke-ordenings- en het milieu-instrumentarium. De Raad heeft zich proberen in te leven in wat hieronder kan worden verstaan. In streek- en bestemmingsplannen kunnen de verschillende types lokaties worden aangeduid, waarbij tevens de samenhang met het woonlokatiebeleid in het oog kan worden gehouden. Bij lokatiespecifiek instrumentarium kan aan het gronduitgiftebeleid worden gedacht. Voor het overige acht de Raad het reëel om van het beschikbare instrumentarium slechts beperkte sturingsmogelijkheden te verwachten. Voor bedrijven geldt dat de bereikbaarheid een primaire noodzaak is. Als daaraan wordt voldaan gaan andere factoren een grotere rol spelen bij de vestigingsplaatskeuze. Het beperken van de keuzevrijheid ten aanzien van een vestigingsplaats kan bedrijven naar elders doen uitwijken. Zeker in een situatie waar er voor een bepaald bedrijfsterrein weinig belangstelling is, zullen gemeenten niet snel geneigd zijn nadere eisen te stellen. De gemeenten zijn wat dat betreft concurrenten van elkaar. De Raad is van oordeel dat ook hier alleen door een zeer goede samenwerking op agglomeratieniveau gemeenten er in zullen slagen tot een optimale benutting van het totaal aan bedrijfslokaties binnen een agglomeratie te komen. De Raad beschouwt DALO 4.2. beslist niet als een los idee. Het A,B,C-lokatiebeleid dient dan ook in de ROP's te worden voortgezet. Ook dit beleid is voor de Raad bepalend voor het functioneren als stedelijk knooppunt. De centrumfunctie die stedelijke knooppunten hebben kan alleen tot zijn recht komen bij een goede bereikbaarheid. Concentratie van voorzieningen roept immers ook al meer mobiliteit op. Daar waar het rijk de mogelijkheid heeft vestiging van grootschalige publieke voorzieningen en bepaalde bedrijfssectoren ten gunste van de stedelijke knooppunten te beïnvloeden, dienen in overleg met de stedelijke-knooppuntgemeenten tevens voorwaarden gesteld en geschapen te worden voor de juiste lokatie binnen het knooppunt. De stedelijke knooppunten zijn volgens de Raad een zorgvuldige uitwerking van DALO 4.2. aan zichzelf verplicht. 36. De Raad is het volmondig met de regering eens dat een beleid gericht op beïnvloeding van het autoverkeer een onmisbaar element vormt bij de geleiding van de mobiliteitsontwikkeling. De toevoeging dat het vooral gaat om beperking van het autogebruik in het woonwerkverkeer, acht de Raad op haar plaats. Als belangrijkste middel noemt de Vierde nota prijsbeïnvloeding, volgens de Raad terecht ruim uitgelegd: het woon-werkverkeer is gevoelig voor de hoogte van de reiskosten mits een kwalitatief voldoende aantrekkelijk openbaar vervoer voorhanden is. In DALO 4.2 is hier terecht een beleidsuitspraak over opgenomen. Daarbij hoort de erkenning dat deze forse stimulans ook financieel vertaald moet worden. Daarnaast zijn twee elementen (betaald parkeren en roadpricing) uit het Bereikbaarheidsplan Randstad in DALO 4.3 verwoord. De Raad wil in dit verband nog eens wijzen op zijn bezwaren tegen het Bereikbaar
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
36
heidsplan, kritiek die naar het oordeel van de Raad ook de ruimtelijke ordening zich zou moeten aanrekenen. In hoofdlijnen komt deze erop neer (zie het advies ten behoeve van het tweede SVV, opgesteld onder andere naar aanleiding van het Bereikbaar heidsplan Randstad) dat het Bereikbaarheidsplan een integrale aanpak mist, met als gevolg dat van het gekozen maatregelenpakket slechts geringe verschuivingen in de mobiliteitsontwikkeling (en pas op middellange-termijn optredend) mogen worden verwacht. De belangrijkste troefkaart voor deze verschuiving heet roadpricing. In bovengenoemd advies achtte de Raad roadpricing uit oogpunt van ruimtelijke ordening in beginsel aantrekkelijk vanwege de mogelijkheid van regulering van het autoverkeer naar plaats en tijd. De Raad achtte de praktische uitvoerbaarheid en de kosten nog zeer onzeker en meende daarom dat alternatieve mogelijkheden voor afremming van ongewenste vormen van automobiliteit blijvend serieuze overweging verdienen. De Vierde nota neemt dit systeem van elektronische tol, onder verwijzing naar verdere uitwerking in het tweede SVV, over met alle onzekerheden vandien. De nota plaatst deze maatregel overigens, naar het oordeel van de Raad terecht, in het streven naar beïnvloeding van het autoverkeer naar plaats en tijd (in het Bereikbaarheidsplan is roadpricing primair een financieringsbron). Als bij roadpricing echter geen automobiliteitsremmend effect optreedt (dus alleen spreiding van het autoverkeer naar plaats en tijd) biedt de maatregel geen oplossing voor het milieubeleid ten aanzien van de verzuring. Wil de geschatte autogebruiksreductie van 10 tot 20% gerealiseerd worden dan dient, zoals de Vierde nota zelf reeds onderkent, een aantrekkelijk alternatief in de vorm van kwalitatief goed openbaar vervoer voorhanden te zijn. Dit brengt de Raad op een meer algemeen punt. Het is jammer dat in de Vierde nota geen poging is gedaan een maatregel als elektronische tol in te bedden in een bredere visie op het functioneren van het verkeers- en vervoersysteem (zie verder par. 26 en 27). Dit is ook voor de ruimtelijke ordening van belang. Met betrekking tot roadpricing gaat het dan vooral om het tegengaan van ongewenste neveneffecten zoals toename van het sluipverkeer en verplaatsing van economische activiteiten naar buiten het heffingsgebied. Als het systeem van elektronische tol goed werkt zou dit bijvoorbeeld tot gevolg kunnen hebben dat de in ROP 4.5 opgenomen suggestie van een doorstroomroute voor het zakelijk verkeer en het goederenvervoer naar de achtergrond verdwijnt (zie over de doorstroomroute verder par. 27). De Vierde nota dient dergelijke samenhangen in de beleidsuitspraken beter te onderkennen en richting aan de afweging te geven. De Vierde nota legt overigens volgens de Raad terecht bij de beleidsuitspraken een zwaarder accent op het parkeerbeleid. Dit parkeerbeleid vereist dan echter wel een harmonisatie op de schaal van agglomeratie of zelfs stadsgewest, om ongewenste effecten van getroffen maatregelen te voorkomen. Zorgvuldig omgaan met grondstoffen en afval (DALO 5) 37. Zorgvuldig omgaan met grondstoffen, energie en afval staat als uitgangspunt ook voor de Raad buiten kijf. Dat in deze ook de regionale verantwoordelijkheden nadrukkelijk aandacht krijgen is op zichzelf een goede zaak. Gedeelten van de tekst van de pkb en de nota zelf geven de Raad echter de indruk dat de regionale benadering in zijn algemeenheid teveel uitgaat van kleinschaligheid, neigend naar gesloten systemen met zelfvoorziening. De Raad zal dit hierna voor de verschillende onderwerpen nader toelichten. Tegen de achtergrond van de beschouwing in par. 24 acht de Raad de voorgestane regionale aanpak voor het zorgvuldig omgaan met energie
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
37
terecht. Het streekplankader leent zich het best voor lokatiekeuzen in verband met de onderlinge afstemming van activiteiten, ook uit energiebesparingsoogpunt. Daarbij gaat het om zaken als benutting van restwarmte van industrieën en elektriciteitscentrales, aardwarmte en windenergie. De Raad waardeert het dat de regering met het bevorderen van de totstandkoming van regionale voorbeeldplannen hieraan ondersteuning wil geven. De praktische waarde kan worden verhoogd wanneer bij de uitwerking van deze plannen aansluiting wordt gezocht bij de resultaten van het scala aan onderzoeksprogramma's op dit terrein. De Raad realiseert zich wel dat de regionale aanpak slechts beperkte betekenis kan hebben op het terrein van elektriciteitsproduktie en - distributie, gezien de (voorgenomen) wetgeving op dat terrein. Op regionaal en lokaal niveau liggen voorts enkele mogelijkheden van kleinschalige aard voor wat betreft de energie-opwekking (warmte-krachtkoppeling, windturbines voor eigen gebruik), grondstoffen (oppervlaktedelfstoffen) en hergebruik van afval - stoffen. De beste oplossingen zijn echter niet altijd in de regio voor handen en daarenboven vragen doelmatigheid en doelgerichtheid in sommige gevallen om een meer grootschalige aanpak. Dat geldt ook voor de beheersing van de afvalstromen. Het vermijden van afval en hergebruik staan hier voorop. Voor het resterende afval dient in eerste instantie een oplossing te worden gezocht binnen de regio waar het afval wordt geproduceerd, tenzij op hogere schaalniveaus betere verwerkingsmogelijkheden bestaan. Er bestaat voor de verwerking van huishoudelijk afval een tendens naar grotere regio's dan provincies. Bij het chemisch afval worden sommige stoffen in te kleine hoeveelheden aangeboden om een Nederlandse fabriek ter verwerking mogelijk te maken. Dan zal op Europese schaal moeten worden gedacht. De Raad vraagt aandacht voor de mogelijkheden èn problemen die kunnen ontstaan door het wegvallen van de Europese binnengrenzen in 1992. De ruimtelijke effecten van afvalverwerking lijken in de nota onderschat. In de voorstellen omtrent de toevoer van «gebiedsvreemd» water is het accent op het kwaliteitsaspect komen te liggen. Echter een beslissing tot beperking van «gebiedsvreemd» water zal naar de mening van de Raad ook moeten worden genomen in het licht van een verantwoord kwantiteitsbeheer. Het is primair de verantwoordelijkheid van de provincies en waterschappen om op basis van een afweging van alle betrokken belangen van geval tot geval te bezien of toevoer van gebiedsvreemd water op regionaal niveau al dan niet wenselijk is. Dit neemt niet weg dat ook het rijk (Rijkswaterstaat) een verantwoordelijkheid heeft in het kader van integraal waterbeheer. De Raad gaat ervan uit dat de regering in de Derde nota over de waterhuishouding nadrukkelijk aandacht zal besteden aan het onderwerp «gebiedsvreemd water», onder meer doordat dit verbonden is met het (eveneens nationale) landinrichtingsbeleid. Voor wat betreft het gebruik van moerassystemen voor de zuivering van het oppervlaktewater mist de Raad een indicatie betreffende de ruimtelijke effecten, die vermoedelijk zeer aanzienlijk zijn. Veranderingen in het landelijk gebied (DALO 6) 38. Voor de meeste ontwikkelingen in de landbouw geldt, dat zij afgezien van de bestemming van een lokatie als agrarisch gebied, nauwelijks door de ruimtelijke ordening worden beïnvloed. Het EG-beleid is in het algemeen veel meer bepalend voor die ontwikkelingen. Onafhankelijk van het EG-beleid hebben zich ontwikkelingen voorgedaan op vooral het gebied van de glastuinbouw, de bollenteelt, alsmede op het gebied van de intensieve veehouderij. De lokatiekeuzen voor de twee eerstgenoemde activiteiten worden binnen het kader van de ruimtelijke ordening gedaan in de zin van specifieke bestemmingen (teronderscheiding
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
38
van de meer algemene bestemming agrarisch gebied). De Raad verwacht dat dit ook zal gelden voor de intensieve veehouderij zodra keuzen zijn gemaakt ten aanzien van de mestverwerking. Afhankelijk van die keuzen zal de intensieve veehouderij binnen de kaders van de ruimtelijke ordening worden geconcentreerd, dan wel gedeconcentreerd. Maar afgezien van de ontwikkelingen op de genoemde deelterreinen kan worden ingestemd met de constatering in de nota, dat de landbouw sterk afhankelijk is van bovennationale ontwikkelingen. Daarnaast is het milieubeleid in sterke mate bepalend voor de ontwikkelingen in de landbouw. Naar verwachting zal de betekenis van de (nationale) ruimtelijke ordening voor wat betreft de landbouw verder afnemen als gevolg van het openstellen van de grenzen binnen de EG. Dit roept de (principiële) vraag op of er nog wel plaats is voor een nationaal ruimtelijk beleid, gericht op het geleiden van ontwikkelingen in de landbouw. De Raad meent van wel. De besluitvorming in Brussel dient mede rekening te houden met de ruimtelijke consequenties van het beleid. Zolang er in Brussel besluiten worden genomen zonder dat daarvan de ruimtelijke complicaties voldoende zijn meegewogen, blijft er sprake van een spanning tussen de nationale ruimtelijke ordening en het landbouwbeleid, die pas kan worden weggenomen indien er ook een Europees ruimtelijk beleid zou zijn. De Raad beklemtoont dan ook de noodzaak tot internationalisering van de ruimtelijke ordening. Initiatieven daartoe van het Europees Parlement verdienen dan ook krachtige ondersteuning. Ruimtelijke kwaliteit moet ook op Europees niveau gedefinieerd worden. 39. In de nota wordt beschreven dat er zich waarschijnlijk twee soorten ontwikkelingen zullen voordoen door het Brusselse beleid. Enerzijds een verdere intensivering van het landbouwkundig gebruik, gepaard gaande meteen (verdere) scheiding van functies en schaalvergroting van het landschap. Anderzijds een meer extensief gebruik, wat verweving van natuur en landschapsbeheer beter inpasbaar maakt in de agrarische bedrijfsvoering. De Raad kan instemmen met het beeld dat hier wordt geschetst. Intensivering en extensivering zullen beide voorkomen. Maar wel wordt betwijfeld of (spontane) extensivering wel zo gunstig zal zijn voor natuur en landschap. Indien men namelijk extensieve vormen van landbouw rendabel wil maken, dan is dikwijls een vergroting van de (territoriale) schaal vereist. In de nota wordt - terecht - vastgehouden aan de optie van verweving van functies in daarvoor in aanmerking komende gebieden, maar dit is slechts haalbaar indien de inspanningen van de boer, gericht op instandhouding van de natuurwetenschappelijke en landschappelijke kwaliteiten worden gehonoreerd op grond van de Relatienota. Openstelling van de tweede tranche van die nota lijkt naar de mening van de Raad dan ook onontkoombaar, alsmede een uitbreiding van het toepassingsgebied van de Bergboerenregeling en een verruiming van de Bosbijdrageregeling. In de nota wordt een pleidooi gehouden tot behoud van de verscheidenheid van het landschap. De Raad wil erop wijzen dat deze beleidsoptie sterk onder druk staat. Van de 500 000 ha die in Nederland voor een bijzondere vorm van bescherming in aanmerking komen wordt slechts een vijfde gedekt door de Relatienota. Indien de tweede tranche van die nota opengesteld zou worden, dan zouden er nog 300 000 ha «ongedekt» zijn. De tendenzen tot intensivering én tot extensivering door het Brussels beleid werpen een nieuw licht op de beleidsoptie tot scheiding of verweving van functies. De Raad is van mening dat dit complex van problemen in de Vierde nota niet fundamenteel genoeg is aangepakt. Het is onjuist dit allemaal door te schuiven naar het Natuurbeleidsplan en de Structuurnota landbouw. De Raad zal zich bij die gelegenheid opnieuw en intensiever over deze complexe problematiek bezinnen en met aanbevelingen komen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
39
40. De Raad kan instemmen met de constatering dat het niet waarschijnlijk is dat intensivering en extensivering, en de daarmee samenhangende ruimtelijke gevolgen, altijd juist daar zullen plaatsvinden waar dat het beste aansluit bij groeiende behoeften aan recreatie, natuurontwikkeling, landschapsbouw, en, eventueel, bebossing. Dit leidt tot de beleidsuitspraak dat het binnen de nationale ruimtelijke hoofdstructuur aan provincies en gemeenten is om aan te geven waar zij actieve handhaving, aanpassing of vernieuwing van de ruimtelijke structuur voorstaan. Dit is bevestiging van bestaand beleid. De Raad heeft in zijn advies ten behoeve van de Vierde nota daarom reeds gesteld dat bereikt dient te worden dat het beleid bepaalt of en zo ja, welke gronden eventueel aan hun agrarische produktiefunctie worden onttrokken. Met name op dit punt is aandacht voor het uitvoeringsinstrumentarium van belang. In verband met de toenemende betekenis van minder traditioneel beheer van het landelijk gebied zijn positieve beheersinstrumenten onmisbaar, aldus het advies van 1986. Niet verwacht mag worden dat er op korte termijn uit landbouwkundige overwegingen («spontaan») uitstoot van gronden zal plaatsvinden. Er is een planmatige aanpak nodig voor een reguliere onttrekking van landbouwgronden aan hun agrarische bestemming, zulks op grond van een brede belangenafweging binnen de wettelijke kaders van de ruimtelijke ordening. De Raad heeft hierbij vooral het oog op de volgende categorieën gebieden: - uiterwaarden (plan «Ooievaar»); - uitplaatsing van militaire oefenterreinen uit natuurgebieden; - hydrologische bufferzones; - het Groene Hart (Randstadgroenstructuur); - drinkwaterwingebieden. Dergelijke gebieden zullen zoveel mogelijk moeten passen in de ecologische hoofdstructuur. De regeringsbeslissing moet meer duidelijkheid verschaffen over de vraag wat de rol is van de ruimtelijke ordening bij de lokalisering van de niet-agrarische bestemmingen op gronden die hun landbouwkundige functie verliezen en zal de vereiste initiatieven moeten bevatten. Het gaat om het combineren van produktiebeperking in de landbouw en behoud/ versterking van de kwaliteiten in de landelijke gebieden. De Raad denkt daarbij aan het opkopen door het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) van landbouwgronden die verspreid over Nederland op de markt komen als compensatiegrond voor hen, die plaats moeten maken voor de realisering van de genoemde acties. Voorwaarde is dat er geen bevriezing van de huidige structuur optreedt. Zo'n bevriezing zou plaatsvinden als het voor levenskrachtige bedrijven uitgesloten zou worden nabij gelegen gronden aan te kopen. Voordeel van het BBL zou zijn de veel grotere snelheid, waarmee doelstellingen gerealiseerd kunnen worden doordat men veel minder afhankelijk is van het toevallige aanbod van grond ter plaatse. De Raad vindt, dat de aanplant van snelgroeiende bossen op agrarische gronden niet moet leiden tot een bestemmingswijziging, en al evenmin tot een herplantplicht. Reeds in zijn advies over het Meerjarenplan Bosbouw (4 maart 1985) heeft de Raad zich op het standpunt gesteld dat het ongewenst is zogenaamde houtakkers in bestemmingsplannen de bestemming bos te geven. Bezwaren en beroepen, gericht tegen bestemmingsplannen die in zo'n bestemmingswijziging zouden voorzien zullen gehonoreerd moeten worden op grond van duidelijke uitspraken van het rijk daarover.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
40
4 1 . Delen van het platteland zullen vergrijzen, soms gepaard gaande met een daling van de bevolkingsomvang. Dit kan leiden tot een uitholling van de voorzieningen, waardoor het leefklimaat steeds slechter wordt. De Raad meent dat in de nota nauwelijks enige aandacht is gegeven aan een andere oorzaak van het slechter worden van het leefklimaat en dus van de ruimtelijke kwaliteit. Het gaat niet alleen om de bereikbaarheid van voorzieningen maar ook om de bereikbaarheid van voldoende werkgelegenheid. Voor het leefbaar houden van het platteland is er naast werkgelegenheid in de landbouw ook werkgelegenheid in andere soorten van bedrijvigheid nodig. Dat geldt uiteraard vooral voor hen die hoe dan ook aan hun huidige woongebied zijn gebonden, zoals de partners van hen die in de landbouw werkzaam zijn. Andere dan agrarische werkgelegenheid is bovendien nodig om verpaupering van het platteland, al dan niet in de vorm van verborgen werkloosheid, tegen te gaan. Terecht wijst de nota (blz. 29) op het fenomeen agribusiness-complex. Het gaat dus niet alleen om land- en tuinbouwbedrijven, maar om de gehele keten van toeleverende, afnemende en verwerkende bedrijven, alsmede van de zgn. agrarische hulpbedrijven. Dit is een belangrijke bron van werkgelegenheid buiten de directe land- en tuinbouw. Het is niet mogelijk in alle kleine kernen het voorzieningenniveau in stand te houden en de bedoelde werkgelegenheid te bieden. Naar de mening van de Raad is selectiviteit ook hier noodzakelijk. Het beleid dient dan wel in samenhang bepaald te worden, bijvoorbeeld door de door het opheffen van scholen uitgespaarde middelen in te zetten ten behoeve van een schoolbusvoorziening. Voorts denkt de Raad aan het mobiel maken van allerlei voorzieningen, zoals een rijdend postkantoor, «dentalkar», bibliobus, enz.
IV. HET RUIMTELIJK ONTWIKKELINGSPERSPECTIEF Algemeen 42. De veranderende positie van Nederland in internationaal verband heeft in de Vierde nota aanleiding gegeven tot het formuleren van een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (ROP) voor ons land. De Raad constateert met instemming dat dit ROP nadrukkelijk in een Europees perspectief wordt geplaatst. Dit Europese perspectief is echter nogal defensief van aard, te weten een antwoord op economische bedreigingen zoals verschuivingen van economische zwaartepunten. Het antwoord bestaat uit het benutten van aanwezig geachte kansen. Er is daarnaast naar het oordeel van de Raad echter zeker plaats voor een inspirerende Nederlandse bijdrage aan het ruimtelijk denken over het integrerende Europa. Een en ander geldt zowel voor de relatie met de ons omringende landen op het vasteland als voor de ontwikkeling rond de Noordzee. Er is een aansprekend Europees kaartbeeld nodig, zoals de Tweede nota dat ook had. De Vierde nota verkent de economische kansen van Nederland door enige vergelijkingen met het buitenland, onder andere op het punt van het internationaal stedelijk vestigingsmilieu. Juist in de marktgeoriënteerde aanpak die de regering in de nota voorstaat, had de analyse nog wel wat verder kunnen worden doorgevoerd. Zo geven de prijzen van onroerend goed, vooral kantoren, een goede indicatie van de wervingskracht van verschillende steden. Deze prijzen blijken in onze grootste steden vaak lager te liggen dan in enkele andere steden in Noordwest Europa, waarmee de regering de Randstad de concurrentie wil doen aangaan. Ook besteedt de nota weinig aandacht aan de polynucleaire structuur van de Randstad, die toch door zijn spreiding van internationaal belangrijke voorzieningen een zekere handicap betekent ten opzichte van buitenlandse
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
41
steden, maar daar staan ook voordelen tegenover. Mede in verband met deze polynucleaire structuur lijkt nog meer aandacht nodig voor de gevaren van suburbanisatie, van dichtslibben van verbindingen en van onevenwichtigheden in woningmarkten en arbeidsvoorziening, vooral in het westelijk deel van de Randstad. In de discussie binnen de Raad naar aanleiding van de NRP was het ruimtelijke patroon van economische bedrijvigheid een belangrijk aandachtspunt. Belangrijke constatering in die discussie was dat Nederland voor wat betreft het economisch functioneren voor een belangrijk deel kan worden gezien als één «urban field» en dat het economisch kerngebied in Nederland enigszins in zuidoostelijke richting is uitgedijd. De Raad signaleert dat deze lijnen in de Vierde nota zijn opgepakt, waarbij zowel de ruimtelijk-economische hoofdstructuur van Nederland, als de voornaamste kansen en bedreigingen voor de economische ontwikkeling in beeld zijn gebracht. Met deze analyse kan de Raad in hoofdlijnen - behoudens enige kanttekeningen - instemmen. De vertaling van deze analyse naar ruimtelijk-economische beleidsconcepties is de kern van de Vierde nota. Daarbij gaat het vooral om de Stedenring Centraal Nederland, de stedelijke knooppunten en het internationale stedelijke vestigingsmilieu. De schaalvergroting van voorzieningen en de toenemende internationale verwevenheid van de economie, gekoppeld aan het uitgangspunt om de sterke punten in economisch en ruimtelijk opzicht te versterken en de ontwikkelingskansen te benutten, dwingen tot selectiviteit, waarbij zoveel mogelijk wordt ingespeeld op marktontwikkelingen. De Raad onderkent de noodzaak van een geconcentreerde inzet van (toch altijd beperkte) middelen om de huidige economische positie minimaal te handhaven. De vraag is echter of dat met de nu voorgestelde beleidsconcepten en vooral de invulling daarvan wel geheel op de juiste wijze gebeurt. De Raad heeft waardering voor de poging om met nieuwe beleidsconcepties de onderkende problematiek aan te pakken. Hij acht echter nuanceringen op deze concepties of de invulling daarvan noodzakelijk. Zo meent de Raad dat te weinig recht wordt gedaan aan het feit dat vrijwel heel Nederland kan worden gezien als één «urban field». Op talloze, soms zelfs zeer kleine, plaatsen, zijn voor de internationale markt werkende bedrijven gevestigd. In de toekomst zal die internationale oriëntatie alleen maar sterker moeten worden. Vele in de nota niet als stedelijk knooppunt genoemde steden hebben gewezen op hun kansrijke bedrijfsstructuur, hun goede voorzieningen en verbindingen, hun op sommige gebieden zelfs sterkere internationale functie dan die van sommige knooppuntsteden. De Nederlandse kernenhiërarchie laat op dit punt geen duidelijk cesuren zien. Evenzo is het economisch kerngebied niet scherp te begrenzen. Veel in de nota niet als knooppunt genoemde steden zijn bevreesd dat zij zich door het voorgestelde beleid niet zullen kunnen ontwikkelen; dat in het verleden ingezet beleid wordt afgebroken en dat zij reeds aanwezige voorzieningen moeten afstaan. Dit geldt nog sterker voor steden in de met «Regio's op eigen kracht» aangeduide gebieden. Men voelt zich daar in de steek gelaten. De Raad acht de slogan «Regio's op eigen kracht» voor de perifere regio's weinig gelukkig gekozen. In heel Nederland zullen regio's zich op eigen kracht moeten ontwikkelen. In heel Nederland zal bij die ontwikkeling ook selectief, gericht op de functie, steun geboden moeten worden door de rijksoverheid. Overigens blijkt ook uit de nota zelf dat de «Regio's op eigen kracht» neit geheel van rijksinstrumentarium verstoken zullen blijven. De Raad heeft in zoverre enige moeite met de planologische beleidsconceptie stedenring, dat de vorm ring hem niet overtuigt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
42
Stedelijke knooppunten (ROP 1) 43. De Raad stemt in beginsel in met de introductie van stedelijke knooppunten. Hij waardeert deze poging tot functionele complexvorming en tot ruimtelijke sturing van grootschalige publieke voorzieningen, met een landsdelige verzorgingsfunctie. De Raad steunt de prioriteit van de knooppunten voor de genoemde grootschalige voorzieningen met een landsdelige functie. De regering heeft de indruk gewekt deze prioriteit ook te willen hanteren bij andere voorzieningen, zoals verkeers- en vervoervoorzieningen. Mocht deze indruk juist zijn, dan kan de Raad maar ten dele met een dergelijke prioriteit instemmen. De Raad meent dat alle andere voorzieningen dan de eerder genoemde grootschalige, en andere beleidsinstrumenten zullen moeten worden toegedeeld en toegepast naar rato van hun specifieke functie. Alleen daar waar bij de toedeling en toepassing van een gelijke urgentie van een knooppuntstad en een niet-knooppuntstad sprake is en tussen beide gekozen moet worden, verdient een prioriteit voor de knooppuntstad aanbeveling. Voor deze nuancering van het stedelijk knooppunt-concept heeft de Raad verschillende redenen: a. de voordelen van het scheppen van optimale condities in de stedelijke knooppunten wegen in veel gevallen niet op tegen de voordelen van het rechtstreeks benutten van kansen en het volgen van de markt in nietknooppunt-steden; b. niet-knooppunt-steden zijn voor specifieke functies soms sterker dan sommige knooppunt-steden; c. ook buiten de stedelijke knooppunten zijn goede condities voor economische ontwikkeling in internationale concurrentie van groot belang; d. voor veel voorzieningen eist de regelmatige bereikbaarheid kleinere af te leggen afstanden dan met de stedelijke knooppunten mogelijk zijn. De Raad meent derhalve dat ook niet-knooppuntsteden een eigen ruimte moeten houden voor ontwikkeling en daarbij geen beperkingen mogen ondervinden, anders dan voortvloeiend uit het bestaande verstedelijkingsbeleid. Zo moeten ook de afspraken met betrekking tot bestaande groeisteden en groeikernen onverkort worden uitgevoerd. Juist enkele van deze steden hebben voor de knooppuntstatus geopteerd uit vrees voor het niet nakomen van gemaakte afspraken. De stedelijke-knooppuntconceptie mag op zich ook geen aanleiding zijn steden bestaande voorzieningen te ontnemen of deze in hun ontwikkeling te bevriezen. De Raad beveelt aan dit veel duidelijker in de pkb te verwoorden. 44. Met de stedelijke knooppunten wordt zowel ingespeeld op de schaalvergroting van voorzieningen als op vergelijkbare veranderingen in de produktiestructuren. De aard van het vraagstuk wordt sterk bepaald door moeilijk te beïnvloeden ontwikkelingen in de economische produktiestructuur, de (gecursiveerde) beleidsuitspraken betreffen vooral publieke voorzieningen. Hoewel de Raad deze beleidsmatige koppeling ondersteunt, hecht hij eraan dat steeds eerst de vraag wordt gesteld of de schaalvergroting van een voorziening per saldo positief is. Pas daarna is de vestigingsplaats van zo'n voorziening aan de orde. ledere voorziening kent een eigen optimale schaal. De aanwijzing van stedelijke knooppunten mag niet schaalvergrotend werken. In het hoger beroepsonderwijs (HBO) bijvoorbeeld, waar van thuiswonende studenten wordt uitgegaan, is een sterkere spreiding over het land dan overeen zou komen met de knooppunten, noodzakelijk. Deze sterkere spreiding bestaat in feite ook. De knooppunten komen meer overeen met de spreiding van het universitair onderwijs.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
43
Met de introductie van stedelijke knooppunten wordt een planologisch concept geïntroduceerd op een hoger schaalniveau dan de stadsgewesten, waarbij ook de betekenis van de steden voor de produktiestructuur van regio's en landsdelen aan de orde is. De Raad constateert dat de gecursiveerde beleidsuitspraken van ROP 1 vrijwel letterlijk overeenkomen met het beleid ten aanzien van de stadsgewesten zoals neergelegd in de SSG, deel e (verkeers- en vervoervoorzieningen, voorzieningen voor gezondheidszorg, milieuhygiënische situatie). Bovendien lijken ook bij voorzieningen die een kleiner draagvlak (dan 1,5 min inwoners) nodig hebben de stedelijke knooppunten prioriteit te krijgen. Door deze instrumentele invulling krijgt het concept stedelijke knooppunten een negatieve lading. Het touwtrekken tussen de stadsgewesten (al dan niet tevens knooppunt) wordt hierdoor verhevigd. De Raad stelt daar de hiervoor aangegeven nuancering voor in de plaats. Het beleid ten aanzien van de stadsgewesten kan daarmee gecontinueerd worden. De Raad meent dat aanwijzing als stedelijk knooppunt ook consequenties kan hebben voor de beleidsvrijheid van de knooppuntgemeenten en •agglomeraties en de provincies waarin ze liggen. Tegenover de rijksinspanning zal een lokale en regionale inspanning moeten staan. Adeldom verplicht. 45. Met de bundeling van voorzieningen en verbetering van de bereikbaarheid en de telecommunicatievoorzieningen wordt een verbetering van de vestigingsvoorwaarden voor bedrijven nagestreefd. De Raad wil benadrukken dat de ontwikkeling van de reeds aanwezige bedrijvigheid in dit verband minstens zo belangrijk is. In hoofdlijnen kan ingestemd worden met de gehanteerde selectiecriteria voor stedelijke knooppunten (hoog voorzieningenniveau, waaronder universitairen hoger beroepsonderwijs, redelijk kansrijke bedrijfsstructuur en goede aansluiting op het systeem van (inter)nationale verbindingen), waarbij het gaat om het bundelen van voorzieningen met een draagvlak van circa 1,5 miljoen inwoners. De Raad is geneigd deze objectief genoemde criteria relativerend te bezien, zeker nu hij kennis genomen heeft van de mate waarin niet als knooppunt genoemde steden op deze criteria zeggen te scoren. De regering heeft bij de keuze van knooppunten ook een duidelijk normatief element gehanteerd (blz. 95), dat groter is dan men doet voorkomen. De Raad is eveneens geneigd aan dit normatieve element, dat hij vooral verstaat als een goede spreiding over het land, een grotere betekenis toe te kennen. De Raad onderschrijft met die kanttekening de keuze van stedelijke knooppunten, maar verbindt daaraan duidelijk de hiervoor aangegeven nuancering. Het accent bij het ruimtelijk concept stedelijke knooppunten ligt op het functioneren als «nationale main port» (zoals de nota ook internationale main ports kent), waarmee Nederland wordt verdeeld in negen gebieden met hun centra. Nogal wat knooppunten worden in de nota niet (geheel) zelfstandig behandeld. Den Haag met kenniscentra buiten de gemeentegrenzen, Arnhem-Nijmegen als twee-eenheid, Hengelo en Heerlen als aanvulling op respectievelijk Enschede en Maastricht en Leeuwarden min of meer aanvullend op Groningen. De Raad gaat ervan uit dat in de pkb-procedure en bij de implementatie van de nota de desbetreffende gemeenten en provincies op dat punt tot meer duidelijkheid zullen komen met name waar relaties worden gelegd buiten de stedelijke agglomeratie. Pas wanneer deze overheden geen overeenstemming zouden kunnen bereiken, zal het rijk tot nadere uitspraken moeten komen. De onduidelijkheid bestaat bijvoorbeeld ten aanzien van Heerlen en Leeuwarden, die niet echt nodig lijken om Maastricht en Groningen als knooppunt te laten functioneren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
44
Zoals uit het hoofdlijnenrapport blijkt heeft het selectieproces nogal wat vragen opgeroepen. Indien de regering de nuancering van de Raad bij de stedelijk-knooppuntconceptie volgt, acht de Raad een explicitering van de keuze met objectieve criteria niet nodig. Dit ligt anders indien de regering vasthoudt aan de gesuggereerde wat bredere prioriteit voor de stedelijke knooppunten. De Raad tekent daarbij aan dat die selectie een momentopname is. Als de markt zich anders blijkt te ontwikkelen, moet tijdige bijstelling mogelijk zijn. Regio's op eigen kracht (ROP 2) 46. In par. 42 heeft de Raad reeds uitgesproken de woordkeuze voor de titel van dit ROP weinig gelukkig te achten. Aan een ROP 2 «Regio's op eigen kracht» heeft de Raad als zodanig geen behoefte. De gekozen gebiedsindeling wekt een nadelige indruk voor de perifere regio's buiten het economisch kerngebied Centraal-Nederland. Ook in de inspraak is daarop gewezen. Randstad, overig economisch kerngebied en de verschillende overige te onderscheiden regio's zullen gelijkwaardig behandeld moeten worden in het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. Met zo'n indeling worden wellicht gebleken misverstanden voorkomen, wordt de continuïteit in beleid recht gedaan en zal ook de beoogde integratie van nota en geïntegreerde structuurschets makkeIijker verlopen. Dit pleit er eens te meer voor het beleid ten aanzien van de steden uit de Structuurschets stedelijke gebieden 1985 voort te zetten. De Raad heeft, zoals in par. 50 zal worden aangegeven, geen behoefte om - naast zijn in par. 42 aangegeven meer algemene visie - in te gaan op de concrete projecten in ROP 2. Wel wil de Raad nog aantekenen dat er in de Vierde nota te weinig oog is voor de ontwikkelingskansen in regio's voor eigen bedrijven. Het beleid is sterk gericht op internationale ontwikkelingen. Het midden- en kleinbedrijf levert echter de laatste jaren de grootste bijdrage aan de groei van de werkgelegenheid. Hierin werkt een groot deel van de beroepsbevolking, waaronder nogal wat vrouwen. De bereikbaarheid van arbeidsplaatsen en opleidingsinstituten voor de eigen inwoners is voor een florerende regio van groot belang. Op grond daarvan moeten regionale centra ontwikkeld worden, waar werk en voorzieningen aanwezig zijn en ook zonder auto binnen acceptabele reistijden bereikbaar zijn. Hierdoor kan een goede kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving voor alle inwoners nagestreefd worden en niet alleen voor de autogebruikers onder hen. Dit vereist ook in regionale centra: - een gevarieerd aanbod van voorzieningen en werk, - een adequaat openbaar vervoer, - een sociaal veilige omgeving. Stedenring Centraal Nederland (ROP 3) 47. In de inleiding tot dit hoofdstuk heeft de Raad ingestemd met het onderkennen van het economisch kerngebied Centraal-Nederland. Het ROP bestaat in feite uit een nationaal-infrastructuurdeel en - vrij los daarvan - vormbeschouwingen over de stedenring. Als de Raad met de regering het economisch kerngebied Centraal Nederland onderkent, onderschrijft hij daarmee ook dat belangrijke delen van Noord-Brabant en Gelderland op eigen kracht een sterke ontwikkeling hebben doorgemaakt en dat nationale economische activiteiten de Randstad uitgetrokken zijn en dat in de toekomst ook zullen doen. Daaruit vloeit voor delen van Gelderland en Noord-Brabant, gezien het intensieve ruimtebeslag, een opgave voor de ruimtelijke ordening voort, die vergelijkbaar is met de opgave waar de ruimtelijke ordening destijds voor stond voor de Randstad.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
45
De Raad onderschrijft dan ook de wens van de regering voor deze delen van Gelderland en Noord-Brabant als onderdelen van het economisch kerngebied een specifiek ruimtelijke beleid te ontwikkelen. Het gaat om het bundelen van ontwikkelingen langs assen, bijvoorbeeld de Brabantse stedenrij en het vrij houden van open ruimten. De Vierde nota kan zo ook steun geven aan het streekplanbeleid. Daarvoor is ROP 3 nu echter nog onvoldoende uitgewerkt. Het is voor de Raad verder nog de vraag of een r/ngconcept daarop het juiste antwoord is. Met een ring van deze omvang kan de druk op het middengebied toenemen door de vergroting van het aantal kris-kras-relaties. En daarmee ook de bedreigingen van de ruimtelijke verscheidenheid, die juist versterkt zou moeten worden. Het ringconcept wekt een nogal kunstmatige, matig op de realiteit gestoelde indruk. Als men al naar een morfologisch symbool zoekt dan is er feitelijk geen sprake van een ring, maar veel meer van een hoefijzer door verlenging van de noord- en zuidvleugel van de Randstad. Dragers van dit hoefijzer zijn de internationale hoofdtransportassen. Voor de Raad is niet duidelijk in hoeverre de regering nu via het stedenringconcept tracht deze feitelijke situatie bij te sturen. Uit het kaartbeeld in de pkb, waarvan de status niet geheel duidelijk is, is bijvoorbeeld af te leiden dat de «ring» gesloten wordt door een hoofdtransportas tussen Eindhoven en Arnhem/Nijmegen. Daarover is echter geen specifieke beleidsuitspraak opgenomen. Er wordt volstaan met de mededeling dat in het tweede SVV hoofdtransportassen voor het (goederen)vervoer via weg, rail en water aan de in de Vierde nota aangegeven verbindingen worden toegevoegd. De Raad is van mening dat nieuwe infrastructuurbeslissingen in het tweede SVV straks niet alleen op dit vormconcept gebaseerd kunnen zijn. Ten aanzien van het openbaar vervoer wijst de nota trouwens in een andere richting dan een ring. Er wordt gestreefd naar een netwerk van snelle spoorverbindingen tussen de stedelijke knooppunten. Tussen Eindhoven en Nijmegen/Arnhem is echter geen intercity-plus-spoorverbinding ingetekend. Accentuering van de verbinding(en) tussen het economische kerngebied via het knooppunt Enschede/Hengelo naar Noord-Duitsland/Scandinavië sluit wellicht beter aan op de feitelijke situatie dat de grenzen van het economische kerngebied aan de noordoostelijke zijde wat «rafelig» zijn. Door het stedenringconcept lijkt ook de hoofdtransportas richting Antwerpen en verder althans in dit concept weinig aandacht te krijgen. Overigens is de Raad vooralsnog niet overtuigd van de in de nota niet nader toegelichte noodzaak van een extra hoofdtransportas in die richting (zie ROP 2.2.: aanleg Zoomweg). De Raad trekt uit deze beschouwingen de conclusie dat er teveel van het vormconcept is uitgegaan en te weinig van netwerken met daarin een centrale plaats voor de knooppunten. Dat laatste sluit ook beter aan op de bedrijfsvestigingsfilosofie dat men centraal in het netwerk wil zitten voor wat betreft het transport van kennis, goederen en personen. In dit verband kan ook verwezen worden naar het RPD-rapport Ruimtelijke Verkenningen Hoofdinfrastructuur (1986), waarin het netwerk als ontwerpprincipe voor de verschillende soorten infrastructuur (in onderlinge samenhang en op Westeuropese schaal) tot uitgangspunt is genomen. 48. De Raad wil de internationale functie van de hoofdtransportassen voorop stellen. Weliswaar doet de nota dit ook (ROP 3.1.), maar de Raad heeft op enkele punten behoefte aan een verdere uitwerking. Ten eerste door de in kwantitatief opzicht meest van betekenis zijnde hoofdtransportassen in internationaal perspectief op de kaart te zetten. Dan kan worden duidelijk gemaakt hoe deze assen aansluiten op de buitenlandse infrastructuurnetten en de buitenlandse economische centra. In de tweede plaats dient te worden verduidelijkt hoe wordt ingespeeld op verschuivingen die er op termijn binnen de internationale infrastruc-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
46
tuurnetwerken kunnen optreden. In landen als de Bondsrepubliek, Zwitserland en Oostenrijk groeit de behoefte aan meer afwikkeling van het internationaal goederenvervoer per spoor. De internationale ontwikkelingen kunnen aanleiding geven tot een hogere prioriteit in Nederland voor het goederenvervoer over de rail en het gecombineerd weg/railvervoer. De nota zou dergelijke samenhangen in het functioneren van de verschillende internationale transportassen (via weg, water, rail of door de lucht) met inbegrip van de mogelijkheden van onderlinge uitwisseling zichtbaar moeten maken. Zulks mede ter ondersteuning van het ruimtelijk beleid ten aanzien van de knooppunten waar de verschillende vervoersstromen samen komen. Hierop aansluitend vindt de Raad het jammer dat een integrale visie op de ontwikkeling van goederendistributiecentra en inlandterminals wordt doorgeschoven naar het tweede SVV. Uitspraken hierover zouden bij uitstek hebben gepast in de sterk economisch getinte Vierde nota, met grote aandacht voor transport en distributie in internationaal verband. Dan was wellicht de positie van Venlo in de nota wat meer geprofileerd geweest. Volstaan wordt met de opmerking dat de mogelijkheden om de positie van Venlo als centrum voor overslag en distributie te behouden en te versterken expliciet zullen worden verkend. In de derde plaats zou de Vierde nota moeten aangeven welke internationale verbindingen aanvullend van (kwalitatieve) betekenis zijn voor vooral de regio's op eigen kracht. De regering zou in het internationale plaatje de voornaamste «grensoverschrijdingspunten» moeten vastleggen evenals het daarbij vereiste kwaliteitsniveau en de middelen moeten aangeven om dit te realiseren. Een en ander sluit aan bij de voorziene ontwikkeling naar versterking van de grensoverschrijdende samenwerking in het licht van de Europese eenwording. 49. De nota maakt een onderscheid tussen de door de Centrale Open Ruimte lopende hoofdtransportassen waar gestreefd wordt naar beperking van het woonwerkverkeer, en de overige. De Raad acht dit onderscheid te stringent. Juist nu de marktontwikkeling zo is dat bedrijven zich langs de hoofdtransportassen vestigen wordt te zeer tegen de stroom van de markt opgeroeid door langs eerstgenoemde hoofdtransportassen nieuwe bestemmingen tegen te gaan die aanzienlijk woonwerkverkeer voor het wegverkeer genereren. Uiteraard moeten deze nieuwe bestemmingen wel passen in het ruimtelijk beleid. Aansluiting bij stedelijke ontwikkelingen en vrijwaring van open gebieden is derhalve geboden. De Raad legt een relatie met een samenhangend openbaar-vervoerconcept, waaraan het tweede SVV een uitwerking moet geven en dat ook financieel moet worden waar gemaakt. Daarin moet ook aandacht gegeven worden aan «missing links» (in het economisch kerngebied). In de discussiebijdragen naar aanleiding van de NRP werd vanuit de Raad reeds gewaarschuwd tegen een verschuiving in de afweging van «missing links» van maatschappelijk rendement naar financiële rentabiliteit. De selectie van uitspraken over infrastructuur in het ROP stedenring roept nog een aantal vragen op. Zo wordt prioriteit gelegd bij de Waal en de Schelde-Rijnverbinding. De Raad vraagt zich af waarom het Amsterdam-Rijnkanaal en Noordzeekanaal niet als hoofdtransportassen over water worden beschouwd en welke prioriteiten qua investeringen voor de eerstgenoemde water-hoofdtransportassen eventueel deze afwijzing rechtvaardigen. 50. De Raad heeft ervan afgezien zich in het kader van dit advies over de Vierde nota diepgaand met projectuitspraken in te laten. Voor een Raadsoordeel over een aantal projecten kan verwezen worden naar eerdere Raadsadviezen terzake. Voor de nieuw aangekondigde projecten geldt dat meer definitieve beslissingen in vervolg-pkb-procedures zullen worden genomen. De Raad wacht deze met belangstelling af.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
47
In de pkb-tekst is een aantal uitspraken opgenomen over de «main ports» Schiphol en de Rotterdamse haven. Voor wat betreft de vijfde baan Schiphol verwijst de Raad naar zijn adviezen in het kader van het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen. In de uitspraken van de Vierde nota over de Rotterdamse haven wordt niet ingegaan op de betekenis van een verbeterde luchthaven Zestienhoven voor de haven c.q. de aanvullende functie die Zestienhoven voor Schiphol kan vervullen. De nota doet trouwens in het geheel geen uitspraak over de wenselijkheid van het Noordrandproject. De terughoudende opstelling ten aanzien van deelname aan het Europese net van hogesnelheidslijnen (als....dan), is ten slotte moeilijk te rijmen met de lange-termijnvisie die de nota wil uitdragen op het punt van behoud en versterking van de internationale oriëntatie van Nederland. Een en ander versterkt het beeld van onevenwichtigheid in de beleidsuitspraken (voor wat betreft selectie en gedetailleerdheid) over projecten in de nota. Randstad (ROP 4) 51. De term Randstad is in de Vierde nota nogal aan nuancering onderhevig. Enerzijds wordt de term in de klassieke betekenis gebruikt, anderzijds in het kader van het internationaal stedelijk vestigingsmilieu beperkt tot de drie grote steden. Dit heeft in de nota consequenties voor het traditionele Randstadconcept in het algemeen en de positie van Utrecht in het bijzonder. De Raad meent dat er terecht een ROP Randstad is uitgewerkt. Daarvoor zijn er voldoende uitdagingen en bedreigingen die op dat niveau om beleidsmaatregelen vragen. De Raad zou de indruk willen vermijden dat het traditionele Randstadconcept verloren is gegaan. Deze indruk zou kunnen ontstaan door de nadruk op het westelijk deel van de Randstad en de daarvoor voorgestelde uitwerking van het ontwikkelingsperspectief. Er mag geen misverstand over bestaan dat ook Utrecht tot de Randstad behoort. ROP 4 moet betrekking hebben op de totale Randstedelijke ontwikkeling, waaronder de ontwikkeling van een internationaal grootschalig vestigingsmilieu en de ontwikkeling van het Groene Hart. Ook in de toekomst moet bijzondere zorg worden besteed aan zowel de onderlinge samenhang als de verscheidenheid van mogelijkheden en kansen van de Randstad. De onderdelen van de Randstad hebben elk hun eigen kwaliteiten, die met elkaar samenhagen en elkaar versterken. Daarom zal de Randstad zich met name ook internationaal als één gebied moeten presenteren. 52. De term internationaal stedelijk vestigingsmilieu acht de Raad te weinig selectief. Beter kan gesproken worden over internationaal grootstedelijk vestigingsmilieu. Het gaat om top(kantoren)lokaties voor internationale organisaties en bedrijven, die in betekenende mate vestiging van buitenlands, leidinggevend, hoogopgeleid personeel met zich meebrengen, om de internationale ambiance, het draagvlak voor en de aanwezigheid van educatieve en culturele voorzieningen zoals internationale scholen, voorstellingen door buitenlandse gezelschappen. De selectie van steden waar de kansen moeten worden benut voor het realiseren van hoogwaardige milieus met internationale allure is een arbitrair proces. Gezien de huidige situatie, waarbij Amsterdam er duidelijk bovenuit steekt, is het denkbaar alle kaarten op Amsterdam te zetten. Amsterdam heeft duidelijk de meest internationale ambiance en de meest kanshebbende positie. De Raad heeft de indruk dat door alle kaarten op Amsterdam te zetten toch onvoldoende alle mogelijkheden zouden worden benut om de concurrentie met de Duitse en Belgische stedelijke centra van internationale allure, met name Frankfurt en Brussel,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
48
aan te gaan. Rotterdam en Den Haag bezitten in dit opzicht ook mogelijkheden. De betekenis van Den Haag als internationaal georiënteerd bestuurscentrum lijkt in de Vierde nota trouwens wat onderbelicht te zijn. Den Haag en Rotterdam hebben thans een overeenkomstig niveau voor wat betreft het internationaal vestigingsmilieu en vullen elkaar gedeeltelijk aan. Het lijkt de Raad niet goed mogelijk slechts één van deze steden te selecteren in verband met de versterking van het internationaal graofstedelijk vestigingsmilieu. Bij de discussie of ook in Utrecht de internationale allure gestimuleerd moet worden, moet bedacht worden dat spontane ontwikkelingen op internationaal gebied in Utrecht vanzelfsprekend niet tegengegaan zullen worden. De Raad heeft tijdens de pkb-procedure nieuw ingebrachte gegevens niet goed kunnen vergelijken met de gegevens van de nota en vraagt de regering deze gegevens te bezien. Los van die keuze blijft onverlet de belangrijke functie van Utrecht als nationaal distributie-, kennis- en congrescentrum en als aantrekkelijke vestigingsplaats voor wat kleinere internationale vestigingen. Via het beleid ten aanzien van de stedelijke knooppunten worden die potenties verder uitgebuit. 53. Voor wat betreft het instrumentarium zijn vergelijkbare opmerkingen te maken als bij de stedelijke knooppunten. Enige differentiatie is mogelijk. Er zal aangegeven moeten worden voor welke type bedrijvigheid in de verschillende steden een vestigingsmilieu wordt nagestreefd en welke voorzieningen daarbij horen. De Raad onderschrijft de extra aandacht van het rijk voor de stedelijke herstructureringsprojecten van nationaal belang zonder daaraan een oordeel te verbinden over de concreet in de pkb genoemde projecten. Essentieel is dat het moet gaan om toplokaties. Dat zijn over het algemeen vanuit ruimtelijk oogpunt zeer gunstig gelegen (binnenstedelijke stations-) lokaties waar de planontwikkeling zeer gecompliceerd is, zowel voor wat betreft de ruimtelijke condities als voor wat betreft het aantal partners. Om herstructureringsprojecten te doen slagen moeten de gemeente en haar partners zekerheid hebben over de financiële en ruimtelijke mogelijkheden en randvoorwaarden op lange termijn. Bij het creëren van die randvoorwaarden hebben ook het rijk en de provincies een duidelijke verantwoordelijkheid. De Raad onderschrijft dan ook de beleidsuitspraken in de nota inzake het gecoördineerd inzetten van rijksmiddelen en de afstemming van procedures en gecoördineerde besluitvorming. In een vroeg stadium moet daarover duidelijkheid zijn. Daarnaast is zekerheid over het nakomen van gemaakte afspraken en bestuurlijke duidelijkheid over de verantwoordelijkheden over de drie bestuursniveaus en tussen agglomeratiegemeenten noodzakelijk. In hoofdstuk V van dit advies worden de mogelijkheden terzake verkend. Deze voorwaarden hebben betrekking op stedelijke vernieuwing in brede zin, dat wil zeggen niet alleen op de toplokaties. Dat geldt ook voor het pleidooi van de Raad, in het verlengde van zijn opmerkingen in par. 32, voor het instellen van een fonds voor stedelijke vernieuwing. Met - conform de stadsvernieuwingsfondsen - decentrale beslissingsbevoegdheid over de besteding van die middelen. Zo'n fonds kan wellicht deels het karakter krijgen van een «revolving fund» (zie ook het advies over de herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen, 9 december 1987, par. 8). Nadat in de vaak moeilijke aanvangsfase voor investeringen uit het fonds geput kan worden, kan een evenredig deel van de opbrengsten daar later weer in terugvloeien. 54. Aan de selectie van de drie grote steden is in de nota ook een gezamenlijke uitwerking van het ontwikkelingsperspectief voor het westelijk deel van de Randstad gekoppeld. De Raad maakt daarbij enkele opmerkingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
49
Meer aandacht voor het internationaal grootstedelijk vestigingsmilieu behoort niet ten koste te gaan van de samenhang die nu al bestaat op de Noordvleugel en Zuidvleugel, vleugels die - door de vergroting van het economisch kerngebied - verder uitgeslagen kunnen worden. Uit gegevens over tal van feitelijke relaties blijkt dat er op veel punten sprake is van grotere functionele verwevenheid binnen deze vleugels dan tussen de vleugels. Het Groene Hart is van belang voor de gehele Randstad, inclusief het Utrechtse. Aan een afzonderlijke uitwerking van het ontwikkelingsperspectief voor het westelijk deel van de Randstad is geen behoefte. De Raad mist in dit verband de uitspraak dat door zoveel mogelijk bundeling met bestaande infrastructuur de eventuele doorstroomroute en hoge snelheidslijnen het Groene Hart zo beperkt mogelijk zullen aantasten. Behalve door dergelijke ruimteclaims voor infrastructuur zullen ten aanzien van het Groene Hart ook hier en daar keuzen gemaakt moeten worden in verband met ruimteclaims ten behoeve van wonen (zie ook par. 29). Als blijkens de nota gestreefd wordt naar verdere versterking van de kwaliteit van het Groene Hart, waar de Raad graag mee instemt, dan lijkt het realistisch dat men zich daarbij bewust is van de bedreigingen van het Groene Hart en dat men zich bij de nadere uitwerking «Groene Hart met Blauwe Kamer» mede op de begrenzing van het Groene Hart richt. Voorkomen moet worden dat het Groene Hart grijs wordt en de Blauwe Kamer groen door algenbloei. De inhoud van dit ontwikkelingsperspectief zal-naarde Raad aanneemt bij de gezamenlijke uitwerking nader ingevuld worden. De Raad wil daarbij voor twee punten aandacht vragen. Begrippen als complementariteit en taakverdeling met betrekking tot de grote steden komen slechts in de toelichting voor en niet in de pkb-tekst. De gemeenschappelijke aanpak van de promotie van de Randstad in het buitenland duidt erop dat er wel mogelijkheden voor zo'n beleid zijn. Bij de nadere uitwerking van het ontwikkelingsperspectief voor de Randstad ware voorts ook aandacht te besteden aan de tussen de vier grote steden liggende stedelijke gebieden, die een aanvullende functie kunnen hebben ten opzichte van de grote steden, maar ook vergelijkbare problemen kennen die om een oplossing vragen. Het onderscheid en de samenhang tussen DALO en ROP komt namelijk het meest duidelijk tot uitdrukking op het niveau van de Randstad. Enerzijds wordt gestreefd naar milieus van internationale allure, anderzijds staat enkele honderden meters verderop het minimumniveau van basiswaarden onder grote druk. De Raad benadrukt daarom dat het om een èn èn beleid gaat. Dit spanningsveld tussen potenties en problemen is de grote uitdaging van de Vierde nota en voor de Raad een rechtvaardiging voor speciale aandacht voor de Randstad. De beleidsuitspraak over het opstellen van een plan van aanpak voor de beperking van de milieubelasting in Rijnmond en het Amsterdam-Noordzeekanaalgebied wekt de suggestie dat op dat punt nog niets gebeurt Maar er wordt tesamen met het bedrijfsleven al hard gewerkt om de milieubelasting terug te dringen. Het plan van aanpak moet gericht zijn op de verdere verbetering van de milieukwaliteit en voortzetting van de samenwerking met het bedrijfsleven. De pkb moet in deze zin aangepast worden. Nederland- Waterland (ROP 5) 55. Schoon water is van groot gewicht voor vrijwel alle functies in de landelijke gebieden. De Raad juicht het dan ook toe dat in een nota over de ruimtelijke ordening zoveel belangstelling getoond is voor het water. De beleidsinhoud van dit ROP is weliswaar nog mager, maar dat is niet verwonderlijk: tot nu toe was de belangstelling voor de samenbindende elementen tussen de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
50
grotere watergebieden in de ruimtelijke ordening minimaal (voor afzonderlijke grote wateren zijn wel inrichtingsschetsen tot stand gekomen) en het beleid heeft tijd nodig om tot ontplooiing te komen. Om het beleidsconcept operationeel te maken zijn dan ook nog verdergaande studies nodig. De Raad wil benadrukken dat het belangrijk is dat het water veel meer wordt gezien in relatie tot recreatie, toerisme en milieu. Sinds enige tijd is er een beleidsconcept, getiteld «integraal waterbeheer» (Notitie «Omgaan met water», Ministerie van Verkeer en Waterstaat, september 1985). Bezien vanuit de ruimtelijke ordening is er een sterke behoefte aan een explicitering van de verhouding ruimtelijke ordening(integraal waterbeheer. Zo'n explicitering dient niet alleen betrekking te nebben op het niveau van de globale beleidsbepaling maar, gelet op de grote samenhang, ook op het niveau van de uitvoering. Bij het beleidsconcept integraal waterbeleid gaat het om een samenhangend waterhuishoudingsbeleid, steunend op een wettelijke basis. Dit waterhuishoudingsbeleid ontwikkelt zich zodanig, dat het facetmatige trekken vertoont. Kernvraag voor de discussie is of er naast de twee bestaande vormen van facetbeleid met betrekking tot ruimtegebruik, namelijk ruimtelijke ordening en milieubeleid, een derde vorm van facetbeleid moet komen. Binnen dit kader speelt de vraag of de Wet op de Waterhuishouding op zijn consequenties voor de ruimtelijke ordening getoetst moet worden. Uitgangspunt voor de Raad is dat ruimtelijke ordening (dat is het toekennen van functies aan gronden, inclusief wateren) een zaak van rijk, provincies en gemeenten moet blijven. Waterschappen dienen een belangrijke rol te spelen in het vooroverleg over ruimtelijke plannen. 56. Bij de «aard van het vraagstuk» wordt het probleem van de zeespiegelstijging en de verzilting gememoreerd. In het perspectief en de beleidsuitspraken wordt daaraan geen concrete uitwerking gegeven, afgezien van de constatering dat in laaggelegen, klinkgevoelige of kwelrijke poldergebieden de komende jaren al aanleiding kan zijn tot een ander gebruik van de grond. De Raad acht de klimaatsverandering door de stijging van onder andere het C02-gehalte in de atmosfeer waarschijnlijk. Welke omvang de daaruit voortvloeiende zeespiegelrijzing zal aannemen, is nog onzeker. De problemen door een geringe stijging zijn wellicht technisch oplosbaar, maar zo'n stijging leidt in ieder geval tot zoute kwel en zet daarmee functies onder druk. Een halve meter stijging zal mogelijk al funest zijn voor het huidige Waddenmilieu. Gezien de mogelijke ernst van de gevolgen dringt de Raad aan op een studie naar de ruimtelijke gevolgen voor waterkeringen, bouwlokaties, natuurbouw, ecologische infrastructuur, drinkwatervoorziening, enz. Voor wat betreft deze relaties ligt hier een opgave bij uitstek voor de ruimtelijke ordening, die zonodig al voor de eerstvolgende periodieke herziening van de nota tot een «voorsorterend» beleid moet leiden. 57. In ROP 5 en 6 wordt op enkele plaatsen gesproken over het ontwikkelen van natuur en landschap met tegelijkertijd een functietoekenning voor recreatie. Recreatie en natuur en landschap kunnen op gespannen voet (komen te) staan. Dat is met name het geval bij sterke recreatieve druk. Er bestaat immers de vrees dat wanneer de recreatieve en toeristische dimensie economisch aan betekenis gaat winnen, dit ten koste zal kunnen gaan van natuur en landschap. De Vierde nota maakt niet duidelijk hoe een eventuele recreatieve en toeristische druk kan worden opgevangen ter ontlasting van natuur en landschap. Voor de verschillende gebieden moet aangegeven worden waar naar de mening van de regering sprake zou kunnen zijn van recreatieve concentratiepunten, intensief recreatief gebruik en extensief recreatief gebruik.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
51
Behoud en vernieuwing van het landelijk gebied (ROP 6) 58. In hoofdlijnen wordt ingestemd met het voorgesteld beleid. Wel wil de Raad nog eens benadrukken dat het streven naar ruimtelijke kwaliteit ook betrekking behoort te hebben op de landelijke gebieden. Dat is immers niet alleen een stedebouwkundige, maar een algemeen ruimtelijke-ordeningsdoelstelling. Binnen dat kader heeft verbetering van de ruimtelijke kwaliteit mede op waarden als behoud, ontwikkeling en herstel van de natuur. De toespitsing van beleid voor bepaalde gebieden bergt naar de mening van de Raad wel het gevaar in zich dat het uitblijven van aanpassing en vernieuwing van bepaalde delen van het landelijk gebied zal leiden tot verpaupering, wat ook schadelijk is voor het instandhouden van natuur en landschap. De Raad vindt de scheiding tussen het noordelijk en het zuidelijk veenweidegebied arbitrair. Onderscheidend criterium is de mate waarin landbouwproduktie mogelijk is. Die produktie is bijvoorbeeld in het noordelijk deel van het veenweidegebied in Friesland intensiever dan de nota beweert (zie bijvoorbeeld de reactie van de gewestelijke raad voor Friesland van het Landbouwschap). Probleem is, dat er geen (extra) geld beschikbaar komt voor de voorgenomen actieve handhaving en actieve aanpassing. De Raad brengt hier nogmaals zijn wens tot openstelling van de tweede tranche van de Relatienota naar voren (vgl. par. 39). Ingestemd wordt met de naar landschapstypen gedifferentieerde benadering van het beleid ten aanzien van de natuur. De nota biedt ruimte voor aangepaste vormen van natuurbouw, die passen bij de verschillende op blz. 133-135 beschreven typen gebieden. Deze beleidsintentie impliceert, naar mag worden aangenomen, een minder eenzijdig beleid ten aanzien van natuurbehoud. Het valt in dit ROP op dat de nota bij bijna onherstelbaar beschadigde situaties voor wat betreft doorslag van meststoffen en bestrijdingsmiddelen nog spreekt van onderzoek. De Raad onderstreept het belang van strategische watervoorraden. Als tot aanwijzing van gebieden met strategische watervoorraden wordt overgegaan met als pendant een beschermingsbeleid, dient daarbij ook rekening te worden gehouden met de belangen van de landbouw. De Raad stemt in met de aanbeveling om voor de strategische watervoorraden een registratiesysteem op te zetten, waardoor in de tijd de ontwikkeling/ belasting is af te lezen. Dat is trouwens meer in het algemeen een voorwaarde voor beheer. Hoewel vallend buiten het bestek van de nota wil de Raad blijk geven van zijn ongerustheid over het feit, dat de bescherming op grond van het Structuurschema Natuur- en landschapsbehoud onvoldoende is, en dat van de beleidsuitspraken uit het Structuurschema Openluchtrecreatie heel weinig terecht is gekomen. De Vierde nota is voor de mestproblematiek gebaseerd op de optimistische verwachting, dat technologische ontwikkelingen de mestproblematiek nagenoeg zullen oplossen. Dat mag in het jaar 2015 mogelijkerwijze het geval zijn, maar voor de komende tijd wordt de vermesting en ammoniakuitstoot nog geen halt toegeroepen. Toch zal de regering naar de mening van de Raad duidelijk moeten maken welke maatregelen op korte termijn mogen worden verwacht als deze oplossingen niet tijdig worden gevonden. De ammoniakuitstoot moet sneller worden teruggedrongen. Anders zou - alle goede bedoelingen ten spijt - een beleidswijziging wel eens te laat kunnen komen om een ongewenste realiteit te voorkomen. Een ondersteunend
milieubeleid
59. «Een ondersteunend milieubeleid» is één van de elementen van het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. Vervolgens worden beleidsuitspraken
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
52
die daarop betrekking hebben echter in de behandeling van de overige elementen meegenomen. Deze werkwijze heeft mede geleid tot de in hoofdstuk II van dit advies opgenomen bevindingen omtrent de aandacht in de Vierde nota voor het milieu en de onderlinge positie van ruimtelijk beleid en milieubeleid.De Raad sluit niet uit dat in de toekomst een apart ROP over dit onderwerp mogelijk zal zijn. Zulks zou het geval kunnen zijn als uitvloeisel van de onderlinge afstemming van de regeringsbeslissing Vierde nota, Nationaal Milieubeleidsplan en Natuurbeleidsplan.
V. HET I N S T R U M E N T A R I U M Inleiding 60. In de voorgaande hoofdstukken van dit advies is de Raad reeds ingegaan op verschillende beleidsuitspraken gericht op uitvoering van beleid. Dat geldt voor de maatregelen ter realisering van het veranderings perspectief voor de dagelijkse leefomgeving en het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief en voor het financiële kader van de Vierde nota. Er zijn vier instrumentele thema's waar de Raad bij stil wil blijven staan. Dat betreft allereerst de vereenvoudiging van het ruimtelijk planningstelsel, één van de elementen uit de motie die aan de Vierde nota ten grondslag ligt. Vervolgens wordt ingegaan op de opmerking dat het voorgestane beleid in belangrijke mate met bestaande bestuurlijke instrumenten gerealiseerd kan worden. Aansluitend wordt aandacht gevraagd voor het tekort schieten van het juridisch instrumentarium. Ten slotte gaat de Raad in op de juridische aspecten van publiek-private samenwerkingsvormen. De meer beleidsmatige aspecten daarvan zijn eerder in dit advies aan de orde geweest. Resteert uit het instrumentele hoofdstuk de paragraaf «Onderzoek, ideevorming en voorlichting», waar de Raad op hoofdpunten mee instemt, bijvoorbeeld waar het gaat om de door de regering gesignaleerde onderzoeksthema's. De Raad stemt in met het voornemen van het rijk om tot meer coördinatie van onderzoek te komen. Hij heeft er ook waardering voor dat het thema voorlichting in een instrumenteel hoofdstuk behandeld wordt, en onderstreept dat voorlichting een aanvullende instrument is, dat niet in de plaats kan treden van andere instrumenten. De ideevorming via de financiële ondersteuning van voorbeeldplannen op DALO-niveau is nuttig, maar vereist wel een goede organisatie. Om de voorbeeldwerking tot zijn recht te laten komen zal ook de presentatie van de voorbeeldplannen veel aandacht behoeven. De subsidie zou zich mede hierop kunnen richten. Bovendien moet erop worden toegezien dat het initiatief van het rijk op dit punt niet in het stadium van creatieve ideeënontwikkeling blijft steken, maar mogelijkheden oplevert voor in de praktijk (ook financieel) te realiseren projecten. Vereenvoudiging van het ruimtelijk
planningstelsel
61. Ongeveer gelijk oplopend met de voltooiing van het ruimtelijk planningstelsel nam ook de kritiek op het stelsel toe. Deze kritiek betrof vooral de lange besluitvormingsprocedures en het gebrek aan inhoudelijke afstemming tussen met name de structuurschema's. Met de wettelijke regeling van de pkb (inclusief strakke termijnen) is in 1985 aan het eerste bezwaar tegemoet gekomen. De Raad waardeert het dat de regering in het kader van de Vierde nota ook verbetering van inhoudelijke afstemming wil bereiken, onder het motto vereenvoudiging van het ruimtelijk planningstelsel. Het stelsel op zich, met indicatieve plannen op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau en het gemeentelijke bestemmingsplan dat burgers
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
53
en overheden bindt, blijkt in de praktijk goed te voldoen aldus de Vierde nota. De mogelijkheden van vereenvoudiging worden in de nota bezien binnen het kader van de thans geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening. De regering geeft daarmee te kennen op dit moment geen behoefte te hebben aan een herziening van het planningstelsel als zodanig. De Raad is het daar voor het moment mee eens. In het advies over de wettelijke regeling van de pkb (juli 1983) stelde de Raad zich reeds op het standpunt zonder meer behoefte te hebben aan structuurschetsen voor de stedelijke en landelijke gebieden en aan structuurschema's, voorzover zij een duidelijke plaats in het planningstelsel van de betrokken sector hebben gekregen (inclusief deugdelijke financiële onderbouwing). Dergelijke structuurschema's zijn (worden) in de opvatting van de Raad in een sectorwet geregeld. Met nota's en concrete beleidsbeslissingen is het plaatje van het stelsel compleet. Op de nota's en schetsen is in hoofdstuk II reeds ingegaan. Hier komen de structuurschema's en de concrete beleidsbeslissingen aan de orde. Het op dit moment niet willen tornen aan de structuur van het ruimtelijk planningstelsel mag volgens de Raad niet als defensief worden uitgelegd. Er kan best reden toe zijn de methodiek van de ruimtelijke planning eens kritisch onder de loep te nemen. De Raad denkt daarbij onder andere aan het veranderende karakter van structuurschema's. Op termijn kan dit tot veranderingen van de plaats van een structuurschema zowel in de sectorplanning als de ruimtelijke planning leiden. Per sector ligt dit verschillend. Uit een onlangs gepubliceerde Beleidsevaluatie Structuurschema Verkeer en Vervoer bleek bijvoorbeeld de doorwerking van het SVV naar het bestemmingsplan tegen te vallen. Van meer betekenis voor gemeenten (en ook provincies) is de middellange-termijn-sectorplanning. Het SVV was daarvoor te weinig richtinggevend, aldus deze beleidsevaluatie. Hoe dit ook zij, het is volgens de Raad terecht niet de bedoeling de voorliggende vereenvoudigingsoperatie aan te grijpen om het systeem van de structuurschemaplanning te ontmantelen, zonder daarvoor een alternatief in de plaats te stellen. 62. De regering geeft aan de vereenvoudiging bij de structuurschema's in de eerste plaats te willen bereiken door de inhoud van de structuurschema's te versoberen en beleidsgerichter te maken. Dat de regering in antwoord op het politieke onbehagen over aantal en omvang van de structuurschema's vasthoudt aan een inhoudelijke aanpak, spreekt de Raad erg aan. De Raad heeft in het verleden meermalen aangedrongen op versterking van het (inhoudelijke) beslissingskarakter van de pkb voor zaken van nationaal belang. Vastgestelde pkb's dienen voorts volgens de Raad een expliciete grondslag voor vervolgbeslissingen te bieden. Het begrip beleidsgerichter reikt echter nog verder dan verbetering van de beslissingsinhoud per afzonderlijk structuurschema. In het pas uitgebrachte advies ten behoeve van het tweede SVV is de Raad ingegaan op het karakter van deze integrale herziening van het vigerende SVV. De bevindingen daaromtrent duiden volgens de Raad op een veranderend karakter van de structuurschema's over de gehele linie. Een nieuwe generatie structuurschema's zal te maken krijgen met de volgende zaken: - meer aandacht voor het beheer van de bestaande infrastructuurnetten; - een zwaarder accent op de organisatie van de beleidsuitvoering als gevolg van een sterke verwevenheid van de verschillende bestuurslagen. Bij het nagaan van de mogelijkheden van bundeling van de structuurschema's adviseert de Raad met dergelijke ontwikkelingen rekening te houden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
54
63. Ook bij het streven naar vermindering van het aantal structuurschema's, voornamelijk door bundeling te bereiken, kiest de regering naar het oordeel van de Raad terecht voor een inhoudelijke aanpak. Bij de keuze van de uitgangspunten voor «het bereiken van een duidelijke beleidsmatige samenhang van onderwerpen» veronderstelt de Vierde nota een ruime mate van vrijheid. De Raad merkt hierbij op dat de in aanmerking komende bundelingsmogelijkheden allereerst bepaald dienen te worden door de in de Vierde nota aangegeven samenhangen in het ruimtelijk relevante sectorbeleid. Terzijde: de Vierde nota dient de integrale visie op en de integrerende elementen van het ruimtelijk relevante sectorbeleid te bevatten. Het voor de sectoren richtinggevende ruimtelijk beleid laat zich niet doorschuiven naar de afzonderlijke structuurschema's. Vierde nota en de structuurschema's zijn in de opvatting van de Raad in principe geen communicerende vaten. Daarnaast spelen bij bundeling verschillen in karakter van eventueel te bundelen structuurschema's een rol. Ten slotte spelen de in de Vierde nota reeds aangegeven praktische elementen een (soms wellicht doorslaggevende) betekenis bij de bepaling van de mogelijkheden tot bundeling: a. de ministeriële verantwoordelijkheid; b. de fasering van diverse structuurschema's; c. de al of niet aanwezigheid van een wettelijke basis. Hierop reagerend merkt de Raad op dat hij het niet raadzaam acht structuurschema's samen te voegen waarvoor diverse sectorministers verantwoordelijk zijn (de juiste werking van de ministeriële verantwoordelijkheid kan er door onder druk komen te staan), tenzij de inhoudelijke samenhang tussen de beleidssectoren daartoe als het ware dwingt. Bij samenvoegingen van structuurschema's die reeds een wettelijke basis hebben, dient (eventueel per onderdeel) de wettelijke grondslag per uitvoeringsbeslissing te worden aangegeven, teneinde onduidelijkheid omtrent het toe te passen instrumentarium te voorkomen. Dit aspect speelt met name een rol bij de voorgenomen bundeling van de drie groene structuurschema's. Voor het overige wijst de Raad er op dat ook de na bundeling verkregen structuurschema's hun wettelijke grondslag dienen te behouden en te verkrijgen. 64; Op grond van een globaal onderzoek naar mogelijke bundelingsopties komt de Raad tot de volgende bevindingen: • bundeling van de structuurschema's op het gebied van de nutsvoorzieningen moet worden afgewezen. Het Structuurschema Elektriciteitsvoorziening en het Tweede Structuurschema Drink- en lndustriewatervoorziening blijven als afzonderlijke structuurschema's bestaan; • bundeling van de drie groene structuurschema's is op zich zelf het nastreven waard. De Raad acht een herbezinning op de positie van de drie schema's in het licht van de komende sectornota's gerechtvaardigd; • het Structuurschema Militaire Terreinen blijft als zelfstandig structuurschema bestaan; • de Raad is een groot voorstander van de door de regering voorgenomen integratie van de structuurschema's op het gebied van het transport (verkeer en vervoer, vaarwegen en zeehavens). Er is al jaren grote behoefte aan versterking van de samenhang in het beleid (voorwaarden scheppen voor de gewenste modal-split inzake goederen- en personenvervoer, gewenste spreiding en lokatiekeuze distributiecentra en terminals, geïntegreerde afweging van projecten, geïntegreerde financiële afweging bij prioriteitenstelling in de uitvoeringsprogrammering, enz.). Deze optie heeft echter naar het oordeel van de Raad alleen zin, indien daartoe het voor het eind van dit jaar aangekondigde tweede SVV reeds tot een structuurschema transport wordt verbreed.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
55
• vanwege de inhoudelijke samenhang met het hoofdtransportbuislei dingennet zou de Raad ook het Structuurschema Buisleidingen in de bundeling tot een structuurschema transport willen betrekken. Het bezwaar van de afwijkende ministeriële verantwoordelijkheid telt in dit geval voor de Raad minder zwaar. Echt urgent is deze toevoeging echter niet; • tenslotte zijn er volgens de Raad goede motieven om ook het Structuurschema Burgerluchtvaartterreinen (SBL) te integreren in het structuurschema transport. Denk aan de onderlinge uitwisselbaarheid van het vervoer door de lucht en over de grond (hoge-snelheidsspoorlijn). Voor de luchtvracht speelt de bereikbaarheid van een luchthaven over de weg een cruciale rol. Uit oogpunt van efficiënt bestuur is de Raad overigens wat het SBL betreft voorstander van integratie in het structuurschema transport op langere termijn. Daarbij speelt mede een rol dat het SBL een wettelijk geregelde basis is voor het zoneringsproces. De geluidszonering rond luchtvaartterreinen duldt absoluut geen verdere vertraging. Meer in het algemeen wil de Raad wat het bundelen van structuurschema's betreft oppassen voor zich overeten. 65. De mogelijkheid om concrete beleidsbeslissingen vast te leggen in een pkb (zoals bijvoorbeeld voor de Waddenzee en voor de Markerwaard) is tot nu toe terughoudend gebruikt. De regering heeft het voornemen ook in de toekomst deze mogelijkheid alleen te benutten wanneer het gaat om grote projecten van nationaal belang (blz. 162). De Raad kan deze benadering onderschrijven. Hij plaatst daarbij wel de volgende kanttekening. In het kader van de discussie over de besluitvormingsprocedure hoge-snelheidsspoorlijn heeft het fenomeen project-pkb in relatie tot een bestaand structuurschema zijn intrede gedaan. De Raad acht het niet uitgesloten dat ook in de toekomst dergelijke project-pkb's zullen voorkomen. De discussie over de procedure hoge-snelheidsspoorlijn heeft uitgewezen, dat in dat geval een stringente koppeling met de vervolgbesluitvorming is vereist. De Raad verwacht van de nieuwe generatie structuurschema's dat meer dan voorheen terughoudendheid wordt betracht op het punt van de omvang van de projectenlijst, mede gelet op het indicatieve en limitatieve karakter ervan. Projecten zullen eerder tot het regionale niveau worden gerekend (vergelijk de ontwikkeling van het Structuurschema Drink- en Industriewatervoorziening). De behoefte aan partiële herzieningen om nieuwe projecten toe te voegen aan een structuurschema zou daardoor in de toekomst wellicht minder kunnen worden. Samenwerking tussen overheden 66. In de Vierde nota onderkent de regering dat samenwerking tussen overheden al sinds jaar en dag de basis vormt van het ruimtelijk beleid in ons land. De regering onderscheidt daarbij territoriale samenwerking en functionele samenwerking. De regering kondigt aan reeds nu in overleg te willen treden met overheden om de mogelijkheden te verkennen voor functionele samenwerking bij enkele nadere uitwerkingen van het ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. Op de bestuurlijke aspecten van de nota is vrij veel kritiek gekomen. De introductie van bijvoorbeeld stedelijke knooppunten zou bestaande goede bestuurlijke verhoudingen tussen sommige regio's onder zware druk zetten. Ook is twijfel uitgesproken of de grote ruimtelijke opgaven in stadsgewestelijk verband wel kunnen worden opgelost onder de vigeur van de Wet gemeenschappelijke regelingen, die in beginsel slechts samenwerking op basis van vrijwilligheid mogelijk maakt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 490, nrs. 7-8
56
De Raad vindt spanningen in bestuurlijke verhoudingen een onvoldoende motief om van introductie van ruimtelijke concepties af te zien. Wel moet men zich de bestuurlijke gevolgen terdege realiseren alvorens beleidsconcepties te introduceren. Ook dienen bij de introductie de bestuurlijke gevolgen duidelijk te worden aangegeven. Daaraan heeft het bij de Vierde nota nogal eens ontbroken. Onduidelijkheid rond het begrip stedelijk knooppunt bijvoorbeeld heeft tot enige commotie en acties aanleiding gegeven. De Raad gaat ervan uit dat zijn advies op dit punt en op andere punten mogelijkheden biedt om wel tot de gewenste duidelijkheid te komen. 67. De ruimtelijke ordening heeft al een lange tijd bemoeienis met de organisatie van het binnenlands bestuur. Ook de Raad heeft zich daarin niet onbetuigd gelaten. De langdurige discussie is ten slotte uitgemond in de (nieuwe) Wet gemeenschappelijke regelingen. De Raad wil terughoudendheid in acht nemen ten aanzien van het weer openen van de discussie over modellen voor bestuurlijke organisatie, hoewel de Vierde nota met zijn beleidshorizon tot het jaar 2015 wel aanleiding vormt om de bestuurlijke organisatie weer eens aan de orde te stellen. De Raad hanteert daarom de huidige bestuurlijke organisatie, inclusief de Wet gemeenschappelijke regelingen, als kader voor dit advies. Dit betekent dat centrale steden in eerste instantie door middel van het creëren van een goede sfeer met de randgemeenten moeten proberen (veelal in samenwerking met de provincie en Binnenlandse Zaken) een of andere vorm van samenwerking te realiseren, bijvoorbeeld bestuursafspraken voor een langere termijn over bepaalde grote projecten, zoals bouwlokaties. Pas wanneer op deze wijze gezamenlijk positieve resultaten zijn geboekt en men overtuigd is (ook in de randgemeenten) van een gemeenschappelijk belang kan met de randgemeenten weer worden gediscussieerd over nieuwe vormen van een bestuursorganisatie voor de agglomeratie of het stadsgewest. De Raad acht het legitiem in dat verband te denken aan een of andere vorm van agglomeratiebestuur. Dit vereist de nodige creativiteit. Voor de Randstad als geheel denkt de Raad nog niet aan een aparte bestuursstructuur. Hij adviseert voorlopig van start te gaan met informeel overleg tussen de vier grote steden en de drie betrokken provincies. Later kan dit eventueel geformaliseerd worden. 68. De regering stelt in de Vierde nota dat het bestaande bestuurlijk instrumentarium, met inbegrip van een aantal voorgenomen aanvullingen, voldoende is voor de uitvoering van de Vierde nota. De Raad wil daarover nu nog geen afgerond oordeel uitspreken, gezien het indicatieve karakter van de Vierde nota. Het instrumentarium valt pas goed te beoordelen bij concrete uitwerkingen in structuurschets, -schema's, etc. De Raad deelt de indruk dat het voorhanden zijnde instrumentarium over het algemeen redelijk is. Het gebruik ervan is echter vaak te vrijblijvend. Het inbouwen van een zekere dwang in de vorm van sancties en premies zal gemeentelijke samenwerking stimuleren. Dat is noodzakelijk om Vierde-notabeleid te realiseren. Ook voor de «mainports» Schiphol en de Rotterdamse haven heeft het rijk geen nieuwe bevoegdheden nodig, gezien geëxpliciteerd bestaand beleid op deze punten. Het rijk kan op basis van dat beleid initiatief nemen en kan dat desnoods ook tegen de wil van de andere overheden doorzetten. Aan het op voorhand uitgeschakelen van de lagere overheden bestaat ook daarom geen behoefte. Voor de regionale en provinciegrens-overschrijdende problematiek rond Schiphol zijn wel bestuursconvenanten nodig, bijvoorbeeld voor de oplossing van verkeersknelpunten en de aanleg van nieuwe bedrijfsterreinen. De Raad constateert in dit verband dat bestuursaccoorden in algemene zin de laatste jaren enigszins uit beeld zijn, maar dat in allerlei vormen concrete bestuursaccoorden tussen rijk en gemeenten actueel zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
57
Dergelijke overeenkomsten moeten in het algemeen aan dezelfde voorwaarden voldoen als publiek-private-samenwerkingsvormen, zulks met het oog op de positie van de bestaande planologische planfiguren (pkb, streekplan), die van derden-belanghebbenden en van vertegenwoordigende colleges. Juridisch
instrumentarium
69. De Raad is van mening dat de nota (ook) optimistisch is voor wat betreft de toereikendheid van het juridisch instrumentarium. Het beeld dat, overigens zeer summier, in de nota wordt geschetst van dit instrumentarium is te rooskleurig: behoud en vernieuwing van het landelijk gebied zou grotendeels op bestaand instrumentarium steunen (blz. 137), terwijl voor de regelgeving geen nieuw beleid nodig zou zijn, afgezien van enkele wetten die op termijn aanpassing behoeven (blz. 149). De Raad meent evenwel dat er voor een adequate realisering van het Vierde-notabeleid meer behoefte is aan verandering van wetgeving dan de nota suggereert. Overigens is ook de regering zelf van mening dat er nog heel wat wetgevende arbeid verricht moet worden, getuige het vrij omvangrijke wetgevingsprogramma 1988 (MvT VROM-begroting 1988), dat door de Minister nog «verre van volledig» is genoemd. De Raad heeft in de nota gemist een vermelding van de noodzaak tot aanpassing of vernieuwing van de Boswet, de Ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet en tot vaststelling van de Wet Beheer Landbouwgronden of een daarvoor in de plaats tredende wettelijke regeling. Ook de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing zou volgens de Raad door aanpassing (veel) operationeler gemaakt moeten worden. Suggesties daartoe bevat het recente advies ten behoeve van het Wetgevingsprogramma 1989. Wat naar de mening van de Raad zeker nodig is zijn instrumenten ten behoeve van: • collectieve woningverbetering • vernieuwing winkelstraten • reconstructie van industrieterreinen. De Raad denkt hierbij aan de ideeën over stedelijke herverkaveling, zoals die reeds zijn uitgewerkt in een voorontwerp van wet. Publiek-private
samenwerking
70. De Raad meent dat de nota van realisme getuigt, waar de samenwerking tussen de overheid en het particulier initiatief en tussen overheden onderling noodzakelijk wordt geacht om tot uitvoering van het in de nota geschetste beleid te komen. In par. 16 heeft de Raad reeds enkele kanttekeningen geplaatst bij het wel erg zwaar leunen van de nota op publiek-private samenwerking (PPS). Tevens is gesteld dat de nota te weinig aandacht geeft aan de eisen die PPS stelt. In deze paragraaf wil de Raad aandacht geven aan enkele bestuurlijke en juridische aspecten van PPS. Bij de voorbereiding van een standpunt daarover zijn de resultaten van een breed opgezette studie, gebaseerd op tal van praktijkgevallen, van het Instituut voor Bouwrecht benut. PPS is immers in wezen niets nieuws. 71. Bij het toepassen van publiek-private vormen van samenwerking (PPS) is een kernvraag in hoeverre de overheid bij het bepalen van het ruimtelijk beleid rekening behoort te houden met verlangens van (grote) investeerders. De nota lijkt te kiezen voor een grotere invloed van investeerders op de beleidsbepaling: «Meer dan in het verleden zal de ruimtelijke ontwikkeling kunnen aansluiten op de vrije keuzes van burgers en bedrijfsleven» (blz. 73, laatste alinea). Dit uitgangspunt kan op gespannen voet komen te staan met een ander belangrijk uitgangspunt,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
58
namelijk dat de overheid zich zelfstandig een oordeel moet vormen over de meest wenselijke ruimtelijke ontwikkeling. De Raad is van mening dat het laatstgenoemde uitgangspunt voorop moet blijven staan. De overheid moet de verantwoordelijkheid voor ruimtelijke kwaliteit behouden, en daartoe zullen vormen van PPS stevig ingekaderd moeten worden. De zelfstandigheid van oordeelsvorming behoeft niet in het geding te komen indien de overheid reeds op voorhand rekening houdt met realiseringskansen. Die zelfstandigheid zou evenwel onder een niet te aanvaarden druk komen te staan indien er overeenkomsten tussen overheid en investeerders gesloten zouden worden voordat de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied in grote lijnen door de overheid is bepaald. Uitgangspunt voor de Raad is dan ook: geen PPS zonder voorafgaande beleidsbepaling door de overheid. 72. Eerst na het voltooien van de bestemmingsplanprocedure ligt juridisch vast wat wel en niet is toegestaan. Het zou van weinig realiteitszin getuigen de eis te stellen dat PPS eerst dan mogelijk zou moeten zijn. Kernvraag is dus hoever het proces van ruimtelijke planvorming gevorderd moet zijn bij het toepassen van PPS, bijvoorbeeld door het afsluiten van een raamovereenkomst, om te voorkomen dat dat proces onder een te grote druk van eerder (te vroeg) aangegane verplichtingen komt te staan. Het antwoord hangt af van aard en omvang van het project, en van de te verwachten effecten van het project op de (wijde) omgeving. Voor bovenlokale projecten kan het streekplan de beleidsmatige basis voor PPS vormen, mits dat plan ten aanzien van het project duidelijk randvoorwaardenstellend is. Voor projecten van lokale aard kan het structuurplan het planologisch kader voor PPS zijn. Evenals bij het streekplan is voorzien in een bezwarenprocedure, zodat de inbreng van ook andere belanghebbenden dan de beoogde contractspartner in de beleidsvorming veilig is gesteld. Voorts waarborgt de wet dat de gewenste ruimtelijke ontwikkeling wordt bepaald door de vertegenwoordigende colleges. Zo behoeft een gemeenteraad zich niet gebonden te voelen aan door B en W aangegane verplichtingen. Deze verplichtingen zouden niet verder mogen gaan dan het aanvaarden van een inspanningsverplichting. Immers, er behoort «ruimte» te blijven voor een onbevooroordeelde weging van tegen het toekomstige bestemmingsplan in te brengen bezwaren. Indien niettemin verdergaande verplichtingen zouden worden aangegaan, dan kan de overheid worden veroordeeld tot vergoeding van de schade. Nakoming kan niet worden gevorderd: zie art. 3.1.1.15 NBW. De Raad is derhalve van mening dat de overheid eerst resultaatsverplichtingen op zich behoort te nemen nadat het bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen. Overigens biedt het bestemmingsplan zelf mogelijkheden om het leggen van bestemmingen in juridische zin direct te koppelen aan afspraken over de realisering ervan, namelijk - een uitwerking als bedoeld in artikel 1 1 WRO kan deel uitmaken van een samenwerkingsovereenkomst; - de «beschrijving in hoofdlijnen» (als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder a, Bro 1985) kan als indicatief samenwerkingsprogramma worden gezien. In zijn advies van 10 juli 1987 over de beschrijving in hoofdlijnen in het kader van de nota «Bestemmen met beleid» heeft de Raad reeds op deze laatste mogelijkheid gewezen. Inmiddels zijn er reeds voorbeelden uit de praktijk, waarin onderdelen van afspraken tussen overheid en burger worden opgenomen in de beschrijving in hoofdlijnen. Zo'n beschrijving is in ieder geval bindend, maar de vraag is: slechts bindend als beleidsregel of bindend als voorschrift?
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 4 9 0 , nrs. 7-8
59
73. Indien er een samenwerkingsovereenkomst is gesloten dan kan zich na verloop van tijd de vraag voordoen hoe de situatie moet zijn indien de (markt-)omstandigheden zijn gewijzigd of - bijvoorbeeld na verkiezingen - de beleidsinzichten zijn veranderd. Hoofdregel is dat de overheid gebonden is aan overeenkomsten over publiekrechtelijke bevoegdheden. De rechter kan evenwel op vordering van één der partijen een overeenkomst wijzigen of geheel of gedeeltelijk ontbinden, op grond van onvoorziene omstandigheden welke van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten (vergelijk art. 6.5.3.11, NBW). Complicatie hierbij kan zijn, dat de overheid door een beleidswijziging zelf een verandering van omstandigheden kan veroorzaken. De vraag rijst voorts of de toetsing van zo'n beleidswijziging in handen behoort te liggen van een onafhankelijke rechter, die daartoe niet is toegerust, dan wel van een instantie als de Kroon die ook het beleid kan toetsen. In juridisch opzicht zijn er, gelet op het vorenstaande, drie aspecten die om een oplossing vragen: - de positie van de derde-belanghebbende; - de positie van de vertegenwoordigende organen; - de mate van binding aan de overeenkomst. In de pkb (blz. 193) worden stimulerende maatregelen aangekondigd, terwijl er ook maatregelen tot het wegnemen van beperkende factoren in het vooruitzicht worden gesteld. Op blz. 1 56 wordt in dit verband gewezen op het wegnemen van belemmeringen in bestaande regelgeving. De Raad heeft de indruk dat er niet zozeer behoefte is aan het wegnemen van belemmerende bepalingen alswel aan nieuwe wetgeving. Terwijl in de nota voorbeelden van PPS worden genoemd waarbij het gaat om het «grote geld» is het volgens de Raad voor de voortgang van de stadsvernieuwing van groot belang dat er vooral adequate voorzieningen worden getroffen voor projecten waarin het «kleine geld» bepalend is. Juist als het gaat om het «kleine geld» bestaat er behoefte aan instrumentarium, enigszins vergelijkbaar met de herverkaveling op grond van de Landinrichtingswet. Indien men de vernieuwing van een stedelijk gebied effectief wil aanpakken, dan kan dat moeilijk anders dan door een daarop toegesneden wettelijke regeling van samenwerkingsovereenkomsten (zie het Raadsadvies t.b.v. het wetgevingsprogramma 1989 van 30 juni 1988). Voorts zou ten behoeve van een actiever grondbeleid de werkingssfeer van de Wet Voorkeursrecht gemeenten verruimd moeten worden. Meer in het algemeen is er - naar de Raad meent - behoefte aan wetgeving die voorwaarden stelt aan het aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, zulks ter bescherming van de rechten en belangen van derden en van vertegenwoordigende colleges. In de Algemene Wet bestuursrecht zal waarschijnlijk een algemene regeling worden opgenomen, waarin de uitgangspunten voor de samenwerking tussen overheid en particulieren zullen worden weergegeven. Het gaat daarbij vermoedelijk vooral om een regeling van de procedure voor de totstandkoming van samenwerkingsovereenkomsten. Misschien kan, als enige tijd ervaring is opgedaan, de behoefte blijken aan een meer specifieke en aanvullende regeling voor het aangaan van projectovereenkomsten ter uitvoering van het ruimtelijk beleid, bijvoorbeeld in de WRO. Het derde juridische aspect - de mate van binding van de overeenkomst is inmiddels in het Nieuwe Burgerlijk Wetboek genoegzaam geregeld. Er blijven wel vragen over de reikwijdte van het reeds aangehaalde artikel 6.5.3.11, maar het verdient aanbeveling eerst de jurisprudentie af te wachten.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 20490, nrs. 7-8
60
Bijlage
Samenstelling Stuurgroep Vierde nota Voorzitter H. Wiegel, Voorzitter van de Raad Vice-voorzitter drs. R. J. de Wit, Vice-voorzitter van de Raad Leden mr. C. P. M. Bevers, Voorzitter van de Commissie Landelijke Gebieden dr. L. A. Clarenburg, Voorzitter van de Commissie Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dr. G. F. A. de Jong, Voorzitter van de Werkcommissie Bedrijfsleven-plus drs. R. Kok, Voorzitter van de Commissie Stedelijke Gebieden prof. ir. H. Wiggerts, Voorzitter van de Commissie Infrastructuur Ministerieel
vertegenwoordiger
mr. J. Witsen, Rijksplanologische Dienst
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20490, nrs. 7-8
61