Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1994–1995
24 336
Wijziging van bepalingen van de Mediawet in verband met een herziening van de reclameregeling voor de publieke lokale en regionale omroep, het bevorderen van de samenwerking tussen de publieke regionale en landelijke omroep en het toestaan van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen deel Het voorliggende wetsvoorstel heeft in de eerste plaats betrekking op een aantal zaken die op korte termijn regeling behoeven, te weten het opnemen van een definitieve reclameregeling voor de lokale en regionale publieke omroep en een definitieve regeling inzake regionale (publieke) kabeltelevisie. De experimentele regelingen die thans voor deze onderwerpen gelden, lopen binnen afzienbare tijd af. Daarnaast wordt een aantal zaken geregeld die nauw met genoemde onderwerpen samenhangen of anderszins thans wenselijk worden geacht, zoals het bevorderen van de samenwerking tussen de regionale en landelijke publieke omroep, het toestaan van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau, het vervangen van het thans geldende toestemmingenregime voor commercie¨le omroep door een stelsel van registratie, alsmede het verruimen van de reeds bestaande mogelijkheid voor kabelexploitanten om mededelingen uit te zenden met betrekking tot de dienstverlening door middel van de draadomroepinrichting. Met dit wetsvoorstel wordt een eerste stap gezet in de richting van een verdere liberalisering van de mediawetgeving zoals uiteengezet in de Notitie liberalisering Mediawet, die op 26 juni 1995 door het kabinet aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 1994/95, 23 968, nr. 9).
Reclameregeling voor de lokale en regionale publieke omroep De reclameregeling voor lokale en regionale omroepinstellingen heeft nog altijd een experimenteel en tijdelijk karakter. Deze regeling werd in september 1991 van kracht en zou oorspronkelijk vervallen met ingang van 1 januari 1994. De regeling werd vlak daarvoor verlengd met twee jaar en expireert derhalve met ingang van 1 januari 1996. Alle dertien regionale omroepen hebben toestemming gevraagd en verkregen voor het verzorgen van reclameboodschappen. Zij hebben alle een overeenkomst als bedoeld in artikel 43b van de Mediawet gesloten met e´e´n of meer uitgevers. Van de ongeveer vierhonderd lokale omroepen hebben circa 250 omroepen inmiddels toestemming verkregen voor het verzorgen van reclameboodschappen. Van deze 250 lokale omroepen hebben er rond de 110 een overeenkomst met een uitgever van
5K2410 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat ’s-Gravenhage 1995
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
1
een dag- of nieuwsblad. In de overige gevallen kwam geen uitgever in aanmerking voor het sluiten van een dergelijke overeenkomst. Met betrekking tot de reclame-opbrengsten van de regionale omroepen kan geconstateerd worden dat die de afgelopen jaren substantieel zijn toegenomen: bedroeg de bruto-omzet voor de gezamenlijke regionale omroepen in 1992 nog f 17 miljoen, in 1994 was dat toegenomen tot f 37 miljoen. De netto-opbrengst voor de regionale omroepen steeg in diezelfde periode van f 6 miljoen tot f 15 miljoen (bron: ROOS jaarverslag 1994). Daarbij moet bedacht worden dat de reclame-inkomsten per afzonderlijke regionale omroep aanzienlijke verschillen vertonen, afhankelijk van hun publieksbereik en de hoeveelheid verkochte reclamezendtijd. Bij de lokale omroepen is het – vanwege hun zeer grote heterogeniteit – niet mogelijk om een betrouwbare opgave te doen van de reclameinkomsten. Het staat wel vast dat de reclame-opbrengst voor veel lokale omroepen, in het bijzonder in de grotere steden, een belangrijke bron van inkomsten vormt. Over het geheel genomen blijkt er bij adverteerders dus behoefte te bestaan om zich (ook) via de niet-landelijke publieke omroep te manifesteren en vinden de omroepen baat bij deze inkomstenbron. Het kabinet acht het dan ook niet wenselijk dat de experimentele regeling vervalt zonder dat daarvoor een nieuwe regeling in de plaats wordt gesteld. Dit zou immers betekenen dat aan de lokale en regionale omroep een belangrijke inkomstenbron zou worden ontnomen op een moment waarop – door het toestaan van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau – concurrentie op lokaal en regionaal niveau wordt toegelaten. Een tweede (tijdelijke) verlenging van de bestaande regeling wordt evenmin wenselijk geacht. De voorkeur van de regering gaat uit naar een definitieve reclameregeling voor de publieke lokale en regionale omroepinstellingen, die zoveel mogelijk aansluit bij de reclameregeling voor de landelijke publieke omroep. Voorts wordt om diverse redenen (waarop in het vervolg van deze toelichting nader zal worden ingegaan) de mogelijkheid van niet-landelijke commercie¨le omroep geı¨ntroduceerd. De verplichte samenwerking tussen de lokale en regionale omroepinstellingen enerzijds en de uitgevers van lokale onderscheidenlijk regionale dag- en nieuwsbladen anderzijds, zoals bedoeld in artikel 43b van de huidige Mediawet, komt mede daarom te vervallen. Dat laat de mogelijkheid tot vrijwillige samenwerking overigens onverlet, zolang die past binnen de kaders die de Mediawet oplegt aan publieke omroepinstellingen. Met name is daarbij van belang het verbod voor publieke omroepinstellingen om dienstbaar te zijn aan het maken van winst door derden (artikel 55). Dat verbod houdt in dat het niet langer mogelijk zal zijn om een vast percentage van de reclame-inkomsten af te staan aan uitgevers van dag- en nieuwsbladen zonder dat daar een rechtstreekse tegenprestatie van die uitgevers tegenover staat. Zo’n verplichte uitkering kan immers niet worden aangemerkt als normaal economisch handelen. Wat wel tot de mogelijkheden behoort is het betalen van een ree¨le vergoeding aan uitgevers als tegenprestatie voor diensten die door hen aan de desbetreffende regionale en lokale omroepinstellingen worden verleend. Voor de regionale en lokale omroepen zal de voorgestelde reclameregeling naar verwachting beter werken dan de huidige, omdat zij, door het vervallen van de verplichte afdracht aan de uitgevers, over meer reclame-inkomsten zullen beschikken. Daarbij zij overigens aangetekend dat die verbetering, vanwege de hiervoor gememoreerde heterogeniteit van met name de lokale omroepen, niet voor iedere individuele omroep hoeft te gelden. Aangezien met de definitieve reclameregeling voor lokale en regionale publieke omroep de verplichte rechtstreekse afdracht aan uitgevers vervalt en aansluiting wordt gezocht bij de regeling die geldt voor de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
2
landelijke publieke omroep, worden de lokale en regionale omroepen niet langer vrijgesteld van de afdracht van een percentage van de inkomsten uit reclameboodschappen ten behoeve van het Bedrijfsfonds voor de pers. Een dergelijke plicht gold tot dusverre reeds voor de STER, de commercie¨le omroepinstellingen en de verzorgers van een abonneeprogramma. Overigens is dat percentage tot dusverre, gelet op de vermogenspositie van het Bedrijfsfonds voor de pers, steeds vastgesteld op nul.
Regionale kabelomroep De huidige Mediawet biedt de mogelijkheid voor regionale televisieexperimenten: het Commissariaat voor de Media kan tijdelijk, doch voor ten minste e´e´n jaar en ten hoogste drie jaar, aan een regionale omroepinstelling die zendtijd heeft verkregen, op verzoek van die instelling, in plaats van of naast het toewijzen van zendtijd voor een televisieprogramma toestemming verlenen om een regionaal televisieprogramma te verzorgen dat wordt uitgezonden door middel van de draadomroepinrichtingen in de desbetreffende provincie (artikel 75a). In diverse provincies wordt van die experimentele regeling gebruik gemaakt, waarbij voor de oudste experimenten het einde van genoemde driejarige periode nadert. Het betreft de omroepinstellingen Radio Drenthe, Radio Noord en Radio Oost. Deze omroepinstellingen zelf hebben met enthousiasme een op de streek georie¨nteerde programmering opgebouwd. De uitzendingen ondervinden doorgaans grote belangstelling van de bevolking ter plaatse. De experimenten kunnen derhalve als succesvol worden beschouwd. Dit maakt het wenselijk om de experimentele regeling inzake regionale (kabel)televisie om te zetten in een definitieve regeling, waarbij tevens de mogelijkheid wordt geopend om te komen tot regionale kabelradio (naast de al bestaande regionale radio via aardse zenders). Voor beide vormen van regionale kabelomroep geldt dat de opbrengst van de provinciale opslag op de omroepbijdrage hiervoor niet mag worden aangewend. Het feit dat de regionale kabelomroep niet door alle betalers van de desbetreffende opslag kan worden ontvangen, vormt de grond voor dat verbod. Voor de duidelijkheid zij erop gewezen dat dit verbod niet geldt voor de regionale radio- en televisieprogramma’s die door middel van een aardse zender worden uitgezonden en vervolgens via de kabel worden doorgegeven. Tot dusverre maakt enkel Omrop Fryslaˆn van deze verspreiding via een aardse zender gebruik voor zijn regionale televisieprogramma.
Samenwerking tussen de regionale en landelijke omroep Het moge duidelijk zijn dat met het toestaan van niet-landelijke commercie¨le omroep de vraag, hoe de publieke omroepfunctie ook op lokaal en regionaal niveau kan worden behouden en waar mogelijk versterkt, aan urgentie wint. Het is van belang dat ook op niet-landelijk niveau een duidelijk herkenbare publieke omroep blijft bestaan. Het belang van een dergelijk aanbod, speciaal gericht op «stad en streek», wordt algemeen erkend. Om die publieke omroepfunctie in stand te houden, is krachtige samenwerking tussen publieke omroepinstellingen op landelijk, regionaal e´n lokaal niveau vereist. Dat is de afgelopen jaren bij verschillende gelegenheden onderstreept. De regering is van plan om in de volgende fase van wetgeving te komen met maatregelen die ertoe leiden dat via een krachtige samenwerking tussen regionale en lokale omroepen het behoud van de publieke omroepfunctie op niet-landelijk niveau wordt veilig gesteld. Vooruitlopend daarop, wordt in het voorliggende wetsvoorstel een eerste (en vooralsnog experimentele) regeling opgenomen inzake de samenwerking tussen de landelijke en regionale omroep op televisiegebied.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
3
De regering is voorstander van de samenwerking die de NOS en de ROOS op het gebied van regionale publieke televisie nastreven. De beoogde regionale vensters op een landelijk televisienet sluiten aan bij de bestaande praktijk in een aantal landen om ons heen (Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) en completeren de samenwerking tussen landelijke en regionale omroep op radiogebied. Hiervoor werd al onderstreept dat die samenwerking tussen de diverse publieke omroepniveaus aan urgentie wint, naarmate zowel op landelijk als op niet-landelijk niveau commercie¨le omroepen zich meer manifesteren. Daarom wordt in dit wetsvoorstel de mogelijkheid geboden dat het Commissariaat voor de Media eenmaal voor een periode van drie jaar televisiezendtijd toewijst aan de NOS ten behoeve van dergelijke regionale vensterprogramma’s. Gelet op de technische infrastructuur van de landelijke televisienetten wordt begonnen met zeven regionale edities; de NOS en de ROOS overleggen nog over een groei naar meer edities. De regering stelt zich overigens op het standpunt dat hierbij niet per se aansluiting moet worden gezocht bij de bestuurlijke indeling van Nederland, hetgeen uiteindelijk zou resulteren in (ten minste) e´e´n regionaal televisieprogramma per provincie. Het ligt meer voor de hand om bij dat groeimodel uit te gaan van de specifieke eisen die het medium regionale televisie met zich brengt, in termen van regionale identiteit e´n betaalbaarheid. De zendtijdtoewijzing door het Commissariaat geschiedt op voorwaarde dat de NOS en de ROOS overeenstemming hebben bereikt zowel over de dagen en uren waarop het programma zal worden uitgezonden, als over de inhoud van de diverse regionale edities. Deze edities worden door de regionale omroepinstellingen geproduceerd, maar uitgezonden onder verantwoordelijkheid van de NOS. Op deze regionale vensters zal echter niet het NOS-programmavoorschrift van toepassing zijn (artikel 51d), maar het programmavoorschrift voor regionale omroep (artikel 51e). De NOS blijft echter verantwoordelijk voor de naleving van de wettelijke voorschriften. Voor het overige worden de verschillende regionale edities te zamen beschouwd als e´e´n programma voor landelijke omroep. Deze constructie lijkt vooruitlopend op een definitieve regeling – de meest praktische oplossing. Uit het bovenstaande vloeit voort dat de reclameblokken in en rond de regionale vensters worden verzorgd door de STER. Uiteraard kunnen de bestaande regionale reclame-exploitatiemaatschappijen hierbij een rol vervullen. Het is niet meer dan redelijk dat de regionale omroepen tot op zekere hoogte meedelen in de opbrengst van de desbetreffende reclameblokken. Het wetsvoorstel eist daarom dat tussen de NOS en de ROOS overeenstemming bestaat over de verdeling van deze STER-inkomsten. De aan de regionale omroepen toekomende bedragen mag de STER dan – als «uitgaven» in de zin van artikel 28 – in mindering brengen op de inkomsten die zij krachtens artikel 28 ter beschikking stelt van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De financiering van de regionale vensters geschiedt uit het budget voor landelijke omroep. De regionale vensters worden immers gezamenlijk aangemerkt als een NOS-programma. Uiteraard zal bij de verdeling van de STER-inkomsten met dit gegeven rekening moeten worden gehouden.
Commercie¨le omroep Vooruitlopend op een verdere liberalisering van de mediawetgeving, kan thans reeds het verbod op niet-landelijke commercie¨le (kabel)omroep vervallen. In het regeerakkoord van het huidige kabinet is neergelegd dat het omroepbeleid voorwaarden moet scheppen voor een sterke, herkenbare publieke omroep, maar ook ruimte moet bieden aan vormen van commercie¨le omroep. Op landelijk niveau is commercie¨le omroep via de kabel inmiddels wettelijk geregeld; het is wenselijk om zulks ook voor het niet-landelijk niveau te doen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
4
Door diverse organisaties uit de omroepwereld, de uitgeverswereld en de reclamewereld is de behoefte geuit om ook omroepactiviteiten op niet-landelijk niveau commercieel te exploiteren. Voorts is gebleken – bijvoorbeeld ten tijde van de provisorische uitgifte van etherfrequenties voor commercie¨le radio-omroep – dat initiatieven op dat terrein vaak niet van de grond kunnen komen, omdat aan de landelijke verspreidingseis voor commercie¨le kabelomroep niet kan worden voldaan. Commercie¨le omroepactiviteiten op lokaal en regionaal niveau komen tegemoet aan de behoefte om zich geleidelijk aan van kleinschalige naar een grootschaliger vorm van omroep te ontwikkelen. In het bijzonder kan dit betekenis hebben voor de uitgevers, nu de verplichte samenwerking tussen hen en de lokale en regionale publieke omroepinstellingen bee¨indigd wordt. Overigens is de komst van niet-landelijke commercie¨le omroep reeds geruime tijd geleden in het vooruitzicht gesteld. Het vorige kabinet kondigde in zijn brief over het mediabeleid van 15 april 1992 (Kamerstukken II 1991/92, 22 147, nr. 22) reeds aan, dat het verbod op niet-landelijke commercie¨le omroep zou moeten worden heroverwogen. Een belangrijke overweging was toen dat door de Europese regelgeving commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau de facto reeds mogelijk is vanuit de andere lidstaten van de Europese Unie. Hoewel dit zich als zodanig niet heeft voorgedaan, is het ontbreken van enige kabelverspreidingseis voor buitenlandse omroepinstellingen wel een belangrijk voordeel geweest ten opzichte van beginnende commercie¨le omroepinstellingen in Nederland, die om voor toestemming in aanmerking te komen – eerst met een aanzienlijk aantal kabelexploitanten moeten contracteren. Buitenlandse omroepinstellingen die het oogmerk hebben in Nederland landelijke omroep te bedrijven, kunnen echter hun aandeel geleidelijk opbouwen (RTL4 en RTL5) en eventueel daarna alsnog een Nederlandse toestemming aanvragen (bijvoorbeeld Radio 10, Holland FM en Euro Jazz). Door deze mogelijkheid ook voor Nederlandse omroepinstellingen te openen, wordt dit nadeel ten opzichte van buitenlandse omroepinstellingen opgeheven. Het voorgaande is de aanleiding om op korte termijn de mogelijkheid voor niet-landelijke commercie¨le omroep in de wet op te nemen. In praktische termen houdt dat in, dat de landelijke verspreidingseis voor commercie¨le kabelomroep (artikel 71h) vervalt. De niet-landelijke commercie¨le omroep zal in de eerste plaats op verspreiding via de kabel zijn aangewezen. Gelet op de schaarste aan etherfrequenties zal het voor de niet-landelijke commercie¨le omroep niet direct mogelijk zijn om, in aanvulling op de kabelverspreiding, via aardse zenders uit te zenden. Uiteraard dringt de vraag zich op welke gevolgen het toestaan van niet-landelijke commercie¨le omroep kan hebben voor de inkomsten die regionale en lokale publieke omroepen verwerven met het uitzenden van reclameboodschappen. Dit vergt een inzicht in de vraag of de markt voor lokale en regionale reclame nog kan groeien en of niet de kans bestaat dat regionale en lokale publieke omroepen die thans financieel nog rondkomen, hun activiteiten zullen moeten inkrimpen of staken wanneer die inkomsten door concurrentie van commercie¨le omroepinstellingen zullen verminderen. Een goed onderbouwde prognose is echter niet zonder meer te geven. Uit de ervaringen met de experimentele reclameregeling is – zoals hiervoor aangegeven – wel gebleken dat adverteerders ruimschoots gebruik maken van de geboden reclamemogelijkheden. Niettemin kan niet gegarandeerd worden dat lokale en regionale publieke omroepinstellingen geen nadeel zullen ondervinden van commercie¨le omroepactiviteiten ter plekke. De regering is wel van mening dat bij een regeling voor toelating van niet-landelijke commercie¨le omroep tevens maatregelen moeten worden getroffen ten behoeve van de versterking van de continuı¨teit van de publieke lokale en regionale omroepen. In eerdergenoemde Notitie liberalisering Mediawet zijn daartoe organisatorische en financie¨le maatregelen aangekondigd. Het kabinet is bereid om
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
5
op basis van provinciale omroepplannen het thans nog bestaande maximum voor de provinciale opslag op de omroepbijdrage – het welbekende provinciale tientje – los te laten. De opbrengst kan vervolgens worden aangewend ten behoeve van de publieke niet-landelijke omroep in de respectieve provincies (radio e´n televisie, regionaal e´n lokaal). Dat biedt de mogelijkheid om een adequate – en goeddeels publieke – financiering van de beoogde publieke omroepvoorziening «voor stad en streek» te realiseren. Deze maatregelen kunnen voor een belangrijk deel tegemoet komen aan mogelijk ongewenste effecten van de invoering van commercie¨le niet-landelijke omroep. Daaraan kan worden toegevoegd dat met de hier voorgestelde definitieve reclameregeling de verplichte afdracht aan de uitgevers vervalt en dus meer reclame-inkomsten voor de niet-landelijke publieke omroepen beschikbaar zullen zijn. Ook is van belang dat er vooralsnog geen etherruimte beschikbaar zal zijn voor commercie¨le radio op niet-landelijk niveau. De commercie¨le initiatieven zullen voorlopig op kabelverspreiding zijn aangewezen. De gevolgen van de komst van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau zullen naar verwachting voor de regionale publieke omroep minder groot zijn dan voor de lokale publieke omroep. De regionale publieke omroep wordt immers grotendeels uit de omroepmiddelen (de provinciale opslag) bekostigd, terwijl de lokale publieke omroepen op gemeentelijke subsidies en reclame-inkomsten zijn aangewezen (in een aantal gevallen zelfs uitsluitend op reclame-inkomsten). Met name die lokale omroepen die geheel of grotendeels van reclame-inkomsten afhankelijk zijn, zullen de gevolgen van commercie¨le concurrentie ondervinden. Overigens verwacht de regering niet dat er op lokaal niveau op grote schaal commercie¨le initiatieven zullen ontstaan, zeker niet buiten de grote steden. De lokale (reclame)markt is daarvoor niet groot genoeg. Bovendien zal het bij de commercie¨le initiatieven in de grote steden in veel gevallen gaan om specifieke doelgroepenzenders (bijvoorbeeld minderheden of liefhebbers van minder gangbare muzieksoorten). Het kabinet is van plan om, op basis van de in de Nota frequentiebeleid (Kamerstukken II 1994/95, 24 095, nr. 2) aangekondigde «review» van het gebruik van de landelijke en niet-landelijke omroepfrequenties, te komen tot een evenwichtiger verdeling van omroepfrequenties over publieke en commercie¨le gegadigden. Naar verwachting zullen dan ook voor de niet-landelijke commercie¨le omroep frequenties kunnen vrijkomen. Voor de verdeling van deze frequenties over de verschillende commercie¨le gegadigden zullen criteria in de wet worden opgenomen. Het toestaan van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau betekent een aanzienlijke verlichting van de eisen die aan commercie¨le omroepinstellingen worden gesteld. De preventieve toetsing kan tot een minimum beperkt worden. Het kabinet is daarom van mening dat het vereiste van voorafgaande toestemming door het Commissariaat voor de Media kan vervallen en dat kan worden overgegaan op een stelsel van registratie. Zowel de administratieve lasten van de commercie¨le omroepinstellingen als de bestuurslasten van de overheid worden hierdoor verlicht. Krachtens het voorliggende wetsvoorstel dient een commercie¨le omroepinstelling zich voorafgaand aan de eerste uitzending in te schrijven bij het Commissariaat. Deze inschrijving kan op een beperkt aantal gronden worden geweigerd of doorgehaald. De inschrijving is noodzakelijk voor een goede uitoefening van het – ook door de Europese televisierichtlijn gee¨iste – toezicht van de Nederlandse overheid (i.c. het Commissariaat) op de binnenlandse omroepinstellingen. Door deze wijzigingen wordt het ook voor kleinschalige, particuliere en niet op winst gerichte initiatieven, zoals migrantenomroep, een stuk
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
6
eenvoudiger om – onder de wettelijke vlag van commercie¨le omroep – op lokaal of regionaal niveau programma’s te verzorgen. Ook op landelijk niveau is dit geen ongebruikelijke figuur, zoals de Stichting Concertzender bewijst. In het nieuwe wettelijk systeem worden de kabelkrant en andere tekstprogramma’s beschouwd als vormen van commercie¨le omroep. Het tot dusverre bestaande liberale reclameregime voor kabelkranten zal blijven bestaan. De definitie van kabelkrantprogramma is enigszins verruimd (men vergelijke het huidige artikel 66, onderdeel d, met het voorgestelde artikel 71d). Hierdoor is het mogelijk in een kabelkrantprogramma tot op zekere hoogte bewegende beelden op te nemen (bijv. bewegende reclameboodschappen) met behoud van het lichtere wettelijk regime dat geldt voor deze tekstprogramma’s.
Dienstverlening via de kabelnetten Bij het kabinet bestaan voornemens om de dienstverlening via de kabelnetten zoveel mogelijk vrij te laten. Vooruitlopend op die liberalisering van het kabelregime wordt het in dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt dat de kabelbeheerder of -exploitant zelf een (service)programma gaat verzorgen dat via zijn kabelnet wordt uitgezonden. Dat programma dient uitsluitend of hoofdzakelijk te bestaan uit mededelingen die betrekking hebben op de dienstverlening door middel van het desbetreffende kabelnet. Tot dusverre biedt de Mediawet aan de beheerder van een kabelnet enkel de mogelijkheid om «mededelingen met betrekking tot de dienstverlening» uit te zenden naar alle aangeslotenen (artikel 67). Artikelsgewijze toelichting
Artikel I A In dit wetsvoorstel worden de regelingen voor commercie¨le omroep en abonneeprogramma’s zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Dit geldt ook voor de definitie van abonneeprogramma, onderscheidenlijk verzorger van een abonneeprogramma (welk begrip in de huidige wet nog niet gedefinieerd is). Het voornemen bestaat om in een volgende wetgevingsfase deze afstemming verder door te voeren, bijvoorbeeld door het verzorgen van abonneeprogramma’s op te nemen in de regeling voor commercie¨le omroep. Dit is echter in technisch-juridische zin een ingrijpende operatie, gelet op de verschillen in definitie tussen abonneeprogramma enerzijds en omroep anderzijds en de wijze waarop deze verschillen in de gehele wet doorwerken. Om deze reden wordt in het voorliggende wetsvoorstel volstaan met een zoveel mogelijk gelijkluidende formulering van de verschillende regelingen. Het opnemen van een definitie van verzorger van een abonneeprogramma maakt het noodzakelijk een aantal artikelen redactioneel aan te passen (zie de onderdelen B en GG tot en met KK). Onder de geldende wetgeving is commercie¨le omroep altijd landelijke omroep en valt daarmee vanzelf onder de definitie van binnenlandse omroep. Nu wordt voorgesteld commercie¨le omroep ook op niet-landelijk niveau mogelijk te maken, is het nodig deze uitdrukkelijk onder de definitie van binnenlandse omroep te brengen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
7
C, D en E De wijziging van artikel 43a heeft tot gevolg dat de lokale en regionale omroepinstellingen niet langer een afzonderlijke toestemming behoeven aan te vragen voor het verzorgen van reclameboodschappen. Krachtens het nieuwe artikel 43a vloeit deze bevoegdheid direct uit de toewijzing van zendtijd voort. Nu niet langer toestemming behoeft te worden gevraagd, kan artikel 43b, dat de aanvraagprocedure regelt, vervallen. Dit betekent niet zonder meer dat bestaande samenwerkingsverbanden van in het bijzonder regionale omroepinstellingen en dagbladuitgevers met betrekking tot de reclame-exploitatie bee¨indigd moeten worden. Deze samenwerkingsverbanden kunnen op vrijwillige basis worden voortgezet, maar zullen daarbij voortaan wel moeten worden getoetst aan artikel 55. Een gefixeerde uitkering uit de reclame-inkomsten aan de dagbladuitgevers zonder dat daar een directe tegenprestatie tegenover staat, behoort dan niet meer tot de mogelijkheden, omdat de (contractuele) verplichting tot het doen van een dergelijke uitkering niet kan worden aangemerkt als normaal economisch handelen. Een vergoeding aan de uitgevers als tegenprestatie voor door hen verleende diensten is echter wel toegestaan. Partijen zullen derhalve in ieder geval op basis van gelijkwaardigheid en vrijwilligheid moeten onderhandelen over nieuwe overeenkomsten met ingang van 1 januari 1996; op deze datum eindigen de bestaande overeenkomsten (zie artikel 25c, onderdeel d, van het Mediabesluit). Met betrekking tot de voorgestelde wijzigingen van artikel 43d wordt verwezen naar de toelichting bij onderdeel DD. F Verwezen wordt naar de toelichting bij de onderdelen AA, BB en FF. G De wijziging van onderdeel b beoogt te verduidelijken dat niet alleen omroepprogramma’s van buitenlandse omroepinstellingen, maar ook abonneeprogramma’s van buitenlandse aanbieders in Nederland via de kabel mogen worden doorgegeven. In de nieuwe onderdelen d en e wordt vastgelegd dat de kabelbeheerder slechts de programma’s van geregistreerde commercie¨le omroepinstellingen en geregistreerde verzorgers van een abonneeprogramma mag doorgeven (tenzij het gaat om programma’s van buitenlandse instellingen als bedoeld in onderdeel b). De kabelbeheerder zal zich er derhalve in voorkomende gevallen, voor hij tot doorgifte overgaat, bij het Commissariaat voor de Media van moeten vergewissen of de desbetreffende instelling is ingeschreven. Nu commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau wordt toegelaten, is het niet langer nodig de kabelkrant sui generis te behandelen. Het verzorgen van een kabelkrant of vergelijkbaar (tekst)programma kan worden aangemerkt als een vorm van (kleinschalige) commercie¨le kabelomroep. Artikel 66 wordt uitgebreid met de programma’s van de Wereldomroep. Hoewel deze programma’s bestemd zijn voor het buitenland en voor Nederlanders in het buitenland (artikel 76) en derhalve niet primair bedoeld zijn voor ontvangst door het publiek in Nederland, is er geen reden om kabeldoorgifte daarvan te verbieden, voor zover zij in Nederland rechtstreeks te ontvangen zijn. Dit betekent uiteraard niet dat het de Wereldomroep voortaan is toegestaan programma’s voor binnenlandse omroep te verzorgen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
8
H Deze wijziging maakt het mogelijk dat de kabelbeheerder of -exploitant een programma gaat verzorgen dat uitsluitend of hoofdzakelijk bestaat uit mededelingen met betrekking tot de dienstverlening door middel van de draadomroepinrichting (het z.g. servicekanaal). Dit onderdeel loopt vooruit op een verdere liberalisering van het kabelregime en sluit aan bij plannen die enkele kabelexploitanten hebben ontwikkeld om de aangeslotenen een breder servicepakket te kunnen bieden. De verruiming ten opzichte van het huidige artikel 67 is gelegen in het criterium «hoofdzakelijk». Gelet op de verschillende wijzen waarop het servicekanaal in de praktijk kan worden ingevuld, is het niet goed mogelijk om reeds bij voorbaat in de wet te omschrijven wanneer een programma aan dit criterium voldoet. Er is daarom voor gekozen de nadere omschrijving van het criterium «hoofdzakelijk» aan het Commissariaat voor de Media over te laten, zodat – met behoud van de rechtszekerheid voor belanghebbenden – flexibel kan worden gereageerd op de ontwikkelingen van het servicekanaal in de praktijk. Als uitgangspunt voor de regeling van het Commissariaat kan gelden dat een programma voldoet aan de eis, bedoeld in artikel 67, eerste lid, indien ten minste 70% van het programma uit de daar genoemde mededelingen bestaat. I Gelet op de gewijzigde marktposities is het niet langer nodig om commercie¨le omroepinstellingen en verzorgers van een abonneeprogramma wettelijk te verplichten tot het betalen van de kostprijs voor kabeldoorgifte, zeker nu deze verplichting niet geldt voor buitenlandse omroepinstellingen. Het vaststellen van de prijs voor kabeldoorgifte dient aan de marktpartijen zelf te worden overgelaten. De verplichting om vo´o´r de eerste uitzending de identiteit van de programmaverzorger aan het Commissariaat voor de Media bekend te maken, wordt door middel van het in dit wetsvoorstel opgenomen stelsel van registratie in feite uitgebreid tot alle commercie¨le omroepinstellingen en verzorgers van een abonneeprogramma. Gelet op het voorgaande kan artikel 69, eerste lid, vervallen. De z.g. «open window»-regeling van artikel 69, tweede lid, is opnieuw geredigeerd en verplaatst naar artikel 73, vijfde lid. Met deze wijziging wordt duidelijker vastgelegd dat de verzorger van het abonneeprogramma de verantwoordelijkheid voor dit programma-onderdeel draagt, en niet de kabelbeheerder. J Het huidige artikel 71, eerste lid, beoogde in de eerste plaats ontduiking van het toenmalige verbod op binnenlandse commercie¨le omroep tegen te gaan. Voor deze bepaling is thans niet langer een voldoende rechtvaardigingsgrond aanwezig. Ook het huidige tweede lid is achterhaald, nu de wet geen programma’s meer kent die geen reclameboodschappen mogen bevatten. Het huidige derde en vierde lid zijn overbodig geworden, omdat in het systeem van het voorliggende wetsvoorstel de kabelkrant en andere tekstprogramma’s worden beschouwd als een vorm van binnenlandse commercie¨le kabelomroep. L In het algemene deel van de toelichting is reeds aangegeven waarom, tegelijk met het toestaan van commercie¨le omroep op niet-landelijk niveau, het toestemmingenregime wordt vervangen door een stelsel van registratie.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
9
N en O De inschrijving kan slechts op een zeer beperkt aantal gronden worden afgewezen respectievelijk doorgehaald. Daarbij is aansluiting gezocht bij de weigerings- en intrekkingsgronden die thans gelden voor de toestemmingen voor commercie¨le omroep, waarbij echter aangetekend moet worden dat het aantal voorschriften waaraan commercie¨le omroepinstellingen moeten voldoen (en derhalve het aantal gronden voor weigering), vooral als gevolg van het vervallen van de kabelverspreidingseis is verminderd. De cross-ownershipregeling geldt niet voor de verzorgers van televisieprogramma’s die, voor zover het de beeldinhoud betreft, uitsluitend of nagenoeg uitsluitend bestaan uit stilstaande beelden. De verzorgers van de lokale kabelkrant zijn immers over het algemeen uitgevers van dag- en/of nieuwsbladen. Het criterium «uitsluitend of nagenoeg uitsluitend» zal bij regeling van het Commissariaat voor de Media nader worden omschreven, waarbij als uitgangspunt kan worden gehanteerd dat aan dit criterium in ieder geval is voldaan als het programma voor ten minste 90% uit stilstaande beelden bestaat (zie ook de toelichting op onderdeel H). Ten opzichte van de definitie in het huidige artikel 66, onderdeel d, is dit een verruiming, die het bijvoorbeeld mogelijk maakt in een kabelkrantprogramma tot op zekere hoogte bewegende reclameboodschappen op te nemen met behoud van het lichtere regime dat geldt voor tekstprogramma’s (zie de toelichting op onderdeel R). R De Europese richtlijn geeft de nationale wetgever in twee gevallen de bevoegdheid om af te wijken van de bepalingen van de richtlijn. Artikel 9 van de richtlijn bepaalt dat de artikelen inzake het minimum percentage Europese produkties (en Europese produkties van onafhankelijke producenten) niet van toepassing zijn op «plaatselijke televisieuitzendingen die geen deel uitmaken van een nationaal net». Bovendien mogen de Lid-Staten krachtens artikel 20 van de Europese richtlijn afwijken van de regels inzake programma-onderbrekende reclame en de maximum percentages reclame «voor wat betreft de uitzendingen die uitsluitend bestemd zijn voor het nationale grondgebied en die niet rechtstreeks of onrechtstreeks in e´e´n of meerdere andere Lid-Staten kunnen worden ontvangen». De mogelijkheid om op deze uitzonderingsbepalingen een beroep te doen, wordt uitdrukkelijk in de wet vastgelegd (vergelijk het huidige artikel 71, derde lid). Zij zullen bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Daarbij zal worden vastgelegd dat de Europese quota niet van toepassing zijn op commercie¨le omroep met een lokaal karakter, en dat de reclamemaxima en de beperkingen met betrekking tot programmaonderbrekende reclame niet gelden voor de kabelkrant en andere tekstprogramma’s (tenzij deze programma’s door middel van een satelliet worden uitgezonden, in welk geval zij per definitie grensoverschrijdend zijn). S De hoogte van de toezichtskosten die commercie¨le omroepinstellingen verschuldigd zijn, zal mede afhankelijk worden gesteld van het aantal aangeslotenen dat het programma kan ontvangen (zie de toelichting bij onderdeel U). De desbetreffende instellingen dienen daarom jaarlijks aan het Commissariaat voor de Media hiervan een opgave te doen. Uiteraard zal het Commissariaat zo nodig een onderzoek kunnen instellen naar de juistheid van deze gegevens.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
10
T, V en W In de regeling inzake de vergoedingen die commercie¨le omroepinstellingen verschuldigd zijn, en de wijze van inning daarvan, wordt een aantal wijzigingen aangebracht. In de eerste plaats zijn de vergoedingen niet langer verschuldigd aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, maar aan het Commissariaat voor de Media. Het Commissariaat is immers de instantie die de inschrijvingen in ontvangst neemt en het toezicht daarop uitoefent. In de tweede plaats is als gevolg van het schrappen van het toestemmingenregime de vergoeding voor het verlenen van de toestemming vervallen. In de derde plaats wordt bepaald dat bij het vaststellen van de toezichtskosten rekening zal worden gehouden met het aantal kabelabonnees dat het programma kan ontvangen. De kleinschalige commercie¨le omroepinstellingen zullen daardoor een lagere vergoeding verschuldigd zijn dan de landelijke. Daarnaast zal, evenals nu reeds het geval is, rekening worden gehouden met het gemiddelde aantal uitzenduren per dag. Met het tweede lid wordt niet beoogd een limitatieve opsomming te geven van de factoren waarmee de minister bij het vaststellen van de bedragen rekening moet houden. Hij kan tevens andere dan de genoemde factoren laten meewegen, indien dat noodzakelijk is om te komen tot een redelijke toerekening van kosten aan de instelling waarop toezicht moet worden uitgeoefend. Y Het huidige artikel 72, vijfde lid, bevat een regeling die ontduiking van het verbod op niet-landelijke commercie¨le omroep door middel van een pro forma abonneeprogramma moet tegengaan. De voorgestelde introductie van niet-landelijke commercie¨le omroep maakt deze bepaling overbodig. Het huidige zevende lid is nader uitgewerkt in de voorgestelde artikelen 73a en 128. Met de nieuwe artikelen 72 tot en met 73a is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bepalingen die gelden voor commercie¨le omroep. Z en CC Zoals in het algemene deel van de toelichting al is aangegeven, wordt de experimentele regeling inzake regionale kabeltelevisie omgezet in een definitieve regeling. Tegelijkertijd wordt de mogelijkheid geopend om regionale kabelradio te verzorgen. Ook voor regionale kabelradio geldt dat de opbrengst van de provinciale opslag op de omroepbijdrage daarvoor niet mag worden aangewend. Voor de duidelijkheid kan nog worden opgemerkt dat deze bepaling niet geldt voor de regionale radio- en televisieprogramma’s die door middel van een aardse zender worden uitgezonden en krachtens artikel 65 op alle draadomroepinrichtingen in de desbetreffende provincie moeten worden doorgegeven. AA, BB en FF In de wet van 18 mei 1995 (Stb. 320) is per abuis nagelaten de wettelijke sponsorregeling voor de publieke omroep van overeenkomstige toepassing te verklaren op de Wereldomroep. Bij de behandeling van deze wet in de Eerste Kamer heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen toegezegd deze omissie zo snel mogelijk te herstellen, hetgeen met het voorliggende wetsvoorstel geschiedt. De regeling voor de Wereldomroep wijkt in zoverre af van die voor de publieke omroep, dat de Wereldomroep de sponsorcontracten niet behoeft voor te leggen aan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
11
het dagelijks bestuur van de NOS. Als samenwerkings- en coo¨rdinatieorgaan is de NOS immers slechts werkzaam ten behoeve van de landelijke publieke omroep, en niet ten behoeve van de Wereldomroep. De Wereldomroep verzorgt van oudsher alleen radioprogramma’s. De Mediawet sluit het verzorgen van televisieprogramma’s echter niet uit. Bij de Wereldomroep bestaan inmiddels vergevorderde plannen om in samenwerking met de NOS een satelliet-televisieprogramma te verzorgen dat gericht is op Nederlanders in het buitenland (Europa). Dit initiatief is inmiddels bekend als «BVN-tv» (het Beste Van Nederland-televisie). Op een dergelijk televisieprogramma is de Europese richtlijn van toepassing. Om deze reden worden ook de artikelen 53, 53a en 54, die (mede) bedoeld zijn als uitvoeringsmaatregelen van de Europese richtlijn, van overeenkomstige toepassing verklaard. Deze artikelen gelden uiteraard niet voor de radioprogramma’s van de Wereldomroep. De Wereldomroep is thans de enige vorm van omroep waarbij nog geen reclame is toegestaan. Het kabinet ziet voor het handhaven van dit verbod onvoldoende redenen, zeker nu de Wereldomroep concrete plannen heeft om samen met de NOS een televisieprogramma te verzorgen. Gelet op het karakter van de programma’s van de Wereldomroep (gericht op het buitenland en op Nederlanders in het buitenland), wordt overigens niet verwacht dat de hoeveelheid reclame groot zal zijn. De reclame zal ten behoeve van de Wereldomroep worden verzorgd door de STER, op dezelfde wijze waarop dat gebeurt voor de landelijke publieke omroep. Dit betekent dat de inkomsten uit deze reclame in de omroepmiddelen (artikel 28 van de Mediawet) vloeien. DD Nu wordt voorgesteld de verplichting van de lokale en regionale omroepinstellingen om een deel van de reclame-inkomsten af te dragen aan de lokale en regionale dagbladuitgevers, te schrappen, behoeft de lokale en regionale omroep niet langer te worden vrijgesteld van de dotatie ten behoeve van het Bedrijfsfonds voor de pers. EE Krachtens het huidige artikel 134, eerste lid, oefent het Commissariaat geen toezicht uit op de bepalingen die betrekking hebben op het indelen van de zendtijd voor landelijke omroep (de artikelen 41 tot en met 41c). De zendtijdindeling is immers een zelfstandige bevoegdheid van het dagelijks bestuur van de NOS, op de naleving waarvan de NOS zelf toeziet (artikel 21, tweede lid). In artikel 41a wordt bepaald aan welke voorwaarden de indeling van de zendtijd van de STER moet voldoen. Dit artikel strekt tevens tot uitvoering van een aantal belangrijke onderdelen van de Europese richtlijn. Om deze reden is de regering tot de conclusie gekomen dat ten aanzien van dit specifieke onderdeel van de zendtijdindeling het toezicht van het Commissariaat niet gemist kan worden. Het gaat daarbij dan niet om het toezicht op de besluiten van het dagelijks bestuur van de NOS, maar om het toezicht op de naleving van de in artikel 41a genoemde normen door de instellingen die zendtijd hebben verkregen (de STER in het bijzonder). Het Commissariaat kan dus niet het besluit tot zendtijdindeling als zodanig aantasten, maar wel achteraf sanctionerend optreden als bijvoorbeeld zou blijken dat in een bepaald klokuur meer dan twaalf minuten reclame is uitgekomen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
12
NN In het algemene deel van deze toelichting is het voorgestelde artikel 166 reeds inhoudelijk besproken en toegelicht. In het eerste lid wordt het nieuwe begrip programma-editie gebruikt om verwarring met het begrip programma te voorkomen. De (zeven of meer) verschillende regionale programma-edities die tegelijkertijd worden uitgezonden, worden gezamenlijk als e´e´n programma voor landelijke omroep aangemerkt, dat wordt uitgezonden onder verantwoordelijkheid van de NOS. In het tweede lid, onderdeel a, wordt bepaald dat in ieder geval tussen de NOS en de regionale omroepinstellingen overeenstemming moet bestaan over de inhoud van de regionale programma-edities. Hiermee wordt niet bedoeld dat tot op detail overeenstemming over de inhoud van ieder onderdeel moet bestaan, maar wel dat overeenstemming moet bestaan over de programmatische formule, de redactionele opzet e.d. Het programma (d.w.z. de regionale programma-edities te zamen) wordt voor de toepassing van de Mediawet aangemerkt als een NOS-programma (een programma voor landelijke omroep). De enige uitzondering hierop is het programmavoorschrift. Niet het programmavoorschrift van de NOS (artikel 51d) is van toepassing, maar op de verschillende regionale programma-edities is het programmavoorschrift voor regionale omroep (artikel 51e) van toepassing. Artikel II Die personen en instellingen die reeds onder de huidige wetgeving rechtmatig een programma via de kabel verzorgen, hebben tot 1 februari 1996 de tijd om zich te laten registreren. Het gaat daarbij om: commercie¨le omroepinstellingen die toestemming hebben verkregen, verzorgers van een abonneeprogramma voor televisie die in het bezit zijn van een vergunning van het Commissariaat voor de Media en verzorgers van een abonneeprogramma voor radio (die onder de huidige wetgeving geen toestemming of vergunning nodig hebben). Artikel III Het huidige artikel 165a bepaalt dat met ingang van 1 januari 1996 de bepalingen inzake het reclameregime voor de lokale en regionale omroep zullen vervallen, in welk geval reclame niet langer zal zijn toegestaan. Om dit te voorkomen, is het noodzakelijk dat artikel 165a vo´o´r 1 januari 1996 vervalt. Artikel I, onderdeel MM, van dit wetsvoorstel zal daarom reeds met ingang van 31 december 1995 in werking treden. Een dag later volgt dan de inwerkingtreding van de rest van het wetsvoorstel. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, A. Nuis
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 336, nr. 3
13