Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

22393

Nr. 47

Invoeringsmaatregelen tweede fase stelselwijziging ziektekostenverzekering

LIJST VAN ANTWOORDEN

Ontvangen 27 april 1993 Mede namens de Minister van Financiën en de Minister van Econo– mische Zaken doe ik u hierbij de lijst van antwoorden toekomen naar aanleiding van de vragen van de vaste Commissie voor de Volksge– zondheid d.d. 12 februari 1993 (22 393, nr. 46 Herdruk) over de notitie inzake de Wet op de toegang tot ziektekostenverzekeringen (WTZ) d.d. 30 november 1992 (22 393, nr. 45). Zoals blijkt uit enkele van de bijgaande antwoorden, is het overleg binnen het kabinet en met de overkoepelende organisatie van particuliere ziektekostenverzekeraars over maatregelen tot beheersing van het WTZ-omslagtekort en tot invoering van financieel risico voor verzeke– raars bij de uitvoering van de WTZ op dit moment nog niet afgerond. Zodra dit wel het geval zal zijn, zal ik de Kamer van de resultaten daarvan op de hoogte stellen. 1

De gegevens over geheel 1992 zijn nog niet bekend. Wel zijn van de Stichting uitvoering omslagregeling WTZ (SUO-WTZ) de volgende (afgeronde) gegevens verkregen betreffende de aantallen WTZ-verze– kerden die onder de omslagregeling vallen naar de stand van oktober 1992: 65-min SP SPP SSPP (studenten)

44500 49000 148500

65-plus SP SPP

Totaal SP SPP SSPP (studenten)

312826F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1993

114000 453 000

158 500 502 000 148500 + 809 000

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 393, nr. 47

2 De WTZ-omslagregeling biedt alleen voordelen (bescherming) aan ziektekostenverzekeraars. Van omslagbescherming voor verzekerden is geen sprake. Aangenomen wordt derhalve dat in de vraagstelling wordt gedoeld op de voordelen van gewaarborgde toegang, een volledig pakket en een maximumpremie voor WTZ-verzekerden. Ter beantwoording van de gestelde vraag is het relevant onderscheid te maken tussen vier categorieën WTZ-verzekerden: 1. standaardpolishouders 2. studenten-standaardpakketpolishouders 3. overige standaardpakketpolishouders 654. standaardpakketpolishouders 65 + Ten aanzien van de categorie standaardpolishouders kan het volgende worden opgemerkt. Deze categorie omvat uitsluitend voormalig vrijwillig ziekenfondsverzekerden die bij de opheffing van de vrijwillige zieken– fondsverzekering aangewezen raakten op een particuliere ziektekosten– verzekering. De betreffende verzekerden konden per 1 april 1986 een eenmalige keuze maken voor de WTZ-standaardpolis. Sedertdien konden geen nieuwe verzekerden meer toetreden tot deze polis. Het betreft derhalve een uitstervende categorie. Gelet op de ontstaansgeschiedenis, acht ik de WTZ-deelname van het gehele thans nog resterende bestand standaardpolishouders onomstreden. Ten aanzien van de categorie studenten kan niet worden gesteld dat de gehele groep studerenden die thans gebruik maakt van de standaardpak– ketpolis, behoort tot de zogenoemde slechte risico's, die zich niet op normale condities particulier tegen ziektekosten kunnen verzekeren. Deze groep is evenwel tot de WTZ toegelaten op grond van een combinatie van - deels andere - redenen: zeer laag inkomen, acceptatieproblemen voor een deel van de populatie met hoog ziekterisico, stijgende lasten in de studiefinanciering door de noodzaak de steeds stijgende lasten van de WTZ– en MOOZ-heffingen te compenseren. In dit verband zij verwezen naar de totstandkoming van de wijziging van de WSF in verband met de ziektekostenverzekering (Heroriëntering studiefinanciering VI; kamerstukken II, 1990-1991, 22 220) en naar de antwoorden op de vragen 9 t/m 11. Ten aanzien van de standaardpakketpolishouders die de leeftijd van 65 jaar nog niet hebben bereikt kan worden aangenomen dat deze nagenoeg zonder uitzondering behoren tot de categorie van slechte risico's. Er is geen reden om aan te nemen dat zich in deze categorie in enige betekenende mate verzekerden bevinden voor wie de WTZ-bescherming niet is bedoeld. Dan resteert de categorie standaardpakketpolishouders van 65 jaar en ouder. Hoewel zeker niet van alle tot deze categorie behorende verze– kerden kan worden gezegd dat ze behoren tot de slechte ziekterisico's, geldt voor de groep als geheel dat de gemiddelde ziektekosten per WTZ-verzekerde bejaarde per jaar circa f 4000 bedragen. Op grond hiervan is het duidehjk dat de groep als geheel moet worden aangemerkt als een slechte risicogroep, waarvan moet worden aangenomen dat de ziektekosten niet volledig kunnen worden gedekt uit door de betreffende verzekerden zelf betaalde premies. Hiervan uitgaande, is het onvermij– delijk dat de andere particulier verzekerden een bijdrage betalen in de kosten van de bejaarde verzekerden, ofwel via meer op solidariteit gebaseerde maatschappijpolispremies, ofwel via wettelijke solidariteits–


bijdragen, zoals die thans verschuldigd zijn in de vorm van de WTZ-omslagbijdragen. Nu het overgrote deel van de particulier verze– kerde bejaarden verzekerd is op de standaardpakketpolis, wordt de hoogte van deze solidariteitsbijdrage vooral bepaald door de kostenont– wikkeling in de gezondheidszorg en door de hoogte van de WTZ-maximumpremie die de betreffende bejaarden moeten betalen. Deze premie is de laatste jaren relatief laag gehouden ter bescherming van de groep bejaarde standaardpakketpolishouders met laag inkomen. Duidelijke en betrouwbare inkomensgegevens van particulier verze– kerden ontbreken. Afzonderlijke schattingen van de omvang van de groep bejaarde standaardpakketpolishouders met laag inkomen bestaan zelfs in het geheel niet. Dat is wel het geval voor het aantal verzekerden met laag inkomen binnen de groep particulier verzekerde bejaarden als totaal (SP + SPP). Geschat wordt thans dat van de circa 570 000 bejaarde SP/SPP-ers circa 165 000 een inkomen hebben dat lager ligt dan 70% van de loongrens van de ziekenfondsverzekering (partners van bejaarde SP/SPP-ers met hoger inkomen niet meegerekend). Als de bescherming van de relatief lage WTZ-maximumpremie vooral voor deze groep verzekerden is bedoeld, zou de conclusie kunnen worden getrokken dat de overige bejaarde SP/SPP-ers de bescherming van de relatief lage maximumpremie minder hard nodig zou hebben. Aangezien de WTZ in de huidige opzet in het geheel geen inkomensgerelateerde toelating of premieheffing kent, kan tussen de beide groepen evenwel geen onderscheid worden gemaakt. Overigens zij er op gewezen dat bij het bovenvermelde cijfer van 165 000 rekening moet worden gehouden met ruime onzekerheids– marges. Tenslotte zij eveneens verwezen naar de antwoorden op de vragen 22 en 23.3 In de WTZ wordt het vormen van reserves niet expliciet genoemd. Toch is als gevolg van de systematiek van de WTZ-omslagregeling vorming van een reserve niet te vermijden. Aan het eind van ieder jaar maakt de SUO een raming van het tekort voor dat jaar. Met name de totale schade is dan nog niet bekend. In het volgende jaar wordt de omslagbijdrage geïnd en kan de SUO de vorderingen van de verzekeraars (opgebouwd door vóórfinanciering van de schade) op de SUO afbetalen. Voor de SUO is het van belang dat ze aan deze verplichting van afbetaling kan voldoen. Bij de bepaling van de omslagbijdrage wordt daarom een veiligheidsmarge ingebouwd. Daarnaast heeft de SUO - die de schades op kasbasis registreert - een voorziening nodig voor de naijlende schade (ca. 3 maanden). Bij een volgende wijziging van de WTZ zal aan dit onderwerp aandacht worden besteed, gezien het feit dat de kwestie van de reserve-vorming zich inmiddels heeft verbreed tot het afdekken van het omslagtekort dat zal resteren nadat de WTZ in het kader van de stelselwijziging ziektekos– tenverzekering zal zijn beëindigd.

4 Neen. De meerbetalersregeling geeft aan particulier verzekerden die aan bepaalde voorwaarden voldoen en die een hogere premie betalen dan de voor hun leeftijdscategorie geldende maximumpremie voor de standaardpakketpolis, het recht om te kiezen voor de standaardpakket– polis. Het initiatief hiertoe ligt derhalve in principe bij de verzekerde. Dat ook de verzekeraar actief zou kunnen optreden in deze, ten einde zware risico's via de meerbetalersregeling te kunnen onderbrengen in de WTZ-omslagregeling, is niet beoogd met de meerbetalersregeling. Dergelijk optreden is evenwel formeel niet in strijd met de wet. Met de term «oneigenlijk gebruik» dient derhalve voorzichtig te worden


omgegaan. Feit blijft dat verzekeraars, als verzekerden eenmaal via de meerbetalersregeling onder de WTZ en de omslagregeling zijn gebracht, geen financieel risico meer lopen voor de betreffende verzekerden en evenmin een prikkel tot kostenbeheersing ondergaan. Met het «gouden-bedprobleem», zoals dat in de bijlage van het rapport van de commissie-Dunning wordt aangeduid, wordt kennelijk gedoeld op de mogelijkheid dat verzekeraars onder een toekomstig stelsel van normuitkeringen geen belang zouden hebben bij kostenbeheersing ten aanzien van chronisch zieke verzekerden met hoge ziektekosten, omdat voor de betreffende verzekerden een hoge normuitkering wordt ontvangen, die verloren zou kunnen gaan indien succesvol de kosten van de betreffende verzekerden zouden worden teruggedrongen, bijvoor– beeld door substitutie. Verzekeraars zouden er dan belang bij kunnen hebben de verzekerde in zijn dure («gouden») bed te houden. Deze mogelijkheid lijkt te zijn gekoppeld aan in de betreffende bijlage voorliggende zeer specifieke gedachten over de werking van een eventueel meerjarig-schadecriterium in het toekomstige stelsel van normuitkeringen. Wat de overheid met een dergelijk criterium beoogt stemt daarmee niet overeen. Niet alleen zijn «oneigenlijk» gebruik van de meerbetalersregeling door verzekeraars en het «gouden-bedprobleem» derhalve geheel verschil– lende zaken, bovendien stroken de veronderstellingen die aan het «gouden-bedprobleem» ten grondslag liggen niet met de uitgangspunten van de overheid bij het verder ontwikkelen van het stelsel van normuitke– ringen.

5 In welke mate de aantallen meerbetalers al dan niet beïnvloed zijn door de premieverlagingen 1992 is niet traceerbaar. Het risicoprofiel van de meerbetaler als zodanig is evenmin bekend. Particuliere verzekeraars verstrekken maandelijks een totaalopgave van de schade van de bij hen verzekerde standaard(pakket)polishouders aan de Stichting uitvoering omslagregeling WTZ. Deze maandopgaven zijn verder niet gedifferentieerd naar de achtergrond van de standaard(pakket)polishouders, te weten de afzonderlijke acceptatie– grondslag.

6 Aangenomen wordt dat wordt gedoeld op de effecten van verhoging van loongrens en premiegrens die worden beschreven op blz. 14/15 van de notitie De premie-inkomsten zullen door een verhoging van de premiegrens tengevolge van een verhoging van de loongrens tot het in de notitie op blz. 13 genoemde bedrag van f 62 500 toenemen met circa f 100 mln.

7 De verhoging, per 1 januari 1993, van de WTZ-maximumpremies met 7,8% heeft ertoe geleid dat de premie voor de standaardpolis en voor de standaardpakketpolis voor bejaaarden verhoogd is met f 9,22 per maand. De premie voor de standaardpakketpolis voor niet bejaarden is verhoogd met f 11,96 per maand. Onderstaande tabel brengt de koopkrachtef– fecten hiervan in beeld. Met betrekking tot de situatie van een gezin met twee kinderen is aangenomen dat alle gezinsleden op een standaardpak– ketpolis zijn verzekerd. In de praktijk is dit waarschijnlijk een weinig realistische veronderstelling.


Koopkrachteffect tengevolge van verhoging van de standaardpolis en de standaard– pakketpolis

Particulier verzekerde bejaarden met sp/spp AOW-uitkering AOW + f3000pj. Particulier verzekerden gehuwd 2x modaal, spp

ongehuwd

gehuwd

-0,8% -0,7%

-1,2% -1,1%

gehuwd 2 kinderen

- 0,8%

8 De premieontwikkeling voor particulier verzekerden is zeer divers. Deze hangt af van het verzekerde pakket, de hoogte van het eigen risico en de gezinssamenstelling. De premie-ontwikkeling voor gezinnen met meerdere kinderen is bovendien per particuliere verzekeringsmaat– schappij sterk verschillend. De hoogte van de premie voor kinderen en het aantal kinderen waarvoor premie betaald moet worden lopen uiteen. Over het inkomenseffect vanwege de stijging van premiebetalingen voor gezinnen met kinderen kunnen daarom geen algemene uitspraken worden gedaan.

9 Waar de in de vraag aangegeven conclusie dat het AWBZ-invoerings– traject voor de beoogde basisverzekering zou zijn verlaten op is gebaseerd, is niet duidelijk. Het kabinet heeft geen wijziging aangebracht in zijn voornemens tot invoering van de zorgverzekering zoals die zijn aangegeven in de nota «Modernisering zorgsector, weloverwogen verder» van 1992.

10 Neen. De beslissing om studerenden die in aanmerking komen voor studiefinanciering op grond van de Wet op de studiefinanciering (WSF) toegang te geven tot de WTZ is in 1991 na zorgvuldige afweging en rekening houdend met alle relevante aspecten genomen. Sedertdien zijn geen ontwikkelingen zichtbaar geworden die, als ze eerder bekend waren geweest, zouden hebben geleid tot een andere beslissing. Dat geldt ook voor het beslag op de WTZ-omslagregeling, dat voortvloeit uit het verschil tussen schade en premies voor de studenten– standardpakketpolissen. Dit beslag is tot nu toe gebleven binnen de raming die daarvan destijds is opgesteld. 11 Er vanuit gaande dat in het eerste deel van de vraag wordt gedoeld op het antwoord op vraag 10 in plaats van vraag 5, luidt het antwoord op onderdeel a) neen. Onder verwijzing naar het antwoord op vraag 10, ziet het kabinet hiervoor geen reden. Over eventuele andere maatregelen vindt nog overleg plaats binnen het kabinet. 12 In de opbouw van de premiestelling volgens de gebruikte methode zijn twee componenten te onderscheiden: Een premie-aanpassing conform de geraamde kostenontwikkeling voor het jaar waarin de premie wordt geheven en een premie-aanpassing voor een verrekening van het verschil tussen geraamde en feitelijk opgetreden kostenontwikkeling van de twee voorafgaande jaren. De eerstgenoemde component is een zo goed mogelijke raming van de kostenontwikkeling voor het betreffende jaar, de tweede component zorgt ervoor, dat als de kostenraming niet


uitkomt, de afwijkingen alsnog tot premiemutaties leiden. Er is de voorkeur aan gegeven om de achteraf gerealiseerde afwijkingen van de geraamde kostenontwikkeling (de tweede component) ook in de premie te verdisconteren. Dit leidt er toe, dat de premie-ontwikkeling structureel de kostenontwikkeling volgt.

13 Zoals in het antwoord op vraag 12 is aangegeven, wordt volgens de gebruikte methode de afwijking tussen raming en realisatie van twee voorafgaande jaren alsnog in de premie verwerkt. In concreto hebben in de premiestelling voor 1993 afwijkingen tussen raming en realisatie van 1991 en 1992 tot premie-aanpassing geleid. In de raming voor 1992 was vorig jaar voor de kostenontwikkeling rekening gehouden met 15% daling ten gevolge van het overgehevelde pakket naar de AWBZ en 0% kostenstijging voor de overige kosten. De overige kosten zijn in 1992 volgens de cijfers van het FOZ 1993 met 2,4% gestegen. Deze afwijking is in de premiestelling meegenomen. Bij de premiestelling in 1992 was door de premieverlaging van 10% dus feitelijk al met een kostenstijging voor de resterende kosten gerekend van 5% (- 10% in plaats van - 15%). De premie-aanpassing 1993 heeft hierdoor zuiver geredeneerd dan juist een te hoog vertrekpunt, doordat deze 5% niet is verdisconteerd in de gevolgde systematiek. Overigens zullen op basis van de methodiek voor premie-aanpassing eventuele nog later blijkende afwijkingen in de kostenraming voor 1992, anders dan genoemde 2,4% doorwerken in de premiestelling voor 1994. 14en 15 Zoals uit het antwoord op vraag 13 blijkt, deelt het kabinet de visie dat sprake zou zijn van een te laag vertrekpunt niet.

16 Met betrekking tot de vraag of een wijziging van de hoogte van de WTZ-omslagbijdrage «tussentijds», dat wil zeggen anders dan met ingang van 1 januari van enig jaar kan plaatsvmden, kan allereerst worden geantwoord dat deze op basis van de bestaande regelgeving waaronder het op artikel 6h, tiende lid, van de WTZ gebaseerde zgn. Administratiebesluit van de SUO - niet mogelijk is. Daarnaast zij in herinnering geroepen dat alleen het WTZ-uitvoerings– orgaan (de SUO) bevoegd is tot vaststelling van de hoogte van de WTZ-omslagbijdrage. Het is daarom aan de SUO om al dan niet te beslissen tot verlaging van de omslagbijdrage. Voor 1993 zou dat alleen kunnen na een voorafgaande wijziging van het bovengenoemde admini– stratiebesluit. Als het al gewenst en haalbaar zou zijn aldus te handelen, wordt er tevens op gewezen dat voor een verlaging van de omslagbij– drage gebruik gemaakt zou moeten worden van (een deel van) de door de SUO in de loop der jaren gevormde reserves. Die reserves worden gevormd met het oog op de zogenaamde laatste-jaarproblematiek van de WTZ en voor een geringer deel ter dekking van niet geraamde omslagte– korten. Reservevorming heeft daarenboven het onmiskenbare bijkomende voordeel dat deze gelden gebruikt kunnen worden om de vorderingen van verzekeraars op de SUO in verband met de vóórfinanciering van schades eerder af te lossen, waardoor de rentevergoeding daalt en daarmee ook het omslagtekort. Om deze redenen ligt aanwending van de reservegelden op de in de vraag bedoelde wijze niet voor de hand. 17 Het macro MOOZ-bedrag bedroeg in 1992 f 122 mln. Dit tekort wordt omgeslagen over alle particulier verzekerden, waarbij kinderen 50% en


bejaarden 80% van de omslagbijdrage betalen. Het totaal aantal parti– culier verzekerden bedroeg in volwassenenequivalenten 4 mln. De MOOZ-omslagbijdrage komt daarmee uit op gemiddeld f30,50 per jaar per particulier verzekerde. Het optrekken van de premiegrens en het toelaten van particulier verzekerde bejaarden tot de ziekenfondsverze– kering betekent op basis van de cijfers voor 1992 een daling van het aantal particulier verzekerden met 683 000 volwassenenequivalenten. Dit betekent dat het omslagtekort van f 122 mln. door minder mensen moet worden betaald. De individuele omslagbijdrage stijgt hierdoor met f 6,50 tot f 37per jaar. Het aandeel van de bejaarden in de totale Nederlandse bevolking in 1992 was 12,95%. Op grond van deze verhouding zou mogen worden verwacht dat circa 1,198 mln. bejaarden ZFW-verzekerd zijn. In de ZFW-populatie bedraagt het aantal bejaarden echter 1,251 mln. (1992). Er is derhalve sprake van een relatieve oververtegenwoordiging van 53 000 bejaarden. Wordt de loongrens verhoogd en worden bejaarden tot een bepaalde inkomensgrens toegelaten tot de ziekenfondsverzekering, dan zouden opnieuw op basis van cijfers 1992 - circa 1,391 mln. bejaarden zieken– fondsverzekerd zijn. Op grond van het verwachte aandeel van 12,95% zou het verwachte aantal 1,307 mln. zijn. Derhalve zou sprake zijn van een relatieve oververtegenwoordiging van 84 000 bejaarden. De meerkosten per bejaarde in de ziekenfondsverzekering worden geraamd op f 2305 per bejaarde. De totale meerkosten komen daarmee uit op 84 000 x f 2305 = f 192 mln. Ten opzichte van het macro MOOZ-bedrag van f 122 mln. in 1992 betekent dit een toename van f 70 mln. Dit betekent een verdere stijging van de MOOZ-omslagbijdrage met f 2 1 . De totale stijging bedraagt derhalve f 6,50 plus f 2 1 is f 27,50 per jaar.

18 Een dergelijk voorstel heeft nooit formele status gekregen. 19en20 In welke mate standaard(pakket)polishouders hun eigen risico voor poliklinische specialistische hulp volmaken, is niet bekend. Als alle standaard(pakket)polishouders (circa 809000) in 1993 hun met f 50 verhoogde eigen risico zouden volmaken, zou dit tot 809 000 x f 50 = f 40,5 mln. minder omslagtekort leiden. In werke– lijkheid zal dit bedrag lager liggen, omdat niet alle WTZ-verzekerden in de praktijk hun eigen risico zullen volmaken.

21 Het onderzoek dienaangaande is nog niet afgerond. Hetzelfde geldt voor het overleg met verzekeraars. 22 Invoering van inkomensafhankelijke elementen in de premieheffing voor de WTZ, bijvoorbeeld in de vorm van een inkomensafhankelijke premierestitutieregeling voor bejaarden, zoals gesuggereerd in de WTZ-notitie van 30 november 1992 (blz. 11), zou de volgende voordelen kunnen hebben: 1. Er kan meer bescherming worden geboden aan particulier verze– kerde bejaarden met een laag inkomen dan mogelijk is bij de huidige, niet gedifferentieerde premieheffing; 2. Er hoeft geen relatief lage premie meer te worden geheven bij bejaarden die, gelet op hun inkomen, meer premie zouden kunnen betalen. 3. Met de onder 2. impliciet aangegeven extra premie-ontvangsten kan ofwel het WTZ-omslagtekort worden verlaagd, ofwel extra premie–


restitutie worden gegeven aan bejaarden met een laag inkomen, ofwel een combinatie van beide. Tegenover deze voordelen staan de volgende nadelen: 1. Invoering van een inkomensafhankelijke premierestitutieregeling betekent een verdere complicering van het toch al ingewikkelde WTZ-systeem en maakt de zaak voor de verzekerde niet doorzichtiger; 2. Door de gedetailleerde regelgeving die nodig is, zal sprake zijn van een arbeidsintensieve uitvoering. Dit zal vanzelfsprekend uitvoerings– kosten met zich meebrengen; 3. Gelet op de te verwachten ingewikkeldheid van de regeling moet rekening worden gehouden met mogelijke fraudegevoeligheid. Bovenstaande opsomming is niet uitputtend. Afzonderlijk wordt nog gewezen op het feit dat invoering van een inkomensafhankelijke premierestitutieregeling leidt tot explicitering van het voeren van inkomenspolitiek via de ziektekostenverzekering. Dit laatste zal door sommigen als een voordeel, echter door anderen als een nadeel worden gezien.

23 Het overleg met verzekeraars over de te nemen WTZ-maatregelen, waaronder mogelijke invoering van inkomensafhankelijke elementen in de premieheffing WTZ, is nog niet afgerond. Wel heeft het KLOZ medegedeeld positief te staan tegenover invoering van een inkomensaf– hankelijke premierestitutieregeling. Het KLOZ heeft daarbij laten weten gaarne bereid te zijn zowel bij het tot standbrengen van een dergelijke regeling als bij de uitvoering daarvan zijn medewerking te verlenen. Het KLOZ gaat er van uit dat de individuele verzekeraars niet zelf admini– stratief en financieel betrokken zullen zijn bij zo'n regeling, doch dat deze door een onafhankelijke instantie zal worden uitgevoerd.

24 Indien zou worden overgegaan tot bevriezing van de toegang tot de omslagregeling, dan vervalt met ingang van een bepaalde datum de mogelijkheid voor verzekeraars om nieuwe WTZ-verzekerden aan te melden voor de WTZ-omslagregeling. De acceptatieplicht die verzeke– raars hebben voor bij de WTZ aangewezen groepen verzekerden blijft gehandhaafd. Voor de verzekerden heeft de bedoelde bevriezing derhalve geen gevolgen. Voor de verzekeraars leidt de bevriezing er toe dat zij de overschotten en verliezen die zij boeken op de betreffende nieuwe WTZ-verzekerden zelf in hun exploitatie moeten opvangen. Of dat mogelijk is zonder drastische verstoring van de marktverhoudingen, is afhankelijk van de vraag in hoeverre sprake is van een scheve verdeling tussen verzekeraars van de aantallen verzekerden die na de voor de bevriezing te stellen datum in aanmerking komen voor een WTZ-polis. Hierbij dient te worden bedacht dat een eventuele bevriezingsmaat– regel geen gevolgen heeft voor de situatie inzake de dan reeds de onder de omslagregeling vallende WTZ-polissen (het zittende bestand). Van dit bestand is bekend dat het zeer scheef is verdeeld over de verzekeraars.

25 Onder verwijzing naar de paragraaf «Slotopmerkingen» in de WT7-notitie d.d. 30 november 1992, moet worden aangetekend dat het gebruik van de term «stilletjes» in dit verband niet op zijn plaats is. Dit wordt onderstreept met het volgende citaat uit de notitie (blz 15/16): «De in de notitie beschreven problematiek illustreert dat iedere maatregel die door middel van de WTZ wordt genomen ter beïnvloeding


van bepaalde aspecten van het functioneren van de particuliere markt effecten veroorzaakt, die op zichzelf weer kunnen leiden tot de noodzaak van andere maatregelen. Maatregelen die er toe bijdragen dat de solida– riteit binnen de particuliere markt wordt vergroot door zwakke groepen op die markt toegang tot de WTZ-standaardverzekering te geven tegen een niet-kostendekkende premie zijn van grote betekenis voor de betref– fende groepen, maar leiden tegelijkertijd tot stijging van de omslagbij– drage die alle particulier verzekerden moeten betalen. Als die solidari– teitsbijdrage op enig moment te hoog wordt geacht, en maatregelen moeten worden genomen tot verlaging ervan, dan zullen die maatregelen ofwel ten koste gaan van de groepen die de voordelen van de WTZ genoten (bijv. door verhoging maximumpremies), ofwel ten koste van alle niet WTZ-verzekerde particulier verzekerden, maar dan via een stijging van de premie voor maatschappijpolissen (bijv. door gedeelte WTZ-risico terug te leggen bij verzekeraars). Al met al is sprake van een gesloten systeem. De totale kosten van alle particulier verzekerden, inclusief WTZ-verzekerden, moeten hoe dan ook worden opgebracht. De vraag door wie ze worden opgebracht, in welke verhoudingen en op welke wijze, is uitsluitend een verdelingsvraagstuk. De voornaamste vraag die zich dan ook voordoet met betrekking tot de WTZ, is hoe een zorgvuldig evenwicht kan worden gevonden in de verdeling van de totale lasten over de WTZ-verzekerden enerzijds en alle overige particulier verzekerden anderzijds, of, met andere woorden, over WTZ-premies, maatschappijpolispremies en omslagbijdragen.» Bovenstaand citaat maakt duidelijk dat het niet anders kan dan dat een maatregel tot bevriezing van de toegang tot de omslagregeling leidt tot het verleggen van financieel risico naar de verzekeraars en derhalve tot doorvertaling van dat risico in stijging van de maatschappijpolispremies.

26 De omvang van de effecten van een eventuele bevriezing van de toegang tot de omslagregeling op de hoogte van de premies voor normale maatschappijpolissen zal in de eerste plaats afhankelijk zijn van de vraag of sprake zal zijn van volledige dan wel gedeeltelijke bevriezing. Daarbij zal het effect per maatschappij verschillen, waardoor het micro– niveau in ieder geval niet mogelijk is een indicatie te geven van eventueel te verwachten macro-effecten. Op dit moment kan ook voor het macro– niveau nog geen indicatie worden gegeven. Aan de Verzekeringskamer is gevraagd om bij verschillende veronderstellingen ten aanzien van de omvang van eventuele bevriezingsmaatregelen een indruk te geven van de te verwachten effecten op de particuliere premies. 27 en 28 Het overleg met het KLOZ over het gehele samenstel van WTZ– maatregelen, inclusief eventuele maatregelen tot gehele of gedeeltelijke bevriezing van de toegang tot de omslagregeling, is nog gaande. Er zijn op dit moment aanwijzingen dat in de praktijk sprake zou kunnen zijn van aanzienlijke ongelijkheden in de verdeling over de verzekeraars van de risico's die als gevolg van een bevriezingsmaatregel vanaf een bepaald moment niet meer onder de omslagregeling kunnen worden gebracht. Eerste informatie van de kant van de Verzekeringskamer geeft aanleiding tot deze gedachte. Of er in dit verband sprake zou kunnen zijn van «drastische verstoring van de marktverhoudingen», overeenkomstig de terminologie van de randvoorwaarden vermeld in punt 11 van het Memorandum overheid verzekeraars d.d. 17 november 1992, zal nog nader moeten worden bestudeerd. Hoewel met het - naar de huidige stand - onder de omslagregeling


brengen van circa 570 000 bejaarden zonder twijfel de grootste risico– verschillen tussen verzekeraars via de WTZ worden verevend, is het niet uitgesloten dat in de leeftijdscategorieën direct onder 65 jaar eveneens sprake is van een zodanig ongelijke verdeling over verzekeraars dat de bovenbedoelde drastische verstoring van de marktverhoudingen zou kunnen optreden. In dat geval zou een systeem van lastenverevening op basis van leeftijdsverdeling tussen verzekeraars op papier uitkomst kunnen bieden, indien toch afsluiting van de toegang tot de omslagre– geling voor nieuwe gevallen wordt gewenst. Een dergelijk verevenings– systeem zou echter een nieuwe complicatie betekenen voor het functio– neren van de particuliere markt en het is zeer de vraag of zo'n systeem toelaatbaar c.q. uitvoerbaar zou zijn.

29 In verband met de beantwoording van deze vraag heb ik contact opgenomen met de Verzekeringskamer. Van de kant van de Verzeke– ringskamer is mij het volgende bericht. De kosten van behandeling en verpleging van ziekten worden per persoon hoger met het stijgen van de leeftijd. De financiering van de ziektekostenverzekeringen geschiedt nog steeds in overwegende mate op basis van het omslagstelsel. Dit houdt in dat bij een ziektekostenverzekeraar de totale omvang van de schade-uitkeringen in een jaar - en daarmede de premie - sterk afhankelijk is van de gemid– delde leeftijd van de bij die verzekeraar verzekerde personen. Bij een vergrijzend bestand zullen de premies steeds hoger worden. Dergelijke premieverhogingen zullen met name jonge verzekerden er van weerhouden tot de portefeuille toe te treden dan wel er toe bewegen de portefeuille te verlaten. Het vergrijzingseffect wordt hierdoor versterkt en maakt extra premieverhogingen noodzakelijk. De introductie van de WTZ-verzekering (met acceptatieplicht voor de verzekeraar) en de meerbetalersregeling hebben in feite een maximum– premie in de markt gelegd. Door deze maatregelen is het voor iedereen mogelijk zich te verzekeren tegen een acceptabele premie. Voorts is door de omslagregeling die aan deze verzekeringen is verbonden het veroude– ringsrisico bij de verzekeraars weggenomen. Dit complex van maatre– gelen maakte dat verzekeraars geen voorziening voor veroudering meer behoefden aan te houden voor via het omslagstelsel gefinancierde verze– keringen. Het weer (geheel of gedeeltelijk) voor rekening van verzekeraars brengen van de overschade in de WTZ-omslagregeling - onder handhaving van het niveau van de premie van de WTZ-polissen betekent dat de daarmede samenhangende lasten door de verzekeraars zullen worden doorberekend door verhoging van de premie bij verze– kerden met een maatschappijpolis, waarvan de premie lager is dan de premie van de WTZ-polis. Voor verzekeraars met een vergrijzend bestand is de mogelijkheid voor het verkrijgen van de benodigde middelen beperkt. Op grond van het bovenstaande meent de Verzekeringskamer dat, afhankelijk van de nog aanwezige ruimte voor premieverhoging en de omvang van de aanwezige middelen, deze verzekeraars op kortere of langere termijn insolvabel zullen worden. Voorts zullen, naar de mening van de Verzekeringskamer, als gevolg van deze maatregel de verschillen tussen de premies van de verzekeraars weer groter worden, hetgeen ongewenste gevolgen kan hebben voor de concurrentie. Verzekeraars met een bestand van jonge verzekerden en relatief weinig WTZ-verzekerden zullen de premies minder behoeven te verhogen en als


10

gevolg daarvan jonge verzekerden van andere verzekeraars aantrekken. Uit het vorenstaande blijkt volgens de Verzekeringskamer dat de verze– keraars alleen op een verantwoorde wijze risicodragers voor de overschade van de WTZ-omslagregeling kunnen zijn indien tijdig en op een adequate wijze een voorziening voor het verouderingsrisico wordt gevormd. De Verzekeringskamer heeft hierover medegedeeld dat de voorziening benodigd is ongeacht of de bevriezing van de WTZ-omslag– regeling geheel of gedeeltelijk dan wel geleidelijk zal worden doorge– voerd. De mate waarin de maatregel wordt doorgevoerd heeft uiteraard wel invloed op de omvang van de voorziening en het tempo waarin ze wordt opgebouwd. De voorziening zal per verzekerde worden berekend volgens de methode van de contante waarde van de toekomstige lasten minus de contante waarde van de toekomstige baten. De voorziening wordt opgebouwd in de periode waarin de verwachte jaarschade van de verze– kerde lager zal zijn dan de te ontvangen premie. Zodra de premie voor de verzekerde niet meer toereikend is voor de dekking van zijn verwachte jaarschade wordt het tekort aan de voorziening onttrokken. In de praktijk zal dit betekenen dat jaarlijks aan de voorziening zal worden toegevoegd ten behoeve van jongere verzekerden en ten behoeve van oudere verze– kerden zal worden onttrokken.

30 Verwacht wordt dat in de loop van het voorjaar 1993 meer duide– lijkheid zal kunnen worden gegeven. 31 De vraag of bekend is hoeveel vennootschapsbelasting zal worden betaald voor de vrijgevallen vergrijzingsreserve heb ik voorgelegd aan de Minister van Financiën. Hij heeft mij medegedeeld dat een betrouwbare raming niet goed mogelijk is om een aantal fiscaal-technische redenen, zoals de effecten op bijvoorbeeld additioneie vermogensaftrek, een hogere dotatie aan de egalisatiereserve of mogelijke verrekening van verliezen. Daarbij is opgemerkt dat die vrijval is gebaseerd op het standpunt van de Belas– tingdienst. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit standpunt worden aangevochten bij de belastingrechter. Het kan daardoor nog jaren duren alvorens duide– lijkheid ontstaat over een eventuele opbrengst aan vennootschapsbe– lasting. 32 Ingevolge artikel 16, vierde lid, van de statuten van de SUO vervalt een eventueel batig saldo na liquidatie van de SLJO aan de ziektekostenverze– keraars, terwijl een eventueel nadelig saldo na liquidatie door die verze– keraars wordt opgebracht. Hoewel in veel gevallen verwacht mag worden dat eventuele batige dan wel nadelige saldi uiteindelijk via de premie– stelling zullen worden verrekend met de verzekerden, bestaat er geen verplichting dienaangaande. Overigens zij opgemerkt dat - gelet op de systematiek van de omslag– regeling (het omslagtekort wordt telkens pas een jaar later door de opbrengst van de omslagbijdragen gefinancierd) alsmede de naijling van schade gedurende ca. drie maanden - het vraagstuk van de eventuele verdeling van een batig saldo vooralsnog een academische kwestie kan worden genoemd. Zelfs nu er binnen de omslagregeling enige reserve– vorming heeft plaatsgevonden, is er permanent sprake van een zeer omvangrijk naijlend tekort.


11

33 Met een aantal onverzekerden dat door opneming in het ziekenfonds wel verzekerd zou worden, is bij de berekening van 140000 bejaarden geen rekening gehouden. Wat de grootte van de categorie onverzekerden in Nederland zelf betreft, is er geen indicatie dat het om dermate grote aantallen gaat dat daarmee in cijfermatige exercities daadwerkelijk rekening dient te worden gehouden, laat staan het aandeel van de ouderen daarin. 34 De totale werkgeversbijdragen voor personen die in het kader van het op blz 13 t/m 15 van de notitie van 30 november 1992 besproken voorstel zouden overgaan van een particuliere verzekering naar de ZFW worden geschat op circa f 250 mln. Het totale werkgeversdeel ZFW voor personen die zouden overgaan naar de ZFW wordt geschat op circa f 857 mln. Een toename derhalve van circa f 600 mln. De werkgeversvergoedmg voor particuliere ziektekosten alsook het werkgeversdeel ziekenfondswet maken deel uit van de grondslag voor de overhevelingsvergoeding. Uit hoofde hiervan treedt eveneens een stijging op voor de overhevelingsvergoeding ter grootte van f 63 mln. De werkgeversbijdrage voor een particuliere verzekering alsook het werkgeversdeel ziekenfondswet maken deel uit van het belastbaar inkomen. De werknemers die door verhoging van de loongrens verplicht ziekenfondsverzekerd worden kennen een marginaal belastingtarief van 50% (de huidige loongrens ziekenfondswet ligt boven de 1e Oort-schijf). Over de werkgeversbijdrage die zij thans als particulier verzekerden ontvangen wordt naar veronderstelling circa f 125 mln. belasting betaald. 35 De inkomsten van de algemene kas van de ziekenfondsverzekering zouden tengevolge van het terugsluizen van de extra belastinginkomsten stijgen met f 3 3 5 mln. De extra middelen kunnen op verschillende wijzen worden aangewend. Mogelijke aanwendingen zijn: een grotere groep bejaarden toelaten tot de ziekenfondsverzekering of de loongrens van de ziekenfondsverzekering minder optrekken dan anders noodzakelijk zou zijn geweest. In het laatste geval lopen de extra belastingopbrengsten overigens wel terug in omvang. 36 De omvang van de opbrengst van de WTZ-omslagbijdrage in 1992 en 1993 is circa f 1,7 miljard. Dit komt overeen met 0,3% a 0,35% van het Netto Nationaal Inkomen. 37 Het premiepercentage blijft gelijk. De premiegrens (het maximum inkomen waarover premie wordt betaald) is circa 85% van de loongrens. De loongrens stijgt volgens het voorstel met f 8100, zodat de premie– grens met f 6885 stijgt. De werknemerspremie is in 1992 1,2%, zodat maximaal f 82 extra premie is verschuldigd. De werkgever draagt 5,15% premie af. Dit is dan maximaal f354. De werkgeversbijdrage wordt door de werkgever aan de bedrijfsvereniging afgedragen. De bijdrage wordt fiscaal tot het loon gerekend, zodat de werknemer over de verhoging van de werkgeversbijdrage belasting is verschuldigd. Het saldo inkomens– effect staat vermeld in tabel 7 van de WTZ-notitie. 38 Voor de categorie gezinnen met meer dan twee kinderen is de premie bij particuliere verzekeraars zeer divers (zie ook het antwoord op vraag 8). Als wordt uitgegaan van de veronderstelling, dat verzekeraars voor


12

kinderen de helft van de premie voor een volwassene rekenen met een maximum van twee kinderen, komt het koopkrachteffect overeen met de situatie voor gezinnen met twee kinderen. Daarnaast treedt wel het voordeel op van de besparing van de wettelijke heffing voor het kindertal voor zover dit meer bedraagt dan twee. De WTZ– en MOOZ-heffing zijn immers voor alle kinderen verschuldigd.

39 Het onderhavige voorstel is gedaan vanuit de Kamer. Sedert het uitbrengen van de WTZ-notitie d.d. 30 november 1992 is inmiddels ook de nodige aandacht besteed aan het voorbereiden van verdere en mogelijke alternatieve uitwerkingen. Op grond hiervan blijft vooralsnog de indruk bestaan dat een aantal belangrijke effecten van het voorstel, in het bijzonder de effecten op de collectieve lasten en de werkgevers– lasten, door andere uitwerkingen wel in omvang kunnen worden beïnvloed, maar niet kunnen worden weggenomen. 40 Voor de verstrekkingen waarvoor verzekeraars worden gebudgetteerd (de verstrekkingen welke vallen onder de Ziekenfondswet en enkele verstrekkingen onder de AWBZ), geldt een verdeelsysteem gebaseerd op objectieve kenmerken. Op dit moment nog alleen leeftijd en geslacht. Voor de AWBZ komt daar nog bij dat onderscheid wordt gemaakt naar verzekeringsvorm: ziekenfonds-particulier. Door middel van substantiële verevening achteraf wordt de nog niet volmaakte verdelende werking van het systeem ondervangen. Het is de bedoeling dat een adequaat verdeel– stelsel naast de verdeelkenmerken leeftijd, geslacht en regio tenminste ook het criterium meerjarige schade zal omvatten. De verdere vormgeving van een en ander is thans onderwerp van studie. Een factor die wellicht geleid heeft tot het gebrek aan duidelijkheid dat ondermeer blijkt uit de berichtgeving in de media, is dat er nooit een «blauwdruk» voor een verdeelsysteem heeft bestaan. De vier bovenge– noemde kenmerken vormen de kern, de ruggegraat, van het verdeel– systeem. Aan de hand van beoordeling van de werking van het verdeelstelsel zal moeten worden bezien of correcties op de verdeelsystematiek nodig zijn. Bij brief van 17 februari 1993 vraagt de Nationale Commissie Chronisch Zieken aandacht voor de bezorgdheid welke er met name onder chronische patiënten leeft over het verdeelstelsel van middelen uit de centrale kas. In deze brief schrijft de NCCZ dat een verdeelstelsel louter gebaseerd op leeftijd en geslacht zal leiden tot een oneven– wichtige verdeling van middelen over verzekeraars. In het antwoord aan de NCCZ gaat ondergetekende in op de werking van het normuitkeringenstelsel en in het bijzonder op de werking van het verdeelcriterium meerjarige schade. Een afschrift van het antwoord van ondergetekende aan de NCCZ wordt de Kamer separaat toegezonden.

41 en 42 Voor een antwoord op de gestelde vragen zij verwezen naar de notitie Invoeringstraject Normuitkeringen welke als bijlage is gevoegd bij de memorie van antwoord Voorstel van wet houdende wettelijke regeling van aanspraak op zorg in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, kenmerk VMP/VA-93837, d.d. 16 maart 1993. Deze notitie geeft een uitgebreide beschrijving van de stand van zaken met betrekking tot de ontwikkeling van het verdeel– stelsel. Voorts bevat de notitie een actieprogramma voor de periode 1993-1996.


13

43 De verdeling van de nieuwe ziekenfondsverzekerden over alleen– staanden, tweeverdieners, alleenverdieners resp. met en zonder kinderen is niet nader onderzocht. De veronderstelling dat elke hoofdverzekerde gemiddeld 1,75 meever– zekerden heeft betekent, dat de groep met positieve inkomenseffecten t.w. de alleenverdieners met twee kinderen, respectievelijk alleenver– dieners zonder kinderen, veruit de grootste groep vormen binnen de 700 000 nieuwe toetreders tot de ziekenfondsverzekering. De Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, H. J. Simons


14

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents