Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2000–2001

27 700

Financiële verantwoordingen over het jaar 2000

Nr. 41

RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 2000 VAN HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Inhoud

Samenvatting

2

1

Inleiding

6

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11

Financieel beheer Inleiding Accountantscontrole Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO Automatisering Financiële functie Planning- en Controlcyclus Administraties Wet- en regelgeving Agentschap Keuringsdienst van Waren Beheer subsidies Beheer personele en materiële uitgaven en ontvangsten RIVM Conclusies over het financieel beheer

2.12 2.13

KST53077 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2001

7 7 8 9 10 13 15 16 17 23 25 29 29 32

3 3.1 3.2 3.3

Materieel beheer Inleiding Bevindingen Conclusies en aanbevelingen

33 33 33 34

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Financiële verantwoording Inleiding Oordeel over de financiële verantwoording Rekening Toelichting bij de rekening Mededeling over de bedrijfsvoering Saldibalans met toelichting Financiële verantwoording agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen Financiële verantwoording agentschap Keuringsdienst van Waren Beleidsprioriteiten

35 35 36 37 37 39 41

4.8 4.9

Bijlage Overzicht van geconstateerde tekortkomingen 2000 bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 700, nr. 41

42 42 43

45

1

SAMENVATTING Ontwikkelingen Vergeleken met voorgaand jaar constateert de Rekenkamer twee majeure ontwikkelingen. Enerzijds constateert zij de toename in de kracht van de financiële functie van VWS, met name het toezicht door de departementale leiding op het financieel beheer op het kerndepartement, anderzijds houdt de Rekenkamer zorgen over de ontwikkeling van het financieel beheer buiten het kerndepartement. Ook vraagt het financieel beheer van de uitkering jeugdhulpverlening een meer actieve benadering. Over het geheel genomen is de Rekenkamer positief gestemd, zij meent dat per saldo sprake is van een duidelijk positieve ontwikkeling in het financieel beheer bij VWS. Bij de toename in de kracht van de financiële functie doelt de Rekenkamer vooral op het functioneren van het audit committee van VWS. Sterke punten daarin zijn de betrokkenheid van SG en DG’s bij de besluitvorming aangaande de verbetertrajecten naar aanleiding van de uitkomsten van de collegiale reviews bij de huisaccountants van de subsidieontvangers, de vastberadenheid om ook weerbarstige disciplinaire zaken als het beschreven krijgen van diverse directiespecifieke administratieve organisaties aan te pakken. Op snelle en adequate wijze zijn de afgelopen twee jaar kwesties ten aanzien van de structuur van de financiële functie aangepakt (in 1999 de mandaten bij projectmatig werken, in 2000 de problematiek van ondermandaten). Maar ook de wijze waarop de verbeteracties naar aanleiding van door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen bewaakt worden en de monitor voor het financieel beheer bij de beleidsdirecties, die ontwikkeld is. Verder zijn het sterke punten dat VWS duidelijke input levert aan verbetering van de verantwoording door het Rijk. Men brengt al enige jaren een pilot jaarverslag uit en voert een pilot bedrijfsvoering uit. Samen met de Rekenkamer worden pilots uitgevoerd gericht op vernieuwing van inzichten in reviewmethoden (meewerken aan participatie Rekenkamer in departementale accountantscontrole bij VWS, ook bij onderwerpen als het reviewbeleid bij subsidieontvangers). Een tweetal zaken is naar de mening van de Rekenkamer in 2000 aan de aandacht van de departementale leiding en het audit committee ontsnapt. Het betreft de vormgeving van het financieel beheer rondom de doeluitkering jeugdhulpverlening en de ontwikkeling van het financieel beheer bij de Keuringsdienst van Waren. Verder signaleerde de Rekenkamer dat de ondersteuning van het financieel beheer via goede weten regelgeving erodeert en nog een onduidelijkheid rondom het van toepassing zijn van administratieve procedures bij inspecties. Aandachtspunten

Jeugdhulpverlening Evenals voorgaande jaren heeft de Rekenkamer over 2000 aandacht besteed aan de rechtmatigheid van de doeluitkering jeugdhulpverlening. In 1999 is de Wet op de jeugdhulpverlening aangepast. In de huidige wet wordt de ministeriële verantwoordelijkheid expliciet en duidelijk beperkt tot de overdracht van de gelden aan de provincies en grootstedelijke regio’s. De gelden worden niet verstrekt als voorschot waarop een afrekening volgt, maar direct als een definitieve bijdrage. Mocht uit de controle door de provincies en grootstedelijke regio’s blijken dat sprake is van onzekerheden of onrechtmatigheden, dan dienen zij dat aan de minister te melden. Die kan vervolgens overwegen daar consequenties aan te verbinden bij de vaststelling van een volgende bijdrage. Hierbij is van cruciaal belang dat in de accountantscontrole ten behoeve van de provin-


2

ciale en gemeentelijke overheid op dezelfde wijze aandacht geschonken wordt aan de rechtmatigheid van de besteding van de publieke middelen als dat bij het Rijk het geval is. Het ministerie van VWS heeft eind 1999 en in het eerste halfjaar 2000 bij alle provincies en grootstedelijke regio’s onder de aandacht gebracht dat door de gewijzigde Wet op de jeugdhulpverlening de verantwoordelijkheidsverdeling verduidelijkt wordt en dat de Ministers van VWS en Justitie het rechtmatigheidsoordeel over de besteding van deze middelen doen plaatsvinden binnen het provinciale systeem van democratische controle. Daarnaast heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in april 2000 de Tweede Kamer geïnformeerd over het Kabinetsvoornemen om een wetsvoorstel in procedure te brengen, waarin het rechtmatigheidsaspect in de accountantsverklaring van gemeenten en provincies meer in het algemeen expliciet voorgeschreven wordt (brief d.d. 5 april 2000). De Rekenkamer constateerde op basis van een beoordeling van de provinciale verantwoordingen 1999 dat de beoogde structuur van rechtmatigheidscontrole die het uitgangspunt vormde bij de vormgeving van de huidige wettelijke bepalingen er nog niet is. De brieven van de ministers van Justitie en VWS bleken niet het gewenste effect te hebben. De minister van VWS wordt op dit moment dus nog niet voorzien van informatie over (mogelijke) onrechtmatigheden om daar haar bestuurlijke afwegingen over te maken. Deze situatie openbaarde zich pas door de ontvangen verantwoordingen en accountantsrapportages over het jaar 1999 in november en december 2000. De omvang van de doeluitkering 2000 is veel eerder vastgesteld namelijk in maart 2000. Om die reden is de Rekenkamer van mening dat de rechtmatigheid van de doeluitkering ad f 1181,5 mln. over 2000 zelf niet ter discussie staat. Wel signaleert de Rekenkamer nu het risico dat zij over de uitkering 2001 niet anders dan tot onzekerheid over de rechtmatigheid zal kunnen komen. Zij beveelt de minister dan ook aan om zo snel mogelijk in actie te komen en de provincies er toe te bewegen haar alsnog in de benodigde informatie over 1999 te voorzien. Ook zullen aanvullende acties nodig zijn om voor de verantwoording over 2000 te regelen dat er een verbetering in de opgeleverde informatie komt.

Keuringsdienst van Waren Bij de Keuringsdienst van Waren constateerde de Rekenkamer dat hoewel de Keuringsdienst van Waren met ingang van 1 januari 2000 de status van agentschap heeft verkregen, er nog sprake is van tekortkomingen in het financieel beheer. Daarnaast kent de toelichting van de verantwoording nog enkele verbeterpunten. Het gaat bij de Keuringsdienst van Waren om een veelvoud aan tekortkomingen die elk voor zich van beperkte aard zijn, maar wel al een drietal jaren zijn gesignaleerd. Het financieel beheer van de Keuringsdienst van Waren is onvoldoende sterk of de leiding geeft onvoldoende prioriteit aan het op orde brengen van deze zaken. De Rekenkamer beveelt aan met voortvarendheid deze tekortkomingen op orde te brengen.

Wet- en regelgeving subsidies Steeds duidelijker tekent zich het beeld af dat de bestaande ministeriële regelgeving zoals gebaseerd op de Kaderwet Volksgezondheidssubsidies en de Welzijnswet 1994 niet (meer) in alle gevallen passend is voor de doelstellingen van het subsidiebeleid. Bij de vormgeving van de genoemde regelgeving is steeds uitgegaan van bekostiging van werkelijke kosten voor specifieke gesubsidieerde activiteiten.


3

Veel subsidies zijn echter niet rechtstreeks aan specifiek benoemde te bekostigen activiteiten verbonden (exploitatie-subsidies onderzoeksinstellingen, dotaties aan fondsen, bijdragen voor sportverenigingen, financiering van doelgroepen via (intermediaire) organisaties, etc.). In veel van die gevallen is nog op provisorische wijze in de rechtmatigheid voorzien, meestal door een lijst van uitzonderingsgevallen. Op die wijze zijn de betrokken subsidies niet langer meer in strijd met het wettelijk kader, maar ze worden dan ook niet meer beheerst door enig wettelijk bekostigingskader. In aansluiting op interne analyse van VWS beveelt ook de Rekenkamer aan deze erosie van weten regelgeving structureel aan te pakken.

Europese aanbestedingsregels/Inspectie gezondheidszorg Voor de bewaking van de inkoopfunctie, onder andere dat deze ook voldoet aan Europese aanbestedingsregels, beschikt VWS over steeds betere procedures. Deze zijn van toepassing voor het kerndepartement (VWS exclusief RIVM, agentschappen en inspecties). Bij een aanbesteding door de IGZ bleek dat er onduidelijkheid bestond over de vraag of deze procedures ook voor een inspectie van toepassing zijn, dan wel dat daar voorzien wordt in eigen specifieke procedures. De Rekenkamer signaleert hier een risico van lacunes in het financieel beheer. Conclusies

Oordeel financiële verantwoording Bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) bestaan de uitgaven hoofdzakelijk uit overdrachtsuitgaven zoals subsidies, specifieke uitkeringen, rijksbijdragen voor de volksgezondheid en incidentele bijdragen aan projecten. Verder kent het ministerie uitgaven voor de inspecties en de onderzoeksinstellingen. De Rekenkamer komt tot het volgende oordeel over de financiële verantwoording 2000 van het Ministerie van VWS. In 99,9% van de aangegane verplichtingen, 100% van de uitgaven trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De Rekenkamer had geen zekerheid over de volledigheid van het in de financiële verantwoording 2000 opgenomen bedrag «ontvangsten jeugdhulpverlening» ad f 14,6 mln. De verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften, met uitzondering van beoogde afwijkingen die zijn ontstaan als gevolg van het streven om te voldoen aan het gedachtegoed van de regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» (VBTB). De formele basis voor deze beoogde afwijkingen is bij suppletoire wet verkregen. Eén van de elementen van het gedachtegoed VBTB is het afleggen van verantwoording over het gevoerde beheer middels een «mededeling over de bedrijfsvoering». Deze mededeling is bij VWS over 2000 geen object van accountantscontrole geweest. De Rekenkamer kan dat billijken, omdat het Rijk nog opvattingen over de reikwijdte van zo’n mededeling aan het ontwikkelen is. Maar de Rekenkamer vindt dat daar wel een oplossing voor ontwikkeld moet worden. De Rekenkamer is van mening dat voor deze mededeling een structuur van opstellen en intern controleren gehanteerd kan worden zoals voor de rest van het jaarverslag het geval is. Oordeel financieel beheer De afbeelding voorafgaand aan de samenvatting geeft een overzicht van de onderzoeksresultaten voor de ijkpunten zowel over 2000 als over 1999. Uit de afbeelding blijkt allereerst dat het aantal ijkpunten waar tekortkomingen zijn geconstateerd is afgenomen. Dat is een positief teken. Bovendien blijkt dat er over 2000 geen ijkpunten meer te zijn met «ernstige tekortkomingen». Deze verbetering in haar waardering van het financieel


4

beheer schrijft de Rekenkamer vooral toe aan de activiteiten van de departementale leiding op de onderscheiden punten. De Rekenkamer vraagt nog wel nadrukkelijk aandacht voor die tekortkomingen die nog over het verantwoordingsjaar 2000 zijn geconstateerd. Deze tekortkomingen zijn opgenomen in de bijlage bij dit rapport. Zij wijst er in dit verband op dat voortduren van de tekortkomingen aanleiding voor de Rekenkamer kan zijn tot het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet. Recapitulatie aanbevelingen Naar aanleiding van het rechtmatigheidsonderzoek 2000 beveelt de Rekenkamer de minister van VWS aan: • de provincies zo spoedig mogelijk er toe te bewegen haar alsnog in de benodigde informatie over de besteding van de doeluitkering jeugdhulpverlening 1999 te voorzien en voor de verantwoording over 2000 te regelen dat er een verbetering in de opgeleverde informatie komt; • met voortvarendheid de bij de Keuringsdienst van Waren geconstateerde tekortkomingen op orde te brengen; • uitvoering te geven aan de structurele aanpak van de zich aftekenende erosie van weten regelgeving rondom de bekostiging van subsidies; • mogelijke onduidelijkheden over het buiten het kerndepartement wel of niet van toepassing zijn van (centrale) procedures weg te nemen; • zich binnen het kader van de pilots jaarverslag en bedrijfsvoering te bezinnen op mogelijke oplossingen waarbij de mededeling over de bedrijfsvoering, op termijn, ook object van interne accountantscontrole wordt. Reactie minister en nawoord Rekenkamer In haar reactie gaf de minister aan blij te zijn met de constatering dat de kracht van de financiële functie is toegenomen, met name door het toezicht van de departementale leiding op het kerndepartement. De constatering dat een tweetal punten aan de aandacht zou zijn ontsnapt acht de minister niet terecht. Ten aanzien van het eerste punt «jeugdhulpverlening» gaf zij aan onmiddellijk maatregelen te hebben genomen zodra duidelijk werd dat de beoogde verantwoordingsstructuur wellicht niet vanaf 1999 volledig zou functioneren. De nieuwe werkwijze zou voor het eerst over het jaar 2000 door de met de uitvoering belaste medeoverheden worden toegepast. Daarom kan eerst bij de departementale verantwoording en controle over 2001 een beoordeling plaatsvinden. De minister geeft aan dat de aanbeveling om de medeoverheden alsnog te bewegen tot het leveren van informatie over 1999 en tot aanvullende acties voor de verantwoording over 2000 wordt opgevolgd. Ten aanzien van het tweede punt «Keuringsdienst van Waren» gaf zij aan dat het tot de nodige correctieve maatregelen heeft geleid en dat voor 2001 is voorzien in extra hulp en monitoring. Voor de overige aanbevelingen van de Rekenkamer gaf zij aan deze ter harte te hebben genomen en met de implementatie van de maatregelen ter verdere verbetering van het financieel beheer zo spoedig mogelijk te starten. De Rekenkamer heeft met instemming kennisgenomen van de positieve reactie van de minister van VWS en ziet de implementatie van de verbeteringen met belangstelling tegemoet.


5

1 INLEIDING Dit rapport bij de financiële verantwoording bevat de belangrijkste resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek over 2000 dat de Rekenkamer op grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). De Rekenkamer heeft over dit onderzoek gecorrespondeerd met de minister van VWS en de reactie van de minister is in dit rapport verwerkt. Ingevolge artikel 68, eerste lid van de Comptabiliteitswet wordt dit rapport uitgebracht aan de Staten-Generaal alsmede aan de betrokken minister. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is te typeren als een ministerie met vooral overdrachtsuitgaven en met daarnaast een belangrijke toezichthoudende functie ten aanzien van de zorgsector. De totalen van de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten in de begroting bedroegen respectievelijk f 12,0 miljard en f 0,6 miljard. Het ministerie kent enkele relatief zelfstandige onderdelen zoals de twee onderzoeksinstellingen Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), twee agentschappen, te weten: het Agentschap Directie College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (DCBG) en het Agentschap Keuringsdienst van Waren (KvW) en de overige inspecties. Het rapport bij de financiële verantwoording 2000 van het Ministerie van VWS richt zich vooral op de begrotingsuitgaven. Naast deze uitgaven kent de zorgsector premiegefinancierde uitgaven tot een totaalbedrag van f 74,8 miljard (Zorgnota 2000). De beoordeling van uitgaven van deze sectoren geschiedt op basis van specifieke, op de premiesector toegesneden onderzoeken, waarover afzonderlijk wordt gepubliceerd. Een en ander sluit ook aan op de strategie van de Rekenkamer. De Rekenkamer wil bevorderen dat verantwoordelijke bestuurders van rechtspersonen met wettelijke taken de wetgever redelijke zekerheid verschaffen dat zij hun taken naar behoren uitvoeren en dat publiek geld in hun sector uitsluitend wordt besteed aan het doel waarvoor het ter beschikking is gesteld. Het ministerie van VWS heeft de financiële verantwoording uitgebracht in de vorm van een jaarverslag volgens het gedachtegoed VBTB. In dat jaarverslag is tevens bij wijze van pilot een mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen. In hoofdstuk vier van dit rapport wordt op beide punten nader ingegaan. De Rekenkamer heeft tevens aandacht geschonken aan het materieelbeheer. Over de uitkomsten van dat onderzoek wordt gerapporteerd in hoofdstuk drie van dit rapport en in het Algemeen gedeelte van de bundel Rechtmatigheidsonderzoek 2000. Dit rapport bestaat uit 4 hoofdstukken. Hoofdstuk 2 betreft het financieel beheer. In hoofdstuk 3 rapporteert de Rekenkamer over het rijksbreed onderzoek materieelbeheer en in hoofdstuk 4 over het onderzoek naar de financiële verantwoording. Het rapport sluit af met de bijlage met de over 2000 geconstateerde tekortkomingen.


6

2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Inleiding

IJkpunten Voor een uniforme en consistente beoordeling van het financieel beheer, hanteert de Rekenkamer «ijkpunten». Om tot een totaaloordeel over de hoofdlijnen van het financieel beheer te kunnen komen, streeft de Rekenkamer ernaar uiteindelijk alle door haar geïdentificeerde dertien ijkpunten te beoordelen. In het rechtmatigheidsonderzoek over 2000 is rijksbreed gekeken naar de volgende zes ijkpunten: • accountantscontrole; • beschrijving en onderhoudsorganisatie van de administratieve organisatie; • automatisering; • financiële functie; • planningen controlcyclus; • informatievoorziening en kengetallen. Het ijkpunt planningen controlcyclus is dit jaar verkennend onderzocht. De Rekenkamer geeft daarom dit jaar nog geen oordeel; er wordt alleen een beschrijving gegeven van de stand van zaken. Het onderzoek naar het ijkpunt informatievoorziening en kengetallen is tot op heden voornamelijk gericht op de kengetallen in de verantwoording. De uitkomsten van dit ijkpunt zijn daarom opgenomen in paragraaf 4.4, «Toelichting bij de rekening». De Rekenkamer verricht niet alleen rijksbreed onderzoek naar het financieel beheer, maar maakt ook gebruik van de rapportages van de departementale accountantsdiensten. Bovendien voert zij departementspecifiek onderzoek. Bij het Ministerie van VWS heeft de Rekenkamer in 2000 behalve aan bovengenoemde «rijksbrede» ijkpunten ook aandacht besteed aan het agentschap Keuringsdienst van Waren, het RIVM, beheer van subsidies en de kwaliteit van weten regelgeving, in het bijzonder de doeluitkering jeugdhulpverlening.

Oordelen De Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun financieel beheer op orde dienen te hebben. Voor het signaleren van tekortkomingen gebruikt zij drie categorieën. Dit zijn: • Geen noemenswaardige tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek geen tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden. • Tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden. • Ernstige tekortkomingen. Hiervan spreekt de Rekenkamer in de volgende situaties. Uit het onderzoek zijn tekortkomingen gebleken, die: – kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel beheer; – betrekking hebben op kritische processen; – wijdverbreid zijn binnen het ministerie; – tot aanzienlijke risico’s voor de rechtmatigheid van zeer grote bedragen kunnen leiden of hebben geleid; of – die voor de Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek in te stellen of bezwaar te maken.


7

De Rekenkamer geeft tevens aan welke risico’s voor rechtmatigheid en/of doelmatigheid zij aan de gesignaleerde tekortkomingen verbonden acht en welke mogelijkheden tot verbetering zij ziet. 2.2 Accountantscontrole

2.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoording Inleiding Om vast te stellen of de Rekenkamer gebruik kan maken van de door de departementale accountantsdienst (AD) verrichte werkzaamheden, voert zij een review uit. Bij de beoordeling van de controle op de toelichting van de rekening heeft de Rekenkamer in het bijzonder aandacht besteed aan de controle van de kengetallen. Bevindingen De departementale accountantsdienst (AD) heeft een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van het ministerie van VWS over het begrotingsjaar 2000 afgegeven. De Rekenkamer constateert dat de AD de in de toelichting opgenomen kengetallen wel in zijn controle heeft betrokken. De AD beoordeelt of de kengetallen uit de begroting ook in de verantwoording voorkomen, of de gebruikte basisgegevens aansluiten bij de brongegevens en bij gegevens die in voorgaande jaren zijn gebruikt, of gebruik is gemaakt van actuele gegevens en of de kengetallen rekenkundig juist zijn. Oordeel accountantscontrole financiële verantwoording De controle van de kengetallen vertoonde geen tekortkomingen. De Rekenkamer stelde vast dat de AD-controle voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 2000 van het ministerie van VWS. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.

2.2.2 Accountantscontrole financieel beheer Inleiding Tot de algemene controletaak van de AD behoort mede de controle van het financieel beheer. De Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 2000 een inventariserend onderzoek verricht naar dit onderdeel van de accountantscontrole. De uitkomsten van dit onderzoek bieden de Rekenkamer inzicht in de wijze waarop de AD’s de controle van het financieel beheer vorm geven. De Rekenkamer streeft er naar om, op termijn, de AD-controle van het financieel beheer als basis te kunnen hanteren voor haar oordeelsvorming over het financieel beheer en wellicht de bedrijfsvoering. Bevindingen De AD beschouwt het financieel beheer als afzonderlijk controle-object. Bij de controle financieel beheer besteedt de AD aandacht aan de volgende onderwerpen: – de beheersing van de geldstromen – de budgetbewaking en -uitputting – de juiste en tijdige registratie van financiële mutaties – het beheer van de financiële geautomatiseerde systemen – de opzet en de werking van de administratieve organisatie – de handhaving van de rechtmatigheid van uitgaven, ontvangsten en verplichtingen. Deze zes onderdelen van het financiële beheer leiden tot een oordeel over het financiële beheer in enge zin; bij VWS is het financieel beheer in enge zin goed.


8

De AD onderzoekt het financieel beheer in elk geval voor zover noodzakelijk voor de controle van de financiële verantwoording (controlerapport per budgethouder) en voor de adviesbrief (tussentijdse managementletter). De AD/VWS streeft naar «integrated audit». Dit begrip is als volgt toegelicht: De risico-analyse vindt plaats op het niveau van de bedrijfsvoering, waarvan het financieel beheer en materieelbeheer onderdelen zijn. Vervolgens wordt gekeken welke deskundigheden nodig zijn om deze risico’s te audit-ten, op het terrein van bijvoorbeeld «legal audits», accountancy en management. Daarnaast verricht de AD ter ondersteuning van de bedrijfsvoering thematisch onderzoek zonder daarbij volledigheid te pretenderen. In het samenvattend AD-rapport 2000 wordt er over de volgende thema’s gerapporteerd: materieelbeheer, inkoopfunctie, personeelsbeheer, integriteitsbeleid, voorschrift informatiebeveiliging (VIR) en informatievoorzienig- en automatisering.

Conclusie en aanbevelingen De Rekenkamer heeft voor het melden van tekortkomingen en positieve bevindingen inzake het financieel beheer in het verantwoordingsjaar 2000 gebruik gemaakt van de resultaten van de accountantscontrole. 2.3 Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO

2.3.1 Inleiding Een actuele beschrijving van de administratieve organisatie (AO) is een belangrijk instrument voor de sturing, beheersing en controle van de beheersprocessen rondom de financiële zaken en daarnaast ook voor processen op andere terreinen, zoals het materieel- en het personeelsbeheer. Als waarborg voor een volledige en actuele beschrijving van de AO is een goede onderhoudsorganisatie onontbeerlijk. De Rekenkamer heeft evenals voorgaande jaren onderzoek gedaan naar de beschrijving en naar de onderhoudsorganisatie van de AO.

2.3.2 Bevindingen Beschrijving administratieve organisatie De Rekenkamer constateerde diverse tekortkomingen in 12 van de 28 directiespecifieke AO-beschrijvingen in 2000 (43%). Van deze 12 gevallen springen er twee uit: In het Handboek Administratieve Organisatie van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) komt de rol van de budgetbeheerder onvoldoende tot uitdrukking. Er zijn nog geen plannen voor de aanpassing van het handboek. Bij de drie adviesraden waren er opmerkingen over de beschrijving van de administratieve organisatie. Overigens vormen de adviesraden een beperkt financieel belang binnen VWS. Opzet onderhoudsorganisatie De opzet van de onderhoudsorganisatie is niet problematisch. Werking onderhoudsorganisatie Omdat tekortkomingen in de beschrijvingen van de directiespecifieke AO-beschrijvingen jaar in jaar uit worden geconstateerd is het duidelijk dat er sprake is van een structureel probleem in de werking van de onderhoudsorganisatie. In maart 2001 stemde het Audit Committee in met een oplossing voor het


9

kerndepartement waardoor de verplichtingen van de budgethouders op dit punt worden versoepeld. De directiespecifieke beschrijvingen worden tot een organogram en een handtekening en parafenlijst beperkt. De departementsbrede processen worden uitgebreid met een aantal uniforme decentrale processen. De directeuren mogen zelf beslissen of er directiespecifieke processen zijn die beschreven moeten worden, maar worden door de AD op hun beslissing aangesproken.

2.3.3 Conclusie en aanbevelingen De Rekenkamer concludeert dat er sprake is van «tekortkomingen» in de beschrijvingen van de AO. De ernst van de situatie is thans niet zodanig dat nu substantiële risico’s voor de rechtmatigheid bestaan. De opzet van de onderhoudsorganisatie is naar wens. Er is echter wel een structureel probleem in de werking van de onderhoudsorganisatie van de directiespecifieke AO-beschrijvingen. Er is ten opzichte van 1999 geen belangrijk verschil. Over 1999 concludeerde de Rekenkamer dat belangrijke wijzigingen in wetgeving of departementale organisatie in de AO-beschrijvingen waren verwerkt en dat de beschrijving van de onderhoudsorganisatie van de departementsbrede processen tot stand was gekomen. Maar de Rekenkamer constateerde diverse tekortkomingen in 13 van de 28 directiespecifieke AO-beschrijvingen (46%). Aandacht voor de directiespecifieke AO-beschrijvingen bleef onverminderd nodig. In 2000 bleken 12 van de 28 directiespecifieke AO-beschrijvingen tekortkomingen te bevatten (43%). De ernst van de situatie is niet zodanig dat er substantiële risico’s voor de rechtmatigheid bestaan, omdat voor de belangrijkste financiële processen departementsbrede beschrijvingen zijn opgesteld, die adequaat worden bijgehouden door de directie Financieel en Personeel Beheer. Het is meer een kwestie van ordelijkheid van het financieel beheer. De Rekenkamer heeft begrip voor de oplossing die door het Audit Committee is gekozen. Zij beveelt aan in de door de directies op te stellen handtekening en parafenlijst ervoor te zorgen dat de competenties tot uitdrukking worden gebracht.

2.3.4 Reactie minister en nawoord Rekenkamer In haar reactie gaf de minister aan het eens te zijn met de aanbeveling van de Rekenkamer. De Rekenkamer zal de uitvoering van het verbeteringstraject met belangstelling volgen. 2.4 Automatisering

2.4.1 Inleiding Een betrouwbare en continu functionerende automatisering is een essentieel hulpmiddel voor de beheersing van de financiële processen, het personeelsbeheer en het materieelbeheer. De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de uitvoering van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) onderzocht. Daarnaast heeft de Rekenkamer de organisatie van de automatisering en het functioneren van begrotingsadministratiesystemen en personeelsinformatiesystemen onderzocht. De Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 2000 een inventariserend onderzoek gedaan naar de EDP-auditorganisatie.


10

2.4.2 Bevindingen Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst In het VIR zijn minimumeisen vastgesteld waaraan de ministeries per 1 januari 1997 dienden te voldoen. Het voorschrift verplicht de ministeries tot het maken van risico-analyses, het hebben van een beveiligingsplan enimplementeren van maatregelen ten behoeve van de informatiebeveiliging. De Rekenkamer constateerde in 1999 dat het hoofd beleidsdocument VIR niet volledig was. Toegezegd werd een nieuw hoofddocument dat in 2000 zou worden vastgesteld. Dit bleek niet haalbaar thans wordt een nieuw beveiligingsplan ontwikkeld, waarvan de vaststelling in de eerste helft van 2001 is voorzien. Vorig jaar stelde de Rekenkamer vast dat de afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (A&K-analyses) niet voor alle systemen waren afgerond. In 2000 bleek dat aan de verwachting niet kon worden voldaan om de ontbrekende A&K-analyses uit te kunnen voeren op basis van een eind 1999 uitgevoerde pilot bij drie directies. De Rekenkamer stelt vast dat voor de vitale systemen A&K-analyses zijn uitgevoerd. Hiermee voldoet het ministerie aan de norm die de Rekenkamer voor 2000 heeft gesteld, dat van de vitale systemen de A&K-analyses volledig dienen te zijn afgerond. Ten aanzien van het VIR stelt de Rekenkamer nog wel een aantal gebreken vast. Gezien de reikwijdte en strekking daarvan meent zij dat geen sprake is van «noemenswaardige tekortkomingen». De Rekenkamer beveelt aan in 2001 aan de implementatie van het nieuwe beveiligingsplan de nodige aandacht te schenken.

EDP-Audit Het controleplan van de accountantsdienst bevat in feite de opdracht voor de EDP-organisatie voor het betreffende jaar. Ter ondersteuning van de algemene controle door de DAD wordt van de vitale systemen het beheer door de EDP-auditor beoordeeld. Daarnaast zijn enkele specifieke opdrachten verstrekt gericht op beoordeling van systemen of ondersteuning bij de implementatie daarvan. De planning van het afgelopen jaar is niet gehaald. Oorzaken hiervoor waren allen extern; het betrof soms nieuwe opdrachten met een hogere prioriteit en sosms gepland werk waarbij de betrokken departementale eenheden nog niet zover waren. Het niet halen van de planning heeft geen risico’s opgeleverd ten aanzien van het financieel beheer of de financiële verantwoording van het departement. Er is op basis van risico-afweging voor gekozen audits ten behoeve van ondersteuning van de audits naar het financieel beheer en de financiële verantwoording te prioriteren boven andere audits. Twee objecten worden altijd in de controle betrokken, de begrotingsadministratie IFIS en de infrastructuur van het netwerk en de werkplekken. Ten opzichte van 1999 blijkt er zich een groeiende aandacht te ontwikkelen voor zowel EDP-Audits als ICT in brede zin. De ambtelijke top besteedt hieraan duidelijk meer aandacht dan voorgaande jaren, hetgeen onder andere tot uiting komt door het instellen van de Stuurgroep ICT en Bedrijfsvoering. Ook zal meer tijd worden besteed aan de ondersteuning van het VWS-management.


11

Organisatie van de automatisering De Rekenkamer heeft geen noemenswaardige tekortkomingen vastgesteld bij de organisatie van de automatisering. De organisatie automatisering is ten opzichte van vorig jaar verbeterd, omdat er gewerkt wordt aan onder andere professionalisering, aanvragen TPM-verklaring, omschakeling van aanbod- naar vraaggestuurd ICT-beleid. Dit alles om een (nog) beter functionerende automatiseringsafdeling te krijgen. Geautomatiseerde systemen De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de stand van zaken rond de volgende systemen: – begrotingsadministratie (IFIS); – personeelsinformatie – voorraadadministratie. De Rekenkamer constateert dat de AD in zijn rapportage aangeeft dat de beheeractiviteiten gedurende het jaar 2000 de betrouwbare en continue werking van IFIS in voldoende mate hebben ondersteund. Bij het begrotingsinformatiesysteem IFIS werd vorig jaar geconstateerd dat de voorziening voor uitwijkverbinding voor datacommunicatie niet geïnstalleerd was bij gebruikers en dat de te volgen installatieprocedure niet beschreven en getest was. Inmiddels zijn hier de nodige voorzieningen voor getroffen. Wel constateert de Rekenkamer een aandachtspunt in de gebruikersorganisatie rondom IFIS. De budgethouders dienen tijdig wijzigingen in kijken muteerbevoegdheden door te geven aan de beheerafdeling. Dit gebeurt niet altijd. Het risico op feitelijke fouten is overigens beperkt doordat voor het plegen van mutaties binnen IFIS altijd twee geautoriseerde personen vereist zijn. Toch dient de discipline bij de gebruikers op dit punt bewaakt te worden om erosie van het ordelijk beheer te voorkomen. Ten aanzien van het personeelsinformatiesysteem constateerde de Rekenkamer geen tekortkomingen. Een voorraadadministratiesysteem is op het kerndepartement niet aanwezig, wel een inventarisadministratiesysteem. Dit systeem voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

2.4.3 Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer heeft geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd bij het ijkpunt automatisering. Zonder dat sprake is van grote risico’s komt de Rekenkamer toch tot de volgende aanbevelingen: • De voortgang van de implementatie van het VIR behoeft gezien het belang van informatiebeveiliging de nodige blijvende aandacht van de departementale leiding. • De verantwoordelijke directies dienen tijdig de autorisatiemutaties voor het begrotingsinformatiesysteem aan de beheersorganisatie door te geven. • Conform de daarvoor geldende procedures moeten alle acceptatietesten van functiewijzigingen in het begrotingsinformatiesysteem volledig gedocumenteerd worden.

2.4.4 Reactie minister en nawoord Rekenkamer De minister schreef het eens te zijn met de door de Rekenkamer geconsta-


12

teerde positieve ontwikkeling in de aandacht van VWS voor EDP-audits en ICT in brede zin. De Rekenkamer ziet de vertaling daarvan bijvoorbeeld naar de implementatie van de gedane aanbevelingen met belangstelling tegemoet. 2.5 Financiële functie

2.5.1 Inleiding De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar de financiële functie onderzocht. Hieronder verstaat zij het geheel van organisatorische voorzieningen, zoals de organisatiestructuur, de beschrijving van de actoren en de daarmee samenhangende verdeling van taken en bevoegdheden, dat zorg draagt voor een ordelijk en controleerbaar financieel beheer. Zij heeft dit jaar bijzondere aandacht geschonken aan de rol van het Audit Committee.

2.5.2 Bevindingen Audit Committee De Rekenkamer had dit jaar speciale aandacht voor de rol van het Audit Committee in de organisatie. Deze is op een aantal algemene punten als taken, bevoegdheden en behandelde onderwerpen onderzocht. Tevens is de rol van het Audit Committee bij het bewaken van een goed financieel beheer aan de orde gekomen. Het Audit Committee van VWS is formeel geen besluitvormend orgaan, maar aangezien de SG en de DG’s erin zitting hebben is daarmee voorzien ook in de formele basis voor de besluiten. Het Audit Committee wordt op de hoogte gehouden van belangrijke problemen en tekortkomingen in de organisatie en geeft hierover advies aan de minister. Afgelopen jaar heeft het nadrukkelijk aangegeven goed op de hoogte gehouden te willen worden van het financieel beheer door middel van monitornotities.

Verlening van mandaten en volmachten Binnen VWS liggen bevoegdheden om uitgaven te doen bij de budgethouders. Deze konden door verlening van (onder)mandaat of volmacht aan derden worden overgedaan. Hiervoor gold de Procedure verlening (onder)mandaten en volmachten. Sinds november 2000 is het verlenen van ondermandaten vervallen. De Rekenkamer merkt op dat de procedure voor verlening van mandaat en volmachten niet voldoende werd nageleefd binnen VWS. Dit kon gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de uitgaven. In het Audit Committee van maart 2001 heeft de departementale leiding van VWS besloten de regeling voor verlening van mandaten en volmachten binnen het gehele departement door te voeren en tevens daarbij zo te wijzigen dat de verlening van volmachten op functie in plaats van op persoonsnaam geschiedt Ten opzichte van voorgaande jaren is de financiële functie op een aantal onderdelen verbeterd. Deze verbeterpunten staan hieronder beschreven: De afwegingen en uitkomsten van beleidsinhoudelijke toetsen van subsidieaanvragen werden tot vorig jaar niet vastgelegd. De afweging van de toekenning van subsidieaanvragen moet tegenwoordig wel worden vastgelegd. Hier is een formulier voor ontwikkeld. Deze tekortkoming van vorig jaar is dus opgeheven. Wat betreft het toezicht op de kwaliteit van het financieel beheer worden door FEZ normen niet geëxpliciteerd en worden afspraken met de AD


13

hierover niet op papier vastgelegd. In het zogenoemde tripartiete overleg tussen de directeuren van FEZ, AD en FPB worden wel de wensen van FEZ m.b.t. de accountantscontrole besproken. Ook worden nadere eisen van FEZ opgenomen in de reactie van FEZ op het controle/directieplan van de AD. Daarnaast vindt per directie het zogenoemde «maandstaat-overleg» plaats. Hierin hebben de bij die directie betrokken vertegenwoordigers van FEZ, FPB, AD en de financieel adviseurs van de betrokken directie/ dienst zitting. In dit overleg worden onder meer de kredietbrieven (dit zijn de toegekende budgetten voor de directie), de adviesbrieven en rapporten van de accountantsdienst en de follow-up daarvan besproken. Alle betrokkenen hebben op die wijze goed zicht op elkaars input voor en wensen ten aanzien van het financieel beheer bij de betrokken directie of dienst. Verder werd vorig jaar melding gemaakt van een aantal geconstateerde incidenten als gevolg van projectmatig werken. Projecten vormen een aanvulling op de organisatiestructuur. De verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden was echter niet duidelijk geregeld. De Rekenkamer constateerde een tekortkoming op dit gebied. Door VWS werden verbetertrajecten in gang gezet. FEZ heeft in 2000 een nota «Procedure projecten» geschreven. Deze is goedgekeurd door het Audit Committee. Hierdoor moet een eind komen aan de onduidelijke bevoegdhedenverdeling rond de uitvoering van projecten. De Rekenkamer plaatste vorig jaar bij de financiële functie op onderdelen wel enkele kanttekeningen. Deze zijn inmiddels deels opgeheven.De volgende aandachtpunten resteren nog:

Instrumenten financieel beheer • De Rekenkamer hecht aan een duidelijke en strikte kwaliteitsbeheersing in het subsidiebeheer. Met name op kritische momenten als het toekennen en het vaststellen van de subsidies. Een goed hulpmiddel daarbij wordt gevormd door de die fasen betreffende checklists van FPB. Er bestaat geen verplichting voor de directies die instrumenten toe te passen. Naar de mening van de Rekenkamer zou dat wel een verbetering zijn. Directie-specifieke AO • De directie-specifieke beschrijving van de administratieve organisatie verliep in 2000 traag. In het Audit Committee is in maart 2001 besloten het regime voor de budgethouders iets te versoepelen, waardoor het wellicht beter haalbaar is. Zie verder ook paragraaf 2.3 over de administratieve organisatie. Beheersing (financiële) informatievoorziening • De Rekenkamer pleit voor een sterkere centrale coördinatie en regie voor de al dan niet geautomatiseerde (financiële) informatievoorziening. 2.5.3 Conclusie en aanbevelingen De Rekenkamer komt tot de conclusie dat sprake is van een overwegend goede financiële functie bij VWS. Zij concludeert dat er geen sprake is van noemenswaardige tekortkomingen. De Rekenkamer constateert verder dat het Audit Committee op de getoetste punten naar behoren functioneert.

2.5.4 Reactie minister In haar reactie deelde de minister nog mede dat inmiddels begonnen is


14

met de uitvoering van het besluit om de verlening van volmachten op functie in plaats van op persoonsnaam te doen geschieden. 2.6 Planning- en Controlcyclus

2.6.1 Inleiding In het algemeen deel van de bundel rechtmatigheidsonderzoek 1999 heeft de Rekenkamer aangegeven dat zij in het rechtmatigheidsonderzoek 2000 aandacht wil besteden aan de verdere ontwikkeling van de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Daartoe is tijdens het rechtmatigheidsonderzoek 2000 een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de sturing en beheersing van de primaire en ondersteunende processen binnen de ministeries. In de meeste gevallen heeft deze sturing en beheersing vorm en inhoud gekregen door middel van een planningen controlcyclus. Hierin worden doelstellingen geformuleerd, worden de daarbij behorende activiteiten geregistreerd, en vervolgens de uitkomsten vergeleken met de doelstellingen, waarna eventueel bijsturing plaatsvindt. Binnen een ministerie kunnen op verschillende niveaus meerdere, met elkaar samenhangende planningen controlcycli functioneren. Dit verkennende onderzoek is met name gericht op de planningen controlcyclus zoals die wordt uitgevoerd op het niveau ter ondersteuning van de departementale leiding (minister en DG/bestuursraad).

2.6.2 Bevindingen Besturingsfilosofie Het ministerie hanteert het concept van integraal management: in belangrijke mate zijn bevoegdheden op het terrein van beleid en beheer gedecentraliseerd. Zo fungeren de directeuren van beleidsdirecties als budgethouder. De ambtelijke leiding van het ministerie van VWS bestaat uit de Secretaris-Generaal, de plaatsvervangend Secretaris-Generaal en drie Directeuren-Generaal. Laatstgenoemden hebben geen eigen directoraat met bijbehorende ambtelijke ondersteuning maar beheren een portefeuille met beleidsterreinen en -directies. Er is dus sprake van het SG/DG-model. Plannings- en controlcyclus De planningen controlcyclus heeft als doel de departementsleiding beter in staat te stellen de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen te sturen en te beheersen. De directeuren hebben de taak om directieplannen op te stellen waarin de doelstellingen worden beschreven en de activiteiten en inzet van middelen worden gepland voor het komende jaar. Tussen de minister, staatssecretaris en SG is een memorandum afgesloten waarin de hoofdprioriteiten voor de middellange termijn zijn vastgelegd. De doelstellingen en activiteiten uit de directieplannen vloeien hier uit voort. De directieplannen worden geanalyseerd door de stafdiensten en, na overleg tussen portefeuillehouder en directeur, besproken met de gehele ambtelijke staf. De cyclus wordt logistiek gecoördineerd door directie P&O. De voortgang van de directieplannen wordt weergegeven in voortgangsrapportages welke besproken worden tussen portefeuillehouder en directeur. Dit gebeurt drie keer per jaar. De cyclus start in oktober met de aanschrijving aan de directies om jaarplannen op te stellen. De laatste voortgangsrapportage wordt besproken in januari, een jaar en drie maanden na de start van de cyclus. Het ministerie beschikt over een departementsbrede beschrijving van de planningen controlcyclus waarin per fase de actoren en activiteiten worden benoemd.


15

De planningen controlcyclus is beschreven en uniform doorgevoerd van het niveau van de ambtelijke leiding tot op het niveau van aansturing van de directeuren. De vormgeving binnen directies is conform het concept van integraal management een aangelegenheid voor de directies zelf. Het ministerie van VWS kent naast de diensten en directies binnen het kerndepartement ook meer zelfstandige departementale onderdelen zoals het RIVM en de agentschappen. Deze stellen jaarplannen op die met de SG worden besproken en uit monden in een managementcontract. De ZBO’s die gelieerd zijn aan het ministerie stellen werkprogramma’s op welke door de minister worden vastgesteld. De planningen controlcyclus leidt tot de volgende producten: jaarplannen, voortgangsrapportages en managementcontracten. Deze producten worden vooral gebruikt als communicatiemiddelen tussen de directeuren en de ambtelijke leiding ter bespreking van de voortgang. Er is nog geen directe relatie tussen de output van de planningen controlcyclus en het opstellen van de externe verantwoording. De oorzaak is dat doelstellingen worden vertaald in geplande activiteiten en niet in meetbare resultaten. Op beleidsmatig gebied zijn er geen normen opgesteld, wel voor het beheersmatige deel zoals ziekteverzuim. Het ministerie acht zichzelf in voldoende mate «in control», hoewel dit lastig met objectieve gegevens onderbouwd kan worden. Immers, rijksbrede normen voor de beoordeling van de bedrijfsvoering zijn nog niet vastgesteld. De koppeling tussen de beleidscyclus en budgetcyclus moet nog meer vorm krijgen. Door de departementale leiding is besloten de directieplannen (beleidsmatige voornemens) en de bestedingsplannen meer op elkaar te laten aansluiten in de P&C-cyclus van het ministerie. Dit vergt nog enig interne uitwerking. Daarnaast geeft het VBTB-traject de nodige impulsen geven. Zo loopt op het ministerie momenteel een pilot inzake het opstellen van bedrijfsvoeringsplannen. Dit is één van de vijf pilots binnen de rijksoverheid in het kader van VBTB. De Rekenkamer is positief gestemd over de in gang gezette ontwikkelingen en ziet de uitkomsten daarvan met belangstelling tegemoet. 2.7 Administraties

2.7.1 Inleiding Administraties dienen ter registratie van bedrijfseconomische waarden (rechten, verplichtingen, bezittingen, bestede uren) en ondersteunen zodoende het bewaken van die waarden. Zij vervullen ook een belangrijke rol in de interne controle. Verder vormen zij een garantie voor de kwaliteit van allerlei beleids- en/of verantwoordingsinformatie zoals kostprijsgegevens, uitstaande risico’s, kengetallen en leveren zij documentair bewijsmateriaal (dossiers).

2.7.2 Bevindingen De Rekenkamer constateerde dat in het jaar 2000 een nieuw geautomatiseerd beheersysteem voor de garanties in gebruik is genomen terwijl het ontwikkeltraject nog niet geheel afgerond en formeel afgesloten is. De gegevensbestanden zijn in onvoldoende mate volledig en toereikend om tot een goed beheer te kunnen komen. Bovendien is er geen actueel tijdpad vastgelegd dat aangeeft wanneer de volledige afronding van het ontwikkeltraject plaatsvindt. De risico’s voor de externe informatievoorziening zijn beperkt, omdat de garanties ook (nog) handmatig bijge-


16

houden worden. Bovendien kon de controle op de betrouwbaarheid van die gegevens gewoon buiten het systeem om plaatsvinden.

2.7.3 Conclusie en aanbevelingen Door de Rekenkamer werd weliswaar nog een onvolkomenheid geconstateerd op het gebied van het beheer van administraties. Dit betrof echter niet zozeer de administratie zelf, maar de implementatie van een nieuw geautomatiseerd systeem. De Rekenkamer komt tot de conclusie dat er geen noemenswaardige tekortkomingen zijn ten aanzien van administraties. Wel vraagt de Rekenkamer aandacht voor de beheersing van de ontwikkelprocessen. 2.8 Wet- en regelgeving

2.8.1 Inleiding Dit ijkpunt richt zicht op de kwaliteit van weten regelgeving voor zover relevant voor het beheer van begrotingsgelden. Goede weten regelgeving kan onder andere het zicht dat de minister heeft op de wijze waarop de begrotingsgelden door derden (buiten het rijk) besteed wordt ondersteunen. Daarom is het van belang dat in weten regelgeving voldoende aandacht geschonken wordt aan het regelen van een passende verantwoordings- en controlestructuur. Die structuur moet tot oordelen over de rechten doelmatige besteding van de begrotingsgelden kunnen leiden. Gedacht kan worden aan regelgeving die de grondslag vormt voor het verstrekken van een financiële bijdrage (bijvoorbeeld een subsidie), maar ook aan wetgeving die een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) opricht en vervolgens (deels) via rijksgelden financiert. De Rekenkamer heeft evenals vorig jaar onderzoek gedaan naar een aantal aspecten van weten regelgeving bij de doeluitkering jeugdhulpverlening. De belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot weten regelgeving zijn dit jaar: • de doeluitkeringen jeugdhulpverlening; • de ouderbijdragen; • de subsidieregelgeving; • de mandaatsovereenkomst; • de bekostiging inburgering nieuwkomers; • de compensatieregeling ecotaks.

2.8.2 Bevindingen Jeugdhulpverlening Inleiding In het rapport over 1999 meldde de Rekenkamer dat met ingang van 1 januari 1999 de Wet op de jeugdhulpverlening zodanig gewijzigd is dat de ministeriële verantwoordelijkheid expliciet en duidelijk beperkt is tot de overdracht van de gelden aan provincies en grootstedelijke regio’s. De provincies en grootstedelijke regio’s stellen een plan op waarin aangegeven staat op welke wijze zij de jeugdzorg in het komende jaar willen gaan uitvoeren. Dat plan is een beleidsstuk van de provincies en grootstedelijke regio’s waar zij zich voor zichzelf beleidsmatig vastleggen. Die plannen worden ter informatie ook aan de minister gezonden. De minister heeft geen inspraakrecht of goedkeuringsrecht ten aanzien van die plannen. Ze dienen de minister uitsluitend om vast te kunnen stellen hoeveel geld de minister ter beschikking wil stellen voor jeugd-


17

hulpverlening en hoe de minister de gelden verdeeld. De jeugdhulpverlening is uitsluitend een bijdrage van het Rijk aan de provincies en grootstedelijke regio’s. Een bijdrage aan de reeds planmatig vastgelegde activiteiten van de betrokken provincie of grootstedelijke regio. Het is een bijdrage met een lumpsum karakter, ze wordt bewust niet als voorschot op afrekening gedaan. Indien de (provinciale) jaarrekening en het bijbehorende accountantsverslag blijk geeft van onzekerheden omtrent de besteding van de uitkering dan wel van onrechtmatigheden in de besteding van de uitkering, stelt het (provinciale) bestuur de ministers van VWS en Justitie hiervan zo spoedig mogelijk in kennis. De ministers kunnen in het uiterste geval tot verrekening overgaan1. Op dit punt is wel van belang te weten dat die «verrekening» uitsluitend gezien moet worden als «verrekening» bij de vaststelling van de nieuwe bijdrage in enig jaar, na ontvangst van de informatie over mogelijke onzekerheden of onrechtmatigheden. In december 1999 heeft het ministerie van VWS in een brief aan de provincies en grootstedelijke regio’s aangegeven hoe zij uitvoering dienen te geven aan deze gewijzigde onderdelen van de Wet op de jeugdhulpverlening. Hoewel het rechtmatigheidsoordeel over de besteding van de middelen plaatsvindt binnen het provinciale systeem van democratische controle, dient de provinciale jaarrekening, het provinciaal jaarverslag en het bijbehorende accountantsverslag naar de ministers van VWS en Justitie worden toegezonden. Voor het rechtmatigheidsoordeel over de besteding van de middelen voor jeugdhulpverlening sluit het rijk aan op het verantwoordings- en controleproces zoals dat op grond van algemeen geldende regelgeving2 op provinciaal niveau tot stand is gekomen. In afwachting van de verantwoordingen en accountantsverklaringen van de provincies en grootstedelijke regio’s over 1999 concludeerde de Rekenkamer vorig jaar in het Rechtmatigheidsonderzoek 1999 dat vooralsnog voldoende zekerheid over de rechtmatigheid van de specifieke uitkering jeugdhulpverlening 1999 (voor 1999: f 1084,4 miljoen) bestond. Vooralsnog, aangezien de verantwoordingen en accountantsverklaringen over 1999 destijds nog niet beschikbaar waren. En dus niet van invloed konden zijn op de vaststelling van de bijdragen 1999.

1

Artikel 13, Wet op de jeugdhulpverlening (van kracht m.i.v. 1-1-99), leden 3 en 4: – art. 13 lid 3. Indien de provinciale jaarrekening met bijbehorende accountantsverslag blijk geeft van onzekerheden omtrent de besteding van de uitkering dan wel van onrechtmatigheden in de besteding van de uitkering, stelt het provinciaal bestuur Onze Ministers zo spoedig mogelijk schriftelijk daarvan in kennis. – art. 13 lid 4. Het provinciaal bestuur geeft in het geval, bedoeld in het derde lid, aan op welke wijze het voornemens is de onzekerheden op te heffen dan wel in een rechtmatige besteding van de uitkering te voorzien. Onze Ministers kunnen in verband daarmee tot verrekening overgaan. 2 art. 216–217 Provinciewet, Financiële verhoudingswet jo. Art. 10 Besluit Financiële verhouding.

Normatiek Bij de beoordeling van deze uitgaaf over 2000 heeft de Rekenkamer het volgende normenkader gehanteerd: De wet stelt dat de minister van VWS tot verrekening over kan gaan. Dat betekent naar de mening van de Rekenkamer dat het besluit om wel of niet tot verrekening over te gaan tot de discretionaire bevoegdheid van de minister behoort. Bij deze discretionaire bevoegdheid horen wel een aantal spelregels: 1 er moet sprake zijn van een duidelijk beleid: de besluitvorming van de minister is in eerste instantie vrij, zij kan in voorkomende situaties besluiten wel of niet tot verrekening over te gaan. In beide situaties is sprake van rechtmatig handelen. Wel is het zo dat ordelijk bestuur verlangt dat de besluitvorming van de minister niet willekeurig is, de besluitvorming moet ingeval van vergelijkbare gevallen consistent zijn, zowel in de tijd als gelijktijdig bij verschillende betrokkenen. De betrokkenen hebben immers een recht op gelijke behandeling. Dit vereist een beleidsvisie van de minister, in ieder geval ten aanzien van de zich voordoende gevallen; 2 de uitgaven moeten ook nog steeds voldoen aan de eisen van rechtmatigheid zoals die uit de begrotingswet en de Comptabiliteitswet blijken. Zo zullen zij bijvoorbeeld ook moeten passen binnen het kader van het artikel van de begrotingswet waarvoor zij ter beschikking zijn


18

3

gesteld en ingeval van bevoorschotting: voor het jaar waarvoor de financieringsbehoefte bestaat; de minister moet wel feitelijk in staat gesteld zijn om tot besluitvorming te komen. In z’n algemeenheid betekent dit dat de minister zich ervan zal moeten vergewissen of de informatievoorziening toereikend aansluit met haar informatiebehoefte. Het beginsel van ordelijkheid van financieel beheer verlangt dat uit de administratieve organisatie blijkt welke procedures de minister wil hanteren bij het toepassen van de discretionaire bevoegdheid.

In het geval van de jeugdhulpverlening betekent de eerstgenoemde norm dat op het moment dat zich bij een provincie of een grootstedelijke regio onrechtmatigheden voordoen, de minister tot een afweging moet komen en dat die vervolgens ook uitwerking zal hebben voor verdere toekomstige gevallen. De tweede norm betekent dat door de provincies de gelden daadwerkelijk aan jeugdhulpverlening besteed moeten worden. Gezien het feit dat voor de definitie jeugdhulpverlening de minister expliciet aangegeven heeft aan te sluiten bij de definitie van de provincies en bij de lasten zoals die blijken uit de provinciale verantwoordingen kan daar geen verschil van mening over bestaan. Tenzij zich een geval zou voordoen waarbij uit de jaarrekening zou blijken dat de provincie de ontvangen gelden niet (volledig) aangewend of gereserveerd heeft voor jeugdhulpverlening. In het geval van de jeugdhulpverlening betekent de derde genoemde norm dat de minister zich er van moet vergewissen toereikend in informatie voorzien te kunnen worden. Immers nu is bij wet aan de provincies en grootstedelijke regio’s is opgedragen onrechtmatigheden zo spoedig mogelijk te melden aan de ministers. Uit de wetshistorie blijkt dat dit zo geformuleerd is in afwachting van de via de gemeentewet en de provinciewet te organiseren rechtmatigheidscontroles en -verantwoordingen bij gemeenten en provincies. In het jaar 1999 en in 2000 heeft de minister van VWS de provincies en grootstedelijke regio’s per brief gewezen op hun verantwoordelijkheid ten aanzien van de rechtmatigheid. Uitgangspunt is daarbij geweest dat er bij de provincies en grootstedelijke regio’s een structuur van controle en verantwoording over de rechtmatigheid bestaat, die in genoemde meldingsplicht voorziet. Daarom is de Rekenkamer over 2000 nu nagegaan of de jaarrekeningen en accountantsverklaringen van provincies en grootstedelijke regio’s over 1999 inmiddels binnen het ministerie voorhanden waren, wat de inhoud hiervan was en wat binnen het ministerie hiermee gedaan werd. Immers, een provincie of grootstedelijke regio zal onzekerheden of onrechtmatigheden pas kunnen melden wanneer hierop ook daadwerkelijk gecontroleerd is. De doeluitkering over het jaar 2000 bedroeg f 1181,5 mln. Verantwoordingen en accountantsverklaringen De provincies en grootstedelijk regio’s dienen hun verantwoording binnen 10 maanden na afloop van het verslagjaar opgesteld te hebben. Op 1 februari 2001 waren 10 jaarrekeningen over 1999, waarvan 9 met accountantsverklaring, van de in totaal 15 provincies en grootstedelijke regio’s bij het ministerie van VWS beschikbaar. Van 1 grootstedelijke regio is alleen de accountantsverklaring, zonder jaarrekening naar het ministerie gestuurd.

1

TK 1998–1999, 26 341, nr. 3. Te weten pleegzorg, residentiële-, semiresidentiële en ambulante hulpverlening.

2

In de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet op de jeugdhulpverlening1 wordt aangegeven dat onder het begrip «besteding» wordt verstaan de lasten inzake de typen jeugdhulpverlening2, zoals die blijken uit de provinciale jaarrekening. Echter in 1999 bleken slechts 6 van de 10


19

beschikbare jaarrekeningen expliciet ingegaan te zijn op de typen jeugdhulpverlening. Drie van de beschikbare 10 accountantsverklaringen bleken een accountantsverklaring te bevatten waarin wordt verklaard dat de ontvangen uitkering overeenkomstig de voorwaarden is besteed ten behoeve van de voorzieningen waarvoor zij was bestemd. Vijf van de beschikbare accountantsverklaringen gaan uitsluitend in op het getrouwe beeld van de financiële positie die de jaarrekening als geheel geeft, is er 1 onthouding, en verwijst 1 verklaring naar het oude artikel 13 van de Wet op de jeugdhulpverlening (zie tabel). Niet één van de verklaringen is de gewenste rechtmatigheidsverklaring. Dit is momenteel ook nog niet verplicht gesteld. Verder is er over 1999 geen enkele onrechtmatigheid aan de minister gerapporteerd.

Rechtmatigheid bij provincies en gemeenten Om van rechtmatigheid van de besteding van de uitkering voor jeugdhulpverlening te kunnen spreken, is het van belang dat in de accountantscontrole ten behoeve van de provinciale overheid en grootstedelijke regio’s op dezelfde wijze aandacht geschonken wordt aan de rechtmatigheid van de besteding van de publieke middelen als bij het Rijk het geval is. Op 5 april 2000 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer geïnformeerd over het Kabinetsvoornemen om een wetsvoorstel in procedure te brengen, waarin expliciet voorgeschreven wordt dat de verantwoordingen van gemeenten en provincies voorzien worden van rechtmatigheidsverklaringen. Het ministerie van BZK is thans bezig met de voorbereiding van die wetswijziging. Naar verwachting zal deze wetswijziging met ingang van 1 januari 2004 van kracht worden.

Behandeling verantwoordingsinformatie De Rekenkamer is nagegaan wat het ministerie van VWS met de binnengekomen jaarrekeningen en accountantsverklaringen doet. De binnengekomen stukken dienen te worden gecontroleerd op volledigheid, zonodig wordt om aanvullende informatie gevraagd. Echter met de binnengekomen jaarrekeningen en accountantsverslagen werd door de betrokken beleidsdirectie niets gedaan. Pas nadat intern door de accountantsdienst een onderzoek op dit punt uitgevoerd is, heeft het ministerie begin februari 2001 de achterstallige provincies en grootstedelijke regio’s aangeschreven de ontbrekende informatie alsnog toe te sturen. De Rekenkamer meent dat gezien het financieel belang en de recente historie van de doeluitkering jeugdhulpverlening nu van het ministerie verwacht zou mogen worden dat het alert is op de kwaliteit van de ontvangen rapportages over 1999 als eerste jaar. Het belang daarvan is tevens dat dan de complete informatievoorziening over de rechtmatigheid 1999 meegenomen kan worden in de vaststelling van de bijdrage 2001, al dan niet met verrekening van geconstateerde onvolkomenheden uit 1999. In de laatste twee maanden van 2000 bleek echter geen sprake te zijn van een dergelijke alertheid bij VWS. De betrokken beleidsdirectie had zelf geen initiatieven ontwikkeld tot het bewaken van het tijdig en compleet opleveren van de rapportages door provincies en gemeenten, een superviserende monitoring door de departementale leiding op dit aandachtspunt ontbrak. De Rekenkamer ziet dat als een tekortkoming in het beheer van VWS.


20

Beoordeling rechtmatigheid bijdrage 2000 De wet zegt in art 13 vierde lid, dat in geval van onrechtmatigheid verrekend kan worden met de uitkering van het daarop volgende jaar. Door het ministerie is aangegeven dat met de term «verrekening» de wetgever beoogd heeft dat de minister deze informatie gebruikt bij het vaststellen van de uitkeringen van het volgende jaar. De betrokken beleidsdirectie moet de informatie uit de provinciale documentatie derhalve gebruiken bij de toekomstige vaststelling en verdeling van de doeluitkering. De doeluitkering over het jaar 2000 is vastgesteld op 24 maart 2000. Dat is ruim een half jaar voordat de eerste informatie over mogelijke gebreken in de rechtmatigheid bekend konden worden. Om die reden is de Rekenkamer van mening dat de rechtmatigheid van de doeluitkering over 2000 zelf niet ter discussie staat. Beoordeling rechtmatigheid bijdrage 2001 De beoordeling van de rechtmatigheid van de uitgave over 2001 zal definitief geschieden in het rapport van de Rekenkamer over 2001. Maar op dit moment worden de consequenties van de gebreken in de informatievoorziening jeugdhulpverlening voor van de oordeelsvorming van de Rekenkamer volgend jaar al enigszins zichtbaar. Voor de vaststelling van de doeluitkering over het jaar 2001 ligt die zaak anders dan over 2000, immers bij de vaststelling van de bijdrage 2001 kon de minister uit de eerste signalen opmaken dat de beoogde informatievoorziening over de rechtmatigheid de facto niet functioneert. Naar de mening van de Rekenkamer had de minister toen direct corrigerende maatregelen moeten treffen om in de gebreken in de informatievoorziening te verhelpen. Nu is dat nog niet geschiedt, de uitkering voor 2001 is vastgesteld zonder dat de minister in staat is geweest tot een goede afweging en besluitvorming te komen. De Rekenkamer voorziet nu dat zij over het jaar 2001 tot onzekerheid over de rechtmatigheid van de uitkering zal moeten komen. Ouderbijdragen In de verantwoorde opbrengsten jeugdbeleid ad f 14,6 miljoen zijn de ouderbijdragen jeugdhulpverlening begrepen. De ouderbijdragen (in 2000 in totaal f 9,3 miljoen voor jeugdhulpverlening) worden op grond van de Wet op de jeugdhulpverlening vastgesteld en geïnd door het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO). De melding van de plaatsing van een jeugdige in een voorziening voor jeugdhulpverlening is voor het LBIO de basis voor het in rekening brengen van een ouderbijdrage. De wet biedt geen mogelijkheid om vast te stellen dat iedere plaatsing wordt gemeld. Uit aanvullend onderzoek kwam naar voren dat het aanmelden van plaatsingen gebeurd door zogenaamde plaatsende instanties, maar dat het noch bij het Ministerie noch bij het LBIO bekend is welke instanties tot plaatsen bevoegd zijn. Momenteel vallen de plaatsende instanties volledig onder de provinciale verantwoordelijkheid, maar de Rekenkamer acht het raadzaam om nu reeds voor zowel de huidige situatie als vooruitlopend op de Wet op de Jeugdzorg langs bestuurlijke weg activiteiten te ontplooien om het volledigheidsprobleem op te lossen. Als gevolg hiervan heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid van het in het jaarverslag onder jeugdbeleid verantwoorde ontvangstenbedrag ad f 14,6 miljoen. Bekostigingsregelgeving De Rekenkamer constateerde dat de doelstellingen van het subsidiebeleid niet in alle gevallen bereikt kunnen worden binnen de kaders van de daartoe strekkende weten regelgeving. Het gaat hier om de bekostigings-


21

regels horende bij de Kaderwet Volksgezondheid en bij de Welzijnswet. Het blijkt niet in alle gevallen mogelijk subsidiedoelen te vertalen in concrete activiteiten, zoals de vigerende regelgeving voorschrijft. Dit leidt in de praktijk tot diverse ad hoc constructies. Het verdient derhalve aanbeveling om weten regelgeving meer structureel in overeenstemming te brengen met de beleidsdoelen. Zie hiertoe ook de beschreven casuïstiek in het hoofdstuk subsidiebeheer. Overige bevindingen In een aantal gevallen is via een mandaatsovereenkomst aan rechtspersonen de bevoegdheid gegeven namens de minister verplichtingen aan te gaan. Het betreft hier het Landelijk Centrum voor Verpleging en Verzorging, het Koninklijk Genootschap van Fysiotherapie, de Nierstichting en de Stichting Kwaliteitsontwikkeling Gehandicaptenzorg. Ook bij deze constructie dienen de voorschriften in de Comptabiliteitswet met betrekking tot administratie en verantwoording leidend te zijn. Dit nu is in genoemde gevallen verzuimd. Vaak ook zijn de mandatarissen niet toegerust om de subsidiëring conform de vigerende voorschriften uit te voeren. Inmiddels zijn de overeenkomsten ingetrokken en bezint men zich ten departemente in dit verband op een nadere invulling van taken en bevoegdheden. Er doen zich bij de uitvoering van de bekostiging van de inburgering van nieuwkomers (BIN) nog steeds problemen voor die samenhangen met het toepassen van een sanctiebeleid als gemeenten onjuiste (verantwoordings)gegevens leveren. Daarbij komt dat gemeenten vaak niet kunnen voldoen aan de eis om gegevens tijdig te leveren. Een wijziging van de BIN wordt zeker niet verwacht vóór 2002, zodat de minister ook de komende jaren nog met deze problematiek zal worden geconfronteerd. In de loop van 2000 is de compensatieregeling ecotaks tot stand gekomen. Op basis van deze regeling kunnen sportorganisaties in aanmerking komen voor vergoeding van (een deel van de) door hen betaalde energieheffing (ecotaks). Deze compensatieregeling dient nog voorzien te worden van een gedegen wettelijke grondslag.

2.8.3 Conclusies en aanbevelingen Jeugdhulpverlening De Rekenkamer constateert dat de beoogde structuur van rechtmatigheidscontrole die het uitgangspunt vormde bij de vormgeving van de huidige wettelijke bepalingen er gewoon nog niet is. De brieven van de ministers van Justitie en VWS bleken niet het gewenste effect te hebben. De minister van VWS wordt dus niet voorzien worden van informatie over (mogelijke) onrechtmatigheden om daar haar bestuurlijke afwegingen over te maken. Deze situatie openbaarde zich pas middels de ontvangen verantwoordingen en accountantsrapportages in november en december 2000. Om die reden is de Rekenkamer van mening dat de rechtmatigheid van de doeluitkering over 2000 zelf niet ter discussie staat. Wel ziet de Rekenkamer gebreken in de alertheid van het ministerie ten aanzien van de doeluitkering. Zij ziet dat als een tekortkoming. De Rekenkamer voorziet het risico dat zij over de uitkering 2001 tot onzekerheid zal moeten komen. Zij beveelt de minister aan de provincies en gemeenten te verzoeken haar alsnog van informatie te voorzien ten eerste dat de rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd en ten tweede dat alle onrechtmatigheden aan haar zijn gerapporteerd.


22

Ouderbijdragen De volledigheid van de te innen ouderbijdragen door het LBIO kan niet worden vastgesteld op grond van de geldende weten regelgeving. Als gevolg hiervan heeft de Rekenkamer geen zekerheid over de volledigheid van het in het jaarverslag onder jeugdbeleid verantwoorde ontvangstenbedrag ad f 14,6 miljoen. De Rekenkamer ziet dit als een «tekortkoming». In de nieuwe Wet Jeugdzorg zal hier overigens aandacht aan worden besteed. De bekostigingsregelgeving behorende bij de Welzijnswet en bij de Kaderwet volksgezondheid dient te worden geactualiseerd naar de nieuwe beleidsmatig gewenste bekostigingswijzen. Naar de mening van de Rekenkamer bestaat er thans op dit punt een «tekortkoming». De Rekenkamer concludeert verder dat in de nieuw ontstane situatie, na de intrekking van de mandaatovereenkomsten met subsidieverleners, dringend een definitieve oplossing moet worden gezocht voor de steeds terugkerende intermediaire subsidieverleningsproblematiek. Ook dit merkt de Rekenkamer aan als een «tekortkoming». Ook de bekostiging van de inburgering van nieuwkomers (BIN) vraagt om een zodanige wettelijke aanpassing dat de uitvoering het gewenste niveau zal kunnen bereiken. De compensatieregeling ecotaks dient voorzien te worden van een gedegen wettelijke grondslag.

2.8.4 Reactie minister VWS en nawoord Rekenkamer Jeugdhulpverlening In haar reactie gaf de minister aan onmiddellijk maatregelen te hebben genomen zodra duidelijk werd dat de beoogde verantwoordingsstructuur wellicht niet vanaf het eerste jaar (1999) volledig zou functioneren. De minister gaf verder aan dat de nieuwe werkwijze voor het eerst over het jaar 2000 door de met de uitvoering belaste medeoverheden wordt toegepast. Daarom kan eerst bij de departementale verantwoording en controle over 2001 een beoordeling plaatsvinden. Tenslotte gaf de minister aan dat de aanbeveling om de medeoverheden alsnog te bewegen tot het leveren van informatie over 1999 en tot aanvullende acties voor de verantwoording over 2000 wordt opgevolgd. Ouderbijdrage De minister gaf aan dat zij inmiddels de provincies schriftelijk heeft verzocht een actueel overzicht van erkende plaatsers aan VWS toe te sturen. Dit overzicht wordt aan het LBIO beschikbaar gesteld zodat het LBIO de erkende plaatsers gericht kan informeren over de te volgen procedures. De Rekenkamer heeft met waardering kennis genomen van de positieve reactie van de minister. Zij zal ook het komend jaar de verdere ontwikkelingen op dit terrein met bijzondere aandacht volgen. 2.9 Agentschap Keuringsdienst van Waren

2.9.1 Inleiding In 1998 ontstond de Inspectie Gezondheidsbescherming Waren en Veterinaire Zaken uit een fusie tussen de Inspectie Gezondheidsbescherming en de Veterinaire Inspectie. Per 1 januari 2000 is de agentschapsstatus aan


23

deze inspectie verleend. In 2000 is tevens de naam gewijzigd in «Keuringsdienst van Waren».

2.9.2 Bevindingen Het in 2000 door de Keuringsdienst van Waren gevoerde financieel beheer, waaronder het personeel- en materieelbeheer, voldeed nog niet op alle punten volledig aan de eisen behorende bij de agentschapsstatus. Het opstellen van de openingsbalans is niet zonder problemen geschied. Verbeteringen worden noodzakelijk geacht op het punt van implementatie van het baten-lastenstelsel, het opstellen van de financiële verantwoording, enkele administraties (contract-, inkoop- en inventarisadministraties), financiële functie van en beschrijving administratieve organisatie van personele processen. De beschikbaarheid van voldoende eigen financieel personeel en de onvoldoende spreiding van kennis van het geautomatiseerd systeem vormen nog een punt van zorg. Het betreft een veelvoud aan tekortkomingen en risico’s maar niet van zodanig belang dat nu sprake is van een disfunctioneren of grote onzekerheden over de rechtmatigheid, dan wel onrechtmatigheden. Wel is het zo dat de Keuringsdienst van Waren nu de status van agentschap heeft en daar zijn binnen het Rijk specifieke regels voor gesteld. Als een departementaal onderdeel de status van agentschap krijgt, verwerft het een grotere financiële zelfstandigheid. Daar staat tegenover dat van agentschappen wel verwacht wordt dat zij bewijzen doelmatiger te werken. Voor dat bewijs is een toegesneden financiële verantwoording onmisbaar. Middels verantwoording over geleverde prestaties (onder andere kengetallen) en de daarbij horende baten en lasten laat het agentschap zien of het wel of niet doelmatiger werkt. Een transparante verantwoording, een sterke beheersing van het baten- en lasten-stelsel en een meer dan gemiddeld sterk financieel beheer zijn onmisbaar voor het kunnen rechtvaardigen van de agentschapsstatus. Om die reden worden gebreken in de verantwoordingen en gebreken in het financieel beheer van een agentschap al vrij snel als een relevante tekortkoming gekwalificeerd. Door de Keuringsdienst van Waren en door het Ministerie van VWS wordt dit ingezien. Voor de verbetering van het personeelsbeheer is door de Keuringsdienst van Waren een plan van aanpak opgesteld op basis waarvan VWS een succesvolle afronding verwacht. Daarnaast heeft het Audit Committee besloten te onderzoeken hoe FEZ en AD eventueel kunnen bijdragen aan het oplossen van de geconstateerde problematiek en zullen de ontwikkelingen bij de Keuringsdienst van Waren expliciet door het Audit Committee van VWS gemonitord worden.

2.9.3 Conclusie en aanbevelingen De Rekenkamer spreekt haar bezorgdheid uit over de bovenstaande bevindingen. Reeds in het rapport bij de financiële verantwoording over 1998 is door de Rekenkamer de aandacht gevestigd op het gevoerde financieel beheer van de inspectie/keuringsdienst. De aanbeveling om tekortkomingen in het financieel beheer tijdig op orde te brengen heeft nog niet tot voldoende resultaten geleid, waardoor thans bij dit nieuwe agentschap wederom sprake is van gebreken in het financieel beheer. Hoewel de beperkte reikwijdte van de geconstateerde gebreken meermalen onderstreept is door VWS, meent de Rekenkamer, gezien de agentschapsstatus van de Keuringsdienst van Waren toch echt te moeten spreken van «tekortkomingen». In dit verband waardeert de Rekenkamer wel het getoonde commitment door het Audit Committee en onderstreept zij het belang van de in gang gezette activiteiten.


24

De Rekenkamer beveelt aan deze zaken dit jaar nog op orde te brengen. Wanneer het vergaderschema van het Audit Committee niet frequent genoeg is, beveelt zij het ministerie aan de monitoring van de vooruitgang via de lijn te doen. 2.10 Beheer subsidies

2.10.1 Inleiding Door de Algemene Rekenkamer is in 1995 een bezwaaronderzoek uitgevoerd naar het subsidiebeheer bij het ministerie van VWS. Over de resultaten van dit onderzoek is gepubliceerd in 1996 in het rapport bij de financiële verantwoording over 1995. In de rapporten bij de financiële verantwoording over 1998 en 1999 is gerapporteerd over de door het ministerie geboekte voortgang bij de implementatie van het door de minister toegezegde verbetertraject.

2.10.2 Bevindingen Verbetertraject In de afrondende rapportage over het vervolgonderzoek, zoals gepubliceerd in de rapporten bij de financiële verantwoording over 1998 en 1999, naar de implementatie van de door de minister van VWS toegezegde verbeteringen heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat de daartoe ingestelde centrale bekostigingsorganisatie duidelijke verbeteringen in het inzicht in en op de uitvoering van het subsidiebeheer tot stand heeft gebracht. De Rekenkamer heeft daarbij wel de aandacht gevestigd op diverse tekortkomingen in de werking die in de uitvoeringspraktijk werden geconstateerd. Daarbij heeft de Rekenkamer er nadrukkelijk gewezen op het feit dat voldoende aandacht van de beleidsdirecties van wezenlijk belang was om, de nog noodzakelijke, verdere verbetering van het subsidiebeheer te realiseren. Collegiale reviews accountants subsidie-ontvangers In het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1999 is in het kader van het vervolgonderzoek naar het subsidiebeheer ook aandacht besteed aan het instrument van de collegiale reviews van de werkzaamheden van accountants van subsidie-ontvangers. De beleidsdirecties zijn primair verantwoordelijk voor het subsidiebeheer, waaronder het toezicht op het rechten doelmatig gebruik van subsidiegelden door instellingen. Het departementale controlebeleid geeft in dit verband aan dat het beleidsmatig gewenst is dat de AD per jaar een substantieel aantal collegiale overleggen (reviews) met de accountants van de subsidie-ontvangers voert. De AD kon hieraan vanwege capaciteitsgebrek al enige jaren slechts beperkt uitvoering aan geven. De opmerkingen hierover van de Rekenkamer, leidden tot een toezegging van de minister, waarmee meer prioriteit aan deze overleggen gegeven zou worden. Hieronder wordt ingegaan op de volgende aspecten van het subsidiebeheer: • Collegiale reviews • Afrekenen voorschotten • Bevindingen uit de Accountantscontrole

Collegiale reviews Collegiale reviews zijn in dit verband de periodieke overleggen en dossierreviews die door de departementale accountantsdienst worden uitgevoerd bij accountants van subsidieontvangers. Door middel van collegiale reviews wordt zekerheid verkregen over de vraag of VWS bij het afre-


25

kenen van subsidies terecht gebruik kan maken van de accountantsverklaringen bij de subsidieverantwoordingen. In het Rfv 1999 merkte de Rekenkamer op dat het niveau van het aantal uitgevoerde collegiale reviews beneden de maat is gekomen. De Rekenkamer vindt de collegiale reviews van belang voor het subsidiebeheer als geheel en voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van de subsidie-uitgaven door VWS. Daarom merkte zij dit aan als een ernstige tekortkoming. In haar reactie schreef de minister dat zij het eens is met de constatering dat het collegiaal overleg (reviews) zowel voor de Rekenkamer als voor haar van belang zijn. Zij zou dat punt bij de beschouwing van de taken van de AD meenemen. Daarom ging de Rekenkamer na of de minister dit punt heeft meegenomen, of over 2000 wel in voldoende mate de collegiale reviews uitgevoerd zijn en of VWS ook fundamenteler aandacht aan haar review beleid besteedt. Bovendien keek ze welke opvattingen er binnen het Rijk bestaan met betrekking tot de vormgeving van het reviewbeleid van een ministerie en wat de betekenis daarvan kan zijn voor VWS. Uit het onderzoek bleek dat er binnen het Rijk veel aandacht gegeven is aan de spelregels die in acht genomen moeten worden bij een review. Zo hebben vraagpunten als het wel of niet mogen kopiëren van stukken uit dossiers van de accountants tot uitgebreide discussies geleid. Maar vraagstukken over de omvang van het aantal te verrichten reviews of het onderscheid in betekenis van de review voor het subsidiebeheer enerzijds en het oordeel over de rechtmatigheid van de financiële verantwoording van een ministerie anderzijds zijn daarbij nog niet aan de orde gekomen. Er bestaat geen objectief redeneermechanisme dat een antwoord op deze vragen geeft. Het beleid van VWS geeft aan dat het formeel gewenst is voor elke subsidieregeling minimaal 2 reviews per jaar uit te voeren en bij grote door VWS gefinancierde instellingen één review per twee á drie jaar. Voorgaand jaar concludeerde de Rekenkamer al dat dit 72 reviews voor de 36 in de begrotingsbijlage opgenomen regelingen zou inhouden. Om praktische redenen wordt het minimum-niveau (en daarmee het feitelijk niveau) op 30 reviews gezet. Een objectieve argumentatie voor deze aantallen is er niet. Dit is iets waar VWS en de Rekenkamer momenteel met elkaar over van gedachten wisselen. In de komende paar jaar kan dit naar een meer definitieve vorm groeien. Bij de schouw door het ministerie van de taken van de AD is expliciet aandacht geschonken aan de taak «Reviewing bij subsidies en specifieke uitkeringen». De conclusies waren dat door VWS zo doelmatig mogelijk gewerkt moet worden door zoveel mogelijk waarborgen via protocollering te creëren aangevuld met periodieke reviewing. Deze taken zijn bij VWS in belangrijke mate bij de AD gelegd. De conclusie van de schouw was dan ook dat de capaciteit op dit punt eventueel verruimd kon worden. Over 2000 bleek de VWS 30 reviews uitgevoerd te hebben, dit is het niveau dat VWS in het verleden, voordat bezuinigd werd op deze activiteit, ook realiseerde. Daarmee heeft de minister haar toezeggingen gestand gedaan. De uitkomsten van de reviews gaven informatie over gewenste aanpassingen in weten regelgeving, zoals in het toezicht door de bij de subsidies betrokken directies en in de kwaliteit van de naleving van de controleprotocollen door de accountants van de subsidieontvangers. In de vergadering van het Audit Committee van 12 maart 2001 heeft de ambtelijke leiding van VWS besloten het subsidiebeheer op deze punten diepgaand te analyseren om te kijken wat welke correcties gewenst zijn. Verder over-


26

weegt men expliciet met het veld te communiceren over het naleven van het controleprotocol.

Afrekenen voorschotten De definitie «achterstand nog af te rekenen voorschotten» is in de loop van 2000 aangepast, als gevolg van overleg tussen alle betrokken partijen. Met deze nieuwe definitie wordt recht gedaan aan weten regelgeving. Hiermee is tevens een verbetering van de interne sturing van de werkvoorraad beoogd. In de saldibalans is voor dit overgangsjaar de post «voorschotten» zowel volgens de oude als de nieuwe definitie toegelicht. In de loop van 2001 zal verder worden gewerkt aan de verbetering van het inzicht in de oorzaken van achterstand, en daarmee aan de verbetering van management- en sturingsinformatie. 2.10.3 Bevindingen subsidiebeheer 2000 Op basis van de bevindingen van de departementale accountantscontroles constateerde de Algemene Rekenkamer dat bij vijf directies opmerkingen werden gemaakt over de ordelijkheid en controleerbaarheid van het subsidiebeheer, waarbij aandacht werd gevraagd voor dossiervorming, transparantie en tijdige afrekening van voorschotten.

Directie Sport De Rekenkamer vestigt wederom de aandacht op de directie Sport, waar steeds weer problemen ontstaan dan wel terugkeren die terug te voeren zijn op onvoldoende aandacht voor (een juiste toepassing van) het instrument weten regelgeving. Een voorbeeld hiervan is de uit voorgaande jaren stammende problematiek rondom de subsidiëring van het FAS-fonds. De subsidietoekenning is zodanig onhandig geformuleerd dat het erop lijkt dat er een eeuwigdurende subsidie is toegekend. Door in de subsidie toekenning 2001 de subsidie toe te kennen aan specifiek beschreven projecten zorgt VWS nog wel voor een meer doelgerichte aanwending van het geld binnen dit kader. Intermediairs De problematiek rondom subsidieverlening door intermediaire organisaties stak ook weer de kop op. Er was opnieuw sprake van discussie over de intermediaire status van een subsidierelatie. Hiermee verband houdend werd een aantal keren gesignaleerd dat door directies gebruik gemaakt was van een mandaatconstructie om door een externe organisatie subsidies te laten verstrekken namens de minister, overigens op advies van de departementale werkgroep «Intermediairs». In tweede instantie werd gesignaleerd dat deze constructie aanzienlijke risico’s met zich bracht en is besloten de mandaatverleningen weer in te trekken. Voor het jaar 2000 had dit als gevolg dat een bedrag van f 3,8 mln. als onrechtmatig moest worden gekwalificeerd bij een intermediair met mandaat die tot dat bedrag ook lumpsum-subsidies verstrekt terwijl volgens de betrokken kaderwet, in dit geval de Subsidieregeling Volksgezondheid, alleen tot een gemaximeerd bedrag aan werkelijk gemaakte kosten gesubsidieerd mag worden. Wet- en regelgeving Steeds duidelijker tekent zich het beeld af dat de bestaande weten regelgeving (Kaderwet Volksgezondheidssubsidies en Welzijnswet 1994) niet (meer) in alle gevallen in overeenstemming is met de doelstellingen van het subsidiebeleid. Daar waar dit knelt worden gekunstelde oplossingen gezocht om bijvoorbeeld problemen met de rechtmatige verstrekking van subsidies te ondervangen, zoals het gebruik van de begrotingswet om de subsidie toch maar van een wettelijke basis te voorzien. Het verdient natuurlijk de voorkeur de kaderwetten en de daarbij behorende


27

bekostigingsbesluiten zodanig te vormen dat zij aansluiten aan het gewenste subsidiebeleid.

2.10.4 Conclusies en aanbevelingen Steeds duidelijker wordt dat de doelstellingen van het subsidiebeleid niet in alle gevallen bereikt kunnen worden binnen de kaders van de daartoe strekkende weten regelgeving. Het blijkt niet in alle gevallen mogelijk subsidiedoelen te vertalen in concrete activiteiten, zoals de vigerende regelgeving voorschrijft. Dit leidt in de praktijk tot gekunstelde constructies. Het verdient derhalve aanbeveling om weten regelgeving in overeenstemming te brengen met de beleidsdoelen. In aansluiting op het voorgaande, betekent dit volgens de Rekenkamer ook dat de beleidsdirecties zelf hun verantwoordelijkheid voor het subsidiebeheer dienen in te vullen. Ze moeten zorgen voor adequate oplossingen voor de geconstateerde problemen. Dit betekent dat de aansturing van de accountantscontroles door de directies serieus ter hand moet worden genomen en dat de resultaten van deze controle vervolgens ook ter harte genomen dienen te worden. De Rekenkamer beveelt aan daarbij tevens gebruik te maken van de adviezen van FPB, waar op grond van de verbeterde procedures steeds meer inzicht in oorzaken van knelpunten (zoals mogelijke oorzaken van achterstanden in het afrekenen van subsidies) ontstaat. De Rekenkamer concludeert dat VWS haar toezeggingen is nagekomen en dat de reviews nu veel bruikbare informatie hebben opgeleverd. De uitkomsten daarvan zijn door de ambtelijke leiding van VWS serieus genomen. De toegenomen hoeveelheid tekortkomingen ziet de Rekenkamer niet als het gevolg van een terugval in het subsidiebeheer, maar als het gevolg van de toegenomen transparantie in. Het biedt mogelijkheden tot een doelmatig subsidiebeheer. De Rekenkamer ziet de uitkomsten van de ingezette verbeterprocessen met belangstelling tegemoet. Wat de vormgeving van het reviewbeleid zelf aangaat beveelt de Rekenkamer aan deze te betrekken in de komende meer brede bezinning op het subsidiebeheer. Daarbij kan voor de reviews wellicht overwogen worden risico-analyse te gebruiken bij planning van de omvang en de richting van de uit te voeren reviews. De risico-analyse zelf zou bij voorkeur aan kunnen sluiten met de te onderscheiden soorten subsidiestromen en bekostigingsmethoden. Op deze wijze kan VWS overwegen voor binnen het subsidiebeleid zorg te dragen voor maatwerk per subsidie-type welke bestaat uit een samenhangend pakket van elementen als regelgeving, bekostiging, verantwoording, controle en review.

2.10.5 Reactie minister VWS en nawoord Rekenkamer In haar reactie zei de minister dat de vraagstukken rondom de reviews op de subsidie-ontvangers ook bij de departementale leiding van VWS een belangrijk punt van zorg worden beschouwd. Zij gaf aan de onderzoeksinzet over 2001 te intensiveren en voornemens te zijn de hier in te zetten capaciteit te verdubbelen. Daarbij zal ook aandacht worden geschonken aan de wijze waarop met dit vraagstuk omgaan wordt door diverse niveaus binnen het Rijk en binnen VWS, maar ook door de uitvoerende accountantskantoren en de instellingen zelf. Verder stelde de minister nog dat het reeds staand beleid is om gebruik te maken van risico-analyse bij de planning van de omvang en inrichting van de uit te voeren reviews.


28

De Rekenkamer heeft met waardering kennis genomen van de positieve reactie van de minister. Zij zal komend jaar de verdere uitwerking, ook wat betreft de risico-analyses, met belangstelling volgen. 2.11 Beheer personele en materiële uitgaven en ontvangsten

2.11.1 Personele uitgaven Er zijn geen materiële tekortkomingen geconstateerd bij het ministerie op het gebied van personele uitgaven. Wel constateerde de Rekenkamer nog een tweetal zaken die zij onder de aandacht wil brengen. De Rekenkamer constateerde dat de administratieve organisatie rond de controle van de wachtgelden niet geheel is beschreven. Dit betreft dan het deel van de wachtgelden dat door VWS wordt gefinancierd, omdat het betrekking heeft op ex-werknemers van bijvoorbeeld door VWS opgeheven instellingen. Door het ontbreken van een departementaal controlebeleid voor deze wachtgelden bestaat onduidelijkheid over de samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen. Bovendien is het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik niet omschreven. De Rekenkamer beveelt derhalve aan inzake de wachtgeldregeling de administratieve organisatie alsmede een beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik op te stellen. De Rekenkamer is bezorgd over de kwaliteit van de administratieve uitvoering van de personele regelingen bij de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) gezien de aard en het aantal geconstateerde tekortkomingen. Zo werden onrechtmatige uitgaven gedaan door het niet correct toepassen van het Reisbesluit Binnenland en Buitenland alsmede door het niet bijhouden van het aantal bijgewoonde vergaderingen. Gezien de beperkte omvang van de RVZ leiden deze constatering niet tot een serieus risico op het niveau van het ministerie van VWS zelf.

2.11.2 Materiële uitgaven Europese aanbesteding In het jaar 2000 verleenden vier directies opdrachten zonder de Europese aanbestedingsregelgeving te eerbiedigen waardoor een totaal bedrag van f 5.8 mln als onrechtmatig is bestempeld. In dit bedrag zit f 4,3 mln. aan verplichtingen van de directie gehandicaptenbeleid begrepen (zie overzicht tekortkomingen in de bijlage ). Als reactie daarop heeft het departement de rol van de centrale dienst voor inkopen (FD/CCA) aangescherpt in de procedures voor het aanbesteden van opdrachten. De Rekenkamer heeft hier met instemming kennis van genomen. 2.11.3 Conclusie en aanbevelingen Er zijn geen materiële tekortkomingen geconstateerd bij het ministerie op het gebied van personele uitgaven. De Rekenkamer beveelt aan de wachtgeldregeling, de administratieve organisatie en een beleid tegen misbruik en oneigenlijk gebruik op te stellen. 2.12 RIVM

2.12.1 Inleiding Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) is een dienstonderdeel van VWS met een hoge mate van zelfstandigheid. Het heeft de Wet RIVM als wettelijke basis en wordt naast door VWS ook gefinancierd


29

door VROM en LNV. Ook het financieel beheer van het RIVM is sterk gedecentraliseerd, over de resultaten daarvan legt de DG RIVM rechtstreeks verantwoording af aan de SG van VWS. Het financieel belang van het RIVM bedroeg over het jaar 2000 f 385,8 mln. Over 1999 concludeerde de Rekenkamer dat het functioneren van het RIVM instituutsbreed al geruime tijd te wensen overliet. Niettemin zag zij ook signalen vanverbetering op korte termijn. Zij drong daarom er op aan dat de leiding de situatie serieus zou aanpakken en de voorgenomen verbeteringen daadkrachtig zou doorvoeren.

2.12.2 Bevindingen Financieel beheer Ten opzichte van voorgaande jaren is in het financieel beheer van het RIVM veel vooruitgang geboekt. In 1998 en 1999 vertoonde het financieel beheer, naar het oordeel van de Algemene Rekenkamer, tekortkomingen, respectievelijk ernstige tekortkomingen. In 2000 lijkt de weg naar een structureel goed financieel beheer te zijn ingeslagen. De basis hiervoor is gelegd met de start – begin 2000 – van een omvangrijk project (met omvangrijke hulp van ingehuurde krachten) ter verbetering van het financieel beheer. Het doel van het project was de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende actoren in de financiële functie (zoals de MID en de sectoren) te verhelderen, alsmede hun functioneren te verbeteren. De eindrapportage van het RIVM schetst een overwegend positief beeld van de uitkomsten van het verbeteringsproject. De AD concludeerde dat het verbeterplan voor het financieel beheer grotendeels is uitgevoerd en wijst op het belang dat daarmee ook de gewenste cultuuromslag lijkt te zijn gemaakt. De Rekenkamer stelt vast dat de randvoorwaarden in het RIVM voor een goed financieel beheer in de loop van 2000 en het begin van 2001 zijn verbeterd. Zo is het automatiseringssysteem SAP – een belangrijk instrument voor interne controle – na aanvankelijke aanloopproblemen in 2000 goed van de grond is gekomen. Verder heeft het RIVM besloten de financiële functie te versterken door het inrichten van een directie Bedrijfsvoering. Tevens is voorzien in vacante functies van sectorcontroller en is formatieruimte vrijgemaakt voor een tweede instituutscontroller. Daarmee lijkt de opzet van een deugdelijk financieel beheer door het RIVM beter te worden gediend. Deze positieve ontwikkelingen laten onverlet dat het, naar de mening van de Rekenkamer, nog te vroeg is om te spreken van een definitief herstel van de kwaliteit van het financieel beheer. De volgende overwegingen liggen daaraan ten grondslag. Ten eerste loopt het verbeteringsproject nog. De «stuurgroep verbetering financieel beheer», verantwoordelijk voor de uitvoering van het verbeteringsproject rapporteerde dat het project nog steeds op schema ligt, maar dat de volledige implementatie van alle punten nog niet gerealiseerd is. Vervolgens zal daarna de werking (lees: «uiteindelijke kwaliteit») van de ingevoerde verbeteringen zal nog moeten blijken. Ten tweede is het financieel beheer van het RIVM kwetsbaar doordat het instituut afhankelijk is van de inzet van financieel-administratief interimpersoneel (vooral bij een cruciaal onderdeel als de MID). Dit brengt risico’s met zich mee voor de kwaliteit en continuïteit van het financieel beheer. Over de kwetsbaarheid van het RIVM op dit vlak heeft de Rekenkamer zich reeds herhaaldelijk met zorg uitgelaten. Ten derde heeft de uitvoering van alle verbeteracties geleid tot aanpassingen op delen in de administratieve organisatie (AO). Deze aanpassingen zijn op het niveau van die betrokken delen beschreven. Een


30

beschrijving op het hogere niveau met daarin de onderlinge afstemming en samenhang van de nieuwe delen van de AO is er gedurende de uitvoering van het verbetertraject nog niet. Deze wordt immers na afronding van de delen opgesteld. De Rekenkamer onderstreept het belang dat dit niet achterwege blijft. In zijn algemeenheid geldt dat de kwaliteit van het financieel beheer is gediend met een heldere afbakening van de onderlinge verantwoordelijkheden, bevoegdheden en rollen van de onderscheiden actoren. Voor het RIVM geldt dat mogelijk nog in sterker mate, gezien de relatieve afhankelijkheid van het instituut van interim-personeel bij de invulling van de financiële functie. De Rekenkamer beveelt de ambtelijke leiding van VWS, verantwoordelijk voor het monitoren van de implementatie van de verbeteringen door RIVM, aan om zich te laten voorzien van een (onafhankelijk) rapportage en oordeelsvorming over de behaalde projectresultaten. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door de departementale accountantsdienst. Hierin zou duidelijk tot uiting moeten komen of de knelpunten in het financieel beheer zijn opgelost.

SVM De relatie tussen RIVM en de Stichting tot bevordering van de Volksgezondheid en Milieuhygiëne (SVM) dient nader te worden vastgelegd. De SVM is als rechtspersoon onafhankelijk van VWS en het RIVM gepositioneerd, maar de DG RIVM is qualita qua bestuurder van SVM. Ook staat het RIVM (en dus VWS) garant voor de eventuele exploitatiedebacles van SVM. Daarom meent de Rekenkamer dat onder andere ten aanzien van de berekening van de loonproductiekosten, het tijdig betalen van de opbrengsten van het Rijksvaccinatieprogramma (RVP) door SVM en de opbrengstverdeling RIVM-SVM bij inkomsten uit export meer transparantie wenselijk is. Het nader vastleggen van die relatie draagt daaraan bij. Ook vraagt de Rekenkamer zich af of het wel gewenst is dat de bestuurder van de SVM tevens dezelfde persoon is als de bestuurder van de RIVM. Naar de mening van de Rekenkamer lijkt hier sprake te zijn van een ongewenste vermenging van bestuurlijke functies. 2.12.3 Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer stelt vast dat het RIVM, na enkele jaren waarin soms forse problemen werden geconstateerd, in 2000 de weg naar een structureel goed beheer lijkt te zijn ingeslagen. De Rekenkamer moet nog wel concluderen dat er nog steeds tekortkomingen bestaan in het financieel beheer van het RIVM, maar het management heeft zijn betrokkenheid getoond. Er bestaat bij de Rekenkamer begrip voor de situatie dat hangende de besluitvorming over de invoering van een baten-latenstelsel voor het RIVM enige tijd wordt genomen. Komend jaar of komende jaren zal moeten blijken of de ingezette veranderingen een structureel karakter hebben. De Rekenkamer meent echter dat de situatie bij het RIVM thans geen verder uitstel verdraagt en roept de minister op de aanbevelingen van de Rekenkamer te implementeren. Voor een definitief oordeel over het effect acht de Rekenkamer het nu nog te vroeg. Gelet op het streven van het RIVM de status van agentschap (zelfstandige baten-lasten dienst) te verwerven zal het instituut het beheer op bepaalde onderdelen zelfs naar een hoger niveau dienen te tillen, om aan de oprichtingsvoorwaarden te voldoen. In hetzelfde kader acht de Rekenkamer het ook van belang dat de relatie tussen het RIVM en de SVM eenduidig wordt vastgelegd. Transparantie en doelmatigheid zijn gebaat bij een heldere berekening en verrekening van kosten met betrekking van de productie en distributie van vaccins in het kader van het Rijksvaccinatieprogramma.


31

2.12.4 Reactie minister van VWS In haar reactie meldde de minister dat zij beschikt over een lijst waaruit duidelijk tot uiting zou moeten komen welke knelpunten in het financieel beheer zijn opgelost dan wel resteren. Alleen de lijst is een grote opsomming van punten die duidelijk verschillen van aard (structureel en incidenteel, etcetera). Bij de uitvoering maakte de minister wel selectie naar urgentie en belang. Verder gaf de minister aan dat de verhouding SVM en RIVM nadrukkelijk de aandacht van de ambtelijke departementsleiding heeft. 2.13 Conclusies over het financieel beheer Recapitulerend kan het volgende overzicht van geconstateerde tekortkomingen van de voor het departement relevante ijkpunten voor 2000 én 1999 worden gegeven. IJkpunt

Accountantscontrole Beschrijving en onderhoudsorganisatie AO Automatisering Financiële functie Planning en Control* Administraties Kengetallen Wet- en regelgeving Agentschap KvW RIVM Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten Transactie-uitgaven en -ontvangsten

Geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd

Tekortkomingen geconstateerd

2000

1999

X

X

2000

1999

X

X X X

X X X X

Ernstige tekortkomingen geconstateerd

2000

1999

X X X X

X X

X X X

X X X

* Dit ijkpunt is slechts verkennend onderzocht.

De Rekenkamer constateert dat er sprake is van een vooruitgang in het financieel beheer ten opzichte van vorig jaar.


32

3 MATERIEEL BEHEER 3.1 Inleiding De minister is op grond van het besluit Materieelbeheer 1996 verantwoordelijk voor een rechten doelmatig beheer van de materiële activa bij het departement. Een goede organisatie van het beheer, met uitgangspunten die op risicoanalyse zijn gebaseerd, adequate registratie van de goederen, voldoende toezicht en controle op het beheer en een afdoende informatievoorziening over het beheer zijn daarbij volgens de Rekenkamer eisen waaraan minimaal moet worden voldaan. Het «goed huisvaderschap», belangrijke ontwikkelingen als het baten-lastenstelsel en de bedrijfsvoeringsverklaring, maar ook de verre van goede staat van het materieelbeheer bij de rijksoverheid, maken dat meer aandacht voor het beheer van materiële activa noodzakelijk is. 3.2 Bevindingen

3.2.1 Algemeen De AD komt in haar samenvattend accountantsrapport tot het oordeel dat het ministerie niet voldoet aan het Besluit Materieelbeheer. Zo is er geen beschrijving van de administratieve organisatie van het materieelbeheer en ontbreekt een overzicht van taken en verantwoordelijkheden. Ook vindt op het gebied van het materieelbeheer geen coördinatie van taken plaats. Inmiddels heeft de Facilitaire Dienst een concept-aanwijzingsregeling materieelbeheer opgesteld, maar daarover is nog niet definitief besloten. Hierbij wordt de afronding door de directie FEZ afgewacht van een kaderstellende beleidsnotitie materieelbeheer, waartoe de departementsleiding oktober 2000, mede naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek, opdracht gaf.

3.2.2 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu Inleiding De Rekenkamer publiceerde in het Rfv 1999 over het materieelbeheer bij het Rijksinstituut Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Zij deed daarin de volgende aanbevelingen: • het toezicht door de directie FEZ op het materieelbeheer bij het RIVM vorm te geven; • een sluitend systeem van interne controlemaatregelen op te zetten en te implementeren; • goederen en hun gegevens op uniforme wijze te registeren, zodat verantwoordingsinformatie kan worden samengesteld en vergelijking van administraties mogelijk wordt (hulpmiddel daarbij zou kunnen zijn de vaste activamodule bij het bestaande financiële systeem); • het beheer van materiële activa een onderdeel te maken van de planning en controlcyclus, zodat het management op basis van verantwoordingsinformatie het beheer kan sturen. De Rekenkamer heeft thans onderzocht of haar aanbevelingen werden opgevolgd. Bevindingen Ten aanzien van het toezicht op het materieelbeheer bij het RIVM merkt de directie FEZ op dat dit deel uitmaakt van het algemene toezicht. Het krijgt vorm in overleg over specifieke zaken en in het maandstaatoverleg, Hierbij maakt de directie FEZ ook gebruik van de bevindingen uit AD-controles. Ook neemt de AD eens per kwartaal aan het laatstgenoemde overleg deel. Bij het RIVM zijn inmiddels wel enige activiteiten ontplooid. Zo werd in het


33

voorjaar van 2000 een stuurgroep Bestuurlijke Informatievoorziening (BIV) ingesteld, die zich onder andere zou bezigheden met de opvolging van de aanbevelingen van de Rekenkamer. Van directiezijde werd najaar 2000 besloten geen inhoudelijke besluiten te nemen over de voorstellen van de stuurgroep, omdat onduidelijkheid bestond over de toekomst van het RIVM. Voorts was nog geen nieuwe directeur-generaal benoemd. Na diens benoeming is de topstructuur van het RIVM ter hand genomen en is onder meer een directie Bedrijfsvoering ingesteld. Aansluitend ligt het in de bedoeling bij het RIVM het beheersinstrumentarium te herijken en besluiten te nemen over de voorstellen van de stuurgroep. Verbetering en optimalisatie van het financieel beheer en van het materieelbeheer heeft volgens de directie FEZ in 2001 prioriteit bij het RIVM. Onder meer zal naar verwachting een positieve beslissing worden genomen om een vaste activamodule in het financieel-administratieve systeem van het RIVM in te voeren en in 2002 in gebruik te nemen. Ook is een pilot voorgesteld in het kader van het onderhoud en beheer van inventarisapparatuur. 3.3 Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer concludeert dat het ministerie van VWS nog altijd niet voldoet aan de eisen van het Besluit Materieelbeheer. Dat geldt in gelijke mate voor het RIVM. Aan de aanbevelingen van vorig jaar is slechts heel beperkt uitvoering gegeven. Er bestaat bij de Rekenkamer begrip voor de situatie dat hangende de besluitvorming over de invoering van een batenlatenstelsel voor het RIVM enige tijd wordt genomen. Zij meent echter dat de situatie bij het RIVM thans geen verder uitstel verdraagt en roept de minister op alle noodzakelijke maatregelen te nemen om een rechten doelmatig – maar ook ordelijk en controleerbaar – materieelbeheer bij het gehele departement te waarborgen.

3.3.1 Reactie minister VWS en nawoord Rekenkamer In haar reactie ging de minister in op de conclusie dat het ministerie van VWS nog altijd niet voldoet aan de eisen van het Besluit Materieel beheer. Zij gaf aan dat het relatieve belang van dit punt helder is en dat er aan gewerkt wordt. Zij zegde toe dat nog in 2001 het Audit Committee hierover een besluit zou nemen. De Rekenkamer zal de uitwerking van dit punt door VWS met belangstelling vernemen.


34

4 FINANCIËLE VERANTWOORDING 4.1 Inleiding De financiële verantwoording over het jaar 2000 van het Ministerie van VWS is evenals in 1999 uitgebracht in de vorm van een jaarverslag en vervult daarbij de functie als verantwoordingsdocumen. Het is tevens een uitwerking van het gedachtegoed uit de rapporten «Jaarverslag in de politieke arena» en «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording». Dat wil zeggen dat het jaarverslag de verantwoording moet geven op het vlak van beleid, bedrijfsvoering en financiën. Deze nieuwe vorm van verantwoording had consequenties voor de inrichting van de financiële verantwoording. De algemene toelichting bij de rekening is omgevormd tot een inleiding waarin de algemene beleidsaccenten worden beschreven. Voorts is de artikelsgewijze toelichting omgevormd tot een toelichting per beleidsartikel waarin(de prestaties van) het gevoerde beleid in relatie tot de geldstromen aan de orde komt. Gegevens over de verplichtingen zijn daar niet langer opgenomen. Tot slot is in het jaarverslag nog een mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen. Thans bestaat het jaarverslag 2000 van het Ministerie van VWS uit de volgende onderdelen: • Een algemeen beleidsverslag 2000 bestaande uit een algemeen deel over een aantal belangrijke beleidsaccenten en een globale positionering van de begrotingsuitgaven ten opzichte van de overige uitgaven in de zorgsector; • De Rekening 2000 (exclusief suppletore mutaties) van uitgaven en ontvangsten, ingedeeld naar beleidsartikelen. • De toelichting bij de afzonderlijke beleidsterreinen (de zogenaamde beleidsartikelen). • Het hoofdstuk over de bedrijfsvoering, inclusief een mededeling over de bedrijfsvoering. • De financiële verantwoordingen van de agentschappen. • Een overzicht «conversietabel» die per «beleidsartikel» opsomt welke begrotingsartikelenonderdelen daar een relatie mee hebben (geen bedragen). • De Staat behorende bij de financiële verantwoording over het jaar 2000 «Rekening 2000 (exclusief suppletoire mutaties), onderdeel uitgaven en verplichtingen en onderdeel ontvangsten». • De staten behorende bij de slotwet, de onderdelen voor de «Baten – lastendienst Agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen» en voor de «Baten – lastendienst Agentschap Keuringsdienst van Waren». • De Saldibalans per 31 december 2000, met een toelichting op de saldibalans. • De verdiepingsbijlage: in dit geval omvattende een overzicht «Toetsing realisatie aan de begrotingswet, stand 2e suppletoire wet met een kolom slotwet». • En tot slot een bijlage met afkortingen. Een formele wettelijke basis om geen artikelsgewijze toelichting op de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten over 2000 te geven is verkregen op 1 februari 2001 bij wijziging van de begroting (Najaarsnota; Staatsblad 2001 nr. 90). Daarin is gesteld dat dit gebeurt op basis van een indeling naar algemene beleidsdoelstellingen. De Algemene Rekenkamer staat positief ten opzichte van het verantwoorden volgens het gedachtegoed van VBTB. Daarom heeft zij overeen-


35

komstig dit gedachtegoed het jaarverslag 2000 van VWS beoordeeld. Bij de beoordeling van het jaarverslag is nu enerzijds getoetst aan de mate waarin het document voldoet als verantwoordingsstuk en anderzijds aan de mate waarin het bijdraagt aan het VBTB-gedachtegoed. • Wat het verantwoordingsaspect betreft heeft de Rekenkamer bij VWS de toelichting op artikelonderdelen en de consistentie van de toelichting in de verantwoording met die van de begroting niet beoordeeld. De begroting heeft namelijk nog de artikelgewijze indeling. Om te kijken in hoeverre het jaarverslag 2000 VWS beantwoordt aan de verwachtingen op basis van het VBTB-gedachtegoed is beoordeeld: • in hoeverre de toelichting op de beleidsartikelen een goede vertaling geven van de beleidsdoelen, de daartoe ontwikkelde programma’s, projecten en activiteiten, de afwijkingen ten opzichte van de voorgenomen doelen (die anders in de begroting à la VBTB opgenomen zouden zijn); • in hoeverre de toelichting op de beleidsartikelen een geïntegreerde verantwoording voor beleid en financiën vormen; • in hoeverre tegemoet gekomen is aan de wensen geuit door de Tweede Kamer (van Zijl-prioriteiten); • in hoeverre het gedachtegoed van de mededeling over de bedrijfsvoering zich heeft ontwikkeld; • in hoeverre het jaarverslag als geheel een beknopt, maar toch ook een volkomen verantwoordingsdocument vormt. 4.2 Oordeel over de financiële verantwoording De Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording van VWS, waarin opgenomen de financiële verantwoordingen van de agentschappen College ter Beoordeling van Geneesmiddelen en Keuringsdienst van Waren voldoet aan de volgende eisen: • de verantwoording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften; • de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten, lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten die in de verantwoording zijn opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen. Op grond van haar onderzoek komt de Rekenkamer tot het oordeel dat de financiële verantwoording van het ministerie voldoet aan de eerste eis, met uitzondering van: • een bedrag van f 14,6 miljoen in de rekening waarvan de volledigheid van de weergave onzeker was. Door de Accountantsdienst van VWS is berekend dat de onzekerheid maximaal f 3,6 miljoen kan bedragen. Aan de tweede eis wordt voldaan, met uitzondering van: • een bedrag van f 8,8 miljoen aan onrechtmatige verplichtingen. Het betreft voor ongeveer f 4,3 mln aan Europese aanbestedingen. De overige f 4,5 mln hebben betrekking op subsidies. De financiële verantwoordingen van de agentschappen College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) en Keuringsdienst van Waren (KvW) voldoen aan eerstgenoemde eis met uitzondering van: • de weergave van de kapitaalontvangsten van de agentschappen CBG en KvW waarbij de afschrijvingen ten onrechte wel zijn meegeteld bij de berekening van de kapitaalontvangsten. Bij het Agentschap CBG is het totaal van de kapitaalontvangsten weergegeven als f 0,685 mln. dit moet zijn nihil en bij de KvW is de weergave f 26,9 mln. dit moet zijn f 21,2 mln..


36

•

de deugdelijkheid van de weergave en de toelichting op de opbrengsten ad f 141,0 mln. in de staat van baten en lasten van de KvW die niet aan lijkt te sluiten met de specificaties van de toelichting ad f 140,8 mln. en de deugdelijkheid van de toelichting op de balanspost materiële vaste activa bij de KvW ad f 23,1 mln., waarvan een specificatie van die post naar de samenstellende delen ontbreekt.

De financiële verantwoordingen van de agentschappen College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) en Keuringsdienst van Waren (KvW) voldoen aan volledig aan de tweede eis. 4.3 Rekening Overzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 2000 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is samengesteld (exclusief agentschappen). Daarvan is afgetrokken het gedeelte waarvan de Rekenkamer met redelijke zekerheid heeft kunnen vaststellen dat het geen fouten of onzekerheden bevat die de tolerantiegrenzen overschrijden. Wat overblijft is het totaal aan fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen wel overschrijden.

Overzicht 1 Bedragen van de rekening 2000 , Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (x f 1 miljoen) Verplichtingen1

Uitgaven1

Ontvangsten

12 547,9

12 044,3

578,8

12 539,1

12 044,3

578,8

8,8 0,0

0,0 0,0

0,0 (14,6)

Totaal Geen belangrijke fouten/ onzekerheden Belangrijke fouten/ onzekerheden Onvolledigheden2 1

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal ongeveer f 137,9 miljoen respectievelijk f 29,0 miljoen aan overschrijdingen. Indien de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties, zal de Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien. 2 Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden over de volledigheid van de verantwoorde bedragen

Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage. De geconstateerde fouten en onzekerheden (f 8,8 mln) hebben betrekking op onrechtmatig aangegane verplichtingen van de directie Gehandicaptenbeleid die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden. Het betreft voor f 4,3 mln Europese aanbestedingen en f 4,5 mln subsidies. Het onder onvolledigheden opgenomen bedrag (f 14,6 mln) betreft onzekerheid over de volledigheid van inning van de ouderbijdragen vrijwillige hulpverlening door het LBIO. Zie hiervoor de paragraaf «Ouderbijdragen» in het hoofdstuk «Wet- en regelgeving». 4.4 Toelichting bij de rekening

4.4.1 Inleiding De Rekenkamer heeft in het kader van het onderzoek naar de toelichting bij de rekening de kengetallen nader onderzocht.


37

4.4.2 Oordeel toelichting bij de rekening De toelichting bij de rekening 2000 van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voldoet aan de eisen.

4.4.3 Bevindingen Kengetallen De Rekenkamer heeft evenals voorgaande jaren de kengetallen in de financiële verantwoording onderzocht. Het gebruik van kengetallen wordt bij het proces van VBTB steeds belangrijker. De Rekenkamer definieert een kengetal als iedere combinatie van kwantitatieve informatie die bruikbaar is voor de besturing en/of beheersing van overheidshandelen, met als doel inzicht te geven in activiteiten, prestaties en effecten in relatie tot de ingezette middelen. Het gebruik van kengetallen wordt bij het proces van VBTB steeds belangrijker. In de begroting en het financiële jaarverslag van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn kengetallen opgenomen. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn de betrouwbaarheid van de kengetallen en de mogelijkheid om begrote kengetallen te vergelijken met de realisatie. In de begroting en het financiële jaarverslag van CSZ zijn kengetallen opgenomen die gebaseerd zijn op informatie van derden. Over de betrouwbaarheid van deze informatie is weinig bekend. Om de betrouwbaarheid van deze informatie te waarborgen is het van belang dat de procedures voor de totstandkoming van de kengetallen inzichtelijk en toetsbaar is. De IGZ kan tegenover de begrote kengetallen geen realisatiecijfers stellen omdat het systeem van tijdverantwoorden, waarmee in 1999 is begonnen, onvoldoende controleerbaar is. Voor wat betreft het gebruik van kengetallen in de artikelsgewijze toelichting heeft het Ministerie dit jaar opnieuw veel aandacht aan de informatieve waarde van de kengetallen besteed. Tien beleidsartikelen worden toegelicht aan de hand van kengetallen, hetgeen meer is dan het voorgaande jaar. Deze kengetallen geven een redelijk inzicht in de prestaties en activiteiten van het beleid. Zo worden voor de kengetallen de realisatie maar ook planningswaarden weergegeven. Voor de kengetallen waar het niet mogelijk is om de planningswaarde te vermelden wordt een trend geschetst met de realisatiewaarden van de voorgaande jaren. Er wordt echter niet ingegaan op de ontwikkeling en de betekenis van kengetallen. Wel zijn de kengetallen voorzien van een bronverwijzing, indien de informatie is verkregen uit een externe registratie. In een enkel geval staat vermeld dat er geen zicht bestaat op de betrouwbaarheid van de gegevens waarop het kengetal is gebaseerd. De Rekenkamer constateert dat de AD de in de toelichting opgenomen kengetallen wel in zijn controle heeft betrokken. De AD heeft geconstateerd dat de kengetallen opgenomen bij beleidsartikel CSZ zijn gebaseerd op externe informatiebronnen. Dit zijn weliswaar gerenommeerde instituten als het CBS, CPB, NIZW en Trimbos, echter formeel nog steeds geen gecertificeerde informatie waardoor zij niet de betrouwbaarheid van de kengetallen kan beoordelen. Het kengetal dat is opgenomen bij de IGZ beoordeelde de AD als niet controleerbaar.

4.4.4 Conclusie en aanbevelingen De Rekenkamer constateert bij het onderdeel informatievoorziening en kengetallen geen noemenswaardige tekortkomingen.


38

4.5 Mededeling over de bedrijfsvoering

4.5.1 Inleiding De doelstelling van het afgeven van een mededeling over de bedrijfsvoering is dat daarmee uitgebreide teksten waarin verslag wordt gedaan over allerlei aspecten van beheersmatige aard, zoals het M en O-beleid en de informatievoorziening, achterwege kunnen blijven. De achterliggende gedachte is dat de minister kan volstaan met de mededeling dat de bedrijfsvoering op orde is en alleen aandacht hoeft te schenken aan zaken, voorzover van belang voor de Tweede Kamer, die nog verbetering behoeven. Het is in dat verband van groot belang dat de mededeling is gebaseerd op een raamwerk van criteria die binnen het Rijk breed gedragen worden. Op deze wijze kan er gewerkt worden met beknoptere documenten waarvan de betekenis voor een ieder duidelijk is. Aangezien het denken over de onderliggende criteria voor het opstellen van de mededeling nog volop in ontwikkeling is, maar het toch een formeel verantwoordingsstuk is, heeft de Rekenkamer de mededeling van VWS beoordeeld. Ze heeft gekeken naar enerzijds bruikbaarheid als verantwoordingsstuk en anderzijds naar bruikbaarheid voor de gedachtevorming over het gebruik van de mededeling voor de bedrijfsvoering.

4.5.2 Bevindingen Bijdrage gedachtegoed VBTB Allereerst kan opgemerkt worden dat de in de mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen openingsalinea volledig in lijn is met het gedachtegoed VBTB. Daarin geeft de minister in één korte zin haar oordeel dat de beleids- en begrotingsprocessen, alsmede de naleving van weten regelgeving en integriteitsnormen die voor deze processen gelden, voldoende worden gewaarborgd door beheersingsmaatregelen in de bedrijfsvoering. Daarna volgen de hoofdthema’s die de minister onderscheidt binnen de bedrijfsvoering, te weten sturing, bedrijfszekerheid, beheer en controle. In deze systematiek komt een aantal punten van aandacht aan de orde waar het ministerie aan werkt. Na de mededeling gaat het hoofdstuk in op organisatie ontwikkeling en op thema’s van bedrijfsvoering. De paragraaf organisatieontwikkeling gaat in op een aantal bedrijfsvoeringsaspecten zoals het personeelsbeleid, de faciliterende processen, ontwikkelingen bij de inspecties, agentschappen en onderzoeksinstituten, de relaties met ZBO’s en intermediairs en algemene ontwikkelingen in het subsidiebeheer. In dit deel staat nog redelijk veel informatie waarvan het nut voor de beoogde gebruikers (leden van de Staten-Generaal) naar de mening van de Rekenkamer betwijfeld kan worden. Ook bevat het veel informatie over zaken die goed verlopen en daarom in de nabije toekomst geen extra aandacht vragen. Verder valt op dat de toelichting op het onderdeel financieel beheer in de mededeling zelf eigenlijk weinig meer informatie bevat. Over de juistheid en volledigheid van de mededeling over het deel dat over de IGZ gaat bestaat twijfel. Het is niet duidelijk of verwezen wordt naar de reorganisatie die de Rekenkamer voor ogen stond toen zij haar rapport over de IGZ uitbracht. Het is niet duidelijk in hoeverre er een bezinning heeft plaatsgevonden over delen van de bedrijfsvoering waar de Staten-Generaal direct de gevolgen van merkt. Te denken valt aan thema’s als de informatievoorziening aan de Staten-Generaal (juistheid, volledigheid en tijdigheid),


39

de bedrijfsmatige onderbouwing van beleid door het inrichten van systemen die goede beleidsinformatie kunnen genereren en de beheersing van de kwaliteit van weten regelgeving. Op het gebied van het denken in termen van procesaspecten en thema’s relevant voor de mededeling over de bedrijfsvoering vindt de Rekenkamer de door VWS opgestelde teksten waardevol. De beschreven procesaspecten als sturing, bedrijfszekerheid en de thema’s beheer, organisatieontwikkeling, VWS in zijn directe omgeving bieden een goede basis voor de discussie over de reikwijdte van de onder de mededeling te begrijpen aspecten en thema’s.

Bruikbaarheid als verantwoordingsstuk Aan verantwoordingsstukken kan in het algemeen de eis worden gesteld dat deze juist, volledig en tijdig moeten zijn. Ze moeten een deugdelijke weergave vormen van het gevoerde beheer. En ze moeten weergeven dat het handelen rechtmatig is geschiedt. Bij toetsing aan deze criteria valt, evenals vorig jaar, op te merken dat er sprake is van een situatie waarin enerzijds nog geen nieuwe volwassen verantwoordingsstructuur over de bedrijfsvoering tot stand is gekomen, terwijl anderzijds een betrouwbare verantwoording «oude stijl» er niet meer is. De AD heeft geen oordeel gegeven over de door de minister afgegeven mededeling over de bedrijfsvoering. De AD verricht onderzoek in opdracht van de minister en vindt het daarom niet passend een oordeel te geven bij het oordeel van de minister zelf. De Rekenkamer is het op zich met deze opvatting van de AD in feite wel eens. Dit heeft echter tot gevolg dat er geen accountant gecontroleerde mededeling over de bedrijfsvoering wordt afgegeven. Daar moet wel een oplossing voor komen. De Rekenkamer is van mening dat de mededeling, feitelijk opgesteld door FEZ als departementale controller, door de AD in opdracht van de minister beoordeeld kan worden. Dan heeft de minister net zoveel zekerheid over de betrouwbaarheid van de mededeling als over de overige informatie in het jaarverslag. De AD heeft in haar samenvattend rapport een aantal onderwerpen gerapporteerd die naar haar mening aandacht verdienen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Ten aanzien van die onderwerpen constateert de Rekenkamer dat ze niet allemaal in de mededeling en/of het hoofdstuk over de bedrijfsvoering verwerkt zijn. Ongetwijfeld zal dat verband houden met de afweging van het belang dat die onderwerpen krijgen dan wel de mate waarin de opvattingen binnen het ministerie eenduidend zijn. Zo bestaat er, naar de mening van de Rekenkamer, bijvoorbeeld een verschil in de teneur van de rapportage over de Keuringsdienst van Waren, het subsidiebeheer en de coördinatie van de informatievoorziening en automatisering. Dit lijkt ook onvermijdelijk gezien de aard van een accountantsrapport met de vereiste volledigheid en duidelijkheid van rapportering en de aard van een mededeling over de bedrijfsvoering, die zeker ook volledig, maar wel veel beknopter en handzamer moet zijn. Op dit aspect is binnen het Rijk het gedachtegoed nog niet ontwikkeld. Mogelijk dat ook een mededeling van de AD over de kwaliteit van deze door FEZ voorbereide formulering van de mededeling kan bijdragen aan de oplossing van het verschil in formulering. De Rekenkamer vindt dat het tijdstip voor het uitbrengen van een accountantsoordeel over de mededeling over de bedrijfsvoering, gelet op de binnen het Rijk nog te ontwikkelen opvattingen over de reikwijdte van de mededeling, wellicht nog niet is aangebroken. Het zal duidelijk zijn dat de Rekenkamer voor haar beoordeling van de mededeling in de


40

bestaande situatie nog niet tot een volkomen oordeel kan komen. Zij kan dus slechts beperkt gebruik maken van de voorcontrole door de AD op deze mededeling.

4.5.3 Conclusie en aanbevelingen Met de verdere ontwikkeling van het verantwoordingstuk mededeling bij de bedrijfsvoering is weer een stap verder gezet in het uitwerken van het managementproces. De ontwikkeling van het gedachtegoed, de reikwijdte, de criteria en de vereiste informatievoorziening en kwaliteitscontrole van de mededeling over de bedrijfsvoering is niet zodanig gevorderd dat op basis daarvan de Rekenkamer een inhoudelijk oordeel over de mededeling van VWS kan geven. Wel kan ingegaan worden op de thans ontwikkelde zienswijze en concretisering daarvan door VWS. De Rekenkamer heeft positieve waardering voor de opzet met een splitsing tussen de mededeling en de toelichtende paragrafen daarachter. Ook de opening van de mededeling met het statement van de minister is nog steeds fraai. De verdere uitwerking sluit goed aan bij het gedachtegoed VBTB. Conform de afspraken in het IODAD en IOFEZ is gestart met de aspecten materieel en financieel beheer. De Rekenkamer beveelt aan bij de verdere ontwikkeling criteria te ontwikkelen voor het wel of niet opnemen van aanvullende informatie in de overige tekst van het hoofdstuk. Thema’s met een uitsluitend interne functie zouden buiten beschouwing kunnen blijven. 4.6 Saldibalans met toelichting Jaarlijks beoordeelt de Rekenkamer een deel van de bedragen op de saldibalans. De bedragen die zij niet beoordeelt zijn samengesteld uit: – de uitgaven en ontvangsten die de Rekenkamer al beoordeeld heeft bij het onderzoek van de rekeningen; deze zijn niet opnieuw beoordeeld bij het onderzoek van de saldibalans waar zij als post op staan; – de bedragen die op tegenrekeningen staan; deze worden niet beoordeeld omdat ze geen inhoudelijke waarde hebben. Van de overige bedragen onderzoekt de Rekenkamer of deze fouten of onzekerheden bevatten die haar tolerantiegrenzen overschrijden. Overzicht 2 geeft het totaalbedrag van de saldibalans per 31 december 2000. Daarvan worden afgetrokken: – het totaal van de niet-beoordeelde bedragen; – het totaal van de bedragen waarvoor met redelijke zekerheid is vastgesteld dat deze geen fouten of onzekerheden bevatten. Dit resulteert in een totaal van bedragen met fouten of onzekerheden die de tolerantiegrenzen overschrijden (belangrijke fouten en onzekerheden).


41

Overzicht 2 Bedragen van de saldibalans per 31 december 2000, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x f 1 miljoen) Debet

Credit

Totaal Niet beoordeeld

34 330,6 20 763,6

34 330,6 14 136,3

Beoordeeld Geen belangrijke fouten/onzekerheden

13 567,0 13 567,0

20 194,3 20 194,3

0,0 0,0

0,0 0,0

Belangrijke fouten/onzekerheden Onvolledigheden

De Rekenkamer heeft aandacht besteed aan de in de toelichting opgenomen informatie over de afgerekende voorschotten en vastgesteld dat deze afrekeningen aan de eisen voldeden. In totaal is f 11 024,2 miljoen afgerekend. Een specificatie van de fouten en onzekerheden is opgenomen in de bijlage. Het betreft posten die niet deugdelijk of onvolledig zijn weergegeven, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave of onzekerheid over de volledigheid van de weergave bestaat. De toelichting bij de saldibalans voldoet aan de eisen. 4.7 Financiële verantwoording agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen Het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen is een in 1996 ingesteld agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 2000 bedroeg het totaal van de baten f 25,9 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 26,5 miljoen. Het nadelig resultaat over 2000 bedroeg f 0,5 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 0,4 miljoen en f 0,7 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 2000 bedroegen f 9,4 miljoen. De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke fouten en onzekerheden. 4.8 Financiële verantwoording agentschap Keuringsdienst van Waren De Keuringsdienst van Waren is een in 2000 ingesteld agentschap met een stelsel van baten en lasten. Over 2000 bedroeg het totaal van de baten f 141,0 miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg f 133,9 miljoen. Het voordelig resultaat over 2000 bedroeg f 7,1 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk f 25,7 miljoen en f 26,9 miljoen. De totalen van de balans per 31 december 2000 bedroegen f 42,4 miljoen. De rekening van baten en lasten en de balans bevatten geen belangrijke fouten en onzekerheden. De Rekenkamer is van mening dat de toelichtingen bij de rekening van de Keuringsdienst van Waren, opgenomen in het jaarverslag 2000, nog niet volledig voldoen aan de door haar gestelde eisen. Hierdoor is er nog geen sprake van een deugdelijke weergave van het financieel beheer van de Keuringsdienst van Waren. Enerzijds doordat de informatie in de toelichtingen niet altijd volledig is, zo ontbreken de specificaties ten aanzien van


42

de materiële activa. Anderzijds doordat de toelichting op de opbrengsten niet rechtstreeks aansluit op het totaalbedrag van de baten in de staat van baten en lasten. De Rekenkamer merkt op dat zij haar bevindingen plaatst in het licht van de tekortkomingen in het financieel beheer van de Keuringsdienst van Waren over 2000, te weten de problemen die gepaard gaan met de overgang naar met het baten-lastenstelsel en het niet bijgehouden hebben van onderdelen van de administratie. 4.9 Beleidsprioriteiten

4.9.1 Inleiding In 1999 en 2000 heeft de Rekenkamer aandacht besteed aan de door de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten. Dat gebeurde op verzoek van de Tweede Kamer. Dit jaar besteedt de Rekenkamer opnieuw aandacht aan de weergave van de beleidsprioriteiten door de minister. Zij wil daarmee bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen van VBTB: verbetering van de kwaliteit van begrotings- en verantwoordingsinformatie bij de rijksoverheid. De weergave van de beleidsprioriteiten vormen immers een belangrijke voorbereiding daarop. Het onderzoek heeft niet tot doel gehad een oordeel te geven over de beleidsprioriteiten. De nadruk ligt op een analyse van de stand van zaken om daarmee de VBTB-ontwikkelingen te ondersteunen. Centraal in het onderzoek staat de vraag op welke wijze de minister invulling geeft aan de door de Tweede Kamer gevraagde informatie over de beleidsprioriteiten voor 2000. Daarbij wordt bezien of en in hoeverre de gegevens opgenomen zijn in de financiële verantwoording. Daarnaast komt aan de orde of met de gepresenteerde gegevens ook het oorspronkelijke doel bereikt wordt: het verhelderen van de relatie tussen de doelen, prestaties en middelen.

4.9.2 Beleidsprioriteiten in de verantwoording Door de Tweede Kamer is op 17 december 1998 de wens geuit om van een drietal beleidsprioriteiten van VWS in de departementale jaarverantwoording de prestatiegegevens opgenomen te zien. Dit betreft dan: • Geneesmiddelen • Wachtlijstproblematiek en werkdruk in verzorgingstehuizen • Jeugdzorg In het Jaarverslag 2000 komen deze prestatiegegevens echter beperkt aan de orde. Zo wordt het geneesmiddelenbeleid in algemene zin beschreven, evenals de wachtlijstproblematiek. Een verwijzing naar de beleidsprioriteiten is er echter niet, noch worden prestaties beschreven. Door VWS is aangegeven dat deze prestatiegegevens meer de premiesector betreffen en in het Jaarbeeld Zorg behandeld zullen worden. Hier wordt in het Jaarverslag 2000 dan ook naar verwezen. Het Jaarbeeld Zorg zou gelijktijdig met het Jaarverslag 2000 worden opgeleverd. De Rekenkamer merkt over de publicatie van beleidsprioriteiten in het Jaarbeeld Zorg op dat deze gegevens niet per definitie gecertificeerde verantwoordingsgegevens betreffen. In schriftelijk overleg met de Tweede Kamer (TK 26 573, nr. 62) op 14 maart 2001 heeft de minister te kennen gegeven dat in het Jaarbeeld Zorg zal worden aangegeven op welke wijze de gepresenteerde cijfers tot stand zijn gekomen. Daarnaast zal ook worden ingegaan op de vraag of (en in welke mate) de cijfers als dan niet zijn gecertificeerd en/of gecontroleerd. De Rekenkamer heeft in 2000 een


43

rapport uitgebracht over de kwaliteit van de informatievoorziening op dit punt; «Verantwoorde cijfers in de zorg» (TK 27 285 nr. 1, 14 september 2000). De Rekenkamer hoopt dat het Jaarbeeld Zorg zo veel mogelijk gebruik zal maken van gecertificeerde gegevens. Voorts verdient het volgens de Rekenkamer aanbeveling om het Jaarbeeld Zorg gelijktijdig met het Jaarverslag te publiceren.


44

Bijlage

Geconstateerde tekortkoming

Ontvangsten De volledigheid van de ontvangsten van de ouderbijdrage met betrekking tot de vrijwillige jeugdhulpverlening is onzeker.

Overzicht van geconstateerde tekortkomingen 2000 bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bedragen x 1 miljoen*) Jaar van constatering

Ontwikkelingen/toezeggingen

1996

Totaal


Verplichtingen De aangegane subsidieverplichtingen aan het SKOG zijn onrechtmatig, problematiek van intermediair in combinatie met beperkte bekostigingsvoorwaarden kaderwetten. De aangegane subsidieverplichtingen aan het project Maartenswoude zijn onrechtmatig in verband met onverschuldigde vooruitbetaling. De aangegane ICT verplichtingen hadden Europees moeten worden aanbesteed. De bouw van een website had Europees moeten worden aanbesteed.

Fouten

Onzekerheden

Artikel

Omschrijving

(14,6)

–

**)

Jeugdbeleid

–

–

(14,6)

Omvang

Paragraaf

(14,6)

2.8 en 4.2

–

(14,6)

2000

Zowel verbeteracties met betrekking tot intermediairs als met betrekking tot subsidiebeheer in brede zin aangezet.

3,8

–

**)

Gehandicaptenzorg

3.8

4.2

2000

–

0,7

–

**)

Gehandicaptenzorg

0,72

4.2

2000

Coördinatie via centrale inkoop aangescherpt.

3,7

–

**)

Gehandicaptenzorg

3,7

2.11 en 4.2

2000

Coördinatie via centrale inkoop aangescherpt.

0,6

–

**)

Gehandicaptenzorg

0,6

2.11 en 4.2

8,8

–

–

–

8,8

–

–

–

–

AO

–

2.3

–

–

–

Subsidiebeheer

–

2.10

–

–

–

Wet- en regelgeving

–

2.8

Totaal Geen volledige beschrijving directie-specifieke AO’s.

1997

Subsidiebeheer, hoewel duidelijk verbeterd ten opzichte van 1995, kent nog een aantal gebreken op gebied van ordelijk dossierbeheer, financiering via intermediairs en bekostingingsvoorwaarden. De beschikbare provinciale accountantsverklaringen ten behoeve van het vaststellen van de rechtmatigheid van de doeluitkering Jeugdhulpverlening voldoen niet aan de daaraan te stellen eisen. (Directie Jeugdbeleid).

1999

Besluit audit committee (maart 2001) directiespecifieke AO kerndepartement Onderdeel van proces van voortschrijdend inzicht en tevens verbeteracties in brede zin.

2000

–

45


46

Audit Committee gaat scherper monitoren.

1998

Financieel beheer agentschap Keuringsdienst van Waren geeft reden tot zorg. (Keuringsdienst van Waren).

–

Fouten

–

Onzekerheden

* Het tussen haakjes geplaatste bedrag duidt op onzekerheden over de volledigheid van de verantwoorde bedragen. ** Het pilot-jaarverslag van VWS kent alleen omschrijvingen van beleidsartikelen (geen artikelnummers).

Ontwikkelingen/toezeggingen

Jaar van constatering

Geconstateerde tekortkoming

–

Artikel

Agentschappen

Omschrijving

–

Omvang

2.9

Paragraaf

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents