Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Zitting 1982-1983
17 719
Financiële-Verhoudingswet 1984
Nr. 12
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET EINDVERSLAG Ontvangen 9 september 1983 Ter inleiding Wij zijn de commissie erkentelijk voor de woorden van waardering ten aanzien van de uitvoerigheid van de memorie van antwoord en de snelheid waarmee die tot stand is gekomen. Gaarne spreken wij op deze plaats tevens onze erkentelijkheid uit voor het tijdstip van verschijnen van het eindverslag, waardoor een openbare beraadslaging over het voorstel op korte termijn kan plaatsvinden. Op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen zullen wij zoveel mogelijk in de volgorde van het eindverslag ingaan. Bij deze nota zijn een aantal bijlagen gevoegd. Voor wat betreft bijlage 1' wordt opgemerkt dat deze een samenvattend overzicht bevat van de uitkomsten bij diverse varianten met betrekking tot de verdeling van de algemene uitkering. Deze bijlage is in zijn opzet identiek aan bijlage 1 bij de memorie van antwoord. Gepresenteerd worden de uitkomsten over 1983 bij het in het wetsontwerp en het daarop gebaseerde ontwerp-Besluit verfijningen algemene uitkering 1984 vervatte stelsel van verdeelmaatstaven (verder te noemen: de basisvariant) en de uitkomsten bij een beperkt aantal nadere varianten (mede te ontlenen aan de gestelde vragen) daarop. Deze varianten zijn ten opzichte van bijlage 1 bij de memorie van antwoord doorlopend genummerd. De nummering in deze nota stemt overeen met die in bijlage 1. Voor de goede orde wijzen wij erop dat de basisvariant thans gebaseerd is op gegevens over het uitkeringsjaar 1983. De memorie van antwoord is gebaseerd op gegevens over 1982. In de thans gepresenteerde basisvariant zijn de bebouwingsgegevens verwerkt zoals die luiden na de eindcontrole door de Topografische Dienst. Tevens zijn in de bedragen per woning verwerkt de maatregelen over 1983 (waaronder de salarismaatregelen en de prijscompensatie) die in de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 5 juli 1983, nummer FV83/U460, zijn bekendgemaakt. De uit het een en ander resulterende bedragen per woning zijn bij brief van 21 juli 1983, nummer 483-2634, van de Staatssecretaris van Financiën aan de gemeentebesturen bekendgemaakt. Deze brief is opgenomen als bijlage 3. Deze bedragen per woning
' De bijlagen 1 en 4 zijn nedergeiegd op de bibliotheek ter inzage.
ziJn tevens opgenomen in de nota van wijzigingen die bij deze nota is gevoegd.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
1
0. ALGEMEEN De leden van de C.D.A.-fractie merken op dat in het beperkt flexibiliteitsonderzoek naar de gemeentelijke en provinciale uitgaven, waarvan de Minister van Financiën de resultaten aan de Tweede Kamer heeft toegezonden, de rubrieken «ten dele» en «geheel flexibele kosten» erg rooskleurig zijn ingevuld. Zij merken op dat het zeker mogelijk is om bij voorbeeld de personeelslasten binnen één jaar te beïnvloeden, zoals het rapport aangeeft, maar om het gehele personeelsbudget tot de deels flexibele lasten te rekenen suggereert weer veel meer dan in de praktijk ook over een langere termijn mogelijk is. Wij merken hierbij op dat in de categorie «ten dele flexibele uitgaven» (welke categorie fungeert als een categorie tussen «geheel inflexibel» en «geheel flexibel») die uitgaven zijn opgenomen die weliswaar niet in hun geheel op korte termijn beïnvloedbaar zijn, maar dat naar hun aard wel ten dele zijn. De term «ten dele flexibele uitgaven» is met andere woorden gebruikt voor uitgaven die voor een deel flexibel en voor een deel inflexibel zijn. Naar het ons voorkomt zijn de personeelsuitgaven dan ook terecht als «ten dele flexibel» aangemerkt. Wij wijzen er nog op dat het genoemde flexibiliteitsonderzoek geen gekwantificeerde uitspraak bevat ten aanzien van de ontwikkeling van het flexibele deel in de personeelsuitgaven over een langere termijn. 0.2. Procedure en invoeringsdatum De leden van de P.v.d.A.-fractie onderschrijven de opvatting van regeringszijde, dat indien het technisch mogelijk zou zijn de wet per 1 januari 1984 in te voeren, daar inderdaad naar gestreefd dient te worden. Zij wensen gaarne nog te vernemen of niet thans al het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën zou behoren te worden gevraagd ter voorbereiding van een voorziening voor 1984 voor het geval de wet niet per 1 januari 1984 kan worden ingevoerd. Wij hebben met belangstelling kennis genomen van de stellingname van de P.v.d.A.-fractie ten aanzien van de invoeringsdatum. Ten aanzien van de eventueel voor 1984 te treffen voorziening hebben wij inmiddels het advies gevraagd aan de Raad voor de Gemeentefinanciën. In die adviesaanvraag wordt voorgesteld om, indien niet met ingang van 1984 een begin kan worden gemaakt met de geleidelijke invoering van het nieuwe stelsel van verdeelmaatstaven, over 1984 het bedrag per woning te verhogen, onder gelijktijdige en per groottegroep gedifferentieerde verlaging van de bedragen per inwoner. Het advies van de raad dd. 17 juni 1983, nr. 4832 RGF 127/178, heeft hierop betrekking. Dit advies is opgenomen in bijlage 2 bij deze nota. De raad stemt in met de voorstellen, maar wijst erop dat invoering van de wet per 1984 zijns inziens de voorkeur verdient. De eventueel voor 1984 te treffen maatregel is tevens in de z.g. juni-circulaire aan de gemeentebesturen medegedeeld. De leden van de C.D.A.-fractie merken op er begrip voor te hebben dat de Regering heeft willen vasthouden aan de invoering per 1 januari 1984. De leden van de C.D.A.-fractie wilden nu weten op welke wijze de beheerders van het Gemeentefonds er in kunnen voorzien dat gemeenten voor het begrotingsjaar 1984 over de juiste cijfers op basis van de nieuwe wet kunnen beschikken, zonder dat de behandeling van de gemeentebegrotingen, die praktisch gesproken aansluit op de parlementaire behandeling van het wetsontwerp, ernstig gefrustreerd wordt. Wij zijn de leden van de C.D.A.-fractie erkentelijk voor het getoonde begrip ten aanzien van de invoeringsdatum. Zoals ook door de vragenstellers is aangegeven, is de z.g. juni-circulaire (eire. dd. 5 juli 1983, nr. FV83/U460) gebaseerd op de Financiële-Verhoudingswet 1960. De genoemde circulaire geeft weer hoe, op het moment van het uitbrengen van de circulaire, de
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
2
stand van zaken was met betrekking tot de besluitvorming over het wetsontwerp. De genoemde circulaire geeft aan dat wij hechten aan een invoering per 1 januari 1984. De circulaire bevat tevens mededelingen over de over 1984 door ons voorgestelde maatregel, die, zoals hierboven is aangegeven, alleen van kracht wordt als de invoering van het nieuwe stelsel van verdeelmaatstaven niet per 1 januari 1984zal kunnen geschieden. Vervolgens zijn bij circulaire van 21 juli 1983 (zie bijlage 3) de gemeenten op de hoogte gesteld van de resultaten van de eindcontrole van de bebouwingsgegevens. Deze circulaire bevat tevens mededelingen over de bedragen per eenheid volgens de nieuwe wet die over 1984, mede op basis van de meest recente bebouwingsgegevens, zullen gelden. Afgezien van de effecten van eventuele bijstellingen van de salaris- en prijscompensaties zijn, bij invoering per 1 januari 1984 van onze voorstellen, de in de circulaire van 21 juli 1983 opgenomen bedragen per eenheid voor 1984 vantoepassing. Op deze wijze menen wij er in te hebben voorzien dat de gemeenten tijdig voor het begrotingsjaar 1984 over de juiste cijfers op basis van de nieuwe wet kunnen beschikken. Wij zijn erkentelijk voor de opmerking van de leden van de V.V.D.-fractie dat zij volgaarne bereid zijn aan een snelle behandeling van het ontwerp mee te werken. Op hun opmerkingen over de verdeelsystematiek zullen wij in het verdere van deze nota terugkomen. De leden van de D'66-fractie merken op teleurgesteld te zijn over het vasthouden van de Regering aan invoering van de nieuwe wet per 1 januari 1984. Zij achten het niet onwaarschijnlijk dat er belangrijke wijzigingsvoorstellen vanuit het parlement zijn te verwachten, waardoor vele gemeenten met weer andere uitkeringen worden geconfronteerd en wel op een zeer laat tijdstip. Het argument dat het nieuwe verdeelsysteem reeds lange tijd bekend is gaat dan ook zeker niet op, zo menen zij. Wij betreuren de stellingname van de leden van de D'66-fractie ten aanzien van de invoeringsdatum. Wij merken ten aanzien van het gestelde over eventuele wijzigingsvoorstellen op dat het ons niet zo zinvol voorkomt om op dit moment, voor de mondelinge behandeling, in te gaan op niet nader gespecificeerde wijzigingsvoorstellen vanuit het parlement. Wij zijn het in beginsel met de vragenstellers eens dat de aanvaarding door het parlement van wijzigingsvoorstellen tot andere verdeeluitkomsten zal leiden. De mate waarin de wijzigingen zich voordoen is uiteraard afhankelijk van de mate van ingrijpendheid van de eventuele wijzigingsvoorstellen. Met betrekking tot de door de leden van de D'66-fractie geciteerde passage op blz. 4 van de memorie van antwoord merken wij het volgende op. Met de geciteerde passage is bedoeld aan te geven dat wij eventuele wijzigingsvoorstellen zullen beoordelen vanuit de intentie van het wetsontwerp (het tot stand brengen van een zo goed mogelijke verdeling van de algemene uitkering) en vanuit de vraag of de eventuele budgettaire gevolgen daarvan kunnen worden ingepast. Wij hebben er geen behoefte aan om thans reeds te speculeren over eventuele verstrekkende gevolgen van die beoordeling. Voor wat betreft de adviesaanvraag aan de Raad voor de Gemeentefinanciën over de door de vragenstellers beschreven eventuele verhoging van het bedrag per woning verwijzen wij naar het hiervoor bij de beantwoording van de vragen van de P.v.d.A.-fractie gegeven antwoord. Deze eventuele maatregel komt ook aan de orde in de memorie van toelichting bij de begroting van het Gemeentefonds voor het jaar 1984. Een eventueel nader overleg tussen Regering en parlement kan, afhankelijk van de besluitvorming over dit wetsontwerp, dan ook bij de behandeling van die begroting plaatsvinden. De G.P.V.-fractie merkt op er nog steeds van overtuigd te zijn dat het een goede zaak zou zijn als de nieuwe wet per 1 januari 1984 zou kunnen worden ingevoerd. Een beslissing door de Tweede Kamer in de maand
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
3
september leek haar echter niet mogelijk. Zij vroeg zich af of het belang van deze datum niet vermindert als door de introductie van de aantallen wooneenheden met ingang van 1985 de beoogde zekerheid niet hooguit globaal wordt verkregen. Wij hebben goede nota genomen van het standpunt van de G.P.V.-fractie ten aanzien van de invoeringsdatum. Een beslissing door de Tweede Kamer in de maand september lijkt ons, met medewerking van alle betrokkenen, mogelijk. De introductie van de aantallen wooneenheden met ingang van 1985 zal inderdaad leiden tot een zekere nadere herverdeling binnen de woninggroepen. De mate waarin die zal optreden is afhankelijk van de relatieve verschillen in de aantallen wooneenheden tussen de diverse gemeenten in de diverse woongroepen. De honorering van de wooneenheden zal mede betrokken worden in de gefaseerde invoering van het nieuwe stelsel. Wij achten het op grond van het bovenstaande niet noodzakelijk en niet gewenst de invoering van de wet tot 1985 uit te stellen. 0.3. Toetsingscriteria voor het nieuwe stelsel De leden van de P.v.d.A.-fractie komen terug op de door hen gestelde criteria waaraan de nieuwe wetgeving zou moeten voldoen. Als zodanig noemen zij de centrumfunctie, de sociale structuur en de objectieve kostenverschillen als gevolg van bij voorbeeld de compactheid van de bebouwing. Ten aanzien van de centrumfunctie vragen zij op welke wijze bij voorbeeld culturele centrumvoorzieningen specifiek extra worden vergoed boven aanwezige bedrijfsvestigingen met een uitsluitende werkgelegenheidsfunctie. Zij vragen of gesteld kan worden dat ter zake voldoende onderzoek is gepleegd en tevens of centrumgemeenten in hun benadering van kernenhiërarchie in het onderzoek specifiek op kostenpatronen zijn onderzocht. Zoals in de memorie van antwoord is uiteengezet, is het niet mogelijk gebleken bij de vaststelling van de bebouwingsgegevens op basis van luchtfotografie onderscheid te maken tussen woonbebouwing en niet-woonbebouwing. Het is zodoende a fortiori niet mogelijk onderscheid te maken tussen diverse typen van niet-woonbebouwing (gesteld overigens al dat het mogelijk zou zijn een sluitende indeling in categorieën te maken). Voor het voorgestelde verdeelsysteem betekent dit dat het niet mogelijk is bij voorbeeld de uitkeringen op grond van grondoppervlakte bebouwd te differentiëren naar soorten niet-woonbebouwing. Hierbij moet worden bedacht dat de niet-woonbebouwing van één gemeente veelal uit meerdere soorten bestaat, zodat onderling compenserende effecten optreden. Ten aanzien van de honorering van bij voorbeeld culturele centrumvoorziening zij nog opgemerkt dat het verdeelstelsel weliswaar uit diverse maatstaven bestaat maar dat het eindresultaat daarvan één ongedifferentieerde algemene uitkering is. Zo kan dan ook gesteld worden dat de genoemde honorering mede geacht kan worden te geschieden door middel van het geleidelijk oplopend (gemiddeld) bedrag per woning. In de memorie van toelichting bij de begroting van het Gemeentefonds voor het jaar 1981 wordt verslag gedaan van het onderzoek van de werkgroep Centrumfunctie (16400 D, nrs. 1-3, blz. 24). De effecten van de centrumfunctie zijn onzes inziens mede doordit onderzoek voldoende onderzocht. In het IOO-onderzoek zijn de centrumgemeenten niet via de benadering van kernenhiërarchie specifiek op kostenpatronen onderzocht. Uit een oogpunt van gemeentefinanciën komt de benadering van kernenhiërarchie (d.w.z. via een toch altijd wat arbitrair scoringssysteem) ons als niet zinvol voor. Ten aanzien van de sociale structuur stellen deleden van de P.v.d.A.-fractie dat het voor hen onduidelijk is in hoeverre de fysieke woningvoorraad ter zake richtinggevend zou zijn. Zij vragen welke politieke stellingname het kabinet kiest in verband met hun stelling dat de sociale structuur primair een afgeleide is van het inkomen per hoofd en waarom in het onderzoek hieraan niet specifiek aandacht is gegeven.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
4
Ten aanzien van de vraag naar het nader onderzoek naar de verfijning sociale structuur zij opgemerkt dat dit onderzoek zich richt op de werking van de bestaande verfijning. Het gaat hierbij o.a. om de werking van het toetsingspercentage. Wij achten de verfijning sociale structuur in haar conceptie een adequate honorering van de effecten van de sociale structuur. De passage in de memorie van antwoord met betrekking tot het aantal woningen heeft betrekking op het feit dat, over het algemeen genomen, de «sociale structuur» van grotere gemeenten «slechter» is dan die van kleinere gemeenten. Via het geleidelijk oplopend gemiddeld bedrag per woning wordt hieraan mede tegemoetgekomen. De verfijning sociale structuur werkt in dit verband aanvullend op het stelsel van algemene verdeelmaatstaven. Wij merken op dat in de maatstaf gemiddeld inkomen per hoofd per gemeente de spreiding in de inkomensverdeling binnen de gemeenten niet tot uitdrukking komt. Dit bezwaar speelt met name bij kleine gemeenten waar de vestiging van een (kleine) groep personen met een hoog inkomen het gemiddelde inkomen aantoonbaar kan beïnvloeden. In dit verband is de verfijning sociale structuur een betere maatstaf omdat daarmee het aantal personen met een laag inkomen wordt gemeten. Wij achten, het geheel overziende, de relatie tussen gemeentelijke uitgaven en gemiddeld inkomen niet zodanig sterk dat de variabele in aanmerking komt als verdeelmaatstaf. De variabele «gemiddeld inkomen» is gebruikt in het in par. 6.6.1.5 van de memorie van toelichting beschreven onderzoek door de Stichting voor Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam. Bovendien komen de gegevens omtrent de inkomensverdeling met grote vertraging beschikbaar en zijn voor zeer kleine gemeenten soms beïnvloed door de noodzaak tot geheimhouding. Ten aanzien van de kostenverschillen als gevolg van de compactheid van de bebouwing vragen de leden van de P.v.d.A.-fractie naar onderzoeksresultaten. Deze zijn te vinden in het IOO-rapport (bijvoorbeeld par. 7.3 en 7.4) en het hierboven genoemde rapport van de Stichting voor Economisch onderzoek. Ten aanzien van de opportuniteit die de Regering aan het onderzoek toekent wordt opgemerkt dat wij ernaar streven bij wijzigingen van de verdeling zoveel mogelijk gebruik te maken van informatie die door onderzoek is verkregen. Wij zijn er erkentelijk voor dat de leden van de V.V.D.-fractie de stelling dat het voorgestelde stelsel doelmatiger is dan het bestaande onderschrijven. Dit geldt eveneens ten aanzien van de opmerking dat de nieuwe FinanciëleVerhoudingswet puur een instrument bedoelt te zijn voor een betere verdeling van de beschikbare middelen. 0.4. De algemene richting van de herverdeling en eventuele herverdelingsaccressen De leden van de P.v.d.A.-fractie merken op met voldoening te hebben vastgesteld dat de Regering bereid is een nadere voorziening te treffen die beoogt de herverdelingspijn voor de nadeelgemeenten te verzachten. Zij vragen of de Regering niet voorbijgaat aan het feit dat op gemeentelijk niveau de cumulatieve effecten van het regeringsbeleid zwaarder worden gevoeld dan door de Regering wordt gewaardeerd. Zij vragen tevens of het niet zo is dat bij de benadering van de Regering 72% van de gemeenten er op achteruitgaan terwijl dat bij de VNG-voorstellen bij «slechts» 35% van de gemeenten het geval zou zijn. Ten aanzien van de nadere voorziening voor gemeenten met een uitzonderlijk hoog nadeel merken wij op dat wij, gegeven de budgettaire problematiek, niet hebben kunnen besluiten tot een verdergaande tegemoetkoming zoals die bij voorbeeld door de VNG is voorgesteld. Wij zijn ons er hierbij van bewust dat ook met inbegrip van de door ons voorgestelde voorziening de nadeelgemeenten voor een niet geringe opgave komen te staan. Wij menen echter wel dat door de nadere voorziening de voorwaarden
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
5
voor het effectueren daarvan geschapen zijn. Ten aanzien van de reductie in het aantal nadeelgemeenten die het gevolg zou zijn van het opvolgen van de VNG-suggestie merken wij nog het volgende op. De VNG-suggestie leidt voor gemeenten tot 100000 inwoners tot een stijging van de algemene uitkering met (gemiddeld) ongeveer 5%. Alle gemeenten die bij de regeringsvoorstellen een kleiner nadeel ondervinden veranderen bij het opvolgen van de VNG-voorstellen in voordeelgemeenten. Aangezien vrij veel gemeenten een nadeel tussen 0 en 5% ondervinden is de reductie in het percentage dat de nadeelgemeenten uitmaken van het totaal aantal gemeenten dan ook vrij groot. Wij achten evenwel zeker een nadeel tussen 0 en 5% in tien jaar overbrugbaar. De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen of de Regering nog eens nader kan ingaan op de grens van 100 000 inwoners voor de verhoging van het bedrag per inwoner. Zij vragen in dit verband een nadere adstructie van onze stellingname in de memorie van antwoord ten aanzien van de ongewenstheid van een garantiebepaling, dit in relatie tot artikel 10 van de Financiële-Verhoudingswet 1960. Wij zijn van mening dat het VNG-voorstel uit een oogpunt van een logische opbouwvan het stelsel van verdeel maatstaven geen schoonheidsprijs verdient. Dit hangt met name samen met de, bij honorering van de VNG-voorstellen optredende, combinatie van enerzijds een schoksgewijs neerwaarts verloop bij 100 000 inwoners en anderzijds een over de gehele linie geleidelijk oplopend gemiddeld bedrag per woning. Uiteraard is het technisch denkbaar de gevolgen van een groepsovergang in het bedrag per inwoner op te vangen door een bepaling, zoals die bij voorbeeld is neergelegd in artikel 10 van de Financiële-Verhoudingswet 1960. In de praktijk blijkt een dergelijke bepaling (die in feite een soms langdurige fixatie van een toestand uit het verleden inhoudt) onbevredigend te werken. De situatie doet zich dan nl. voor dat gemeenten die in gelijke omstandigheden verkeren verschillende uitkeringen ontvangen. Dat is dan ook de reden dat wij dergelijke bepalingen waar mogelijk hebben vermeden. Dit is o.a. gebeurd door de keuze voor een schijvensysteem bij het bedrag per woning. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp is uiteengezet hebben bij een schijvensysteem de daarin opgenomen grenzen, in tegenstelling tot de situatie bij een schaalbedragensysteem, geen fataal karakter. De leden van de P.v.d.A.-fractie wijzen op het feit dat de Regering in haar brief van 30 juni 1983 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal erkent dat de flexibiliteit van de uitgaven van de gemeenten niet meer of minder is dan die van de rijksuitgaven, terwijl voor de provincies een iets grotere flexibiliteit wordt geconstateerd. In dit verband vragen zij op grond van welke overwegingen bij de provincies de maximale achteruitgang op 7,2% is bepaald en bij de gemeenten op 15%. Bij de vergelijking tussen de uitkomsten bij de herziening regeling Provinciefonds en bij het onderhavige wetsontwerp zij het volgende aangetekend. Het relatieve aandeel van de algemene uitkering uit het Provinciefonds in de totale provinciale inkomsten is groter dan het relatieve aandeel van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds in de gemeentelijke inkomsten. Een nadeel van 1 % van de algemene uitkering legt in het algemeen op een provincie dan ook een zwaarder beslag dan op een gemeente. Voor alle provincies geldt een overgangsperiode van 10 jaar. Voor die gemeenten die een nadeel ondervinden dat groter is dan 10% geldt een overgangsperiode van 15 jaar. Overigens zij nog aangetekend dat het gros van de nadeelpercentages bij de nadeelgemeenten dezelfde orde van grootte heeft als die bij de nadeelprovincies. De geschetste divergentie doet zich dus slechts incidenteel voor. Voor de goede orde zij nog vermeld dat de interpretatie dat de gemeenten maximaal 15% achteruitgang moeten aanvaarden op een misverstand berust. Zoals ook uit de bij deze nota gevoegde nota van wijzigingen valt af te leiden is de berekening van
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
6
de afkoopsom voor gemeenten met een nadeel dat groter is dan 15% gebaseerd op een reeks aflopende bedragen. Bij de berekening van de afkoopsom wordt er met andere woorden van uitgegaan dat ook in de periode waarover de afkoopsom wordt berekend jaarlijks cumulatief 1 % van de achteruitgang voor rekening van de desbetreffende gemeenten komt. De leden van de C.D.A.-fractie merken op er nog niet van overtuigd te zijn dat de voorgestelde aanvullende overgangsmaatregel volledig recht doet aan de ernst van de nadelige situatie die bij een aantal gemeenten zal ontstaan. Het algemene uitgangspunt van solidariteit van kleine met grote gemeenten komt hun juist voor. Zij merken daarbij op dat die solidariteit niet mede kan brengen dat de kleine gemeenten zelf in grote moeilijkheden worden gebracht en tevens wijzen zij op hun eerdere vragen ten aanzien van de verdeling van specifieke uitkeringen. In dit verband zouden zij graag de inkomsten uit hoofde van specifieke uitkeringen, weergegeven naar grootteklassen van gemeenten per hoofd van de bevolking, vergeleken zien met de uitgaven naar grootteklassen van gemeenten per hoofd van de bevolking, uitgesplitst naar begrotingshoofdstukken. In het verlengde hiervan wilden zij ook graag zien hoe nu voor de verschillende gemeentegrootten (nader gespecificeerd voor gemeenten met hoge en lage percentages werkloosheid) de gemeentelijke bijdragen in de bijstandskosten nadelig doorwerken in de tekorten van de gemeenten. Zij grepen de gelegenheid hierbij nog een keer aan om ervoor te pleiten dat specifieke uitkeringen in het nieuwe regime kostendekkend dienen te zijn. Naar aanleiding daarvan moeten wij nogmaals opmerken dat wij, gegeven de budgettaire problematiek, niet hebben kunnen besluiten tot een verdergaande tegemoetkoming in de vorm van een toevoeging van extra middelen aan het fonds zoals die bij voorbeeld door de VNG is voorgesteld. Onder erkenning van het feit dat de gemeenten met een uitzonderlijk hoog nadeel ook met inbegrip van de door ons voorgestelde aanvullende overgangsmaatregelen nog voor een moeilijke taak worden gesteld, menen wij toch dat mede door die aanvullende overgangsmaatregel de voorwaarden voor het realiseren daarvan geschapen zijn. Ten aanzien van het gevraagde overzicht van specifieke uitkeringen per groottegroep moeten wij mededelen dat wij slechts ten dele beschikken over de gevraagde gegevens. Gegevens met betrekking tot de verdeling van specifieke uitkeringen op bepaalde terreinen zijn opgenomen in de rapportage van de Projectgroep Financiële Gevolgen Decentralisatie en in het «Schuyt»-rapport (blz. 138 en 139). Overigens is het zeer de vraag of voor alle specifieke uitkeringen het gevraagde overzicht veel inzicht in de effecten van specifieke uitkeringen op de algemene financiële positie van groottegroepen zou kunnen verschaffen. Een vrij groot percentage van het totaalbedrag aan specifieke uitkeringen wordt uitgekeerd op basis van een zeer beperkt aantal regelingen (Algemene Bijstandswet, Wet werkloosheidsvoorziening, onderwijsuitkeringen, politiekostenvergoeding). Deze regelingen zijn gebaseerd op objectief vaststelbare specifieke behoeftefactoren (bij voorbeeld: aantal leerlingen, scholen, politieagenten). Ook bij de kleinere regelingen spelen specifieke indicatoren een rol. Door deze specifieke factoren zegt het begrip «specifieke uitkering per hoofd van de bevolking» niet zoveel. Een gemeente zonder bij voorbeeld te restaureren monumenten ontvangt ter zake ook geen specifieke uitkering. Er kan echter niet gesteld worden dat die gemeente er daardoor «slechter afkomt» dan een gemeente waar wèl te restaureren monumenten voorkomen, waarvoor specifieke middelen worden verstrekt. Op grond van deze overwegingen achten wij het voor alle specifieke uitkeringen opstellen van het gevraagde overzicht niet opportuun. Een overzicht met gegevens over bijstandskosten per groep is opgenomen in bijlage 4. De vraag in hoeverre specifieke uitkeringen kostendekkend dienen te zijn dient mede te worden bezien in het licht van de beleidsvrijheid die de gemeenten op het desbetreffende terrein hebben.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
7
De leden van de C.D.A.-fractie maken uit de memorie van antwoord op dat de Regering de maximaal toelaatbare jaarlijkse aanslag op de gemeentelijke inkomsten uit hoofde van het wetsontwerp zocht bij 1 % per jaar gedurende 15 jaar. Zij stellen dat de maximaal toelaatbare jaarlijkse korting natuurlijk niet los gezien kan worden van de overige kortingen die het Rijk de gemeenten direct of indirect oplegt. Op basis van een beschouwing over het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën van 16 mei 1983 en de brief van de VNG dd. 19 augustus 1983 wilden zij de voorstellen van de VNG die beogen met een algemene herverdelingsreparatie de allerergste pijn voor alle gemeenten enigszins te verzachten nog eens nader bezien. Anders dan de Regering vonden de C.D.A.-leden het niet ondoelmatig en ineffectief dat bij een gering extra bedrag voor de bestrijding van nadelige herverdelingseffecten alle nadeelgemeenten tegemoetgekomen worden en het aantal ervan zelfs met de helft afneemt. Zij vroegen zich af of het effect dat met het VNG-voorstel voordeelgemeenten extra bevoordeeld worden niet bestreden zou kunnen worden door daarvoor een afzonderlijke bepaling op te nemen. Ten aanzien van de bekostiging van het extra bedrag verwijzen zij naar de juni-circulaire. Daarin is aangegeven dat een kwart procent accres gereserveerd is voor eventuele herverdelingen. Ten aanzien van de interpretatie van de door ons voorgestelde aanvullende overgangsmaatregel voor gemeenten met een uitzonderlijk hoog nadeel verwijzen wij naar het hierboven gegeven antwoord op vragen van de P.v.d.A.-fractie. Een eventuele bepaling waardoor bewerkstelligd wordt dat het herverdelingsgeld alleen bij nadeelgemeenten terechtkomt is niet goed te realiseren. De VNG-voorstellen zijn gericht op het scheppen van een blijvende situatie ten aanzien van het bedrag per inwoner. Het scheppen van een aanvullende bepaling zoals bedoeld in de vraag betekent dan ook dat blijvend een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds gemeenten die bij invoering van de wet voordeel hebben ondervonden en anderzijds gemeenten die daarvan nadeel hebben ondervonden. Het zal duidelijk zijn dat een dergelijke bepaling door het tijdsverloop steeds meer als onbevredigend zal worden ervaren. Gemeenten met hetzelfde aantal inwoners worden dan blijvend geconfronteerd met een verschillend bedrag per inwoner. Ten aanzien van het door de vragenstellers bedoelde en in de juni-circulaire genoemde kwart procent accres voor herverdelingsmaatregelen zij het volgende opgemerkt. In het meerjarig perspectief voor het uitkeringspercentage zoals dat jaarlijks in de juni-circulaire aan de gemeenten wordt medegedeeld, wordt ervan uitgegaan dat een vierde deel van het volume-accres gereserveerd dient te blijven voor potentiële herverdelingsmaatregelen. Het gaat hierbij, uitgaande van het volume-accres van 1 %, exclusief ombuigingen, jaarlijks om een bedrag van ± f 30 min. Deze f30 min. vormt dus een onderdeel van het jaarlijks volumeaccres. Aanwending van deze f30 min. voor compenserende maatregelen voor nadeelgemeenten heeft voor het totaal van de Gemeentefondsuitkeringen dan ook geen gevolgen. Anders geformuleerd gaat het bij een tegemoetkoming door middel van het genoemde en hierboven gedefinieerde herverdelingsaccres dus niet, zoals bij de VNG-voorstellen, om een toevoeging van middelen aan het fonds. Wij wijzen erop dat onze voorstellen reeds een - beperkt - beslag leggen op het toekomstig herverdelingsaccres. Het ontwerp zoals dat in eerste instantie aan de Raad voorde Gemeentefinanciën is voorgelegd ging namelijk in de volgorde van de woninggroepen, uit van de volgende herverdelingsmutaties: - 5 % , - 5 % ; 0%; + 5 % ; + 5 % ; +3,65%; + 3,65%. De som van de herverdeelmutaties kwam hierbij uit op nul. Op advies van de raad is besloten, onder handhaving van de overige percentages, voor de eerste twee groepen de herverdeelmutaties op - 4 % te stellen (zie blz. 101 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp). Landelijk bezien is hiermee een bedrag gemoeid dat na de overgangsperiode, gerekend naar de toestand over 1983, ongeveer f 50 min. bedraagt. Gedurende de overgangsperiode gaat het dus om f 5 min. per jaar. Strikt technisch gesproken zou een verdere tegemoetkoming aan de nadeelgemeenten dan ook de vorm kunnen krijgen van een verdere neerwaartse bijstelling van de herverdeelmutaties voor de eerste twee woninggroepen.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
8
In het verdeelsysteem heeft dit o.a. tot gevolg dat de bedragen per woning voor de eerste twee schijven stijgen. Bij deze handelswijze kan het bedrag per inwoner onverlet blijven. Naar aanleiding van deze technisch bedoelde uiteenzetting willen wij ingaan op de vraag of het wenselijk is het herverdelingsaccres te benutten voor een algemeen werkende tegemoetkoming aan de nadeelgemeenten. Wij zijn voorshands van mening dat dit niet wenselijk is. In de eerste plaats zijn wij van mening dat op grond van de onderzoeksresultaten een zekere herverdeling tussen de groepen verdedigbaar is. Wij wijzen er voorts op dat ook uit de eerdergenoemde onderzoeken naar de verfijningen sociale structuur en bodemgesteldheid herverdelingen kunnen voortvloeien waarvoor het herverdelingsaccres nodig kan blijken te zijn. Daarnaast speelt de introductie van de wooneenheden met ingang van 1985 een rol. De leden van de C.D.A.-fractie meenden dat in alle gevallen een afbouwregeling van tien jaar gehanteerd zou moeten worden. Wij delen deze mening niet. Wij wijzen op de budgettaire gevolgen die verbonden zijn aan een afkoop direct na de overgangsperiode van 10 jaar. De leden van de V.V.D.-fractie herinneren aan hun betoog in het voorlopig verslag. Daarin hadden zij erop gewezen dat de uitkomsten van de berekeningen op basis van het voorgestelde systeem minstens onbevredigend zijn. Zij merken daarbij op dat zij de door hen in het voorlopig verslag genoemde gemeenten vooral als voorbeeld bedoeld hebben. Zij hebben dan ook met enige verbazing geconstateerd dat de Regering zich beperkt tot het verklaren van de oorzaken van het excessieve nadeel voor Bloemendaal en het excessieve voordeel van Vlissingen. Zij zijn van mening dat de gekozen/te kiezen systematiek zodanig zou dienen te zijn dat grote en onverklaarbare verschuivingen in de orde van grootte als nu het resultaat zijn, niet kunnen voorkomen. Ten aanzien van de verklaarbaarheid van de verschuivingen en de daarbij voorkomende orde van grootte zij het volgende opgemerkt. Het herverdelingsresultaat bij individuele gemeenten is per saldo het resultaat van herverdeling binnen de groepen en herverdeling tussen de groepen. De herverdeling binnen de groepen wordt veroorzaakt door een groot aantal factoren, zoals: verschillen in gemiddelde woningbezetting, de werking van de interim-maatstaf bebouwing, verschillen in bebouwingsintensiteit, de omzetting van een schaalbedragensysteem in een schijvensysteem, het afschaffen van verfijningen en andere oorzaken. Al deze oorzaken bepalen te samen het eindresultaat per gemeente. De orde van grootte van de eindresultaten wordt mede bepaald door de sterke werking van sommige oorzaken. Overigens hebben wij in de memorie van toelichting reeds opgemerkt dat een duidelijke lijn in de verschuivingen wordt getekend door de wijziging van de rol van het inwonertal en het verdwijnen van de interim-maatstaf bebouwing. De stelling als zouden de uitkomsten onverklaarbaar zijn bestrijden wij. De leden van de V.V.D.-fractie moeten tot hun spijt constateren dat de Regering geen mogelijkheid aanwezig acht de gekozen systematiek - met de opzet waarvan zij het eens zijn - zodanig te wijzigen dat de bedoelde «aardverschuivingen» aanmerkelijk gemitigeerd worden. Zij vroegen zich in dit verband af of niet het door de VNG gekozen systeem toch de voorkeur verdient boven het door de Regering gekozen systeem van de Raad voor de Gemeentefinanciën, hoezeer dat laatste ook soelaas biedt. Zij vroegen de Regering haar standpunt te dezen nader te overwegen. Met de V.V.D.-fractie zijn wij, zoals wij dat ook al eerder in deze nota hebben aangegeven, van mening dat het systeem van de Raad voor de Gemeentefinanciën soelaas biedt voor de gemeenten met een uitzonderlijk hoog nadeel. Gelet ook op de budgettaire gevolgen van het door de VNG voorgestelde systeem blijft het door de Raad voor de Gemeentefinanciën voorgestelde systeem onze voorkeur behouden.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
9
De leden van de V.V.D.-fractie vragen zich, nu wellicht gekozen zal worden voor integrale handhaving van het systeem, af of het niet wenselijk is de voordelen te beperken tot maximaal 15%. Zij vragen hieromtrent het oordeel van de Regering. Wij wijzen erop dat het ook na de overgangsperiode maximeren van de voordelen alleen zou kunnen geschieden door op de algemene uitkering van de desbetreffende gemeenten permanent een kortingspercentage toe te passen. Met het verloop van de tijd zal de redelijkheid van dat percentage steeds minder worden ingezien. Wij achten een dergelijke korting niet gewenst, te meer niet omdat niet gesteld kan worden dat de uitkomsten van het nieuwe stelsel ten onrechte de desbetreffende voordelen teweegbrengt. Overigens is er bij de basisvariant slechts één gemeente die een voordeel ontvangt dat groter is dan 15%. De leden van de V.V.D.-fractie vragen welke voorbeelden er, naast dat van 's-Hertogenbosch, nog meer zijn van negatieve uitkomsten bij centrumgemeenten. Zij vragen zich - nogmaals - af of wijziging van het gekozen systeem dit soort onverwachte uitkomsten niet zou moeten corrigeren. Het begrip centrumgemeenten is een niet scherp omschreven begrip, in die zin dat daarvan een door iedereen geaccepteerde opsomming bestaat. Het is dan ook niet goed mogelijk deze vraag te beantwoorden. Wij hebben er nota van genomen dat de leden van de D'66-fractie verheugd zijn dat de Regering enigszins tegemoet is gekomen aan de wens de ergste pijn voor de nadeelgemeenten te verzachten. De leden van de D'66-fractie achten het antwoord van de Regering op hun vragen over cumulatie van financiële effecten weinig bevredigend. Juist de beheerders van het Gemeentefonds zouden moeten waken voor een verkokerd beleid, zo meenden zij. Wij zijn ons niet bewust van verkokering aan onze kant. Onze eerdere stellingname dat het «juist in een tijd van krapper wordende middelen noodzakelijk is dat mindere zo goed mogelijk te verdelen» geeft mede de onderlinge relatie aan. Ten aanzien van de cumulatie zij nog opgemerkt dat wij ons niet aan de indruk kunnen onttrekken dat de cumulatie van een negatief herverdelingseffect met een aandeel in de ombuigingoperaties in de praktijk de meeste aandacht krijgt. Daarnaast kan een aandeel in de ombuigingsoperaties uiteraard ook samen gaan met een positief herverdelingseffect. In het eerste geval is er sprake van een verzwaring van de ombuigingstaakstellingen, in het andere geval van een verlichting daarvan. Om een beter inzicht in deze cumulatie van maatregelen te krijgen zouden de leden van de D'66-fractie graag een berekening zien van de ontwikkeling in constante prijzen van de algemene uitkering in de periode 1983-1986 voor een gemeente met een constant aantal inwoners en woningen. Daarnaast zouden zij een vergelijkbare berekening gemaakt willen zien waarin de reeds aangekondigde bezuinigingen cumuleren met de maximale inkomstendaling van 15% als gevolg van het voorliggende wetsontwerp (incl. de compensatieregeling). Deze twee cijferreeksen zouden deze leden graag vergeleken zien met de huidige meerjarenramingen voor het totaal van de Rijksbegroting voor dezelfde periode. De gevraagde gegevens zijn in de onderstaande tabel verwerkt. Volledigheidshalve is tevens de situatie vermeld van een gemeente die, in de eindsituatie, een voordeel ontvangt van 5%. Gepresenteerd wordt de periode 1984 tot en met 1987 en de jaarlijkse mutaties. Nadeelgemeente Jaar
1984 1985 1986 1987
Wijziging algemene uitkering (1)
Herverdeling FVW '84 (maximaal) (2)
Totaal (maximaal)
-
-
-
0,9% 0,8% o.g'o 0.9%
1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
Meerjarenraming Rijksbegroting (3)
1.9% 1,8% 1,9% 1,9%
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
+ + + +
0,9% 0,9% 0,9% 0,9%
10
VoordeelgPmeente Jaar
1984 1985 1986 1987
Wijziging algemene uitkering (1)
Herverdeling FVW '84
-
+ « + +
0,9% 0,8% 0,9% 0,9%
Totaal
(41
Meerjarenraming Rijksbegroting (3)
0,5% 0,5% 0,5% 0,5%
-
0,4% 0,3% 0,4% 0,4%
+ + + +
0,9% 0,9% 0,9% 0,9%
Toelichting: (1) Deze berekening heeft plaatsgevonden op basis van het in de juni-circulaire gepresenteerde meerjarenperspectief van het uitkeringspercentage. Er is uitgegaan van een gemeente waarbij dat deel van de algemene uitkering dat door middel van het uitkeringspercentage wordt verdeeld 90% uitmaakt van de totale algemene uitkering. (2) Door de aanvullende overgangsmaatregel blijft het jaarlijks voor rekening van de gemeenten komende nadeel beperkt tot ten hoogste 1 % . (3) De getallen zijn gebaseerd op de Miljoenennota 1983, met inbegrip van de Voorjaarsnota 1983 en de nadere nota 1983. De cijfers zijn uitsluitend gecorrigeerd voor de rente op de nationale schuld. De nadere ombuigingen 1984 zijn, in tegenstelling tot de cijfers bij de gemeenten, niet verwerkt. De gepresenteerde groei wordt met name veroorzaakt door de groei in de 90%-bijstand, de individuele huursubsidies en de defensie-uitgaven. Wij wijzen in dit verband op het feit dat een reële vergelijking van rijks- en gemeentelijke uitgaven (door de verschillen in takenpakket) uiterst moeilijk en arbitrair is. (4) In de reeks komt tot uitdrukking de gefaseerde invoering van het nieuwe stelsel. Bij de tabel van de voordeelgemeente is uitgegaan van in totaal 5% voordeel. Op basis van een beschouwing over het antwoord van de Regering over bekostiging van de voordelen van gemeenten als gevolg van de beschikking uit landelijke belastingen, dan wel extra ombuigingen op de rijksuitgaven vragen de leden van de D'66-fractie een reactie van de Regering op de stelling dat het logisch zou zijn als het Rijk een - evenredig - deel draagt van de nadelen van de nadeelgemeenten. Wij merken hierbij op dat de stelling als zouden gemeenten een aandeel leveren in de bezuinigingen die nodig zijn omdat de stijging op de «voordeelposten» van de Rijksbegroting niet volledig gedekt worden door «nadeelposten» nuancering behoeft. De gemeenten leveren een aandeel in de budgettaire problematiek die het gevolg is van nationale verarming. Inderdaad leidt die nationale verarming tot verschuivingen binnen de rijksbegrotingen. Deze verschuivingen hebben echter een dwangmatig karakter. De herverdelingen tussen de gemeenten berusten daarentegen op een expliciete beleidskeuze. Het geheel overziende menen wij dat wij het beginsel van budgettaire neutraliteit terecht hanteren. De leden van de S.G.P.-fractie merkten op dat de overgangsproblematiek voor hen een moeilijke zaak bleef. Zij vragen of de bewindslieden eens een retrospectie willen geven van de wijzigingen die de afgelopen 15 jaar in de Financiële-Verhoudingswet zijn aangebracht en of dit mogelijk een beeld kan geven van wat zich normaal aan wijzigingen in een periode van 15 jaar kan voordoen. Zij vragen of een periode van 10 jaar niet als een maximum moet worden beschouwd en of voor exorbitante nadeelgemeenten als Wageningen en Bloemendaal niet een speciale maatregel moet worden getroffen. Voor een overzicht van de wijzigingen op het terrein van de algemene verdeelmaatstaven en verfijningen verwijzen wij naar paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp. De vraag in hoeverre de
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
11
ontwikkelingen in het verleden maatgevend zijn voor de in de toekomst te verwachten ontwikkelingen is uiteraard moeilijk te beantwoorden. Ook voor de toekomst kunnen verdere wijzigingen niet worden uitgesloten. Wij zijn het niet met de S.G.P.-fractie eens dat een overgangsperiode van 10 jaar in alle gevallen als een maximum moet worden beschouwd. Wij wijzen er nog op dat de door ons voorgestelde nadere overgangsmaatregel mede een afkoopregeling bevat voor gemeenten als Wageningen en Bloemendaal die een nadeel te verwerken krijgen dat groter is dan 15%. Wij hebben ergoede nota van genomen dat de leden van de R.P.F.-fractie uitdrukkelijk de eventuele suggestie willen wegnemen dat zij de grondwettelijke autonomie van de grote gemeenten en de problemen aldaar zouden negeren. Wij achten de financiële situatie bij de grote gemeenten niet zodanig te zijn dat de extra middelen voorwaardelijk zouden moeten worden gegeven. Dit standpunt laat onze verantwoordelijkheid ten aanzien van de verdeling van middelen onverlet. De leden van de R.P.F.-fractie hebben gegevens gemist over verschillen in voorzieningenniveaus die de stelling onderbouwen dat nadeelgemeenten tot nog toe te gunstig zijn behandeld. Zij vroegen de bewindslieden alsnog aan te geven waaraan deze extra middelen in het verleden zijn besteed. Wij merken hierbij op dat een gunstige financiële positievan een gemeente op verschillende wijzen tot uitdrukking kan komen. Naast een hoog uitgavenniveau kan zo'n positie zich ook vertalen in een meer dan gemiddelde reservepositie of in een lagere dan gemiddelde belastingdruk. Wij beschikken niet over exacte gegevens op dit punt. Wij merken overigens nog op dat het begrip voorzieningenniveau, gelet ook op bovenstaande, moeilijk in een eenvoudige indicator is te brengen. De leden van de G.P.V.-fractie merken op met instemming kennis te hebben genomen van de overneming van het advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën met het oog op de extreme nadeelgemeenten. Op basis van een beschouwing over de actuele financiële situatie hebben de leden van de G.P.V.-fractie behoefte aan een beschouwing van de zijde van de Regering, waarbij de actuele financiële situatie in relatie wordt gebracht met de geringe flexibiliteit van de gemeentelijke uitgaven op korte termijn zoals deze blijkt uit de brief van de Minister van Financiën van 30 juni 1983 (17983). Wij zijn ons ervan bewust dat de extra ombuiging op het Gemeentefonds waartoe voor 1984 moest worden besloten de financiële situatie van de nadeelgemeenten extra bemoeilijkt. De resultaten van het genoemde flexibiliteitsonderzoek geven ons geen aanleiding tot de veronderstelling dat de geschetste operatie onmogelijk zou zijn. Dat de gemeenten voor moeilijke beslissingen zullen komen te staan staat daarbij buiten kijf. De leden van de G.P.V.-fractie hebben behoefte aan enige indicatie omtrent het jaar van invoering van een eventuele uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied. Wij merken hierover op dat wij nog geen datum kunnen aangeven waarop een eventuele uitbreiding kan plaatsvinden. Een dergelijke uitbreiding vereist namelijk een zorgvuldige voorbereiding en is dan ook niet op korte termijn te verwachten. Bij die voorbereiding zal ook de relatie met het voorliggende wetsontwerp worden bezien. Overigens komt ons de raming van de commissie-Christiaanse (1 januari 1988) niet irreëel voor. De leden van de fractie van de P.v.d.A. verzoeken de Regering, onder verwijzing naar eerder gestelde vragen, haar standpunt inzake autonomie, regelgeving en bestaande voorschriften overzichtelijker weer te geven. Met betrekking tot genoemde zaken zijn wij van mening dat zowel de Regering als het parlement een grote mate van terughoudendheid past.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
12
Met name in het kader van operaties als decentralisatie en deregulering ontwikkelt de Regering voorstellen om bestaande regels en voorschriften ten aanzien van de lagere overheden terug te dringen, te vereenvoudigen dan wel te harmoniseren. Het is ondoenlijk een overzicht te verstrekken van alle regelgeving die op dit moment ter zake bestaat. Wij zijn het met deze leden eens dat dit het overzicht over het geheel van de financiële verhouding niet bevordert. Anderzijds willen wij benadrukken dat het bijeenbrengen van alle regelgeving met betrekking tot de lagere overheid in een gering aantal wetten en besluiten onvermijdelijk ten koste gaat van overzichtelijkheid zoals die nu bestaat binnen andere beleidsterreinen dan die van de financiële verhouding. Wij streven er echter wel naar de bestuurlijke en financiële regels van meer algemene aard, die betrekking hebben op de lagere overheid, te concentreren in een beperkt aantal wetten. Wat betreft bestaande en voorgestelde wetgeving op het financiële vlak doelen wij met name op de Provinciewet, de gemeentewet, de Financiële-Verhoudingswet en de Wet kapitaaluitgaven publiekrechtelijke lichamen. 0.5. De relatie met overige operaties De P.v.d.A.-fractie gaat in op de samenhang van de voorgestelde herverdeling met een aantal regeringsvoornemens; met name is zij benieuwd naar de aanpassing van het verdeelmechanisme. Dit onderzoek kan pas plaatsvinden, nadat een beslissing is genomen over de fiscaal-juridische aanpassingen die de commissie-Christiaanse voor ogen staat. Wanneer dit onderzoek plaatsgevonden heeft, kunnen we een weloverwogen oordeel geven over de richting waarin het verdelingsmechanisme aangepast moet worden. De leden van de P.v.d.A.-fractie noemen nog de korting die op de algemene uitkering heeft plaatsgevonden in verband met de intensivering van het profijtbeginsel. Wij merken op dat hierop bij de begrotingsbehandeling 1983 in de Eerste en de Tweede Kamer uitvoerig is ingegaan en volstaan ermee hiernaar te verwijzen. Het lijkt ook ons aannemelijk dat extra belastingcapaciteit ongelijk over de gemeenten is verdeeld. Hiernaar zal nog nader onderzoek plaatsvinden. De leden van de P.v.d.A.-fractie gaan er ten onrechte van uit dat noch in de Contourennota noch in het rapport van de commissie-Christiaanse aandacht besteed is aan de maatschappelijke doelmatigheid. Bij de verdere discussie van de voorstellen zullen we veel aandacht besteden aan het doelmatigheidsaspect. De leden van de P.v.d.A.-fractie wijzen erop dat de opeenstapeling van de voorgenomen operaties ontwrichtende gevolgen kan hebben voor het financiële perspectief van de gemeentebesturen; zij wijzen erop dat er voor de gemeentebesturen gedurende een aantal jaren onzekerheid over de algemene uitkering zal bestaan. Wij wijzen er in dit verband op dat de voorgenomen operaties zo nodig gefaseerd zullen worden ingevoerd en dat er, ook zo nodig, overgangsregelingen zullen komen om eventuele pijn te verzachten. Zoals ook aan de leden van de G.P.V.-fractie is meegedeeld zullen de voorstellen van de commissie-Christiaanse voor wat betreft de uitbreiding van het plaatselijk belastinggebied niet op korte termijn ingevoerd worden. De G.P.V.-fractie heeft een aantal vragen gesteld over de besparingen als gevolg van het saneren van specifieke utikeringen. In aanvulling op hetgeen is meegedeeld in de nota naar aanleiding van het eindverslag inzake wetsontwerp 17 737 merken wij op, dat aangezien het Rijk verantwoordelijk is voor de saneringsoperatie, het voor de hand ligt dat de besparingen bij de lagere overheden dan ook door het Rijk worden ingeboekt. Deze verantwoordelijkheid heeft overigens ook betrekking op eventuele tegenvallers, zoals gebleken is bij de Voorjaarsnota. Wat betreft de opmer-
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
13
king dat het Rijk destijds niet in alle gevallen de kosten van invoering van de specifieke uitkeringen heeft vergoed, wijzen wij erop dat dergelijke vergoedingen ook begrepen werden geacht te kunnen worden bestreden uit het algemene volume-accres. De verwijzing naar de sociaal-economische toestand van het land is in zoverre op zijn plaats, dat hierdoor nieuwe impulsen zijn verstrekt aan de saneringsoperatie die ook om redenen als uiteengezet in de memorie van toelichting bij wetsontwerp 17 737, noodzakelijk is.
1. INLEIDING De leden van de fractie van het C.D.A. waarschuwen ervoor dat het Rijk de gemeenten niet eenzijdig de tol moet laten betalen voor de oplossing van de financieel-economische problemen in het algemeen en de situatie van de collectieve sector in het bijzonder. Zij betogen tevens dat de mogelijkheden van de gemeenten om kortingen door middel van hun eigen inkomsten op te vangen vrijwel nihil zijn geworden. Wij erkennen dat de problematiek van de redelijke verdeling van sociaaleconomische problemen over de verschillende bestuursniveaus in relatie staat tot de regels inzake de financiële verhouding. Wij onderschrijven evenwel niet de mening van deze leden dat de gemeenten eenzijdig de tol zouden betalen van de financieel-economische problemen. Wij hebben overigens goede nota genomen van het hier door deze leden naar voren gebrachte. In antwoord op een desbetreffende vraag van de C.D.A.-fractie delen wij mee, zeker niet de mening te delen dat het korten van de fondsen als gevolg van het besparen op indirecte kosten door het saneren van specifieke uitkeringen aan gemeentelijke zijde te vergelijken is met het ontvreemden van sigaren. De vergelijking doortrekkend kan namelijk gesteld worden dat bij sanering van specifieke uitkeringen het Rijk dezelfde sigaren aan de gemeenten blijft presenteren als daarvoor, maar op een voor de gemeenten niet tot extra kosten leidende manier, namelijk via het Gemeentefonds. Het zijn deze besparingen die worden aangewend ten behoeve van de noodzakelijke ombuigingen. In de nota naar aanleiding van het eindverslag inzake wetsontwerp 17 737 wordt hier nader op ingegaan.
2. UITGANGSPUNTEN FINANCIËLE VERHOUDING 2.1. Algemeen De leden van de C.D.A.-fractie waren gelukkig met de nadere verduidelijking over de voorkeursvolgorde bij de bekostiging van de taken en activiteiten van de gemeenten. Deze leden, alsook die van de fracties van de P.v.d.A. en V.V.D., zagen gaarne de toegezegde aanpassing van artikel 2 tegemoet. In de bij deze nota gevoegde nota van wijzigingen is een nadere redactie van artikel 2 opgenomen. Op deze wijze wordt beter tot uitdrukking gebracht dat artikel 2 ook van toepassing is in die gevallen waarin het Rijk van oordeel is dat een beleidsvoornemen geen financiële gevolgen heeft voor de gemeenten. De leden van de P.v.d.A.-fractie stellen de vraag of ook in gevallen waarin niet vaststaat of een beleidsvoornemen leidt tot wijziging van de behoefte aan financiële middelen, de wijziging wordt toegelicht, gemotiveerd en onderbouwd. Het onderscheid tussen concrete en algemene beleidsvoornemens zegt deze leden als zodanig nog niets over de wijziging van de behoefte aan financiële middelen. Wij merken hieromtrent het volgende op. Artikel 2 is van toepassing op alle beleidsvoornemens van het Rijk die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten. Indien vaststaat dat
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
14
een zodanig, concreet, beleidsvoornemen niet leidt tot wijziging van de behoefte aan financiële middelen, dan zal dat in de toelichting moeten worden toegelicht, gemotiveerd en onderbouwd. Betreft het evenwel een algemene beleidsintentie die nog onvoldoende is uitgewerkt, dan is artikel 2 niet dwingend van toepassing. Hier is ook minder reden toe, omdat het dan niet gaat om een uitgewerkt en op directe uitvoering gericht voornemen. De leden van de P.v.d.A.-fractie stellen nadere vragen over onze opmerking dat indien tijdig overleg over de toepassing van het bepaalde in artikel 2 niet plaatsvindt of als Ministers van mening verschillen over de financiële gevolgen van beleidsvoornemens de kwestie zo nodig aan de ministerraad ter beslechting zal worden voorgelegd. Met de woorden «zo nodig» wordt bedoeld dat niet steeds de hier genoemde omstandigheden aanleiding hoeven te zijn de ministerraad erbij te betrekken. Zo zou kunnen blijken uit het alsnog gevoerde overleg dat het voornemen geen materiële wijziging in de behoefte aan middelen van de gemeenten mee zal brengen. In het geval van een meningsverschil over de bekostiging van de taakverzwaring kan de Minister die het aangaat aanleiding zien het betreffende beleidsvoornemen niet verder tot uitvoering te brengen. De woorden «ter beslechting» veronderstellen inderdaad een meningsverschil. Zoals in de memorie van toelichting reeds is gesteld gaat het in artikel 2 om een richtsnoer voor het handelen van het Rijk. Als zodanig rust er geen sanctie op het niet in acht nemen bij het concretiseren van beleidsvoornemens. Het om deze reden aantasten van het beleidsvoornemen via civiele of administratiefrechtelijke procedures achten wij niet wel mogelijk. De leden van de S.G.P.-fractie vroegen of het niet te ver gaat indien de rijksoverheid er zonder meer van uitgaat, dat gemeentelijke en provinciale besturen voor de hun opgedragen of door hen aanvaarde taken in eerste instantie van het profijtbeginsel gebruik moeten maken. Wij menen dat deze leden onze bedoeling misverstaan. Onze voorkeursvolgorde ten aanzien van de bekostigingswijzen van gemeentelijke uitgaven berust op allocatieve overwegingen. Uit de typering van de inkomstenbronnen van de gemeenten, zoals die is gegeven in paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting, vloeit voort dat, uit een oogpunt van een goede allocatie van middelen, een bekostiging van gemeentelijke taken via toepassing van het profijtbeginsel de voorkeur verdient. Wij hebben evenwel nadrukkelijk in de toelichting aangegeven dat naast allocatieve overwegingen er andere redenen kunnen zijn die een keuze voor de toepassing van het profijtbeginsel minder wenselijk maken. Wij delen dan ook niet de vrees van deze leden dat onze voorkeursvolgorde ten onrechte snel zal leiden tot het in wetten en besluiten voorschrijven van bepaalde heffingen. Zo een dergelijk voorschrift wordt gegeven dient dat in de toelichting te worden toegelicht, gemotiveerd en onderbouwd. De G.P.V.-fractie had uit de memorie van antwoord niet de indruk gekregen dat artikel 2 in de praktijk van veel betekenis zal zijn. Zij vroeg zich af wat de waarde van toepassing van artikel 2 was. Wij delen de indruk van deze leden niet. Wij achten het van grote waarde dat het voorgestelde artikel 2 beoogt duidelijkheid te scheppen in de financiële gevolgen van beleidsvoornemens van het Rijk die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten en de rijksoverheid dwingt zich af te vragen hoe deze gevolgen kunnen worden bekostigd. 2.2. Eigen gemeentelijke inkomsten De leden van de D'66-fractie gaan in op de perceptiekosten van de hondenbelasting en de drank- en horecabelasting. Met name is hun onduidelijk waardoor de aanzienlijke verschillen in perceptiekosten tussen de drie gemeente-groottegroepen veroorzaakt worden.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
15
Met betrekking tot de hondenbelasting merken wij op dat de intensiteit van de controle sterk bepalend is voor de hoogte van de perceptiekosten. Feit is dat het aantal honden in een kleine gemeente gemakkelijker te traceren is dan in een grote gemeente. Ook bij de drank- en horecabelasting is de wijze van controle bepalend voor de hoogte van de perceptiekosten. Op 29 juni 1983 heeft Staatssecretaris Van Zeil van Economische Zaken in een mondeling overleg met de vaste Commissie voor het Midden- en Kleinbedrijf meegedeeld dat een eventuele afschaffing van de drank- en horecabelasting in discussie is. Aan de Raad voor de Gemeentefinanciën is inmiddels over dit per 1 januari 1984 te realiseren voornemen advies gevraagd. Wij hebben kennis genomen van de opmerking van de leden van het C.D.A. dat zij zich op dit moment verder van commentaar onthielden op de voorstellen van de commissie-Christiaanse, nu in dit stadium nog een regeringsstandpunt over het rapport ontbreekt. 2.3. Algemene uitkering De leden van de C.D.A.-fractie stelden niets begrepen te hebben van de opmerking dat het IOO geen rekening behoefde te houden met bij voorbeeld het algemeen takenpakket van de gemeenten. Wij menen dat deze leden onze stellingname niet juist samenvatten. Wij hebben betoogd dat waar het gaat om de totale uitgaven, die thans uit de algemene uitkering worden bekostigd, het niet noodzakelijk is bij een onderzoek naar een verbetering van de verdeling van de algemene uitkering rekening te houden met de essentiële gemeentetaken en de wijze waarop die taken bekostigd zijn. Wat betreft de herverdeling tussen grote en kleine gemeenten merken wij op dat deze is afgeleid van de geconstateerde feitelijke verschillen tussen het aandeel in de netto-uitgaven 1977 en het aandeel in de algemene uitkering 1977. De door ons gekozen herverdelingsmutaties wijken om verschillende redenen af van de feitelijk geconstateerde verschillen (zie blz. 65 van de memorie van toelichting). Wij menen hiermee recht te hebben gedaan aan de verschillen tussen groepen van gemeenten die niet zonder meer in het gebruikte cijfermateriaal tot uiting kwamen.
6. IOO-ONDERZOEK De leden van de P.v.d.A.-fractie noemden de reactie van de Regering op de op het onderzoek geleverde kritiek van de zijde van de gemeente Diepenveen onbevredigend. Daarbij wezen deze leden met name op de nadere stellingname ter zake van de gemeente Diepenveen. De leden van de fractie van het C.D.A. merken op niet overtuigd te zijn van de geldigheid van toegepaste onderzoekstechnieken, bij voorbeeld ten aanzien van de steekproef, de correlatie tussen verschillende variabelen en de gehanteerde regressiemethoden. Zij onderschreven de mening van de Regering dat de onderzoeksresultaten bestuurlijk gewogen en op hun realiteitswaarde getoetst moeten worden. Zij hadden er echter geen behoefte aan nader in te gaan op de onderzoekstechniek en de gevonden resultaten. Ten aanzien van de door de voorgaande leden genoemde kritiek van de zijde van de gemeente Diepenveen willen wij allereerst - in algemene zin wijzen op een tweetal artikelen, in het augustus/septembernummer resp. het aanstaande oktobernummer van de B & G, van drs. W. M. C. van Zaaien c.s. respectievelijk drs. N. C. M. van Niekerk c.s., waarvan we de inhoud aan de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken hebben doen toekomen. Hierin wordt ingegaan op de kritiek van de gemeente Diepenveen,
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
ie
waarbij deze kritiek in overwegende mate en op ons inziens overtuigende wijze wordt weersproken. Op een aantal punten van kritiek willen wij nog nader ingaan. Wat de steekproef betreft merken we op dat de kritiek van de gemeente Diepenveen zich vooral richt op het feit dat in de steekproef relatief weinig kleine en relatief veel grote gemeenten voorkomen. We wijzen erop dat voor het doel van het onderzoek - het schatten van de mate waarin gemeentelijke kenmerken samenhangen met de uitgavenstructuur van gemeenten - het geen noodzakelijke voorwaarde is dat de steekproef a-select is, dat wil zeggen een steekproef waarbij van de gemeenten in de verschillende groottegroepen steeds een zelfde deel in de steekproef is opgenomen. Veeleer is het voor een onderzoek als het hierbedoelde van belang dat van de gemeenten in de verschillende groottegroepen gemeenten met verschillende kenmerken in voldoende mate aanwezig zijn - bij voorbeeld gemeenten met een groot en een klein oppervlak, met een uitgestrekte en een compacte bebouwing, met een sterke en een zwakke sociale structuur, enzovoort. Hoewel het kan zijn dat de steekproef dan niet a-select is (in die zin dat bij voorbeeld kleine gemeenten ondervertegenwoordigd zijn), is de steekproef toch voldoende pluriform opgebouwd om de invloed van verschillende kenmerken op de uitgavenstructuur te onderzoeken. Voorts willen we de indruk wegnemen - z o deze zou bestaan dat een ondervertegenwoordiging van kleine gemeenten ertoe zou leiden dat de kleine gemeenten als groep nadeel zou ondervinden ten opzichte van de grote gemeenten. Het is vanbelang erop te wijzen dat de herverdeling tussen groottegroepen enkel en alleen wordt bepaald door de door ons gekozen herverdeelmutaties tussen groepen. We willen nu ingaan op de correlatie tussen variabelen die elkaar, in de bewoordingen van zowel het C.D.A. als de gemeente Diepenveen, te zeer in een bepaalde richting versterken of verzwakken. De opmerking van de gemeente Diepenveen ( B & G, mei 1983, blz. 126) dat van de potentiële verdeelmaatstaven «er een groot aantal is dat onderling hoog tot zeer hoog correleert» behoeft ons inziens nuancering. Deze onderlinge samenhang blijkt volgens het IOO-rapport ( blz. 120) vooral op te treden tussen het aantal inwoners en de verschillende bebouwingsmaatstaven, waarvan er drie in het voorgestelde verdeelstelsel zijn opgenomen. Voor de samenhang tussen het aantal inwoners en de bebouwingsmaatstaven is gecorrigeerd door het bedrag per inwoner vooraf vast te leggen opgrond van overwegingen buiten het regressiemodel. Voor de onderlinge samenhang tussen enerzijds het aantal woningen en anderzijds de oppervlakte bebouwd en de gemiddelde hoogte van de bebouwde kom is gecorrigeerd door het bedrag per woning te laten oplopen met het aantal woningen. Daarnaast kan erop worden gewezen dat het onderlinge verband tussen enerzijds de gemiddelde hoogte kom en anderzijds het aantal woningen en de bebouwde oppervlakte niet sterk te noemen is. Hierin komt tot uitdrukking dat de gemiddelde hoogte kom en de bebouwde oppervlakte elkaar niet zozeer versterken als wel aanvullen. Op dit laatste zal bij het onderdeel 7.7 van deze nota nader worden ingegaan. De kritiek op de in het IOO-onderzoek toegepaste multiple lineaire regressiemethode is onder andere ingegeven door de vraag of dit model wel geschikt is om een niet-lineair verband tussen uitgaven en kenmerken te meten. Daarbij wordt met name gedacht aan het U-vormige verband tussen uitgaven en gemeentegrootte, waarbij kleinere en grotere gemeenten relatief hoge uitgaven kennen en gemeenten in de middengroep relatief lage. In dit verband kan worden opgemerkt dat sommige onderdelen van het verdeelstelsel leiden tot een relatief hoge uitkering voor kleinere gemeenten (bij voorbeeld het vaste bedrag per gemeente). Daarnaast bestaan er maatstaven die juist voor grotere gemeenten gunstig doorwerken, zoals de met het aantal woningen gewogen hoogte kom en de verfijning sociale structuur. Voorts wordt bij de maatstaf woningen, die volgens het IOOrapport 60 a 70% van de algemene uitkering zou moeten verdelen, door middel van een schijven- dan wel schaalbedragenstelsel tot uitdrukking gebracht dat er een niet-lineaire relatie bestaat tussen de uitgaven per woning en het aantal woningen.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
17
De leden van de P.v.d.A.-fractie hebben gevraagd meer concreet aan te geven op grond van welke overwegingen geen directere aansluiting is gezocht bij de definitie van de bebouwde kom zoals bij voorbeeld bedoeld in de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet Agrarisch Grondverkeer. Wat betreft de Wet op de Ruimtelijke Ordening kunnen wij meedelen dat deze geen definitie kent van het begrip bebouwde kom. Wel beschikken wij over informatie dat, voor zover bij de hantering van deze wet in de praktijk het begrip bebouwde kom een rol speelt, de inhoud van dit begrip niet eenduidig vaststaat. Evenmin als de Wet op de Ruimtelijke Ordening kent de Wet Agrarisch Grondverkeer een definitie van het begrip bebouwde kom. Wel kent deze wet de mogelijkheid dat het gemeentebestuur een gebied aanwijst waarvoor bepalingen uit de Wet Agrarisch Grondverkeer niet van toepassing zijn, welke aanwijzing na provinciaal advies gebonden is aan goedkeuring door de Kroon. Het is van belang op te merken dat voor de vaststelling van deze gebiedsdelen, waar veelal de bebouwing van een gemeente gelegen zal zijn, geen objectieve criteria worden gegeven. Samenvattend constateren we dat noch de Wet op de Ruimtelijke Ordening noch de Wet Agrarisch Grondverkeer een definitie bevat van het begrip bebouwde kom en dat, voor zover bij de toepassing van deze beide wetten het begrip bebouwde kom een rol speelt, dit geen mogelijkheden biedt voor de vaststelling van de bebouwde kom ten behoeve van de Financiële-Verhoudingswet. Er wordt namelijk niet voldaan aan één van de aan de verdeelmaatstaven te stellen criteria genoemd in het «verdeelmaatstavenadvies» van de Raad voor de Gemeentefinanciën van 1975, namelijk het criterium dat een verdeelmaatstaf op objectieve wijze moet zijn vast te stellen. De G.P.V.-fractie heeft stilgestaan bij het feit dat in het IOO-onderzoek is uitgegaan van 1977 als basisjaar. Met name vroeg deze fractie zich af waarom sinds dat jaar opgetreden structuurveranderingen in de gemeentelijke uitgaven in de verschillende gemeenten op min of meer gelijke wijze zouden zijn opgetreden. In antwoord op deze vraag merken we het volgende op. Hoewel niet veel gegevens bekend zijn over de mate waarin afzonderlijke gemeenten de gevolgen ondervinden van de sinds 1977 opgetreden veranderingen in de economische ontwikkeling, lijkt niettemin de indruk gerechtvaardigd dat de verhouding tussen de verschillende groottegroepen wat betreft de gemeentelijke uitgaven geen al te grote wijzigingen heeft ondervonden. Uit de volgende tabel blijkt namelijk dat de verschuivingen die zich tussen verschillende groottegroepen hebben voorgedaan met betrekking tot het aandeel in de totale uitgaven, min of meer in overeenstemming zijn met de ontwikkelingen in het aantal gemeenten per groottegroep. Grootteklasse naar aantal inwoners (x 1000)
Uitgaven van de gemeenten (begrotir ig) ir i procenten van totaal 1978'
05 5 - 10 1 0 - 20 2 0 - 50 50-100 100-400 400 en meer Totaal 1
4,5 9,2 13,0 18,5 13,1 15,1 26,7 100
1982 3,8 8,8 13,8 19,9 13,5 16,5 23,7 100
De hier gepresenteerde cijferopstelling kan op basis van de statistiek der gemeentefinancièn voor het eerst voor 1978 gegeven worden. Er zij benadrukt dat het hier om begrotingscijfers gaat.
Aantal gemeenten op 1 januari
1978'
1982
276 234 169 111 26 14 3
215 208 185 121 28 14 3
833
774
Bron: CBS, Statistiek der gemeentefinanciën; begrotingen, 1978 resp. 1982.
Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
18
7.2. Oppervlakte land en binnenwater De leden van de P.v.d.A.-fractie zijn ten aanzien van onze beantwoording in de memorie van antwoord op hun vragen over de problematiek van de meerkernigheid niet geheel tevreden. Zij zijn ongerust over de voortgang van het zogenaamde WUW-project waarnaar wij hebben verwezen. Wij geven toe dat de voortgang van dat project is vertraagd door meningsverschillen met de provinciale besturen over de aanwending van middelen die op grond van de WUW alsnog over de jaren 1979 tot en met 1981 aan de provincies moeten worden uitgekeerd. Wij verwachten hierover op korte termijn zodanige overeenstemming te bereiken dat het mogelijk wordt, met volle medewerking van alle betrokkenen, dit mede in antwoord op een desbetreffende vraag van de G.P.V.-fractie, met voortvarendheid aan het project verder te werken. Ook als zou blijken dat het jaar 1985 niet meer haalbaar zou zijn als eerste jaar voor een nieuwe bekostigingswijze voor de wegen (namelijk via de algemene uitkeringen), dan nog menen wij de problematiek van de meerkernigheid niet anders dan in dat kader te kunnen en moeten bezien. Ten aanzien van de vragen van de leden van de P.v.d.A.-fractie over de ondergrondse bebouwing en de overgangsregeling verwijzen wij naar paragraaf 7.4 respectievelijk 0.4. 7.3. Oppervlakte buitenwater De leden van de fractie van het C.D.A. vragen zich af wat er tegen zou zijn de huidige regeling voor het buitenwater tijdelijk te handhaven. Rekening houdend met het feit dat de ministerraad op 14 juli heeft ingestemd met een voorstel de Waddenzee gemeentelijk in te delen en er van uitgaand dat deze indeling per 1 januari 1985 van kracht zal worden is tijdelijke handhaving van de huidige regeling voor deze gemeenten, mede gelet op de gunstige werking van de overgangsbepalingen, niet noodzakelijk en wenselijk. Voor wat betreft de overige, niet aan de Waddenzee gelegen, gemeenten met buitenwater leert een analyse van het cijfermateriaal uit bijlage 6 bij de memorie van antwoord dat ook deze gemeenten in totaliteit er structureel f2 min. op vooruitgaan als wordt uitgegaan van het feitelijk aantal hectares gemeentelijk ingedeeld buitenwater en het voorgestelde bedrag van f6,25 per hectare. Daarbij is dan uitgegaan van de situatie vóór gemeentelijke indeling van de Noordzee. Nogmaals willen wij erop wijzen dat door uit te gaan van de werkelijke oppervlakten beter kan worden aangesloten bij de werkelijke met het buitenwater samenhangende kosten. Voortzetting van het werken met fictieve oppervlakten is dan ook niet langer gewenst. De nadelige verschillen die voor een aantal gemeenten door onze voorstellen optreden achten wij in tegenstelling tot de leden van de fractie van het C.D.A. ook voor individuele gemeenten van marginale betekenis (maximaal nog geen 0,02% van de algemene uitkering van de gemeenten met buitenwater). De leden van de fractie van het C.D.A. memoreren de positie van de recreatiegemeenten. Opgemerkt wordt dat het door ons genoemde onderzoek van de Raad voor de Gemeentefinanciën niet erg recent is. We hebben niet de indruk dat de financiële positie van de recreatiegemeenten relatief zodanig is verslechterd dat daarvoor binnen de verdeelsystematiek van de algemene uitkering nadere voorzieningen getroffen dienen te worden. Overigens zou de uitkeringsmaatstaf buitenwater daarvoor ook geen geschikte maatstaf zijn. Niet alle gemeenten met buitenwater vervullen recreatieve functies. Ook komen lang niet alle recreatiegemeenten voor het uitkeringsonderdeel buitenwater in aanmerking.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
19
7.4. Grondoppervlakte bebouwd De leden van de fractie van het C.D.A. hebben te kennen gegeven dat zij niet zo gelukkig zijn met wat zij aanduiden als de 15%-fout-marge waarbinnen geen bezwaar mogelijk is tegen de hantering van de 200-meterregel bij de vaststelling van de omtrek van de bebouwde kom. Hoewel, zoals deze leden opmerkten, invoering van een andere grens op zich zelf moeilijk lijkt, vroegen zij zich af of een lagere grens van bij voorbeeld 5% niet een redelijker drempelwaarde zou zijn. Met betrekking tot deze vraag merken we het volgende op. De voorgestelde drempelwaarde is ingegeven door de nauwkeurigheidsgraad van de metingen met behulp van de verticale luchtfotografie. Bij deze metingen wordt uitgegaan van luchtfoto's met een schaal van 1 op 18 000. Dit houdt in dat 1 millimeter op een foto overeenkomt met 18 meter in werkelijkheid. Afwijkingen rond de 200 meter van plus en min 15 meter (plus en min 7,5%) vallen op de luchtfoto's dus binnen de marge van plus en min 1 millimeter. Het terugbrengen van deze marge, ingevolge de suggestie van de leden van de fractie van het C.D.A., tot plus en min 2,5% zou betekenen dat deze marge op de luchtfoto's komt te liggen op plus of min een kwart millimeter. Wij zijn van mening dat een marge, zoals door de C.D.A.-leden gesuggereerd, eisen stelt die, bij de gehanteerde schaal van 1 op 18000, welk erg hoog zijn in vergelijking met de mate van gedetailleerdheid van de luchtfoto's. Tegen deze achtergrond zien wij geen aanleiding wijziging aan te brengen in de door ons voorgestelde marge van plus en min 7,5%, die - wij stellen dit nadrukkelijk - zowel naar boven als naar beneden geldt. Met andere woorden, bij een groot aantal metingen vallen de meetfouten voor een deel tegen elkaar weg. De leden van de P.v.d.A.-fractie hebben, in paragraaf 7.2 van het eindverslag, als hun mening naar voren gebracht dat voor gemeenten met veel ondergrondse bouwwerken, waarbij zij dachten aan de gemeente Den Helder, een nadere regeling zou behoren te worden getroffen. Ondergrondse bebouwing moest buiten beschouwing blijven omdat het met behulp van de toegepaste verticale luchtfotografie niet mogelijk is ondergrondse bebouwing op te sporen. Hoewel dit op zich een bezwaar kan zijn, hebben wij niet de indruk dat hierdoor van de ondergrondse bebouwing in het algemeen grote afwijkingen ontstaan. Wanneer er niettemin in een enkel geval een meer dan marginale afwijking ontstaat, ten voordele of ten nadele van een gemeente, dienen deze neveneffecten te worden bezien tegen de achtergrond van een stelsel waarin geprobeerd wordt met behulp van een beperkt aantal algemeen werkende, objectieve maatstaven tot een in algemene zin zo rechtvaardig mogelijk verdeelstelsel te komen. Hoewel dit in incidentele gevallen kan leiden tot situaties die op het eerste gezicht niet helemaal billijk lijken, kan dit niet altijd worden voorkomen. Althans niet zonder het gevaar te lopen dat een betrekkelijk eenvoudig verdeelstelstel door allerlei nuanceringen, toegesneden op de specifieke problematiek van een beperkt aantal gemeenten, verandert in een onoverzichtelijk geheel. Hiermee menen wij ook een antwoord te hebben gegeven op de door de leden van de V.V.D.-fractie aangesneden problematiek dat gemeenten met een uitzonderlijk groot open terrein binnen de bebouwde kom nadeel ondervinden van een relatief lage hoogte kom. Meer in het bijzonder doet zich bij deze problematiek de moeilijkheid voor dat er geen objectieve criteria beschikbaar zijn om een gemeente met een «uitzonderlijk» groot open terrein binnen de bebouwde kom af te zonderen van de vele gemeenten met een «gewoon» open terrein binnen de bebouwde kom (sportvelden, parken, plassen en dergelijke). Daarnaast hebben we de stellige indruk dat het hier om een zeer beperkt aantal gemeenten gaat. Hierdoor komt de vraag op of het wenselijk is voor een zo beperkt aantal gemeenten een uitzondering te maken. Wij beantwoorden deze vraag ontkennend.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
20
7.5. Bedrag per inwoner De leden van het C.D.A. vroegen zich af of bij de jaarlijkse overheveling van specifieke uitkeringen naar de algemene uitkering uit het Gemeentefonds het bedrag per inwoner extra zal worden bezien. In antwoord op deze vraag merken wij op dat bij iedere overheveling van specifieke uitkeringen wordt en zal worden bezien tot welke wijzigingen deze overheveling aanleiding geeft. Daarvoor komen in beginsel alle algemene verdeelmaatsta»en en verfijningen in aanmerking, alsook een verhoging van het uitkeringspercentage. Het is dan ook op voorhand niet aan te geven welke verdeelmaatstaven vergeleken met de voorgestelde gewichtsverdeling bij overheveling van specifieke uitkeringen een groter gewicht zullen krijgen in de verdeling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. 7.6. Bedrag per woning De leden van de P.v.d.A. hebben er met enige voldoening kennis van genomen dat met ingang van 1985 het aantal wooneenheden een rol zou kunnen gaan spelen in het verdeelstelsel. Wel vroegen zij zich af waardoor het niet mogelijk is reeds in 1984 met het aantal wooneenheden rekening te houden, bij voorbeeld door tijdelijk gebruik te maken van een gemeentelijke opgave ter zake. De leden van het C.D.A. en van de V.V.D. hebben vragen van dezelfde strekking gesteld. De C.D.A.-leden hechten eraan reeds bij de start van het nieuwe verdeelstelsel rekening te houden met het aantal wooneenheden, omdat hierdoor enkele herverdelingsproblemen bij de start kunnen worden weggenomen. Ook zouden zich dan later geen herverdeelmutaties voordoen omdat de betreffende stelselwijziging niet meer nodig zou zijn. De leden van de V.V.D. deden voorts de suggestie van een compensatie voor één jaar. In antwoord op deze vragen merken wij op dat wij er niet van overtuigd zijn dat de gemeentelijke opgaven in voldoende mate zijn gebaseerd op een voor elke gemeente vergelijkbare toepassing van de wooneenhedendefinitie. Deze reserves worden bevestigd door de eerste gemeentelijke opgaven die het CBS in het kader van de in juli jl. gestarte wooneenhedenenquête heeft ontvangen. Onder andere bestaat de indruk dat het door de gemeenten gemaakte onderscheid tussen woningen en wooneenheden per gemeente aanzienlijk kan verschillen. Het is geenszins zeker dat de gemeentelijke opgaven van de aantallen wooneenheden tijdig (vóór 1984) en voor alle gemeenten beschikbaar zullen zijn. Daarnaast bestaat er onvoldoende inzicht in de betrouwbaarheid van deze gegevens. Deze overwegingen vormen een zwaarwegend argument om ervan af te zien reeds met ingang van 1984 het aantal wooneenheden in het verdeelstelsel op te nemen uitsluitend op basis van niet-gecontroleerde gemeentelijke opgaven. Aldus zou niet zijn voldaan aan de belangrijke aan verdeelmaatstaven te stellen criteria van objectieve meetbaarheid en uniforme vaststelling van gegevens. We willen er nogmaals op wijzen, zoals ook in paragraaf 7.3.2 van de memorie van toelichting is aangegeven, dat introductie van het aantal wooneenheden gepaard zal gaan met een herziening van de bedragen per woning en, indien nodig, van de opbouw van het schijvenstelsel en de groepen. Deze herziening zal leiden tot verschuivingen in de algemene uitkering welke op voorhand niet goed kunnen worden aangegeven. Het is dan ook, behoudens in enkele gevallen, niet goed aan te geven in hoeverre introductie van het aantal wooneenheden een oplossing vormt voor de herverdeelproblematiek, die invoering van het voorgestelde verdeelstelsel voor een aantal gemeenten met zich brengt. Om deze reden is het evenmin goed aan te geven welke gemeenten een tijdelijke compensatie zouden moeten krijgen vanwege het eerst in 1985 invoeren van het aantal wooneenheden, en in welke mate.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
21
De leden van de P.v.d.A. waren niet overtuigd door de argumenten om woonschepen alsmede binnenschepen buiten het verdeelstelsel te houden. Met name vroegen zij zich af waarom geen gebruik kan worden gemaakt van gemeentelijke opgaven ter zake. De leden van het C.D.A. waren van mening dat in het begrip wooneenheden ook de woonschepen en eventueel de binnenschepen zullen moeten worden meegeteld. Ook de leden van de V.V.D. wensten in het verdeelstelsel rekening te houden met de woonschepen. Zij vroegen de Regering waarom zij ten aanzien van de woonschepen niet zou kunnen vertrouwen op de luchtfotografie. Met betrekking tot het registreren van het aantal woonschepen en eventueel het aantal binnenschepen merken wij het volgende op. Bij de registratie van de aantallen woningen en wooneenheden dienen gemeenten zich te baseren op nauwkeurige definities van de begrippen woning en wooneenheid. Voor een eventuele registratie van het aantal woonschepen is een dergelijke definitie echter niet beschikbaar. Het is dan ook te verwachten dat bij een eventuele registratie van woonschepen (en binnenschepen) de afbakeningsproblemen, die ten aanzien van de wooneenhedenregistratie zijn gesignaleerd, zich in versterkte mate zullen voordoen. Wij zullen bezien in hoeverre het mogelijk is gebruik te maken van de registratie van woonschepen op basis van de Woonschepenwet. Het eventueel rekening houden met het aantal woonschepen kan dan worden bezien in samenhang met het honoreren van het aantal wooneenheden. In dit verband merken we op dat het met behulp van verticale luchtfotografie niet mogelijk is woonschepen te registreren. Zoals het met behulp van verticale luchtfotografie niet mogelijk is te onderscheiden tussen woon- en niet-woonbebouwing, zo is het evenmin mogelijk te onderscheiden naar schepen die wel en schepen die niet als woning moeten worden aangemerkt. De G.P.V.-fractie heeft gevraagd of er van mag worden uitgegaan dat met ingang van 1985 rekening zal worden gehouden met het aantal wooneenheden per gemeente. En zo ja, wanneer de beslissing over de hiermee samenhangende aanpassing van het verdeelstelsel kan worden voorzien. Wij merken hierover het volgende op. In juli van dit jaar heeft het CBS een vragenlijst laten uitgaan naar alle gemeenten in Nederland ten behoeve van de wooneenhedenregistratie. Het is op dit moment niet precies aan te geven wanneer de resultaten van deze enquête door het CBS zullen worden gepubliceerd. Niettemin menen wij erop te mogen vertrouwen dat in de eerste helft van 1984 gegevens beschikbaar zullen komen die ons in staat stellen althans een indicatie te geven van de veranderingen die het verwerken van de aantallen wooneenheden met zich brengt voor het verdeelstelsel. Wij zullen, voor zover dat in ons vermogen ligt, alles in het werk stellen de Kamer alsmede de gemeenten zo tijdig mogelijk te informeren over de gevolgen voor de algemene uitkering. De leden van de S.G.P.-fractie hadden er met instemming kennis van genomen dat in 1985 rekening zal worden gehouden met het aantal wooneenheden. Zij suggereerden daarbij om, ter voorkoming van herverdeelmutaties één jaar na inwerkingtreding, het nieuwe verdeelstelsel eerst in 1985 in werking te laten treden. Ook wezen zij daarbij op de incorperering van de Wet Uitkering Wegen en een aantal andere posten. Met betrekking tot eventueel latere inwerkingtreding van het nieuwe verdeelstelsel, verwijzen we naar hetgeen hierover reeds eerder in deze nota is opgemerkt. De groepsindeling voor de vier grootste gemeenten heeft de aandacht van bijna alle aan het woord zijnde fracties gehad.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
22
Wij hebben nota genomen van de door enkele fracties naar voren gebrachte wens om een vezoek te honoreren van de gemeente Rotterdam om in een aparte woninggroep te worden opgenomen. Wij zijn van mening dat over de consequenties van een dergelijke stap niet te licht moet worden gedacht. Naarmate er meer gemeenten zijn die in een algemeen verdeelstelsel een aparte plaats innemen, neemt het gevaar toe dat subjectieve ingrepen, gericht op één gemeente, afbreuk zullen doen aan het objectieve karakter van het verdeelstelsel. Ten einde hiervoor te waken zal slechts op basis van zeer sterke argumenten aan een gemeente een aparte positie moeten worden verleend. De voorstanders van een aparte groepsindeling voor de vier grootste gemeenten hebben onder andere naar voren gebracht dat door een dergelijke groepsindeling decentralisatie van rijkstaken en sanering van specifieke uitkeringen wordt vergemakkelijkt. Wij sluiten niet uit dat de decentralisatie van rijkstaken voorts gepaard zal kunnen gaan met de introductie van nieuwe verfijningen. Dan kan een groepsindeling nodig zijn die afwijkt van de voorgestelde indeling in woongroepen. Wij zien dan ook niet in dat de door ons voorgestelde groepsindeling de beleidsvrijheid van de vier grote gemeenten in de weg zou staan. Door enkele leden is de vraag gesteld of het in één groep onderbrengen van de gemeenten Utrecht, Rotterdam en 's-Gravenhage geen miskenning inhoudt van de schaaleffecten die zich bij deze gemeenten in verschillende mate zouden voordoen. Naar aanleiding van deze vraag merken wij op dat, gerekend naar de hoogte van de algemene uitkering, zich tussen de drie gemeenten in groep B weliswaar verschillen voordoen, maar dat deze verschillen aanzienlijk geringer zijn dan het verschil tussen groep B en groep C. Het argument om vanwege de aparte positie of de schaaleffecten de gemeente Amsterdam in een aparte groep onder te brengen (zie verderop in deze paragraaf), heeft dan ook een aanzienlijk geringere geldigheid ten aanzien van de gemeenten die in het wetsvoorstel deel uitmaken van groep B. Het voorgaande overziend achten wij onvoldoende termen aanwezig voor de gemeenten tussen 84000 en 275 000 woningen een andere groepsindeling voor te stellen. Dit klemt te meer nu twee van de drie gemeenten uit deze groep een andere groepsindeling voorstaan. De leden van de S.G.P. hebben bezwaren geuit tegen het als afzonderlijke groep opnemen van de gemeente Amsterdam. Wij merken op dat - zoals ook reeds in de memorie van antwoord is vermeld - de groepsindeling voor de gemeente Amsterdam vooral is ingegeven door het feit dat de algemene uitkering van Amsterdam zowel absoluut als relatief een aparte positie inneemt, ook ten opzichte van bij voorbeeld Rotterdam en 's-Gravenhage. Ter illustratie kan worden vermeld dat Amsterdam een hogere algemene uitkering ontvangt dan Rotterdam en 's-Gravenhage samen. Enkele recente onderzoeken, zoals het z.g. vierstedenonderzoek, het IOO-onderzoek en het artikel-12-onderzoek voor Amsterdam, hebben niet tot het inzicht geleid dat deze verhouding veranderd zou moeten worden. De G.P.V.Tractie heeft erop gewezen dat de gemeente Rotterdam als gevolg van een gemeentelijke herindeling, in samenhang met het proces van stadsvernieuwing, binnen afzienbare tijd de grens van 275000 woningen zou kunnen overschrijden. Deze fractie vroeg zich af of het geen aanbeveling verdient de grens van 275 000 woningen hoger te stellen. We merken hierover op dat het thans zeer moeilijk te voorzien is of en zo ja, wanneer de gemeente Rotterdam meer dan 275 000 woningen zal hebben. De bedoelde gemeentelijke herindeling, waarvoor een wetsontwerp bij de Tweede Kamer is ingediend, zal voor de gemeente Rotterdam in eerste instantie slechts tot een beperkte toename leiden van het aantal woningen, van ongeveer 252 000 thans tot ongeveer 256 000 na herindeling.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
23
Daarnaast is het geenszins zeker dat stadsvernieuwing per saldo altijd leidt tot een grotere woningvoorraad. Bovendien laat het zich aanzien dat nieuwbouw van woningen in de toekomst geringer van omvang zal zijn dan in het verleden het geval is geweest. Wij zien onder deze omstandigheden dan ook geen aanleiding thans de grens van 275000 woningen te verhogen. Overigens zullen wij de door deze fractie gemaakte opmerkingen betrekken bij de herziening van de grenzen in verband met de introductie van het aantal wooneenheden. De G.P.V.-fractie heeft de suggestie geopperd het bedrag per woning voor groep C hoger te stellen, ten einde te bevorderen dat voor de gemeente Amsterdam de artikel-12-status niet meer van toepassing zal zijn. Naar aanleiding van deze vraag kan erop worden gewezen dat de aanvullende steun voor de gemeente Amsterdam uitsluitend het karakter heeft van een saneringsbijdrage, ter amortisatie van oude tekorten. Deze bijdrage heeft derhalve geen permanent karakter. Er is dan ook geen aanleiding voor structurele voorzieningen via verhoging van het bedrag per woning. De leden van het C.D.A. en van de S.G.P. hebben gewezen op het voorstel van de VNG om voor gemeenten met minder dan 100 000 inwoners het bedrag per inwoner te verhogen, zulks in verband met de negatieve herverdeelmutaties binnen deze groep gemeenten. Wij wijzen genoemd voorstel om verschillende redenen van de hand. Wij achten het voorstel niet doelmatig waar het gaat om vermindering van het nadeel dat gemeenten van invoering van het nieuwe stelsel ondervinden. Immers, ook gemeenten die van invoering van het nieuwe stelsel voordeel ondervinden, profiteren van een verhoging van het bedrag per inwoner. Een andere reden om genoemd voorstel niet over te nemen is dat over- of onderschrijding van de grens van 100 000 inwoners tot een aanzienlijke inkomenswijziging zou leiden. Het voorkomen van dergelijke drempeleffecten is onder het huidige verdeelstelsel als een belangrijk bezwaar naar voren gekomen. Weliswaar kan worden gesteld dat thans, net als bij de invoering van het huidige verdeelstelsel, niet direct te voorzien is dat bepaalde gemeenten met een dergelijk drempeleffect te maken zullen krijgen. Niettemin moet er rekening mee gehouden worden dat, zoals de praktijk van het thans bestaande schaalbedragenstelsel heeft uitgewezen, zich in de toekomst dergelijke drempeleffecten zullen voordoen. Een garantiebepaling zou dan nodig zijn om deze nadelen te vermijden. Zoals eerder in deze nota betoogd, is het gewenst garantiebepalingen zo veel mogelijk te vermijden, ten einde te voorkomen dat aan de inzichtelijkheid van het verdeelstelsel afbreuk wordt gedaan. Bovendien zou een garantiebepaling de dynamiek van het stelsel geweld aandoen. De leden van de R.P.F.-fractie achten de conclusie dat het aantal huishoudens meer invloed heeft op de kosten van een gemeente dan het aantal inwoners onvoldoende onderbouwd. Daarbij namen zij in aanmerking dat een relatief klein aantal huishoudens wijst op relatief grote huishoudens, wat weer wijst op een relatief groot percentage jeugd, met de daarbij behorende kosten voor de gemeente. Inantwoordop dezevraag merken we op dat uit verschillende onderzoeken ter zake geen aanwijzingen zijn voortgekomen dat de leeftijdsopbouw van de bevolking een significante invloed zou hebben op gemeentelijke uitgaven voor zover deze uit de algemene middelen worden bekostigd. Voor deze onderzoeken zij verwezen naar de bladzijden 110 en 111 van het IOO-rapport. Overigens hoeft een hogere gemiddelde woningbezetting niet altijd een groter percentage jeugd te betekenen. Veel gemeenten met bejaardenwoningen e.d. kennen een hoge gemiddelde woningbezetting. De G.P.V.-fractie heeft gevraagd welke maatregelen de Regering voor ogen staan ter voorkoming van wat zij noemt de negatieve gevolgen voor de stadsvernieuwing van de verminderde betekenis van het bedrag per inwoner.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
24
Wij merken op dat wij er nietzonder meer van uitgaan dat het voorgestelde verdeelstelsel negatieve gevolgen heeft voor de stadsvernieuwing. Tegenover een verminderde betekenis van het aantal inwoners staat immers een grotere betekenis van het aantal woningen. Het is op zich mogelijk dat - zoals ook door de G.P.V.-fractie opgemerkt - het aantal woningen per hectare toeneemt, bij voorbeeld doordat incourante bedrijfspanden worden vervangen door woningblokken. Naarmate deze toename van de woningdichtheid zich voordoet, ontvangt een gemeente een hogere algemene uitkering uit hoofde van het bedrag per woning. De G.P.V.-fractie wees erop dat de uitkeringen uit het Gemeentefonds Gemeentefond niet alleen beïnvloed kunnen worden door daling van het aantal gemeenten, maar ook door stijging Zij informeerde welke consequenties de vorming van de nieuwe gemeenten Almere en Zeewolde zal hebben. Wij merken hieromtrent op dat de instelling van de twee genoemde gemeenten beperkte gevolgen heeft voor het Gemeentefonds. De rechtsvoorganger van deze twee toekomstige gemeenten - het Openbaar Lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders (ZIJP) - ontvangt nu reeds een algemene uitkering uit het Gemeentefonds, die op vrijwel dezelfde voet is bepaald als voor de gemeenten. Slechts twee onderdelen van de algemene uitkering van de ZIJP worden afwijkend behandeld: het aantal hectaren dat voor de berekening van de oppervlakte-uitkering meetelt is beperkt tot 47 500, terwijl de ZIJP niet in aanmerking komt voor de verfijning snelle groei. De instelling van de gemeenten Almere en Zeewolde betekent voor de algemene uitkering dat extra moet worden uitgekeerd: één maal het vaste bedrag (ca. 0,2 min.), enkele honderden hectare extra voor de oppervlakteuitkering (werkelijke aantal minus 47 500; 0,1 min.) alsmede een uitkering in verband met het in aanmerking komen van de nieuwe gemeente Almere voor de verfijning groeikernen (ca. 20 min.). Deze extra lasten leiden niet tot een extra toevoeging aan het Gemeentefonds, net zo min als het afnemen van het aantal gemeenten of het niet meer in aanmerking komen voor de verfijning van een gemeente leidt tot een extra uitname uit het fonds. De leden van het C.D.A. constateerden dat gemeenten tussen 50 000 en 100000 inwoners er gemiddeld 3,7% op achteruitgaan in plaats van 4% vooruit. Wij merken hieromtrent op dat deze achteruitgang zich vrijwel geheel voordoet bij gemeenten tussen 50000 en 70000 inwoners. Deze achteruitgang moet worden gezien tegen het licht dat, onder het huidige verdeelstelsel, gemeenten die de drempel van 50 000 inwoners overschrijden met een schoksgewijze toename van de algemene uitkering te maken krijgen. Het voorgestelde verdeelsysteem beoogt juist voor dit soort drempel effecten te corrigeren, hetgeen in het nadeel werkt van gemeenten meteen inwonertal juist boven de 50 000. 7.7. Gemiddelde hoogte De leden van de P.v.d.A. hebben vragen gesteld over de controleerbaarheid van de maatstaf gemiddelde hoogte. Ook is gevraagd naar de risico's die voor een gemeente zijn verbonden aan het maken van bezwaar tegen de vaststelling van bebouwingsgegevens. Met betrekking tot de controleerbaarheid willen wij benadrukken dat zo nauwkeurig mogelijk is vastgelegd volgens welke eisen de bebouwingsgegevens moeten worden verzameld en gecontroleerd. Voorts wordt op de naleving van deze regels nauwlettend toegezien. Hierdoor wordt ons inziens bewerkstelligd dat de resulterende bebouwingsgegevens voldoende betrouwbaar zijn om als onderdeel te dienen van het verdeelstelsel voor de algemene uitkering uit het Gemeentefonds.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
25
Het bovenstaande is niet alleen van belang om voldoende betrouwbaarheid te bewerkstelligen, zodanig dat controle door gemeenten slechts in incidentele gevallen afwijkingen van beperkte omvang aan het licht zal brengen. De gedetailleerde vaststelling van meetregels, en de bekendmaking daarvan, dient er tevens toe gemeenten in de gelegenheid te stellen de metingen te controleren. Hoewel controle niet in alle opzichten eenvoudig uit te voeren zal zijn, bij voorbeeld wat betreft de inhoudsbepaling, kan toch worden gesteld dat gemeenten in belangrijke mate over controlemogelijkheden beschikken, vooral op het gebied van de volledigheidscontrole. Zo kunnen gemeenten met de aan hen toegezonden kaartbladen controleren of bij de vaststelling van de grenzen van de bebouwde kommen de 200meterregel wel juist is toegepast. Ook kunnen zij, aan de hand van de grondcontouren van de daarin gelegen bebouwing, nagaan of niet te veel of te weinig bebouwing is meegenomen. Met betrekking tot de controleerbaarheid van de maatstaf gemiddelde hoogte wijzen we er voorts op dat ook de controleerbaarheid van de interim-maatstaf bebouwing, waarvoor de maatstaf gemiddelde hoogte in zekere zin een vervanger is, te wensen overlaat. Bovendien beslaat de gemiddelde hoogte slechts 9% van de algemene uitkering, tegen 15% voor de interim-maatstaf bebouwing. Zo bezien leidt invoering van de gemiddelde hoogte derhalve in het algemeen tot een inzichtelijker verdeelstelsel. Wat betreft de risico's die voor een gemeente kleven aan het maken van bezwaar, nemen wij aan dat gedoeld wordt op de regel dat, onder bepaalde omstandigheden, gemeenten 50% dienen te betalen van de kosten van een vervolgonderzoek, zoals bedoeld in artikel 33. Wij merken op dat deze financiële consequenties voor een gemeente zich alleen voordoen wanneer deze gemeente, zonder een positief advies op grond van een vooronderzoek, toch beslist dat een vervolgonderzoek moet worden uitgevoerd, en dan nog alleen in die gevallen waarin de uitkomst van het vervolgonderzoek negatief is. Deze regeling houdt verband met de hoge kosten die met een onderzoek naar de juistheid van bebouwingsgegevens gemoeid kunnen zijn, mede als gevolg van de nauwgezette meetregels die daarbij gehanteerd dienen te worden. Wij achten het billijk om van gemeenten een eigen bijdrage te vragen wanneer een door die gemeente gewenst vervolgonderzoek, waarvan die gemeente bij voorbaat wist dat er weinig of geen kans was op een positief resultaat, inderdaad een negatief resultaat oplevert. De leden van de P.v.d.A. hebben gevraagd of de bebouwingsintensiteit niet ook tot uitdrukking kan worden gebracht met behulp van een maatstaf waarin, per gemeente, de totale bebouwde oppervlakte wordt vermenigvuldigd met het aantal woningen of wooneenheden. Wij constateren dat in de door deze leden gesuggereerde bebouwingsmaatstaf geen rekening wordt gehouden met een eventuele concentratie van bebouwing in een bepaald gebied van de gemeente. Door de mate van concentratie van bebouwing niet te honoreren komt het ons voor dat hier in onvoldoende mate sprake is van een intensiteitsvariabele. Overigens merken wij op dat ons niet duidelijk voor ogen staat wat de hier bedoelde maatstaf voorstelt. De leden van het C.D.A. hebben een groot aantal opmerkingen gemaakt over de maatstaf gemiddelde hoogte. Deze opmerkingen hadden onder andere betrekking op de doorzichtigheid en de controleerbaarheid van de maatstaf. Daarvoor willen wij verwijzen naar hetgeen hierover is opgemerkt naar aanleiding van een door de leden van de P.v.d.A. gestelde vraag. De leden van het C.D.A. vroegen voorts in hoeverre de verticale luchtfotografie voor het meten van de grondoppervlakte bebouwd vervangen zou kunnen worden door het gebruik van de grootschalige basiskaart van Nederland.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
26
De grootschalige basiskaart van Nederland moet, zo merken wij hieromtrent op, als een niet geschikt middel worden gezien voor het verkrijgen van gegevens over de oppervlakte bebouwd ten behoeve van de verdeelsleutel voor het Gemeentefonds. Zoals uit het jaarverslag van de Dienst van het kadaster over 1982 blijkt was op 1 januari 1983 slechts voor 12% van Nederland een grootschalige basiskaart beschikbaar. Bovendien verschilt de mate waarin deze gegevens zijn bijgewerkt. Hoewel enkele jaren geleden nog wel in die richting werd gedacht, bestaan er thans geen plannen de grootschalige basiskaart tot heel Nederland uit te breiden. Overigens zouden met een dergelijke uitbreiding kosten gemoeid zijn die de kosten, die thans met het verwerven van de bebouwingsgegevens ten behoeve van de Financiële-Verhoudingswet 1984 gemoeid zijn, verre te boven gaan. Wij blijven dan ook de mening toegedaan dat dethans toegepaste verticale luchtfotografie de beste en de goedkoopste methode is voor het verwerven van bebouwingsgegevens ten behoeve van de maatstaven oppervlakte bebouwd en gemiddelde hoogte. De leden van het C.D.A. wijzen erop dat de hoogte kom niet in alle gevallen een indicatie is voor de aanwezigheid van centrumfuncties. Wij zijn ons ervan bewust dat dit inderdaad niet altijd het geval hoeft te zijn. We merken hierbij echter op dat - meer algemeen - de maatstaf hoogte kom samenhangt met zowel de bebouwingsintensiteit als de aanwezigheid van centrumfuncties. Beide kenmerken werken door in de gemeentelijke uitgaven. Omdat het gewenst is beide laatste factoren in het verdeelstelsel te honoreren, alsmede door het ontbreken van een betere werkbare indicator voor centrumfuncties, menen wij dat aan de maatstaf hoogte kom in het nieuwe verdeelstelsel een plaats toekomt. De C.D.A.-leden hebben voorts gevraagd waarom aan het eventueel vervallen van de maatstaf hoogte kom automatisch het vervallen van de maatstaf oppervlakte bebouwd is gekoppeld. Zoals ook reeds op blz. 39 van de memorie van antwoord is geïllustreerd, dienen de maatstaven hoogte kom en oppervlakte bebouwd in samenhang te worden bezien. Gemeenten met veel «bebouwing in de breedte» ontvangen een relatief hoge uitkering vanwege de oppervlakte bebouwing, maar een relatief lage uitkering vanwege de gemiddelde hoogte. Voor gemeenten met veel «bebouwing in de hoogte» geldt het omgekeerde. Wanneer slechts één van beide maatstaven zou worden opgenomen, zou deze ene maatstaf een onevenwichtige uitwerking kunnen hebben. De ruimtelijke ordening kan dan opeen volstrekt onbedoelde manier beïnvloed worden door het verdeelstelsel voor de algemene uitkering. Het wordt dan namelijk voor een gemeente financieel aantrekkelijk zoveel mogelijk «in de breedte» te bouwen (indien alleen de oppervlakte bebouwd in het verdeelstelsel zou worden gehonoreerd), of juist zoveel mogelijk «in de hoogte» (wanneer alleen de hoogte kom onderdeel zou uitmaken van het verdeelstelsel). Om deze beïnvloedbaarheid te voorkomen dienen de beide maatstaven hoogte kom en oppervlakte bebouwd in samenhang te worden bezien. De conclusie van de C.D.A.-leden, dat de hoogte kom gemist zou kunnen worden zonder dat de opzet van het wetsontwerp schade wordt berokkend, kunnen wij dan ook niet delen. De S.G.P.-leden hebben te kennen gegeven een nadere uitleg van de wijze van fotografische meting op prijs te stellen. Hun aandacht ging daarbij vooral uit naar bepaalde aspecten van de inhoudsbepaling. Bij het meten van de hoogte van een gebouw op een hellend vlak geldt op grond van het ontwerp-Financiële-Verhoudingsbesluit 1984 als regel dat de hoogte tot het maaiveld op ten minste twee plaatsen wordt gemeten. Deze regel is ook van toepassing op bij voorbeeld dijkwoningen, waarbij maaiveld moet worden opgevat als de glooiing van de dijk. Voor de inhoudsbepaling van gebouwen met een horizontaal plat dak levert de inhoudsbepaling weinig problemen op. Bij gebouwen met andere daken, zoals puntdaken of mansarde-daken, geldt, bij wijze van benadering,
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
27
de regel dat bij de hoogte 150 centimeter wordt opgeteld. De op deze wijze meegenomen inhoud komt overeen met de inhoud van een puntdak van 3 meter hoogte, waarbij dakkapellen buiten beschouwing blijven. Het bij de inhoudsbepalng al of niet meetellen van balkons, loggia's en dergelijke wordt bepaald door de oppervlakte (gemeten naar de dakranden) te vermenigvuldigen met de gemiddelde hoogte. Inpandige balkons zullen daardoor in de regel tot de inhoud worden gerekend. Erkers en andere uitbouwsels worden eerst bij de inhoudsbepaling meegeteld indien de inhoud daarvan 50 m 3 of meer bedraagt. Voorts kan worden vermeld dat in beginsel ook fietsenstallingen worden meegeteld, althans wanneer het een gebouw betreft van 50 m 3 of meer. Wij constateren dat de opgestelde meetregels niet verhinderen dat de gemeten inhoud bepaalde afwijkingen vertoont ten opzichte van de werkelijke inhoud, bij voorbeeld bij de inhoudsbepalng van daken en uitbouwsels. Uit daartoe verricht proefonderzoek is gebleken dat deze afwijkingen betrekkelijk gering zijn. Daarbij dient ook te worden bedacht dat afwijkingen elkaar althans gedeeltelijk zullen compenseren. Voor de leden van de S.G.P.-fractie bleef de maatstaf hoogte kom vragen oproepen. Deze leden hebben als hun opvatting te kennen gegeven dat de gemiddelde hoogte van de in de bebouwde kom gelegen bebouwing altijd beloond zou moeten worden. Ook waren zij benieuwd te vernemen hoe de uitkomsten van variant 2, opgenomen in bijlage 1 van de memorie van antwoord, zouden veranderen indien compensatie, voor het tot nul terugbrengen van de drempel bij de hoogte kom, niet zou worden gezocht in een verlaging van het bedrag per woning, maar in een verlaging van het bedrag per centimeter van de hoogte kom. Indien nog middelen zouden resteren zou, zo suggereerden de leden van de S.G.P., het bedrag per inwoner kunnen worden verhoogd ten einde een budgettair neutrale situatie te bewerkstelligen. Wij merken op dat de uitkomsten van de door deze leden gesuggereerde variant in bijlage 1 van deze nota zijn opgenomen. De daarin opgenomen variant 16 gaat uit van een hoogte kom zonder drempel en een bedrag per centimeter van de hoogte kom van f 0,30. Omdat op deze wijze f 14 min. minder zou worden verdeeld, is bovendien het bedrag per inwoner met f 1 verhoogd. Omdat de doorwerking van deze laatste verhoging in de algemene uitkering per groottegroep verschilt, ontstaan ten opzichte van de basisvariant herverdeelmutaties tussen groottegroepen. Zoals uit de volgende tabel blijkt, gaan in het algemeen de kleinere gemeenten, tot 50 000 inwoners, er in variant 16 op vooruit ten opzichte van de basisvariant. Deze herverdeling tussen groottegroepen gaat vooral ten kosten, van de grootste drie gemeenten. Inwoners grootteklasse (x 1000)
02 25 5 - 10 1 0 - 20 2 0 - 50 50-150 150-250 250-400 400 en meer
Basisvariant inr. 14)
Variant 16
voordeel' gerneenten
voordeelgemeenten
nadeelgemeenten
nadeelgemeenten
17 36 36 45 52 19 4 1 3
39 118 175 140 65 23 1 0 0
36 94 98 86 64 14 4 1 0
20 60 113 99 53 28 1 0 3
213
561
397
377
Voorts kan worden opgemerkt dat, zoals uit onderstaande tabel blijkt, het aantal nadeelgemeenten afneemt en het aantal voordeelgemeenten toeneemt. Dit vloeit voort uit het feit dat, vooral door de verhoging van het
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
28
bedrag per inwoner, een groot aantal kleinere gemeenten er op vooruitgaat en een klein aantal grotere gemeenten achteruit. Voor- en nadeel in procenten van de algemene uitkering FVW 1960
Basisvariant (nr. 14)
Variant 16
Verschil
-30
15
12
4
-15
10
55
18
-
37
8
-10
5
202
89
-
113
- 50 0 - 5
294 149
267 283
-
27 134
5 - 1 0 10 15 15 25
45 16 1
91 19 3
46 3 2
774
774
0
De leden van de S.G.P. hebben gevraagd om een nader commentaar op hun stelling dat in het voorstel gemeenten ter zake van het voor recreatie bestemde onroerend goed geen enkele uitkering meer ontvangen. Naar aanleiding van deze vraag merken wij op dat, zoals ook op blz. 61 van de memorie van antwoord is aangegeven, gemeenten voor de hier bedoelde woningen wel degelijk uit hoofde van bepaalde verdeelmaatstaven uitkeringen zullen ontvangen. Dit is bij voorbeeld het geval wanneer een vakantiehuis wordt aangemerkt als een woning. Daarnaast zijn ook voor bungalowparken de gebruikelijke meetregels van toepassing. Hierdoor zal een bungalowpark, wanneer dit wordt meegeteld bij een bebouwde kom, via de maatstaven oppervlakte bebouwd en hoogte kom doorwerken in de algemene uitkering. 7.8. Glastuinbouw De meeste fracties, die in het voorlopig verslag uitvoerig zijn ingegaan op het buiten de verdeelmaatstaven houden van de tuinbouwkassen, zijn met onze reacties op hun vragen in de memorie van antwoord teleurgesteld, niet tevreden, dan wel niet overtuigd, en zij stellen nadere vragen, waarbij enkele fracties verwijzen naar de brief van het provinciaal bestuur van Zuid-Holland van 20 juli 1983 en naar die van het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland van 10 augustus 1983. Gaarne willen wij onze zienswijze met betrekking tot de aan de orde gestelde zaken nog nader verduidelijken. Twee belangrijke vragen, die in de genoemde brieven van het provinciaal bestuur van Zuid-Holland en het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland aan de orde komen zijn: 1. Is het redelijk, dat de gemeenten meteen groot areaal tuinbouwkassen een grotere achteruitgang in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds hebben dan de gemiddelde achteruitgang en verdient het aanbeveling daarvoor compensatie te bieden? 2. In hoeverre moeten tuinbouwkassen evenals woningen, industriegebouwen, stallen en schuren worden aangemerkt als gebouwde eigendommen voor de bebouwingsuitkering? Ten aanzien van vraag 1 willen wij opmerken, dat uit het IOO-onderzoek is gebleken, dat de bebouwingsintensiteit in een gemeente een aantoonbare invloed heeft op de omvang van de gemeentelijke uitgaven. Tevens is daarbij gebleken, dat de gemiddelde hoogte van de «in de bebouwde kommen gelegen bebouwing» hiervoor de beste indicator is (zie de memorie van toelichting onder paragraaf 7.2.7).
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
29
Ook bij de totstandkoming van de Financiële-Verhoudingswet 1960 werd overigens al erkend, dat de bebouwingsintensiteit in een gemeente een relatie heeft met de omvang van de gemeentelijke uitgaven. De bebouwingsuitkering volgens genoemde wet was gebaseerd op de belastbare opbrengst van de gebouwde eigendommen, zoals die was opgenomen in de kadastrale leggers. Als de «interim-maatstaf bebouwing» is deze bebouwingsuitkering met ingang van 1978 omgezet in een per gemeente verschillend bedrag per woning. Doordat ook voor de tuinbouwkassen, die ten dele gelegen zijn buiten de bebouwde kommen en in feite daarom al niet behoren te worden gerekend tot de bebouwingsintensiteit, een belastbare opbrengst gebouwd in de kadastrale leggers was opgenomen, ontvingen de «kassengemeenten» een in vergelijking met andere gemeenten hoge uitkering (per woning) op grond van de bedoelde interim-maatstaf. Geconstateerd moet worden, dat de maatstaf «belastbare opbrengst gebouwd volgens kadastrale leggers» niet de meest gelukkige is geweest. Het gaat hier namelijk om een verouderde maatstaf uit het laatste decennium van de vorige eeuw. De waardering van de belastbare opbrengsten van gebouwde eigendommen die op zandgronden waren gelegen, was aanzienlijk lager dan die gelegen op andere gronden. Dit heeft tot gevolg gehad, dat bij voorbeeld veel gemeenten in de provincies Drenthe, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg een laag bedrag (per woning) voor de interimmaatstaf bebouwing ontvingen. Voor gemeenten die op grond van artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet 1960 waren aangewezen op aanvullende steun uit het Gemeentefonds, werd de regionale component in de te lage bebouwingsuitkering ten opzichte van het landelijke gemiddelde daarom erkend als een factor die de begroting structureel verstoort. Na ampele overweging zijn wij tot de conclusie gekomen, dat de bebouwingsuitkering volgens de Financiële-Verhoudingswet 1960 in de gemeenten met een groot areaal tuinbouwkassen duidelijk te hoog is geweest ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Met het wetsontwerp willen wij komen tot een betere verdeling van de middelen van het Gemeentefonds. Daarbij willen wij tevens zoveel mogelijk de fouten, die aan de oude verdeelmaatstaven werden geconstateerd, verbeteren. De in de ontwerpFinanciële-Verhoudingswet 1984 voorgestelde maatstaven voor de bebouwingsuitkering zullen geen aanleiding meer kunnen geven tot structurele verstoringen tussen de gemeenten onderling. Ofschoon wij erkennen, dat de gemeenten met een groot areaal tuinbouwkassen een grotere achteruitgang hebben dan de gemiddelde gemeente, verdient het naar onze mening op grond van vorenstaande overwegingen geen aanbeveling daarvoor compensatie te bieden. Door het wetsontwerp zullen de kassengemeenten datgene inleveren, wat zij onder de oude wet in de bebouwingsuitkering eigenlijk te veel hebben ontvangen. Door de gefaseerde invoering van de nieuwe wet behoeft dit naar onze mening geen al te grote problemen op te leveren. De tweede vraag, in hoeverre tuinbouwkassen evenals woningen, industriegebouwen, stallen en schuren moeten worden aangemerkt als gebouwde eigendommen en die speciaal door het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland aan de orde wordt gesteld, lijkt een wat omstreden zaak. Wij erkennen dat tuinbouwkassen bouwwerken zijn in de zin van de Woningwet en van de bouwverordening. In dat opzicht is er inderdaad principieel geen onderscheid tussen tuinbouwkassen en de overige door het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland genoemde bouwwerken. Men gaat thans echter voorbij aan het feit, dat juist in de Westlandse tuinbouwgemeenten vóór de invoering van de onroerend-goedbelastingen in verband met de heffing van de straatbelasting uitvoerige discussies werden gevoerd over deze vraag. De gemeenteraad van Naaldwijk heeft in die tijd altijd duidelijk en zonder enig voorbehoud uitgesproken, dat de tuinbouwkassen niet moesten worden aangemerkt als gebouwde eigendommen en het tarief voor de heffing van de straatbelasting werd om die reden in die gemeente vastgesteld
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
30
op hetzelfde percentage als voor de ongebouwde eigendommen. In andere Westlandse gemeenten werd een soortgelijke discussie gevoerd. Volgens het Besluit gemeentelijke onroerend-goedbelastingen mogen de onroerendgoedbelastingen niet worden geheven van gebouwde eigendommen voor zover de ondergrond daarvan bestaat uit ten behoeve van de land- of bosbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond. De tuinbouwkassen vallen daardoor - zulks in tegenstelling tot andere bedrijfsbebouwing, die door het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland wordt genoemd - buiten de heffing van de onroerend-goedbelastingen. Op grond van deze overwegingen zijn wij tot de conclusie gekomen, dat er thans ook geen redenen zijn de tuinbouwkassen nu wel als normale bedrijfsbebouwing aan te merken en ze betrekken in de bebouwingsuitkering. De overige gemeenten zouden dit naar onze mening ten onrechte moeten opvangen. Zowel van de zijde van het provinciaal bestuur van Zuid-Holland als van de zijde van het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland wordt aangevoerd, dat de kassengemeenten worden geconfronteerd met hogeuitgaven voor reiniging, rioleringen instandhouding van hetwegennet. Met betrekking tot de hoge uitgaven van de Westlandse kassengemeenten voor de reiniging kan naar onze mening moeilijk worden staande gehouden, dat deze hoge uitgaven in het bijzonder voortvloeien uit of verband houden met het aanwezige areaal tuinbouwkassen. Door het ontbreken van nieuwe stortplaatsen hebben de meeste Westlandse kassengemeenten een definitieve oplossing moeten kiezen voor de vuilverwerking (zoals verbranden te 's-Gravenhage, afvoer naar een VAM-lokatie). De kosten van de definitieve oplossing van huisvuilverwerking, die bepaald niet gering zijn en bovendien nog niet in de uitgaven van alle niet-kassengemeenten tot uitdrukking komen, waardoor een vergelijking van de uitgaven en het niveau van de dienstverlening der verschillende gemeenten wordt bemoeilijkt, kunnen overigens geheel worden verhaald op de aangeslotenen bij de reinigingsdienst. Voor de vuilverwijdering van bedrijven mag op z'n minst worden verlangd, dat de kosten geheel worden verhaald op de gebruikers. Door het provinciaal bestuur van Zuid-Holland wordt ook ten aanzien van de kosten van de riolering opgemerkt, dat deze in de kassengemeenten hoger blijken te liggen dan in de niet-kassengemeenten. Met deze opmerking is echter nog niet aangetoond, dat de hogere kosten van de riolering voortvloeien uit de aanwezigheid van het kassenareaal. In het kassengebied is riolering niet overal aanwezig. Voor een juiste beoordeling van de gemeentelijke uitgaven zal dan ook het kwaliteitsniveau van de getroffen rioleringswerken (zoals voorzieningen ten behoeve van de afvoer en zuivering van het rioolwater) in de beschouwingen moeten worden betrokken. Door de in de Westlandse kassengemeenten getroffen voorzieningen op het gebied van de riolering is het boezemwater, voor de tuinbouw van eminent belang, in de laatste vijftien jaar aanzienlijk verbeterd. Ook voor deze kosten mag worden verwacht, dat zij via een rioolrecht of de onroerend-goedbelastingen op respectievelijk de gebruikers en belanghebbenden worden doorberekend. Ten slotte wijst het provinciaal bestuur van Zuid-Holland erop, dat de Raad voor de Gemeentefinanciën geen verband heeft kunnen vinden tussen de lengte van de wegen en de omvang van het kassenareaal. Genoemd bestuur acht dit niet relevant en is van mening, dat de hoge kosten niet voortvloeien uit grotere weg lengte, maar uit het intensievere gebruik van die wegen door het tuinbouwverkeer dat verband houdt met de aanwezigheid van kassen. De Raad voor de Gemeentefinanciën is tot de conclusie gekomen, dat de hogere kosten van de wegen in de kassengemeenten meer verband houden met de slechte bodem, terwijl het provinciaal bestuur van Zuid-Holland een samengaan ziet van de factoren slechte bodem en intensief zwaar tuinbouwverkeer. Wij zijn van mening, dat het provinciaal bestuur van Zuid-Holland (evenals het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Westland) aan het intensievere gebruik van de wegen door zwaar tuinbouwverkeer
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
31
een te sterk accent toekent, zeker sinds de tuinbouw voor de verwarming van de kassen is overgeschakeld op het gebruik van aardgas, waardoor kolen en olie niet meer per as behoeven te worden aangevoerd. Het vervoer, dat elders voortvloeit uit agrarische activiteiten, is naar onze mening eerder zwaarder en in vele gevallen even intensief: het beïnvloedt ook daar de gemeentelijke uitgaven voor de instandhouding van het wegennet. Wij zijn dan ook van mening, dat de conclusies van de Raad voor de Gemeentefinanciën in het advies van 8 juni 1983 met betrekking tot de kassengemeenten juist zijn. Gelet op het vorenstaande zijn wij van mening dat voor een verfijning glastuinbouwgemeente geen termen aanwezig zijn. Om deze reden achten wij het dan ook weinig zinvol in te gaan, zoals de leden van de P.v.d.A.-fractie vragen, op de suggestie ter zake van het Samenwerkingsorgaan Westland. Ter zijde zij overigens nog opgemerkt dat bij het voorgestelde criterium (meer dan 25 hectaren) ook de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en 's-Gravenhage voor een verfijningsuitkering in aanmerking zouden komen. De in deze paragraaf gemaakte opmerkingen over het uitkeringsonderdeel compensatie landbouwgronden zijn beantwoord in paragraaf 7.16 van deze nota. 7.9. Verfijning bodemgesteldheid De leden van de fractie van het C.D.A. menen dat het verstandig zou zijn vast te leggen dat een verfijning bodemgesteldheid binnen twee jaar wordt vastgesteld. Wij merken hierbij op dat wij in de memorie van toelichting hebben vermeld dat wij de bestaande verfijning zowel naar structuur als naar uitkeringsbedragen voorshands zullen handhaven. Naargelang de uitkomsten van de onderzoeken ter zake zullen wij in de toekomst mogelijkerwijs wijzigingen aanbrengen in deze verfijning. Gelet op de complexiteit van deze onderzoeken durven wij geen termijn te noemen waarbinnen eventuele wijzigingen kunnen worden verwerkt. Het vastleggen van een termijn van twee jaar komt ons dan ook niet zinvol voor. Overigens - voor alle duidelijkheid - zal gelijktijdig met de inwerkingtreding van de Financiële-Verhoudingswet 1984 de bestaande verfijningsregeling bodemgesteldheid van kracht blijven. 7.10. Verfijning sociale structuur Met de opmerkingen van de leden van de V.V.D.-fractie wordt in het onderzoek naar de werking van de verfijning sociale structuur rekening gehouden. De conclusie van deze leden dat wij van opvatting zouden zijn dat de gemeenten aanmerkelijk zouden kunnen bijdragen aan de beheersing van de bijstandsuitgaven is onjuist. Bij de parlementaire behandeling is er van de kant van de Regering op gewezen dat een deel van de invloed die de gemeenten op de omvang van de uitkeringen kunnen hebben, is verdwenen door de landelijke normering. De gemeenten hebben echter nog een marginale invloed over, zoals bij de plaatsing van aanvragers in de verschillende bijstandscategorieën. Enerzijds wordt bij het onderzoek dan ook uitgegaan van die marginale mogelijkheden tot kostenbeheersing, anderzijds blijft het uitgangspunt meewegen dat in de financiële verhouding een zekere prikkel aanwezig moet blijven om te bevorderen dat de gemeenten die nog resterende mogelijkheden ook benutten. 7.12. Verfijning Waddeneilanden Met genoegen hebben wij kennis genomen van de instemming die bij de leden van de fractie van het C.D.A. bestaat over ons voornemen de verfijning Waddeneilanden pas aan te passen als de gemeentelijke indeling van de Waddenzee een feit is.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
32
7.13. Verfijning historische kernen De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen nogmaals onze aandacht voor de gemeenten, welke historische kernen binnen hun grenzen hebben. Deze leden memoreren, dat de betrokken gemeenten nu al financiële inspanningen kennen die ver uitgaan boven de huidige uitkering. Gaarne zetten wij ons standpunt hierover uiteen. Binnen het huidige stelsel van verdeling van de middelen van het Gemeentefonds voorziet de verfijning historische kernen de betrokken gemeenten van extra middelen voor de specifieke lastenverzwaring die uit de aanwezigheid van een historisch-stedelijke kern van enige omvang voortvloeit. Uit het onderzoek van het IOO is gebleken, dat met name de nieuwe bebouwingsmaatstaf «hoogte kom» voor een deel voorziet in de behoefte waaraan de bestaande verfijning tegemoet komt. Om die reden concludeerde het IOO, dat de grond aan de verfijning was ontvallen, zij het, dat zij meer de aanwezigheid van water in en om de historische kern nader zou willen zien onderzocht. De mening, welke wij mede op grond van adviezen van de Raad voor de Gemeentefinanciën ons hierover nadien hebben gevormd, impliceert, dat de verfijningsuitkering - kwantitatief gehalveerd - dient te worden gehandhaafd en de invloed van het water in en om de kern op de gemeentelijke uitgaven in de verfijningsuitkering zou moeten betrekken. Verder wijzen wij erop, dat de ontworpen verfijning - anders dan de vraag van de P.v.d.A.-leden doet veronderstellen - beslist geen volledige compensatie beoogt te bieden vooralle extra uitgaven die met de historische kern samenhangen. Het verdeelsysteem als geheel moet zo goed mogelijk aansluiten bij de verdeling bij de gemeentelijke behoeften aan middelen. Verfijningen hebben immers tot doel, in de kostenverhogende effecten van een bepaald gemeentelijk kenmerk aanvullend tegemoet te komen. In zijn algemeenheid gaf de tot dusverre bestaande verfijning een, soms zelfs meer dan, volledige compensatie voor de extra kosten. De leden van de V.V.D.-fractie, die over het ontbreken van een volledige compensatie voor de voorgenomen halvering van de verfijning historische kernen nadere inlichtingen vragen, brengen wij eveneens het vorenstaande onder de aandacht. In de bij dit stuk gevoegde bijlage 1 zijn, per inwonergroottegroep, de gemeenten onderscheiden in voor- en nadeelgemeenten, gerangschikt naar de verwachte hoogte van de procentuele residuen. In combinatie met de in bijlage 2 van de memorie van toelichting bij de ontwerp-FinanciëleVerhoudingswet 1984 opgenomen lijst van historische kernen wordt zichtbaar, welke historische kernen uit het nieuwe verdelingssysteem onder meer uit de bus komen. De gemeente 's-Hertogenbosch behoort daarbij tot de nadeelgemeenten. Overigens, het is uiteraard geenszins zo, dat gemeenten, welke hun verfijningsuitkering voor een historische kern zullen zien verminderd, daardoor in het nieuwe verdeelstelsel per definitie tot nadeelgemeenten mogen worden gekwalificeerd. Immers, de positieve invloed op de algemene uitkering van de «hoogte kom» in de bebouwingsmaatstaf moet daarbij mede worden verdisconteerd. 7.16. Voorgestelde stelsel geconfronteerd met het bestaande De leden van de fracties van de P.v.d.A., C.D.A. en S.G.P. uiten bezwaren tegen het niet opnemen in de nieuwe wet van de compensatieregeling landbouwgronden. Zij zijn van mening dat de discussie over deze regeling niet nu gevoerd moet worden maar in het kader van de voorstellen van de commissie-Christiaanse en van de voorstellen met betrekking tot de WUW. Tevens hebben zij de indruk dat de Regering gelegenheidsargumenten aanvoert voor opheffing van de regeling. In het onderstaande zullen wij nader ingaan op de kwestie van de samenhang tussen de compensatieregeling en de ontwerp-Financiële-Verhoudingswet 1984. De compensatie-uitkering was bedoeld als globale
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
33
compensatie voor gederfde belastingopbrengst van de bij de wet voor de heffing van de onroerend-goedbelastingen vrijgestelde ten behoeve van de land- of bosbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgronden. Deze uitkering was derhalve niet gerelateerd aan bepaalde kosten, die ten laste van de gemeenten komen, doch was bedoeld als compensatie van wegvallende inkomsten (uit hoofde van gelijktijdig opgeheven andere belastingen). In het IOO-onderzoek is uitgegaan van de gedachte dat het uitkeringenstelsel van het Gemeentefonds moet aansluiten bij de verschillen in de uitgaven van gemeenten voor zover die bekostigd worden uit de uitkering uit het fonds. Het 100 heeft ten behoeve van de aanbevelingen aan de fondsbeheerders dan ook verschillende uitkeringsmodellen geschat voor de netto geaggregeerde uitgaven. Daarbij heeft een schatting plaatsgevonden van de totale gemeentelijke uitgaven, verminderd met de inkomsten uit hoofde van specifieke uitkeringen, belastingen en overige eigen inkomsten. Deze werkwijze heeft tot gevolg dat de te verklaren uitgaven van een gemeente, die relatief veel cultuurgronden binnen haar grenzen heeft en als gevolg daarvan een relatief lagere opbrengst aan onroerend-goedbelastingen, hoger liggen dan die van een overigens gelijkwaardige gemeente met relatief weinig cultuurgronden en met als gevolg daarvan een relatief hoge belastingopbrengst. Ook het door ons voorgestelde uitkeringenstelsel is gebaseerd op een dergelijk schattingsmodel (zie memorie van antwoord blz. 40,100-rapport blz. 164). Met andere woorden: in het door ons voorgestelde stelsel van maatstaven en bijbehorende bedragen is reeds rekening gehouden met het feit dat sommige gemeenten over een relatief lage belastingcapaciteit beschikken, bij voorbeeld als gevolg van de aanwezigheid van cultuurgronden. De gekozen methode heeft derhalve tot gevolg dat handhaven van de compensatieregeling niet alleen onnodig maar ook ongewenst is. Het zal duidelijk zijn dat hier geen sprake is van gelegenheidsargumenten. Het getuigt immers van consistentie binnen de gekozen handelwijze om de compensatie landbouwgronden gelijktijdig met de invoering van het nieuwe uitkeringenstelsel op te heffen. Verschillende leden zijn ingegaan op het vervallen van de verfijning buitenlandse militairen. De leden van de P.v.d.A. zouden graag een reactie van de Regering zien, onder andere vanwege het feit dat sommige buitenlandse militairen niet in woningen gehuisvest zijn, maar in bij voorbeeld kazernes. De leden van het C.D.A. vroegen in hoeverre de met het vervallen van de verfijning gepaard gaande vermindering van inkomsten voldoende is gehonoreerd via het bedrag per woning. De leden van de S.G.P. vroegen hoe in deze vermindering van inkomsten op passende wijze kan worden voorzien. Een belangrijke bestaansgrond voor de huidige verfijning buitenlandse militairen is gelegen in het feit dat bij een zo belangrijke verdeelmaatstaf als het aantal inwoners, waarmee tot nu toe meer dan 60% van de algemene uitkering gemoeid is, buitenlandse militairen buiten beschouwing blijven omdat deze niet in de bevolkingsregisters mogen worden opgenomen. In het voorstel wordt de rol van het aantal inwoners overgenomen door het aantal woningen. Bij deze laatste maatstaf worden woningen van buitenlandse militairen niet anders behandeld dan andere woningen. Het voorgaande houdt in dat bij meer dan de helft van de algemene uitkering, namelijk dat deel dat wordt verdeeld via het aantal woningen, woningen van buitenlandse militairen op dezelfde wijze meetellen als andere woningen. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat de aanwezigheid van buitenlandse militairen ook wordt gehonoreerd via andere algemene verdeelmaatstaven, zoals de bebouwingsgegevens. Tot slot kan worden opgemerkt dat de uitgaven die buitenlandse militairen voor een gemeente meebrengen voor de terreinen maatschappelijke zorg, welzijn en cultuur, relatief beperkt zijn. Dit geldt in het bijzonder wanneer buitenlandse militairen niet in woningen maar in kazernes gevestigd zijn. Het voorgaande overziende achten wij geen termen aanwezig de verfijning buitenlandse militairen alsnog te handhaven.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
34
De leden van de P.v.d.A. hebben de verfijning wetenschappelijk onderwijs naar voren gebracht. Zij vroegen de Regering zich te uiten over de door de gemeente Wageningen aangedragen suggesties dienaangaande. De leden van het C.D.A. hebben onder andere verwezen naar de oplossing die voor de gemeenten Wageningen en Nijmegen zou schuilen in het honoreren van het aantal wooneenheden. De leden van D'66 hebben onder andere voorgesteld de verfijning wetenschappelijk onderwijs tijdelijk te handhaven, totdat het aantal wooneenheden feitelijk in de uitkering wordt meegenomen. Ook de G.P.V.-fractie heeft gewezen op de relatie tussen de verfijning wetenschappelijk onderwijs en het meetellen van het aantal wooneenheden. In antwoord op het voorgaande merken we het volgende op. Na ampele overweging hebben we besloten de verfijning wetenschappelijk onderwijs tijdelijk te handhaven, totdat de aantallen wooneenheden in het verdeelstelsel zullen worden opgenomen. Dit houdt in dat pas met ingang van het jaar waarin de aantallen wooneenheden deel uitmaken van het verdeelstelsel, de rol van de verfijning wetenschappelijk onderwijs gefaseerd tot nul (in 1993) zal worden gereduceerd. De leden van D'66 merkten op dat in variant 8 (handhaving verfijning wetenschappelijk onderwijs) bij de gemeente Oldenzaal sprake is van een zeer grote achteruitgang. Deze leden zagen deze merkwaardige uitkomst graag nader verklaard. Wij merken hierover op dat het hier bedoelde effect het resultaat is van een correctie van technische aard. Nadat de resultaten van de basisvariant beschikbaar waren gekomen en aan de gemeente waren medegedeeld, is voor deze gemeente een aanzienlijke onjuistheid in het basismateriaal geconstateerd. Het wegnemen van deze onjuistheid heeft niet geleid tot een herberekening van de basisvariant, terwijl de varianten 1 en verder wel op de juiste gegevens zijn gebaseerd. Het hieruit resulterende verschil in uitkomst ten opzichte van de basisvariant voor de gemeente Oldenzaal kan gezien worden als de oorzaak van het door de leden van D'66 aangestipte effect. De leden van de P.v.d.A. zijn er niet van overtuigd dat de effecten van de handhaving van de verfijningen probleem- en ontwikkelingsgebieden gering te noemen zijn voor de gemeenten die thans voor deze verfijning in aanmerking komen. Zij vroegen, zoals ook de leden van het C.D.A., of deze verfijningen niet gehandhaafd zouden kunnen worden. In antwoord op hetgeen door deze leden is gesteld, merken we het volgende op. Bij eventueel handhaven van de verfijningen probleem- en ontwikkelingsgebieden zijn de verschuivingen in de voor- en nadeelpercentages ten opzichte van de basisvariant betrekkelijk marginaal. Slechts in een tiental gemeenten bedraagt deze mutatie meer dan 3%. Dat de bedragen die thans nog met de beide verfijningen zijn gemoeid, betrekkelijk gering zijn, kan nog worden geïllustreerd door er op te wijzen dat het gaat om een bedrag van f 9 per inwoner. Voorts willen we benadrukken dat de verfijningen betrekking hebben op kapitaallasten (met - uiteraard - een aflopend karakter) en niet op lopende gemeentelijke uitgaven, bij voorbeeld op het terrein van de sociale zorg. Wij zijn dan ook van mening dat ineen dynamisch stelsel de verfijning sociale structuur beter aansluit bij de gemeentelijke behoeften dan de verfijningen probleem- en ontwikkelingsgebieden. Gelet op het bovenstaande zien wij geen aanleiding de verfijningen probleem- en ontwikkelingsgebieden alsnog te handhaven.
8. REGELING SPECIFIEKE UITKERINGEN In antwoord op een desbetreffende vraag van de leden van de S.G.P.-fractie geven wij de volgende beschouwing over het in twee wetten opnemen van bepalingen inzake specifieke uitkeringen. Specifieke uitkeringen vormen onmiskenbaar een belangrijke factor in de financiële verhoudingen tussen Rijk en lagere overheden. Alhoewel het belang van deze factor naar ons oordeel drastisch verminderd moet
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
35
worden, zullen niet alle specifieke uitkeringen kunnen verdwijnen. Opname van bepalingen in de Financiële-Verhoudingswet 1984 ligt derhalve voor de hand, mede gelet op het karakter van communicerende vaten dat bestaat tussen de algemene uitkeringen en de specifieke uitkeringen. Zodoende wordt een compleet beeld van de grondslagen voor de financiële verhoudingen verkregen. Specifieke uitkeringen met de daaraan verbonden voorschriften vormen voorts een belangrijk bestuursinstrument, naast instrumenten als toezicht, planvoorschriften etc, in de relaties tussen Rijk en lagere overheden (over de werking en nadelen van deze instrumenten wordt nader gesproken in het binnenkort uit te brengen Decentralisatieplan). De wetten die bij uitstek bestemd zijn voor het regelen van deze bestuursinstrumenten zijn de gemeentewet en Provinciewet. Het is derhalve gewenst, ten einde ook dit beeld compleet te maken, in die wetten bepalingen inzake specifieke uitkeringen op te nemen. In het wetsontwerp 17737 komen dan ook de aspecten van specifieke uitkeringen in hun functie als bestuursinstrument aan de orde. Vandaar dat bewust in beide wetten bepalingen inzake specifieke uitkeringen zijn opgenomen.
10. AANVULLENDE BIJDRAGEN De leden van de P.v.d.A. hebben de vraag gesteld of het mogelijk is, dat er al in een zeer vroeg stadium zoveel inzicht bestaat in de financiële situatie van een gemeente, dat het opleggen van bijzondere voorschriften gerechtvaardigd is. Tijdens het onderzoek van de inspecteur gemeentefinanciën kunnen zodanige zaken aan het licht komen, die, als niet op zeer korte termijn corrigerend zou worden opgetreden, de financiële situatie nog verder zouden ontwrichten en een noodzakelijke sanering van de budgettaire positie ernstig zouden bemoeilijken. In dergelijke gevallen, waarin een slagvaardig optreden vereist is, achten wij het opleggen van een bijzonder voorschrift nog tijdens de onderzoeksfase gerechtvaardigd. Het voorstel tot het opleggen van een bijzonder voorschrift van genoemde inspecteur wordt, zoals reeds in de memorie van antwoord werd aangegeven, besproken met het gemeentebestuur en zal vergezeld gaan van een analyse van de aangetroffen budgettaire situatie. Het uitvaardigen van een bijzonder voorschrift nog tijdens de onderzoeksfase zal uiteraard alleen geschieden als er voldoende inzicht bestaat in de financiële situatie. Wij zijn het overigens met de leden van de P.v.d.A. eens, dat in gevallen, waarin het gewenst is waarborgen te scheppen voor overleg en inspraak, een wettelijke regeling op haar plaats is. Uit het ter zake gestelde in de memorie van antwoord en uit het vorenstaande blijkt echter, dat een wettelijke regeling voor overleg in dit geval overbodig en daarom niet wenselijk is. Als reactie op hetgeen door de C.D.A.-leden met betrekking tot artikel 12 werd opgemerkt, maken wij de nog volgende kanttekeningen. In de algemene beschrijving van de werking van artikel 12 in het kader van de financiële verhouding hebben wij aangegeven, dat een splitsing van artikel 12 in 12a en 12b niet mogelijk is. In aansluiting hierop willen wij ons standpunt nog gaarne verduidelijken. Het is nagenoeg uitgesloten, dat een gemeente uitsluitend zou vallen onder artikel 12a, dan wel uitsluitend onder 12b. De resultaten van de artikel 12-onderzoeken van met name de laatste jaren wijzen dit uit. De veranderingen in de financiële situatie van de gemeenten zijn zo omvangrijk, dat het plaatsen van gemeenten in verschillende categorieën van artikel 12 onmogelijk is. Bedacht moet worden, dat het begrotingstekort zoals dat in het kader van de uitvoering van artikel 12 wordt vastgesteld in beginsel de bovengrens vormt van de artikel 12-steun. Het begrotingstekort is een flexibele grootheid en is praktisch niet te fixeren op een bedrag, dat overeenkomst met de uitkomst van de steun die op basis van een eventueel artikel 12b zou kunnen worden verleend. Nogmaals wijzen wij erop, en in
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
36
de praktijk is dat ook gebleken, dat er binnen een beperkt aantal jaren wijzigingen kunnen optreden in de omstandigheden van een gemeente, in de omvang van de z.g. «harde» structureel verstorende factoren en daardoor in de omvang van de te verlenen aanvullende steun uit het Gemeentefonds op grond van artikel 12. Naar onze stellige overtuiging is de rechtszekerheid van de (eventuele) artikel 12-gemeenten en de overige gemeenten gediend met het door ons voorgestelde artikel. Enerzijds kunnen de artikel 12-gemeenten erop rekenen, dat zij aanvullende steun ontvangen waarop zij - gegeven de omstandigheden - recht hebben. Anderzijds kunnen de overige gemeenten ervan verzekerd zijn, dat aan artikel 12-steun ten laste van het Gemeentefonds - een fonds voor de gezamenlijke gemeenten - niet meer wordt uitgekeerd dan strikt noodzakelijk is. De leden van de fracties van de P.v.d.A., het C.D.A., de V.V.D. en het G.P.V. hebben nogmaals onze aandacht gevraagd voor de mogelijkheid om een Kroonberoep open te stellen voor de gemeenten, die een beroep doen op toepassing van artikel 12. De leden dringen erop aan deze zaak nader te overwegen. Zij zijn van mening, dat met name de rechtszekerheid voor de desbetreffende gemeenten gediend zou zijn met de mogelijkheid van Kroonberoep ten aanzien van artikel 12-beschikkingen. Deze zienswijze kunnen wij niet onderschrijven. De procedure met betrekking tot de afhandeling van artikel 12-verzoeken is dermate omgeven met overleg en inspraak met en van gemeenten, provincies en Raad voor de Gemeentefinanciën, dat het scheppen van een mogelijkheid tot Kroonberoep een overbodige en daarom niet wenselijke regeling is. De administratieve afwikkeling van een eventueel Kroonberoep zal een herhaling worden van de procedure met betrekking tot het inwinnen van standpunten en adviezen van de genoemde instanties. Er zullen praktisch gezien geen nieuwe feiten aan het licht kunnen komen. Het nadeel van de vertraging in de vaststelling van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds voor iedere individuele gemeente is daardoor aanzienlijk groter dan een veronderstelde grotere rechtszekerheid van de gemeente, die een verzoek om artikel 12-steun heeft gedaan. Bovendien kan voor eventuele volgende jaren van artikel 12-steun evenmin tot vaststelling van de te verlenen steunbedragen worden overgegaan, waardoor langer dan noodzakelijk de gemeente geen eigen financieel beleid kan voeren. Ten einde de rechtszekerheid van de desbetreffende gemeenten te waarborgen hebben wij de procedure voor de afhandeling van artikel 12-verzoeken in een wettelijke regeling vastgelegd. De in het FinanciëleVerhoudingsbesluit 1984 genoemde termijnen zijn termijnen van orde en moeten worden gezien als de maximumtijd, welke met de afdoening van een verzoek gemoeid is. Versnelling in de afhandeling van artikel 12-verzoeken, zoals door de leden van de P.v.d.A. bepleit is, is in beginsel in de praktijk mogelijk. Een verkorting van de ordetermijnen in de regeling niet, omdat dan de mogelijkheid van overleg, inspraak en advisering op gespannen voet kan komen te staan met de gewaarborgde rechtszekerheid van met name de desbetreffende gemeenten. Wij erkennen, met de leden van de fractie van D'66, dat de gevolgen van de economische crisis de gemeenten voor ingrijpende beslissingen zal plaatsen. Wij verwachten niet dat dit tot een toeneming van het aantal artikel 12-aanvragen zal leiden. Wel is ons bekend, dat een aantal gemeenten de mogelijkheid van een artikel 12-aanvraag overwegen. In de z.g. juni-circulaire met betrekking tot de algemene uitkering uit het Gemeentefonds hebben wij de gemeenten erop gewezen, dat de gevolgen van de economische teruggang niet mogen en niet kunnen worden afgewenteld op het Gemeentefonds. Dit zou de situatie voor de gezamenlijke gemeenten slechts verergeren. Wij gaan er derhalve vanuit, dat de gemeenten de oplossing van hun financiële problemen door eigen inspanning vinden.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
37
Er zijn ons overigens geen gemeenten bekend die louter op basis van excessief gestegen kosten van ABW overwegen een artikel 12-aanvraag in te dienen. Uitsluitend op basis van gestegen kosten van bijstand kan ook geen verzoek om artikel 12-steun worden gedaan. Verwezen wordt naar de redactie van artikel 12. Het gaat om de totale budgettaire situatie van de gemeente. De kosten van bijstand kunnen daarin een element zijn. Indien blijkt, dat een gemeente voor wat betreft het 10%-aandeel in de bijstandskosten en de beheerskosten onafwendbaar meer inspanning moet leveren dan gemeenten van dezelfde grootte-groep, m.a.w. de sociale structuur van die gemeente is duidelijk afwijkend van het gemiddeld gevonden niveau van dezelfde groottegroep zonder dat dit voldoende gecompenseerd wordt door extra inkomsten bij voorbeeld uit de verfijning sociale structuur, en waardoor tevens een sluitende begroting niet meer tot de mogelijkheden behoort, kunnen er redenen zijn om die gemeente door middel van artikel 12-steun tegemoet te komen. Alle overige omstandigheden in die gemeente worden daarbij mede in aanmerking genomen. Het is derhalve niet zo, dat gemeenten door middel van artikel 12-steun alleen gecompenseerd worden voor gestegen bijstandskosten. Het artikel 12-regime is daarvoor niet bedoeld en het bestaande beleid ter zake zal ook zo worden gecontinueerd. Wij zijn van mening, dat gezien het vorenstaande het nemen van specifieke maatregelen niet relevant geacht moet worden.
11. VOORZIENINGEN TEGEN DE ALGEMENE UITKERING Op de vragen van de leden van de fracties van de P.v.d.A., het C.D.A. en het G.P.V. zijn wij hiervoor onder hoofdstuk 10 reeds ingegaan.
13. VERSPREIDE OPMERKINGEN Het antwoord over de financiële gevolgen ingevolge artikel 15 van de Comptabiliteitswet hadden de leden van de S.G.P.-fractie als onbevredigend ervaren. Zij stellen hierover een aantal nadere vragen. In aanvulling op wat wij hierover in de memorie van antwoord hebben gesteld merken wij hieromtrent het volgende op. De uitvoering van de nieuwe wet vergt circa 5 min. extra per jaar dan de huidige wet. Deze extra kosten worden veroorzaakt door de introductie van de nieuwe bebouwingsmaatstaven. De nieuwe wet brengt, afgezien van de herverdeeleffecten in verband met de nieuwe verdeelmaatstaven, strikt genomen geen extra kosten mee voor de gemeenten. De uitvoering van de wet ligt immers bij het Rijk en niet zozeer bij de gemeenten. Eventueel kunnen extra kosten bij de gemeenten optreden in verband met de controle van de gegevens die bij de bepaling van de algemene uitkering worden gehanteerd. Het is echter aan de gemeenten te bepalen tot hoever zij deze controle willen uitstrekken. De vergelijking die de S.G.P.-leden maken met de Leegstandwet is onzes inziens niet op zijn plaats. Deze wet legt een uitvoerende taak bij de gemeenten. Dat is bij het onderhavige wetsontwerp niet het geval.
ARTIKELEN Artikel 12 De G.P.V.-fractie stelt nogmaals de redactie van artikel 12, 4de lid, aan de orde. Indien bij het niet voldoen aan procedurevoorschriften zonder meer afwijzing van het verzoek van de gemeenten zou volgen, zijn wij het inderdaad met de G.P.V.-fractie eens, dat een niet-ontvankelijkheidsverklaring in de regeling zou moeten worden opgenomen. Echter, bij de beslissing
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
38
omtrent afwijzing van een verzoek ex artikel 12 betrekken wij de omstandigheden van de gemeente, omstandigheden, die zo bijzonder van aard kunnen zijn, dat ondanks het feit, dat de gemeente niet aan de procedurevoorschriften voldoet, het verzoek in behandeling wordt genomen. Daarom willen wij de facultatieve redactie van het huidige artikel 12, 4de lid, handhaven. De Ministervan Financiën, H.O.C. R. Ruding De Staatssecretaris van Financiën, H. E. Koning De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, M. J. J. van Amelsvoort
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
39
Bijlage 2
RAAD VOOR DE GEMEENTEFINANCIËN Aan de Staatssecretaris van Financiën en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken 's-Gravenhage, 17 juni 1983 In uw brief van 3 juni 1983 vraagt u, mede namens uw ambtgenoot van Binnenlandse Zaken het advies van de Raad voor de gemeentefinanciën over verhoging van het bedrag per woning voor het uitkeringsjaar 1984. Uw adviesaanvraag heeft een min of meer voorwaardelijk karakter. In het voorlopig verslag met betrekking tot de Financiële-Verhoudingswet 1984 van de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken zijn kritische kanttekeningen geplaatst bij de voorgenomen invoeringsdatum van het wetsvoorstel. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat de aanstaande juni-circulaire zal worden gebaseerd op de bestaande wet. Een en ander geeft aanleiding tot de vraag of - mocht in het overleg met de Staten-Generaal worden besloten de nieuwe Financiële-Verhoudingswet eerst met ingang van 1985 in te voeren - in de juni-circulaire herverdelingsmaatregelen voor 1984 moeten worden aangekondigd. In beginsel is hiertoe besloten. In de adviesaanvraag stelt u de raad voor het reeds enkele jaren onder de werking van de Financiële-Verhoudingswet 1960 gevoerde herverdelingsbeleid alsdan voort te zetten via een verhoging van het bedrag per woning onder gelijktijdige en gedifferentieerde verlaging van de bedragen per inwoner. Een eerste opmerking van de raad betreft de invoeringsdatum van de nieuwe Financiële-Verhoudingswet. Kennis genomen hebbende van het voorlopig verslag van de vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken is de raad met u nog steeds van mening dat de wijziging van het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds op een zo kort mogelijke termijn doorgang dient te vinden en dat de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 1984 dan ook het meest verantwoord is. De raad verwijst hier met nadruk naar zijn advies over de Financiële-Verhoudingswet 1984 van 31 maart 1983. De tweede opmerking betreft de vraag of, wanneer wordt besloten de nieuwe Financiële-Verhoudingswet eerst in 1985 in te voeren, er voor 1984 herverdelingsmaatregelen moeten worden aangekondigd. Nu de behandeling van het wetsontwerp in handen ligt van de Staten-Generaal is de raad van mening dat niet zonder meer vooruitgelopen kan worden op de nieuwe wet. Wel kunnen echter de geringere inwonergevoeligheid en de grotere afhankelijkheid van de bebouwing van het nieuwe verdeelsysteem als vaststaande gegevens worden aanvaard. Maatregelen die, weliswaar binnen het kader van de huidige wet, de verdeling van de algemene uitkering minder gevoelig voor het aantal inwoners en meer afhankelijk van de bebouwing maken, kunnen de problematiek van de overgang naar het nieuwe stelsel slechts verminderen. Als zodanig gaat de raad dan ook akkoord met het voornemen om voor het uitkeringsjaar 1984 - eventueel het bedrag per woning te verhogen met f 5 en gelijktijdig de volgende verlagingen van de bedragen per inwoner toe te passen: Groep Verlaging bedrag (inw. x 1000) per inwoner 0- 2 f 1,25 2- 5 f 1,25 5- 10 f 1,25 10- 20 f 1,30 20- 50 f 1,35 50-150 f 1,55 150-250 f 1,35 250-400 f 1,10 400-800 f 0,85 800 en meer f 1,10
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
40 .
Bij de groep 400-800 is rekening gehouden met het nadelige effect dat voor de gemeente 's-Gravenhage optreedt als gevolg van het zogenaamde basisjaar van de verfijning dalend inwonertal. De raad tekent hierbij echter nog het volgende aan. Bij de advisering over het nieuwe verdeelsysteem is uitgegaan van gegevens over het jaar 1982. Vanuit dat perspectief is zowel de structuur van het stelsel als de met de invoering daarvan gepaard gaande herverdeling in het algemeen positief beoordeeld. Tussentijdse herverdelingen zouden dit perspectief en daarmee de beoordeling van het nieuwe verdeelsysteem kunnen wijzigen. De raad meent daarom dat, voorzover als gevolg van dergelijke maatregelen herverdeeleffecten optreden, deze in mindering moeten worden gebracht op de herverdelingen mede op basis waarvan adviezen zijn uitgebracht. Concreet betekent dit dat bij de uiteindelijke cijfermatige invulling van het verdeelsysteem rekening wordt gehouden met herverdelingen als gevolg van na 1982 genomen maatregelen, die bewust vooruitlopen op de structuur van het nieuwe systeem. Ten slotte merkt de raad op dat hij het van het grootste belang acht dat - hoe de besluitvorming over de Financiële-Verhoudingswet 1984 ook verloopt - zo snel mogelijk aan de gemeenten zekerheid verschaft wordt omtrent de invoeringsdatum van de wet. Wat betreft het uitkeringsjaar 1984 kan de aanstaande juni-circulaire volgens de raad als de laatste gelegenheid hiervoor worden beschouwd. De Raad voor de gemeentefinanciën, (w.g.) W. Polak, voorzitter (w.g.) W. van Zaaien, secretaris
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
41
Bijlage 3
MINISTERIE VAN FINANCIËN Aan de gemeentebesturen 's-Gravenhage, 21 juli 1983 Mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken deel ik u het volgende mede. 1. Eindcontrole bebouwingsgegevens In mijn circulaire dd. 25 maart 1983 (kenmerk 483-1335) is u medegedeeld dat de bebouwingsgegevens door de Topografische Dienst aan een eindcontrole zijn onderworpen. Het betreft een eindcontrole van de bebouwingsgegevens die u bij circulaire dd. 24 januari 1983 (kenmerk 483-370), dan wel, bij een klein aantal gemeenten, bij circulaire dd. 14 februari 1983 (kenmerk 483-802) zijn toegezonden. Deze eindcontrole is thans gereed. De eindcontrole heeft voor 179 gemeenten geleid tot een wijziging van de eerder bekendgemaakte bebouwingsgegevens. Als bij deze brief geen bijlagen zijn gevoegd, betekent dat dat de eindcontrole voor uw gemeente niet tot een wijziging in de bekendgemaakte bebouwingsgegevens heeft geleid. Als de eindcontrole voor uw gemeente wel tot een wijziging heeft geleid, zijn de gewijzigde gegevens in bijlagen bij deze brief opgenomen. In die gevallen waarin de wijziging, uitgedrukt in procenten van de eerder bekendgemaakte grondoppervlakte bebouwd of inhoud van de bebouwing meer dan 0,5% bedraagt, is in de bijlagen tevens een korte verklaring van het verschil opgenomen. Een aantal gemeenten waarbij de eindcontrole tot wijziging heeft geleid zijn daarover al eerder ingelicht. Ook voor die gemeenten zijn de gewijzigde gegevens bijgevoegd. 2. Bezwaarprocedure In de circulaire dd. 25 maart 1983 (kenmerk 483-1335) is de bezwaarprocedure tegen vaststelling van de bebouwingsgegevens aan de orde geweest. In bijlage 2 bij de circulaire dd. 24 januari 1983 (kenmerk 483-370) zijn de desbetreffende bepalingen uit de ontwerp-Financiële-Verhoudingswet 1984 opgenomen. Het lijkt mij goed puntsgewijs de bezwaarprocedure nog eens samen te vatten. 1. Artikel 22 van het wetsontwerp bevat de bepaling dat ten aanzien van de vaststelling van de bebouwingsgegevens vroegtijdig (d.w.z. voorafgaande aan de definitieve vaststelling van de algemene uitkering) bezwaarschriften daartegen kunnen worden ingediend. 2. Als er geen bezwaarschrift tegen de vaststelling van de bebouwingsgegevens is ingediend, is het niet mogelijk om door middel van een beroep op de Kroon bij de definitieve vaststelling van de algemene uitkering wijziging in de vastgestelde bebouwingsgegevens te bewerkstelligen. Als er wel een bezwaarschrift is ingediend, is het mogelijk een beroep op de Kroon te doen ter zake van de beslissing op het bezwaarschrift. 3. In het wetsontwerp wordt de termijn voor het indienen van een eventueel bezwaarschrift gesteld op 180 dagen na de mededeling van de bebouwingsgegevens. Bij wijze van overgangsmaatregel zal de termijn voor indiening van bezwaarschriften tegen de vaststelling van bebouwingsgegevens met behulp van luchtfoto's die in 1981 zijn gemaakt gesteld worden op uiterlijk twee maanden na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de nieuwe Financiële-Verhoudingswet wordt geplaatst. Aangezien de gegevens inmiddels reeds bekend zijn, blijft materieel gezien de bezwaartermijn in dit geval evenwel minimaal 180 dagen.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
42
4. Ten einde een pieksituatie in de zojuist genoemde twee maanden te voorkomen wordt u gevraagd eventuele op- en aanmerkingen ten aanzien van de bebouwingsgegevens zo vroeg mogelijk aan het ministerie van Financiën kenbaar te maken. Ten aanzien van de gemaakte op- en aanmerkingen zal zoveel mogelijk reeds dezelfde procedure worden gevolgd als die welke geldt nadat het wetsontwerp kracht van wet heeft gekregen. Ik verzoek u uw eventuele op- en aanmerkingen uitsluitend te richten aan: Ministerie van Financiën, Directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen, Postbus 20201, 2500 EE 's-Gravenhage. 5. Indien de door u gemaakte op- en aanmerkingen nopen tot een nader onderzoek, analoog aan het bepaalde in artikel 32, lid 4, van het wetsontwerp, dan zal hiertoe bij een positief advies van de aangewezen deskundigen naar aanleiding van het vooronderzoek worden overgegaan. Luidt het advies van de aangewezen deskundigen negatief, dan zal in dat geval pas tot een vervolgonderzoek worden besloten indien de gemeente a) daarom verzoekt (artikel 32, lid 4), en b) schriftelijk verklaart 50% van de kosten te zullen dragen indien de gemaakte op- en aanmerkingen niet leiden tot een bijstelling van de bebouwingsgegevens. Indien deze verklaring van de gemeente achterwege blijft kan pas tot het vervolgonderzoek worden overgegaan na de datum van plaatsing van de wet in het Staatsblad. Vanaf dat moment schrijft de wet voor dat de gemeente 50% van de werkelijke kosten van het vervolgonderzoek voor eigen rekening dient te nemen. 6. Het derde lid van artikel 23 van de ontwerp-Financiële-Verhoudingswet 1984 bepaalt dat ten aanzien van de bebouwingsgegevens een nadere voorziening wordt getroffen als blijkt dat de geconstateerde verschillen bepaalde drempelwaarden overschrijden. De drempelwaarden zijn vermeld in de artikelen 23 e.v. (zie bijlage 2 bij de circulaire van 24 januari 1983). Het toepassen van drempelwaarden kan als volg; worden toegelicht. Anders dan bij bij voorbeeld het vaststellen van het tiantal woningen per gemeente (in essentie is dat aantal het resultaat van een telling) gaat het bij het vaststellen van bebouwingsgegevens per gemeente om de uiteindelijke resultaten van een veelomvattend en uit veel stappen bestaand meetproces. Aangezien gewerkt wordt met luchtfoto's die op een zekere schaal gemaakt moeten worden, zijn kleine afwijkingen bij het meten niet te vermijden. Hierbij moet wel bedacht worden dat door de veelheid van afzonderlijke metingen onderling compenserende effecten zullen optreden. Gelet op deze onvermijdbare onnauwkeurigheden (die alle gemeenten betreffen) is het creëren van drempelwaarden alleszins redelijk. Alleen «echte» fouten kunnen leiden tot nadere vaststelling van de bebouwingsgegevens. Aangezien bij een toeneming van het aantal afzonderlijke metingen de geschetste compenserende effecten zich sterker voordoen, hebben de drempelwaarden een degressief verloop. De drempelwaarden bij de inhoudsbepalingen liggen hoger dan bij de grondoppervlakten, vanwege de bij de inhoudsbepaling extra te meten hoogte. Een rekenvoorbeeld kan de praktische werking van de drempelwaarden wellicht verduidelijken. Rekenvoorbeeld: Stel, aan een gemeente is medegedeeld dat de totale inhoud van de in de bebouwde kommen gelegen bebouwing 4000 000 m 3 bedraagt. Volgens artikel 23 van het wetsontwerp bedraagt de drempelwaarde dan 6% van de oorspronkelijk medegedeelde inhoud, oftewel 240 000 m 3 . Een bezwaarschrift tegen de vaststelling van de inhoud zal in dit geval tot een nadere vaststelling leiden als bij het vervolgonderzoek blijkt dat de oorspronkelijk medegedeelde inhoud meer dan 240 000 m 3 te hoog of te laag is geweest. Is de afwijking 240 000 m 3 of minder, dan vindt geen nadere vaststelling plaats.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
43
7. Artikel 30 van het wetsontwerp bepaalt o.a. dat bezwaarschriften tegen de vaststelling van de bebouwingsgegevens met redenen omkleed dienen te zijn. Ten einde te vermijden dat de voortgang in de behandeling van uw op- en aanmerkingen in gevaar komt, verzoek ik u dringend deze (ontwerp-)bepaling in het oog te houden bij het formuleren van uw eventuele op- en aanmerkingen. U kunt dat doen door daarbij zo exact mogelijk aan te geven op welke (delen van) bebouwde kommen uw bezwaar zich richt en door zoveel als mogelijk is die bezwaren (in termen van grondoppervlakte bebouwd, oppervlakte bebouwde kom en inhoud van de bebouwing) te kwantificeren. U dient zich, zoveel als mogelijk is, ervan te vergewissen of uw eventuele op- en aanmerkingen voldoende zijn om eventueel de drempelwaarden te overschrijden. 8. Met de behandeling van reeds ontvangen op- en aanmerkingen zal zo spoedig mogelijk een begin worden gemaakt. Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat na de plaatsing in het Staatsblad de gemaakte op- en aanmerkingen dienen te worden omgezet in formele bezwaarschriften. Een formele daartoe strekkende verklaring van de gemeenten zal daarvoor voldoende zijn. 3. Bedragen per eenheid over het uitkeringsjaar 1984 3.1.
Inleiding
In de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 5 juli 1983, FV83/U460 (de zogenaamde juni-circulaire) is u medegedeeld dat de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en ik u op korte termijn zouden berichten over hoe de uitkeringen over 1984 zullen luiden uitgaande van de nieuwe verdeelmaatstaven en de meest recente gegevens over 1983. Deze mededelingen zijn in deze paragraaf verwerkt. 3.2 Uitgangspunten
bij de nieuwe berekening van de bedragen per woning
De vaststelling van de bedragen per eenheid die over 1984 (bij inwerkingtreding van de nieuwe wet met ingang van dat jaar) zullen gelden zal zijn gebaseerd op de uitkeringen over 1983. Aldus wordt een zo goed mogelijke aansluiting in de verdeling van de algemene uitkering verkregen. Deze aansluiting wordt cijfermatig tot stand gebracht door de hoogte van de bedragen per woning, aangezien in het nieuwe stelsel dit (na de overgangsperiode) de enige maatstaf is waarbij de bedragen per eenheid per groep van gemeenten verschillen. De in paragraaf 3.3 vermelde bedragen per woning zijn gebaseerd op de volgende uitgangspunten: 1. In de bedragen per woning zijn alle maatregelen verwerkt die ook in de voorschotschaalbedragen 1983 zijn verwerkt. U zie voor deze maatregelen de eerder genoemde juni-circulaire. 2. De bedragen per woning zijn gebaseerd op de bebouwingsgegevens zoals die luiden na de eindcontrole. 3. De bedragen per woning zijn gebaseerd op de definitieve aantallen inwoners per 1 januari 1983 en op een voorlopige opgave van het CBS met betrekking tot het aantal woningen per 1 januari 1983. 4. Voor wat betreft de overige uitkeringsonderdelen wordt uitgegaan van de thans geraamde gegevens over 1983. 5. Conform een advies van de Raad voor de gemeentefinanciën zijn bij de effecten van de herverdeling tussen de groepen (de herverdeelmutaties) de effecten van de verhoging van het bedrag per woning met ingang van 1983 buiten de berekeningen gelaten.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
44
3.3. Resulterende bedragen per woning,
eindsituatie
Op basis van de in paragraaf 3.2. vermelde uitgangspunten resulteren, exclusief de overgangsmaatregelen, de volgende bedragen per woning: GroepA: 1. Voor de eerste 3 000 woningen 2. Voor de volgende 7 000 woningen 3. Voor de volgende 20 00C woningen 4. Voor de volgende 20 000 woningen 5. Voor de volgende 34000 woningen
f 144,95 f 189,40 f230,30 f316,70 f254,00
Groep B: 6. Voor de gemeenten met meer dan 84000, maar minder dan 275000 woningen
f375,70
Groep C: 7. Voor de gemeenten met meer dan 275000 woningen
f512,70
De effecten van deze bedragen per woning op de voor- of nadelen die uw gemeente ondervindt als gevolg van de nieuwe verdeelmaatstaven kunnen worden berekend aan de hand van het u bij circulaire dd. 24 januari 1983 (kenmerk: 483-370) toegezonden specificatieformulier. Het spreekt daarbij voor zich dat, ten einde een goede vergelijking te kunnen maken, de berekening van de algemene uitkering over 1983 volgens de FinanciëleVerhoudingswet 1960 dient te zijn gebaseerd op de in paragraaf 3.2. genoemde uitgangspunten. Het daarbij behorende (voorschot) uitkeringspercentage bedraagt: 579. 3.4. Bedragen per eenheid 1984, incl. gefaseerde
invoering
Inclusief de overgangsmaatregelen zullen, op basis van de eerder vermelde uitgangspunten, de volgende bedragen per eenheid gelden. A: Algemene
verdeelmaatstaven
Omschrijving
Bedrag 1984 a 100%
a. Vast bedrag
f
35000 —
b. Bedrag per hectare land en binnenwater
f
12,50
c. Bedrag per hectare buitenwater
f
11,85
d. Bedrag per m 2 grondoppervlakte van de in de bebouwde kommen gelegen bebouwing e. Bedrag per inwoner (indeling volgens Fin. Verh. Wet 1960) Groep 1 Groep 2 Groep 3 Groep 4 Groep 5 Groep 6 Groep 7 Groep 8 Groep 9 Groep 10
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
0,03
f f f f f f f f f f
61,40 61,40 62,00 64,25 68,00 81,55 83,60 105,35 120,05 168,20
45
f.
Bedrag per woning: Groep A Schijf 1 Schijf 2 Schijf 3 Schijf 4 Schijf 5 Groep B Groep C
52,15 56,60 60,70 69,35 63,05 75,25 88,95
g. Bedrag per centimeter gemiddelde hoogte van de bebouwing waarmee de drempel van 50 cm wordt overschreden
0,06
h. Interim-maatstaf bebouwing: 90% van het bedrag per woning over 1983 met een minimum van f 10,80 per inwoner 3,30
i. Compensatie landbouwgronden B:
Verfijningen
B1 Ongewijzigd blijven de bedragen per eenheid van de volgende verfijningen: groeikernen, bodemgesteldheid, sociale structuur, rioleringen, monumenten, mijngemeenten, wijziging gemeentelijke indeling (oude stijl) voor gemeenten die heringedeeld zijn vóór 1 januari 1984. In de memorie van antwoord op het voorlopig verslag is medegedeeld dat de voorgenomen wijziging van de verfijning Waddeneilanden gelijktijdig met de gemeentelijke indeling van de Waddenzee haar beslag zal krijgen. Aangezien het niet te verwachten is dat die indeling met ingang van 1984 van kracht wordt, zal over 1984 dus de bestaande formule worden toegepast. B2 Verfijningen die gewijzigd worden 1. Historische kernen (per ha oppervlakte kern) Groep 1: 5 of meer, maar minder dan 50 ha Groep 2: 50 of meer, maar minder dan 100 ha Groep 3: 100 of meer, maar minder dan 150 ha Groep 4: 150 of meer, maar minder dan 200 ha Groep 5: 200 of meer, maar minder dan 250 ha Groep 6: 250 of meer, maar minder dan 300 ha Groep 7: 300 of meer, maar minder dan 350 ha Groep 8: 350 of meer, maar minder dan 400 ha Groep 9: 400 of meer
f f f f f f f f f
9 500 10 400 11 300 12 200 13100 14000 14900 15800 16700
2. Historische kernen (per meter kadelengte)
f
1,50
3. Verfijning vaarwater:
f
315000
4. Probleemgebieden: • Voor zover niet ontwikkelingskern: Aantal inwoners x f8,10 • Indien geheel of gedeeltelijk ontwikkelingskern: f24,30 x inw. (tot 10000) + f20,25 x inw. (tussen 10000 en 35 000) + f 16,20 x inw. (boven 35 000) 5. Ontwikkelingsgebieden: Aantal inwoners x f8,10 6. Wetenschappelijk onderwijs
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
270 000
46
7. Verfijningen buitenlandse militairen, snelle groei, dalend inwonertal. Het aantal zgn. inwonerequivalenten, vermenigvuldigd met de volgende schaalbedragen (indeling naar inwoners van de gemeenten) Groep Groep Groep Groep Groep Groep Groep Groep Groep Groep
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0-2.000 inwoners 2-5.000 inwoners 5-- 10.000 inwoners 10-- 20.000 inwoners 20-- 50.000 inwoners 50-- 150.000 inwoners 150-- 250.000 inwoners 250 -- 400.000 inwoners 400 •- 800.000 inwoners m.d. 800.000 i nwoners
f f f f f f f f f f
58,90 58,90 59,50 61,75 65,50 79,05 81,10 102,85 117,55 165,70
8. Met ingang van 1984 zal een begin worden gemaakt met de invoering van een startbijdrage voor heringedeelde gemeenten. U zie hiervoor blz. 7 van de eerdergenoemde juni-circulaire. 3.5. Eventuele toekomstige wijzigingen in de bedragen per woning en andere maatstaven De in de paragrafen 3.3 en 3.4 genoemde bedragen per woning zullen, uit hoofde van de overgang van de Financiële-Verhoudingswet, kunnen wijzigen wanneer bijvoorbeeld de voorschotschaalbedragen 1983 wijzigen als gevolg van nadere salarismaatregelen. Zodra de schaalbedragen 1983 definitief zijn, zullen wij u over de doorwerking daarvan in de bedragen per woning informeren. Daarnaast kunnen uiteraard ook andere maatregelen (zoals beëindiging van de indirecte financiering van de bejaardenoorden) effecten hebben op de bedragen per eenheid. 3.6. Overgangsmaatregelen nadeel
voor gemeenten met een uitzonderlijk
hoog
Naar aanleiding van door de Tweede Kamer in het voorlopig verslag over de ontwerp-Financiële-Verhoudingswet 1984 gestelde vragen en gemaakte opmerkingen hebben de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en ik besloten voor gemeenten die als gevolg van dat wetsontwerp een uitzonderlijk hoog nadeel zullen ondervinden de totstandkoming van een aanvulling op de overgangsmaatregelen te bevorderen. Deze aanvullende overgangsmaatregelen strekken ertoe dat gedurende de overgangsperiode van 10 jaar het nadeel als gevolg van het wetsontwerp beperkt blijft tot 1 % per jaar van de algemene uitkering over 1983. Voor het nadeel dat de 1 % per jaar (cumulatief) overschrijdt zal een oplopende suppletieuitkering worden toegekend. In 1993 bedraagt het door de gemeenten zelf te verwerken nadeel als gevolg van het wetsontwerp zodoende ten hoogste 1% (van de algemene uitkering over 1983) worden vergroot door een daling in de toe te kennen suppletieregeling. Voor nadelen die groter zijn dan 15% zal een afkoopsom worden verstrekt. De met dit systeem gemoeide gelden zullen aan het Gemeentefonds worden toegevoegd. Dit systeem is in de onderstaande cijfervoorbeelden nader uitgewerkt.
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 12
47
Situatie I. Het nadeel, bij volledige invoering, bedraagt 12,5% van de algemene uitkering over 1983 Jaar
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Nadeel: 1 Zonder aanvullende overgangsmaatregelen 2. Door de gemeente zelf te verwerken
1,25
2,50
3,75
1,00
2,00
3. Suppletie-uitkering
0,25
0,50
1991
1992
1993
1994
1995
1996
5,00
6,25
7,50
8,75
10,00
11,25
12,50
12,50
12,50
12,50
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
11,00
12,00
12,50
0,75
1,00
1,25
1,50
1,75
2,00
2,25
2,50
1,50
0,50
0,00
Situatie I I . Het nadeel, bij volledige invoering, bedraagt 15% van de algemene uitkering over 1983 Jaar
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990 1991
1992 1993
1994 1995
1996
1997
1998
Nadeel: 1. Zonder aanvullende overgangsmaatregelen 2. Door de gemeente zelf teverwerken
1,5
3,0
4,5
6,0
7,5
9,0
10,5
12,0
13,5
15,0
15,0
15,0
15,0
15,0
15,0
1,0
20
3,0
40
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
12,0
13,0
14,0
15,0
3. Suppletie-uitkering
0 5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
Situatie I I I . Het nadeel, bij volledige invoering, bedraagt 20% van de algemene uitkering 1983 Jaar 1. Zonder aanvullende overgangsmaatregelen 2. Door de gemeente zelf teverwerken 3. Suppletie-uitkering De afkoopsom nadeel: 1999 2000 2001 2002
1984 1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2,0
4,0
6,0
8,0
10,1
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
20,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
11,0
12,0
13,0
14,0
16,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
is, bij een discontovoet van 4%, gebaseerd op de volgende percentages : 4,0, : 3.0, : 2,0 en : 1,0.
4. Slotopmerking Voor eventuele vragen over het gestelde in deze circulaire kunt u contact opnemen met de heren S. Tan (tel. 070-7672 38), J. S. Metten (tel. 0707672 36), dan wel, bij afwezigheid van deze personen, de heer A. G. M. van der Meijs (tel. 070-76 7301). De Staatssecretaris van Financiën, H. E. Koning
Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17719, nr. 12
48