Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1989-1990
17050
Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies
Nr. 108
VERSLAG VAN EEN MONDELING OVERLEG
Vastgesteld 5 april 1990 De bijzondere Commissie misbruik en oneigenlijk gebruik (ISMO) 1 heeft op 15 maart 1990 mondeling overleg gevoerd met de minister van Justitie en de staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën inzake het kabinetsstandpunt over de evaluatie Wet ketenaansprakelijkheid en de Verleggingsregeling omzetbe– lasting (kamerstuk 17050, nr. 99). De commissie brengt als volgt verslag uit van het gevoerde overleg.
1
Samenstelling: Leden: Van Dis (SGP), ondervoorzitter, Kombrink (PvdA), voorzitter, Koning (VVD), Moor (PvdA), Gerritse (CDA), V.A.M. van der Burg (CDA), Van Houwelingen (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), De Grave (VVD), Vermeend (PvdA), Willems (Groen Links), G.H. Terpstra (CDA), De Leeuw (CDA), Biesheuvel (CDA), Vreugdenhil (CDA), Van der Vaart (PvdA), Korthals Aites (VVD), Scheltema-de Nie (D66), De Jong (CDA), Schoots (PvdA), Ybema (D66). Kalsbeek– Jasperse (PvdA) en IVI Zijlstra. Plv. leden: Schutte (GPV), Beijlen-Geerts (PvdA), Van Erp (VVD), Leijnse (PvdA), Frissen (CDA), Krajenbink (CDA), Van Rooy (CDA). Spieker (PvdA), Korthals (VVD), Swildens Rozendaal (PvdA), Brouwer (Groen Links), Schartman (CDA), Wolters (CDA), Bijleveld-Schouten (CDA), Van lersel (CDA), Wöltgens (PvdA), Linschoten (VVD), Wolffensperger (D66), De Hoop Scheffer (CDA), Leerling (RPF), Groenman (D66), Lonink (PvdA), Van Gelder (PvdA)
012765 F ISSN0921 - 7371 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1990
Mevrouw Beijlen (P.v.d.A.) wees erop dat de Wet ketenaansprake– lijkheid (Wka) en de Verleggingsregeling omzetbelasting (Vrob) vooral zijn gericht op de problemen in de bouwsector, de metaalconstructie– sector (wat betreft onroerend-goedconstructies) en de scheepsbouw. Zij vroeg of het kabinet aanleiding ziet deze regelgeving op meer sectoren van toepassing te verklaren, waarbij haar gedachten in het bijzonder uitgingen naar confectie-ateliers. Op 7 juni 1989 zijn over de confectie-ateliers overigens al schriftelijke vragen gesteld door de heer Kombrink, die nog niet zijn beantwoord. Zij drong erop aan dat beant– woording nu snel plaatsvindt. Uit de door de Sociale Verzekeringsraad (SVR) uitgevoerde evaluatie blijkt dat de Wka en de Vrob effectief hebben gewerkt. Dat neemt niet weg dat verdere verbeteringen mogelijk lijken, bij voorbeeld op het punt van de aansprakelijkstellingen, waartoe in het evaluatierapport vier aanbevelingen worden gedaan (23 t/m 27). Overigens blijkt uit dit rapport ook dat het aantal aansprakelijkstellingen op grond van artikel 16b van de Coördinatiewet is toegenomen, maar het aantal op grond van artikel 16a is afgenomen. Mevrouw Beijlen vroeg of een bepaald verband bestaat tussen deze toe– en afneming. Daarnaast zijn er problemen bij het systeem van geblokkeerde rekeningen (g-rekeningen). Zij had begrepen, o.a. van een aantal officieren van justitie die zich met fraudebestrijding bezighouden, dat nog steeds (en zelfs in toenemende mate) misbruik wordt gemaakt van g-rekeningen. Zo komt het voor dat met gelden op g-rekeningen betalingen worden verricht zonder dat daar een arbeidsprestatie tegenover staat, of dat ze worden gebruikt voor het aankopen van materialen. Ook kopen en verkopen bedrijven gelden op g-rekeningen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17 050, nr. 108
van en aan elkaar, ten einde zwart werk te witten of kredietwaardiger te lijken, waardoor een verklaring inzake betalingsgedrag kan worden verkregen. Voorts worden gelden op g-rekeningen gebruikt om auto's voor de helft van de normale prijs aan te schaffen, of schulden te betalen. De huidige regeling inzake de g-rekeningen is derhalve niet waterdicht en dient met spoed verbeterd te worden. Mevrouw Beijlen deed hiervoor een aantal suggesties: - Het openen van een g-rekening zou niet langer facultatief, maar verplicht moeten zijn voor ieder bedrijf dat onderaannemers inschakelt. - Bij het openen van een g-rekening moet controle plaatsvinden. Wellicht moet de groep die een dergelijke rekening kan openen, worden beperkt. Op dit moment kan ieder bedrijf zo'n rekening openen. - De aanvraag voor een g-rekening behoort te worden gedaan op een standaardformulier, waarbij een voorlichtingsbrochure is gevoegd met de waarschuwing dat opzettelijk onjuist gebruik van de g-rekening leidt tot strafvervolging. Het formulier moet worden ingeleverd bij de bedrijfsver– eniging. - Opzettelijk indirect deblokkeren in de vorm van doorschuiven zonder dat er een relatie met een werk is, moet worden tegengaan. Het kabinet wil nader onderzoek van de SVR naar aard en omvang van dit misbruik afwachten. Wanneer zijn de resultaten hiervan te verwachten? Is het werkelijk nodig hierop te wachten, alvorens tot uitvoering van aanbe– veling 5 over te gaan? Wanneer de relatie met een arbeidsprestatie in de g-rekeningovereenkomst is opgenomen, is immers sprake van een wanprestatie als een bedrijf geld aanneemt zonder dat daar een arbeids– prestatie tegenover staat en kan het dus direct aansprakelijk worden gesteld. - Indien misbruik wordt geconstateerd, moet het voor de bedrijfsver– eniging mogelijk zijn eenzijdig de g-rekening op te zeggen. - Geld op een g-rekening behoort traceerbaar te zijn. Waarom wordt in dit verband aanbeveling 3 niet opgevolgd door het kabinet? Mevrouw Beijlen vroeg door wie, wanneer en op welke manier de voorlichting zal worden gegeven waarover in het kabinetsstandpunt wordt gesproken in reactie op de aanbevelingen 2, 4 en 17/18. Afrondend stelde zij vast dat het doel van de Wka en de Vrob (het voorkomen van misbruik) nog niet volledig is bereikt. Niet voor niets is in het evaluatierapport een groot aantal aanbevelingen gedaan. Zij zou graag zien dat na een jaar wordt nagegaan hoe deze aanbevelingen hebben gewerkt. Ook leek het haar nodig de Kamer voortaan jaarlijks op de hoogte te stellen van de gang van zaken met de Wka en de Vrob in de praktijk. De heer De Leeuw (C.D.A.) wees er eerst op dat het evaluatierapport de periode 1981/1985 bestrijkt, de periode dus dat de Wka nog maar net tot stand was gekomen, terwijl de Vrob pas op 1 juli 1982 in werking trad. Het is dan ook mogelijk dat de in het rapport vermelde cijfers en andere gegevens niet meer actueel zijn en dat bepaalde problemen zich in de praktijk niet meer voordoen. Ook is het mogelijk dat zich sinds de periode 1981/1985 nieuwe problemen hebben voorgedaan. Hij vroeg nadere informatie op dit punt. Is bij voorbeeld de twijfel die de SVR min of meer heeft geuit over het standhouden van de bereikte mate van zorgvuldigheid bij de aanbesteding van werk en het omvangrijke gebruik van g-rekeningen, terecht gebleken? De SVR gaat er hierbij van uit dat de preventieve werking van de Wka eerder lijkt te zijn bereikt door de beduchtheid aansprakelijk te worden gesteld dan door feitelijke aanspra– kelijkstellingen. Hoe gaat dit in de praktijk? Hoeveel aansprakelijkstel– lingen zijn er de afgelopen jaren geweest en welke bedragen waren daarmee gemoeid? Wat is de aard van de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan met de werking van de wetten inzake Bestuurdersaansprake–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17 050, nr. 108
lijkheid en inzake wijziging van het Burgerlijk Wetboek en de Faillisse– mentswet, in samenhang met de Wka en de Vrob? In dit verband ging de heer De Leeuw nader in op de stelling in het kabinetsstandpunt dat zich na een wat haperend begin nu een duidelijke praktijk van aansprakelijkstelling begint af te tekenen. In het evaluatie– rapport worden cijfers genoemd die een wat negatiever beeld schetsen. Zo wordt aangegeven dat in slechts 25% van de gevallen die zich wellicht lenen voor aansprakelijkstelling en die daar nader op worden bezien, een feitelijke beslissing wordt genomen over aansprakelijkstelling. Daarnaast heeft de Algemene Rekenkamer op basis van het jaarverslag 1988 van de afdeling controle van de inspectie geconstateerd, dat pas na zeer lange tijd beschikkingen tot aansprakelijkstelling op grond van de Wka worden afgegeven. Overigens wordt in aanbeveling 30 ervoor gepleit dat in de jaarverslagen van de inspecties der directe belastingen en de bedrijfsverenigingen aandacht wordt gegeven aan het aantal aansprake– lijkstellingen en de opbrengst daarvan. Wordt dit pleidooi inmiddels gevolgd? Hierop aansluitend vroeg de heer De Leeuw of zich bij aansprakelijk– stelling praktische en juridische problemen voordoen indien het gaat om een in het buitenland gevestigde hoofdaannemer die in Nederland geves tigde onderaannemers inschakelt, dan wel om een in Nederland geves– tigde hoofdaannemer die buitenlandse onderaannemers inschakelt. Hierover zijn al eerder vragen gesteld en goede voornemens geuit, maar kennelijk zijn er nog steeds bepaalde belemmeringen. Vervolgens wees hij erop dat het in de praktijk soms moeilijk is om vast te stellen of sprake is van aanneming van werk, dan wel het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Met het oog hierop vroeg hij of al eens is overwogen de vrijwaringsmogelijkheid in artikel 16a van de Coördinatiewet te schrappen. Hij besefte dat dit een vrij rigoureuze maatregel zou zijn, maar er zou wel mee worden bereikt dat aanneming van werk en het ter beschikking stellen van arbeidskrachten onder dezelfde soort aansprakelijkheid zouden komen te vallen, hetgeen naast nadelen ook voordelen zou hebben. Een belangrijk probleem bij g-rekeningen is de moeilijke traceer– baarheid naar werken. De SVR doet enige aanbevelingen tot verbetering op dit punt. Zijn al feitelijk verbeteringen gerealiseerd, dan wel nemen de bewindslieden zich voor bepaalde aanbevelingen te volgen, ten einde het systeem van aansprakelijkstelling nog verder te verbeteren? In dit verband sloot de heer De Leeuw zich aan bij de suggesties van de SVR tot verbetering van een aantal administratieve voorschriften. Voorts leek hem verbetering van de controle moeilijk te realiseren. Anderzijds is deze verbetering uiteraard zeer gewenst. Heeft het kabinet al bepaalde concrete voornemens op dit punt? In de praktijk kan een bona fide hoofdaannemer worden geconfron– teerd met de plicht tot dubbele betaling van belastingen en premies, omdat met het geld op een g-rekening toch gefraudeerd wordt, waarna de hoofdaannemer op grond van de Wka aansprakelijk wordt gesteld. Met het oog hierop is door sommigen voorgesteld te bepalen dat de hoofdaannemer gevrijwaard is van aansprakelijkheid, als hij geld op een g-rekening heeft gestort en de verklaring inzake betaling heeft ontvangen. Hoewel de heer De Leeuw zich dit voorstel wel kon indenken, kon hij het toch niet steunen, omdat het ertoe zou kunnen leiden dat hoofdaannemers minder zorgvuldig worden in de keuze van onderaan– nemers. Bovendien zouden hierdoor hoofdaannemers zelf betrokken kunnen raken bij fraude. Wel kon hij geheel instemmen met de aanbeve– lingen van de SVR inzake het indirect deblokkeren van g-rekeningen in de vorm van doorschuiven. Zijns inziens betrof dit de angel in het geheel. Hij was vooral benieuwd naar het oordeel van het kabinet over de suggestie om in de wet medeaansprakelijkheid op te nemen van degene
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
die meewerkt aan het indirect deblokkeren, dus van de g-rekeninghouder die het indirect gedeblokkeerde bedrag heeft ontvangen. In het kabinets– standpunt wordt een enigszins terughoudende opstelling op dit punt gekozen, door te verwijzen naar nog komende resultaten van het onderzoek van de SVR, welke vervolgens nader bestudeerd dienen te worden. Hoe denkt het kabinet over de hier en daar gehoorde suggestie om de mogelijkheid van doorschuiven geheel af te schaffen? In dit verband kan ook gedacht worden aan het direct op de rekening van fiscus of bedrijfsvereniging storten van gelden, een mogelijkheid die in een aantal gevallen al wordt benut. Overigens had de heer De Leeuw begrepen dat de Federatie van bedrijfsverenigingen werkt aan het opstellen van een rapport waarin voorstellen zijn vervat tot wijziging van het g-rekeningenbesluit en de g-rekeningovereenkomst. Deze voorstellen zouden goede aanknopings– punten kunnen bieden om de rond g-rekeningen gesignaleerde problemen weg te nemen. Ten slotte sneed hij nog enige losstaande punten aan: - Hij realiseerde zich dat de financiële opbrengst van de preventieve werking van de Wka moeilijk te ramen is. In enige stukken is echter wel een structurele taakstelling van f 250 miljoen per jaar genoemd. Wordt deze taakstelling gehaald? Is het zelfs mogeiijk een nog grotere opbrengst te halen als tot striktere regels wordt gekomen? - Beslissingen op deblokkeringsverzoeken blijken lang op zich te laten wachten. In het bijzonder als het gaat om zelfstandige ondernemers zonder personeel, of om ondernemingen die dreigen in liquiditeitsmoei– lijkheden te komen, zou de huidige termijn van ongeveer 120 dagen sterk moeten worden bekort. - Hij sloot zich aan bij de al gestelde vragen over voorlichting, vooral inzake het begrip «het bedrag aan loon dat deel uitmaakt van het werk, voor zover het is verricht». - Hoe staat het met het overleg met de banken, genoemd in aanbe– veling 28? - Hoe denkt het kabinet over de door het CNV in een eerder stadium gedane suggesties om het niet-naleven van de boekhoudingsplicht strafbaar te stellen in de Wet economische delicten en om het relatieve verbod om bestuurder van een stichting te worden uit te breiden tot een absoluut verbod? De staatssecretaris van Financiën bevestigde dat de thans voor iedere werkgever in de betreffende sectoren bestaande mogelijkheid om een g-rekening te openen, mogelijkheden biedt tot misbruik. Zo kunnen ook bedrijven die nooit in onderaanneming werken, een dergelijke rekening openen. Het ligt nu echter in het voornemen van zowel de fiscus als de bedrijfsverenigingen om van te voren marginaal te toetsen of de aanvrager van een g-rekening deze werkelijk nodig heeft. Een bedrijf dat werk uitbesteedt aan een onderaannemer, kan het bedrag aan belastingen en premies dat onderdeel uitmaakt van de aanneemsom met betrekking tot dat werk, op de g-rekening van de onderaannemer overmaken, waarna de onderaannemer dit bedrag kan gebruiken voor betalingen aan de fiscus en de bedrijfsvereniging. Echter, ook de onder– aannemer kan op zijn beurt weer een werk uitbesteden aan een andere onderaannemer. Dan kan het bedrag op de g-rekening weer worden gebruikt voor betalingen op de g-rekening van de andere onderaan– nemer. Onder bepaalde voorwaarden kan dan het «wettelijk vermoeden van betaling door de hoofdaannemer» aanwezig zijn. Als dat niet wordt ontzenuwd, kan de hoofdaannemer niet meer aansprakelijk worden gesteld. De gedachte om een g-rekening verplicht te stellen voor iedere aannemer die een onderaannemer inschakelt, sprak de bewindsman niet
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
aan. Een g-rekening is immers bedoeld om het risico van aansprakelijk– stelling voor de aannemer die werk uitbesteedt, te beperken. Het verplicht stellen van een g-rekening zou derhalve een beknotting betekenen van de vrijheid van de bona fide aannemer om de betalingen aan zijn onderaannemer te verrichten op de wijze die hij prefereert. Bovendien geven recente cijfers over het gebruik van g-rekeningen geen enkele indicatie dat het gebruik ervan terugloopt, integendeel. De staats– secretaris verwees daarvoor naar het overzicht van geactualiseerde cijfers inzake het gebruik van het g-rekeningensysteem, dat als bijlage bij het verslag is gevoegd. Op dit moment wordt bezien, aan de hand van enige praktijkervaring met het vermelden van zodanige gegevens op de betalingsopdracht dat identificatie van het werk mogelijk is, welke gegevens daarvoor het beste kunnen dienen. Het is de bedoeling hierbij ook de binnenkort te verwachten resultaten van het onderzoek van de SVR naar het indirect deblokkeren te betrekken. Het is niet goed doenlijk een algemeen geldende berekening te geven voor de vaststelling van het bedrag aan loon dat deel uitmaakt van het werk. Dit is namelijk afhankelijk van de feitelijke omstandigheden bij een bepaald werk. Wel zal in een uit te brengen voorlichtingsfolder worden aangegeven op welke wijze het bedrag kan worden berekend dat de aannemer op de g-rekening van zijn onderaannemer kan storten. Deze folder zal gericht zijn op de werking van de Wka, in het bijzonder de met het gebruik van g-rekeningen samenhangende aspecten, terwijl ook aandacht zal worden gegeven aan de strafrechtelijke gevolgen van misbruik. De folder zal evenwel pas verschijnen na de inwerkingtreding van de nieuwe Invorderingswet, hetgeen naar verwachting 1 juni a.s. het geval zal zijn. De tekst van de folder kan dan immers worden afgestemd op de situatie zoals die zal bestaan na inwerkingtreding van de Invorde– ringswet. De indruk bestaat dat het verschijnsel van indirect deblokkeren de laatste jaren toeneemt. Met het oog hierop is indertijd aan de SVR gevraagd onderzoek hiernaar te verrichten. Naar verwachting zal dit onderzoek ook een actueel inzicht bieden in de problemen die zich bij deblokkeren voordoen. Het principe van het doorschuiven wilde de staatssecretaris evenwel niet aantasten. Dit leek hem wezenlijk in het geheel van de ketenaansprakelijkheid. Juist gezien dat principe is het voor een onderaannemer die een bepaald werk opnieuw wil uitbesteden aan een andere onderaannemer, in het algemeen niet aantrekkelijk als gelden direct worden gestort op de rekening van de fiscus of een bedrijfsvereniging. In dat geval is het doorschuiven van gelden naar de nieuwe onderaannemer immers niet meer mogelijk, omdat het geld niet meer «weggehaald» kan worden bij de fiscus of de bedrijfsvereniging. Overigens is de mogelijkheid van rechtstreeks storten bij de fiscus of de bedrijfsvereniging indertijd geopend naar aanleiding van verzoeken uit aannemerskring. Het is niet de bedoeling deze mogelijkheid uit te breiden. De stelling van de Algemene Rekenkamer, dat pas na zeer lange tijd beschikkingen tot aansprakelijkstelling op grond van de Wka worden afgegeven, geldt zeker niet in algemene zin. De Algemene Rekenkamer heeft een en ander gebaseerd op een onderzoek bij slechts één ontvang– kantoor en de bevindingen daarvan kunnen niet als representatief worden beschouwd. Op dat ene ontvangkantoor was namelijk sprake van een langdurige onderbezetting op de afdeling controle en wetstechnisch bureau loonbelasting. Inmiddels is deze onderbezetting overigens opgeheven. De bewindsman voelde niet voor een jaarlijkse rapportage over de werking van de Wka en de Vrob, omdat deze maar een beperkt gebied bestrijken. Voorts bevestigde hij dat er problemen rijzen met aansprake–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
lijkstelling als het gaat om in het buitenland gevestigde aannemers. De geldende belastingverdragen met andere landen bieden in het algemeen weinig mogelijkheden om bijstand bij de invordering te vragen. Wel zijn er mogelijkheden als het gaat om aannemers die zijn gevestigd in België of Luxemburg, op grond van het Beneluxinvorderingsverdrag. In reactie op een desbetreffende vraag zei de staatssecretaris dat in 1986 ongeveer 320 beschikkingen tot aansprakelijkstelling zijn verzonden. In 1987 waren dat er ongeveer 315 en in 1988 ongeveer 710. Ten slotte ging hij in op de vraag over een mogelijke uitbreiding van de werkingssfeer van de Vrob tot de confectie-ateliers. Met ingang van 1 januari 1989 is een delegatiebepaling in de BTW-wetgeving opgenomen, op grond waarvan de verschuldigdheid van omzetbelasting kan worden verlegd van de ondernemer naar diens opdrachtgever. Uitbreiding van de werking van die bepaling tot de confectiebranche is alleen mogelijk als hiervoor machtiging van de Raad van de EG wordt verkregen. Een verzoek van Nederland aan de Europese Commissie om een voorstel in deze zin aan de Raad te doen, lijkt zeker niet kansloos, maar zal wel grondig moeten worden onderbouwd, waarbij in het bijzonder moeten worden aangegeven de omvang van de fraude, de omstandigheden waaronder deze plaatsvindt en een scherpe definitie van de gevallen waarvoor de uitbreiding dient te gelden. De bewindsman nam zich voor hier nader op in te gaan bij de beantwoording van de schriftelijke vragen van de heer Kombrink van 7 juni 1989. Over de beantwoording van deze vragen vindt nog overleg plaats met andere ministeries, maar dit overleg bevindt zich in een vergevorderd stadium zodat de beantwoording spoedig tegemoet kan worden gezien. De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kon zich indenken dat het aantal feitelijke aansprakelijkstellingen niet al te groot wordt gevonden. In de praktijk blijkt er echter een aanzienlijke preventieve werking uit te gaan van de dreiging van aansprakelijkstelling. In dat licht vond zij de conclusie dat in slechts 25% van de in aanmerking komende gevallen feitelijk wordt overgegaan tot aansprakelijkstelling, zeker niet verontrustend. Dat neemt niet weg dat het aantal aansprake– lijkstellingen wel toeneemt. Recente cijfers van de bedrijfsvereniging voor de bouw geven aan dat sinds 1982 in totaal 826 mededelingen van aansprakelijkstelling zijn verzonden (voor een totaalbedrag van f9,5 miljoen), waarvan 169 in 1988 (f 1,9 miljoen) en 352 in 1989 (f 3,3 miljoen). Het is niet altijd mogelijk het aantal aansprakelijkstellingen op grond van artikel 16a van de Coördinatiewet en die op grond van artikel 16b apart aan te geven. In de praktijk wordt namelijk dikwijls de aanspra– kelijkstelling gebaseerd op beide artikelen tegelijk. Ook een schatting van de opbrengst van de Wka is moeilijk te maken. Wel bestaat de stellige indruk dat de taakstelling op dit vlak ruim wordt gehaald. De daling van het aantal faillissementen met 40% kan zeker niet uitsluitend aan de Wka worden toegeschreven, maar de Wka zal er wel een bijdrage aan hebben geleverd. De bewindsvrouwe beaamde dat er fraudemogelijkheden zijn bij de g-rekeningen. Daar worden echter wel maatregelen tegen genomen, waarbij niet alleen artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek wordt gehan– teerd, maar ook artikel 348 van het Wetboek van strafrecht. Onlangs heeft het Hof te 's-Gravenhage met de hantering van dit artikel ingestemd. Het is nu aan de Hoge Raad om hierover een definitieve uitspraak te doen. Het idee om de bedrijfsvereniging de bevoegdheid te geven de g-rekeningovereenkomst eenzijdig op te zeggen, leek haar niet zo verstandig. De bedoeling van de g-rekeningovereenkomst is immers dat bedrijfsvereniging en fiscus de mogelijkheid hebben belastingen en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
premies te innen. Opzegging van die overeenkomst ontneemt hen deze mogelijkheid. De Federatie van bedrijfsverenigingen is bezig met onderzoek naar mogelijke wijzigingen van het gebruik van de g-rekening en de g-rekenin– genovereenkomst. Daarnaast vindt door de SVR onderzoek plaats naar het indirect deblokkeren. De staatssecretaris nam zich voor bij deze instanties aan te dringen op een spoedige afronding van deze onder– zoeken. De Kamer zal van de onderzoeksresultaten op de hoogte worden gesteld, zodra de rapporten beschikbaar komen. Ingaande op de suggestie inzake de confectiebranche merkte de bewindsvrouwe op dat de Wka hier veelal niet van toepassing is, omdat het meestal gaat om onregelmatigheden tussen opdrachtgevers en aannemers. Een opdrachtgever kan op grond van de Wka niet aanspra– kelijk worden gesteld. Bovendien is er geen aansprakelijkheid van de hoofdaannemer als het werk voor meer dan de helft door het bedrijf van de onderaannemer wordt uitgevoerd. In ieder geval zal dus wijziging van wetgeving nodig zijn, om althans iets te kunnen doen aan de huidige toestanden in de confectiebranche, waarbij het overigens niet alleen gaat om het achterwege laten van de afdracht van belastingen en premies, maar ook om werkzaamheden door illegaal in Nederland verblijvenden. Dit geheel wordt nu bezien door een nieuw in te stellen interdeparte– mentale werkgroep. Ten slotte zei de staatssecretaris dat het voornemen bestaat om een aantal aanbevelingen van de SVR op redelijk korte termijn uit te voeren. Dat geldt bij voorbeeld voor aanbeveling 1, waarover in het kabinets– standpunt al is gezegd dat het zinvol lijkt over te gaan tot het treffen van een besluit aan de hand van het door de SVR voorgestelde concept. De minister van Justitie bevestigde dat er een samenhang is tussen de drie «misbruikwetten»: de Wka, de wet inzake bestuurdersaansprake– lijkheid en de wet tot wijziging van bepalingen in het Burgerlijk Wetboek en de Faillissementswet, in die zin dat deze wetten alle zijn gericht op bestrijding van misbruik van rechtspersonen. De wijze waarop dit misbruik wordt tegengegaan, is in de wetten echter verschillend. Zo is volgens de Wka de hoofdaannemer in het algemeen aansprakelijk voor het niet afdragen van premies en belastingen door de onderaannemer, maar dit betekent niet dat de bestuurders van de rechtspersoon hoofd– aannemer ook persoonlijk daarvoor aansprakelijk zijn. Wel zijn zij dat in bepaalde in de wet inzake bestuurdersaansprakelijkheid beschreven gevallen. De derde wet is alleen van toepassing in geval van faillissement van de rechtspersoon en beoogt het doorbreken van de aansprakelijkheid naar de bestuurders toe, indien kan worden aangetoond dat zij door kenneiijk onbehoorlijk bestuur het faillissement in belangrijke mate hebben veroorzaakt. Deze aansprakelijkheid geldt dan overigens niet uitsluitend de vorderingen van de fiscus en de bedrijfsverenigingen, maar ook de vorderingen van andere schuldeisers. Met het oog hierop leek het hem overigens beter om niet van «samenhang», maar van «samenspel» tussen de drie wetten te spreken. Inmiddels is een evaluatie gaande van de effecten van de wet inzake bestuurdersaansprakelijkheid en de derde «misbruikwet». Resultaten hiervan zijn nog niet beschikbaar. Wel bestaat nu al de indruk dat deze beide wetten een vrij groot preventief effect hebben. Een indicatie daarvoor is bij voorbeeld dat veel bestuurders van ondernemingen zich nu tegen aansprakelijkheid trachten te verzekeren. De minister merkte vervolgens op dat er in hoofdzaak twee manieren zijn om misbruik van g-rekeningen strafrechtelijk tegemoet te treden: op grond van artikel 348 van het Wetboek van strafrecht (inbreuk op pandrecht) en artikel 321 van dat wetboek, dat betrekking heeft op verduistering. Daarnaast worden nog andere mogelijkheden bezien, zoals
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
het aanmerken als medepleger of heler van degene die g-gelden aanvaardt zonder dat sprake is van daadwerkelijke onderaanneming. In dat geval is ook hechtenis mogelijk, hetgeen niet geldt bij vervolging op grond van artikel 348. Het onderzoek van de verschillende mogelijkheden wordt gecoördineerd door het arrondissementsparket Dordrecht. Daarnaast zijn er mogelijkheden om civielrechtelijk misbruik tegen te gaan, vooral wat betreft het doorschuiven van g-gelden zonder dat daaraan onderaanneming ten grondslag ligt, al meende de bewindsman dat deze er niet zozeer zijn op grond van de artikelen die de onrecht– matige daad betreffen. Een civielrechtelijke vordering uit onrechtmatige daad kan immers pas aan de orde komen als geen vordering mogelijk is uit contract. Bij het doorschuiven van g-gelden zonder dat daaraan onderaanneming ten grondslag ligt, is in het algemeen sprake van een handeling in strijd met de g-rekeningenovereenkomst, dus van wanpres– tatie. De fiscus en de bedrijfsvereniging die daardoor worden benadeeld, kunnen dan de stortende g-rekeninghouder aanspreken op grond van artikel 1302 Burgelijk Wetboek. Tot nu toe is door de fiscus, voor zover bekend, nog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Wel zijn de ontvangers door middel van een rondschrijven over deze mogelijkheid geïnformeerd. Ten slotte ging de minister in op de door de heer De Leeuw genoemde suggesties van het CNV, in de eerste plaats de suggestie om verwaar– lozing van de boekhoudverplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van het Wetboek van koophandel, strafbaar te stellen in de Wet economische delicten. Een studie ter zake heeft tot de conclusie geleid dat er onvol– doende aanleiding is op dit punt een nieuw delict in het leven te roepen. In het algemeen wordt terughoudendheid betracht met het creëren van nieuwe delictsomschrijvingen als daar uit een oogpunt van handhaving geen meerwaarde uit voortvloeit. Voor zover de strafwetgeving zich richt op boekhoudverplichtingen en bankbreuk bij faillissement is de handhaving, zo leert de ervaring, toch al bijzonder moeilijk, zodat er uit een algemeen oogpunt van strafwetgevingsbeleid al sprake is van een contra-indicatie. Bovendien zijn er andere mogelijkheden om verwaar– lozing van de boekhoudverplichtingen tegen te gaan, namelijk in de artikelen 138 en 248 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Deze artikelen merken het ontbreken van een behoorlijke boekhouding aan als een omstandigheid die rechtstreeks leidt tot aansprakelijkstelling van bestuurders van een vennootschap in geval van faillissement. De indruk bestaat dat het preventieve effect hiervan vrij groot is. Daarnaast is sinds 17 december 1987 een strafsanctie gesteld op het opzettelijk niet naleven van de boekhoudverplichtingen in artikel 53 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen. Deze sanctie was aanvankelijk slechts een geldboete van ten hoogste f 5000, maar bestaat thans uit een gevange– nisstraf van ten hoogste vier jaren en een geldboete van de vierde categorie, of eenmalig het bedrag van de te weinig geheven belasting. In dit verband wees de minister ook nog op het wetsvoorstel tot aanpassing van administratieve verplichtingen, waarin de boekhoudver– plichting wordt vervangen door een zgn. administratieverplichting. In de memorie van toelichting op dit wetsvoorstel is meegedeeld dat het streven erop is gericht om, voor zover dat mogelijk en wenselijk is, de respectieve regelingen voor de wijze van nakoming van de administra– tieve verplichtingen die voortvloeien uit het Wetboek van koophandel, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de Algemene wet inzake rijksbe– lastingen op elkaar af te stemmen. Met het oog op dit alles meende hij dat er geen behoefte meer bestaat aan het in de Wet economische delicten strafbaar stellen van verwaar– lozing van de boekhoudverplichtingen. In reactie op de tweede suggestie van het CNV tot uitbreiding van het relatieve verbod, neergelegd in artikel 298, derde lid, van Boek 2 van het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 1 7 050, nr. 108
Burgerlijk Wetboek, tot een absoluut verbod herinnerde de bewindsman eraan dat indertijd door de toenmalige minister van Justitie in principe een positief standpunt is ingenomen ten opzichte van deze suggestie. Er is toen nog geen actie genomen omdat op dat moment niet duidelijk was of artikel 298 zou blijven bestaan, in verband met een eventuele uitbreiding van het enquêterecht tot stichtingen. Over die uitbreiding heeft de SER onlangs advies uitgebracht en aan de hand hiervan wordt thans een wetsvoorstel voorbereid, waarin wordt uitgegaan van handhaving van artikel 298. De minister was dan ook voornemens de suggestie van het CNV op dit punt te volgen en daartoe de voorberei– dende werkzaamheden ter hand te laten nemen. Mevrouw Beijlen (P.v.d.A.) wees erop dat de Wka al in 1982 in werking is getreden. Sinds die tijd is een aantal rapporten verschenen waarin de werking van deze wet is geëvalueerd en aanbevelingen zijn gedaan. Voor haar was vooral de vraag van belang wanneer die aanbeve– lingen zullen worden opgevolgd, met name de aanbevelingen 23 t/m 27. Wanneer zal verder het voornemen worden geëffectueerd om aanvragen voor opening van een g-rekening te toetsen? De heer De Leeuw (C.D.A.) zou graag zien dat ook op andere punten dan het gebruik van de g-rekeningen actuele cijfers worden verzameld en aan de Kamer ter beschikking worden gesteld. Daarnaast had hij er begrip voor dat het nadere SVR-advies ten aanzien van de aanbevelingen 5 t/m 7 van het evaluatierapport wordt afgewacht, maar toch drong hij erop aan dat de bewindslieden althans een voorlopig standpunt over deze aanbevelingen kenbaar maken. Hoe denken zij bij voorbeeld over de aanbeveling om degene die meewerkt aan het indirect deblokkeren, mede aansprakelijk te stellen? De heer De Grave (V.V.D.) wees erop dat door de Wka en de Vrob aan het bedrijfsleven aanzienlijke administratieve en financiële verant– woordelijkheden zijn opgelegd. De kosten hiervan worden geschat op ongeveer 1 promille. Wat is de nauwkeurigheid van deze schatting? Is aan te geven tot welke verlichting van de premie– en belastingdruk de Wka in de praktijk heeft geleid, gezien de hogere inkomsten die door invoering van deze wet zijn verkregen door fiscus en bedrijfsvereni– gingen? In ieder geval heeft de Wka gezorgd voor een belangrijke afneming van malafiditeit in de bouwsector, hetgeen niet alleen voor de fiscus en de bedrijfsverenigingen, maar ook en vooral voor het bona fide bedrijfsleven van groot belang is. Overigens had de heer De Grave zich erover verbaasd dat het kabinetsstandpunt na het uitbrengen van het eindrapport zo lang is uitgebleven, vooral omdat in het kabinets– standpunt in het algemeen met instemming wordt gereageerd op de gedane aanbevelingen. Ten slotte drong ook hij erop aan dat de belastingdienst zich ruimhartig opstelt ten opzichte van verzoeken tot deblokkering van overstortingen op g-rekeningen van zelfstandigen zonder werknemers. Voor deze groep kunnen anders ernstige liquidlteitsproblemen optreden. De heer Kombrink (P.v.d.A.) stelde vast dat de liquiditeits– en andere problemen die door de betrokken sectoren van het bedrijfsleven werden verwacht na aanvaarding van de Wka door de Kamer, zich nauwelijks hebben voorgedaan. Daarnaast beklemtoonde hij nog eens het grote belang van de Wka voor deze sectoren dat ook duidelijk uit de evaluatie naar voren is gekomen. Ten slotte vroeg hij of de fiscus en de bedrijfs– verenigingen nu over voldoende deskundig personeel beschikken om te kunnen beoordelen of in concrete gevallen tot aansprakelijkstelling moet
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
worden overgegaan. Hij had begrepen dat er op dat punt indertijd problemen waren. Zijn deze nu weggenomen? De staatssecretaris van Financiën onderstreepte de opmerking dat de Wka niet alleen in het belang van de fiscus en de bedrijfsverenigingen is, maar ook in dat van het bona fide bedrijfsleven. In antwoord op de nadere vraag over een toetsing van een aanvraag tot opening van een g-rekening zei de bewindsman, dat in het rapport van de Federatie van bedrijfsverenigingen ook aan dit onderwerp aandacht zal worden gegeven. De acties die in het kabinetsstandpunt zijn genoemd bij de aanbeve– lingen 23 t/m 27, zijn inmiddels in gang gezet. Er zijn speciale teams gevormd, zoals aangegeven in het kabinetsstandpunt, terwijl de contacten met de bedrijfsverenigingen zijn geïntensiveerd. De directeur-generaal der belastingen heeft ook in zijn beleidskaderbrieven al enige keren aandacht gevraagd voor samenwerking tussen aanslagre– geling, controle en invordering. In het kader van de nieuwe Invorde– ringswet zullen vanaf 1 juni a.s. ook de gegevens van de verschillende aansprakelijkheidsregelingen structureel worden verzameld. De staatssecretaris stond in principe sympathiek ten opzichte van het pleidooi voor een ruimhartige opstelling van de belastingdienst bij deblokkeringsverzoeken van zelfstandigen zonder werknemers, maar het was hem niet mogelijk op dit moment hierover al definitief uitsluitsel te geven. Hij zegde toe hier schriftelijk op te reageren en daarbij ook de vraag te betrekken over een mogelijke bekorting van de termijn waarbinnen op deblokkeringsverzoeken wordt beslist. Ook de vraag over de aanwezigheid van voldoende deskundig personeel dat eventuele aansprakelijkstellingen kan beoordelen, wilde hij graag schriftelijk beant– woorden. De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had begrip voor de aandrang om de aanbevelingen zo snel mogelijk uit te voeren, zeker nu in de praktijk is gebleken dat er allerlei mogelijkheden zijn om misbruik te maken van g-rekeningen, o.a. het doorschuiven van g-gelden zonder dat er een relatie met een werk is. Voordat maatregelen daartegen kunnen worden genomen, is echter onderzoek nodig, dat nu door de SVR en de Federatie van bedrijfsverenigingen wordt verricht en nog niet is afgerond. De minister van Justitie onderschreef de stellmg dat de Wka belangrijke positieve effecten heeft gehad en in het algemeen niet de problemen heeft opgeleverd die indertijd werden voorspeld. Integendeel: het aantal faillissementen in de bouwnijverheid is sinds de inwerking– treding van de Wka met 40% afgenomen en de Wka heeft hierop een zelfstandige invloed gehad, zo is de stellige indruk, naast uiteraard de algemene economische ontwikkeling. Voorts doet het verschijnsel van de plof-BV zich vrijwel niet meer voor, terwijl uit onderzoek is gebleken dat 72% van de aannemers van mening is dat door de Wka de rust op de arbeidsmarkt is toegenomen. Ook zijn betrokkenen van mening dat de kosten van uitvoering van de wet maar een uiterst bescheiden deel uitmaken van de totale aanneemsommen. Ten slotte worden de verschul– digde belastingen en premies nu sneller afgedragen en is de totale belasting– en premieopbrengst gestegen. Overigens neemt dit alles niet weg dat nog enige verbeteringen kunnen worden aangebracht. Waar zich fraude voordoet, houdt dat de aandacht van het Openbaar Ministerie.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
10
Ten slotte zei de bewindsman voornemens te zijn actuele gegevens over de uitvoering van de Wka te verschaffen in het kader van de komende paasbrief. De voorzitter van de commissie, Kombrink De griffier van de commissie, Witteveen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17 050, nr. 108
11
BIJLAGE
Geactualiseerde cijfers gebruik G-rekeningen systeem Uit jaarverslagen CBK (1985 tot en met 1989) Ingekornen G rek overeenkomsten 1984: 1985: 1986: 1987: 1988: 1989:
_
4374 4358 4002 4139 4282
Aantal G rekeningen
Aantal betalingen via G-rekeningen
1984: 1985: 1986: 1987: 1988: 1989:
1984: 1985: 1986: 1987: 1988: 1989:
27013 30275 34277 38416 38377
80797 84450 88009 90348 99482 109839
Totaal bedrag betalingen via G-rekeningen (x 1 000 000)
Aanlal rechtstreekse stortingen
Totaal bedrag betalingen van de rechtstreekse stortingen (x 1 000 000)
1984: 1985: 1986: 1987: 1988: 1989:
1984: 1985: 1986: 1987: 1988: 1989:
1 984: 1 1
1026.9 1143 1269.9 1381.2 1541.8 1779.4
767 1 576 3456 6584 10405 19 180
1985: 36 1986: 56.8 1987: 41.5 1988: 67.4 1989: 122.2
Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 17050, nr. 108
12