Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1987-1988
20509
Experiment opkoop commerciële schuld voor ontwikkelingsdoeleinden
Nr. 1
BRIEF V A N DE MINISTER VOOR O N T W I K K E L I N G S S A M E N WERKING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal 's-Gravenhage, 28 maart 1988 Hierbij doe ik u verslag toekomen van het verloop van een experiment met het opkopen van commerciële schuld voor ontwikkelingsdoeleinden. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, P. Bukman
S-IZ
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 509, nr. 1
1
OPKOOP COMMERCIËLE SCHULDTITELS IN HET KADER V A N ONTWIKKELINGSSAMENWERKING Inleiding In 1987 zijn bij wijze van experiment voor twee ontwikkelingslanden (Bolivia en Zambia) commerciële schuldtitels door OS gekocht op de secundaire markt. Deze schuldtitels zijn vervolgens aan de betrokken landen overgedragen waardoor een aanzienlijke schuldverlichting werd geboden. Hiervoor zijn de middelen ter beschikking gesteld uit het betalingsbalanssteunprogramma. Al tijdens de behandeling van de begroting 1986-1987 is melding gemaakt van het voornemen aktiviteiten op dit terrein te ontplooien. Toegezegd is dat de Kamer zou worden geïnformeerd zodra meer bekend zou zijn over het verloop van deze experimentele aktiviteiten. In dit verslag wordt daartoe een korte evaluatie gegeven van de opkoop-akties in 1987. Achtergrond en voorgeschiedenis De secundaire markt voor commerciële schuld van ontwikkelingslanden heeft de afgelopen jaren een snelle ontwikkeling doorgemaakt. Ontstaan niet lang na het uitbreken van de internationale schuldencrisis in het begin van de tachtiger jaren, beperkt r-'eze markt zich aanvankelijk tot ruiltransakties van schuldtitels tussen particuliere banken. Hieraan werd een nieuwe dimensie toegevoegd toen een aantal vooral LatijnsAmerikaanse landen de mogelijkheid begon te bieden externe schuld om te zetten in lokale valuta. Dit leidde tot de veelbesproken «debt-equity swaps», waarbij tegen korting opgekochte schuld wordt gebruikt voor de lokale kosten van direkte investeringen in de betrokken landen. Inmiddels zijn ook vele andere varianten op deze markttechniek ontstaan en in 1987 vormde de schuldconversie het meest besproken onderwerp in de internationale discussie over het schuldenprobleem van ontwikkelingslanden. Hoewel de omvang van de schuldconversie-transakties nog altijd beperkt is in vergelijking met de omvang van de totale uitstaande schuld, kan langs deze weg in afzonderlijke gevallen toch een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de beheersing van het schuldenprobleem. Dat aan het verschijnsel debt-equity swap ook nadelen kunnen zijn verbonden is overigens aangetoond in een recente kritische publicatie van de Groep van 30 1 . In de afgelopen jaren is de belangstelling gegroeid voor het gebruik maken van schuldconversie-technieken voor ontwikkelingssamenwerking. In Nederland is in 1986 contact gelegd tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nederlandse Middenstandsbank (NMB), waarbij de mogelijkheden zijn besproken voor het gebruikmaken door OS van dit instrument. De NMB heeft zich vanaf het ontstaan van de markt in schuldtitels toegelegd op makelaars-aktiviteiten en heeft zich ontwikkeld op dit gebied. Schuldenopkoop binnen het OS-beleid
' Finance for Developing Countries; Dept Swaps: A Technique in Developing Country Finance. Roberts and Remonola Group of Thirty, 1987.
Het opkopen van commerciële schulden van ontwikkelingslanden kan een interessant instrument zijn in het kader van ontwikkelingssamenwerking, omdat met een betrekkelijk gering bedrag snel een aanzienlijke verlichting van de schuldenlast van het betrokken land kan worden bereikt. De schuldtitels kunnen namelijk van particuliere banken worden overgenomen tegen een prijs die ver beneden de nominale waarde van de schuld ligt. Het verschil tussen de nominale waarde en de aankoopprijs (de «discount») kan in sommige gevallen zelfs 90% bedragen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 509, nr. 1
2
Voor de betrokken landen vormen deze commerciële schulden een ernstige belemmering voor het ontwikkelingsproces. Schuldendienstbetalingen leggen een forse claim op de schaarse beschikbare buitenlandse betaalmiddelen. De schuldenregelingen die met de banken worden getroffen komen hieraan slechts ten dele tegemoet, aangezien de rente buiten deze regelingen wordt gehouden. Het niet-betalen van de schuldendienst leidt tot een opstapeling van verplichtingen en het afsnijden van de normale handelsfinanciering. Naast schuldenverlichting en vergroting van kredietwaardigheid biedt schuldenopkoop uit ontwikkelingsgelden ook de mogelijkheid de lokale tegenwaardefondsen te bestemmen voor ontwikkelingsrelevante investeringen. Aan het gebruik van ontwikkelingsgeld in dit kader zijn ook gevaren verbonden. Voorkomen dient te worden dat particuliere banken op een voordelige wijze worden uitgekocht met hulpgelden zonder dat daar van hun kant een reëel offer tegenover wordt gesteld. Ook zou moeten worden voorkomen dat de indruk ontstaat dat ontwikkelingslanden die de situatie uit de hand hebben laten lopen hiervoor worden beloond met kwijtschelding van schulden. Om deze gevaren te ontlopen en de ontwikkelingswaarde van het nieuwe instrument te verzekeren zijn van begin af aan duidelijke criteria gehanteerd voor de selectie van de in aanmerking komende landen: 1. Alleen programma, regio- en sectorlanden. Bij voorkeur landen waar snelle besteding van betalingsbalanssteun gewenst is. 2. Het land dient zelf de uitdrukkelijke wens te kennen te geven hulpfondsen voor schuldopkoop in te zetten. 3. Het land dient een door IMF of Wereldbank ondersteund aanpassingsprogramma uit te voeren en zich te houden aan de schuldenregeling van de Club van Parijs. 4. De commerciële schuldenlast dient een ernstige belemmering te vormen voor het ontwikkelingsproces van het land. Daarnaast dient er een ruime markt te zijn voor de schuldtitels van het land waarbij een zeer aanzienlijke discount wordt geboden. Deze opsomming van voorwaarden maakt duidelijk dat in de praktijk slechts enkele landen in aanmerking komen voor schuldopkoop uit hulpgelden. Grootschalig gebruik van dit instrument valt dan ook niet te voorzien. Uitvoering van opkoop-akties in 1987 Begin 1987 werd besloten bij wijze van experiment opkoop-akties uit te voeren voor Bolivia en Zambia. Hiervoor werd gebruik gemaakt van middelen uit het betalingsbalanssteunprogramma (Cat. ld). Beide landen toonden zich enthousiast over deze vorm van steun. In Zambia maakt de commerciële schuld een niet onaanzienlijk deel uit van de totale schuld, een gevolg van het feit dat het land een aantal jaren geleden kredietwaardig werd geacht op basis van zijn koperexporten. Op dit moment is de Zambiaanse schuld relatief een van de hoogste van Afrika. Begin 1987 voerde Zambia een aanpassingsprogramma uit in overleg met IMF en Wereldbank en was er voor de schulden aan overheden een regeling getroffen met de Club van Parijs. Een bedrag van f 5 min. werd er voor de aktie in 1987 ter beschikking gesteld. De opkoop van schuldtitels werd gedelegeerd aan de NMB. Hoewel de markt voor Zambiaanse schuld uitermate beperkt is kon het bedrag van f 5 min. zonder dat marktverstoring optrad worden besteed. Aankopen werden gespreid over bedrijven en banken, zowel in Nederland als daarbuiten. De totaal opgekochte schuld, voor een bedrag van ruim f 2 2 min., werd aan de Zambiaanse autoriteiten overgedragen. Zambia heeft de tegenwaardefondsen bestemd voor financiering van de Lima-bank, een instelling die krediet verstrekt aan landbouwcoöperaties.
Tweede kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 509, nr. 1
3
De Zambiaanse autoriteiten toonden zich na afloop zeer tevreden over het verloop van de opkoop-aktie. Voortzetting van deze vorm van steun aan Zambia ligt echter niet voor de hand nu het land met het IMF en Wereldbank overeengekomen aanpassingsprogramma heeft opgezegd en eenzijdig de schuldbetaling aan o.a. overheden en internationale instellingen heeft stopgezet. In Bolivia vormt de schuld aan particuliere banken verreweg de belangrijkste factor in het zeer ernstige schuldenprobleem van het land. Schuldverlichting is noodzakelijk om het ambitieuze economische herstelbeleid mogelijk te maken. Het beleid werd in 1987 ondersteund door IMF en Wereldbank terwijl ook met de Club van Parijs een overeenkomst was gesloten. Op het moment dat de besprekingen met de Boliviaanse autoriteiten over schuldenopkoop uit Nederlandse steun werden geopend bevond Bolivia zich reeds in een vergaand stadium van onderhandelen met zijn crediteur-banken over een openbare en multilateraal georganiseerde opkoop. Besloten werd de beide akties zo goed mogelijk te combineren. Beschikbaar was het restant van de toegezegde betalingsbalanssteun ad f 9,3 min. Een deel van geld (f 4,4 min.) werd besteed aan schuldopkoop via NMB die aan strakke voorwaarden werd gebonden om doorkruising van de multilaterale aktie te voorkomen. Binnen korte tijd kon op deze wijze ruim f 40 min. Boliviaanse bankschuld (inclusief achterstallige rente) worden gekocht. Deze schuldtitels zijn overgedragen aan de Boliviaanse autoriteiten. Het resterende bedrag van bijna f 5 min. werd besteed voor de multilaterale opkoop-aktie van Bolivia. Hiertoe had het IMF een speciale rekening geopend, waarop bijdragen van verschillende donoren konden worden gestort. Het totale bedrag van dit fonds zou in een veiling worden gebruikt, waarbij alle crediteur-banken van Bolivia de gelegenheid kregen hun vorderingen te verkopen tegen een door Bolivia vast te stellen koers. Bolivia hoopte op deze wijze in één keer een belangrijk deel van zijn commerciële schuld uit de markt te nemen. Begin 1988 werd op dringend Boliviaans verzoek besloten de Nederlandse bijdrage aan deze multilaterale aktie te verhogen met f 10 min. ten laste van de betalingsbalanssteun 1988. Ook verschillende andere donoren (o.a. Spanje en Zweden) hebben bijdragen aan het fonds geleverd, hoewel het totaal beschikbare bedrag beneden de Boliviaanse verwachtingen is gebleven. De Boliviaanse schuldenveiling is in maart 1988 afgesloten en mag een succes worden genoemd. Tegen een prijs van maximaal 1 1 % van de nominale waarde is voor circa $ 300 min. schuld uit de markt genomen, een aanzienlijk deel van de totale schuld van Bolivia. Beoordeling De opkoop van commerciële schulden is een bruikbaar instrument gebleken voor het ontwikkelingsbeleid. De reakties in de beide landen op het Nederlandse initiatief zijn zeer positief geweest. Door op dit terrein een voortrekkersrol te vervullen heeft Nederland in de betrokken landen goodwill gekweekt. Met betrekkelijk kleine bedragen is een veelvoud aan schuld uit de markt genomen, waarbij omvangrijke kortingen konden worden bedongen. Prijsopdrijving als gevolg van deze aktiviteiten kon worden voorkomen. De bijdrage aan de verlichting van de schuldenlast blijft overigens klein gezien de omvang van de betrokken bedragen. Om een merkbaar effekt op de kredietwaardigheid van een land te bereiken dient een substantieel deel van de schuld te worden opgekocht. Dit pleit voor gezamenlijke akties van meerdere donoren zoals in het geval van Bolivia.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 5 0 9 , nr. 1
4
De ontwikkelingswaarde van schuldenopkoop kan in sommige gevallen nog worden vergroot indien de besteding van tegenwaardefondsen voor ontwikkelingsdoeleinden duidelijk wordt vastgelegd. Nu is van een gedetailleerde vastlegging van deze besteding afgezien om het experiment niet onnodig te compliceren. De ervaringen die zijn opgedaan met het experiment in 1987 zullen van nut zijn voor de opzet van eventuele nieuwe akties. Overigens moet benadrukt worden dat de situatie per land zeer uiteen kan lopen en dat het niet mogelijk is standaard-oplossingen aan te geven. Het is van belang dat tevoren goed wordt afgewogen of de specifieke situatie van een ontwikkelingsland zich leent voor het gebruik van dit instrument. In de praktijk zal het er op neerkomen dat slechts enkele landen in aanmerking komen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 509, nr. 1
5
