Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1997–1998

25 309

Voorstel van wet van de leden Duivesteijn en Van der Ploeg houdende nieuwe regels over het verstrekken van bijdragen aan lagere inkomensgroepen ten behoeve van het verkrijgen en onderhouden van een eigen woning (Wet individuele koopbijdrage)

A

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERS Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 december 1997 en de reactie van de indieners d.d. 16 februari 1998, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 april 1997, no. TK-97-107, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting door de leden Duivesteijn en Van der Ploeg, houdende nieuwe regels over het verstrekken van bijdragen aan lagere inkomensgroepen ten behoeve van het verkrijgen en onderhouden van een eigen woning (Wet individuele koopbijdrage). Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen. De initiatiefnemers zijn de Raad van State erkentelijk voor het uitgebreide advies dat zij naar aanleiding van het wetsvoorstel ikb hebben uitgebracht. Graag willen zij ingaan op de door de Raad gemaakte opmerkingen, waarbij reeds kan worden opgemerkt dat het advies heeft geleid tot een groot aantal verbeteringen en vereenvoudigingen.

1. Parallellie met de Huursubsidiewet. Het wetsvoorstel is in hoge mate gebaseerd op de Huursubsidiewet. Dit betreft met name de belangrijkste vereisten om voor een individuele koopbijdrage (ikb) in aanmerking te komen (inkomensen vermogenstoets) en de berekeningssystematiek (normhypotheek, inkomensijkpunten, toeslagen in verband met de gezinssituatie). Ook de procedure (indiening bij het gemeentebestuur, beslissing door de minister) verloopt bijna identiek. De keuze voor deze parallellie wordt niet toegelicht. Als deze keuze is gemaakt om zoveel mogelijk een gelijke behandeling tussen huurder en koper te bewerkstelligen, dan is die gelijke behandeling niet gelukt voor wat de hoogte van de tegemoetkoming betreft. In het eerste jaar van de ikb zijn er al duidelijke verschillen, maar in de loop van de jaren nemen die nog toe als gevolg van de jaarlijkse huurstijgingen; dit wordt zichtbaar in de rekenvoorbeelden op de bladzijden 17–21 van de toelichting. Het kan ook zijn dat de keus is ingegeven door doelmatigheidsoverwegingen. Als dat de reden is, ligt die keus niet direct voor de hand. De Huursubsidiewet is namelijk al ingewikkeld, terwijl dit wetsvoorstel nog ingewikkelder is: – Het gemeentebestuur moet bij de behandeling van aanvragen een aantal bewerkelijke handelingen verrichten, zoals het controleren van de inhoud en uitvoering van het onderhoudsplan óf het vaststellen dat er geen

KST27661 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1998

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 309, A

1

–

–

achterstallig onderhoud is (artikel 16). De uitvoeringskosten van een aanvraag voor huursubsidie zijn geschat op f 130,– exclusief de kosten van de Belastingdienst. Inclusief deze kosten werd het totaal geschat op circa f 155,– voor 1998 (kamerstukken II 1996/97, 25 090, nr. 6, blz. 46). Het is aannemelijk dat de uitvoeringskosten van dit wetsvoorstel belangrijk hoger zullen zijn, onder andere gezien de kosten van controle op het onderhoud die in de Huursubsidiewet niet is voorgeschreven. De aanvrager moet kosten maken om een garantiecertificaat, een borgstelling, en – bij aankoop van een bestaande woning – een taxatierapport te verkrijgen (artikelen 15, 21 en 17). Bovendien is denkbaar dat de gemeente op voet van artikel 229 van de Gemeentewet de behandelingskosten in de vorm van leges bij de aanvrager in rekening brengt. Wanneer iemand moet verhuizen om (ander) werk te aanvaarden, zou de ikb gevaar kunnen lopen. Om dit effect, dat verstarrend zou kunnen werken op de arbeidsmobiliteit, te ondervangen wordt nu bepaald dat de ikb doorloopt als de eigenaar-bewoner genoodzaakt is een andere woning te betrekken «in verband met arbeid of met een handicap» (artikel 31, derde lid). Een bepaling als deze kan niet goed worden gemist (tenzij de doelgroep wordt uitgebreid tot alle eigenaren-bewoners uit de lage-inkomensgroepen, zie punt 2), maar de bepaling is vaag en kan aanleiding geven tot interpretatieproblemen en tot het ontstaan van beleidsregels (die per gemeente verschillend kunnen zijn).

ad 1. Parallellie met de huursubsidiewet. Het voorstel van wet heeft als achtergrond de wens om het verschil in toegankelijkheid van huur- en koopwoningen voor lagere inkomensgroepen te verkleinen. De toegankelijkheid van huurwoningen is voor deze groepen gewaarborgd in de Huursubsidiewet. Voor de toegankelijkheid van koopwoningen echter ontbreekt tot nu toe een vergelijkbare wettelijke regeling. Voorliggend wetsvoorstel bedoelt hierin te voorzien. Bij de vormgeving van de wet is ervoor gekozen aan te sluiten bij het thans geldende stelsel binnen de volkshuisvesting. De duurzaamheid hiervan is met de vaststelling van de nieuwe Huursubsidiewet, als opvolger van de Wet individuele huursubsidie, opnieuw bevestigd. In de Huursubsidiewet is een uitgebalanceerd kader gecreëerd voor een inkomensafhankelijke regeling ten behoeve van betaalbaar wonen voor lagere inkomensgroepen. Met de Huursubsidiewet als referentiekader richt dit wetsvoorstel zich op dezelfde doelgroep en kan gebruik worden gemaakt van een vergelijkbare berekeningssystematiek en procedure. Hierdoor ontstaat voor de gebruikers van huursubsidie een overzichtelijke keus tussen koop en huur. De initiatiefnemers hebben bij de opstelling van de wet Individuele koopbijdrage de doelmatigheid als uitgangspunt genomen. Ook daarom is parallellie met de Huursubsidiewet op haar plaats. De Huursubsidiewet is ten opzichte van de vroegere Wet individuele huursubsidie belangrijk vereenvoudigd, hetgeen eveneens een positieve doorwerking heeft op het voorliggend wetsvoorstel. In de praktijk blijkt de Huursubsidiewet een doelmatig instrument te zijn, dat specifiek op het individuele huishouden kan worden toegespitst en uitgevoerd. Hierdoor komt de subsidie ook daadwerkelijk bij lagere inkomens terecht. Het zou echter onjuist zijn de parallellie in de uitwerking tot in uiterste consequentie voort te zetten. Zo is het niet de opzet dat er voor ihs en ikb sprake is van «een gelijke hoogte van de tegemoetkoming». Er bestaan immers enkele wezenlijke verschillen tussen eigen woningbezit en huur. Bij een eigen woning is er sprake van een groter financieel risico, maar ook van vermogensvorming en een kans op vermogensgroei. Het is ons inziens correct om deze verschillen in de subsidiëring tot uitdrukking te brengen. Voor de Rijksoverheid zijn de lasten van het eigen woningbezit voor wat betreft de ikb per definitie eindig – een hypotheek is ten hoogste na dertig jaar afbetaald – terwijl de huursubsidie structureel is. In tegenstelling tot de veronderstelling van de Raad van State is het voorliggende wetsvoorstel in een aantal opzichten eenvoudiger in de uitvoering dan de Huursubsidiewet. Dit betreft vooral de vaststelling en de controle van de huishoudsamenstelling en de daarmee samenhangende inkomensen vermogensberekening, het ontbreken van een regeling voor onzelfstandige woonruimte, geen passendheidstoets en prestatienormering en het wettelijk


2

onderscheid tussen primaire toekenning en vervolgtoekenning van de aanvraag. Het voorstel is alleen daar «ingewikkelder» waar er aan de verwerving van een woning een aantal eenmalige handelingen verbonden zijn die bij huur ontbreken. De Raad van State noemt in dit verband a: de rol van het gemeentebestuur in verband met het controleren van de inhoud en uitvoering van het onderhoudsplan, b: het gegeven dat de aanvrager kosten moet maken om een garantiecertificaat, een borgstelling en een taxatierapport te verkrijgen, en c: het risico van het ontstaan van verschillende beleidsregels binnen gemeenten bij de toepassing van artikel 31, derde lid (verhuizing in verband met «arbeid of met een handicap»). Op deze punten zullen wij nader ingaan. Onder a: Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat voor een woning met achterstallig onderhoud geen ikb wordt verstrekt tenzij de nieuwe eigenaar-bewoner bij de aankoop de verplichting is aangegaan om het achterstallig onderhoud op te heffen. Deze clausule is ter zake doende omdat anders de Rijksoverheid de verkoop van woningen met achterstallig onderhoud zou bevorderen. Mede naar aanleiding van het advies is door initiatiefnemers het wetsvoorstel ten aanzien van de vaststelling, financiering en controle van het achterstallig onderhoud vereenvoudigd. De kern daarvan ligt in het aansluiten bij de reeds gebruikelijke procedures voor de aankoop van een bestaande woning. Het voordeel hiervan is dat de bestaande verantwoordelijkheden in stand blijven en zelfs kunnen worden versterkt. In paragraaf 4 komen wij uitgebreider op de vormvereisten terug. De uitvoeringskosten van een aanvraag voor huursubsidie kunnen niet, zoals de Raad van State stelt, worden gelijkgesteld met die in onderhavig wetsvoorstel. De uitvoeringskosten met betrekking tot de uitvoering van de Huursubsidiewet zijn grofweg te delen in drie categorieën: de kosten die het Rijk op centraal niveau maakt (ca f 50), de kostenvergoeding voor de matigende instanties (ca f 55) en de kostenvergoeding voor de Belastingdienst (ca f 25). De resterende, in de begroting gepresenteerde, uitvoeringskosten (ca f 25) vloeien voort uit de aanloopkosten voor de vermogenstoets, koopkrachtreparatie (waarvoor de huursubsidie als voertuig is gebruikt) en de nieuwe Huursubsidiewet, waardoor veel wijzigingen in de uitvoering moeten worden doorgevoerd. Wanneer de uitvoering van de nieuwe, vereenvoudigde Huursubsidiewet meer zal worden verinnerlijkt, zullen de uitvoeringskosten dalen. De uitvoeringskosten van de Wet ikb zullen lager zijn dan die van de Huursubsidiewet, vanwege het feit dat, zoals al eerder is aangegeven, het voorliggende wetsvoorstel in een aantal opzichten eenvoudiger is in de uitvoering. Bovendien is de rol van het gemeentebestuur ten aanzien van de controle op het achterstallig onderhoud vervallen. Het is dan ook reëel uit te gaan van uitvoeringskosten ten hoogste vergelijkbaar aan die voor de huursubsidieaanvragen. Wellicht ten overvloede merken wij bovendien op dat er een niet onaanzienlijk substitutie-effect uitgaat van de ikb-regeling; veel ikb-ontvangers zullen ex-ihs-ontvangers zijn. Onder b: Een garantiecertificaat, een borgstelling en een – bij aankoop van een bestaande woning – taxatierapport behoren nu al tot de reguliere eisen die verbonden zijn aan de financiering van de aankoop van een woning. Deze eenmalige kosten komen voor rekening van de koper en maken gewoonlijk onderdeel uit van de totale financiering van de aankoop. In die zin stelt het wetsvoorstel geen andere voorwaarden dan die thans al gebruikelijk zijn bij het verkrijgen van een borgstelling bij de nationale hypotheek garantie. Voor bovenstaande verplichtingen worden van de zijde van de gemeente geen extra handelingen verwacht. Derhalve zijn behandelingskosten in de vorm van leges niet aan de orde, behalve eventueel bij afgifte van een «pro forma» beschikking door de gemeente ten behoeve van een verzoek om inlichtingen inzake een eventueel recht op ikb en de hoogte daarvan (zie paragraaf 4.4 in de Memorie van Toelichting). Onder c: Juist om interpretatieverschillen en per gemeente wisselende beleidsregels te voorkomen, is in artikel 31, vierde lid, van het wetsvoorstel opgenomen dat bij Algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Het gaat hier om een «kan-bepaling». Naar aanleiding van het door de Raad van State gesignaleerde risico is het vierde lid gewijzigd in een


3

«moet-bepaling» zodat thans in het wetsvoorstel de plicht is opgenomen voor de regering om nadere regels op te stellen omtrent de toepassing.

2. Varianten. Het wetsvoorstel introduceert feitelijk vooral een inkomensinstrument ten gunste van bepaalde groepen. De uitstraling naar de volkshuisvesting en de woonkwaliteit in de wijk zal secundair en beperkt zijn. Volgens de memorie van toelichting (bladzijde 7) «richten de initiatiefnemers zich primair op de omzetting van huidige huurwoningen in koopwoningen en op nieuwbouwwoningen die binnen de sociale koopsector zullen worden gebouwd». Deze voorstelling is niet geheel juist omdat het wetsvoorstel niet «primair», doch uitsluitend aan kopers van bestaande huurwoningen en nieuw te bouwen woningen subsidie toekent. Dat in de toelichting onderzoek wordt bepleit naar de mogelijkheden om de woningvoorraad die eigendom is van particulieren op te knappen, dat experimenteel subsidie mogelijk is (artikel 22) en dat de beperkte opzet van het voorstel enigermate gemotiveerd wordt neemt niet weg dat, ongeacht het inkomensniveau, geen subsidie wordt toegekend als in het verleden een woning werd aangekocht teneinde die zelf te bewonen en evenmin als een bestaande woning werd gekocht van een eigenaar tevens bewoner. Dit impliceert niet slechts een beperking van het effect op woonkwaliteit en volkshuisvesting, doch ook een ongelijke behandeling van groepen en dat terwijl, zoals in de toelichting terecht wordt gezegd, een rechtvaardig volkshuisvestingsstelsel geen groepen uitsluit (vergelijk memorie van toelichting, paragraaf 1). De vraag dringt zich op waarom een arbeidsintensieve doch qua effect beperkte voorziening in het leven moet worden geroepen, terwijl de uiteindelijke doelstelling van de indieners achter de horizon blijft. Ook vraagt de Raad van State zich af waarom geen onderzoek is ingesteld naar varianten die aan de gesignaleerde bezwaren tegemoet zouden kunnen komen, bijvoorbeeld een gewenningsbijdrage voor hogere woonlasten, zoals voorgesteld door de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 mei 1997 (kamerstukken II 1996/97, 23 449, nr. 4), een algemene regeling ter bevordering van woningonderhoud door eigenaren met een laag inkomen (zie hierna punt 15) of een regeling in de fiscale sfeer aansluitend bij artikel 42a van de Wet op de Inkomstenbelasting (Wet IB’64). Het college wijst in dit verband op aanwijzing 212, aanhef en onder c, van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar). Dergelijke varianten zijn als inkomensinstrument mogelijk wat minder verstrekkend, doch verbetering van de volkshuisvesting en stimulering van het eigen woningbezit voor lagere inkomens zullen met die varianten per saldo beter bereikbaar zijn zonder dat de wetgever zijn toevlucht hoeft te nemen tot ongelijke behandeling. De Raad adviseert, de memorie van toelichting uit te breiden met een vergelijking van de gekozen opzet met de varianten en het wetsvoorstel aan de uitkomst daarvan aan te passen. ad 2. Varianten. In het advies van de Raad van State worden twee zaken onderscheiden: ongelijke behandeling van groepen en mogelijke andere varianten voor de ikb. We gaan op beide in. Ongelijke behandeling van groepen. In het huidige volkshuisvestingsstelsel komen huurders met een laag inkomen terecht in een «huurval» wanneer zij overgaan tot het kopen van een woning: zij raken hun recht op huursubsidie kwijt en daarmee een voor de betaling van de woonlasten onontbeerlijke aanvulling op hun inkomen. Een huishouden met een laag inkomen wordt daarmee materieel veroordeeld tot het huren van een woning. Als er al sprake is van ongelijke behandeling van groepen binnen de volkshuisvesting dan betreft het deze beperking van de keuzevrijheid. Initiatiefnemers zijn van oordeel dat dit ongewenst is en geen recht doet aan het vermogen van burgers met een laag inkomen om zelfstandig te voorzien in de eigen huisvesting. Het wetsvoorstel beoogt deze ongelijkheid ongedaan te maken, door burgers met een laag inkomen met een individuele koopbijdrage de mogelijkheid te bieden een nieuwbouw- dan wel een bestaande huurwoning te kopen. Gezien deze doelstelling is het vanzelfsprekend dat het wetsvoorstel zich «primair richt op de omzetting van huidige huurwoningen in koopwoningen en


4

op nieuwbouwwoningen die binnen de sociale koopsector zullen worden gebouwd». Het wetsvoorstel is daarmee vergelijkbaar met eerdere regelingen die eveneens het bevorderen van het eigen woningbezit tot doel hadden. Hierbij kan gedacht worden aan de Premie A, B en C regeling en de thans bestaande gewenningsbijdrage voor hogere woonlasten. Al deze regelingen hebben een afgebakende doelgroep en richten zich op nieuwe eigenaren. De Raad van State constateert terecht dat het eerdergenoemde doel, bevordering van het eigen-woningbezit onder lagere inkomensgroepen, óók zou kunnen worden gediend als eveneens een ikb zou worden verstrekt voor het kopen van een woning die niet laatstelijk werd verhuurd. In het voorstel is daar voorshands niet voor gekozen. Dit geldt tevens voor eigenaar-bewoners van bestaande woningen. Het wetsvoorstel voorziet wel in een experimenteerbepaling (artikel 22) om deze (toekomstige) eigenaar-bewoners in aanmerking te laten komen voor een ikb. Het gaat hierbij in eerste instantie om aansluiting bij bestaande gemeentelijke experimenten. Binnen dergelijke experimenten wordt gezocht naar oplossingen voor specifieke vraagstukken. Zo is er sprake van een omvangrijke groep eigenaren van bestaande woningen die bekend staat als «noodkopers». De betreffende woningen zijn vaak te duur gekocht en hadden reeds bij aankoop een forse achterstand in het onderhoud. In diverse gemeenten zijn thans experimenten gaande om te bezien hoe de eigenaren van deze woningen kunnen worden gestimuleerd tot verbetering van het eigen woningbezit. Deze experimenten kunnen, mits begeleid door een onderzoeksen evaluatieprogramma, bijdragen tot het inzicht of in deze situatie kan worden volstaan met een, door de Raad van State geopperde, «algemene regeling ter bevordering van woningonderhoud door eigenaren met een laag inkomen» of dat er een op deze eigenaren afgestemde ikb noodzakelijk is. Voor wat betreft woonwagens en woonschepen is het wetsvoorstel thans geheel vormgegeven conform de Huursubsidiewet (artikel 18). Het gaat bij de invoering van de Wet ikb niet om een «beperkte voorziening». Uitgaande van het Prognosemodel sociale huursector (RIGO/AB-onderzoek, 1996) zullen in de komende tien jaar 198 000 huurwoningen worden omgezet in koopwoningen. In hun Nationaal Programma Volkshuisvesting gaan de NWR en de NCIV voor de periode 1997–2000 uit van de verkoop van 65 000 tot 80 000 huurwoningen. In het wetsvoorstel wordt uitgegaan van 20 000 toekenningen van ikb waarvan er thans 15 000 huursubsidie ontvangen. Hierdoor zal er een verdere verschuiving plaatsvinden naar meer particulier bezit. Bij een dergelijke omvangrijke verandering is het van belang dat de overdracht van huurwoningen zo verantwoord mogelijk plaatsvindt om problemen in het toekomstig beheer te voorkomen. (Aspirant-)eigenaren die dan ook een beroep doen op een ikb zullen, als gevolg van de voorwaarden in het wetsvoorstel, geen woning kunnen kopen die, gelet op hun inkomen, een financieel onverantwoorde investering zou vragen. Bovendien zal het bij de omzetting van huur naar koop moeten gaan om woningen zonder achterstallig onderhoud, dan wel woningen waarvan bij de aankoop is vastgelegd hoe en binnen welke termijn het achterstallig onderhoud wordt opgeheven. Mogelijke andere varianten. Alvorens te komen tot de opstelling van het onderhavig wetsvoorstel zijn door initiatiefnemers de studies bestudeerd die inzicht geven in de achtergronden van het eigen woningbezit onder lagere inkomensgroepen. Daarbij zijn zowel de nationale als internationale ervaringen betrokken. Voor specifiek Nederlands onderzoek op dit terrein kan worden verwezen naar de evaluatie van een 17-tal koopwoningprojecten welke door de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) is uitgevoerd («Huren van de bank, kopen van de corporatie. Evaluatie van 17 eigendomsvormen tussen huren en kopen», SEV, maart 1994). Van belang is ook de studie «Een eigen huis voor een smalle beurs: het ideaal voor overheid en bewoner?» (M. Elsinga, 1995). Mede op basis van deze onderzoeken is gekozen voor de vorm van een ikb als meest geëigende ondersteuning om eigen woningbezit voor lagere inkomensgroepen op verantwoorde wijze mogelijk te maken. In het advies van de Raad van State wordt een drietal andere mogelijkheden aangegeven: a: een gewenningsbijdrage voor hogere woonlasten, b: een algemene regeling ter bevordering van woningonderhoud door eigenaren met


5

een laag inkomen, en c: een regeling in de fiscale sfeer. Hieronder gaan wij nader op deze varianten in. Onder a: Het idee van een gewenningsbijdrage voor hogere woonlasten gaat ervan uit dat toekomstige eigenaren in feite zonder vorm van subsidie de woning financieel kunnen beheren. Bij de door ons beoogde doelgroep is er echter sprake van een structureel financieel vraagstuk waarin thans door middel van een huursubsidie wordt voorzien. Deze structurele component ontbreekt bij een gewenningsbijdrage, die immers uitgaat van gewenning aan hogere woonlasten, en dat is slechts voor een beperkt deel van de huidige ihs-ontvangers een bereikbaar ideaal. Verwacht moet dan ook worden dat lagere inkomens op basis van een dergelijke regeling niet of nauwelijks verantwoord zullen kunnen overgaan tot het verwerven van een eigen woning. In de praktijk wordt de regeling dan ook vooral benut door studerenden en (andere) starters. Zij kunnen de overstap van huur naar koop, die zij op termijn ook zonder overheidssteun zouden zetten, nu vervroegen. Het voorliggend wetsvoorstel daarentegen, gaat uit van de subsidiëring van het financieringstekort waardoor het eigen woningbezit voor lagere inkomens mogelijk wordt. Deze groep zal op termijn, na aflossing van de hypotheeklasten, daadwerkelijk onafhankelijk worden van steun van de overheid. Een gewenningsbijdrage kan dan ook niet worden gezien als een reëel alternatief voor het door ons voorgestelde wetsvoorstel. Onder b: Een algemene regeling ter bevordering van woningonderhoud door eigenaren met een laag inkomen is geen oplossing van het structurele financiële vraagstuk dat lagere inkomensgroepen hebben bij het kopen van een woning. Dat gaat op voor zowel een nieuwbouw- als een bestaande woning. Het wetsvoorstel biedt hiervoor wel een oplossing, waarbij er vanuit gegaan wordt dat een ikb in beginsel alleen wordt verstrekt voor een woning zonder achterstallig onderhoud. Een «algemene regeling ter bevordering van woningonderhoud door eigenaren met een laag inkomen» kan tegemoet komen aan de noden van huidige eigenaar-bewoners met een laag inkomen die een woning bezitten waaraan veel achterstallig onderhoud moet worden verricht. Wij onderschrijven de wenselijkheid van onderzoek naar een dergelijke regeling. Het initiatief hiervoor achten wij op de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting. Onder c: Een regeling in de fiscale sfeer zou in technische zin zeer wel tot de mogelijkheden behoren. Tot nu toe is er echter binnen Kabinet en Tweede Kamer weinig draagvlak voor een structurele maatregel in de fiscale sfeer ten behoeve van het verkrijgen van een eigen woning voor lagere inkomensgroepen. Een dergelijke maatregel zal eerder een generiek karakter krijgen, waarbij de ervaring leert dat vooral de midden- en hogere inkomensgroepen profiteren. Initiatiefnemers gaan ervan uit dat de lagere inkomensgroepen het meest effectief kunnen worden bereikt met de introductie van een ikb. Dit sluit het beste aan op het thans geldende stelsel binnen de volkshuisvesting. Deze burgers krijgen daarmee de mogelijkheid zelf te kiezen tussen kopen en huren, tussen een individuele koopbijdrage en individuele huursubsidie.

3. Praktische effecten. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft op 22 mei 1997 een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gestuurd, waarin hij ingaat op de mogelijkheden om het eigen-woningbezit onder huishoudens met een midden en lager inkomen te stimuleren (kamerstukken II 1996/97, 23 449, nr. 4). Op bladzijde 7 van die brief worden onder meer de volgende uitspraken gedaan: – Op dit moment is er een tekort aan koopwoningen, in versterkte mate in de goedkopere segmenten. – Bevordering van de vraag naar koopwoningen kan leiden tot prijsstijgingen. – De betrokkenheid van eigenaar-bewoners bij hun woning is over het algemeen iets groter dan bij huurders, maar daarover mogen geen overspannen verwachtingen bestaan. Met name bij lagereinkomensgroepen en meergezinswoningen is het verschil gering. De brief van de staatssecretaris is van recenter datum dan de indiening van het wetsvoorstel. Niettemin adviseert de Raad, deze uitspraken te betrekken in de


6

bespreking van de doelstellingen van het wetsvoorstel. Gelet op de eerste twee uitspraken zal daarbij ook aandacht moeten worden besteed aan maatregelen, gericht op vergroting van het aanbod van goedkope koopwoningen. ad 3. Praktische effecten. De brief van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting is op 22 mei 1997 naar de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal verzonden als een reactie op de Motie Hofstra c.s. en de nota De Koopwoning Bereikbaar. Beide initiatieven kwamen voort uit de kritiek op het in het volkshuisvestingsbeleid ontbreken van ieder initiatief tot bevordering van het eigen woningbezit voor lagere inkomen. Eerst in bovengenoemde brief heeft de staatssecretaris aangegeven dat voor wat betreft woningbezit voor lagere inkomens het «vanuit het oogpunt van differentiatie in het woningaanbod (...) het toch gewenst is om hieraan de nodige aandacht te schenken». Mede op basis van deze overweging kondigt de staatssecretaris een gewenningsbijdrage voor hogere woonlasten» aan welke daadwerkelijk een feit is in oktober 1997, maar reeds met terugwerkende kracht (22 mei) is ingegaan.. De Raad van State adviseert in te gaan op een aantal uitspraken in bovengenoemde brief van de Staatssecretaris. Daaraan willen wij graag voldoen, zij het met de kanttekening dat wij in zijn algemeenheid vraagtekens zetten bij de onderbouwing van de aangehaalde uitspraken. Zo is de constatering juist dat er een tekort is aan koopwoningen en dan ook nog in de goedkopere segmenten. Dat is op zichzelf niet verwonderlijk wanneer de helft van de woningvoorraad bestaat uit sociale huurwoningen en de huurprijsontwikkeling (in een situatie van economische groei en lage rente) zodanig is dat het wonen in een koopwoning voor een toenemend aantal huishoudens goedkoper is. Hierdoor ontstaat een grote druk op de beperkte markt van (goedkope) koopwoningen. Dit tekort is echter nog geen legitimatie om het eigen woningbezit voor lagere inkomens niet te bevorderen. Te meer niet daar voorliggend wetsvoorstel in eerste instantie uitgaat van een gewenste omzetting van sociale huur- naar sociale koopwoningen, die de voorraad van betaalbare koopwoningen voor lagere inkomensgroepen juist vergroot. De stelling dat de bevordering van de vraag naar koopwoningen kan leiden tot prijsstijgingen is ons te oppervlakkig. De toevoeging van koopwoningen in het goedkope segment vergroot immers het aanbod waardoor dit eerder een prijsverlagend dan prijsverhogend effect zal hebben. Immers, de prijsstijgingen hebben hun oorzaak veelal gevonden in een spanning tussen vraag en aanbod. De ikb draagt zorg voor zowel vraag- als aanbodstimulering. Corporaties kunnen, gesteund door de ikb, een deel van hun bezit verkopen aan zittende huurders, waarbij de ikb ervoor zorgt dat ook huishoudens met lagere inkomens hiervan kunnen profiteren. Zo kunnen de corporaties ook bij verkoop van hun bezit hun sociale taakstelling een invulling blijven geven. Naast de toevoegingen als gevolg van huur-koop-omzettingen, zal de VINEX-bouwstroom ook een vergroting kunnen betekenen van het aantal goedkope koopwoningen. Hier zouden lagere inkomensgroepen door het invoeren van een ikb als doelgroep serieus kunnen worden genomen. Nieuwbouwinitiatieven, zoals de «Primeurwoning» in Heerhugowaard, zullen meer dan voorheen tot ontwikkeling kunnen komen. De stelling dat bij lagere inkomensgroepen en meergezinswoningen de betrokkenheid bij hun woning kleiner is dan bij andere inkomensgroepen is betwistbaar. Onduidelijk zijn de achtergrond en omstandigheden van lagere inkomensgroepen. Betreft het hier eigenaren van woningen met veel achterstallig onderhoud (noodkopers)? Is het denkbaar dat hun potentiële betrokkenheid wordt overschaduwd door een gevoel van uitzichtloosheid voortkomend uit de financiële zorgen? Uit verschillende onderzoeken naar proefprojecten onder eigenaar-bewoners met lagere inkomens blijkt eerder dat onder gunstige omstandigheden de betrokkenheid juist zeer groot kan zijn. Recente ervaringen, zoals in Heerlen (waarvoor de sociale vernieuwingsprijs werd toegekend) en de Bijlmermeer (Hoogoord), laten zien dat overname van woningen door de zittende huurders tot een verrassend grote betrokkenheid bij de woning en de woonomgeving leidt. Datzelfde geldt voor de meeste experimenten die zijn opgezet in samenwerking met de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting.


7

Bij analyse van deze experimenten komt naar voren dat voor het vraagstuk van de financiering (betaalbaarheid van de woning) geen voorzieningen bestaan in de sfeer van subsidieregelingen welke vergelijkbaar zijn met de huursubsidie. De invoering van een individuele koopbijdrage zal de mogelijkheden voor een verantwoord eigendom van woningen door lagere inkomens ten goede komen. Ook ligt hier een taak voor woningcorporaties: zij kunnen in dit groeiende segment van de woningmarkt een meer dienstverlenende rol spelen. Op basis hiervan hebben wij voldoende vertrouwen in het vermogen van lagere inkomensgroepen om vorm te geven aan het eigen wonen.

4. Achterstallig onderhoud. De ikb gaat normaal gesproken in zodra de eigenaar zijn koopwoning betrekt, maar als hij vanwege achterstallig onderhoud er nog niet in kan trekken, kan de ikb al gedurende een halfjaar worden verleend (artikel 12). Dit is om twee redenen problematisch. Ten eerste maakt het de regeling erg ingewikkeld. Het gemeentebestuur moet het onderhoudsplan goedkeuren en de uitvoering van het plan controleren. Ten tweede doet de ongelijke behandeling tussen verschillende soorten huiseigenaren van dezelfde inkomensklasse, die eerder is besproken, zich hier nog sterker gelden. Het valt niet in te zien waarom alleen personen die een koopwoning of een huurwoning kopen, voor een bijdrage in het achterstallig onderhoud in aanmerking komen. De volkshuisvestingsdoelstelling kan bovendien veel breder worden nagestreefd wanneer een algemene regeling zou worden ontworpen voor onderhoud van koopwoningen bij personen met een laag inkomen. Het college adviseert om voor het onderhoud een afzonderlijke regeling te treffen met een bredere doelgroep. ad 4. Achterstallig onderhoud. Zoals onder ad 1, onderdeel a, is uiteengezet is uitgangspunt van het wetsvoorstel de bevordering van het eigen woningbezit onder lagere inkomensgroepen. Dit kan door de koop van een nieuwbouwwoning of een bestaande huurwoning. Voor nieuwbouwwoningen zijn de kwaliteitseisen wettelijk vastgelegd en is de kans op gebreken klein. Bij de aankoop van een huurwoning is het risico van achterstallig onderhoud groter. Bij een verantwoord eigen woningbezit behoort een reële kans op behoorlijk beheer ervan. Voorkomen moet worden dat burgers met een laag inkomen een woning met een laag onderhoudsniveau kopen voor een te hoge aankoopprijs. Het advies van de Raad van State is aanleiding geweest het wetsvoorstel ten aanzien van de vaststelling, financiering en controle op het achterstallig onderhoud te vereenvoudigen. De kern van de vereenvoudiging ligt in het aansluiten bij de reeds gebruikelijke procedures voor de aankoop van een woning. Het voordeel hiervan is dat de verschillende verantwoordelijkheden in stand blijven en zelfs kunnen worden versterkt. Het gemeentebestuur heeft in de gewijzigde opzet nog slechts een beperkte rol. Zij controleert de aanvraag voor een ikb op compleetheid. De taxatie, het bouwkundig onderhoud en de financiëringsovereenkomst maken hiervan onderdeel uit. In het herziene wetsvoorstel wordt uitgegaan van een aantal voorwaarden waaraan de aanvrager en de woning moeten voldoen. Uitgangspunt is daarbij dat de woning vrij is van achterstallig onderhoud. Niet iedere woning zal echter vrij van achterstallig onderhoud kunnen worden gekocht. Om te voorkomen dat deze woningen in een fuik van verval geraken en daarmee in de sfeer van de leefbaarheid een ongewenst element in de omgeving gaan uitmaken, wordt de nieuwe eigenaar in staat gesteld zelf het achterstallig onderhoud op te heffen. Voorwaarde is dat aan het taxatierapport een bouwkundig rapport wordt toegevoegd, conform de voorwaarden en normen van de Nationale Hypotheek Garantie, waarin de herstelwerkzaamheden staan omschreven. Een ikb kan alleen dan worden verstrekt wanneer de kosten van verwerving inclusief herstel passen binnen de taxatie van de werkelijke verkoopwaarde van de woning, en binnen de toegestane financieringslast van de aanvrager. Uit voorgaande toelichting mag blijken dat een ikb slechts verkregen kan worden voor een nieuwbouwwoning danwel een bestaande woning zonder achterstallig onderhoud. De ikb kan dus niet, zoals de Raad van State doet, worden gezien als een specifieke bijdrage voor onderhoud van een woning.


8

Wellicht draagt de aanhef van het wetsvoorstel waarin gesproken wordt van «het verkrijgen en onderhouden van een woning» bij aan deze verwarring. In zowel het opschrift van de wet, de wettekst als ook in de memorie van toelichting zal dit duidelijker tot uitdrukking worden gebracht. Zoals opgemerkt onder ad 2. Varianten (onder b) is onderzoek naar een aparte «algemene regeling voor onderhoud van koopwoningen bij personen voor lagere inkomens» zoals de Raad van State adviseert, wenselijk voor huidige eigenaren die te maken hebben met achterstallig onderhoud waarvan de oorzaken niet primair door nalatigheid zijn veroorzaakt.

5. Uitsluiting van woonboten en woonschepen. Geen ikb wordt verleend voor woonwagens of woonschepen (artikel 19). Deze uitsluiting wordt niet gemotiveerd. De Huursubsidiewet gaat op dit punt overigens minder ver dan het wetsvoorstel. Huursubsidie kán althans wel worden verleend voor een woonwagen die is geplaatst op een erkende standplaats en voldoet aan de eisen, daaraan gesteld krachtens de Woningwet (artikel 11 van de Huursubsidiewet). Inmiddels is bij de Tweede Kamer in behandeling het voorstel van wet tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (kamerstukken II 1996/97, 25 333, nrs. 1–3). Dat wetsvoorstel heeft ten doel de integratie van de regelingen voor woonwagenbewoners te voltooien. Tevens worden regels ten aanzien van ligplaatsen voor woonschepen in de reguliere wetgeving opgenomen (kamerstukken II 1996/97, 25 333, nr. 3, blz. 1). De Huursubsidiewet zal, waar zij verwijst naar de Woonwagenwet, worden aangepast (idem, blz. 7). De uitsluiting van woonwagens en woonschepen dient nader te worden bezien in het licht van het gelijkheidsbeginsel en met het oog op het streven naar integratie van de regelingen voor bewoning van woonwagens en -schepen. ad 5. Uitsluiting van woonwagens en woonschepen. Artikel 18 van het wetsvoorstel is conform het advies van de Raad van State het wetsvoorstel aangepast voor wat betreft woonwagens en woonschepen en thans vormgegeven gelijk aan de Huursubsidiewet (de woonwagens zijn als gevolg hiervan geschrapt uit het experimenteerartikel, artikel 22). Zoals de Raad van State terecht opmerkt zal de Huursubsidiewet worden aangepast als gevolg van het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (kamerstukken 25 333). Conform het advies is het wetsvoorstel aangepast met artikel 56. Voor wat betreft woonschepen is er, net als in de Huursubsidiewet, voor gekozen deze buiten de wet te houden, omdat het Bouwbesluit niet op deze woonvorm van toepassing is, en er dus geen landelijk geldende objectieve kwaliteitsmaatstaven zijn.

6. Uitsluiting van studerenden. Een ikb wordt niet toegekend als aan de eigenaar-bewoner op de peildatum studiefinanciering is toegekend als bedoeld in hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering (artikel 10). De bepaling wordt niet toegelicht; in de Huursubsidiewet komt geen corresponderende bepaling voor. Doel van het wetsvoorstel is om personen uit de lagere-inkomensgroepen in staat te stellen zelfstandig te voorzien in de eigen huisvesting door middel van koop. Studerenden zullen vrijwel altijd tot de lagere-inkomensgroepen horen; zij kunnen dus op zichzelf worden gerekend tot de doelgroep van het wetsvoorstel. Het categorisch uitsluiten van studerenden dient van een objectieve en redelijke rechtvaardiging te worden voorzien. Is dat niet mogelijk, dan is sprake van ongelijke behandeling en dient de uitsluiting te worden geschrapt. ad 6. Uitsluiting van studerenden. Conform het advies van de Raad van State is in het herziene wetsvoorstel deze bepaling geschrapt. Het schrappen van dit artikel 10 heeft tevens geleid tot hernummering van een aantal artikelen. De artikelen 11–19 zijn hernummerd tot 10–18.


9

7. Vrijstelling van overdrachtsbelasting. Als een extra fiscale faciliteit wordt de overdracht van een woning waarvoor een ikb wordt verleend, vrijgesteld van overdrachtsbelasting (artikel 50, derde lid). De staatssecretaris heeft in de eerdergenoemde brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer de mogelijkheid van vrijstelling van overdrachtsbelasting besproken. Geconstateerd werd dat zo’n vrijstelling op gespannen voet staat met het gelijkheidsbeginsel. Wel werd nader onderzoek toegezegd; in de zomer van 1997 zou een definitief standpunt worden ingenomen (kamerstukken II 1996/97, 23 449, nr. 4, blz. 12 en 15). De indieners gaan niet op dit aspect in. Het college dringt erop aan dat de indieners aandacht schenken aan de uitkomsten van het toegezegde onderzoek en in het bijzonder aan het gelijkheidsbeginsel. ad 7. Vrijstelling van overdrachtsbelasting. Voor nieuwbouwwoningen is thans geen overdrachtsbelasting verschuldigd, voor huur-koop-omzetting echter wel. Met de introductie van dit wetsvoorstel wordt tevens beoogd dat ook bij huur-koop-omzettingen geen overdrachtsbelasting verschuldigd is. Het door de Raad van State aangehaalde rapport van de Landsadvocaat inzake de mogelijkheid van vrijstelling van overdrachtsbelasting is door de regering – ondanks een verzoek daartoe – nog niet vrijgegeven. Voor de indieners is het dan ook niet mogelijk inhoudelijk op het rapport in te gaan. Wel is een nadere onderbouwing van ons standpunt in deze mogelijk. De beoogde vrijstelling van overdrachtsbelasting vertoont samenhang met die van artikel 15, eerste lid, onderdeel a, van de WBRV. Laatstgenoemde vrijstelling geldt kort gezegd bij de aankoop van een nieuwe onroerende zaak, wanneer bij de aankoop van die zaak niet-aftrekbare BTW in rekening is gebracht. Aldus wordt cumulatie van beide belastingen voorkomen. De verhuur van woningen is altijd onbelast voor de BTW, en de betaalde BTW bij de aankoop van een nieuwe woning bestemd voor verhuur is niet is daardoor niet aftrekbaar. De in het wetsvoorstel bedoelde woningen zijn, bijvoorbeeld door woningcorporaties, aangekocht ten behoeve van verhuur, waarop dus BTW is blijven rusten. De aankoop van deze woningen kan in het onderhavige geval als een – na een periode van verhuur ontstane – «eerste verkrijging» voor een eigen bewoning worden gezien. De voorgestelde regeling leidt ertoe dat in deze gevallen een cumulatie van beide belastingen wordt voorkomen. Bij een latere verkoop zal door de volgende koper uiteraard in beginsel wel overdrachtsbelasting zijn verschuldigd.

8. De berekeningsmethode: inleiding. Hierna (punten 9–16) wordt een aantal opmerkingen gemaakt over de berekeningsmethode van de ikb. De berekening gaat, kort gezegd, als volgt. – De berekening begint met de kosten van het in eigendom verkrijgen van de woning, eventueel verhoogd met de begrote kosten om achterstallig onderhoud te verrichten. Hierover wordt aan de hand van de hypotheekrente per maand berekend hoe hoog de rentelasten zijn. – Omdat deze hypotheeklasten hun effect hebben op de hoogte van het belastbaar inkomen, wordt de uitkomst gecorrigeerd voor de aftrekbaarheid van de hypotheekrente en het huurwaardeforfait. – De uitkomst hiervan wordt verminderd met de zogenaamde normhypotheek: dat gedeelte van de rentelasten dat voor rekening van de eigenaar-bewoner zal moeten blijven. De normhypotheek wordt berekend aan de hand van zogeheten inkomensijkpunten, die ontleend zijn aan de Huursubsidiewet. – De uitkomst van deze aftreksom wordt gebruteerd, omdat de ikb belastbaar is. – Dit gebruteerde bedrag wordt verhoogd met toeslagen, eveneens ontleend aan de Huursubsidiewet, die afhankelijk zijn van de gezinssituatie. ad 8. De berekeningsmethode: inleiding. De door de Raad beschreven berekeningssystematiek is juist. Ter verduidelijking is in paragraaf 3.7 van de Memorie van Toelichting de formule toegevoegd.


10

9. Verandering van de rentestand. In de toelichting wordt gesteld dat, als de rentevoet toeneemt, de normhypotheek ook zal moeten toenemen. Deze schommelingen zullen, zo wordt daar aan toegevoegd, wel worden gemitigeerd door de ikb-bijdrage (paragraaf 3.2 Relatie met de huursubsidie-regeling). Deze stelling is niet juist. De hoogte van de normhypotheek wordt immers elk jaar aangepast aan de ontwikkeling van het prijsindexcijfer voor de bouwkosten (artikel 35, eerste lid); de rentestand speelt geen enkele rol. Schommelingen in de rentestand hebben wel invloed op de feitelijke hypotheeklasten. Voor bestaande gevallen werken die schommelingen door vanaf het moment dat de rentevastperiode eindigt. Op de hoogte van de ikb heeft dat geen invloed. Voor nieuwe gevallen werkt een gewijzigde rentestand meteen door in de feitelijke hypotheeklasten, maar zij worden volledig gecompenseerd in de ikb. De wettekst en de toelichting dienen nader te worden bezien. ad 9. Verandering van de rentestand. De constatering van de Raad is juist. De Memorie van Toelichting is derhalve hierop aangepast.

10. Waardedaling. In het wetsvoorstel wordt geen aandacht besteed aan het risico dat de eigenaar loopt bij daling van de waarde van de met ikb aangeschafte woning. Indien – door welke omstandigheden ook – verkoop van de woning onvermijdelijk is, zal mogelijk de opbrengst niet toereikend zijn voor de aflossing. Huurders lopen dergelijke risico’s niet. De Raad adviseert ten minste in de toelichting aan dit aspect aandacht te besteden. ad 10. Waardedaling. In de nota De koopwoning bereikbaar II (oktober 1996) die mede aanleiding is geweest tot het opstellen van voorliggend wetsvoorstel, is uitgebreid aandacht besteed aan het risico van waardedaling, ook wel het vermogensrisico genoemd. Dit risico is aan de orde indien de eigenaar, door onvoorziene omstandigheden, tot verkoop van de woning genoodzaakt is. Mede onder invloed van betalingsachterstanden, kan na zo’n gedwongen onderhandse of executoriale verkoop een restschuld ontstaan. In het herziene wetsontwerp is als subsidievoorwaarde opgenomen dat de financiering dient plaats te vinden met een Nationale Hypotheek Garantie (voorheen gemeentegarantie) van de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen. De NHG is van belang in verband met het vermogensrisico dat kopers van woningen lopen in verband met eventuele restschulden bij een onverhoopte gedwongen verkoop. Bij leningen met NHG geldt immers dat zo’n restschuld volledig wordt kwijtgescholden indien er geen sprake is van een verwijtbare oorzaak van de gedwongen verkoop. Voorts is het zo dat de keuze voor een NHG als subsidievoorwaarde goed aansluit op het gestelde onder ad 4, Inzake het achterstallig onderhoud. De NHG heeft immers in haar jaarlijks door VROM en VNG goed te keuren Voorwaarden en Normen een aantal randvoorwaarden ingebouwd gericht op het herstel van eventueel achterstallig onderhoud. Daarnaast betekent de NHG dat sprake is van een blijvend lagere hypotheekrente (0,5%) en een verantwoorde inkomens-lasten verhouding. In verband met de betekenis van de NHG in het licht van de verschillende aan het eigen woningbezit verbonden risico’s is de tekst van het wetsvoorstel aangepast. In artikel 21 is vastgelegd dat de hypotheekgarantie moet zijn verstrekt door de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen, danwel door een andere instelling die naar het oordeel van de Minister van vergelijkbare kwaliteit is. Achtergrond hiervan is dat de NHG thans (nog) niet mogelijk is in een aantal gemeenten (Rotterdam, Arnhem en Groningen). Deze hebben een eigen gemeentegarantieregeling. Artikel 21 geeft derhalve de Minister de mogelijkheid aan te geven dat voor kopers in genoemde gemeenten kan worden volstaan met een gemeentegarantie. Daarnaast blijft – in het licht van de Wet op de Mededinging – in beginsel de mogelijkheid open dat de Minister hypotheekgaranties van eventuele andere aanbieders kan accepteren. Conform het advies van de Raad van State is de Memorie van Toelichting aangevuld.


11

11. Fiscaal effect. a. Het begrip «fiscaal effect» wordt in artikel 27 omschreven als het effect dat door de belastingwetten wordt verbonden aan het in eigendom verkrijgen van een woning. Deze omschrijving is in het licht van dit wetsvoorstel onduidelijk. Aan het – in beginsel eenmalig – in eigendom verkrijgen van de woning als zodanig verbindt de Wet IB’64 immers geen fiscale gevolgen. Wel vormt de verkrijging van een woning voor verschillende andere belastingwetten een belastbaar feit, dat bijvoorbeeld kan leiden tot de heffing van overdrachtsbelasting, schenkings- en successierecht. Blijkens de toelichting, paragraaf 3.2, tweede alinea, wordt met dit «fiscale effect» gedoeld op het jaarlijks terugkerend belastingvoordeel dat een huishouden met een koopwoning heeft ten opzichte van een huishouding die geen koopwoning heeft omdat eerstgenoemd huishouden de hypotheekrente in mindering kan brengen op zijn belastbaar inkomen. (De bijtelling van het huurwaardeforfait blijft hier buiten beeld). De wettekst dient te worden aangepast aan vorengenoemde bedoeling. b. In artikel 28, eerste lid, onderdeel b, en in paragraaf 3.2 (relatie met de huursubsidieregeling) van de toelichting wordt het fiscale effect ingevolge artikel 27, tweede lid, berekend door de kosten van het in eigendom verkrijgen – bedoeld is de jaarlijkse kosten van de hypotheekrente – te vermenigvuldigen met 32% voor niet-ouderen-huishoudens en met 13% voor ouderenhuishoudens. Deze percentages worden als zodanig niet toegelicht. Vermeld wordt slechts dat die percentages in verband staan met de aftrekbaarheid van de hypotheekrente. Anders dan in paragraaf 3.5 (berekening) wordt het huurwaardeforfait niet genoemd. In paragraaf 6 (budgettaire gevolgen ikb-regeling) wordt in verband met niet-ouderenhuishoudens een belastingaftrek van 37,3% en in verband met ouderenhuishoudens een belastingaftrek van 15,55% genoemd. Hier wordt wél melding gemaakt van het huurwaardeforfait, dat vervolgens wordt gesteld op 1% hetgeen correspondeert met het in artikel 42a Wet IB’64 geldende percentage voor woningen met een waarde in het economische verkeer tussen f 100 000,– en f 150 000,–. Ook indien – zoals de Raad veronderstelt – voor het fiscale effect rekening moet worden gehouden met het huurwaardeforfait blijft er tussen de percentages genoemd in paragraaf 3.2 en 6 een verschil bestaan dat niet wordt toegelicht. c. Voorzover het verschil in de genoemde percentages mede zou zijn toe te rekenen aan de in paragraaf 6 genoemde incidentele aftrekposten, te weten de notariskosten (0,8%), de afsluitprovisie (1%) en de kosten van de *NHG-garantie (0,36% + f 40,–) constateert het college dat de ikb wordt gekwalificeerd als een inkomensafhankelijke, jaarlijkse bijdrage in de kosten van het kopen van de eigen woning en van het noodzakelijk onderhoud. Dit houdt in dat eenmalige kosten niet in de (normale) ikb thuishoren. Is dit echter niet beoogd, dan zal in de toelichting duidelijker dan thans het geval is moeten worden aangegeven dat de ikb bij een primaire toekenning wegens die extra kosten doorgaans hoger zal zijn dan bij de vervolgtoekenningen. Het wetsvoorstel zal dan in die zin moeten worden aangepast. ad 11. Fiscaal effect. Onder a: Conform het advies van de Raad van State is artikel 27 van het wetsvoorstel aangepast. Onder b: De genoemde percentages worden thans in de Memorie van Toelichting uitvoerig belicht. Deze zijn lager aangezien het effect van het huurwaardeforfait erin is verdisconteerd. Onder c: Aan de verwerving van een woning zijn naast de structurele lasten (rente en aflossing) een aantal eenmalige kosten verbonden (notariskosten, afsluitprovisie, kosten van een NHG e.d.). Deze maken deel uit van de totale koopsom. Een onderscheid tussen structurele en eenmalige kosten is dan ook theoretisch, aangezien de woning niet kan worden verworven zonder beide soorten kosten te maken. De ikb wordt toegekend en uitgekeerd op basis van de maximale toegestane investering. In de Memorie van Toelichting wordt thans in paragraaf 3.6 een berekening gegeven van het fiscale effect voor huishoudens onder en boven de 65 jaar.


12

12. Andere bedragen dan in de Huursubsidiewet. a. Onduidelijk is waarom de normhypotheek behorend bij het minimuminkomensijkpunt en de normhypotheek behorend bij het referentieinkomensijkpunt verschillen van de bedragen die genoemd worden in de Huursubsidiewet. Deze laatste wet noemt als bedragen: f 330,– en f 671,– (artikelen 17 en 18). Het wetsvoorstel (artikelen 24 en 25) geeft als bedragen: f 300,– en f 700,–. Nu het uitgangspunt is om zoveel mogelijk bij de Huursubsidiewet aan te sluiten (bladzijde 7 van de toelichting), dienen deze verschillen te worden weggenomen of van een toelichting te worden voorzien. b. Geen ikb wordt toegekend als deze minder zou bedragen dan f 45,– (artikel 29); dit vanwege de verhouding tussen de uitvoeringskosten en de meerwaarde voor het huishouden (paragraaf 3.5 van de toelichting Berekening). De Huursubsidiewet noemt als benedengrens f 10,– (artikel 22). In het oorspronkelijke ontwerp van die wet was de grens gesteld op f 25,– (kamerstukken II 1996/97, 25 090, nr. 2), maar de grens is bij motie van het lid Duivesteijn c.s. verlaagd naar f 10,– in verband met de inkomenspositie van de lagere-inkomensgroepen (idem, nr. 18). De verschillen zijn niet logisch. Deze zouden in de toelichting duidelijk(er) moeten worden gemotiveerd dan wel met het oog op de afstemming op de Huursubsidiewet moeten worden aangepast. Het verdient overweging het wetsvoorstel op de Huursubsidiewet af te stemmen. ad 12. Andere bedragen dan in de Huursubsidiewet. Onder a: Uitgangspunt van de ikb-regeling is het toegankelijk maken van de koopsector voor de lagerbetaalden; niet het zorgdragen voor een identieke hoogte van de netto woonlasten (in het eerste jaar). De bedragen voor de minimale eigen bijdrage – de normlasten – zijn lager dan de normhuren in de Huursubsidiewet, aangezien bij de ikb-regeling «louter» de rentelasten worden gesubsidieerd en bij de Huursubsidiewet de kale huur, vermeerderd met enkele servicekostenposten. Kosten voor aflossing, levens- en opstalverzekering, alsmede de hogere gemeentelijke heffingen voor eigenaar-bewoners worden niet meegenomen in de berekening van de ikb-bijdrage, maar komen wel ten laste van de eigenaar-bewoner. Onder b: Het advies van de Raad van State is gevolgd waar het betreft artikel 29 van het wetsvoorstel. Deze is aangepast conform de Huursubsidiewet, zodat ook hier een benedengrens van f 10 geldt.

13. Kwaliteitskorting. Volgens de toelichting is bij de berekening van de ikb een kwaliteitskorting verwerkt: een huishouden zal de waarde van de woning enigszins in de portemonnee dienen te voelen. Er wordt dan een berekening gegeven, met als uitkomst dat de normhypotheek voor iedere ontvanger van ikb wordt verlaagd met f 40,– (paragraaf 3.4 van de toelichting Een duurdere woning, een hogere eigen bijdrage). De uitleg is onnodig ingewikkeld. De kwaliteitskorting is in feite al in het systeem ingebouwd, doordat de ikb alleen betrekking heeft op de rentelasten. De aflossing van de hypotheek komt daardoor (op een vast bedrag van f 40,– na) volledig voor rekening van de eigenaar-bewoner. Deze conclusie komt niet duidelijk naar voren doordat veel nadruk ligt op de berekening van het bedrag van f 40,–. De Raad geeft in overweging de toelichting te verduidelijken. ad 13. Kwaliteitskorting. Conform het advies van de Raad is in de Memorie van Toelichting de betreffende paragraaf (3.5) verduidelijkt.

14. Maximale koopsom. Om in aanmerking te komen voor een ikb mogen de kosten van het in eigendom verkrijgen van de woning niet meer dan f 171 000,– bedragen (artikel 14). Deze grens wordt, zo stelt de toelichting op het artikel, ook gehanteerd in het Besluit woninggebonden subsidies als grens voor de sociale-bouwsector, maar in dat besluit is het getal gebaseerd op een andere berekening van de kosten van het in eigendom verkrijgen. De Raad adviseert


13

om het bedrag zodanig aan te passen dat de verschillen in berekeningsmethode worden geneutraliseerd. ad 14. Maximale koopsom. Daar waar het de aankoopkosten van een nieuwbouwwoning betreft, gaat het niet om een andere berekeningswijze van de huidige BWS-grens. Bij een omzetting van huur naar koop is het moeilijker om de berekeningswijze van het BWS rechtlijnig te hanteren. Hier is immers sprake van een bestaande woning en van marktomstandigheden welke minder grijpbaar kunnen worden vastgelegd in «objectieve criteria».Toch is het van belang een bovengrens te definiëren voor de «sociale koopsector». Daarvoor biedt het BWS een hanteerbaar uitgangspunt.

15. Vermogenstoets volgens de Algemene bijstandswet. Het vermogen dat is gebonden in een woning waarvoor een ikb is toegekend zal niet als vermogen voor de bijstandsbepaling in aanmerking worden genomen, mits de woning door de belanghebbende of zijn gezin wordt bewoond (artikel 50, tweede lid, onderdeel c). Met deze bepaling wordt, zo stellen de indieners, voorkomen dat een persoon, doordat hij met ikb in staat wordt gesteld een woning te kopen, op grond van de toegenomen waarde van diezelfde woning uit het wetsvoorstel en/of de bijstand valt (toelichting op artikel 4). Dit roept de vraag op of het verschil in behandeling met andere ontvangers van bijstand niet te groot wordt. Een eigenaar van een woning die uit eigen middelen een deel van zijn hypotheek heeft afgelost, en na verloop van tijd in de bijstand komt, wordt ermee geconfronteerd dat de waarde van de woning in beginsel wordt meegeteld, zodat hij geen bijstand kan ontvangen, behalve in de vorm van een krediethypotheek (artikel 20 van de Algemene bijstandswet (Abw)). Is de aflossing van de woning gerealiseerd met behulp van ikb, dan doet dit probleem zich niet voor. Dit verschil in behandeling is ook daarom van belang omdat, geen aanspraak op ikb bestaat voor personen die een woning kopen die al door de vorige eigenaar werd bewoond, en evenmin voor personen die vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel een woning hebben gekocht en die woning nu bewonen. Het college adviseert de voorgestelde regeling te schrappen: uitbreiding tot alle bijstandsaanvragers, die de ongelijkheid zou wegnemen, lijkt immers niet haalbaar. ad 15. Vermogenstoets volgens de Algemene Bijstandswet. Uitgaande van de bestaande wetgeving zal er sprake zijn van een verschil in behandeling van verschillende eigenaren. Het gaat hier echter om een principieel uitgangspunt in het wetsvoorstel. Het is tegenstrijdig om als Rijksoverheid het eigen woningbezit actief te bevorderen, maar in het geval dat burgers terechtkomen in de Bijstand hen weer te dwingen tot het «opeten» van de eigen woning danwel hen te verplichten binnen een bepaalde tijd te verhuizen naar een huurwoning. Dit wordt veroorzaakt door artikel 20 van de Algemene Bijstandswet waarin is bepaald dat een bijstandgerechtigde maximaal 60 000 gulden aan vermogen mag hebben in de eigen woning. Een verhoging van dit bedrag tot 100 000 gulden zou naar onze opvatting een meer gerechtvaardigde grens zijn. Daarom handhaven initiatiefnemers vooralsnog het wetsvoorstel zoals zij dat aan de Raad van State voor advies hebben toegezonden.

16. Vorm van de hypotheek. a. Voor een «primaire toekenning» van een ikb is vereist dat de hypotheekrente voor ten minste tien jaar wordt vastgezet (artikel 20, tweede lid). Op bladzijde 9 van de toelichting wordt als motivering gegeven dat het, in deze tijd van lage rentestand, wenselijk lijkt dat de huishoudens de hypotheek afsluiten met een lange rentevastperiode. In de praktijk kan een systeem met een rentebedenktijd gunstiger zijn dan een systeem waarbij de rente bij voorbaat voor tien jaar wordt vastgelegd. Het is minder verstandig om een wet in te richten op de lage rentestand van dit moment.


14

In de toelichting op artikel 1, onderdeel d, wordt gesteld dat de rente voor ten minste twee jaar moet worden vastgelegd. Een kortere periode is, zo wordt daar opgemerkt, ongewenst omdat de hypotheekrente de basis voor de berekening van de hoogte van de ikb is. Deze motivering is meer overtuigend. Het verdient overweging de benedengrens van twee jaar in het wetsvoorstel zelf op te nemen. b. Op bladzijde 9 van de toelichting wordt gesteld dat het type van de spaarhypotheek wordt voorgeschreven. In het wetsvoorstel is die eis niet terug te vinden. Het voorschrijven van een spaarhypotheek is sterk beperkend en zal in veel gevallen nadelig kunnen zijn voor kopers: de spaarhypotheek is niet per definitie het gunstigst. Het college adviseert de in de toelichting genoemde voorwaarde niet in het wetsvoorstel op te nemen en de genoemde passage in de toelichting te schrappen. ad 16. Vorm van de hypotheek. Onder a: Rentebedenktijd, zoals in het advies van de Raad van State aangegeven, is gunstiger voor wat betreft de hoogte van de rente. Echter, voor de ikb-ontvanger is om een aantal redenen een (lange) rentevastperiode wenselijk: a) Er treden fluctuaties gedurende het tijdvak op, die niet door de ikb kunnen worden ondervangen, gezien het feit dat de rente op de peildatum voor het gehele tijdvak opgeld doet: – De dagrente gaat omhoog; het huishouden krijgt dan hogere rentelasten en komt wellicht in financiële problemen. – De dagrente gaat omlaag; het huishouden ontvangt dan – gezien het inkomen – te veel ikb. Dat is ondoelmatige besteding van middelen. – In de maximaal twee jaar dat de ikb-ontvanger een rentebedenktijd heeft, moet men op een gegeven moment de rente vastzetten. Het rentepercentage gaat dan relatief fors omhoog (ca 1% à 1,5%). Pas wanneer het nieuwe tijdvak ingaat, zal de ikb aan deze situatie worden aangepast. b) Door het lagere rentepercentage kan men, de maximale ikb van f 295 in ogenschouw nemende, een duurdere woning betrekken. Immers, de lagere rentelasten (bijvoorbeeld 4,6%; een gangbaar percentage bij rentebedenktijd) brengen lagere absolute lasten met zich mee. Een huishouden op minimumniveau kan met f 560 rentelasten (f 265 normlasten en f 295 ikb) een hypotheek van ruim f 145 000 krijgen. Indien de rente wordt vastgezet op, bijvoorbeeld, 6,5%, stijgen de rentelasten naar f 790. De ikb zal dan f 525 moeten worden (f 790 minus f 265). Met andere woorden: door de rentebedenktijd zou speculatie kunnen optreden. c) Er zijn elke maand gelijke, overzichtelijke, lasten. De maandelijkse hypotheeklasten, waaronder de ikb, zijn op deze wijze voor de huishoudens beheersbaar. Immers, naast de rente fluctueert bij rentebedenktijd ook het fiscaal effect, en het aflossingsdeel. Ook is het voor de doelgroephuishoudens wenselijk om een spaarhypotheek af te sluiten. Redenen hiervoor zijn: a) Constante lasten gedurende de rentevastperiode, waardoor alle hypotheeklasten (ook de ikb) van de eigenaar-ontvanger overzichtelijk en beheersbaar zijn. b) Relatief weinig wijzigingen gedurende de gehele periode (rentelasten en fiscaal effect zijn constant. Bij een annuïteitenhypotheek is dat niet het geval, daar daalt de rente elke maand). c) Er vindt vermogensvorming plaats (dit is bij een aflossingsvrije hypotheek niet het geval). Bezitsvorming is wel degelijk de doelstelling van het wetsvoorstel. Onder b: Hoewel indieners uit oogpunt van bovenstaande argumenten het afsluiten van een spaarhypotheek wenselijk achten, hebben zij dit niet dwingend willen opleggen. De voorwaarde van een spaarhypotheek is dan ook de Toelichting geschrapt.


15

17. Rekenvermogen: afstemming op Huursubsidiewet. Hoewel bij de berekeningssystematiek zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de Huursubsidiewet (bladzijde 8 van de toelichting), is dit bij het maximaal toegestane rekenvermogen slechts gedeeltelijk gebeurd. Artikel 15 van de Huursubsidiewet noemt vier bedragen, voor respectievelijk eenpersoonshuishoudens, meerpersoonshuishoudens, eenpersoonsouderenhuishoudens en meerpersoonsouderenhuishoudens. In artikel 9 van het wetsvoorstel worden alleen de bedragen die gelden voor de eerste twee soorten huishoudens overgenomen. Die bedragen gelden ook voor de twee soorten van ouderenhuishoudens. Dit verschil wordt niet gemotiveerd. Er wordt alleen in de toelichting op artikel 9 opgemerkt dat de vermogensgrenzen gelijkluidend zijn aan die welke in eerste instantie in het wetsvoorstel voor de Huursubsidiewet waren opgenomen. Gezien het uitgangspunt om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de Huursubsidiewet dient dit verschil te worden opgeheven of ten minste te worden toegelicht. ad 17. Rekenvermogen: afstemming op Huursubsidiewet. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State zijn in artikel 9 conform het gestelde in de Huursubsidiewet, ook eenpersoons- en meerpersoonsouderenhuishoudens opgenomen.

18. Uitbetaling aan de bank. De ikb wordt uitbetaald aan degene die de hypothecaire lening heeft verstrekt (artikel 39, tweede lid), de bank dus. De bank moet het uitbetaalde bedrag verrekenen met de hypotheeklasten van de ikb-gerechtigde (paragraaf 4.3 van de toelichting). In artikel 31 van de Huursubsidiewet wordt als hoofdregel gegeven dat de huursubsidie wordt uitbetaald aan de huurder. Uitbetaling aan de verhuurder of de gemeente is wel mogelijk met instemming van de aanvrager. Het verdient aanbeveling een soortgelijke constructie in het wetsvoorstel op te nemen, dan wel het verschil in de toelichting te verantwoorden. ad 18. Uitbetaling aan de bank. In het herzien wetsvoorstel blijft de keuze voor uitbetaling aan de «matigende» bank gehandhaafd omdat op deze wijze de werkelijke (netto) lasten zo direct als mogelijk bij de ikb-ontvanger inzichtelijk worden gemaakt.

19. Informatieverstrekking door de bank. De bank is verplicht uit eigen beweging alle relevante gegevens met betrekking tot de hypothecaire lening te verstrekken aan de minister (artikel 42). Het verdient aanbeveling om de minister of de bank te verplichten, de betrokkene op de hoogte te stellen van elke verstrekking van gegevens. ad 19. Informatieverstrekking door de bank. Omdat het gaat om gegevens die van belang zijn voor het toezicht op de naleving van het wetsvoorstel is, conform het advies van de Raad van State, in artikel 46, derde lid, de verplichting aan de Minister opgelegd (en niet aan de bank) om de betrokkene op de hoogte te stellen van elke verstrekking van gegevens.

20. Delegatie. Artikel 51 opent de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen voor de toepassing van de wet. Een zo algemene delegatiebepaling is naar huidig inzicht niet verenigbaar met het primaat van de wet. In een delegerende regeling dient delegatie van regelgevende bevoegdheid zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd (zie ook aanwijzing 25 Ar). De bepaling dient te worden geschrapt. Is nu al voorzienbaar dat op een concreet onderdeel delegatie wenselijk of noodzakelijk is (zie bijvoorbeeld de toelichting op artikel 1, onderdelen a en f), dan moet een daarop toegespitste delegatiebepaling in de wet worden opgenomen.


16

ad 20. Delegatie. Initiatiefnemers onderschrijven de opvatting van de Raad van State dat er sprake is van een te algemene delegatiebepaling. Artikel 57 (voorheen artikel 51) is dan ook op twee punten aanzienlijk ingeperkt. Allereerst inhoudelijk, doordat is bepaald dat de Algemene maatregel van bestuur slechts betrekking mag hebben op invoeringsproblemen. Daarnaast is de bepaling ook procedureel ingeperkt, doordat een zogeheten voorhangprocedure is opgenomen. Daarmee is de mogelijkheid van parlementaire controle op de ontwerpmaatregel expliciet vastgelegd. De twee in het wetsvoorstel voorkomende voorhangprocedures zijn neergelegd in artikel 58 (nieuw). Dit betreft de experimenteer/ uitbreidingsmaatregel (artikel 23) en de invoeringsmaatregel (artikel 57). Opname van een nieuw artikel 58 heeft geleid tot hernummering van de daarna volgende.

21. De rol van het gemeentebestuur. In paragraaf 4.1 (De rol van de gemeente) wordt opgesomd welke gegevens de gemeente moet verzamelen en controleren bij het beoordelen van een aanvraag voor een ikb. De opsomming is niet volledig. De volgende gegevens worden niet genoemd, maar moeten wel – op grond van artikel 37 – door het gemeentebestuur worden gecontroleerd: 1°. de aanvrager moet de woning bewonen (artikel 7, derde lid); 2°. de aanvrager moet meerderjarig zijn (artikel 11); 3°. de aanvrager moet Nederlander zijn of, als hij vreemdeling is, rechtmatig verblijf houden (artikel 13); 4°. aan de aanvrager mag op de peildatum geen studiefinanciering zijn toegekend (artikel 10). Gegevens hierover zullen, op voet van artikel 47, moeten worden opgevraagd bij de Informatie Beheer Groep; 5°. de hypothecaire lening heeft een looptijd van maximaal 30 jaar en de rente moet voor ten minste 10 jaar worden vastgezet (artikel 20); 6°. borgstelling moet hebben plaatsgevonden in verband met de hypothecaire lening (artikel 21). De Raad adviseert paragraaf 4.1 aan te vullen met deze informatie. ad 21. De rol van het gemeentebestuur. Conform het advies van de Raad van State is de Memorie van Toelichting (paragraaf 4.1) aangevuld.

22. Bedragen per maand of per jaar. Bij de berekening van de hoogte van de ikb en elders in het wetsvoorstel wordt afwisselend gewerkt met bedragen per maand en bedragen per jaar. De normhypotheek is bijvoorbeeld per maand (artikel 1, onderdeel g), terwijl het belastbaar inkomen, genoemd in artikel 28, eerste lid, onderdeel d, is berekend op jaarbasis. Bovendien wordt niet steeds aangegeven of de bedragen per maand of per jaar zijn bedoeld. Bijvoorbeeld, de ikb wordt in artikel 28 kennelijk op maandbasis berekend, hoewel de toekenning jaarlijks is (artikel 6). Het verdient aanbeveling om zoveel mogelijk op dezelfde basis (maand of jaar) te werken en om steeds de basis uitdrukkelijk te vermelden. ad 22. Bedragen per maand of per jaar. Het inkomensbegrip is – evenals in de Huursubsidiewet – op jaarbasis gedefinieerd. De reden hiervoor is dat de inkomstenstroom niet elke maand gelijkelijk is verdeeld (bijvoorbeeld vakantiegeld, 13e maand, rente-inkomsten, etc.). Het is niet wenselijk de draagkracht af te meten aan een maandinkomen. Daarnaast is inkomenscontrole van maandelijkse inkomens door de Belastingdienst vrijwel onuitvoerbaar. Alle andere bedragen zijn gebaseerd op vaste maandbedragen. Aangezien de hypotheeklasten maandelijks zijn, is het wenselijk de bijdrage ook maandelijks te doen. Een beschikking voor een tijdvak van 12 maanden is opgenomen vanwege uitvoeringstechnische redenen. Indien dit voor elke maand opnieuw zou moeten gebeuren, zouden de uitvoeringslasten uitermate hoog zijn. Overigens zijn de perioden in de Huursubsidiewet gelijk. In het wetsvoorstel zijn ter verduidelijking artikel 24, tweede lid, en artikel 28, eerste lid onder b aangevuld.


17

23. Verwijzingsmethodiek. Op een aantal plaatsen in het wetsvoorstel wordt verwezen naar de Huursubsidiewet. Dit komt de toegankelijkheid en de zelfstandige leesbaarheid van het wetsvoorstel niet ten goede, teminder ook omdat de Huursubsidiewet in enkele gevallen op de betrokken plaatsen weer verwijzingen naar andere regelingen bevat. Zie bijvoorbeeld de artikelen 24 tot en met 26 van het wetsvoorstel, waarin verwijzingen staan naar de artikelen 16, 17 en 18 van de Huursubsidiewet; in die artikelen wordt weer verwezen naar de Abw, de Algemene Ouderdomswet en een nog tot stand te brengen ministeriële regeling. Uit een oogpunt van zelfstandige leesbaarheid verdient het aanbeveling de verwijzingen naar de Huursubsidiewet, waar dat mogelijk is, te vervangen door volledig uitgeschreven teksten. ad 23. Verwijzingsmethodiek. Conform het advies van de Raad van State is vrijwel overal de verwijzing naar de Huursubsidiewet vervallen, doordat de betrokken artikelen uit die wet zijn overgenomen. Dit heeft geleid tot aanpassing van de artikelen 8, 24, 25, 26 en 40 van het wetsvoorstel, en tot het schrappen van artikel 2, vierde lid. Slechts de verwijzing naar de Huursubsidiewet in artikel 28, eerste lid onder d, (kinderen koopkrachttoeslagen) is gehandhaafd om elk risico uit te sluiten dat de genoemde toeslagen abusievelijk verschillend zouden uitwerken bij het onderhavige wetsvoorstel en de huursubsidie.

24. Omschrijving van «normhypotheek». Het begrip «normhypotheek» wordt omschreven als: «gedeelte van de hypotheeklasten dat ten minste voor rekening van de eigenaar-bewoner blijft» (artikel 1, onderdeel g). Uit de toelichting op het artikel en uit de omschrijving op bladzijde 15 van de toelichting is af te leiden dat het alleen gaat om de rentelasten, niet om de lasten in verband met de aflossing. De omschrijving in de wettekst dient op dit punt te worden gepreciseerd. ad 24. Omschrijving van «normhypotheek». Conform het advies van de Raad van State is de omschrijving van «normhypotheek» gewijzigd in «normlasten». De formulering van artikel 1, eerste lid onder g is daartoe aangepast.

25. Omschrijvingen van «peiljaar» en «rekenvermogen». a. Eén van de voorwaarden voor toekenning van een ikb is, dat het zogeheten rekeninkomen in het peiljaar niet boven een bepaalde grens uitkomt (artikelen 3 en 8). Het begrip «peiljaar» wordt omschreven als: het kalenderjaar dat voorafgaat aan het subsidiejaar (artikel 1, onderdeel j). Deze omschrijving is niet bruikbaar wanneer het gaat om een eerste aanvraag. In dat geval is er immers wel een subsidietijdvak, maar geen subsidiejaar. Aanbevolen kan worden om de term «subsidiejaar» te vervangen door: subsidietijdvak. b. Het begrip «rekenvermogen» wordt in artikel 4, eerste lid, omschreven als: «het gezamenlijk vermogen op de 1 januari die voorafgaat aan het subsidiejaar, ...». Deze omschrijving voldoet niet bij de eerste aanvraag, om de reden die zojuist is genoemd. Het verdient aanbeveling, ook in artikel 4 «subsidiejaar» te wijzigen in: subsidietijdvak. ad 25. Omschrijving van «peiljaar» en «rekenvermogen». De zowel onder a als onder b gemaakte opmerking van de Raad lijkt op een misverstand te berusten. Immers, ook bij een eerste aanvraag is sprake van een subsidiejaar: het wetsvoorstel definieert het subsidiejaar als het «tijdvak dat loopt van 1 juli tot en met 30 juni van het daaropvolgende jaar» (artikel 1, eerste lid onder l). Voor die definitie doet het er dus niet toe of over dat hele jaar een individuele koopbijdrage wordt verstrekt. Als het advies van de Raad op dit punt zou worden opgevolgd zou niet alleen een onbedoelde, niet te rechtvaardigen afwijking van de systematiek van de Huursubsidiewet ontstaan (op dit punt is het wetsvoorstel letterlijk conform de Huursubsidiewet), maar zou daarnaast de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel ernstig worden geschaad. Immers, stel dat de eigendomsoverdracht van de woning plaatsheeft op 15 januari 1999. Dan zou volgens de door de Raad voorgestelde systematiek het «inkomensjaar» het jaar 1998 zijn, en de


18

peildatum voor de vermogenstoets 1 januari 1999. Het behoeft geen betoog dat voor beide elementen op 15 januari 1999 nog geen betrouwbare gegevens voorhanden zijn. Daarom wordt er, zowel in de Huursubsidiewet als in het onderhavige wetsvoorstel, voor gekozen in dergelijke gevallen uit te gaan van het inkomen over het jaar 1997, en de peildatum voor de vermogenstoets op 1 januari 1998. De relevante tekst in het wetsvoorstel blijft derhalve ongewijzigd.

26. Omschrijving van «primaire toekenning». «Primaire toekenning» wordt omschreven als: «toekenning van de individuele koopbijdrage voor het eerste subsidietijdvak». Deze omschrijving maakt niet duidelijk of iemand die in het verleden ikb ontving, bij de aankoop van een volgende woning opnieuw voor ikb in aanmerking kan komen. De Raad adviseert de omschrijving op dit punt te verduidelijken. ad 26. Omschrijving van «primaire toekenning». Iemand die in het verleden ikb ontving kan bij de aankoop van een volgende woning opnieuw ikb aanvragen indien deze woning voldoet aan de voorwaarden zoals gesteld in Artikel 6, tweede lid. Geen ikb wordt toegekend wanneer het een woning betreft die al eerder op de markt verhandeld is. Echter, indien men moet verhuizen in verband met arbeid of handicap komt men in aanmerking voor ikb ongeacht of de nieuwe woning een woning is zoals bedoeld in Artikel 6 (Artikel 31, derde lid ).

27. Borgstelling. Artikel 21 stelt als eis voor een primaire toekenning dat er een directe of indirecte borg is van het Rijk of de gemeente. De toelichting op het artikel verduidelijkt nog dat een particuliere borg niet is toegestaan. In paragraaf 4.3 (De rol van degene die de hypothecaire ...) wordt echter gesteld dat de wet niet uitsluit dat anderen, waaronder particulieren, bedrijven en eventueel met de Nationale Hypotheek Garantie concurrerende instanties, borg kunnen staan in de zin van deze wet. Deze laatste passage dient te worden geschrapt. ad 27. Borgstelling. In artikel 21 is thans opgenomen dat voor een primaire toekenning een directe garantie verplicht is van de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen of een naar het oordeel van de Minister gelijkwaardige instelling.

28. Term «woonquote». In artikel 26, derde lid, wordt, bij de berekening van de normhypotheken, de term «woonquote» gebruikt. De term is niet gedefinieerd en komt elders niet voor (de Huursubsidiewet gebruikt de term niet, maar hanteert in artikel 19 wel de analoge term «normhuurquote»). De term dient van een omschrijving te worden voorzien. ad 28. Term «woonquote». Conform het advies van de Raad van State zijn de tekst van het wetsvoorstel en van de Memorie van Toelichting gewijzigd. De term «woonquote» is veranderd in «normlastenquote».

29. Brutering. De berekening van de ikb is neergelegd in artikel 28, de toelichting daarop wordt gegeven in paragraaf 3 (Berekeningssystematiek). Artikel 28, eerste lid, onderdeel d, wordt daar echter niet besproken. Op bladzijde 16, bovenaan, wordt duidelijk dat het gaat om brutering van de ikb. Het komt de duidelijkheid ten goede als deze brutering in paragraaf 3 wordt besproken. Overigens is de rekenmethode in het wetsvoorstel niet goed uitgewerkt, alleen al omdat «1 minus de gezamenlijke percentages inkomstenbelasting en premie voor de volksverzekeringen» een negatief getal oplevert. Onderdeel d kan beter als volgt beginnen: «het overeenkomstig de voorgaande onderdelen berekende bedrag wordt vermenigvuldigd met 100 en vervolgens gedeeld door: 100 minus de gezamenlijke percentages inkomstenbelasting en premie voor de volksverzekeringen ...».


19

ad 29. Brutering. Naar de mening van de indieners is de rekenmethodiek in het wetsvoorstel wel degelijk goed weergegeven. «De gezamenlijke percentages» leveren geen negatief getal op. Het hier verkregen percentage is kleiner dan 1 (i.c. respectievelijk 0,3635 en 0,1985 zodat «1 minus de gezamenlijke percentages» ook kleiner dan 1 is (i.c. respectievelijk 0,6365 en 0,8015). Door met deze getallen te delen (kleiner dan 1), wordt de ikb na brutering zoveel hoger, dat deze exact gelijk is aan het bedrag dat men, als gevolg van de ikb, extra verschuldigd is aan inkomstenbelasting. Door toevoeging van paragraaf 3.8 in de Memorie van Toelichting, vergezeld van een rekenvoorbeeld, is de brutering voor de lezer duidelijker geworden.

30. Informatieverstrekking. In de Huursubsidiewet wordt in de Abw een informatieplicht voor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgenomen in verband met de uitvoering van de Abw door burgemeester en wethouders (artikel 51, vierde lid). In dit wetsvoorstel dient een identieke regeling te worden opgenomen, bij voorkeur in artikel 50, tweede lid, waaraan een nieuw onderdeel d kan worden toegevoegd, ter aanpassing van artikel 122 van de Huursubsidiewet. ad 30. Informatieverstrekking. Conform het advies van de Raad van State is met betrekking tot de bedoelde informatieplicht aan artikel 55 (voorheen 50), lid 2d toegevoegd ter aanpassing van artikel 122 van de Algemene Bijstandswet.

31. Wijzigingsmethodiek. Artikel 52 van het wetsvoorstel bepaalt dat de wijziging van artikel 49 van de Huursubsidiewet, voorgesteld in artikel 50, eerste lid, van het wetsvoorstel, buiten toepassing blijft ten aanzien van degenen aan wie met toepassing van artikel 49 van de Huursubsidiewet een ikb is toegekend. Analoog aan aanwijzing 239 Ar dient te worden verwezen naar het oorspronkelijke artikel van de Huursubsidiewet, niet naar het wijzigingsvoorschrift. Artikel 52 van het wetsvoorstel zal daarom moeten luiden: «Artikel 49 van de Huursubsidiewet zoals dat luidde voor het tijdstip waarop deze wet in werking is getreden blijft van toepassing ten aanzien van degene aan wie op basis van dat artikel een individuele koopbijdrage is toegekend.» ad 31. Wijzigingsmethodiek. Conform het advies van de Raad van State is artikel 59, tweede lid (voorheen 52) aangepast.

32. Toelichting op aanpassingen van bedragen. Volgens de toelichting op artikel 35 (aanpassing van bedragen) is in het algemeen gedeelte van de toelichting op het aanpassingsmechanisme ingegaan. Deze uiteenzetting ontbreekt. Het verdient dan ook aanbeveling, paragraaf 3.6 van de toelichting (Jaarlijkse indexering) uit te werken. ad 32. Toelichting op aanpassingen van bedragen. Conform het advies van de Raad van State is de jaarlijkse indexering in paragraaf 3.9 van de Memorie van Toelichting verder uitgewerkt.

33. Omzetbelasting bij de koop van nieuwbouw. In de toelichting, bladzijde 8, vierde volle alinea, wordt opgemerkt dat de huurder die een huurwoning koopt in feite een eerste eigenaar bewoner is en betoogd dat hij daarom – evenals de koper van nieuwbouw – van overdrachtsbelasting moet worden vrijgesteld. De Raad merkt op dat de bij aankoop van nieuwbouw verschuldigde omzetbelasting buiten beeld is gelaten en adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. ad 33. Omzetbelasting bij de koop van nieuwbouw. Conform het advies van de Raad van State is de Memorie van Toelichting op dit punt aangevuld (paragraaf 2.3).


20

34. De waarde van getallen in de toelichting. In paragraaf 3.4 van de toelichting (Een duurdere woning, een hogere eigen bijdrage) wordt gesteld dat bij een maandhuur van f 575,– «als vuistregel» een koopprijs van f 115 000,– hoort, en dat de bijbehorende (netto) hypotheeklasten f 5 000,– bedragen. Het verdient aanbeveling de berekening nauwkeuriger te maken. In paragraaf 6 (Budgettaire gevolgen IKB-regeling) worden diverse getallen gehanteerd die niet nader zijn toegelicht. De aannames betreffen: het aantal echte minima en bejaarden dat in aanmerking komt voor een ikb, het aantal aanvragers dat nu huursubsidie ontvangen, en het tempo waarin huurwoningen zullen worden omgezet in koopwoningen, de inkomensontwikkeling, en de rentestand. Op basis van deze aannames wordt berekend wat de meerkosten van het wetsvoorstel gedurende tien jaar zijn. Het is wenselijk dat wordt aangegeven waarop de verschillende aannames zijn gebaseerd, en welke onzekerheidsmarges er in de cijfers zijn. ad 34. De waarde van getallen in de toelichting. In paragraaf 6.3 zijn de gevoeligheden van de verschillende grootheden die aan de financiële doorrekening ten grondslag liggen belicht.

35. De rekenvoorbeelden. De toelichting geeft een aantal rekenvoorbeelden (bladzijden 17–21). Over deze voorbeelden kunnen de volgende vragen en opmerkingen worden gemaakt. a. In de voorbeelden wordt telkens een rentepercentage van 6,5 gehanteerd. Niet duidelijk is waarover deze 6,5% wordt berekend. Voorts wordt steeds, bij een rentestand van 6,5% en bij verschillende koopprijzen en inkomens, uitgerekend hoe hoog de ikb is, en hoe hoog de woonlasten dan zijn. Omdat het effect van een hogere of lagere rente volledig wordt gecompenseerd in de ikb, heeft een verandering in de rentestand geen gevolgen voor de berekening van de woonlasten. Het gevolg is dat de woonlasten van een ikb-gerechtigde heel eenvoudig zijn uit te rekenen, volgens de volgende formule: woonlasten = normhypotheek + aflossing – toeslagen, waarbij «aflossing» staat voor de maandelijkse kosten van de aflossing van de hypotheek (dus exclusief de rentebetaling), en «toeslagen» staat voor de toeslagen, bedoeld in artikel 28, eerste lid, onderdeel e, juncto artikel 21 van de Huursubsidiewet. Het verdient overweging deze formule op te nemen in het overzicht van rekenvoorbeelden. b. Het valt op dat in de eerste vijf voorbeelden steeds een vergelijking wordt gemaakt tussen een huurwoning met een maandhuur van f 625,– en koopwoningen met een koopprijs van f 100 000,–, f 110 000,– en f 120 000,–. Is deze vergelijking wel reëel? Elders (bladzijde 12 van de toelichting) wordt immers opgemerkt dat een huurprijs van f 575,– globaal overeenkomt met een koopprijs van f 120 000,–. c. Bij de berekening van de woonlasten voor de koper worden – wat genoemd worden – de eigenaarslasten niet meegeteld. Het gaat om de overlijdens- en opstalverzekering, de onroerend zaakbelasting, en reserveringen voor onderhoud. Bij de huur wordt overigens het huurdersdeel van de onroerend zaakbelasting niet in het overzicht opgenomen. De eigenaarslasten zijn een direct en onvermijdbaar gevolg van de koop, zodat het niet reëel is om die lasten buiten de vergelijking te houden. Voor het huurdersdeel van de onroerend zaakbelasting geldt hetzelfde. d. Voor de aflossing van de hypotheek worden te lage bedragen opgevoerd. In het eerste voorbeeld wordt uitgegaan van een koopprijs van f 100 000,– en een maandelijkse aflossing van f 30,–. Uitgaande van aflossing in 30 jaar (artikel 20, eerste lid, stelt als voorwaarde dat de hypothecaire lening in ten hoogste 30 jaar wordt afgelost) zal de totale aflossing dan uitkomen op niet meer dan f 10 800,–. Voor de andere rekenvoorbeelden geldt hetzelfde.


21

e. Een soortgelijke opmerking betreft paragraaf 3.4 van de toelichting Een duurdere woning, een hogere eigen bijdrage. Daarin wordt uiteengezet dat de ikb de kosten voor het aflossen van de hypotheek niet dekt, op een bedrag van f 40,– na. De indieners schrijven daarover: «Bij de eerder genoemde hypotheeksom van f 120 000 behoort – rekening houdend met een rentevoet van 6,5%, een looptijd van 30 jaar en een spaarhypotheek – een aflossingsdeel van f 40.» Het verdient aanbeveling aan te geven waaraan het bedrag van f 40,– is ontleend. ad 35. De rekenvoorbeelden. Onder a: Conform het advies van de Raad van State is de formule voor de berekening opgenomen in paragraaf 3.7 van de Memorie van Toelichting. Onder b: In het geval van de vergelijking met de kortingsgrens in de HSW (f 575 versus f 115 000) betreft het marktprijzen. In het geval van het rekenvoorbeeld (f 625 versus f 100 000 tot f 120 000) gaat het om huur-koopomzettingen. In de praktijk blijkt dat corporaties onder de marktwaarde verkopen. Dit doet echter geen opgeld bij het bepalen van een «kwaliteitsneutrale» koopwoningwaarde, zoals gedefinieerd in paragraaf 3.5 Daarvoor is een vergelijking met de marktprijzen gewenst. Onder c: Deze worden wel degelijk gegeven in de totale lasten (hier worden bij de koopwoning de lasten meegenomen voor eigenaarsverzekeringen, extra lokale heffingen en een onderhoudsreservering). Onder d: Het is niet zo dat de totale absolute inleg (het spaardeel) gelijk zal zijn aan de hypotheeksom. De vermenigvuldiging van 12 maanden x f 30 x 30 jaar = f 10 800 behoort nog te worden voorzien van de jaarlijkse rente die men gedurende deze f 30 jaar ontvangt. Deze is gelijk aan de rente die moet worden betaald aan de hypotheekverstrekker. De bedragen zijn thans gecheckt en aangepast. Onder e: zie ad 13.

36. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. ad 36. Redactionele kanttekeningen. Conform het advies van de Raad van State zijn de redactionele kanttekeningen voorzover van toepassing in het herziene voorstel verwerkt. Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het wetsvoorstel op enkele andere punten te verbeteren. – Ingevoegd is een artikel 19, dat ertoe strekt te voorkomen dat de verkoop van huurwoningen stagneert in afwachting van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. In het kader van het overgangsrecht is opgenomen dat een woning in eigendom moet zijn verkregen op of na 16 april 1997 (dat is de datum van de koninklijke boodschap waarmee het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend), maar dat wordt getoetst of men op de datum van inwerkingtreding van de wet aan alle eisen voldoet. – Het begrip «normhypotheek» is steeds vervangen door «normlasten» om te benadrukken dat dit bedrag een eigen bijdrage van de eigenaar-bewoner uitdrukt. – In artikel 28 is een fout hersteld. Aangezien de brutering ook betrekking dient te hebben op de kinderen koopkrachttoeslagen, zijn de onderdelen d en e van het eerste lid omgedraaid. – Artikel 30 (maximale ikb) is beperkt tot primaire toekenningen teneinde te voorkomen dat, als de te betalen hypotheekrente na 10 jaar wordt herzien, het recht op ikb zou vervallen zonder dat de ikb-gerechtigde daar iets aan heeft kunnen doen. – Artikel 33 (grote terugval rekeninkomen) is vervangen door een regeling die identiek is aan het bij koninklijke boodschap van 16 december 1997 ingediende voorstel van wet inzake de vangnetregeling huursubsidie (Kamerstukken II 1997/1998, 25 817, 1–3). Dit heeft geleid tot een vernummering van de artikelen 34 en verder.


22

–

Artikel 55 (voorheen 50), tweede lid onder c (wijziging van artikel 43 van de Algemene Bijstandswet) is geactualiseerd naar aanleiding van een recente wijziging van die wet.

De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink A. Duivesteijn R. van der Ploeg


23

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 19 december 1997, no.W08.97.0220, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. – – – –

– – – – – – – – –

In artikel 9, tweede lid, de woorden «het tweede lid» wijzigen in: het eerste lid. In de artikelen 16, vierde lid, en 22, derde lid, «regels» telkens wijzigen in: nadere regels (aanwijzing 32 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)). In de artikelen 16, 20 en 28, voorzover met deze term niet de rentelasten doch het rentepercentage is bedoeld, het woord «hypotheekrente» telkens vervangen door: hypotheekrentepercentage. In artikel 18 «ingevolge de Wet bodembescherming» wijzigen in: ingevolge artikel 29 van de Wet bodembescherming. Verder in de toelichting op artikel 18 de woorden «artikel 39 of artikel 43 van de Wet bodembescherming» wijzigen in: artikel 29 van de Wet bodembescherming. In artikel 26, tweede lid, de aanduiding «artikel 2, tweede lid», wijzigen in: artikel 2, derde lid. Het kopje bij artikel 27 schrijven als: Fiscaal effect. Hetzelfde geldt voor de aanhaling van het kopje in artikel 35, vierde lid. In artikel 30, eerste lid, de aanduiding «artikel 29» wijzigen in: artikel 28. In artikel 31, vierde lid, «nadere criteria» wijzigen in: nadere regels (aanwijzing 32 Ar). De termen «minimumnormhypotheek» en «referentienormhypotheek» in de toelichting steeds als één woord schrijven. In de toelichting «ikb» en «IKB» consequent of met hoofdletters of kleine letters schrijven. Voorts «ikb-bijdrage» vermijden, nu dat dubbelop is. In de toelichting op artikel 18 de aanduiding «artikel 39» wijzigen in: artikel 29. In de toelichting op artikel 21, tweede tekstblok, de eerste alinea («Dit betekent dat ... te beperken») herschrijven. In de toelichting op de artikelen 22 en 23 vermelden dat bij algemene maatregel van bestuur ook kan worden afgeweken van de artikelen 16 en 17.


24

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents