Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1984-1985

19132

Versterking management onderwijsinstellingen

Nr. 2

NOTITIE INHOUDSOPGAVE

Blz.

I.

Bestuur, management en onderwijs

4

1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

Inleiding Algemene ontwikkelingen De reactie van de overheid Overzicht beleidsvoornemens en financiële kaderstelling

4 6 9 10

II.

Primair onderwijs

13

11.1. 11.2.

Inleiding Kenme, ken van het management in het primair onderwijs Ontwikkelingen die het management in het primair onderwijs beihvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het primair onderwijs

13

11.3. 11.4.

13 15 17

III.

Voortgezet onderwijs

20

111.1. 111.2.

Inleiding Kenmerken van het management in het voortgezet onderwijs Ontwikkelingen die het management in het voortgezet onderwijs beïnvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het voortgezet onderwijs

20

27

IV.

Hoger beroepsonderwijs

33

IV.1. IV.2.

Inleiding Kenmerken van het management in het hoger beroepsonderwijs Ontwikkelingen die het management in het hoger beroepsonderwijs beinvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het hoger beroepsonderwijs

33

111.3. 111.4.

IV.3. IV.4.

21 23

33 35 37

V.

Wetenschappelijk onderwijs

41

V.1. V.2.

Inleiding Kenmerken van het management in het wetenschappelijk onderwijs Ontwikkelingen die het management in het wetenschappelijk onderwijs beihvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het wetenschappelijk onderwijs

41

V.3. V.4.

42 43

45

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 19 132, nrs. 1-2

I. BESTUUR, MANAGEMENT EN ONDERWIJS 1.1. Inleiding In ons land heeft lange tijd weinig aandacht bestaan voor het management van onderwijsinstellingen. Daar komt geleidelijk verandering in. In het onderwijs zelf wordt het belang van goed management steeds meer ingezien. Dat is een belangrijke reden waarom wij nu - mede in het kader van de motie-Franssen - aandacht schenken aan de mogelijkheden tot versterking van het management van onderwijsinstellingen. Centraal staat hierbij de vraag hoe de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs kan worden verhoogd door versterking van het management van onderwijsinstellingen. Wij stellen ons op het standpunt dat maatregelen ter versterking van het management van de instellingen een van de noodzakelijke middelen is om kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs te verhogen. Ontwikkelingen binnen en buiten het onderwijssysteem, die verderop in dit hoofdstuk worden beschreven, vergen een adequaat antwoord van onderwijsinstellingen en overheid. Dit stelt hoge eisen aan het management der instellingen. Een belangrijk punt hierbij is dat de bestuurlijke verhoudingen tussen overheid en instellingen, met name in het hoger onderwijsveld, aan veranderingen onderhevig zijn. Een meer afstandelijke besturing door de overheid impliceert een grotere beleidsvrijheid voor de betreffende instellingen. Deze krijgen meer verantwoordelijkheden. Om die verantwoordelijkheden te kunnen dragen is een versterking van het management onontkoombaar. In zijn commentaar op de concept-notitie heeft de Onderwijsraad opgemerkt dat geen helder onderscheid werd gemaakt tussen bestuur en management. Het is begrijpelijk dat de Onderwijsraad deze opmerking maakt, maar het probleem is dat in het Nederlands geen algemeen aanvaarde definitie van beide begrippen bestaat. Zo wordt het begrip management nogal eens geassocieerd met de term bestuur, maar bestuuren management hebben niet in alle gevallen dezelfde betekenis. In deze nota wordt aan het begrip bestuur een beperkte reikwijdte gegeven. Het bestuurjs verantwoordelijk voor de vaststelling van het te voeren beleid in hoofdlijnen, en het draagt er zorg voor dat periodiek de beleidsuitvoering wordt geëvalueerd in het licht van het vastgestelde beleid. In de Nederlandse situatie is het bevoegd gezag een voorbeeld van een bestuur in de hier gebruikte betekenis. Management houdt daarentegen in: het geven van dagelijkse leiding aan handelingen waarin het vastgestelde beleid daadwerkelijk een uitwerking verkrijgt. Het begrip management heeft derhalve betrekking op de dagelijkse leiding. Termen als bestuurspraktijk en bestuurskracht hebben in de praktijk meer verwantschap met het managementbegrip dan met het hierboven gehanteerde bestuursbegrip. Bij gebrek aan een adequaat Nederlands werkwoord voor «managen» zal in deze nota af en toe de term «besturen» worden gebruikt. In één zin samengebracht: het bestuur voert beleid, het management bestuurt. Gegeven deze omschrijvingen is het logisch dat in een nota over meer management het accent wordt gelegd bij organen in het onderwijsstelsel die verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse leiding bij het onderwijs. Deze keuze brengt met zich mee dat bestuursorganen - in de hier bedoelde betekenis - alleen dan aan de orde komen, indien ze tevens managementverantwoordelijkheden en - taken hebben. Een universitair college van bestuur bijvoorbeeld heeft niet slechts bestuursverantwoordelijkheden en •taken, maar ook en in belangrijke mate managementverantwoordelijkheden en -taken. Op korte termijn zal een dergelijke figuur ook binnen het h.b.o. mogelijk zijn.


4

De Onderwijsraad stelt in zijn commentaar enkele keren de positie van het bevoegd gezag aan de orde. In alle duidelijkheid zij hier gesteld dat wij in deze beleidsnotitie weliswaar de nadruk leggen op het managementvraagstuk, maar dat daaruit niet mag worden afgeleid dat wij wensen te treden in de verantwoordelijkheden van de bevoegde gezagsorganen. De centrale vraag in deze notitie is welke instrumenten de overheid kan aandragen opdat de instellingen in staat zijn hun management te versterken. Per onderwijssector, van primair onderwijs tot en met het hoger onderwijs, zullen de problemen waarmee het management wordt geconfronteerd verschillen. De situaties van de verschillende sectoren zijn lang niet altijd vergelijkbaar. Daarom wordt in deze nota aandacht geschonken aan de sectoren afzonderlijk. Wel is bij het ontwikkelen van beleidsvoornemens bezien in hoeverre ervaringen in de ene sector vruchtbaar kunnen worden gemaakt in een andere sector. Een college van bestuur-constructie voor het h.b.o. is mede ontleend aan de ervaringen binnen de universiteiten. De voorgestelde maatregelen beperken zich niet tot één managementniveau binnen de instellingen. Zeker binnen de grotere instellingen is de arbeidsdeling zodanig voortgeschreden dat er meerdere managementniveaus en -organen zijn ontstaan. Te denken valt hierbij aan afdelings-, sectie- of studierichtingscoördinatoren, stagecoördinatoren, projectleiders. Kortom, management ten behoeve van de organisatie van het onderwijs. Verder gaat het om management ten behoeve van de organisatie van het beheer. Dit loopt uiteen van de administratie van scholen voor voortgezet onderwijs tot de centrale diensten van instellingen van wetenschappelijk onderwijs. Deze uitgangspunten hebben geleid tot de volgende globale aandachtsverdeling: - het primair onderwijs: de beleidsvoornemens hebben betrekking op het directieniveau, en voor zover aanwezig op organen eronder; - het voortgezet onderwijs: behoudens het voorstel om de mogelijkheid te onderzoeken, om bevoegdheden te delegeren aan de directie hebben de voorstellen uitsluitend betrekking op directie en middenniveau; - het hoger beroepsonderwijs: het voornemen wordt ontvouwd instellingen de bevoegdheid te verlenen taken te delegeren aan een college van bestuur. Het merendeel der maatregelen is gericht op het versterken van het directie- c.q. college van bestuur-niveau en het middenniveau. Het beheersprofiel dat thans ter bespreking ligt in het h.b.o.-veld is hierbij richtinggevend geweest; - het wetenschappelijk onderwijs: de voornemens blijven beperkt tot het centrale niveau binnen de universiteiten, en zijn van betekenis voor het functioneren van de colleges van bestuur. In de verschillende hoofdstukken wordt, waar dat nodig is, aandacht gegeven aan de eigensoortige kenmerken van onderwijsmanagement. In het onderwijs gaat het immers in de eerste plaats om mensen: hun motivatie, hun toekomstverwachtingen, hun opleiding en mogelijkheden. Dit betekent dat bij het vormgeven van het management binnen de verschillende instellingen de positie en belangen van leerlingen en studenten, de onderwijsvragenden, een permanente toetssteen moet zijn. Tegelijkertijd moet bij het nader vorm geven van het management worden verdisconteerd dat, hoe verstrekkend de gevolgen van de technologische ontwikkeling voor het onderwijssysteem ook zijn, de onderwijsgevenden een centrale positie blijven innemen. Deze immers zijn voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Vandaar dat in de nota aandacht is voor zaken als bijscholing en loopbaanbeleid. Ook de Onderwijsraad heeft uitdrukkelijk op het belang van scholing en nascholing gewezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 19132, nrs. 1-2

5

In dit algemene hoofdstuk gaan wij in op de belangrijkste veranderingen waarmee de onderwijsinstellingen worden geconfronteerd. Dit kunnen veranderingen zijn in de omgeving van die instellingen, maar ook veranderingen binnen het onderwijssysteem zelf. Die veranderingen kunnen de overheid niet onberoerd laten. Immers, volgens de Grondwet is het onderwijs een «voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering». De overheid kan op die ontwikkelingen op verschillende manieren reageren. Daarover gaat het laatste deel van deze inleiding. In deze nota nemen wij uitsluitend de door de overheid bekostigde instellingen in beschouwing. Hierbij is geen afzonderlijke aandacht besteed aan de open universiteit. Het wetenschappelijk onderzoek is slechts bij het betoog betrokken voorzover het plaatsvindt in instellingen waarin tevens onderwijs wordt gegeven. 1.2. Algemene ontwikkelingen In de omgeving van het onderwijssysteem - De demografische ontwikkeling Lange tijd is het zo geweest dat de onderwijsinstellingen in Nederland verzekerd waren van een groeiende - of op zijn minst constante - instroom van leerlingen en studenten. Die stroom neemt in de meeste onderwijssectoren nu gestadig af. Voor organisaties waarvan het bestaan en de omvang zo sterk is gekoppeld aan de «input» is dat een ingrijpend probleem. Scholen die het zich vroeger konden veroorloven onderwijsvragenden streng te selecteren zien zich nu gedwongen te gaan werven. - De arbeidsmarkt De toegevoegde waarde van onderwijs bestaat in belangrijke mate uit het (doen) verwerven van kennis en vaardigheden die bijdragen aan de mogelijkheid om maatschappelijke betrekkingen te vervullen. Het vinden van passende arbeid is jarenlang nauwelijks een probleem geweest voor iemand die een diploma kon tonen van een instelling van middelbaar of hoger beroepsonderwijs of van een universiteit of hogeschool. Dat is nu volstrekt niet meer het geval. Omdat de arbeidsmarkt niet alleen door conjuncturele ontwikkelingen in opschudding is geraakt, maar er ook diepgaande structurele veranderingen zichtbaar zijn, worden de onderwijsinstellingen in toenemende mate geconfronteerd met onzekerheid over de «afzet» van hun «produkt». Zij zullen bovendien moeten leren leven met de gedachte dat de maatschappelijke waardering voor de instelling zal stijgen of dalen met de mogelijkheid die hun abituriënten of afgestudeerden hebben om aan een baan te komen. - Krimpende middelen Lange tijd konden de onderwijsinstellingen zich verheugen in een situatie van vrijwel ongeremde financiële groei. De begroting van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen liet elk jaar een aanzienlijke stijging zien. Alle betrokkenen vonden dat prettig en op den duur vanzelfsprekend. Aan die situatie is een einde gekomen. Niet alleen de te verwachten demografische ontwikkeling speelt hier een rol; de overheid moet ook steeds opnieuw prioriteiten stellen door een afnemend budget. - Technologische ontwikkeling Onderwijs is tot op heden een vorm van dienstverlening met een betrekkelijk marginale technologische component. Het lijkt erop dat wij thans op de drempel staan van een nieuw tijdperk, waarin technologie veel centraler in het onderwijsproces komt te staan. Dat laatste geldt reeds voor belangrijke sectoren in het tertiair onderwijs, waarin vaak alleen door omvangrijke netwerken van kapitaalgoederen geavanceerd werk mogelijk is.


6

- Nieuwe «markten» De te verwachten demografische ontwikkeling heeft tot gevolg dat een kleiner aantal leerlingen en studenten gebruik zal maken van de op dit ogenblik bestaande vormen van onderwijs. Daar staat echter tegenover dat in de toekomst voortdurende na-, bij- en omscholing een vast onderdeel zal vormen van een werkzaam leven. Deze scholing zal voor een deel plaatsvinden in de nu bestaande onderwijsinstellingen. Voor de instellingen van secundair en vooral van tertiair onderwijs ligt hier een belangrijke uitdaging. De conclusie uit het bovenstaande is duidelijk: de onderwijsinstellingen staan voor grote problemen, maar hebben ook nieuwe mogelijkheden tot ontwikkeling en ontplooiing. Voorheen hadden verreweg de meeste onderwijsinstellingen een betrekkelijk stabiele en overzichtelijke omgeving. Deze omgeving ziet er nu anders uit. Onrustig door ombuigingen, fusies, herschikkingen, veranderingen in instroom van leerlingen en studenten. Op langeretermijn onvoorspelbaar door de opkomstvan nieuwe technologieën, veranderende maatschappelijke eisen, of veranderingen in de publieke waardering voor onderwijs. In het onderwijssysteem zelf Wie de gezamenlijke Nederlandse onderwijsinstellingen aan een getalsmatige beschouwing onderwerpt merkt onmiddellijk op dat zij in schaal enorm verschillen: van de kleinste instelling voor primair onderwijs tot de grootste universiteit met een factor 1000. Voor alle onderdelen van het bestel geldt echter dat zich in het recente verleden een soms vrij forse schaalvergroting heeft voorgedaan (of in de nabije toekomst zal voordoen) dan wel dat pogingen worden gedaan de huidige schaal als minimum in stand te houden. Zo zijn er de herstructureringsoperatie primair onderwijs, de processen van herschikking en fusie in het voortgezet onderwijs, en de operatie schaalvergroting, taakverdeling en concentratie in het hoger beroepsonderwijs. Hoewel dit voor een deel het gevolg is van demografische ontwikkelingen is ook het besef doorgedrongen dat schaalvergroting of het instandhouden van de huidige schaalgrootte een belangrijke rol speelt bij het verruimen van onderwijskundige mogelijkheden. De afgestudeerde krijgt meer mogelijkheden als hij zijn vermogen om te leren sterk heeft ontwikkeld en het onderwijsbestel is ingericht op wederkerend onderwijs doch tevens als hij zich breed heeft kunnen oriënteren, gevolgd door specialisatie die op het persoonlijke beroepsperspectief is gericht. Dit vraagt om flexibilisering van curricula en individualisering van leerwegen. Beide bewegingen zijn gelukkig in het huidige onderwijs waarneembaar. In vele gevallen gaat de aanpassing van de organisatie van de leerstof samen met vernieuwing van de inhoud. Het is duidelijk dat deze grote veranderingen belangrijke organisatorische en onderwijskundige gevolgen hebben. De interne organisatie van de instelling zal ingewikkelder worden door veranderingen in de omvang en samenstelling van de instellingen, veranderingen in de samenstelling van de bevolking van de onderwijsinstelling en veranderingen in de aard, organisatie en inhoud van onderwijsleerprocessen. In het voortgezet en hoger onderwijs is al enige tijd een toenemende arbeidsdeling waarneembaar. Die hangt samen met nieuwe vakken of studie-onderdelen, nieuwe diensten die onderwijsinstellingen hun leerlingen of studenten aanbieden (in de vorm van bijvoorbeeld individuele begeleiding, beroepskeuze, het inhalen van achterstanden) en met organisatorische differentiatie en/of schaalvergroting. Waar schaalvergroting verdere taakverdeling mogelijk maakt, doen technologische ontwikkelingen en de flexibilisering en individualisering van curricula de behoefte er aan toenemen. Nieuwe taken en functies doen,


7

vooral in het beroeps- en universitair onderwijs, hun intrede en moeten in het onderwijs worden geïntegreerd; de leraar «die alles kan» is zeer snel bezig te verdwijnen. Gevolgen van deze ontwikkelingen voor het management De onderwijsinstellingen moeten adequaat op deze ingrijpende wijzigingen kunnen reageren. Het behoeft geen betoog dat in een dergelijke situatie hoge eisen worden gesteld aan het management van de instellingen, en wel op vrijwel alle terreinen: het voeren van een goed personeelsbeleid, het zo doelmatig mogelijk inzetten van de beschikbare middelen, het leiden en begeleiden van onderwijskundige veranderingen en het bevorderen en instandhouden van een gunstig werkklimaat. Het voeren van een goed personeelsbeleid is juist in deze tijd een der belangrijkste taken voor het management. Weliswaar berust de verantwoordelijkheid hiervoor formeel bij het bevoegd gezag, maar dit beperkt zich doorgaans tot het benoemings- en ontslagbeleid. In een stabiele situatie zou dat overigens ook voldoende zijn. Gezien de omvang en de aard van de problemen die zich aandienen is echter een voortdurende zorg van de dagelijkse leiding voor het personeelsbeleid vereist. Vrijwel alle sectoren hebben te maken met een forse reductie van het aantal formatieplaatsen. Gevolg daarvan is niet alleen dat sommige personeelsieden hun oorspronkelijk sterk omlijnde functie zullen verliezen, maar ook dat er slechts in beperkte mate sprake is van nieuwe instroom. Het is, gezien de situatie op de arbeidsmarkt, alleszins begrijpelijk dat veel onderwijsgevenden sterk hechten aan hun huidige functie. De mobiliteit daalt daardoor sterk, terwijl er bovendien vergrijzingssymptomen waarneembaar zijn. Dit kan een klimaat oproepen, dat demotivatie en dalende arbeidsvoldoening bij het personeel veroorzaakt. Het is een belangrijke taak voor het management om deze tendensen te voorkomen of, wanneer zij zich voordoen, te bestrijden. Een van de mogelijkheden hiertoe is een zodanige loopbaanbegeleiding dat het personeel een brede inzetbaarheid ontwikkelt. Dit laatste is des te meer noodzakelijk, omdat als gevolg van onder andere technologische ontwikkelingen en schaalvergroting een voortgaande taak- en functiedifferentiatie zal optreden. Werd hierboven opgemerkt dat de leraar «die alles kan» in snel tempo bezig is te verdwijnen, nu kan worden gesteld dat ook de leraar «die maar één ding kan» in een uiterst moeilijke positie zal komen te verkeren. Het management zal ook zorg moeten dragen voor een doelmatige inzet van de middelen. Hoewel de situatie per sector soms aanzienlijk verschilt, is er een duidelijke tendens tot verruiming van de bestedingsvrijheid. Dat betekent dat beslissingen die tot voor kort door de centrale overheid werden genomen nu door het bestuur en/of de instellingsleiding moeten worden genomen. Voor het management ligt hier een nieuwe taak, ook wanneer de beslissingen formeel door het bevoegd gezag worden genomen. Het management zal de besluitvorming moeten voorbereiden en in een later stadium de uitvoering van de genomen besluiten ter hand moeten nemen. Juist in een situatie waarin vele onderwijskundige veranderingen zichtbaar zijn is het een taak voor het management deze veranderingen te begeleiden. De instellingen zullen steeds meer te maken krijgen met veranderende eisen die aan het onderwijsaanbod worden gesteld, eisen die bovendien niet steeds in eikaars verlengde liggen. Enerzijds is er de wens naar verdere individualisering van het onderwijsaanbod door meer aandacht te besteden aan de belangstelling en de behoeften van leerling of student, anderzijds moet het onderwijs zich meer richten op de behoeften van de samenleving. Deze wensen kunnen goed op elkaar aansluiten, zij


8

kunnen soms met elkaar strijdig zijn. Zeker is dat de onderlinge verhoudingen voortdurend zullen wisselen. Dat eist van het management grote flexibiliteit en wendbaarheid alsmede een open oog voor nieuwe ontwikkelingen, ook wanneer de contouren daarvan nog maar vaag zichtbaar zijn. Een gunstig werkklimaat, zowel voor hen die onderwijs geven als voor hen die onderwijs ontvangen, is uiteraard niet het vanzelfsprekend resultaat van een goed personeelsbeleid, een doelmatige inzet van middelen en het actief reageren op onderwijskundige en maatschappelijke ontwikkelingen. Het belang hiervan is echter onmiskenbaar. Belangrijk voor de opbouw en instandhouding van een gunstig schoolklimaat is onder andere een consistent en geïnspireerd management. 1.3. De reactie van de overheid De reactie van de overheid op de tot nu geschetste veranderingen en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor onderwijsinstellingen hangt samen met het antwoord op de vraag naar de gewenste wijze van sturing door de overheid. Eén van de mogelijkheden is verdere uitbreiding en detaillering van de regelgeving. Dan moet zoveel mogelijk door of namens de minister wordt geregeld, waarin uitzonderingen door of namens hem worden goedgekeurd en waarin door of namens hem wordt gecontroleerd. De overheid kan echter ook voor een globaler patroon van sturing kiezen, waarbij detailbemoeienis zoveel mogelijk wordt vermeden. Dit kabinet kiest daarvoor. Onderzocht zal worden - in het kader van de motie-Franssen - op welke onderdelen kan worden afgezien van nu bestaande gedetailleerde regelgeving, waarbij tevens aandacht zal worden geschonken aan de vraag of het mogelijk is de bestedingsvrijheid voor bepaalde sectoren van het onderwijs te verruimen. Gevolg van dit terugtreden van de overheid is dat een sterk beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de verschillende onderwijsinstellingen en dat de overheid bereid moet zijn aanvaardbare risico's te nemen bij het overlaten van beslissingen aan het veld.

' Met nadruk zij hier opgemerkt dat professionalisering van het management niet hetzelfde is als de introductie van beroepsbestuurders. Bedoeld is, dat een grotere deskundigheid op het terrein van management noodzakelijk is. Soms kan dat het best gebeuren door de introductie van beroepsbestuurders, maar veelal zal dit niet nodig zijn. Overigens is versterking van management nooit een doel op zichzelf: het staat ten dienste van de kwaliteit van het onderwijs.

Belangrijk is voorts de vraag of, bij een spoedige globalisering van regelgeving, het management van de verschillende onderwijsinstellingen voldoende is toegerust om zijn taken en bevoegdheden op adequate wijze uitte oefenen. Gezien de turbulentie in en rond het onderwijssysteem (krimpende middelen, technologische ontwikkelingen, nieuwe «markten», onderwijskundige veranderingen) en ook gezien het feit dat besturende instanties vele en veelsoortige problemen zullen moeten oplossen die vroeger door de centrale overheid werden opgelost, is er alle reden om er voor te pleiten dat het management van de instellingen wordt versterkt. Bij veel onderwijsinstellingen is het immers nog zo dat managementtaken worden vervuld door personen die op een dergelijke taak niet adequaat zijn voorbereid. Wij constateren met instemming dat dit bij veel instellingen ook wordt beseft en dat een groeiend aantal mensen zich goed wil voorbereiden op managementtaken. Wij vinden een verdere professionalisering van het management dringend noodzakelijk1. Er zijn geen algemene regels te stellen voor de wijze waarop die professionalisering vorm zal moeten krijgen. Daarvoor zijn de verschillen tussen sectoren en per sector té groot. Hierboven werd reeds gewezen op de zeer uiteenlopende omvang van de onderwijsinstellingen. Dat is niet het enige, misschien zelfs niet het belangrijkste verschil. Het zal duidelijk zijn dat bijvoorbeeld een instelling voor hoger beroepsonderwijs «nieuwe stijl» een aanmerkelijk complexere structuur zal vertonen dan een school voor primair onderwijs. Ook is het zo dat instellingen voor hoger onderwijs hun programma kunnen afstemmen op volwassenen die uit vrije wil naar de onderwijsinstelling komen en in

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,19132, nrs. 1-2

staat mogen worden geacht wensen en kritiek te formuleren op het programma dat wordt aangeboden. In het primair onderwijs en de eerste fase van het voortgezet onderwijs heeft men te maken met leerplichtige leerlingen en worden wensen en kritiek niet uitsluitend door de leerlingen zelf, maar - in hun belang - ook door anderen naar voren gebracht. Een ander verschil is dat bij de instellingen van primair voortgezet en hoger beroepsonderwijs de overheid, in tegenstelling tot de situatie in het wetenschappelijk onderwijs, geconfronteerd wordt met honderden bevoegde gezagsorganen. De opsomming van verschillen tussen de onderscheiden onderwijssectoren kan moeiteloos worden aangevuld. Het hierboven aangeduide volstaat echter om de stelling te ondersteunen dat men zich bij het denken over professionalisering van het management niet mag beperken tot één type organisatie. Dit zou de variëteit miskennen en bovendien een belemmering vormen voor innovatie die nodig is als gevolg van technologisering en omgevingsverandering in de organisatie. In de volgende paragrafen wordt per onderwijssector ingegaan op ontwikkelingen die reeds in gang zijn gezet en worden wenselijke maatregelen nader toegelicht. Weliswaar zal vereenvoudiging van regelgeving belemmeringen voor gewenste ontwikkelingen uit de weg kunnen ruimen, maar daarmee is nog niet de garantie gegeven dat de gewenste ontwikkelingen zich ook daadwerkelijk zullen voltrekken. Men zal immers ook voorbereid moeten zijn op tegenstand. Professionalisering, in een aantal gevallen zelfs verzelfstandiging van management, versterking van de technologische structuur, vergaande taak- en functiedifferentiatie, het zijn geen zaken die onmiddellijk door alle betrokkenen zullen worden toegejuicht. Positieve prikkels zullen onmisbaar zijn. Wij bestuderen nu op welke wijze hieraan het best gestalte kan worden gegeven; te denken valt bijvoorbeeld aan het (mede)hanteren van outputfinancieringsmechanismen in het hoger onderwijs. Geconstateerd kan overigens worden dat de concurrentie binnen het onderwijs reeds als prikkel functioneert: in het hoger onderwijs functioneert de Open Universiteit reeds als zodanig, bij het volwassenenonderwijs kan men een groeiend aantal particuliere instellingen waarnemen die dag/avondonderwijs verzorgen. In de volgende hoofdstukken zullen de diverse onderwijssectoren aan een nadere beschouwing worden onderworpen: het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en tenslotte het wetenschappeüjk onderwijs. De opbouw van deze hoofdstukken is zoveel mogelijk gelijk gehouden. Na een korte inventarisatie van de voornaamste kenmerken van het management van de desbetreffende sector, zal allereerst worden ingegaan op de wijzigingen in de omgeving van deze sector. Daarbij komen de eerder genoemde algemene factoren aan de orde (demografische ontwikkeling, krimpende middelen e.d.), maar ook factoren die voor één onderwijssector van specifiek belang zijn en voor de andere veel minder. In het laatste deel van elk hoofdstuk bespreken wij de beleidsvoornemens die ons voor de desbetreffende sector voor ogen staan. 1.4. Overzicht beleidsvoornemens en financiële kaderstelling Per onderwijssector geven we hier alvast een samenvatting van de belangrijkste beleidsvoornemens. Het primair onderwijs - Aan de nascholing van schoolleiders zal extra zorg worden besteed. Voor de aspecten planmatig onderwijsvernieuwen en teamcoaching is een nascholingspakket in voorbereiding. - Aan het bevoegd gezag zal expliciet de mogelijkheid worden gegeven in plaats van één directeur, twee directeuren te benoemen.


10

- In het kader van het emancipatiebeleid stimuleert de overheid vrouwen mee te dingen naar de functie van directeur. Het voortgezet onderwijs Een aantal beleidsvoornemens is gericht op de versterking van het management. - Het bevoegd gezag van de scholen wordt gestimuleerd de taken van de schoolleiding een duidelijker profiel te geven ter versterking van het proces management. Gerichte regelgeving is het beleidsinstrument dat hiervoor aangewend zal worden. - Naar de mogelijkheden tot delegatie en vergroting van de beleidsruimte door het bevoegd gezag aan de schoolleiding zal naar alle waarschijnlijkheid een onderzoek worden ingesteld. - Onder andere door verruiming van de bestedingsruimte wordt de beleidsruimte vergroot. De navolgende beleidsvoornemens zijn gericht op versterking van de toerusting van het management. Hierbij wordt een nader onderscheid gemaakt tussen structurele maatregelen en maatregelen die gericht zijn op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn. Als structurele maatregelen worden onder andere genoemd: - scholings-/nascholingsmaatregelen; - de ontwikkeling van management-instrumenten; - de mogelijkheid tot aanstelling van een financieel-economisch adjunctdirecteur; - voorstellen tot vergroting van de mobiliteit en doorstroming van schoolleiders; - instelling van een netwerk van schoolmanagementconsulenten; - introductie van vormen van interim-management; - onderzoek van schoolmanagement. Bij de maatregelen die gericht zijn op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn wordt aandacht geschonken aan: - integratie-management; - coördinatie brugperiode/onderbouw bij fusies; - de reorganisatie van de afdelingsstructuur 2e fase aan dag- en avondscholen c.q. scholengemeenschappen met een groot aantal nevenvestigingen. Het hoger beroepsonderwijs Ook voor het hoger beroepsonderwijs is een aantal beleidsvoornemens gericht op de versterking van de bestuurskracht van het management. - De onderwijsorganisatie zal versterkt worden. Op het niveau van studierichting of opleidingsstroom zal voorzien worden in een zekere bestuurlijke organisatie. Ook zal er een studierichting of opleidingsstroom overstijgend coördinatie-instituut tot ontwikkeling gebracht moeten worden. - De instellingen zullen zelf moeten werken aan een versterking van de beheersorganisatie en het beheer binnen de kaders van een door de overheid opgesteld beheersprofiel. - Een nieuw bekostigingssysteem wordt geïntroduceerd, waarbij in het kader van een toegekende bestedingsvrijheid voor de instellingen een onderwijs- en een beheersprofiel zal worden geïntroduceerd. - De rechtspositie van het personeel zal op een aantal punten worden aangepast. De hieronderstaande beleidsvoornemens zijn gericht op de versterking van de toerusting van het management. Als structurele maatregelen worden genoemd: - een nascholingsprogramma waarin een oriëntatie- en een professionaliseringsprogramma zijn opgenomen. - de ontwikkeling van management-instrumenten.


11

Waar het gaat om maatregelen die zijn gericht op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn wordt ingegaan op faciliteiten bij fusie en reorganisatie en op de sociale gevolgen voor het management bij fusies. Het wetenschappelijk onderwijs Op korte termijn achten wij ter versterking van het management de volgende maatregelen wenselijk: - het versterken van de beheersorganisatie Overwogen wordt of een beheersprofiel voor het w.o. moet worden ontwikkeld; - het vergroten van de bestedingsvrijheid in het kader van een ander plannings- en bekostigingssysteem; - het bevorderen van organisatie-onderzoek naar de mogelijkheid de bestuurskracht van de instellingen te versterken. Realisatie van een aantal van de hier vermelde beleidsvoornemens zal in meer of mindere mate financiële ondersteuning vragen. In het hiernavolgende overzicht is de omvang van deze financiële ondersteuning voor de onderscheiden onderwijssectoren aangegeven. Hieruit blijkt dat voor het wetenschappelijk onderwijs geen extra middelen beschikbaar zijn. Dit houdt enerzijds verband met het gegeven dat instellingen van wetenschappelijk onderwijs reeds over een aanzienlijke bestuurskracht beschikken, anderzijds met de aard van de in het wetenschappelijk onderwijs voorgestelde maatregelen. Voor de overige onderwijssectoren geldt de volgende verdeling van de prioriteit management: 1985

1986

1987

1988

1989

3,7 10,5 2,4

3,7 10,5 2,4

3,7 10,6 2,3

16,6

16,6

16,6

(x f 1 rnln. ) Basisonderwijs Voortgezet onderwijs Hoger beroepsonderwijs

1,0

3.7 10,5 2,4

Totaal

1,0

16,6

Zoals uit bovenstaand overzicht duidelijk blijkt, is bij de toedeling van gelden van de prioriteit management de nadruk gelegd op het voortgezet onderwijs. Daarnaast waren er binnen de bestaande financiële kaders reeds middelen afgezonderd voor versterking van het management. Voor het basisonderwijs betreft het hier - naast de versterking van de schoolleiding in kader van de nieuwe formatieregeling WBO - voor de jaren 1985 en 1986 bedragen ter grootte van f 1,3 respectievelijk f 1,8 miljoen ten behoeve van kleine scholen in het kader van de realisatie schoolwerkplan ontwikkeling. Voor het voortgezet onderwijs is voor 1986 e.v. f5,9 miljoen beschikbaar voor versterking schoolmanagement. Derhalve zijn voor versterking van het vo-schoolmanagement in totaal de volgende bedragen beschikbaar: 1986 f 16,4 miljoen, 1987 f 16,4 miljoen, 1988 f 16,4 miljoen en 1989 f 16,5 miljoen. Hiervan is circa 80% bestemd voor faciliteiten aan vo-scholen en omstreeks 20% voor ontwikkelingswerk. Voor het h.b.o. tenslotte is voor dit doel in 1986 f3,5 miljoen beschikbaar, terwijl voor de jaren daarna bedragen van f 11,8 (1987), f20,2 (1988) en f25,0 miljoen (1989) zijn uitgetrokken voor de structurele versterking van de bestuurskracht van h.b.o."instellingen.


12

II. PRIMAIR ONDERWIJS 11.1. Inleiding Opvallend en kenmerkend voor het primair onderwijs is de dichte spreiding en de relatief geringe omvang van de afzonderlijke voorzieningen. Er zijn nu ongeveer 17 000 scholen voor kleuter en lager onderwijs en circa 1000 scholen voor buitengewoon onderwijs. Het aantal leerlingen en als gevolg daarvan het aantal leerkrachten per eenheid is relatief beperkt. De taken van het management in het primair onderwijs worden enerzijds uitgevoerd door het bevoegd gezag en anderzijds door de schoolleiding (de directeur en eventueel de adjunct-directeur). De in de inleiding beschreven algemene ontwikkelingen die van betekenis zijn voor het management binnen scholen, hebben in de sector voor het primair onderwijs een gedeeltelijk eigen betekenis. Primair onderwijs is, afgezien van het voortgezet speciaal onderwijs, geen eindonderwijs. Daarmee hebben de in hoofdstuk 1 beschreven veranderingen van buitenaf een eigen dimensie gekregen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op die veranderingen die voor het primair onderwijs van wezenlijk belang zijn. Vervolgens zullen de belangrijkste onderwijskundige veranderingen worden belicht. Van beide wordt vervolgens aangegeven wat daarvan van invloed is op de managementtaken van zowel het bevoegd gezag als de schoolleiding. De belangrijkste beleidsvoornemens in dit hoofdstuk hebben betrekking op de schoolleiding en vooral op het aspect van de nascholing van deze groep docenten. De taken van het schoolmanagement liggen op het terrein van het sturen van de schoolorganisatie in een situatie die zowel door externe als interne invloeden, sterk aan veranderingen onderhevig is. Dat vraagt naast de vakinhoudelijke kennis van de leraar/directeur of adjunct-directeur een houding en vaardigheid om leiding te kunnen geven aan een schoolteam. Aangezien de meeste directeuren en adjunct-directeuren in de eerste plaats leraar zijn, en daarvoor ook zijn opgeleid, is het beleid er op gericht mogelijke lacunes in kennis op het terrein van het management binnen de school op te vullen. De activiteiten die in deze notitie voor het primair onderwijs worden genoemd zijn geplaatst in het perspectief van de invoering per 1 augustus 1985 van de Wet op het Basisonderwijs (WBO) en de Interimwet op het speciaal onderwijs en voorgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). Een groot deel van de beleidsvoornemens voor het schoolmanagement zijn reeds getroffen of worden voorbereid in hot kader van nieuwe wetgeving voor het primair onderwijs. De versterking van het management staat in het teken van de vernieuwing van het primair onderwijs binnen de kaders van WBO en ISOVSO. 11.2. Kenmerken van het management in het primair onderwijs In de sector van het primair onderwijs zijn in het management een tweetal lagen te onderscheiden: - het bevoegd gezag en - de directeur van de school. (Die functioneert in teamverband met de overige leraren en die eventueel wordt bijgestaan door een adjunct-directeur). Elke onderwijsinstelling in de sector van het primair onderwijs die door het Rijk wordt bekostigd heeft een wettelijk erkend bevoegd gezag. Dit bevoegd gezag is voor het functioneren van de school in al zijn facetten verantwoordelijk. Formeel bezien vervullen schoolleiders en onderwijsgevenden binnen de bestuurlijke structuur van het primair onderwijs nauwelijks een rol.


13

Het bevoegd gezag Het bevoegd gezag over een gemeentelijke openbare school is in handen van het college van burgemeester en wethouders, voor zover de gemeenteraad niet anders bepaalt. De scholen voor het bijzonder onderwijs staan onder gezag van een schoolbestuur, een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid. Afgezien van deze formele bevoegdheidsverhoudingen geldt voor de bevoegde gezagsorganen dat zij onderling in omvang en daarmee in bestuurskracht sterk verschillen. In de grote steden zijn naast het bevoegd gezag van het gemeentelijk openbaar onderwijs, dikwijls grotere bestuursorganen gevormd, waarbij meerdere scholen onder één bevoegd gezag zijn komen te vallen. Toch is dit een relatief beperkt verschijnsel. Van de in totaal 3500 bevoegde gezagsorganen die onder de Wet op het basisonderwijs erkend worden, zijn er meer dan 2000 die slechts één school voor basisonderwijs beheren. Voor dergelijke schoolbesturen (inclusief de kleine gemeenten met slechts één school) is het uitoefenen van alle formele taken en bevoegdheden op onderwijskundig, juridisch, bouwtechnisch en financieel gebied dikwijls een zeer omvangrijke taak. Op administratief gebied is in veel gevallen aansluiting gezocht bij een administratiekantoor. Maar nog altijd zijn 3000 van de 17 000 scholen uit het huidige bestand van kleuter- en lagere scholen niet bij een administratiekantoor aangesloten. Hoe deze verhouding onder de Wet op het basisonderwijs zal zijn is niet exact bekend, maar vast staat dat ook dan een aantal bevoegde gezagsorganen zelfstandig de salarisadministratie en dergelijke zal gaan voeren. In de kleine bestuurseenheden wordt door weinig mensen veel werk verzet om enerzijds een goede gesprekspartner voor het Rijk, de provincie en de gemeente te zijn en anderzijds om het onderwijsproces binnen de school in al zijn aspecten daadwerkelijk te besturen. De directeur en het schoolteam Gelet op de formele bevoegdheden van het bevoegd gezag voor het personeel en de interne organisatie heeft de rijksoverheid op personeelsgebied geen bevoegdheden. Daarmee heeft het in deze notitie bespreken van het schoolleiderschap een bijzondere dimensie. Op welke wijze bevoegd gezag en personeel het intern personeelsbeleid en de interne organisatie regelen is een kwestie van overleg tussen deze twee partijen. Dat betekent dat er vele vormen van schoolleiderschap mogelijk worden gemaakt door schoolbesturen, zonder dat de overheid daar bewust richting aan geeft. De taken van de directeur van een school voor basisonderwijs of een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs staan beschreven in artikel 14 van de Wet op het basisonderwijs en artikel 22 van de ISOVSO: «Aan elke school is een directeur verbonden, bij wie onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berusten». In veel gevallen heeft het bevoegd gezag voor de uitoefening van een aantal taken de schoolleiding gemandateerd. Vooral bij schoolbesturen die slechts één school te beheren hebben, zal de directeur degene zijn die voor een belangrijk deel de beslissingen van het bevoegd gezag mee stuurt. Daarbij oefent het bevoegd gezag vooral een repressief toezicht uit. Afhankelijk van het aantal leerlingen of leraren heeft een school een adjunct-directeur. Voor het basisonderwijs geldt dat bij meer dan 100 leerlingen een adjunct-directeur kan worden aangesteld. Bij minder dan 100 leerlingen wordt een van de leraren als plaatsvervanger aangewezen. Voor het speciaal onderwijs is de aanstelling van een adjunct-directeur afhankelijk van het aantal leerkrachten. De omvang van de scholen in het primair onderwijs is er de oorzaak van dat slechts in uitzonderingsgevallen sprake is van een fulltime directeur. Er zijn weinig grote scholen (slechts 1%). Alleen bij grote scholen is een leraar op een school voor basisonderwijs


14

geheel vrijgesteld voor de uitoefening van de directeurstaken. De taak van de schoolleider kent veel dezelfde elementen als die van de leraar. Het verschil tussen directeur en de overige onderwijsgevenden is mede daarom ook niet erg groot. Zij hebben allen dezelfde vooropleiding en staan voor een groot deel voor een gelijksoortige taak: het geven van onderwijs. In de uren dat de directeur (en de adjunct-directeur) zijn vrijgesteld van het geven van onderwijs, worden zij geacht een veelheid van zeer uiteenlopendetaken te verrichten. Zo heefteen basisschool meestal geen conciërge en ook geen administratieve hulpkracht. Uit waarnemingen blijkt dat veel tijd van de schoolleider wordt gevraagd bij de planning van het onderwijskundig proces aan de hand van het schoolwerkplan. De veelheid van zeer uiteenlopende werkzaamheden maakt de taak van de directeur zeer complex. De overige leden van het schoolteam zijn dikwijls zeer nauw betrokken bij de uitvoering van delen van het takenpakket dat formeel aan de schoolleider behoort. Interne democratisering Bij het primair onderwijs is het bevoegd gezag gebonden aan de bepalingen van de Wet medezeggenschap in het onderwijs. Deze wet verplicht het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vast te stellen voor hen die bij de school zijn betrokken. Aan iedere school wordt een medezeggenschapsraad verbonden. De raad brengt advies uit over onder meer de vaststelling of wijziging van het schoolwerkplan, belangrijke wijzigingen in de algemene organisatie van de school, beëindiging en belangrijke inkrimping of uitbreiding van de werkzaamheden van de school. De uitvoering van de wet geeft vorm aan de gegroeide behoefte aan inspraak bij zowel personeel als ouders, verzorgers of voogden van de leerlingen. De betrokkenheid van de ouders bij het onderwijs komt in het primair onderwijs op meer manieren tot uitdrukking. Het primair onderwijs kent bijvoorbeeld leesmoeders, hulp bij het beheer van de schoolbibliotheek en het helpen in de schooltuin. Bevoegd gezag en schoolteam worden geacht zorgvuldig te overleggen in de medezeggenschapsraad, alsmede de vele activiteiten van de ouders in de school in goede banen te leiden. 11.3. Ontwikkelingen die het management in het primair onderwijs beïnvloeden Algemene tendenties Vernieuwingen vanuit het onderwijssysteem en veranderingen van buitenaf hangen sterk met elkaar samen. Het verschijnsel van het dalend aantal leerlingen is voor een belangrijk deel het primair onderwijs (vooral het basisonderwijs) al gepasseerd. Dit heeft in de afgelopen jaren geleid tot verkleining van het aantal voorzieningen, gekoppeld aan vraagstukken op het terrein van het personeelsbeleid en het instandhoudingsbeleid. Voor de komende jaren is sprake van stabilisering van het aantal leerlingen op een aanzienlijk lager niveau dan tien jaar geleden. Belangrijk voor het primair onderwijs is het gegeven dat dit onderwijs in zekere zin de vooruitgeschoven post is van het onderwijsbestel in de maatschappij. De uitgebreide vertakking van het voorzieningenniveau en het feit dat leerlingen het onderwijsstelsel binnenkomen via het primair onderwijs, maakt dat deze sector het eerst met maatschappelijke verschuivingen wordt geconfronteerd. Een voorbeeld hiervan is de opvang in de afgelopen jaren van kinderen van ouders met een andere culturele achtergrond. Ontwikkeling van een beleid dat is gericht op de opvang van kinderen die een andere taal spreken en afkomstig zijn uit landen met een andere cultuur, is een van de belangrijkste onderdelen van het beleid voor het primair onderwijs. De ontwerp-Onderwijsvoorrangswet geeft de


15

overheid een belangrijk instrument in handen voor het verkleinen van achterstanden in het onderwijs. De school waarvan de leerlingen uit sociaal-economisch zwakke milieus komen of behoren tot culturele minderheidsgroepen, krijgt een extra toeslag in de personeelsformatie. Dit deel van de personeelsformatie kan worden aangewend voor intensivering van het onderwijs en voor onderwijs in de eigen taal en cultuur. Als gevolg van deze maatschappelijke verschuivingen worden aan het onderwijs bijzondere eisen gesteld. Onderwijs verzorgen aan een school, waar veel kinderen uit sociaal zwakke milieus en kinderen van culturele minderheden aan het onderwijs deelnemen, is niet eenvoudig en heeft uiteraard zijn weerslag op het schoolmanagement. Belangrijke ontwikkelingen in het onderwijssysteem zelf Met ingang van 1 augustus 1985 treden voor het primair onderwijs twee belangrijke wetten in werking: de Wet op het basisonderwijs (WBO) en de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). Doel van deze vernieuwing van het basisonderwijs is het totstandbrengen en onderwijskundig verder uitbouwen van een geïntegreerde basisschool die acht jaar duurt. Voor het speciaal onderwijs wordt door middel van de ISOVSO bereikt dat de opvang van kinderen die overwegend zijn aangewezen op een orthopedagogische en orthodidactische benadering, in de komende jaren verder kan worden verbeterd. Een van de belangrijke gemeenschappelijke kenmerken in de ontwikkeling van het basisonderwijs en het speciaal onderwijs, is het planmatig werken aan onderwijsvernieuwing (o.m. aan de hand van het schoolwerkplan). Belangrijk aspect van het vernieuwingsbeleid is vergroting van de mogelijkheden voor het basisonderwijs om kinderen met problemen in het reguliere onderwijs te houden. Ditzorgverbredingsbeleid vraagt van de leerkrachten een andere benadering van kinderen met problemen. Resultaat van het zorgverbredingsbeleid is naar verwachting een relatief verminderde toestroom van kinderen naar het speciaal onderwijs. - Het basisonderwijs De vernieuwing van het basisonderwijs kan worden beschreven met behulp van de volgend karakteristieken: - er komt een integratie tot stand van kleuteronderwijs en lager onderwijs. De caesuur tussen beide schooltypen verdwijnt, waardoor het leerproces niet onderbroken behoeft te worden (artikel 8 van de WBO); - het aantal leer- en vormingsgebieden wordt aangepast en uitgebreid. Zo wordt Engels in het basisonderwijs verplicht, en wordt de school geacht samenhang tussen de verschillende onderdelen van het onderwijsaanbod te brengen (artikel 9 van de WBO); - het onderwijs in de eigen taal en cultuur voor de leerlingen die afkomstig zijn uit etnische en culturele minderheden krijgt een wettelijke grondslag (artikel 10 van de WBO); - de opstelling van het schoolwerkplan. Hierin wordt de organisatie en de inhoud van het onderwijs beschreven (artikel 11 van de WBO). De activiteiten die voor het management uit deze ontwikkelingen voortvloeien zijn onder meer: - het bereiken van een integratie tussen twee schoolteams (dat van de kleuterschool en dat van de lagere school) tot één team voor de basisschool; - het planmatig werken aan onderwijsvernieuwing met behulp van het schoolwerkplan; - het stimuleren van de teamleden bij hun bijdrage aan het onderwijskundig vernieuwingsproces in de basisschool. De overheid moet er bij dit proces voor waken dat de omvang van de school zodanig is, dat zij onderwijskundig gezien in staat is het vernieuwde basisonderwijs aan te bieden. Vanuit dit perspectief wordt de herstructure-


16

ringsoperatie basisonderwijs (HOB) uitgevoerd. De HOB-operatie moet de garantie geven dat na samenvoeging en fusies van kleuterscholen en lager scholen levensvatbare voorzieningen ontstaan, die in voldoende mate over het land verspreid liggen en in staat zijn op adequate wijze basisonderwijs te geven. De vorming van te kleine scholen, waar vanuit onvoldoende onderwijskundig potentieel moet worden gewerkt, wordt voorkomen. Met de HOB-operatie wordt verdere schaalverkleining tegengegaan. - Het speciaal onderwijs De inwerkingtreding van de ISOVSO heeft op korte termijn geen gevolgen voor de scholenstructuur in het speciaal onderwijs. Er zijn zeer verschillende schoolsoorten (totaal 17), meteen zeer uiteenlopende leerlingenpopulatie. In verschillende scholen voor voortgezet buitengewoon onderwijs zijn leerlingen in de leeftijdcategorie van 12 tot 20 jaar te vinden. Met de ISOVSO wordt een verdere verbetering van de opvang van kinderen met problemen mogelijk gemaakt. Ook de ISOVSO kent de introductie van het schoolwerkplan en het activiteitenplan. Daarnaast wordt er met een «handelingsplan» gewerkt. Dit plan heeft betrekking op de individuele leerling of een groep leerlingen. Naast deze vernieuwingen is de interne schoolorganisatie van het speciaal onderwijs van oorsprong veelal complexer dan die van het basisonderwijs. Er zijn scholen die relatief dicht tegen het basisonderwijs liggen. Het speciaal onderwijs kent ook zeer gespecialiseerde instituten voor de opvang van leerlingen met een zeer specifieke hulpvraag. Zoals scholen voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden en scholen voor moeilijk lerende kinderen. Daardoor is ook het personeelsbestand van een school voor speciaal onderwijs dikwijls meer verscheiden. Er zijn niet alleen leraren, maar ook andere disciplines vertegenwoordigd, zoals de logopedist, de fysiotherapeut, de psycholoog, de maatschappelijk werker enz. Deze behoren tot de personele formatie van de school. Uiteraard is het afhankelijk van de schoolsoort welke deskundigen naast de leraar in de school aanwezig zijn. De leidinggevende taak en vooral de organisatorische taak van de directeur van een school voor speciaal onderwijs is zwaarder dan die van een directeur voor een school voor basisonderwijs. De directeur is immers tevens voorzitter van de toelatingscommissie. Deze commissie heeft tot taak te bepalen of een kind in aanmerking komt voor een (voortgezet) verblijf op een school voor speciaal onderwijs. Samenvatting en conclusies Zoals uit het bovenstaande blijkt heeft de inwerkingtreding van de WBO en de ISOVSO een aantal belangrijke structurele gevolgen op organisatorisch en onderwijskundig gebied. Dit geldt vooral de integratie van scholen en schoolteams, alsmede leerstofplanning middels schoolwerkplan ontwikkeling. De beleidsvoornemens ter versterking van het management zijn dan ook vooral gericht op een betere toerusting van het management (deskundigheidsbevordering). 11.4. Beleidsvoornemens Op onderwijskundig gebied betekenen invoering van \NBO en ISOVSO, tegelijk dat scholen zelfstandig de leerstofplanning ter hand moeten nemen. De schoolwerkplanontwikkeling (incl. het werken met handelingsplannen voor het speciaal onderwijs) als instrument vraagt van het gehele schoolteam besluitvorming, uitvoering en evaluatie van een samenhangend curriculum. Gelet op de bijzondere taken voor het team van de school, krijgen kleine scholen in het basisonderwijs in het schooljaar 1985-1986 enige verlichting voor de lesgevende taak. Scholen, waarbij de directeur voor minder dan een halve formatieplaats van de lesgevende taak is

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,19 132, nrs. 1-2

17

vrijgesteld, krijgen vier extra uren taakrealisatie voor de schoolwerkplanontwikkeling. In het kader van deze nota zijn de volgende beleidsvoornemens van bijzonder belang: de nascholing van schoolleiders, de ontwikkeling van het team-management en de stimulering van de deelname van vrouwen bij de uitvoering van de managementtaken in de school. Nascholing

schoolleiding

Voor veel schoolleiders geldt dat zij de meeste tijd besteden aan het lesgeven. Dat is ook een van de zwaarste taken van de schoolleiders. Daarnaast zijn specifiek voor de directeur en de adjunct-directeur van belang: - het planmatig werken aan de vernieuwing in de school met behulp van het schoolwerkplan; - het leiding geven aan het team - samenwerking met ouders en in de medezeggenschapsraad; - het onderhouden van contacten met onder meer de schoolbegeleidingsdiensten (SBD's); - voor het speciaal onderwijs gelden dan nog de contacten met hulpverleningsinstituten en - de uitvoering van administratieve taken. Vooral voor de aspecten planmatig onderwijsvernieuwen en teamcoaching is een nascholingspakket in voorbereiding. Deze nascholing geschiedt op basis van de bij pedagogische academies (PABO) en schoolbegeleidingsdiensten aanwezige deskundigheid. De eerste fase van het nascholingsprogramma kent de volgende activiteiten: - bevordering van de deskundigheid van docenten aan pedagogische academies, de instituten uit het werkverband opleidingen ten behoeve van speciaal onderwijs (WOSO) en medewerkers bij schoolbegeleidingsdiensten (SBD's); - ontwikkeling van programma's, die afgestemd zijn op behoeften in het basisonderwijs en het speciaal onderwijs; - ontwikkeling van programma's waarbij (na)scholingsdeel en begeleidingsdeel op elkaar zijn afgestemd; - samenwerking tussen meerdere PABO's en SBD's. Daarnaast is een belangrijk element in het moderne schoolmanagement, het vormgeven van de samenwerkingsrelatie met mensen binnen de school en betrokkenen buiten de school. Onderzocht zal moeten of PABO's en SBD's daarvoor voldoende kennis hebben of op kunnen bouwen. Mocht dit niet mogelijk blijken, dan kan een extern adviesbureau dat op dit terrein reeds resultaten heeft geboekt bij de opzet van de nascholingscursussen worden ingeschakeld. In de periode 1985-1987 zullen maximaal 11 PABO's en 11 SBD's kunnen participeren in de proefprojecten. De procedure voor de aanwijzing van de proefprojecten is thans in gang gezet. Er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar gecombineerde PABO-SBD-projecten, maar afzonderlijke projecten zijn, afhankelijk van de op dat moment aanwezige deskundigheid, niet uitgesloten. In deze projecten wordt samengewerkt met tien scholen voor primair onderwijs, waarvan tenminste één school voor speciaal onderwijs. De Onderwijsraad wijst erop dat slechts 110 van de 18000 scholen bij deze proefprojecten zijn betrokken. Hierover kan worden opgemerkt dat een dergelijk proefproject beter niet al te groots kan worden opgezet; ook is er sinds 1 augustus jl. niet meer sprake van 18000 scholen, maar van de helft daarvan: ongeveer 8000 basisscholen en 1000 scholen voor speciaal onderwijs.


18

Doel is het gezamenlijk opzetten en uitvoeren van een schoolmanagement-cursus of gerichte begeleiding en training op dat terrein, waarbij per school de directeur en adjunctdirecteur of plv. directeur aan de cursus meedoen. De cursus zullen worden opgezet in samenwerking met Interstudie in Arnhem. De periode 1 augustus 1984 tot 1 augustus 1985 wordt benut voor deskundigheidsbevordering van PABO-docenten en SBD-medewerkers; er zal daarbij gebruik worden gemaakt van bestaande ervaringen en kennis uit lopende en reeds afgelopen managementcursussen en schoolleiderstrainingen. (Katholiek Pedagogisch Studiecentrum te 's-Hertogenbosch, Interstudie in Arnhem.) Ook de periode 1 augustus 1985 tot 1 augustus 1987 zal gebruikt moeten worden voor overdracht van bestaande kennis en ervaringen met de dan lopende projecten. Door de Landelijke Pedagogische Centra is recentelijk een plan ingediend, waarin met gebruikmaking van reeds bestaande inzichten en ervaringen ondersteuning wordt geboden aan PABO-docenten en medewerkers van schoolbegeleidingsdiensten. Deze ondersteuning is een onderdeel van de hierboven genoemde eerste fase van het nascholingsprogramma. Gelet op het belang dat wordt gehecht aan de stimulering van samenwerking tussen basisonderwijs en speciaal onderwijs, wordt voor de langere termijn een nader onderzoek verricht naar de activiteiten die ondernomen kunnen worden om regelmatig contact tussen schoolteam van basisscholen en scholen voor speciaal onderwijs te bevorderen. Teammanagement/Meerhoofdige

leiding

Vooral de kleine schoolbesturen verlenen voor de uitvoering van veel taken mandaat aan de schoolleiding. Zo kunnen schoolbestuur en personeel zelf inhoud aan het functioneren in teamverband geven. Centraal staat een goed functionerend team dat inhoud moet geven aan het onderwijs en de planning van het onderwijs nauwkeurig moet bewaken. Zo wordt in de WBO en de ISOVSO steeds gesproken over de betrokkenheid van alle leerkrachten waar het gaat om de procedure rond de vaststelling van het schoolwerkplan. Schoolwerkplanontwikkeling vraagt teammanagement en niet zozeer een solistisch optreden van de directeur en/of de adjunct-directeur. Aan het bevoegd gezag van scholen voor het basisonderwijs, zal expliciet de mogelijkheid worden gegeven om aan een basisschool in plaats van één directeur, twee directeuren te benoemen, mits aan bepaalde vereisten is voldaan. De regeling voor meerhoofdige schoolleiding is in de afgelopen maanden onderwerp van intensief overleg geweest; zowel in de Bijzondere Commissie voor overleg in zaken betreffende de rechtspositie van onderwijspersoneel als in het arbeidsvoorwaardenoverleg met organisaties van schoolbesturen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). «Juf boven meester» De overheid voert een beleid om de hoofdleidsters van de kleuterscholen te stimuleren om mee te dingen naar de functie van directeur. Daartoe is door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen in het kader van het emancipatiebeleid onder meer een voorlichtingscampagne gestart onder het motto: Juf boven meester. Ook het duo-schoolleiderschap vergroot de mogelijkheid dat delen van de taken van de schoolleider door vrouwen worden uitgevoerd.


19

III. VOORTGEZET ONDERWIJS III.1. Inleiding Binnen de sector van het voortgezet onderwijs, bestaat een grote verscheidenheid. Behalve een veelheid van schoolsoorten, is er: - onderwijs in de leerplichtige leeftijd naast tweede fase voortgezet onderwijs, - beroepsonderwijs naast algemeen vormend onderwijs en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, - kleine categoriale scholen naast complexe scholengemeenschappen, - jeugdonderwijs naast dag/avondonderwijs aan volwassenen, - verschillende in samenstelling en werkwijze van schoolbesturen. Tegen deze achtergrond is duidelijk dat de in hoofdstuk I beschreven algemene ontwikkelingen niet alleen tussen schooltypes maar ook binnen één schooltype veelal een verschillende uitwerking zullen hebben. Daarmee is dan tevens aangegeven dat de managementproblematiek in het v.o. mede door sterk wisselende omgevingscondities moeilijk onder één noemer kan worden gebracht. Wij zijn er echter van overtuigd dat in de komende jaren de met de daling van het aantal leerlingen samenhangende managementproblemen door een belangrijk deel van het v.o. als overheersend worden beschouwd. Vele scholen staan voor de opgave de daling van het leerlingenaantal in hun organisatie op te vangen en tegelijkertijd adequaat op andere relevante veranderingen binnen en buiten het onderwijssysteem, bijvoorbeeld de aansluiting op de steeds wisselende behoeften van de arbeidsmarkt, te reageren. Gesteld kan worden - ook de Onderwijsraad onderschrijft deze constatering - dat binnen het v.o. beroepsonderwijs en algemeen vormend onderwijs, vanwege verschillen in de aard van het onderwijs, een eigen managementtraditie hebben. Het beroepsonderwijs heeft als eindonderwijs door een sterke band met het (regionale) werkveld een traditionele neiging tot afstemming van curriculum-elementen op de arbeidsorganisatie. Deze afstemming op externe afnemerseisen is gericht op civiele erkenning van het diploma. Leerwensen van individuele onderwijsconsumenten en werkveldeisen van (regionale) arbeidsorganisaties moeten door scholen voor beroepsonderwijs met elkaar in overeenstemming worden gebracht, wat een zware claim legt op de interne afstemming van de onderwijskundige inrichting en van de schoolorganisatie op twee categorieën van afnemerseisen. In het AVO met zijn gerichtheid op bredere ontplooiing wordt «organisatie» en «management» vaak gezien als bedreigend voor de persoonlijke, pedagogische relatie, zowel in de betrekkelijke beslotenheid van het eigen klaslokaal, als voor de arbeidsverhoudingen in de school. Tegelijkertijd wordt algemeen erkend dat de ontwikkeling en instandhouding van een gunstig schoolklimaat behoort tot de belangrijkste taken van het schoolmanagement. Het schoolklimaat is echter door overheidsbeleid moeilijk te beïnvloeden, omdat het betrekking heeft op schoolspecifieke normen en waarden. Een consistent en geïnspireerd management draagt in grote mate bij aan de opbouw en instandhouding van een goed schoolklimaat. Nu problemen van binnen en van buiten de scholen zich in hoog tempo bij het schoolmanagement aandienen, is er alle reden de positie van het schoolmanagement en de toerusting voor managementtaken te versterken. De in paragraaf III.4 van dit hoofdstuk vermelde beleidsvoornemens zijn er voor het merendeel op gericht de leiding van de scholen beter voor hun taak toe te rusten. «Deze paragraaf schetst de hoofdlijnen van de beleidsmaatregelen in de sector voortgezet onderwijs. Meer concrete voorstellen


20

en voorstellen voor de uitvoering van het beleidsprogramma zullen op de gebruikelijke wijze aan de onderwijsorganisaties worden voorgelegd.» III.2. Kenmerken van het management in het voortgezet onderwijs Schoolmanagementtaken (zoals plannen, sturen, coördineren, controleren, beslissen, stimuleren, overleggen e.d.) blijken in de praktijk van de vo-scholen te worden verricht door: - het bevoegd gezag (schoolbestuur, gemeente. Rijk); - de schoolleiding; - leraren met coördinerende taken («middenmanagement»); - (leiders van) de administratie. Hun formele positie en taken worden op verschillende plaatsen geregeld. De belangrijkste, richtinggevende bepalingen zijn opgenomen in de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO), het Rechtspositiebesluit bij deze wet (RPB/WVO), de Wet Medezeggenschap Onderwijs (WMO) en voor de ± 55 rijksscholen voor v.o. in het Reglement Rijksscholen. Het beeld dat wordt geschetst is gebaseerd op de huidige regelgeving. Wij zijn ons er van bewust dat de feitelijke gang van zaken en de feitelijke verhoudingen in scholen van dit beeld zullen afwijken en bovendien van school tot school zullen verschillen. Het bevoegd gezag Artikel 32 lid 2 WVO bepaalt dat aan het hoofd van een school voor v.w.o. een rector staat en aan het hoofd van de overige v.o.-scholen een directeur. De verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming in de school wordt echter door de WVO opgedragen aan het bevoegd gezag, waarbij in enkele gevallen wordt bepaald, dat de directeur en de leraren dienen te worden gehoord. De wijze waarop het bevoegd gezag zijn taken uitoefent, heeft een directe invloed op de positie van de schoolleiding en andere schoolfunctionarissen die zich met schoolbeleid bezighouden. In het CAVO-rapport (1982)1 is er al op gewezen, dat individuele schoolbesturen er naar tenderen zich met materiële zaken en personeelsbeleid te bemoeien, maar ten aanzien van de inrichting van het onderwijs volstaan met een passieve rol. Materiële zaken betreffen in ruime zin gedefinieerd plannings- en bekostigingsvraagstukken. Planningsvraagstukken hebben door de dalende leerlingaantallen momenteel minder het karakter van aanvang van bekostiging maar betreffen eerder herschikkingen fusieproblemen vanwege dreigende beëindiging van bekostiging. Individuele bevoegde gezagen vinden hierbij externe ondersteuning bij besturenbonden in het kader van de procescoördinatie van de HEF-operatie, terwijl tevens dienstverlenende taken door de LPC worden vervuld. Besturen hebben voorts administratieve functionarissen in dienst, dan wel de administratie (gedeeltelijk) uitbesteed aan centrale administratiekantoren. Op rechtspositioneel terrein bestaan er door de koepels ontwikkelde model-reglementen, waarin regels zijn opgenomen over werkafspraken, delegatie van bestuurlijke taken en overleg-Zbesluitvormingsprocedures in de school. Het CAVO-rapport merkt terecht op, dat met name de besluitvorming met betrekking tot het dagelijkse functioneren van de school vaak door het bevoegd gezag geheel is gedelegeerd. Een belangrijk probleem is echter, dat ontwikkelde modelreglementen lang niet op alle scholen van kracht zijn. 1 Commissie Analyse Voortgezet Onderwijs Met het oog op besturen. Rapport van de CAVO over de bestuursproblematiek in het voortgezet onderwijs. Zeist 1982.

De schoolleiding Het rechtspositiebesluit geeft een nadere bepaling van de positie van schoolleiding, leerkrachten en overig personeel. De functieomschrijvingen


21

van de directeur en adjunct-directeur (artikel l-Q 3 en 12 RPB-WVO) bepalen het volgende: «de directeur is onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag belast met: a. het geven van leiding aan de school; b. - voor zover de aard en de omvang van de school daartoe aanleiding geven - het geven van lessen en het verrichten van een evenredig deel van leraarswerkzaamheden; c. al hetgeen de goede gang van zaken in de school bevordert, voor zover redelijkerwijs binnen een normale directeurstaak te begrijpen». «De functie van adjunct-directeur omvat: a. het bijstaan van de directeur in diens taak en zo nodig het vervangen van de directeur bij diens afwezigheid; b. indien hij is belast met het geven van lessen, het verrichten van de leraarswerkzaamheden». Een en ander zal naar aanleiding van het HOSakkoord nog wijzigingen ondergaan die te zijner tijd in het Rechtspositiebesluit zullen worden opgenomen. De formatie-omvang en de positie van de (adjunct-)directeur zullen met de uitvoering van het HOS-akkoord veranderen. Op grond van de HOSmaatregelen wordt de adjunct-schoolleider in deze functie benoemd en vindt afvloeiing in de functie van adjunct-directeur plaats. Tevens voorziet het HOS-akkoord in nieuwe formatieregeling voor de schoolleiding. Het management op middenniveau:

onderwijsorganisatorisch

Schoolmanagementtaken die door leraren worden verricht behoren volgens het RPB-WVO (hoofdstuk I-P) tot de bijzondere taken ten behoeve van de school. Voor deze taken kent de school taakeenheden aan de leraar toe in plaats van leseenheden. Coördinerende taken, bijvoorbeeld te verrichten door een vakgroepcoördinator, leerjaarcoördinator of stagecoördinator, worden dus betaald uit de beschikbare taakeenheden van de school. Het aantal is afhankelijk van het aantal leerlingen op school. In vrijwel alle organisaties van enige omvang, ook in de non profit-sector, heeft zich deze laag van functies («middle management») tussen de leiding van de organisatie en de uitvoering op de werkvloer ontwikkeld; ook in grotere scholen, maar zonder de voor vele andere soorten organisaties gebruikelijke hiërarchische verhoudingen. Ook zonder deze verticale zeggenschapsverhoudingen is er echter wel sprake van een min of meer informeel management op middenniveau. Op kleinere scholen is er een leraar met speciale taken of verantwoordelijkheden voor bijvoorbeeld de brugklassen, de examenklassen, of buitenschoolse activiteiten. Het begrip management op middenniveau is gerechtvaardigd omdat de betrokkenen op onderdelen van de school initiatieven nemen, ontwikkelen, in gang zetten, evalueren, erover overleggen en wellicht onderhandelen met anderen en in zekere zin verantwoordelijk zijn voor bepaalde processen en resultaten. Dit heeft onmiskenbaar voordelen voor de grotere scholen(gemeenschappen) en is een wezenlijk onderdeel van het schoolmanagement; zonder deze functies zou een school van enige omvang niet goed draaien en zou een complexe, omvangrijke scholengemeenschap voor wat betreft het intern functioneren in ernstige moeilijkheden raken. Het management op middenniveau:

beheers-organisatorisch

De leider van de schooladministratie kan in veel gevallen voorstellen formuleren voor verdeling en beheer van de middelen van de school. In de hoofdstukken I-S en l-T van het RPB/WVO wordt ondermeer voor de categorie leiders en medewerkers van de administratie een functie-omschrijving gegeven voor de door hen te verrichten bestuurlijke, financieel-econo-


22

mische en administratieve taken. Uit de taakkarakteristiek van de leider van de administratie blijkt een toenemende verantwoordelijkheid van deze functionaris voor het schoolbeleid naarmate de betrokken school groter is. Het aantal formatie-eenheden voor leiders en medewerkers van de administratie wordt vastgesteld op basis van het aantal leerlingen en, indien er sprake is van een centrale administratie, tevens op basis van het aantal scholen dan wel scholengemeenschappen. Het schoolbestuur kan de administratie van zijn school laten verzorgen door het administratiebureau van een ander schoolbestuur. De formatie-eenheden van de deelnemende scholen gaan dan naar de centrale administratie. III.3. Ontwikkelingen die management in voortgezet onderwijs beïnvloeden Management in het voortgezet onderwijs wordt uiteraard door een groot aantal factoren beïnvloed. Hier zal worden volstaan met het toelichten van een vijftal ontwikkelingen: - dalende aantallen leerlingen, - het op elkaar afstemmen van onderwijs en arbeidsmarkt, inclusief technologische ontwikkelingen, - opkomst van nieuwe markten, - herschikking en fusie, - leerlingenproblematiek. Dalende aantallen leerlingen Een fundamenteel vraagstuk voor v.o.-scholen voor volledig dagonderwijs is de sterke daling van het aantal leerlingen in betrekkelijk korte tijd: in de periode 1980 tot 1990 zal naar verwachting in het v.w.o./h.a.v.o./m.a.v.o. en het l.b.o. een daling met niet minder dan 20% optreden 1 . Aantallen leerlingen bij het v.w.o./h.a.v.o./m.a.v.o., l.b.o. en m.b.o., 1979—1989, voltooid onderwijs ( 1 9 7 9 = 1 0 0 1 ' 1979 1980 v.w.o./h.a.v.o./m.a.v.o. 824 000=100 100 l.b.o. 406 000=100 99 m.b.o.' 143000=100 108

1981 1982 101 100 117

102 102 130

1983 101 99 145

1984 1985 101 99 154

97 95 160

1986

1987

1988

1989

93 91 163

89 86 160

85 81 155

80 77 148

1 Exclusief opleiding kleuterleid(st)ers, lab. personeel en kort-m.b.o.

Dit heeft uiteraard gevolgen voor het beleid van de school, vooral voor het beleid van toelating, instandhouding van de school en het personeelsbeleid. In het verleden had de school de mogelijkheid om naast het toepassen van de door de overheid geformuleerde toelatingseisen, eigen criteria te hanteren in het licht van de doelstellingen van de school. Dit selectieve toelatingsbeleid zal bij een overschot van opleidingsplaatsen ingewisseld worden voor een wervend toelatingsbeleid, waarbij de eisen die ouders en leerlingen aan het onderwijs van scholen stellen, zoals het bieden van veel keuze-mogelijkheden, een grotere rol in het schoolbeleid gaan spelen. Een school die met succes op de onderwijsmarkt wil opereren zal, zeker wanneer het voortbestaan van de betrokken school in het geding is, met deze eisen rekening houden. Vooral voor kleine en categoriale scholen zal het realiseren van een ruim aanbod aan keuzemogelijkheden niet mogelijk zijn. Voor het voortbestaan van deze scholen is een uitstekend management extra hard nodig. Om tegemoet te komen aan de vraag naar onderwijs zullen vooral scholen met een te smal onderwijsaanbod voor fusie- en herschikkingsvraagstukken komen te staan.


23

Het personeelsbeleid van scholen is, zolang de leerlingenaantallen toenamen en het aantal onderwijsvoorzieningen uitgebreid werd, vooral gekenmerkt geweest door personeelsvoorziening om het aantal beschikbare formatieplaatsen te kunnen bezetten. In het aantal formatieplaatsen in het v.o. zal zoals bekend de komende jaren een forse reductie optreden. Werving en selectie van personeel als instrumenten van personeelsvoorziening zullen binnen het personeelsbeleid een kleinere rol gaan spelen. De nieuwe opgaven waarvoor het management van scholen zich gesteld ziet, zullen vooral met het huidige personeelsbestand moeten worden opgelost. Dit personeelsbestand kan immobiliteits- en vergrijzingssymptomen vertonen bij gebrek aan instroom van nieuwe onderwijsgevenden en door het ontbreken van alternatieve werkgelegenheid in het v.o. Dit kan een arbeidsklimaat oproepen, dat demotivatie en een dalende arbeidssatisfactie bij het personeel veroorzaakt, terwijl tevens de vergrijzing van het personeelsbestand ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, zaken die te maken hebben met leeftijd, zullen doen toenemen. In het arbeidsvoorwaardenbeleid bestrijdt de overheid de gesignaleerde ontwikkelingen via maatregelen gericht op handhaving en verbetering van de werkgelegenheid in het onderwijs. In het schoolmanagement zullen de gevolgen van deze ontwikkelingen zoveel mogelijk worden beperkt door andere accenten in het personeelsbeleid te leggen. Taakverdeling en loopbaanbegeleiding gericht op het huidige personeelsbestand zullen in de herformulering van het personeelsbeleid van scholen als onderdeel van de ontwikkeling van de schoolorganisatie de boventoon gaan voeren. Samenhangend met dalende aantallen leerlingen is er een terugloop van beschikbare middelen. Dit plaatst het management van scholen voor het vraagstuk om de bedrijfshuishouding van de school aan krimpende middelen aan te passen. De bevordering van een doelmatiger beheer stuit op moeilijkheden door de beperkte bestedingsvrijheid. Door vereenvoudiging en harmonisatie van bekostigingsregels streeft de rijksoverheid ernaar scholen mogelijkheden te bieden om de doelmatigheid en effectiviteit van de bestedingen te vergroten. Afstemming onderwijs-arbeidsmarkt, gen

inclusief technologische

ontwikkelin-

De tweede belangrijke omgevingsfactor die het management van scholen beïnvloedt is het toegenomen belang van een goede afstemming van het voortgezet onderwijs op de arbeidsmarkt, met in het verlengde daarvan de technologische ontwikkelingen in de arbeidsorganisatie. Uitvoering van de conclusies van het Open-Overleg Wagner is er op gericht kwalitatieve discrepanties tussen vraag naar- en aanbod van gediplomeerden uithetlager-en middelbaar beroepsonderwijs zoveel mogelijkte voorkomen. Intensief contact tussen bedrijfsleven en onderwijs op landelijk en regionaal niveau is hiertoe de belangrijkste voorwaarde. Dit geldt in het bijzonder voor die terreinen waar zich belangrijke technologische ontwikkelingen voordoen, zoals op het gebied van informatietechnologie, biotechnologie, en toepassingen van micro-electronica. Wil het voortgezet onderwijs verschuivingen in de inhoud van beroepen kunnen volgen en daar door aanpassing van het onderwijsaanbod op kunnen reageren, dan is het tijdig signaleren van die verschuivingen en het bepalen van de snelheid daarvan van groot belang. Dit geldt in het bijzonder voor het beroepskwalificerend onderwijs. Op landelijk beleidsniveau heeft de rijksoverheid gelijktijdig een aantal maatregelen geïnitieerd of in uitvoering genomen ten behoeve van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en de technologische ontwikkeling in het arbeidsbestel. De belangrijkste zijn: - versterking van bestaande opleidingen, dat wil zeggen het beroepsbegeleidend onderwijs en het primair leerlingwezen; en ontwikkeling van nieuwe schooltypen zoals het kort-m.b.o. en het m.d.g.o.;


24

- verbetering van onderwijsprogramma's door middel van leerplanontwikkeling (veelal in nauwe samenwerking met arbeidsorganisaties) en bevorderingen van de kwaliteit van de stage; - afstemming van het inventarisbeleid in het m.b.o. op de beroepspraktijk; De v.o.-school, met name die voor beroepsonderwijs, zal zich gesteld zien voor de niet geringe opgave zorg te dragen voor het implementeren van deze veranderingen in het onderwijsprogramma en de onderwijsorganisatie. Dit is niet het enige probleem. Het gaat er immers ook om, aan leerlingen in het voortgezet onderwijs meer mogelijkheden te bieden af te wijken van vaste curricula. Het is met het oog op de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt van groot belang dat zij een opleiding kunnen volgen die zoveel mogelijk is gericht op hun persoonlijke beroepsperspectief. Implementatie van deze beleidsontwikkelingen op schoolniveau brengt de nodige aanpassingen van de schoolorganisatie met zich mee. Binnen de eigen beleidsruimte van de school betekent dit onder andere aandacht voor: - het introduceren van meer keuze-mogelijkheden, eventueel aangevuld met invoering van modulaire onderwijselementen; - schoolwerkplanontwikkeling waarin specifieke kenmerken van de regionale arbeidsmarkt aan bod komen; - actieve werving van stageplaatsen; - evaluatie van het programma-aanbod van de school aan de hand van het functioneren van stagiaires en gediplomeerden van de school in het arbeidsbestel; - het zoeken van samenwerkingsmogelijkheden met het bedrijfsleven bij de aanschaf en het gebruik van inventaris. Deze ontwikkelingen zullen er op de school voor beroepsonderwijs toe leiden, dat de schoolleiding in de ontwikkeling van de schoolorganisatie en bij de verdeling van taken onder meer rekening zal moeten houden met: - uitbreiding van werkzaamheden van stagebegeleiders en schooldecanen; - meer nascholing van leraren die bevoegd zijn voor beroepsgerichte vakken; - het toegenomen belang van werkplanontwikkeling voor lerarensecties voor beroepsgerichte vakken; - intensivering van de contacten met regionale arbeidsorganisaties. Het zeer snel toenemende gebruik van computers in de samenleving zal er tevens toe leiden dat nieuwe werkvormen geïntroduceerd worden in het onderwijsleerproces, waarbij leerlingen zich met behulp van de micro-computer kennis - ook buiten het directe informatica-onderwijs - eigen zullen maken. Daarnaast zal deze zgn. informatisering van de samenleving (en van het onderwijs) nieuwe opleidingsbehoeften kunnen scheppen. Maar ook in breder verband zal de inhoud van het onderwijs steeds meer en steeds sneller moeten veranderen in het kielzog van sociaal-culturele en technologische veranderingen. Het schoolmanagement zal meer dan voorheen criteria moeten ontwikkelen om de ontstane taken en functies op een verantwoorde manier toe te wijzen aan personeelsleden. De formulering van criteria hiervoor is niet alleen van belang om, vanuit organisatorisch oogpunt, de juiste man of vrouw op een passende taak of functie te zetten, maar het geeft tevens het personeel duidelijkheid over de manier waarop men een bepaald loopbaanpatroon kan opbouwen. Uiteraard dient in het systeem van taaktoewijzing rekening te worden gehouden met de taakstelling van de individuele docent; tevens zal de docent de kans moeten krijgen zijn loopbaanpatroon zodanig te ontwikkelen dat aan de HOS-promotiecriteria kan worden voldaan.


25

Nieuwe markten Naast de introductie van nieuwe schooltypen, waarop in het voorafgaande werd ingegaan, moet ook worden gewezen op de recente, ontstuimige, groei van het dag/avondonderwijs aan volwassenen. Deze betrekkelijk nieuwe markten vertonen een forse stijging in de behoeften aan voortgezet onderwijs: in de periode 1978/79 tot 1982/83 bijna een verdubbeling van het aantal ingeschrevenen op van 71 000 naar 135000'. Verwacht wordt dat in de komende jaren nog een verdere uitbreiding van het aantal deelnemers aan dit onderwijs zal optreden, vooral in het beroepsonderwijs voor volwassenen. Deze 135000 ingeschrevenen volgden in het schooljaar 1982/'83 onderwijs aan in totaal 85 scholen waarvan 30 scholengemeenschappen waarin naast (v.w.o./)a.v.o.-onderwijs tevens m.e.a.o.-onderwijs aangeboden werd. Herschikking en fusie Het proces van herschikking en fusie (HEF) in het voortgezet onderwijs is nu misschien wel de belangrijkste ontwikkeling in het onderwijssysteem zelf. Dat geldt in ieder geval, wanneer men bedenkt welke gevolgen deze ontwikkelingen zal hebben voor bestuur en management van instellingen voor voortgezet onderwijs. Het eerst zal dat gedeelte van het voortgezet onderwijs dat onmiddellijk aansluit op het basisonderwijs met deze veranderingen worden geconfronteerd. In de periode tussen nu en 1988 zal hier een gecoördineerd proces van herschikking en fusie plaatsvinden, waarbij de besturenorganisaties als procescoördinatoren zullen optreden. Ten behoeve van deze procescoördinatie zijn aan de besturenorganisaties middelen van in totaal f6,5 miljoen beschikbaar gesteld. In de loop van dit proces zal het schoolmanagement de volgende taken moeten vervullen: - het voorbereiden en daadwerkelijk voeren van overleg over de plaats van de school in een herschikkingsoperatie; - het evalueren van de resultaten van overleg en het bewaken van de gemaakte afspraken; •cursusjaren v.o."Categorie

1978/79

1979/'80

1980/'81

v.w.o. (inclusief gemeenschappelijk 1 jaar v.w.o,-h.a.v.o. h.a.v.o. m.a.v.o. m.e.a.o.

10 775 7 418 48 618 4 953

14 017 9 536 61981 7 184

19 588 9 839 78 116 10 495

Totaal aantal ingeschrevenen

71764

92 808

118 008

1981/'82

25 10 78 13

528 183 995 165

127 871

1982/'83

29 10 80 14

440 080 604 886

135 000

- het treffen van voorbereidingen om in de nieuwe, geherschikte situatie goed en snel aan het werk te kunnen. Wanneer de nieuwe situatie is ingetreden zal het schoolmanagement met andere problemen te maken krijgen dan tot nu toe. Immers, hoe de ontwikkeling ook zal verlopen, één ding is zeker: de nieuwe instelling zal groter en complexer zijn dan de oude. Er zullen méér schoolsoorten zijn, méér programma-onderdelen, méér leerlingen, méér leraren en, naar te vrezen valt, in vele gevallen ook méér gebouwen. Het management zal zich tijdig op deze belangrijke veranderingen moeten instellen.


26

Leerlingproblematiek Demotivatie, lagere leerprestaties en schoolverzuim van leerlingen vormt een groeiende zorg voor het management van scholen. Eén van de antwoorden die het schoolmanagement hierop kan geven, is meer nadruk te leggen op de ontwikkeling en instandhouding van een gunstig schoolklimaat. Recente onderwijskundige studies hebben op de invloed van het schoolklimaat op de leerprestaties van leerlingen geattendeerd naast factoren als school- en groepsgrootte, uitrusting van de school, onderwijservaring van leerkrachten en meervoudige vestiging. Bepalend voor het schoolklimaat zijn onder andere kenmerken van de organisatie, besluitvormingsprocessen, normen- en waardensystemen, en psychosociale kenmerken. Dit blijkt van groot belang ongeacht achtergrondkenmerken van de leerlingen als sekse, milieu, en dergelijke. De rol van het schoolmanagement bij de ontwikkeling en instandhouding van een gunstig schoolklimaat vereist ondermeer het bevorderen van «teacher morale», het op elkaar afstemmen van besluitvorming en organisatiestructuur, het scheppen van communicatielijnen en het hanteren van een leiderschapsstijl die inspirerend is voor leerlingen en onderwijsgevenden. Een gunstig schoolklimaat werkt motiverend op het gedrag en de prestaties van leerlingen. Andere kenmerken vaneen dergelijk schoolklimaat zijn de normen en waarden waarin de zorg tot uiting komt voor het wel bevinden van de leerlingen en regels voor het gedrag van leerkrachten en leerlingen moeten consistent en rechtvaardig zijn. Het schoolklimaat is een verschijnsel dat moeilijk door overheidsbeleid kan worden beïnvloed, omdat het schoolspecifieke normen- en waardengebieden betreft. Onderzoek naar kenmerken van goede scholen heeft duidelijk gemaakt dat een sterk, consistent en geïnspireerd management of leiderschap een belangrijk kenmerk is van goede scholen. De schoolleiding bepaalt door zijn visie en daden de schoolcultuur. De schoolleiding inspireert het team onderwijsgevenden, dwingt respect af van de leerlingen en geniet het vertrouwen van de ouders. De schoolleiding bepaalt in belangrijke mate het gezicht van de school naar buiten, naar ouders, naar het schoolbestuur en naar andere instellingen. De onderzoekresultaten geven ons aanleiding om een andere analyse te laten plaatsvinden naar de wijze waarop management bijdraagt aan de ontwikkeling en versterking van een stimulerend onderwijs- en leerklimaat in het voortgezet onderwijs. Wij zullen daarom onderzoek laten verrichten naar deze relaties, met de nadrukkelijke bedoeling om praktische, gerichte informatie te verkrijgen. III.4. Beleidsvoornemens ter versterking van het management van scholen voor voortgezet onderwijs Gezien de belangrijke ontwikkelingen die zich in het voortgezet onderwijs voordoen is versterking en betere toerusting van het management noodzakelijk. De overheid heeft daarbij eigen verantwoordelijkheden en mogelijkheden. Wij menen dat de overheid met een breed pakket van maatregelen haar bijdragen het best kan effectueren. Van dit uit verschillende onderdelen samengestelde pakket kan in onderlinge samenhang meer en duurzamer effect worden verwacht, dan van een verdeling van schaarse middelen of over alle scholen. In de volgende paragrafen worden maatregelen globaal gepresenteerd. Daarbij wordt de volgende indeling aangehouden: - beleidsvoornemens gericht op de structurele versterking wan het management; - beleidsvoornemens gericht op versterking van de toerusting van het management, nader onderscheiden in: • structurele maatregelen; • maatregelen gericht op knelpunten in het management op korte termijn.


27

Beleidsvoornemens gericht op structurele versterking het v.o.-school-management - Profilering van taken van schoolmanagement: delegatiemogelijkheden. In de dagelijkse uitoefening van managementtaken nemen schoolleidsters en functionarissen op middenmanagementniveau beslissingen die in formele zin aan het bevoegd gezag zijn voor behouden en waaraan het bevoegd gezag achteraf goedkeuring moet hechten. Ter versterking van het v.o.-schoolmanagement zijn wij voornemens om meer mogelijkheden te scheppen voor het bevoegd gezag een aantal taken te delegeren die meer met het management van de school samenhangen dan met de toezichthoudende en indentiteitsbewerkende funktie van het bevoegd gezag. Het is momenteel al zo, dat door toepassing van door de koepels ontwikkelde model-reglementen de positie van schoolleiding en middenmanagement geprofileerd wordt binnen de schoolorganisatie. In de onderwijsregelgeving wordt te weinig rekening gehouden met de mogelijkheid van delegatie door het bevoegd gezag. Wij zullen op dit punt de regelgeving verruimen. Tevens zijn wij voornemens om de verdere ontwikkeling van modelreglementen als voorbeelden van beheersprofielen te stimuleren. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om delegatie van bevoegd gezag naar schoolleiding in de een of andere vorm verplicht te stellen. Wij willen weliswaar de mogelijkheden voor delegatie verruimen, maar vinden dat het aan het bevoegd gezag is voorbehouden om al dan niet van de mogelijkheden gebruik te maken. Ook de mogelijkheden van verruiming van delegatiemogelijkheden door het bevoegd gezag aan schoolmanagement-functionarissen zullen worden onderzocht. Daarbij is het echter uitdrukkelijk voorbehouden aan het bevoegd gezag om al dan niet tot verdere delegatie over te gaan. - Vergroting van de beleidsruimte, waaronder bestedingsvrijheid. In de loop van 1985 zullen wij met voorstellen komen voor harmonisatie van bekostigingsregels voor materiële exploitatiekosten in het v.o. In dit nieuwe stelsel zal aan scholen één bedrag voor materiële exploitatiekosten worden uitgekeerd, waarvan de besteding in beginsel een zaak van meerjarige exploitatieplanning per instelling wordt. Mede naar aanleiding van het commentaar van de Onderwijsraad wordt bestudeerd of de scholen op onderdelen bespaarde gelden mogen behouden, zodat in dit systeem prikkels zijn ingebouwd voor doelmatigheidsbevordering. Tevens zullen in 1985 voorstellen worden gedaan voor een vereenvoudigd en geharmoniseerd stelsel van formatieregelingen voor het onderwijzend personeel en mogelijk ook voor het niet-onderwijzend personeel. Nagegaan wordt onder welke voorwaarden het mogelijk is de onderwijsinstelling een totaalformatie te geven die men, meer dan nu het geval is, zelf kan invullen. De grondgedachte bij vergroting van bestedingsvrijheid is (bij)sturingsmogelijkheden aan te brengen of te vergroten, die zo dicht mogelijk bij de kostenplaats liggen. Enkele coördinatietaken die op de rijksoverheid drukken zouden naar het niveau van de school kunnen worden overgebracht. De afweging tussen verschillende kostencategorieën van een schoolhuishouding die de rijksoverheid nu wordt verricht, zal in staat worden gesteld door de school moeten gebeuren. Dit vereist meer kostenbewustzijn, een beter inzicht in de kosten van de schoolhuishouding en beschikbaarheid van methoden voor kostenbeheersing. Meer bestedingsvrijheid voor scholen impliceert de ontwikkeling en toepassing van nieuwe schoolbudgetteringstechnieken en de daarbij passende administratie-informatiesystemen. Dergelijke managementinstrumenten zijn beslist noodzakelijk, wanneer tot reductie van regelgeving wordt besloten, omdat vergroting van de beleidsruimte van scholen tot meer coördinatietaken op schoolbeleidsniveau zal leiden en dus een grotere sturingscapaciteit van het school management wordt geëist.


28

Beleidsvoornemens gericht op versterking van de toerusting van het management - Structurele maatregelen. Structurele effecten, in termen van versterking van het bestuur van het management van scholen kunnen worden verwacht door beleidsmaatregelen te richten op voortgaande professionalisering van schoolmanagers, versterking van het management op middenniveau en het bevorderen van kennisverzameling en attitude-ontwikkeling gericht op het herkennen en oplossen van managementproblemen in de school. Voor het initiëren, plannen, coördineren, ondersteunen e.d. van de beoogde ontwikkelingen op het gebied van schoolmanagement zal een commissie van deskundige raadgevers worden ingesteld. Deze Onderwijs Management Programmeringscommissie (OMPC) zal als tijdelijke voorziening in het leven worden geroepen (1985-1987) in afwachting van een evaluatie waarin onderzocht zal worden in hoeverre er behoefte is en mogelijkheden bestaan om een permanente commissie te creëren. Deze commissie krijgt ondermeer de volgende taken: - programmeren van managementbevorderende activiteiten in de sfeer van ontwikkeling, verspreiding, bewustwording enz.; - initiëren van activiteiten gericht op onderzoek, ontwikkeling en disseminatie van management-instrumenten; - doen van voorstellen voor een evenwichtige uitvoering van de bovenvermelde voorstellen; - ondersteuning van de professionalisering van schoolleiders; - (doen) evalueren van management-versterkende maatregelen; Met het oog op de te bereiken beleidseffecten wordt hieronder een cluster van beleidsvoornemens gepresenteerd met de nadruk op: - scholing, nascholing en deskundigheidsbevordering van schoolmanagers; - de mogelijkheid tot aanstelling van bedrijfskundig-geschoolde managers in v.o.-scholen; - ontwikkeling van organisatie-advisering van schoolmanagementinstrumenten; - vergroting van de mobiliteit en doorstroming van schoolleiders; - schoolmanagementonderzoek. - Scholings- en nascholingsmaatregelen. Per jaar worden naar schatting 100 a 125 nieuwe schoolleiders benoemd. Die komen meestal van een soortgelijke school waar ze adjunct of staffunctionaris waren. Een zekere scholing in de praktijk is dus aan hun benoeming vooraf gegaan. Ter versterking van het schoolmanagement langs deze lijn voelen wij veel voor een in-service opleiding. Deze moet ons inziens niet alleen gericht zijn op de sociaal-agogische en onderwijskundige component van het management, maar daarnaast ook op de meer organisatie- en bedrijfskundige componenten. Overigens willen wij het huidige nascholingsaanbod voor zittende schoolleiders en voor andere managementfuncties handhaven en verbeteren. Via nascholing van schoolleiders kunnen op snellere wijze gunstige effecten worden verwacht mits tijdig adequate management-instrumenten worden ontwikkeld, specifiek gericht op schoolmanagement en er voldoende aandacht wordt geschonken aan verspreiding van ontwikkelde instrumenten en ondersteuning bij de toepassing ervan. Naast na-scholing en in-servicetraining van schoolleiders wordt het idee geopperd, naar analogie van opleidingen in het buitenland, een initiële opleiding voor schoolleiders in het leven te roepen. De OMP-commissie zal de opdracht krijgen een studie in te stellen naar de haalbaarheid van dergelijke initiële opleidingen.


29

Daarnaast zullen wij er naar streven dat bij de initiële lerarenopleidingen een programma-onderdeel «organisatie en management» wordt ontwikkeld en ingevoerd. Verwacht mag worden dat nieuwe leraren zich meer bewust zijn van de organisatorische en bedrijfsmatige kanten van het beroep en de instelling waar zij dat uitoefenen. Daarbij kan een uitstralend effect van dit nieuwe programma naar de nascholing van zittende leraren worden verwacht. Tevens zal het nascholingsaanbod met specifieke schoolorganisatiethema's uitgebreid worden in de vorm van cursussen fusie-management en cursussen voor schoolfunctionarissen die op middenniveau functioneren. - Ontwikkeling van management-instrumenten. Uit een inventarisatie van het beschikbare onderzoekmateriaal over schoolorganisatorische problemen en de conclusies van de conferentie Schoolmanagementontwikkeling in het voortgezet onderwijs (december 1983) valt de behoefte aan de volgende managementinstrumenten te destilleren: - management-informatiesystemen en toepassingsmogelijkheden; - beheersinstrumenten; - zelf-evaluatie-instrumenten; - sterkte/zwakte-analyse van de schoolorganisatie; - instrumenten voor personeelsbeoordeling en "begeleiding; - schoolbeleidsvorming voor taakverdeling en toepassingsmogelijkheden; - programmatuur voor administratie, beheer, schoolonderzoek en dergelijke. De OMPC zal de instrumentontwikkeling initiëren en coördineren. Het is niet de bedoeling dat de commissie de ontwikkeling van de instrumenten zelf ter hand neemt. De ontwikkeling en produktie ervan zal worden uitbesteed, waarbij de gedachten ook naar de marksector uitgaan. - Financieel-economische adjunct-directeur voor zeer grote scholen. Vergroting van bestedingsvrijheid betekent, dat op het niveau van v.o.scholen een groter aantal financieel-economische beslissingen zullen worden genomen. Wij zullen op korte termijn voorstellen ontwikkelen voor de aanstelling van een bedrijfskundig geschoold manager in de schoolleiding. Een dergelijke functionaris zou aangesteld moeten worden als economische adjunct-directeur/conrector met als takenpakket: - evaluatie en rationalisering van de bedrijfsvoering; - financieel beheer en planning; - beheer en onderhoud van gebouwen en terreinen; - ontwikkeling van de schoolorganisatie. Deze beschrijving van het takenpakket is niet uitputtend, omdat binnen directieteams al naar gelang de behoefte tot een uitgebreidere taakomschrijving kan worden gekomen. Om de benoeming van een bedrijfskundig manager in de directie van grote scholen mogelijk te maken, zal er ten behoeve van maximaal één adjunct-directeur ontheffing worden verleend van de verplichting over een adequaat bewijs van bekwaamheid te beschikken. - Vergroting van de mobiliteit en doorstroming van schoolleiders. Wij zullen bezien of het mogelijk is met voorstellen te komen die gericht zijn op vergroting van de mobiliteit en doorstroming van schoolleiders. In samenwerking met de Federatie van Schoolleiders v.o. zal een onderzoek worden ingesteld naar de mogelijkheid één of meer wezenlijke perioden van studieverlof schoolleiderschap als vast onderdeel van de loopbaan op te nemen. Tot het doorstromingsprobleem rekenen wij ook de sterke


30

ondervertegenwoordiging van vrouwen op strategische punten in de school1. * Ter illustratie van de volgende gegevens: Aantallen en percentages vrouwelijke onderwijsgevenden en schoolleider/sters v.o. in 1978en 1982 1982

1978 abs. Vrouwelijke onderwijsgevenden Directrices/Reet rices Adjuncten/Conrectrices

%

27 953 = 28% 343 = 11% 495 • 10%

abs.

%

30 398 • 28% 227 = 8% 514 = 9%

We streven ernaar via gerichte beleidsmaatregelen op het terrein van nascholing en van de arbeidsvoorwaarden in het onderwijs de benoeming van vrouwen in de schoolleiding van scholen te bevorderen. In het kader van het nascholingsbeleid wordt er sinds enige tijd een oriëntatiecursus op schoolorganisatie en schoolmanagement aangeboden, specifiek voor vrouwelijke onderwijsgevenden in het v.o. en h.b.o. Deze cursus biedt een oriëntatie en voorbereiding op het uitoefenen van een leidinggevende functie. In het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid overwegen wij het mogelijk te maken ook schoolleidingsfuncties in deeltijd te verrichten, zoals dat ook met andere functies binnen de school het geval is. In het aanstellingsbeleid op rijksscholen zal via een voorrangsbehandeling bij gelijke kwalificatie het percentage vrouwen in managementfuncties wezenlijk worden verhoogd. Bij de besturenorganisaties van scholen in het bijzonder onderwijs zullen wij er op aandringen hetzelfde aanstellingsbeleid te voeren. - Netwerk van schoolmanagementconsulenten (SMC's). Vanuit het oogpunt van verdere professionalisering van schoolleiders, een snelle en directe overdracht van schoolmanagement-instrumenten, externe ondersteuning van schoolleiding en besturen bij de toepassing van deze instrumenten en ontwikkeling van de schoolorganisatie wordt voorgesteld een netwerk van schoolmanagementconsulenten in te stellen. Deze consulenten zullen op tijdelijke basis worden geworven onder zittende schoolleiders (detachering). De in het netwerk op te nemen consulenten krijgen een verdere scholing op bedrijfskundig en managementgebied, zodat dit netwerk kan worden gebruikt managementopvattingen en- instrumenten op snelle en directe wijze in de praktijk van het schoolmanagement ingang te doen vinden. Door middel van in-service-training en nascholing van schoolleiders en het uitbrengen van schoolorganisatie-adviezen via het consulentennetwerk kunnen de resultaten van het OMP-ontwikkelingsprogramma worden verspreid. Met de voorgestelde netwerkconstructie kunnen voorts een aantal belangrijke neveneffecten worden bereikt. Gezien de onderwijservaring en deskundigheid van de betrokken schoolleiders zal het netwerk een lage drempel hebben voor functionerende schoolleiders, vergeleken met de situatie waarin adviesbureaus ingeschakeld moeten worden. Professionalisering van schoolleiders krijgt vanaf het begin van deze regeling gestalte in de leden van deze beroepsgroep. Voorts kunnen scholen die in acute problemen zijn geraakt door een slecht functionerende organisatie, dan wel voor een beperkte termijn versterking van de schoolleiding nodig hebben een beroep doen op het SMC-netwerk voor het beschikbaar stellen van een interimmanager. - Interim-management. Interimmanagement is de tijdelijke stationering van een ervaren, succesvolle schoolleider bij een school die in een overgangssituatie, in ernstige problemen geraakt of met een tijdelijk niet te vervullen vacature voor


31

schoolleider is behept. Een interim-manager wordt dus altijd voor een beperkte periode aan een school verbonden. Hij of zij bezet dan tijdelijk de plaats van de «reguliere» schoolleider. Het spreekt voor zich dat het middel interim-manager met grote prudentie moet worden gehanteerd. In de daarvoor in aanmerking komende gevallen willen wij bij rijksscholen vormen van interimmanagement toepassen (bijvoorbeeld door tijdelijke detachering). - Schoolmanagement-onderzoek. Tot dusverre zijn de volgende onderzoeksthema's in het kader van beleid gericht op verbetering van management van scholen geselecteerd: excellency in management/goede scholen; loopbaanontwikkeling; stressfactoren; relatiepatronen schoolleiding/schoolbestuur. Het onderzoek naar excellency in management/goede scholen is vooral van belang met het oog op de beeldvorming die van dit onderzoek kan uitgaan naar schoolleiders en de integratie van onderzoekresultaten in de ontwikkeling en overdracht van managementinstrumenten. De onderzoeken sluiten zo veel mogelijk aan bij reeds lopend onderzoek. Een opmerkelijk voorbeeld van onderzoek naar kenmerken van goede scholen is het Ten Good Schools-onderzoek van HM Inspectorate of Schools (1977). De Inspectie zal gevraagd worden om een aantal naar haar oordeel goede voorbeelden van Nederlandse scholen van voortgezet onderwijs te beschrijven, zoals eerder hun Engelse collega's hebben gedaan. - Maatregelen gericht op knelpunten in het management van v.o.-scholen op de korte termijn. Knelpunten in het management van v.o.-scholen op de korte termijn liggen vooral op het terrein van: - integratie en reorganisatie van schoolorganisaties en de aan te bieden onderwijsprogramma's bij herschikking en fusie; - reorganisatie van scholen in de tweede fase v.o., bij de inbouw van nieuwe afdelingen in de schoolorganisatie; - specifiek in het dag-/avondonderwijs door het grote aantal nevenvestigingen. Uitwerking van de maatregelen zal in een later stadium, in de vorm van gedetailleerde voorstellen worden aangeboden. - Integratiemanagement. Integratie van scholen is niet alleen een administratief-juridische aangelegenheid; het in elkaar schuiven van verschillende schoolculturen dat erop moet volgen, eist bijzondere organisatorisch en agogische kwaliteiten. Dat onder deze omstandigheden van de schooldirectie veel gevraagd wordt is duidelijk; daarom is het gewenst dat de directie van een gefuseerde school voor een beperkte periode versterkt wordt om er zorg voor te kunnen dragen dat alle geledingen van de school en alle relevante instituten en activiteiten binnen de school zo goed mogelijk in de integratie deelnemen. - Coördinatie brugperiode/onderbouw bij fusies. Hoewel veel scholen in deze periode een duidelijk perspectief voor de ontwikkeling van de eerste fase ontberen, wordt bij fusieprocessen van scholen gewerkt aan harmonisatie van het 1e leerjaar, soms ook van het tweede en derde leerjaar. Op managementniveau vraagt deze ontwikkeling speciale aandacht voor wat betreft de programmatische, de personele en de ruimtelijke voorzieningen die voor het brugjaar respectievelijk de brugperiode moeten worden getroffen; het is daarom gewenst dat scholen voor voortgezet onderwijs aansluitend op het basisonderwijs bij een fusie waarin verschillende onderdelen in de brugperiode samen worden gebracht, tijdelijk op projectbasis de beschikking krijgen over faciliteiten om de brugperiode-coördinatie direct of indirect (via ontwikkelingswerk) te versterken.


32

- Reorganisatie afdelingsstructuur tweede fase v.o. Scholen in de tweede fase v.o. die nieuwe afdelingen stichten, bestaande afdelingen integreren dan wel inwisselen en dergelijke, bijvoorbeeld m.b.o.-scholen met h.a.v.o.-toppen, zullen onder specifieke voorwaarden extra faciliteiten van beperkte projectduur kunnen krijgen ten behoeve van bestuur en management van de school. - Dag-/avondscholen en 'Scholengemeenschappen met een groot aantal nevenvestigingen. De organisatorische complexiteit van scholen voor dag-/avondonderwijs met veel nevenvestigingen, veel deeltijd-leraren en met veel cursisten die per vak studeren, stelt hoge eisen aan de betrokken schoolleiders. Een onderzoek van de inspectie bij 76 scholen/scholengemeenschappen voor dag-'avondonderwijs leverde als resultaat op, dat deze scholen onderwijs verzorgden in 522 verschillende gebouwen respectievelijk vestigingspunten. Het merendeel van dit gebouwenbestand wordt via huur of medegebruik verworven, wat de nodige coördinatie-activiteiten vereist van schoolleiders in het dag/avondonderwijs in relatie tot de hoofdbewoners van de betrokken panden. Voor dag-/avondscholen en scholengemeenschappen voor volwassenen-onderwijs die onderwijs verzorgen in een groot aantal nevenvestigingen zal er een tijdelijke verruiming op projectbasis van het aantal diensteenheden plaatsvinden. Deze maatregelen stelt scholen in staat intern en extern ontwikkelingswerk, procedures en instrumenten in gang te helpen zetten voor de oplossing van specifieke knelpunten in de schoolorganisatie, veroorzaakt door het grote aantal nevenvestigingen.

IV. HOGER BEROEPSONDERWIJS IV.1. Inleiding Het hoger beroepsonderwijs vertoont op dit ogenblik een buitengewoon gevarieerd beeld; niet alleen de omvang en complexiteit van instellingen loopt sterk uiteen, er zijn bovendien belangrijke verschillen te constateren in organisatie, onderwijssysteem en infrastructuur. Dit h.b.o. staat aan de vooravond van een ingrijpend en veelomvattend veranderingsproces. De Tweede Kamer heeft op hoofdlijnen ingestemd met de voorstellen uit de nota Schaalvergroting, Taakverdeling en Concentratie (STC) alsmede met onze reactie op het Interim-rapport van de STC-procescoördinator. De nieuwe Wet op het h.b.o. is inmiddels in het Staatsblad gepubliceerd. Dit proces heeft onder meer tot doel een grotere eigen verantwoordelijkheid voor de instellingen en een vergroting van de gemiddelde omvang van do hbo."instellingen te realiseren. Het noodzakelijk complement van die ontwikkelingen is een vergroting van de bestuurskracht van de h.b.o.instellingen. In het vervolg van dit hoofdstuk zullen wij, na eerst de voornaamste karakteristieken van het management in het h.b.o. te hebben vermeld, ingaan op enkele belangrijke veranderingen, waarmee het h.b.o. momenteel wordt geconfronteerd. Daarna zal worden gesproken over een aantal beleidsvoornemens betreffende structurele veranderingen in bestuur en management alsmede over een aantal concrete acties, die de realisering van die beleidsvoornemens zullen vergemakkelijken. IV.2. Kenmerken van het management in het hoger beroepsonderwijs Evenals in het voortgezet onderwijs worden de taken van bestuur en management in het hoger beroepsonderwijs vervuld door: - het bevoegd gezag; - de directie; - management op middenniveau voor: a. beheer; b. onderwijs.


33

Het bevoegd gezag In de Wet h.b.o. wordt slechts op een beperkt aantal punten afstand genomen van de structuur voor bevoegd gezag, directie en medezeggenschap zoals die onder de Wet op het voortgezet onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs in de loop van de tijd heeft vorm gekregen. De bestuurlijke bevoegdheden blijven bij het bevoegde gezag rusten. Het bevoegd gezag kan (voorzover de wet niet anders bepaalt) die directie mandateren' voor de uitvoering van een aantal bestuurlijke taken: delegatie van bevoegdheden van het bevoegd gezag, geregeld bij of krachtens wet, naar de directie is evenwel volgens de Wet h.b.o. niet mogelijk. De directie Volgens de WHBO moet de directie zijn samengesteld uit meer dan één persoon. Wel dient een van de directieleden als eerst aanspreekbare te zijn aangewezen. Een onderwijsbevoegdheid is niet nodig. Bestuuren managementvan instellingen van hoger beroepsonderwijs stellen immers specifieke eisen; eisen waaraan weliswaar sommige docenten voldoen, maar die het in een aantal gevallen wenselijk maken deskundigen op het gebied van het management aan te kunnen stellen bijvoorbeeld wanneer deze hun ervaring hebben opgedaan in andere sectoren van het maatschappelijk leven. Het bevoegd gezag van een rijksinstelling van hoger beroepsonderwijs wordt gevormd door de minister van onderwijs en wetenschappen of de minister van landbouw en visserij, van een gemeentelijke instelling (voorzover niet anders bepaald) door het college van burgemeester en wethouders en voor een bijzondere instelling door het bestuur van de rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die de instelling in stand houdt. In de WHBO is tevens de mogelijkheid opgenomen, dat een openbare instelling valt onder het bevoegd gezag, dat krachtens gemeenschappelijke regeling is samengesteld door één of meer gemeenten en eventueel één of meer privaatrechtelijke rechtspersonen. In een aantal gevallen is voor wat de interne verdeling van de bevoegdheden betreft, gekozen voor de overdracht van een aantal bevoegdheden van het bevoegd gezag aan een commissie. In de WHBO blijft deze mogelijkheid bestaan. Het management op middenniveau: organisatie van beheer en van het onderwijs

' Mandaat: machtiging door het bestuursorgaan, waaraan een bevoegdheid is gegeven, aan een ander tot het in naam en onder verantwoordelijkheid van het eerder bedoelde orgaan uitoefenen van deze bevoegdheid. Delegatie: overdracht van een bevoegdheid door het bestuursorgaan waaraan deze is gegeven aan een ander orgaan, dat de overgedragen bevoegdheid als eigen bevoegdheid zal uitoefenen.

In de WHBO is de positie van het management op middenniveau niet afzonderlijk geregeld. De wet gaat ervan uit dat de studierichting de centrale onderwijskundige eenheid vormt waarbinnen zich een belangrijk deel van het onderwijsproces voltrekt. Voor de organisatie van de studierichting als een van de samenstellende delen van een instelling van hoger beroepsonderwijs worden geen nadere voorschriften gegeven. Dat gebeurt evenmin voor een eventuele coördinatiestructuur tussen de studierichtingen, die binnen een instelling zijn verenigd. De WHBO gaat ervan uit dat de directie zich ook belast met de onderwijsinhoudelijke coördinatie, onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. In de concept-beleidsnota «Hoger Onderwijs-Autonomie en Kwaliteit» (HOAK) wordt het accent van studierichting naar sector verlegd. De sector zou de grens moeten gaan vormen voor de instelling van programmeringsvrijheid voor onderwijs. Over de consequenties van de sectorgedachte voor management en organisatie is de menings- en oordeelsvorming nog niet afgerond. Over een eventuele beheersorganisatie, waaronder ook begrepen de centrale diensten als personeelszaken en financiële zaken of een staforgaan, schrijft de WHBO niets voor. Ook in de HOAK worden hierover geen uitspraken gedaan.


34

De instellingen hebben derhalve ruimte om zelf invulling te geven aan de meest wenselijke organisatievorm. De feitelijke vormgeving komt tot dusverre in hoge mate overeen met die van scholen voor voortgezet onderwijs. Voorzover er verschillen in invulling bestaan, betreft het eerder verschillen in accent en terminologie, dan een werkelijk andere vormgeving. IV.3. Ontwikkelingen die het management in het hoger beroepsonderwijs beïnvloeden De gevolgen van de demografische ontwikkeling zullen in het h.b.o. uiteraard in een later stadium zichtbaar worden dan bij het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Vooralsnog moet worden gerekend op een stijging van het aantal studenten, maar vanaf 1990 zal, naar verwachting een daling inzetten. Ook voor het h.b.o. zullen de middelen afnemen, terwijl nieuwe taken, bijvoorbeeld (op het terrein van dienstverlening, niet zonder meer van overheidswege zullen worden bekostigd. Voor het h.b.o. zijn een tweetal externe ontwikkelingen van bijzondere betekenis: - de verhouding onderwijs-arbeidsmarkt, inclusief technologische ontwikkelingen; - nieuwe markten. De verhouding onderwijs-arbeidsmarkt, lingen

inclusief technologische ontwikke-

Hoger beroepsonderwijs is in beginsel eindonderwijs. Van instellingen van h.b.o. mag worden verwacht dat zij zorg dragen voor een onderwijsaanbod dat afgestudeerden een zo gunstig mogelijke positie op de arbeidsmarkt verschaft. Instellingen die in dit opzicht niet alert reageren zullen de gevolgen daarvan - ook in de vorm van dalende studentenbelangstelling - na verloop van tijd ondervinden. Voor het h.b.o. gaat het hierbij om meer dan het nauwgezet volgen van ontwikkelingen in beroepenvelden. Wij menen dat h.b.o."instellingen ook een belangrijke, richtinggevende rol hebben te vervullen bij de inhoudelijke aanpassingen en vernieuwing van beroepen. Hiertoe is, naast een goede vakkennis, de aanwezigheid van een adequaat signaleringssysteem om relevante bewegingen in de samenleving tijdig waar te nemen, noodzakelijk. Dat moet worden vorm gegeven in nieuwe opleidingseisen en programma's conform de uitgangspunten van de Wet HBO. Dit is geen landelijke activiteit, het moet plaatsvinden op instellingsniveau. Uiteraard is landelijk overleg, in de vorm van geregeld sectoroverleg wel nodig. Verder moeten, naast de contacten met de beroepenvelden op instellingsniveau, ook sectorale contacten tot stand worden gebracht. Essentieel voor dit alles is de aanwezigheid van voldoende deskundigheid. Een zorgvuldig benoemingsbeleid, aangevuld met regelmatige na- en bijscholing, is hiertoe de eerste vereiste. Daarnaast is er voor het h.b.o. de noodzaak tot een verdergaande functiedifferentiatie te komen. De breedte van het kennispakket, het mede gericht zijn op toepassing van de kennis, de noodzaak tot het aanleren van vaardigheden, alsmede de variatie in gewenste onderwijswerkvormen, leiden ertoe dat de docent steeds minder alleen het onderwijs zal kunnen verzorgen. De grens tussen onderwijzend en niet-onderwijzend personeel zal steeds meer vervagen, terwijl ook nieuwe functies hun intrede doen. De leerstofbepaler, de soft-ware ontwikkelaar, de begeleider, het zijn gelijkwaardige functionarissen met complementaire functies. De schaalvergroting in het h.b.o. geeft de mogelijkheid tot arbeidsverdeling en functiedifferentiatie, de onderwijskundige ontwikkeling maakt die arbeidsverdeling en functiedifferentiatie noodzakelijk. Verder moet meer aandacht worden gegeven aan de voortdurende flexibilisering en individualisering van leerwegen.


35

Bij de studenten zal zeker de behoefte groeien aan mogelijkheden tot brede oriëntatie met een op het persoonlijk beroepsperspectief toegesneden specialisatie. De starre curriculumstructuur van vroeger zal weliswaar niet helemaal verdwijnen, maar sterk worden vermengd met modulaire elementen. De noodzaak daartoe zal zich het eerst aandienen op terreinen waar de technologische ontwikkelingen, die elkaar veel sneller dan vroeger opvolgen, een grote rol spelen. De duidelijkste voorbeelden daarvan zijn te vinden in de informatietechnologie en de produktie-automatisering, maar er zijn ook ingrijpende veranderingen te constateren bij de medische, en bouwtechnologie en bij de toepassing van nieuwe materialen. Het spreekt voor zich dat er binnen het h.b.o. naar gestreefd wordt deze technologische ontwikkelingen in het onderwijsprogramma te verwerken. Dat vereist onder andere theoretische en praktische bijscholing van docenten. Ook moet het voor de instellingen mogelijk zijn een aanschaffingsbeleid te voeren dat gericht is op incorporatie van nieuwe technologieën. Deze inspanningen kunnen echter niet verhinderen dat kennis en vaardigheden ook van afgestudeerde verouderen. Van het grootste belang is daarom dat in het h.b.o. de nadruk komt te liggen op voorbereiding op een zich voortdurend wijzigende beroepsuitoefening. Enerzijds zullen afgestudeerden bereid moeten zijn hun beroepsuitoefening aan te laten sluiten bij technologische veranderingen, anderzijds zal het h.b.o. blijvend de mogelijkheid tot adequate na- en bijscholing moeten bieden. Het is duidelijk dat, gezien het bovenstaande, hoge eisen zullen worden gesteld aan het management van de instellingen voor hoger beroepsonderwijs. Versterking van het procesmanagement, ontwikkeling van een adequate planningssystematiek en heldere organisatiestructuren zijn voor een adequate taakvervulling onmisbaar. Nieuwe markten/verschuivingen in onderwijsvraag Reeds eerder werd uiteengezet dat de gevolgen van de demografische ontwikkelingen zich bij het hoger beroepsonderwijs nog niet onmiddellijk zullen voordoen. Bovendien is het nog maar de vraag of, wanneer die gevolgen wel merkbaar zijn, de onderwijsvraag zal afnemen. In onze maatschappij neemt de wisselwerking tussen onderwijs en arbeid toe. Het is te voorzien dat in de toekomst een werkzaam leven zal bestaan uit elkaar afwisselende perioden van beroepsuitoefening en nascholing. Uiteraard zullen het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs hiermee intensief worden geconfronteerd. Natuurlijk zullen er steeds «traditionele» studenten blijven die hun basisopleiding aan een instelling voor hoger beroepsonderwijs ontvangen: de instellingen zullen zich echter ook op een ander type studenten moeten voorbereiden: ouder, met ruime beroeps- en levenservaring, de instelling bezoekend voor een betrekkelijk korte periode en met duidelijke behoeften, die van persoon tot persoon zullen verschillen. WHBO, STC en HOAK Zonder twijfel vormen de inwerkingtreding van de WHBO alsmede de uitvoering van de STC-operatie de komende periode belangrijke mijlpalen voor het h.b.o. De WHBO is vóór alles gericht op een verruiming van onderwijskundige mogelijkheden. De beleidsruimte van instellingen wordt belangrijk vergroot zowel door de nadruk van onderwijsinhoudelijke ontwikkelingen op instellingsniveau te leggen, als door de toegestane flexibiliteit bij de vormgeving van leerwegen (studierichtingen). Naar de studenten toe ontstaan, door de introductie van vrije studierichtingen, betere mogelijkheden de opleiding op eigen behoeften en wensen af te stemmen. De STC-operatie kan in zekere zin worden beschouwd als het complement van


36

de in de WHBO toegestane vergroting van de onderwijskundige mogelijkheden voor studenten als voor instellingen. In de concept beleidsnota HOAK worden voornemens ontvouwd die een verdere vergroting van de beleidsvrijheid voor de instellingen in het hoger onderwijs moeten veroorzaken. Zonder twijfel stellen deze voornemens, indien ze werkelijkheid worden, nieuwe eisen aan het management der instellingen. Samenvatting en conclusies Op korte termijnzi]n de inwerkingtreding van de WHBO en de STC-operatie, met de daarbij behorende managementproblematiek, de belangrijkste ontwikkelingen in het h.b.o. Daarnaast zal de in de HOAK-nota gepresenteerde besturingsconceptie een belangrijk aandachtspunt zijn. De beleidsvoornemens ter versterking van het management zijn vooral hierop afgestemd. In dit verband dient te worden opgemerkt dat instellingen van h.b.o. tot dusverre een beperkte bestuurskracht bezitten: de centrale overheid verschaft deze instellingen slechts een geringe vrijheid van handelen; het beheersorganisatorische management is zeer beperkt ontwikkeld; voor grote(re) instellingen geldt bovendien dat de verdeling van bevoegdheden tussen het bevoegd gezag en de directie van de instelling veelal (te) weinig ruimte voor een effectief en doelmatig bestuur en management geeft. In een situatie waarin kleine, monosectorale, instellingen het beeld van het h.b.o. bepalen, kan een systeem met een niet sterk ontwikkeld management beheersbaar blijven. Nu echter de beweging in de richting van schaalvergroting definitief is ingezet, is dat niet meer toereikend. Kenmerkend voor de in IV.4 vermelde beleidsvoornemens is dan ook dat ze er op gericht zijn de positie van het management te versterken. Bij de verdere invulling is het echter van belang ruimte te laten voor een verdergaande flexibiliteit en functiedifferentiatie binnen de instellingen. Immers, het zijn deze ontwikkelingen die op langere termijn bepalend zijn voor de verdere organisatie van het management binnen h.b.o."instellingen. In verband hiermee zijn enige denkbeelden over de versterking van de management-organisatie in de beleidsvoornemens opgenomen. De instellingen zelf hebben echter de eerste verantwoordelijkheid bij het vormgeven van een effectieve organisatie en inrichting van het management. IV.4. Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het hoger beroepsonderwijs Evenals bij het voortgezet onderwijs het geval is kunnen de beleidsvoornemens met betrekking tot het hoger beroepsonderwijs worden onderscheiden in voornemens die zijn gericht op de versterking van het management van de instellingen en voornemens die tot doel hebben het management beter voor hun taken toe te rusten. Beleidsvoornemens gericht op versterking van het management - Relatie tot bevoegd gezag: delegatie van taken. De versterking van de positie van het management van de instellingen van hoger beroepsonderwijs zou mede kunnen worden bevorderd door de introductie van beroepsbestuurders. Op grond van bestuurlijke overwegingen hechten wij echter groot belang aan een duidelijke scheiding tussen bevoegd gezag en het directe management van de instellingen. Onduidelijke verhoudingen en ongewenste vermenging van functies moeten worden voorkomen. Ter versterking van de positie van het management van de instellingen gaan onze gedachten daarom uit naar het creëren van mogelijkheden voor het bevoegd gezag een aantal taken, die meer met het


37

management van de instelling samenhangen dan met de primaire functies van het bevoegd gezag, na overleg met de medezeggenschapsraad te delegeren aan de directie. Tot de primaire taken van het bevoegd gezag, waarvoor overdracht derhalve niet voor de hand ligt, rekenen de ondergetekenden: het bewaken van de doelstelling en de identiteit van de instelling, het vaststellen of goedkeuren van het beleid en het onderhouden van contacten met de bevoegde gezagsorganen van andere instellingen. Overdracht van bevoegdheden naar het management dient zowel voor openbare als bijzondere instellingen mogelijk te zijn. Naarmate een instelling groter is en naarmate het aantal taken (aantal studierichtingen en eventuele taken op het gebied van onderzoek, 2e fase h.b.o. of post h.b.o.) groter is zal de behoefte aan professionalisering van het management toenemen. Op grond van deze overweging stellen wij voor instellingen het recht te geven om te kiezen voor een regeling naar analogie met het wetenschappelijk onderwijs. Indien een instelling van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken, stelt het bevoegd gezag na overleg met de medezeggenschapsraad een bestuursreglement vast waarin de organisatie van de instelling en de relatie tot het bevoegd gezag wordt vastgelegd. De instelling wordt geleid door een collegiaal, drie-hoofdig bestuurscollege. Dat college krijgt de taken van het bevoegd gezag overgedragen die het bevoegd gezag niet expliciet aan zich houdt, vertegerwoordigt de instelling naar buiten en overlegt met de medezeggenschapsraad. Daarenboven is het belast met de dagelijkse leiding van de instelling. Indien een grote instelling voor een niet-collegiaal bestuur kiest bestaat de centrale directie eveneens uit ten hoogste drie leden. - Versterking van de onderwijsorganisatie. Door de schaalvergrotingsoperatie en de mogelijkheden die daardoor ontstaan zal de organistatiestructuur van de nieuw te vormen HBO-instellingen in belangrijke mate afwijken van het patroon dat wij nu kennen. Het is onze wens, dat de instellingen de mogelijkheden tot innovatie op organisatorisch-bestuurlijk gebied ten volle zullen benutten en niet zonder meer zullen kiezen voor handhaving van de bestaande structuur. Wel willen wij hier op een tweetal aspecten wijzen, die bij de vormgeving van de interne organisatie de volle aandacht van de betrokkenen vereisen. Ten eerste. De voortgaande opmars van de technologie zal ertoe leiden dat nieuwe vormen van arbeidsdeling ook in het h.b.o. zullen worden geïntroduceerd. Een zekere specialisatie lijkt onontkoombaar. Functionarissen met verschillende deskundigheden zullen betrokken zijn bij ontwerpen, structureren, uitvoeren en evalueren van onderwijsprogramma's. Deze specialisatie kan zeker bij grotere instellingen tot een verdergaande en andersoortige organisatorische differentiatie leiden. Nieuwe organisatorische eenheden, bijvoorbeeld een onderwijsbureau, kunnen worden gecreëerd. Specialisatie zal, zeker wanneer ze leidt tot organisatorische verzelfstandiging, eisen stellen aan het onderwijsmanagement. Naast beleidsmatige taken krijgen taken op het vlak van het operationeel management gewicht. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het inzetten en coördineren van menscapaciteit en materiële middelen, en aan het op elkaar afstemmen van verschillende deelactiviteiten. Ten tweede. Ook overleg tussen vakgenoten - binnen een sectie of vakgroep - op de meeste instellingen wenselijk worden geacht. In de tot stand te brengen grotere instellingen zullen vakgenoten veelal in meer studierichtingen sectoren of opleidingsstromen werkzaam zijn. Het is denkbaar dat een bepaalde docent onderwijs verzorgt in meer dan één opleidingsstroom, maar ook dat enkele docenten van een bepaalde discipline binnen verschillende opleidingsstromen functioneren. Die docenten zouden kunnen worden verenigd in secties (of vakgroepen) die


38

als zodanig een eigen verantwoordelijkheid kunnen krijgen. Deze secties kunnen bijvoorbeeld tot taak krijgen te adviseren bij het opstellen van de onderwijsprogramma's, alsook een bijdrage te leveren aan het ontwikkelen van differentiaties en afstudeervarianten en het op elkaar afstemmen van onderwijsmodulen en keuzevakken. Daarnaast kan vanuit de sectie worden bijgedragen aan de profielschets van nieuw aan te trekken personeelsleden. - Versterking van de beheerorganisatie en het beheer. Reeds eerder is in deze nota opgemerkt, dat het aan de instellingen zelf is om vorm te geven aan een organisatiestructuur waarbinnen die taken het best vervuld kunnen worden. Op de overheid rust de plicht voldoende middelen ter beschikking te stellen een adequate taakvervulling voor het bestuur en het management mogelijk te maken. De instellingen kunnen zelf vormgeven aan de organisatie van die taakvervulling. In de door ons onlangs uitgebrachte notitie «Naar een nieuwe bekostigingssystematiek voor het HBO, deel II» is een hoofdstuk gewijd aan het beheersprofiel. Dit beheersprofiel zal worden gehanteerd voor de normatieve formatieopbouw voor de instellingen van hoger beroepsonderwijs. Het heeft alleen betekenis voor de berekening van de middelen die de instelling voor de beheersaspecten ter beschikking krijgt. Het heeft geen richtinggevende betekenis voor de interne structuur van de instelling, noch voor de aanwending van de op basis van het rekenmodel beschikbare middelen. In het beheersprofiel wordt een beschrijving van organen gegeven. Een orgaanbeschrijving omvat functies en taken voor bestuur, beheer en administratie. De volgende organen worden onderscheiden: - algemeen instellingsbeleid, beheer en administratie; - technische en huishoudelijke ondersteuning; - algemene onderwijsondersteuning; - onderwijsontwikkeling, -management en decanaat. In het beheersprofiel wordt van het volgende uitgegaan: - een tot maximaal drie leden beperkte directie of, naar keuze, een driehoofdig bestuurscollege; - een mogelijkheid tot het effectueren van centrale diensten, waarbij overigens decentrale organisatie een invullingsmogelijkheid is die de instelling vrijstaat; - de behoefte aan management op het niveau van de sector en de sectie; - de mogelijkheid om een onderwijsbureau op te richten. Op basis van het beheersprofiel zal in een beheersmodel de toedeling van formatie-eenheden voor bestuur en beheer worden berekend. In dit hoofdstuk worden, deels door het aangeven van andere mogelijkheden dan in de WHBO zijn voorzien, mogelijkheden geopperd met betrekking tot de relatie tussen het bevoegd gezag van een instelling en het onderwijskundig en beheersmatig management daarvan. Wij zijn er ons van bewust dat uitwerking van sommige mogelijkheden gevolgen kan hebben voor de nadere invulling van de medezeggenschapsregeling. Op dat punt zullen wij ons terughoudend opstellen. Met de Wet Medezeggenschap Onderwijs is thans nog weinig ervaring opgedaan. We hechten eraan het eindrapport van de toetsingscommissie WMO dat medio '88 moet verschijnen af te wachten. Aan de hand van de bevindingen uit dit rapport zal worden bekeken of de WMO al dan niet bijstelling behoeft. Uiteraard zijn we bereid te bezien of er gebruik gemaakt kan worden van de ontheffings- en afwijkingsbepalingen in geval er zich problemen voordoen ineen instelling. In het kader van de beleidsontwikkeling n.a.v.de HOAK-nota zal worden onderzocht in hoeverre de huidige medezeggenschapsregeling aanpassing behoeft.


39

- Introductie nieuw bekostigingssysteem. De gedachtenvorming over een nieuw bekostigingssysteem in het hoger beroepsonderwijs is in een vergevorderd stadium. De huidige bekostigingssystematiek wordt gekenmerkt door een veeiheid van gedetailleerde toewijzingsregels. Daarnaast geschiedt een niet onaanzienlijke mate van de toewijzingen op ad-hoc basis. Deze systematiek is niet in overeenstemming met de gedachten over een grotere vrijheid voor de instellingen zoals die hierboven zijn uiteengezet. Wij stellen een bekostigingssystematiek voor die is gebaseerd op normatieve taken-middelen relaties. Inherent aan een dergelijke wijze van bekostigen is het geven van een ruime mate van bestedingsvrijheid, opdat de instellingen in staat zijn het onderwijs naar eigen inzicht in te richten en hun middelen zo doelmatig mogelijk te besteden. - Aanpassing rechtspositiebesluit Met de komst van een eigen wet voor het h.b.o. is het zinvol zich te beraden op de inhoud van de toekomstige rechtspositie van het personeel. Ook de Onderwijsraad heeft met nadruk op het belang hiervan gewezen. Onlangs is het overleg hierover geopend. Wij streven ernaar het overleg op een zodanig tijdstip te hebben afgerond dat de onderwijsinstellingen nog voldoende gelegenheid hebben voor uitvoering van de in het overleg bereikte resultaten. Beleidsvoornemens gericht op een betere toerusting van het management Structurele maatregelen - Nascholing Bij een zo aanzienlijke toeneming van eigen verantwoordelijkheden is het noodzakelijk dat de instellingen voldoende zijn toegerust om de hun toevallende taken en bevoegdheden ook naar behoren uit te oefenen. Dat betekent dat velen die betrokken zullen worden bij de leiding van onderwijsinstellingen in het h.b.o. en nu nog de daarvoor vereiste vaardigheden missen, aan nascholingscursussen zullen deelnemen. In samenwerking met de HBO-raad wordt daartoe momenteel een managementontwikkelingsprogramma uitgewerkt. Uitgangspunt is dat de nieuwe opgaven de functievervulling van alle deelnemers binnen het h.b.o., dus niet alleen van het topmanagement, zullen raken. Het programma voor het lopende studiejaar kent twee soorten van activiteiten: - een oriëntatieprogramma van seminars en workshops over onder andere onderwijsmanagement, beheren en vernieuwen. Dit programma is gericht op een breed scala van betrokkenen in het h.b.o. Doel van het programma is de deelnemers te informeren over de opgaven en mogelijkheden waar de toekomstige h.b.o."instelling voor staat; - een professionaliseringsprogramma van cursussen en stages gericht op de vervulling van specifieke managementtaken tijdens en na de STCoperatie. Daarbij is onder andere voorzien in een managementconferentie voor bestuurders en directeuren, een leergang onderwijsmanagement en onderwijsinnovatie voor docenten, studierichtings- en afdelingsleiders en ook een leergang begelgiding en sturen bij STC-organisatieveranderingen. - Ontwikkeling management instrumenten Zoals vermeld in III.4.2.1.2 bleek bij het voortgezet onderwijs een duidelijke behoefte aan verschillende management-instrumenten. Genoemd werden o.a.: management-informatiesysternen, zelfevaluatie-instrumenten, instrumenten voor personeelsbeoordeling en begeleiding, programmatuur voor administratie, beheer e.d. Nagegaan zal worden of de voor het voortgezet onderwijs ontwikkelde instrumenten ook geschikt zijn voor toepassing in het hoger beroepsonderwijs.


40

Aan de Stichting Computerbeheer is inmiddels verzocht een managementinformatie- en budgetteringsssyteem te ontwerpen dat van toepassing kan zijn voor de instellingen van hoger beroepsonderwijs. - Bevordering onderzoek Nagegaan wordt in hoeverre onderzoekinstituten voor onderwijsontwikkelingkunnen bijdragen aaneen goede beheersing van de onderwijskundige veranderingen, zowel door onderzoek als door advies en begeleiding. Ook in het programma beleidsgericht onderzoek van het directoraat-generaal voor het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wordt aandacht besteed aan onderwerpen die van belang zijn voor bestuur en management in het hoger beroepsonderwijs. Een evaluatie van de STC-procedure loopt momenteel, een onderzoek naar de relatie tussen het h.b.o. en het middenen kleinbedrijf zal binnenkort beginnen. Maatregelen bij knelpunten gedurende het reorganisatieproces - Aanstelling functionarissen Voor het h.b.o. is een circulaire in voorbereiding die de mogelijkheid opent een reorganisatie-functionaris aan te stellen. Dit kan gebeuren op basis van docenteenheden of eenheden voor niet-onderwijzend personeel. Het gaat dus niet om een extra faciliteit. De overheid kan verder ter versterking van het management in de fusie-situatie extra eenheden ter beschikking stellen. Dat kan gebeuren in de vorm van een doeluitkering (niet bestedingsvrij). Deze extra faciliteiten zullen tijdelijk van aard zijn. - Sociale gevolgen voor het management bij fusies Samenvoeging van instellingen leidt, na uitwerking van de zogenaamde fusiefaciliteiten, tot een vermindering van het aantal beschikbare directeursen adjunct-directeursplaatsen. Maatregelen die beogen het management te versterken mogen niet aan dit verschijnsel voorbijgaan. Er zal een samenhangend en consequent beleid worden geformuleerd. In het reeds aangekondigde «sociaal beleidskader» zal zo mogelijk rekening worden gehouden met een het management versterkende inschakeling van «overtollig» directiepersoneel. V. WETENSCHAPPELIJK ONDERWIJS V 1. Inleiding De positie van de universiteiten1 onderscheidt zich voor wat betreft bestuur en management in belangrijke mate van de overige instellingen van onderwijs: - de universiteiten zijn grote, complexe organisaties met een uitgebreide bestuurs- en managementorganisatie - het aantal is betrekkelijk gering: dertien, alsmede een open universiteit; - de universiteiten hebben reeds lang een zelfstandige positie; zo zijn de openbare universiteiten hun eigen bevoegd gezag.

_____ ' waar in deze nota staat universiteit, dient gelezen te worden universiteit of hogeschool.

De aandacht voor bestuur en management in het w.o. is niet nieuw. Omdat ingrijpende veranderingen in aard en omvang van de onderwijsvragenden, de arbeidsmarkt en de technologie gaande zijn, is de vraag naar de doelmatigheid van het bestuur en management opnieuw gerezen. Om die reden is in het onlangs door de Tweede Kamer aanvaarde Wetsontwerp op het wetenschappelijk onderwijs 1984 (hierna WWO '84) reeds de nodige aandacht besteed aan aspecten van bestuur en management. Tegen deze achtergrond zullen de beleidsvoornemens in par. V.4. van dit hoofdstuk dan ook worden beschreven.


41

V.2. Kenmerken van het management in het wetenschappelijk onderwijs De universiteit kan op verschillende wijzen worden gekarakteriseerd, doch is primair een doelorganisatie. Het doel van de universiteit is het geven van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek, beide op een zo hoog mogelijk niveau. Deze doelstelling is in de wet verankerd en wel in artikel 2 van zowel de huidige als de nieuwe WWO. Bevoegd gezag In tegenstelling tot het merendeel van de instellingen en elders in het onderwijs zijn de meeste instellingen van w.o. hun eigen bevoegd gezag. Een uitzondering hierop zijn de drie bijzondere instellingen van w.o. die een eigen, te onderscheiden, bevoegd gezag kennen: het bestuur van de vereniging of stichting waarvan de bijzondere universiteit uitgaat. In de wet is voorgeschreven, bij wijze van bekostigingsvoorwaarde, dat de besturen regels vaststellen voor de inrichting en het bestuur, de zogenaamde structuurregeling. Zij dienen daarbij de door de wetgever voor de openbare universiteiten vastgestelde regels voor de inrichting en het bestuur in acht te nemen, maar alleen voor zover de eigen aard van de bijzondere universiteit zich daartegen niet verzet. Hoofdregel is dat de reguliere universitaire structuur wordt overgenomen. Daarbij worden vele van de bevoegdheden die de wet toekent aan minister of Kroon, bij bijzondere universiteit uitgeoefend door het bestuur van de betrokken vereniging of stichting. Niettemin bezit ook de bijzondere universiteit een hoge mate van zelfstandigheid ten opzichte van het eigen bevoegd gezag, namelijk een zelfstandigheid die vergelijkbaar is met die van de openbare universiteit ten opzichte van de rijksoverheid. Drie bestuursniveaus a. Het topniveau De universiteit als geheel wordt bestuurd door de universiteitsraad en het college van bestuur. Het college van bestuur bestaat uit beroepsbestuurders. De WWO'84 onderscheidt de volgende taken en bevoegdheden: - de universiteitsraad is de belangrijkste beleidsbepalende en regelgevende instantie en tevens belast met het toezicht op het door het college van bestuur gevoerde bestuur; - het college van bestuur heeft ter zake van bestuur en regeling van de universiteit in haar geheel de bevoegdheden die niet bij of krachtens wet aan de universiteitsraad zijn opgedragen. Voorts is het college van bestuur verantwoordelijk voor het beheer, dat wordt gevoerd door professionele beheerders. De beheersorganisatie bestaat uit een aantal centrale diensten (bijvoorbeeld onderwijs en onderzoek, personeel, juridische en bestuurlijke zaken).

• waar in deze nota staat faculteit, dient

b. Hef universitaire middenniveau De vervulling van de eerste taak van de universiteit - het geven van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek - vindt plaats in de faculteit1. De faculteit is daarin in sterke mate autonoom. Het topniveau beperkt zich tot hoofdlijnen ter zake, bijvoorbeeld beslissingen over het instellen en opheffen van studierichtingen. Op het middenniveau zijn, analoog aan het topniveau, twee organen belast met het bestuur van de faculteit: het faculteitsbestuur en de faculteitsraad. De bevoegdheidsverdeling is geregeld op een enigszins vergelijk-

gelezen te worden: faculteit of afdeling.

bare wijze als die op het topniveau.


42

c. Het universitaire basisniveau De faculteit kent een onderverdeling in de onderscheiden vakgebieden. In vakgroepsverbanden worden vooral de onderwjs- en onderzoekprogramma's per vakgebied inhoudelijk vorm gegeven. Het bestuur geschiedt door de zogenaamde vakgroepbesturen. V.3. Ontwikkelingen die het management in het wetenschappelijk onderwijs beïnvloeden Enkele belangrijke ontwikkelingen willen wij hier memoreren. Technologische

ontwikkelingen

Van oudsher vervullen universiteiten een vernieuwende functie in de samenleving. Wil Nederland in economisch opzicht in de pas blijven lopen met andere moderne geïndustrialiseerde landen, dan zullen onder meer wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen in hoog tempo moeten worden geïntroduceerd in de bedrijven en instellingen. De universiteiten worden derhalve niet alleen beïnvloed door technologische veranderingen in bijvoorbeeld de methodiek van het onderwijs, maar moeten zelf ook de motor van dergelijke veranderingen en van voortgaande innovatie zijn. Het in het w.o. te verrichten wetenschappelijk onderzoek staat daarbij centraal. In het bijzonder geldt dit voor: - het excellente onderzoek in research-centra, waarvoor grote investeringen noodzakelijk zijn; - het onderzoek in opdracht van bedrijven en instellingen, het contractonderzoek; - de samenwerkingsverbanden van individuele instellingen met bedrijven, de transferpunten, die variëren van ondersteuning met onderzoek tot en met het gezamenlijk oprichten van onderzoekcentra, de Science-parks. Het valt te voorzien dat de behoefte aan deze vormen van dienstverlening en samenwerking in de nabije toekomst sterk zal toenemen. Onderwijsvragenden en arbeidsmarkt Anders dan bij het basis- en voortgezet onderwijs is er van daling van het aantal onderwijsvragenden in het w.o. geen sprake; dit aantal neemt zelfs nog voortdurend toe. Volgens de lange-termijnramingen zal de sterke daling van de aantallen leeringen elders in het onderwijs eerst in 1992 gevolgen voor het w.o. hebben. Het is echter de vraag of daardoor in het hoger onderwijs het aantal onderwijsvragenden ook daadwerkelijk zal dalen. Immers de technologische veranderingen beïnvloeden de arbeidsmarkt voor academici en de vraag naar wetenschappelijk onderwijs. Door de toenemende technologisering van de samenleving zal de behoefte aan de wisselwerking tussen onderwijs en arbeid (wederkerend onderwijs) toenemen. De wens tot introductie van educatief verlof is daar een illustratie van. De arbeidstijdverkorting als gevolg van de voortschrijdende technologisering van de samenleving zal leiden tot een toeneming van het aantal mensen dat in hun vrije tijd onderwijs wenst te volgen. Het aanbod van kort wetenschappelijk onderwijs, deeltijdse studies en post-hoger onderwijs zal deze vraag versterken. In zijn algemeenheid kan daarom worden gesteld dat door de te verwachten interactie van onderwijs, arbeid en vrije tijd er een nieuwe vraag naar andere vormen van hoger onderwijs zal zijn. De instellingen zullen deze toenemende vraag dienen te beantwoorden in een marktsituatie waarin sprake is van toenemende concurrentie. Niet alleen is er concurrentie van particuliere instellingen die cursorisch onderwijs verzorgen, maar ook van particuliere instellingen van hoger onderwijs die volledige wetenschappelijke studierichtingen verzorgen. (Een dergelijke


43

instelling heeft zich onlangs in Nederland gevestigd). Het is tegen deze achtergrond dat de universiteiten hun onderwijsaanbod zullen moeten aanpassen aan de veranderende eisen in de maatschappij. Ontwikkelingen binnen het w.o. De recente veranderingen in de complexe verhouding tussen het hoger onderwijs en de samenleving hebben ook veranderingen binnen het stelsel van wetenschappelijk onderwijs tot gevolg gehad. In de in april 1984 uitgebrachte beleidsnota Beiaard wordt, mede op basis van de huidige veranderingen in het stelsel van wetenschappelijk onderwijs geconstateerd dat dit zich in een richting beweegt waarin onder meer: - innovatief vermogen en uitnemende kwaliteitvan toenemend belang zullen zijn; - de competitie nationaal en internationaal zal toenemen; - belanghebbenden meer de kosten van onderwijs en onderzoek zullen dragen; - de variatie in soorten opleidingen, onder meer in deeltijdse vorm, zal toenemen. Binnen het w.o. vindt nu een aantal operaties plaats die vooral de ontwikkeling naar verhoging van kwaliteit mogelijk wil maken. Genoemd worden hier de operatie taakverdeling en concentratie, het introduceren van meer kwaliteitseisen voor het wetenschappelijk personeel en het scheppen van plaatsen voor jonge onderzoekers (vooral de introductie van de nieuwe personeelscategorie assistent-in-opleiding). Het verdient de voorkeur dat de instellingen zelf - ondanks de soms bestaande concurrentieverhoudingen - op verantwoorde wijze vorm geven aan het proces van taakverdeling en concentratie. Een goede taakverdeling, zowel binnen als tussen de instellingen van w.o., zal bijdragen aan het realiseren van een zo goed mogelijke taakvervulling. Dit vraagt van de instellingen keuzes, op basis van sterkte-zwakte-analyses. Zij dienen zich in toenemende mate te profileren. In het kader van de beleidsontwikkeling in de HOAK nota worden nadere voorstellen gedaan ten aanzien van de vergroting van de autonomie van de instellingen. Realisatie van deze voorstellen stelt nieuwe eisen aan bestuur en management van de universiteiten. De introductie van het stelsel van voorwaardelijke financiering blijkt nog niet in alle gevallen te garanderen dat bij de universitaire besluitvorming over de verdeling van de middelen het top-onderzoek daadwerkelijk wordt beschermd. Verbetering, dan wel verbeterde toepassing van dit stelsel is derhalve nodig. Met de introductie van de assistent-in-opleiding is tevens tegemoetgekomen aan de wens tot scholing van de jonge onderzoeker. Samenvatting en conclusies De genoemde ontwikkelingen zullen leiden tot aanzienlijke veranderingen in onderwijs en onderzoek. Voor wat het onderwijs betreft betekent het niet alleen dat de inhoud maar ook de vorm dient te worden aangepast. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan: - modulaire opzet van het initiële onderwijsprogramma door middel van afgeronde onderdelen die met studiepunten worden gewaardeerd; - verhoging van keuzevrijheid voor studenten om de programma's van hun keuze vast te stellen, uiteraard met inachtneming van de eis van een samenhangend pakket; - deeltijdse opleidingen; - kort hoger onderwijs; - opleidingen en cursussen.


44

Over het onderzoek zij nog vermeld dat, meer dan vroeger, toponderzoek moet worden beschermd en excellente onderzoekers moeten worden gestimuleerd. Dit binnen de daarvoor beschikbare ruimte. W.o."instellingen bezitten een aanzienlijke bestuurskracht, in die zin dat aan de afzonderlijke instellingen een groot aantal bevoegdheden is toegekend. Dientengevolge ligt het accent bij de te nemen maatregelen niet zozeer op versterking van de bestuurskracht, maar op versterking van de managementorganisatie binnen de instellingen. In het kader van de WWO '84 zijn hiervoor reeds een aantal beleidsvoornemens geformuleerd (zie V.4.1). Aanvullende maatregelen ter versterking van de organisatie van het management moeten vooral op instellingsniveau worden voorbereid en uitgevoerd. Het management van instellingen van w.o. staan voor de opgave een tweetal tegengestelde bewegingen in hun organisatie te verenigen. Aan de ene kant is er de, met het streven naar flexibiliteit en modulair onderwijs samenhangende, beweging in de richting van versterking van het centrale management, teneinde de gevarieerde en variabele vraag naar onderwijs te kunnen plannen en coördineren (versterking van het procesmanagement). Tegelijkertijd is er een beweging naar een meer gedecentraliseerde besluitvorming, omdat op die wijze de meeste ruimte voor een op innovatie en kwaliteit gericht klimaat op de werkplek lijkt te kunnen worden geschapen. Op langer termijn zullen de veranderingen in de omgeving van het universitaire bestel dermate ingrijpend zijn dat blijvende aanpassingen van de bestuursorganisatie noodzakelijk zullen zijn. Zo zal de technologisering van de samenleving hoogst waarschijnlijk leiden tot een schaalvergroting van onderwijsprocessen met een toenemende arbeidsdeling. Het spreekt voor zich dat dit vraagt om gebundelde actie van instellingen, waarbij in een aantal gevallen instellingsgrenzen als logische begrenzing van het onderwijsproces wellicht zullen verdwijnen. De aandacht voor excellentie en competitie in het wetenschappelijk onderwijs zal anderzins leiden tot een verdere taakverdeling en specialisatie van instellingen. De overgang naar toezicht door de overheid achteraf zal dit nog versterken. Immers, indien er sprake is van toetsing achteraf (naar de uitkomsten) zullen instellingen trachten aan te sluiten bij de noodzakelijk geworden gewijzigde notie van de verdelende rechtvaardigheid. Tenslotte zal de vergrote gerichtheid van de instellingen naar de samenleving verdergaande slagvaardigheid vergen. Delegering, decentralisatie en uitbesteding van taken zal noodzakelijk blijken. Het ligt in de rede dat de aandacht op het topniveau zal verschuiven naar strategisch management. Delegering en decentralisatie nopen tot verdere versterking van het management op het middenniveau. Uiteraard zal dit gepaard dienen te gaan met voldoende mogelijkheden voor een op kwaliteit gericht klimaat op het werkniveau. Het is zeer wel denkbaar dat op deelterreinen van het wetenschappelijk onderwijs, vooral die waar een marktgerichte benadering gewenst is, een vergaande variatie in organisatorische eenheden - met een grote mate van zelfstandigheid tot stand zal komen. Zoals reeds werd opgemerkt, ligt op instellingsniveau de eerste verantwoordelijkheid om hieraan gestalte te geven. De overheid kan hier vooral aanvullend, stimulerend en voorwaardenscheppend optreden. V.4. Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het wetenschappelijk onderwijs Beleidsmaatregelen op korte termijn (WWO '84) Ter versterking van de bestuurs- en management organisatie zijn in de WWO '84 reeds maatregelen voorgesteld. Het zijn: - het vervallen van bevoegdheden van de minister zoals ten aanzien van richtlijnen voor collegegeldcontrole, richtlijnen voor bestuursvergoedingen en goedkeuring van overeenkomsten voor onderwijs of onderzoek;


45

- het vergroten van organisatorische eenheden teneinde de bestuurslast te verminderen, zoals tot uiting komt in de voorstellen voor de afschaffing van de subfaculteit en een nieuwe indeling van faculteiten; - het vergroten van slagvaardigheid van bestuur en management en het verminderen van de bestuurslast, zoals blijkt uit de voorstellen tot toekenning van algemene competentie aan het college van bestuur en faculteitsbestuur en tot beperkte opsomming van de bevoegdheden van de universiteits- en faculteitsraad. Maar ook uit de voorstellen tot beperking van de omvang van het college van bestuur en de maximale omvang van het faculteitsbestuur en de universiteits- en faculteitsraad; - het toekennen aan de faculteitsraad van de bevoegdheid het facultair begrotingsplan vast te stellen en tot toekenning aan de universiteitsraad van de bevoegdheid voor de opstelling en inrichting daarvan richtlijnen vast te stellen. Dit facultaire begrotingsplan is de noodzakelijke, nu nog ontbrekende aanvulling op de bevoegdheid van de faculteitsraad, om het door deze raad binnen de gegeven kaders vastgestelde beleid te verwezenlijken; - het verbeteren van de interfacultaire samenwerking. In verband met het feit dat interfacultaire samenwerking voortdurend in belang zal toenemen, wordt daaraan bijzondere aandacht besteed; voorop staat de verplichting van de onderscheiden faculteiten elkaar bij de uitvoering van hun taken bij te staan en waar mogelijk samen te werken; zij kunnen daaraan vorm geven door middel van gemeenschappelijke regelingen, die de goedkeuring behoeven van het college van bestuur, dat in bepaalde gevallen zulk een regeling zelfs kan opleggen. Aanvullende

beleidsvoornemens

Ondergetekenden vinden daarenboven de navolgende maatregelen op korte termijn wenselijk: - vereenvoudiging van regelgeving met betrekking tot studierichtingen en examens. In de HOAK nota worden hiertoe enige voorstellen gedaan; - het versterken van de beheersorganisatie. Wij overwegen daarvoor de introductie van een beheersprofiel in het w.o. De financiering van de beheer- en bestuurstaken voor het w.o. is thans geregeld in het zogenaamde NWP-model. Daarin is een uniforme opslag voor bestuur en beheer voor de instellingen opgenomen. Krachtens de wet maakt het leveren van een bijdrage aan het bestuur van de instelling ook deel uit van het takenpakket van elk lid van het wetenschappelijk personeel. Over het algemeen wordt aangenomen dat 8% van de werktijd van de wetenschappelijk personeelsleden aan bestuur en beheer wordt besteed. Voor het h.b.o. is op dit moment het zogenaamde beheersprofiel in ontwikkeling. Overwogen wordt of een dergelijk model voor het wetenschappelijk onderwijs moet worden ontwikkeld. Eén en ander kan dan in het plaatsen-geld-model worden ingepast en uiteindelijk leiden tot afspraken over de taken tussen de instellingen en de overheid; - vergroting van de bestedingsvrijheid in het kader van de herziening van het plannings- en bekostigingssysteem. Gedacht wordt aan de vervanging van de in de huidige WWO geregelde vraagbegroting door een stelsel van verklaringen van bekostiging met betrekking tot universitaire taken, te definiëren op een zo hoog mogelijk aggregatieniveau ook hier kan worden verwezen naar de HOAK-nota; - het bevorderen van organisatie-onderzoek naar de mogelijkheid het management binnen de instellingen te versterken; naar de mogelijke organisatorische vormgeving van versterking van het procesmanagement, in combinatie met gedecentraliseerde besluitvorming over de inrichting van onderwijs en onderzoek.


46

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents