Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

22146

Herziening asielprocedure

Nr. 39

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 18juni 1993 In aansluitmg op mededelingen die ik gedaan heb in het mondeling overleg met de vaste Commissie voor Justitie op 8 juni jl. bericht ik u hieronder over mijn voornemen om voor vreemdelingen die op de lucht– haven Schiphol te kennen geven asiel te willen vragen, zo spoedig mogelijk een nieuwe procedure te hanteren. 1. Inleiding en samenvatting Op 29 augustus en 3 en 4 september 1991 is uitvoerig gedebatteerd over het nieuwe model voor toelating en opvang van asielzoekers (NTOM). Dit model zou, zo zei ik desgevraagd in dat debat, niet van toepassing zijn op vreemdelingen die op Schiphol aankomen en daar asiel vragen. Ik wees daarbij op verscheidene praktische problemen (zie Handelingen II, in het bijzonder blz. 104-6226). Verschillende woordvoerders hebben mij daarop gevraagd samen met de rechtshulporganisaties de mogelijkheden na te gaan de verschillen tussen de procedure op de luchthaven Schiphol en de procedure die voor de onderzoekscentra ontwikkeld was, zoveel mogelijk weg te nemen. Na het debat zijn vertegenwoordigers van de Orde van Advocaten, van het Landelijk Overleg Bureaus voor Rechtshulp en van de Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland uitgenodigd om met medewerkers van het Ministerie van Justitie een werkgroep te vormen. De werkgroep kreeg als taak het ontwikkelen van ideeën en voorstellen voor adequate rechts– hulpverlening direct voorafgaand aan het nader gehoor voor de op Schiphol arriverende asielzoekers. De werkgroep heeft allereerst bekeken of rechtshulpverlening binnen de bestaande procedure realiseerbaar was. Alle deelnemende partijen aan het overleg concludeerden dat de mogelijkheden die wèl reali– seerbaar waren (zoals intensieve voorlichting) de rechtshulp niet op adequaat niveau zou brengen (zie § 2.2).

313589F ISSN 0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1993

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 146, nr. 39

Vervolgens is gezamenlijk een systeem ontwikkeld waarbij iedere asiel– zoeker voorafgaand aan het nader gehoor adequate rechtshulp zou kunnen krijgen. Dit betekende een verblijf van ongeveer 8 dagen in een grenshospitium-achtige voorziening voor elke asielzoeker. De rechtshulp– organisaties vonden dat dat, alles afwegende, geen bevredigende oplossing was (zie § 3). Op hun voorstel heeft Justitie tenslotte een systematiek ontwikkeld waarbij eerste ophouding aan de grens in tijd tot een minimum beperkt blijft en waarbij op een later tijdstip adequate rechtshulpverlening in de voorbereiding op het nader gehoor mogelijk is (zie § 4). Bij het beschreven verloop van de (op zichzelf constructieve) discussies in de werkgroep en gegeven de in de verschillende stadia getrokken conclusies heeft de werkgroep ervan afgezien een gezamenlijk rapport uit te brengen. Dat zou instemming van de organisaties kunnen suggereren, ook op onderdelen, waarbij dat, gelet op ieders eigen verantwoordelijkheden, niet aan de orde is. Wel is het zo dat de organi– saties instemmen met de in deze brief beschreven procedure voor rechtshulpverlening aan asielzoekers die in het Grenshospitium zijn geplaatst. Voor hen is voorwaarde dat aard en inhoud van het contact dat de vreemdeling die een asielverzoek wil indienen, heeft met de asiel– instantie op Schiphol, van dien aard is dat er geen aanleidmg is daarbij op voorhand en zonder dat de vreemdeling daarom vraagt, (rechts–) hulpverlening aan te bieden. Zij onderschrijven dat de in § 4 uiteenge– zette werkwijze aan die voorwaarde voldoet. De evaluatie die na een jaar zal worden gehouden (zie ook § 4.3) zal uitmaken of die veronderstelling ook in de praktijk bewaarheid wordt. Artikel 7a van de Vreemdelingenwet is de rechtsgrond voor de plaatsing van asielzoekers die verdere toegang voorshands is geweigerd, in een onderzoekscentrum. Zonder hun in het verleden herhaaldelijk geuite principiële bedenkingen tegen de in artikel 7a neergelegde bevoegdheid als zodanig prijs te geven, erkennen de organisaties dat de tekst van bedoeld artikel daarvoor ruimte biedt. In § 5. trek ik de beleidsmatige conclusie dat spoedige invoering mogelijk en wenselijk is. Daaraan refereerde ik toen ik in het mondeling overleg met de vaste Commissie voor Justitie op 8 juni 1993 heel beknopt aangaf wat de nieuwe werkwijze wellicht kan betekenen voor de samenstelling van de populatie van en de orde en rust in het Grenshos– pitium. 2. De huidige procedure voor asielzoekers op Schiphol en de (on)mogelijkheden voor adequate rechtshulpverlening 2.1. De asielprocedure op Schiphol De huidige procedure ziet er als volgt uit. Indien een vreemdeling die zich ergens in transit bevindt, te kennen geeft een asielverzoek te willen indienen, dan wordt hij verwezen naar het kantoor van Hoofd doorlaatpost van de Koninklijke Marechaussee. Daar wordt hij als zodanig geregistreerd; reis– en identiteitspapieren worden tijdelijk ingenomen. Justitie wordt op de hoogte gesteld. In afwachting van overbrenging naar het hoorcentrum van Justitie in Hoofddorp, wijst de Marechaussee de vreemdeling de transitruimte aan als wachtruimte; artikel 7a, tweede lid van de Vreemdelingenwet biedt de rechtsgrond voor deze vrijheidsbenemende maatregel. Bij eerste gelegenheid wordt de vreemdeling overgebracht naar het


hoorcentrum. Dat is, wanneer de vreemdeling is aangemeld voor 14.00 uur, in principe dezelfde dag. Later aangemelde asielzoekers, zeker de in de avonduren arriverenden, worden de volgende dag naar Hoofddorp overgebracht. Asielzoekers die vrijdagnamiddag of –avond of in het weekend aankomen, worden - behoudens in acute gevallen - niet eerder dan maandag gehoord over hun asielmotieven. In deze gevallen (en alle andere waarin door n'importe welke omstandigheid het verblijf in de transitruimte langer dan 24 uur dreigt te gaan duren) vindt sinds 22 mei 1992 tijdelijke opvang plaats in het Grenshospitium; ik verwijs naar Handelingen II, 1991-1992, blz. 82-5052 en Kamerstukken II, 22 300 VI, nr. 42 blz. 5. Na aankomst op het hoorcentrum van Justitie in Hoofddorp vervult de vreemdelingendienst (die in het hoorcentrum kantoor houdt) de formali– teiten rond de indiening van het asielverzoek. Terstond daarna (of na een kort verblijf in een speciale wachtkamer) vindt het gehoor plaats door een contactambtenaar van Justitie. Na afloop overlegt deze met een beslissingsambtenaar van Justitie die vervolgens beslist of de asielzoeker de verdere toegang tot Nederland geweigerd zal worden (en conform artikel 7a, tweede jo. derde lid van de Vreemdelingenwet in het Grens– hospitium geplaatst zal worden) of dat toegang zal worden verleend. In dat geval wordt de asielzoeker verwezen naar een van de onderzoeks– centra, waar hij of zij het verdere verloop van de asielprocedure kan afwachten. De beslissmg tot plaatsing in het Grenshospitium volgt indien uit het gehoor blijkt dat het asielrelaas duidelijk ongegrond is of dat, indien zou blijken dat betrokkene wèl vluchteling is, hij of zij afkomstig is uit een land van eerste ontvangst en verwijdering daarheen kan plaatsvinden. Het komt overigens veelvuldig voor dat weigering van verdere toegang, gezien de merites van het asielrelaas, op zichzelf geïndiceerd is, maar dat op dat moment alle plaatsen in het Grenshospitium bezet zijn. Ook dan vindt verwijzing naar een onderzoekscentrum plaats. 2.2. De huidige procedure en de mogelijkheden voor rechtshulp Op twee of drie plaatsen (transitruimte, eventueel het Grenshospitium, hoorcentrum) moeten veel vreemdelingen een korte tijd wachten totdat een volgende stap in de in § 2.1 beschreven procedure kan worden gezet. Noch in het Grenshospitium, noch in het hoorcentrum is echter met enige zekerheid te zeggen hoelang welke asielzoeker daar zal blijven, laat staan dat rechtshulpverleners tijdig in kennis kunnen worden gesteld van het verblijf. Advocaten en medewerkers van VluchtelingenWerk hebben vrije toegang tot het hoorcentrum en het Grenshospitium. Zij maken hiervan geen of nauwelijks gebruik en wijzen dat ook van de hand voor de toekomst, aangezien de omstandigheden waaronder het cliëntcontact plaats vindt, een aanvaardbaar niveau van rechtshulpverlening ten ene male uitsluiten. Los hiervan en tegelijkertijd zouden asielzoekers die in geen enkele fase hoeven te wachten, niet bereikt worden. Aan de andere kant ziet Justitie geen mogelijkheden om binnen de huidige procedure en de bestaande voorzieningen een gelegenheid voor het desgevraagd verlenen van rechtshulp in te lassen. Het hoorcentrum in Hoofddorp is niet reëel. Dit centrum heeft een beperkte capaciteit en is op drukke dagen net toereikend om alle geplande gehoren te laten plaatsvinden. Elk verblijf langer dan nu het geval is, betekent opvang– en overnachtingscapaciteit. Het hoorcentrum heeft wel faciliteiten voor voeding en verzorging maar niet om de nacht door te brengen. Uitbreidingsmogelijkheden zijn niet aanwezig.


Het grenshospitium is evenmin reëel. Dat is in beginsel bedoeld voor asielzoekers aan wie de verdere toegang is geweigerd nadat zij zijn gehoord door een contactambtenaar. Asielzoekers die nog gehoord moeten worden, worden daar slechts geplaatst in het geval zij langer dan 24 uur in de transitruimte zouden moeten wachten. In aantal is dat een minderheid. De transitruimte tenslotte was en is evenmin geschikt. Nog daarge– laten dat voorzieningen voor adequate rechtshulpverlening daar afwezig zijn en los van andere zwarigheden, zou inlassen van een reële gelegenheid voor cliëntcontact indruisen tegen mijn streven het verblijf in de transitruimte tot een absoluut minimum te beperken. Tussenoplossingen die in de werkgroep de revue hebben gepasseerd, bieden geen soelaas. Het structureel bijwonen van gehoren door de rechtshulpverlening bijvoorbeeld, is volgens de drie organisaties niet zinvol als daaraan voorafgaand geen voorbereidend gesprek met goede vertolking heeft plaatsgehad. Plaatsing van audio-visuele middelen in de transitruimte of in de wachtkamer van het hoorcentrum biedt evenmin een oplossing. Een algemene voorlichtingsfilm sluit onvoldoende aan bij de persoonlijke omstandigheden en schiet tekort als voorbereiding op een nader gehoor. 3. Een speciale voorziening voor rechtshulpverlening Vervolgens heeft de werkgroep geruime tijd gediscussieerd over een model, waarbij asielzoekers tussen hun aankomst op Schiphol en het gehoor zouden dienen te verblijven, indien zij bij hun gehoor en de voorbereiding daarvan juridische bijstand wensen. Voor een adequate voorbereiding op het nader gehoor zijn volgens de rechtshulporganisatie minimaal 4 werkdagen nodig. Een kortere termijn achten zij onverantwoord omdat dan de kwaliteit van de rechtshulp niet gewaarborgd is. Daarbij komt de dag die nodig is om het gehoor af te nemen. Dit betekent een verblijf van minimaal 7 kalenderdagen in de beoogde voorziening alvorens een beslissing valt over de toegang tot Nederland. Schattingen van mogelijke aantallen asielzoekers op de lucht– haven leverden op dat deze aanpak een gebouwelijke voorziening van ongeveer 175 plaatsen nodig maakt. Deze optie is uiteindelijk verworpen omdat naast de enorme financiële consequenties (waarvoor de Justitie– begroting geen enkele ruimte biedt) ook een asielzoeker ongeveer 8 dagen gedetineerd zou zijn met het uitsluitende doel van rechtshulpver– lening. Een of enkele dagdelen verlenging van een op een ander doel gerichte vrijheidsbenemende maatregel, teneinde betrokkene te voorzien van daadwerkelijke rechtsbijstand, is als uitkomst van een belangenaf– weging verantwoord, een periode van 7 dagen is dat niet. 4. Een geheel nieuwe werkwijze, met ruimte voor adequate rechtshulpverlening aan alle vreemdelingen die op Schiphol asiel vragen 4.1. Inleiding Op voorstel van de drie rechtshulporganisaties heeft Justitie vervolgens een systematiek ontwikkeld waarbij eerste ophouding aan de grens in tijd tot een minimum beperkt blijft en waarbij op een later tijdstip adequate rechtshulpverlening in de voorbereiding op het nader gehoor mogelijk is. De aldus ontwikkelde, radicaal andere werkwijze sluit aan bij het idee om een vooruitgeschoven post (een bijkantoor van Justitie) in te richten op de luchthaven Schiphol, waarover ik meer


bijzonderheden heb gegeven in mijn brief van 26 februari 1993 en het daarbij gevoegde onderzoeksverslag naar aanleiding van het rapport «Geweigerd op Schiphol» van VluchtelingenWerk. 4.2. De plaatsingsprocedure De grondgedachte van de nieuwe procedure is dat op basis van onmiddellijk kenbare gegevens een plaatsingsbeslissing genomen wordt direct na de aanmelding van een vreemdeling die toelating als vluchteling beoogt; het onderzoek naar de asielmotieven (het gehoor) vindt later plaats. Met de vooruitgeschoven post hangt de nieuwe procedure ook samen, in die zin dat deze van daaruit gevoerd zal worden en ook optimaal gevoerd kan worden omdat dat kantoor in principe zal werken op de uren dat de luchthaven «in bedrijf» is, dus ook 's avonds en in de weekeinden. Twee plaatsingsbeslissingen zijn mogelijk: 1. aanwijzing van het Grenshospitium als tegen ongeoorloofd vertrek beveiligde ruimte als bedoeld in artikel 7a, tweede juncto derde lid van de Vreemdelingenwet en 2. aanwijzing van een onderzoekscentrum als plaats, bedoeld in artikel 7a, tweede lid van de Vreemdelingenwet. In die plaats dient de vreem– deling zich op te houden in afwachting van de beslissing op zijn asiel– verzoek. De plaatsing wordt bepaald door onmiddellijk kenbare gegevens zoals de nationaliteit van betrokkene, de aanwezigheid van (reis)documenten, het land waar betrokkene vandaan komt, het land waarnaar betrokkene, in het geval zijn verzoek om toelating niet zou worden mgewilligd, verwijderd dient te worden, alsmede de claim op de aanvoerende lucht– vaartmaatschappij. 1. De bekendheid van de identiteit van betrokkene zal doorgaans een indicatie zijn dat plaatsing in een afgesloten ruimte niet nodig is. De aanwijzing van een onderzoekcentrum ligt dan m de rede, overigens onder gelijkige tijdelijke inname van reis– en identiteitsdocumenten. Anderzijds zal de volstrekte afwezigheid van documenten waaruit de identiteit kan worden afgeleid een indicatie zijn dat plaatsing in een gesloten ruimte vooralsnog wel noodzakelijk is in afwachting van het beschikbaar komen van nadere gegevens. Hiermee wordt een ongecon– troleerde binnenkomst van ongedocumenteerde asielzoekers aan banden gelegd. 2. Ervaringsgegevens over de verwijderingsmogelijkheden zijn eveneens van belang. Als het vooruitzicht is dat een persoon niet zonder tijdrovend onderzoek verwijderd zal kunnen worden, dan ligt plaatsing in een gesloten ruimte niet voor de hand. 3. Ervaringsgegevens met de te verwachten duur van het onderzoek naar de gegrondheid van het asielverzoek zijn ook van belang. Als op het eerste gezicht verwacht moet worden dat dit onderzoek lang gaat duren, dan ligt aanwijzing van een onderzoekscentrum op zichzelf in de rede. Te denken valt aan het geval dat veel, en op grond van langjarige ervaring ernstig te nemen documenten zijn overhandigd, die onderzocht moeten worden. De plaatsingsbeslissing wordt aldus bepaald door een complex aan eerste gegevens in combinatie met ervaringsgegevens. Het is geen simpele of-of-keuze. De ambtenaren die aanwezig zijn op de vooruitge– schoven post zullen door uitgebreide kennis en ervaring bij uitstek geschikt zijn om de plaatsingsbeslissing te nemen.


Uiteraard wordt telkens opnieuw getoetst of de genomen plaatsings– beslissing gehandhaafd dient te blijven. Een belangrijk moment vormt de beoordeling van het rapport dat is opgemaakt van het gehoor van de asielzoeker. In gevallen dat de asielzoeker voorshands in het Grenshospitium is geplaatst, kan het rapport van gehoor leiden tot de conclusie dat het niet wenselijk is hem de toegang nog langer te weigeren. Hierbij kan in het bijzonder gedacht worden aan asielverzoeken die op grond van het gehoor niet kansloos worden geacht of aan gevallen waarin tijdens het gehoor gegevens beschikbaar komen die het uit een oogpunt van grens– bewaking en/of vreemdelingentoezicht niet nodig maken betrokkene(n) nog langer in de gesloten context van het Grenshospitium op te houden. Ook in het geval dat de asielzoeker het onderzoekscentrum als plaats van verblijf aangewezen heeft gekregen, kan het gehoor gegevens opleveren voor een wijziging van de aanwijzing. Biedt het rapport van gehoor aanknopingspunten voor de conclusie dat het asielverzoek niet kansloos is, dan ligt onmiddellijke beëindiging van de maatregel van artikel 7a voor de hand. Daarnaast is het geval denkbaar dat tijdens het gehoor of op basis van het opgemaakte rapport besloten moet worden alsnog het Grenshos– pitium aan te wijzen, bijvoorbeeld indien de vreemdeling bij de intake op Schiphol apert onjuiste gegevens heeft verschaft over zijn identiteit en nationaliteit. 4.3. Rechtshulp en rechtsbescherming in de nieuwe procedure De ontwikkelde werkwijze is vanuit de optiek van rechtshulpverlening bijzonder aantrekkelijk. Anders dan in de huidige procedure waarbij asiel– zoekers op Schiphol in de praktijk de facto niet dan in uitzonderingsge– vallen worden bijgestaan door een rechtshulpverlener, kunnen dan alle asielzoekers die op Schiphol aankomen desgevraagd adequate rechtshulp krijgen. Voor asielzoekers die geplaatst worden in een onder– zoekscentrum is dat de systematiek van het NTOM, waarbij in de regel 5 dagen beschikbaar zijn voor algemene voorlichting en voorbereiding op het gehoor. Asielzoekers die in het Grenshospitium zijn geplaatst hebben, wanneer zij behoefte hebben aan bijstand door een rechtshulp– verlener, 4 dagen beschikbaar voor algemene voorlichting en voorbe– reiding op het gehoor. Als termijn voor het maken van op– en aanmer– kingen bij het rapport van gehoor zijn 2 dagen beschikbaar. De rechtshulporganisaties denken dat termijnen van 4 resp. 2 dagen voorbereiding minimaal nodig zijn, vnl. vanwege de problematiek rond de beschikbaarheid van tolken. Voor de start van de nieuwe procedure ben ik bereid deze termijnen te hanteren. Gelet op het belang het verblijf van asielzoekers in het Grjnshospitium zo kort mogelijk te houden, acht ik het wenselijk dat ook dit geëvalueerd wordt. Met de organisaties is afgesproken dit na ommekomst van een jaar te doen. Als na het gehoor de asielmotieven kenbaar zijn, kan de inhoudelijke beslissing op het asielverzoek volgen. Die kan variëren van afwijzing wegens kennelijke ongegrondheid tot toelating als vluchteling. Met de inhoud van de beslissing op het asielverzoek hangt uiteraard samen of iemand alsnog toegang tot Nederland krijgt, of dat hij in het Grenshos– pitium blijft. In het laatste geval streef ik ernaar de voorgenomen verwij– dering ook zo snel mogelijk te effectueren. Uiteraard is de voorgenomen procedure met rechtswaarborgen omkleed. Degenen die in hun bewegingsvrijheid zijn beperkt doordat zij zijn geplaatst in een afgesloten ruimte kunnen aan de raadkamer van de rechtbank om opheffing van de maatregel verzoeken. Ik wijs erop dat,


wanneer wetsvoorstel 22 735 kracht van wet heeft gekregen, daarnaast de rechter na ommekomst van 4 weken ambtshalve de vrijheidsbe– neming toetst (zie Kamerstukken II, 22 735, 1991-1992, nr. 2, ad artikel 18b, derde en vierde lid). Daarnaast staat voor hen een rechtsmiddel van het kort geding open om de voorgenomen verwijdering aan te vechten. Voor degenen aan wie een onderzoekscentrum is aangewezen als plaats waar zij zich moeten ophouden in afwachting van de beslissing op hun asielverzoek, is de bewegingsvrijheid materieel hetzelfde als voor de andere asielzoekers in het centrum die in afwachting zijn van de eerste beslissing op het asielverzoek Pas als blijkt dat zij zich aan de opgelegde maatregel onttrekken of onttrokken hebben, zal plaatsing volgen in het Grenshospitium. 5. Tot besluit Ik meen dat de ontwikkelde, in §4 beschreven systematiek duidelijke voordelen biedt boven de huidige handelwijze. Zij verenigt adequate rechtshulpverlening in de fase voorafgaand aan het nader gehoor met het instandhouden van een geloofwaardige uitoefening van controle aan de grens op de luchthaven. Bovendien zal ophouding op de luchthaven Schiphol in tijd tot een minimum beperkt blijven omdat de aanwezigheid van de vooruitgeschoven post garant staat voor snelle beslissingen gedurende grote delen van de dag en ook in het weekeinde. De vooruit– geschoven post moet ook in staat worden geacht grote(re) aantallen snel te verwerken hetgeen nu niet mogelijk is. Is de asielzoeker eenmaal geplaatst, dan kan hij de nodige verzorging en rechtshulp ontvangen en zich voorbereiden op het nader gehoor. Het grenshospitium zal naar verwachting ook veel minder belast worden met aldaar langdurig verblijvende asielzoekers, aangezien de vermoedelijke duur van het verblijf reeds betrokken is bij de plaatsings– beslissing. Ik wil echter niet verhullen dat langdurig verblijf echter niet altijd voorkomen kan worden; de asielzoeker die, in het Grenshospitium geplaatst, in de verwijderfase alles dwarsboomt, geregeld van opgegeven nationaliteit wisselt etc., zal ook in de toekomst langer dan bij voorkeur één, hooguit twee maanden verblijven in het Grenshospitium of de binnenkort in gebruik te nemen aparte vleugel van zes plaatsen in het huis van bewaring in Leeuwarden. Dergelijk gedrag dient nimmer beloond te worden. Ik zie al met al zoveel winst in de ontwikkelde systematiek ten opzichte van de huidige situatie, dat ik heb besloten haar te gaan toepassen tegelijkertijd met het operationeel worden van de vooruitgeschoven post, wat in de loop van juli/augustus 1993 zal plaatsvinden. De Staatssecretaris van Justitie, A. Kosto


Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents