Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1983-1984

18 441

Hoofdlijnen voor een nieuw stelsel van studiefinanciering

Nr. 2

NOTA Blz. Inleiding

4

I.

Een nieuw stelsel van studiefinanciering

II.

Diverse onderwerpen

7

III.

Financieel overzicht

17

IV.

Inkomenseffecten

19

16

Bijlagen 1.

plan Klein (zie kamerstuk 12 778)

2.

plan Pais (zie kamerstuk 16 650)

3.

plan Van Kemenade (zie bijlage I)

Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18441, nrs. 1-2

Inleiding

' In bepaalde situaties biedt het stelsel ook soelaas voor studerenden van 27 jaar en ouder. Zie met betrekking tot de positie van studerenden van 27 jaar en ouder hoofdstuk I.

In de op 14 februari 1984 door de Tweede Kamer aanvaarde motie Lansink/Den Ouden-Dekkers (18100 VIII, nr. 90) verzocht de Kamer het kabinet vóór 1 mei 1984 de hoofdlijnen bekend te maken van een nieuw stelsel van studiefinanciering. Op 24 mei 1984 heeft de eerste ondergetekende, in antwoord op vragen van de leden van uw Kamer, de heren Lansink, Dees en Wallage, opgemerkt dat de besluitvorming binnen het kabinet nagenoeg was afgerond en dat de Kamer binnen enkele weken over de hoofdlijnen van het door het kabinet voorgestane stelsel zou kunnen worden geïnformeerd. Deze toezegging doen wij thans gaarne gestand. Wij menen dat het niet noodzakelijk is op deze plaats uitvoerig in te gaan op de noodzaak om te komen tot een nieuw stelsel van studiefinanciering. Volstaan kan worden met de vaststelling dat het huidige stelsel van studiefinanciering (kinderbijslag, rijksstudietoelagen en tegemoetkoming studiekosten) verbrokkeld is, onvoldoende samenhang vertoont en een grote afhankelijkheid kent van de studerende ten opzichte van zijn ouders. Verder zij gewezen op de ongelijke behandeling die in het huidige stelsel bestaat tussen studerenden in het secundair onderwijs en studerenden in het tertiair onderwijs. Uitgangspunt bij een nieuw stelsel van studiefinanciering zal dienen te zijn dat de verschillende geldstromen worden samengevoegd. Dit betekent onder meer dat het recht op kinderbijslag voor studenten van 18 jaar en ouder, waarmee althans een bedrag is gemoeid van ongeveer f 1700 min. zal vervallen. Deze uitgavenvermindering in de AKW zal leiden tot een daling van de AKW-premie. Tegenover deze daling zal een stijging van de algemene middelen tot stand moeten worden gebracht. De gehele operatie zal moeten plaatsvinden binnen een budgettair neutraal kader, waarbij ook studiefinanciering in de vorm van leningen binnen dat kader wordt getoetst. Het kabinet heeft vastgesteld dat een nieuw stelsel van studiefinanciering dat uitgaat van de volledige financiële onafhankelijkheid van de studerende, alleen mogelijk is indien de uitgaven voor studiefinanciering fors zouden worden verhoogd. Gelet op het financieel-economische beleid dat het kabinet voor ogen staat, achten wij een dergelijke uitgavenstijging niet verantwoord. Dit betekent dat in de voorstellen die wij in deze notitie presenteren, de financiële onafhankelijkheid van de studerende op dit moment niet centraal kan staan. Wellicht ten overvloede wijzen wij er nog op dat ook in de memorie van toelichting bij de begroting van Onderwijs en Wetenschappen voor 1984 werd vermeld, dat een vernieuwing van het huidige stelsel van studiefinanciering op basis van de onafhankelijkheid van de studerenden thans niet tot de mogelijkheden behoort. Desondanks hebben wij getracht in onze voorstellen zoveel mogelijk het aspect van de zelfstandigheid van de studerende te benadrukken. Daarnaast menen wij dat onze voorstellen oplossingen inhouden voor een aantal in de praktijk gebleken onvolkomenheden van het huidige stelsel. Verder, maar dit spreekt eigenlijk voor zich, hebben wij onze voorstellen getoetst aan het uitgangspunt van de toegankelijkheid tot het onderwijs, ongeacht het inkomen. De waarborg hiervoor neemt in onze voorstellen een centrale plaats in. Het nieuwe stelsel van studiefinanciering dient naar onze mening betrekking te hebben op studerenden van 18 tot 27 jaar1 in het door de overheid erkende volledig dagonderwijs. Het gaat hierbij zowel om studerenden in het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs


4

als om studerenden in het middelbaar beroepsonderwijs, het overige voortgezet onderwijs en ander (meest particulier) onderwijs. De huidige werkingssfeer van de kinderbijslagwetgeving omvat eveneens de hiervoor bedoelde groepen studerenden doch is nog enigszins ruimer. Het betreft hier bij voorbeeld kinderen die in het buitenland studeren en kinderen die kortdurend onderwijs volgen. Het ligt niet in de bedoeling deze groepen in het nieuwe stelsel op te nemen. De te hanteren criteria van het nieuwe stelsel bieden een voldoende ruim scala van mogelijkheden tot het volgen van onderwijs, terwijl de mogelijkheid van toekenning van studiefinanciering zonder enige toets op de kwaliteit van het te volgen onderwijs, moet worden afgewezen. Op dit moment ontbreekt een duidelijk inzicht in de samenstelling en juiste omvang van de hier bedoelde groep studerenden. Nadat dit inzicht is verkregen - een inventarisatie vindt op korte termijn plaats - zal het kabinet op dit punt een aanvullende beslissing kunnen nemen, waarbij dan ook de positie van de overige kinderen van 18 jaar en ouder waarvoor thans niet op titel van studie kinderbijslag wordt ontvangen, zal worden bezien. Uitgangspunt zal echter dienen te zijn dat de kinderbijslag voor kinderen van 18 jaar en ouder integraal wordt afgeschaft. Het verdient aanbeveling op een aantal punten nauw aan te sluiten bij het huidige stelsel van kinderbijslag. Zoals gezegd, zal invoering van een nieuw stelsel van studiefinanciering gepaard gaan met volledige afschaffing van het recht op kinderbijslag voor studerenden van 18 jaar en ouder. Het spreekt voor zich dat er dan voor gezorgd moet worden dat de overgang van 17 jaar naar 18 jaar soepel verloopt. Dit betekent dat beide stelsels (kinderbijslag voor beneden 18-jarigen, studiefinanciering voor 18-jarigen en ouderen) goed op elkaar moeten worden afgestemd. Verder wijzen wij erop dat door aan alle studerenden - ongeacht het inkomen van hun ouders - een basisbeurs te verstrekken, waarvan het niveau globaal overeenkomt met het huidige niveau van de belastingvrije kinderbijslag, wordt bereikt dat de op het draagkrachtbeginsel gebaseerde horizontale tariefstructuur van de loon- en inkomstenbelasting niet behoeft te worden aangepast in de vorm van herleving van de kinderaftrek. De buitengewonelastenregeling voor aftrek wegens kosten van levensonderhoud zal zodanig worden aangepast dat voor het verstrekken van levensonderhoud aan een student die de basisbeurs ontvangt, geen aftrek wordt verleend. Uit het voorgaande blijkt dat het kabinet voor de uitwerking van het nieuwe stelsel nauw heeft aangesloten bij het huidige stelsel van kinderbijslag en studietoelagen. Dit geldt ook ten aanzien van het herschikken van de verschillende geldstromen. Het totale bedrag dat voor een nieuw stelsel beschikbaar is, bedraagt op basis van cijfers 1984 ca. 3,0 mld. gulden. Van dit bedrag wordt thans 2,5 mld. gulden a fonds perdu verstrekt, te weten 1,7 mld. gulden in de vorm van kinderbijslag en 0,8 mld. gulden in de vorm van beurzen. Het resterende bedrag (0,5 mld. gulden) wordt aan renteloze voorschotten verstrekt. Wij stellen voor om in het nieuwe stelsel een bedrag van 2,6 mld. gulden te benutten voor het verstrekken van beurzen a fonds perdu en het resterende bedrag ad 0,4 mld. gulden te gebruiken voor rentedragende leningen. Op het eerste gezicht lijkt het dat door deze opzet weinig veranderingen worden aangebracht. Toch is dit wel degelijk het geval. In de eerste plaats wordt de schakel «ouders-student», zoals die nu in de kinderbijslag aanwezig is, weggenomen. Dit is een belangrijke ingreep, enerzijds omdat de zelfstandigheid van de studerende onmiskenbaar wordt vergroot, anderzijds omdat het rangorde-effect van de kinderbijslag wordt geëlimineerd. In de tweede plaats is van veel belang dat de verschillende geldstromen worden gebundeld, waardoor de mogelijkheid wordt gecreëerd de studiefinancieringsgelden effectiever te richten. In de derde plaats wordt een einde gemaakt aan de onderlinge beïnvloeding van kinderbijslag en studietoelagen.


5

Zeker door de studerenden en hun ouders wordt die onderlinge beïnvloeding als een groot knelpunt ervaren. Ten slotte is het zo dat de samenbundeling van gelden leidt tot eenvoud en doorzichtigheid, hetgeen zowel voor de gebruikers als voor de uitvoering relevant is. Wij menen dat deze verbeteringen naast de reeds genoemde gelijke behandeling van oudere studerenden in het secundair onderwijs met hun leeftijdsgenoten in het wetenschappelijk onderwijs (wo) en hoger beroepsonderwijs (hbo) een zeer wezenlijke vooruitgang betekenen. Als leidend beginsel menen wij verder dat in een nieuw stelsel tot uitdrukking moet komen dat studeren gelijkgesteld kan worden met investeren in eigen toekomst. Dit betekent dat van de studerende zelf c.q. zijn ouders een bijdrage kan worden gevraagd in de (hoge) kosten die het volgen van onderwijs met zich brengt. De ruimte daartoe mag echter niet te hoog worden ingeschat. Enerzijds zal het oog scherp gericht moeten blijven op het voorkomen van onderwijsdrempels, anderzijds moet rekening worden gehouden met de huidige toekomstverwachtingen met betrekking tot het verwerven van inkomen na afloop van de studie. De van de student te vragen bijdrage zal in het stelsel de vorm krijgen van een rentedragende lening. Dat heeft twee redenen. In de eerste plaats vormen de huidige renteloze voorschotten een ondoorzichtige mix van gift en lening. In de tweede plaats, een daarmee komen wij aan een volgend belangrijk element van het nieuwe stelsel, is het de bedoeling rekening te houden met het rentebestanddeel van de terugbetalingen. Op deze wijze kan dan een verbetering van het stelsel in de richting van de thans niet haalbaar gebleken financiële zelfstandigheid van de studerenden worden bereikt. Het kabinet is voorts van oordeel dat de nieuwe studiefinanciering een differentiatie moet bevatten naar leeftijd, woonsituatie en onderwijsvorm. Daarnaast zal rekening moeten worden gehouden met specifieke (niet algemeen) voorkomende kosten, zoals hoge reiskosten voor thuiswonenden en ziektekosten. Een belangrijke vraag is uiteraard met welke inkomensmutatie (zowel voor ouder als student) de invoering van een nieuw stelsel gepaard zal gaan. Vast staat dat een nieuw stelsel vele plussen en minnen zal bevatten al was het alleen al vanwege de eigenaardigheden van de bestaande systemen. De introductie van een differentiatie naar leeftijd speelt bij de inkomensmutaties een belangrijke rol, evenals de onderwijsvorm en de woonsituatie. Verder zijn voor de omvang van de inkomenseffecten nog van belang het inkomen van de ouders, van de student zelf en van zijn partner. In hoofdstuk I zal nader worden ingegaan op de herijking van dit aspect in het nieuwe stelsel. Ten slotte speelt bij de omvang van de inkomensmutatie ook het aantal andere kinderen in het gezin een rol. Het grote aantal factoren, dat bepalend is voor de uiteindelijke inkomensmutatie, betekent dat het niet goed mogelijk is voor alle situaties de inkomenseffecten weer te geven. In het algemeen kan wel gezegd worden dat jeugdige studerenden in het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs zullen moeten inleveren ten behoeve van hun leeftijdsgenoten in het middelbaar beroepsonderwijs. Hiermee zal dan echter tevens een in het algemeen als nijpend gezien probleem ten aanzien van de studerenden in het middelbaar beroepsonderwijs zijn weggenomen.


6

Hoofdstuk I. Een nieuw stelsel van studiefinanciering Zoals in de inleiding is beschreven, is een ten opzichte van de ouders op financiële zelfstandigheid gebaseerde regeling niet mogelijk. Dit betekent dus dat van de ouders gevraagd moet werden dat zij blijven bijdragen in de onderhouds- en studiekosten van hun kinderen, althans voor zover zij daartoe gezien hun inkomen en vermogen in staat worden geacht. De mate waarin de ouders dienen bij te dragen moet naar onze mening op grond van inkomenspolitieke en onderwijskundige overwegingen in het algemeen niet in ongunstige zin afwijken van hetgeen thans door ouders wordt bijgedragen. In de voorgestelde opzet van de studiefinanciering vormt dit uitgangspunt een belangrijk gegeven, naast het feit dat thans wordt voorgesteld voor iedere studerende van 18 jaar en ouder een zelfstandig recht op studiefinanciering in te voeren. Zoals eerder opgemerkt gaat de inwerkingtreding van een nieuw stelsel van studiefinanciering gepaard met afschaffing van de kinderbijslag voor studerende kinderen van 18 jaar en ouder. In de Algemene Kinderbijslagwet is door het bestaan van een differentiatie naar leeftijd sprake van een gelijkmatige groei van de kinderbijslag naarmate het kind ouder wordt. In de opzet van het nieuwe studiefinancieringsstelsel is voor de door de overheid verstrekte vergoeding nauw aangesloten bij deze kinderbijslagsystematiek. Daarom wordt een basisbeurs voorgesteld die, evenals de kinderbijslag voor beneden-18-jarigen, onafhankelijk is van het inkomen en vermogen van de ouders en waarbij de leeftijdsafhankelijkheid van de kinderbijslagregeling wordt doorgetrokken. Met andere woorden, zodra de leeftijd van 18 jaar wordt bereikt, zal een kinderbijslagvervangende uitkering worden verstrekt die hoger is dan de kinderbijslag voor een 17-jarige. Het totale studiefinancieringspakket is zo opgezet dat naarmate de studerende ouder is, de financiële afhankelijkheid van de studerende ten opzichte van zijn ouders niet toeneemt. Hierbij aansluitend menen wij dat er eveneens aanleiding is in de basisbeurzen een differentiatie naar woonsituatie aan te brengen. Ook hierbij menen wij dat als uitgangspunt moet gelden dat de financiële afhankelijkheid van de studerende ten opzichte van zijn of haar ouders niet dient toe te nemen indien er sprake is van uitwonend zijn. De hiervoorgenoemde overwegingen brengen ons tot het voorstel de basisbeurzen als volgt vast te stellen: Tabel 1. Ouderonafhankelijke basisbeurzen (in guldens per jaar, cijfers 1984) Leeftijd

Thuiswonend'

Uitwonend

18,19,20 21,22 23 en ouder

4011 4455 4900

7386 7830 8275

1 De basisbeurzen voor thuiswonenden zijn inclusief een gemiddeld bedrag ad f 625 per studerende voor reiskosten. Een nadere uitwerking van de reiskostenregeling vindt op korte termijn plaats.

De hiervoorgenoemde basisbeurzen gelden voor alle onderwijstypen. Het totale bedrag dat gemoeid is met de basisbeurzen, beloopt f2200 min. In de nu voorliggende studiefinancieringsplannen is als supplement op de genoemde basisbeurzen voorzien in een aanvullende studiefinanciering.


7

Deze aanvullende studiefinanciering zal voor een deel geschieden in de vorm van een rentedragende lening en voor een deel in de vorm van een aanvullende beurs. De mate waarin er sprake zal zijn van aanvullende studiefinanciering is in de eerste plaats afhankelijk van de mate waarin de ouders van de studerende gezien hun inkomen en vermogen worden geacht bij te kunnen dragen in de studie- en onderhoudskosten van hun studerende kinderen. Bij het bepalen van de omvang van de ouderafhankelijke aanvullende studiefinanciering verdient het naar onze mening aanbeveling een zodanige differentiatie aan te brengen dat, zo goed als mogelijk, wordt aangesloten bij de werkelijke kosten van de studerende. Het gaat daarbij om kosten van levensonderhoud en om studiekosten. Voor wat betreft de kosten van levensonderhoud stellen wij voor, voor wat betreft de jongste leeftijdscategorie uitwonende studerenden, aan te sluiten bij het vloerbedrag dat in de Algemene Bijstandswet wordt gehanteerd. Dat bedrag bedraagt thans f8888. Daarboven moet rekening worden gehouden met de studiekosten, die per onderwijsvorm verschillen, en eventueel met de ziektekosten. Wat dit laatste betreft, stellen wij voor een bedrag aan te houden van f750 voor het geval geen sprake is van verplichte (mede-)verzekering ingevolge de Ziekenfondswet. Daarbij is er van uitgegaan dat het recht op gratis medeverzekeren gecontinueerd wordt indien er recht bestaat op de basisbeurs. De directe studiekosten, waaronder verstaan moet worden de school- en collegegelden en de kosten voor boeken en leermiddelen, hangen nauw samen met de vorm van onderwijs. Deze kosten bedragen voor een studerende in: Tabel 2. Directe studiekosten (in guldens per jaar, cijfers 1984)

Het Het Het Het

wetenschappelijk onderwijs hoger beroepsonderwijs middelbaar beroepsonderwijs overig voortgezet onderwijs

Boeken/ leermiddelen

Onderwijsbijdrage

Totaal

700 700 700 350

1048 778 774 774

1748 1478 1474 1124

De totale kosten bedragen dan, in de situatie dat er geen medeverzekering is ingevolge de Ziekenfondswet, voor een 18-jarige studerende.' in in in in

het het het het

WO HBO MBO ov.VO

f f f f

11 11 11 10

386 116 112 762

De aanvullende financiering bedraagt dan: voor een voor een voor een vooreen

studerende studerende studerende studerende

in in in in

het het het het

WO HBO MBO ov. VO

max. max. max. max.

f f f f

4000 3730 3726 3376

Van de maximale aanvullende studiefinanciering is alleen dan sprake indien de ouders van de betreffende studerende een belastbaar inkomen hebben dat het belastbaar minimumloon niet overtreft (in 1983: f21 650) en er geen sprake van vermogen is. In geval van hogere ouderlijke inkomens is in de volgende afbouwregeling voorzien. Het belastbaar inkomen wordt eerst verminderd met een bijdragevrije voet ter grootte van het belastbaar inkomen van een werknemer met minimumloon (f21 650). Hetgeen resteert is het meerinkomen. Het meerinkomen wordt opgedeeld in schijven die niet zo groot zijn als de helft van de bijdragevrije voet (in dit geval f 10825). Van de eerste schijf worden ouders


8

vervolgens geaum iu/o ui de studie- en onderhoudskosten van hun kinderen bij te dragen; van de tweede schijf 20%, en van de derde en volgende schijven 30%. Ook het eventuele vermogen van de ouders zal, net als in het huidige stelsel, van invloed zijn op de hoogte van de aanvullende studiefinanciering. Naar de mening van het kabinet dient immers ook de aanwezigheid van vermogen aangemerkt te worden als een vorm van draagkracht. Bedraagt dat vermogen maximaal f103 000 (de belastingvrije som voor belastingtariefgroep 4) dan worden ouders geacht daarvan 2% per jaar bij te dragen in de studie- en onderhoudskosten van hun kinderen. Is het vermogen groter dan worden ouders tot een maximum van f 206000 geacht 3% per jaar bij te dragen. Vervolgens tot een maximum van f309000, 4% per jaar en van het meerdere 5%. De voorgenomen bepaling van de ouderlijke draagkracht verschilt met die welke van toepassing is in het huidige stelsel van studiefinanciering. De belangrijkste verschillen zijn: - verlaging van de bijdragevrije voet, zijnde de bepaling van het inkomen waar beneden geen draagkracht wordt verondersteld; - een minder snelle afbouw van de studiesteun boven dat inkomen; - een geïntegreerde draagkrachtbepaling voor de nieuwe studiefinancieringsregeling en de (toekomstige) tegemoetkoming studiekosten voor leerlingen onder de 18 jaar. Er doen zich situaties voor waarbij er in één gezin zowel studerenden van achttien jaar en ouder zijn, als kinderen die jonger zijn dan achttien die voortgezet onderwijs volgen. Bij een gescheiden draagkrachtmeting, zoals dat in het huidige stelsel het geval is, kan het voorkomen dat de marginale druk onaanvaardbaar hoog wordt. Bij een geïntegreerde draagkrachtmeting wordt dit probleem weggenomen. Wij stellen voor er in het nieuwe stelsel van uit te gaan dat de aanwezig geachte draagkracht allereerst een rol speelt bij de leerlingen jonger dan 18 jaar op wie de regeling Tegemoetkoming Studiekosten van toepassing is. Met de daarna nog resterende draagkracht wordt rekening gehouden bij de bepaling van de studiesteun ten behoeve van de studerenden van 18 jaar en ouder. Overigens merken wij op dat een en ander moet leiden tot een meer structurele herziening van de TS-regeling. Zoals al gezegd zal de aanvullende toelage voor een deel bestaan uit een rentedragende lening en voor het resterende deel uit een aanvullende beurs. De hoogte van het deel rentedragende lening is gemaximeerd en gerelateerd aan de gekozen onderwijsvorm. Hierbij hebben wij het volgende overwogen. Degenen die een (vervolg-)opleiding hebben genoten zullen in het algemeen na de studie een hogere draagkracht hebben dan degenen die geen (verdere) opleiding hebben gevolgd. De mate waarin die draagkracht hoger is, is in zijn algemeenheid gebonden aan het opleidingsniveau. De gemiddelde verdeling van inkomens naar opleidingsniveau geeft te zien dat de toekomstige draagkracht van een studerende in het wetenschappelijk onderwijs hoger is dan die van een studerende in het hoger beroepsonderwijs, die op haar beurt weer uitgaat boven die van een studerende in het middelbaaronderwijs. E.e.a. brengt ons tot het voorstel de hiervoorgenoemde bedragen van f4000, f3730, f3726 en f3376 als volgt te verdelen in rentedragende lening en aanvullende beurs.


9

Tabel 3. Verdeling van de ouderafhankelijke aanvullende studiefinanciering in rentedragende lening en beurs (in guldens per jaar, cijfers 1984); de tussen haakjes genoemde bedragen gelden in de situatie dat de studerende verplicht (mede-)verzekerd is voor de ZFW Onderwijsvorm

Totaal

WO HBO MBO bovenbouw HAVO/VWO overig VO

4000 3730 3726 3376 3376

Maximale rentedragende lening

Maximale aanvullende beurs

(3250) (2980) (2976)

3500 2500 1500

(3250) (2500) (1500)

500 1230 2226

( 0) ( 480) (1476)

(2626) (2626)

1000

(1000)

2376 3376

(1626) (2626)

—

De hier voorgestelde verdeling leidt er toe dat het a fonds perdu gedeelte van de door de overheid verstrekte studiesteun groter wordt naarmate de gekozen onderwijsvorm lager is. Gezien de al eerder genoemde omstandigheid dat de toekomstige draagkracht van hen die een hogere opleiding hebben gevolgd groter moet worden geacht dan afgestudeerden van een lagere opleiding is dit, naar de mening van het kabinet, een rechtvaardige zaak. Met het verlenen van aanvullende beurzen beogen wij een waarborg te bieden voor de toegankelijkheid tot het onderwijs. Tabel 1 bevat de minimale studiesteun die van overheidswege wordt verstrekt. Tabel 3 bevat de maximale aanvullende studiesteun. Een samenvoeging van beide tabellen resulteert in de maximale totale studiesteun die door de overheid ter beschikking wordt gesteld. Een dergelijke samenvoeging is hieronder opgenomen, waarbij er van is uitgegaan dat de studerende niet verplicht (mede-)verzekerd is voor de Ziekenfondswet. Is dit laatste wel het geval dan verminderen alle bedragen met f 750. Tabel 4. Maximale totale studiesteun, naar leeftijd, onderwijsvorm en woonsituatie (in guldens per jaar, cijfers 1984)

18/19/20 21/22 23 en ouder

WO

HBO

thuis

thuis

8011 8 445 8 900

I 1 386 7 741 I I 830 8 185 12 275 8 630

HAVO/VWO/ ov. VO

MBO

uit

thuis

1 1 1 1 6 7 737 11 560 8 181 12 005 8 626

uit

thuis

1 1 1 1 2 7 387 11 556 7 831 12 001 8 276

uit 10 762 11 206 11 651

Indien recht bestaat op de maximale studiesteun te weten in de situatie dat ouders een inkomen hebben van maximaal het minimumloon, zullen de ouders in het algemeen niet meer genoodzaakt zijn bij te dragen in de onderhouds- en studiekosten van hun kinderen. Neemt de studiesteun af in verband met het inkomen van de ouders, dan zal tegenover die afnemende studiesteun in het algemeen een bijdrage van de ouders komen te staan. Die bijdrage zal echter, uitgaande van de bedragen in tabel 3, voor een studerende nimmer hoger behoeven te worden dan f4000 c.q. f3250 indien de studerende meeverzekerd is ingevolge de Ziekenfondswet. Overigens wijzen wij erop dat hier gesproken moet worden van richtbedragen die in de praktijk kunnen afwijken van het individuele consumptiepatroon van de studerende. Het zal bijvoorbeeld kunnen voorkomen dat het RL-deel niet volledig wordt opgenomen. Voor de volledigheid merken wij op, dat de bedragen voor zover zij als beurs worden verstrekt inkomen zijn, waarover in beginsel belasting en premies volksverzekeringen verschuldigd is. Gelet op de hoogte van de belastingvrije som, de premievrijstellings- en reductieregeling en de fiscale


10

aftrekbaarheid van bij voorbeeld de studiekosten, mag worden verwacht dat de uitgekeerde beursbedragen voor de studerenden, zeker indien zij niet over neveninkomsten beschikken, in het algemeen netto beschikbaar zullen zijn. Voor een aantal situaties is het nieuwe stelsel hieronder grafisch weergegeven, waarbij dan weer voor de thuiswonenden met betrekking tot de basisbeurs is uitgegaan van een gemiddeld bedrag aan reiskosten per thuiswonende studerende van f625. Voorts is er van uitgegaan dat de studerende niet (mede-)verzekerd is ingevolge de Ziekenfondswet.

toelage

bovenbouw havo/vwo 18 jaar thuiswonend 7387 6387

•'.•'•'.= lening

4011 reiskosten

3386

beurs

BASISBEURS L^\~

21650

37475

43728 bel. inkomen

toelage

M.B.O. 21 jaar thuiswonend 8181 6681

"\' = lening

4455 3830

reiskosten

beurs

BASISBEURS

UVL 21650

32475

44895 bel. inkomen


11

toelage H.B.O. 21-jaar uitwonend 60 ••••.•= lening 50 30

BASISBEURS

lAfi.

21650

32475

44906 bel. inkomen

W.O. 23 jaar uitwonend

lening

BASISBEURS

UW21650

32475

45808 bel. inkomen

In het voorliggende studiefinancieringsplan kan, zoals wij al in de inleiding constateerden, de financiële zelfstandigheid van studerenden niet worden gerealiseerd. De beschikbare financiële middelen laten zulks niet toe. Dit neemt niet weg dat een dergelijke financiële zelfstandigheid, naar de mening van het kabinet, een na te streven doelstelling is, zij het dat deze pas op de wat langere termijn tot realisatie kan worden gebracht. Het nu voorgestelde studiefinancieringsstelsel biedt daartoe perspectief. Het spreekt voor zich dat financiële zelfstandigheid van de studerenden alleen dan kan worden bereikt indien - mettertijd - extra financiële middelen voor de studiefinanciering beschikbaar zullen komen. Het kabinet staat daarbij voor ogen rekening te houden met de rentebetalingen die op het moment dat de aflossing van de opgebouwde studieschulden een aanvang neemt, zullen terugvloeien voor dat doel aan te wenden. Op die manier zullen de genoemde basisbeurzen kunnen worden verhoogd terwijl het ouderafhankelijke deel in dezelfde mate kan worden verlaagd. Na verloop van tijd zal de financiële zelfstandigheid van studerenden aldus meer en meer vorm kunnen krijgen.


12

Zoals in de inleiding reeds is vermeld, zal het nieuwe stelsel van studiefinanciering betrekking dienen te hebben op full-time studerenden van 18 tot 27 jaar. Onder full-time onderwijs wordt in dit verband verstaan het volledig dagonderwijs, alsmede het niet-volledig dagonderwijs met tenminste negentien lesuren per week, dat vanwege het Rijk wordt bekostigd, dan wel is aangewezen of erkend. Aangewezen betekent dat het diploma van de niet-bekostigde opleiding in kwestie, is aangewezen als gelijkwaardig aan het wettelijke omschreven diploma van de overeenkomstige bekostigde opleiding (zie artikel 56 WVO en artikel 118 WWO). Erkend houdt in dat de instelling waarvan de opleiding uitgaat, is erkend ingevolge de Wet op de erkende onderwijsinstellingen (wetsvoorstel 18197 is nog aanhangig bij het parlement). De bovengrens in leeftijd kan worden gesteld, omdat zelfs studerenden die de langste studieweg kiezen hun studietijd zonder onderbrekingen tegen het 27e levensjaar volledig hebben verbruikt. Op deze regel zal evenwel een uitzondering worden gemaakt voor de studerenden die op of voor hun 23e levensjaar met een studie zijn begonnen en deze studie na een ononderbroken studieduur bij het bereiken van de leeftijd van 27 jaar nog niet hebben voltooid. Het is immers mogelijk dat de studie, bij voorbeeld voor het vervullen van de militaire dienstplicht, enige tijd onderbroken is zonder dat van een niet-reguliere studieloop mag worden gesproken. Deze studerenden wordt de gelegenheid geboden de studie onder het regime van de voorgenomen regeling te voltooien. In de praktijk betekent dit, dat na het 26e levensjaar de rijksstudietoelage zal worden verleend voorzover de toegestane inschrijvingsduur (die in het wetenschappelijk onderwijs 6 jaar bedraagt) de zogenaamde nominale studieduur (4 jaar in het wetenschappelijk onderwijs) overschrijdt. Studerenden van 27 jaar en ouder zullen derhalve in principe zijn aangewezen op een part-time studie, waarvoor met de Open Universiteit zeker voldoende mogelijkheden aanwezig zijn en waarop de studiekostenregeling part-time studerenden die in hoofdstuk II aan de orde zal komen van toepassing is. Zij kunnen worden gerekend tot de categorie die «op eigen benen staat» en horen niet thuis in een ouderafhankelijk stelsel. In die gevallen waarin de ouders toch een bijdrage leveren, zal een beroep worden gedaan op de fiscale buitengewone-lastenaftrek. In het huidige stelsel van rijksstudietoelagen wordt bij de vaststelling van de hoogte van de toelage rekening gehouden met een huwelijkspartner. Het kabinet meent dat een zodanige regeling zich ook moet uitstrekken tot niet-gehuwde partners die een economische eenheid vormen. Voor de vaststelling van wat daar onder dient te worden verstaan kan worden aangesloten bij de uitvoeringspraktijk van de Algemene Bijstandswet. Het voorgaande betekent dat er in zijn algemeenheid voorzieningen dienen te komen in verband met de aanwezigheid van een partner. Een gedetailleerde uitwerking van deze voorzieningen heeft nog niet plaatsgevonden. In de situatie dat de partner wel inkomen heeft, zal met dit inkomen bij de vaststelling van de hoogte van de studiefinanciering rekening moeten worden gehouden. Eigen inkomstenregeling In het voorgaande is reeds melding gemaakt van de afweging die het kabinet met betrekking tot de wenselijkheid van een op financiële zelfstandigheid van de studerende gebaseerde studiefinancieringsregeling en de voor studiefinanciering beschikbare middelen heeft gemaakt. Op die plaats is al geconcludeerd dat een op financiële zelfstandigheid gebaseerde regeling op dit moment niet realiseerbaar is. Een bijdrage van de ouders die daartoe de middelen hebben neemt in het voorliggende plan dan ook een substantiële plaats in. In die lijn acht het kabinet het evenmin mogelijk bij de vaststelling van de bijdrage van de overheid in het totale studiefinancieringspakket voorbij te zien aan de inkomens- en vermogenspositie van de student zelf.


"3

Het budgettaire kader waarin de voorgestelde studiefinanciering moet worden geplaatst, brengt mee dat als algemeen uitgangspunt dient te gelden, dat de overheid alleen daar financiële middelen ter beschikking van de studerende stelt waar dit ook strikt noodzakelijk is. Bij de beoordeling van dit uitgangspunt moet in het oog worden gehouden dat de mogelijkheid om thans te voldoen aan de onderhoudseisen van de kinderbijslag mede wordt bepaald door de positie waarin het studerende kind zich bevindt. Evenzo is de positie van het studerende kind thans van invloed op de mogelijkheid om studiefinanciering te verkrijgen. Het kabinet is daarom van mening dat het nieuwe systeem zich zo veel mogelijk moet richten op de feitelijke behoefte aan studiefinanciering. Deze gedachtengang leidt ertoe tot een «eigen inkomstenregeling» te komen die in het spoor blijft van de huidige kinderbijslag" en studiefinancieringsregeling en de regeling die geldt voor bijstandsverlening bij aanwezigheid van eigen middelen. Voor een goed begrip van de regeling die het kabinet voor ogen staat, is het dienstig in dit verband een tweetal situaties te onderscheiden: 1. de situatie waarbij de studerende zelf over eigen inkomen en/of vermogen beschikt; 2. de situatie waarin de studerende een partner heeft met eigen inkomen en/of vermogen. In de situatie waarin de studerende zelf over eigen inkomsten beschikt meent het kabinet dat een bedrag van f2000 aan netto arbeidsinkomen nog niet behoeft te leiden tot beperking van de studiefinancieringsmogelijkheden. Bedraagt het netto arbeidsinkomen meer dan f2000 dan wordt 75% van dat meerdere in mindering gebracht op het studiefinancieringspakket. Deze beperking leidt eerst tot een beperking van de mogelijkheid rentedragend te lenen c.q. het deel van het studiefinancieringspakket dat betrekking heeft op de ouderlijke bijdrage. Vervolgens leidt het in mindering op het studiefinancieringspakket te brengen bedrag tot vermindering van de aanvullende beurs en daarna tot vermindering van de basisbeurs. Bij aanwezigheid van niet-arbeidsinkomen leidt dit (netto) inkomen voor 100% tot vermindering van het studiefinancieringspakket volgens de hiervoor omschreven systematiek. Ten aanzien van de tetreffen maatregelen voor studerenden die een partner met eigen inkomen hebben, heeft, in verband met de complexiteit van de materie, nog geen nadere uitwerking kunnen plaatsvinden. Op zo kort mogelijke termijn zal de Kamer hierover worden geïnformeerd. Ten slotte merken wij op dat indien er sprake is van vermogen bij de studerende, hiermee op dezelfde wijze rekening zal worden gehouden als met vermogen bij de ouders, met dien verstande dat ouderlijk vermogen alleen invloed heeft op de aanvullende financiering. Terugbetalingsgarantie De rentedragende lening mag geen drempel vormen voor de studerende. De studerende moet, voordat met de studie wordt begonnen, zeker zijn dat de aflossing van de studieschuld geen toekomstige financiële dwangbuis wordt. Dat kan worden bereikt door de terugbetalingsperiode aan een maximum aantal jaren te binden en het bedrag dat jaarlijks terugbetaald moet worden afhankelijk te stellen van het inkomen (de terugbetalingsgarantie). Die garantie is dan ook een individuele afstemming in die situaties waarin de aan de algemene afstemming ten grondslag liggende toekomstverwachting niet wordt bewaarheid. Wij stellen daarom de volgende regeling voor. De terugbetaling begint op 1 januari, volgend op de studiebeëindiging. Als niet het volle bedrag aan rente en aflossing (annuïteit) wordt betaald, kan het eerste afbetalingsjaar ten hoogste twee maal een jaar worden opgeschoven. De gehele terugbetalingsperiode bedraagt maximaal vijftien jaar, plus één jaar uitloop voor aflossing van achterstallige bedragen.


u

Afgelost wordt in annuïteiten op basis van vijftien jaar. Er geldt echter een minimum jaarbetaling, die ertoe kan leiden dat de terugbetalingsperiode wordt ingekort. Er zijn situaties denkbaar waarin de studieschuld niet volgens planning kan worden terugbetaald. Het is noodzakelijk dat de afgestudeerden in die situaties worden ontlast. Men wordt geacht niet te kunnen betalen indien en voor zover de betalingsruimte te kort schiet. De betalingsruimte wordt berekend uit inkomen en vermogen. De betalingsruimte uit inkomen wordt op dezelfde manier bepaald als de ouderlijke draagkracht, terwijl ook voor de betalingsruimte uit vermogen dezelfde systematiek wordt gebruikt als die welke van toepassing is bij de vaststelling van de hoogte van de studiefinanciering in geval van vermogen. Is de debiteur gehuwd, dan is het eigen evenredig aandeel in de belastbare som van het vermogen het uitgangspunt. De terugbetalingsgarantie zal ook een oplossing moeten bieden voor de afstemming van de betalingsruimte op de leefeenheid en het inkomen binnen die leefeenheid. Het mag immers niet zo zijn dat een partner die de verzorgende taak geheel op zich neemt en afziet van het verwerven van inkomen, automatisch wordt ontslagen van de verplichting om de studieschuld af te betalen. De schulden van de partner zonder inkomsten kunnen echter ook niet automatisch op de andere partner worden verhaald. Deze regeling zal nog nader worden uitgewerkt. Kan men op de hiervoor beschreven wijze niet alles betalen, dan wordt - voor zover nodig en mogelijk - eerst teruggeschakeld naar een langere terugbetalingsperiode (maximaal vijftien jaar). Hetgeen dan nog niet kan worden betaald is niet direct invorderbaar. Het vormt een rentedragende uitgestelde verplichting die in volgende jaren wordt afgelost, voor zover er nog betalingsruimte resteert na voldoening van de annuïteit. Het bedrag dat kan worden betaald is direct invorderbaar. Wordt het invorderbare bedrag niet tijdig betaald, dan is er sprake van achterstallige verplichting. Daarover zal rente worden berekend. Het bedrag dat na zestien jaar nog aan uitgestelde verplichting resteert gaat van rechtswege teniet. De achterstallige verplichting blijft bestaan. Bij samenloop van terugbetaling van studieschulden heeft de aflossing van de renteloze voorschotten uit de huidige rijksstudietoelageregeling voorang boven die van de rentedragende leningen uit het nieuwe stelsel. Bij overlijden gaat de hele studieschuld teniet. Wij stellen voor om na te gaan in hoeverre studieschulden voorrang kunnen hebben op eventuele andere schulden. Rechtsbescherming De voorgenomen wettelijke regeling dient naar onze mening uiteraard ook te voorzien in rechtsbescherming zoals in sociale regelingen gebruikelijk is. Bij de huidige studiefinanciering ontbreekt die rechtsbescherming. Wil men nu in beroep gaan tegen toekennings- en terugbetalingsbeslissingen, dan kan een verzoek om herziening slechts worden voorgelegd aan een beroepscommissie. Die commissie bestaat uit onafhankelijke deskundigen die door de Minister zijn benoemd. De commissie brengt een niet bindend advies uit, waarna de Minister beslist. Wij stellen dan ook voor dat de regeling voorziet in de mogelijkheid tot beroep bij de Raad van Beroep in Utrecht en de mogelijkheid tot hoger beroep bij de Centrale Raad van Beroep.


15

Hoofdstuk II. Diverse onderwerpen

1. Studiekostenregeling part-time studerenden Voor part-time studerenden geldt thans de part-time studiekostenregeling die voorziet in de financiering van studiekosten en eventuele reiskosten. De regeling is inkomensafhankelijk. Full-time studerenden van 27 jaar en ouder zullen volgens voornemen ook onder de studiekostenregeling part-time studerenden worden gebracht, voor zover het niet de studerenden betreft die de mogelijkheid wordt geboden de studie na hun 26e jaar onder de voorgenomen regeling te voltooien. In verband hiermee zijn wij voornemens de bestaande studiekostenregeling voor part-time studerenden op een aantal punten aan te passen. Zo stellen wij ons voor aan part-time studerenden in w.o., h.b.o., m.b.o. en de bovenbouw van h.a.v.o. en v.w.o. de mogelijkheid te bieden van een rentedragende lening, eventueel aangevuld met een beurs. Voorts achten wij het gewenst een bovengrens van 55 jaar aan te brengen en een minder stringente inkomenskorting toe te passen. 2. Schoolgeld Schoolgeld voor studerenden van 18 jaar en ouder in het voortgezet onderwijs wordt thans naar draagkracht geheven. Dit bestaande systeem zal worden aangepast. In de nieuwe opzet van de studiefinanciering zal worden uitgegaan van schoolgeld dat onafhankelijk is van het ouderlijk inkomen. De onderwijsbijdragen voor de hier bedoelde groep kinderen - in dit geval schoolgeld - zijn dan ook opgenomen in het studiefinancieringspakket. Dezelfde systematiek geldt al ten aanzien van collegegeld in het hoger beroepsonderwijs en college- en inschrijvingsgeld in het wetenschappelijk onderwijs.


16

Hoofdstuk III. Financieel overzicht

Met betrekking tot het voorgestelde nieuwe stelsel van studiefinanciering wordt een budgettair neutrale financiering nagestreefd. In het onderstaande is een berekening gemaakt van de gelden die in 1987 beschikbaar komen, alsmede van de uitgaven in dat jaar uit hoofde van het nieuwe stelsel. Daarbij is ervan uitgegaan, dat de studerenden ten volle gebruik zullen maken van de mogelijkheid van de verstrekking van rentedragende studieleningen. De cijfers van het financieel overzicht hebben een globaal karakter en zijn naar huidige maatstaven en met inachtneming van budgettaire neutraliteit opgesteld. Bij de definitieve invulling van het financieel kader ten tijde van de invoering van het nieuwe stelsel kunnen mogelijke nieuwe inzichten leiden tot bijstelling van de beschikbare gelden alsmede van de uit te keren bedragen. Het beginsel van budgettaire neutraliteit zal bij een en ander uiteraard leidraad blijven. 1. Beschikbare middelen Bij invoering van het stelsel komen de bedragen beschikbaar die ten behoeve van studerenden van 18 jaar en ouder worden uitgegeven. Het gaat daarbij om de kinderbijslag, de rijksstudietoelagen en de tegemoetkomingen in de studiekosten.

Een bedrag, gelijk aan de in 1987 wegvallende kinderbijslag ten behoeve van studerenden van 18 t o t 27 jaar, dat globaal w o r d t geraamd o p : Het gaat daarbij om het bedrag aan kinderbijslag dat in de gezinnen minder zal worden ontvangen.

f

1700 miljoen

Het bedrag.dat in 1987 beschikbaar k o m t aan rijksstudietoelagen en tegemoetkomingen in de studiekosten aan studerenden van 18 jaar en ouder wordt geraamd op (circa):

f

1300 miljoen

Beschikbare middelen ter financiering van de uitgaven circa:

f

3000 miljoen

2. Uitgaven In 1987 zullen ongeveer 450 000 studerenden voor een toelage in aanmerking komen. Die toelage zal bestaan uit een basisbeurs en een bedrag aan reiskosten voor thuiswonenden, beide onafhankelijk van het ouderlijk inkomen en uit een aanvullende toelage afhankelijk van het ouderlijk inkomen en uit een aanvullende toelage afhankelijk van het ouderlijk inkomen, waaruit onder meer de studiekosten (boeken e.d.), de onderwijsbijdrage en - indien betrokkene bij voorbeeld niet (mede-)verzekerd is in het ziekenfonds - een tegemoetkoming in de kosten van een ziektekostenverzekering worden vergoed. In het onderstaande overizcht is de verdeling van het bedrag van de geraamde totale uitgaven naar de in deze notitie vermelde componenten van de financiering globaal weergegeven:


17

hasisverstrekk ingen — basisbeurzen - tegemoetkomingen in de reiskosten voor thuiswonende leerlingen

aanvullende

f f

2200 m i n , 200 m i n ,

financiering

Totaal geraamde uitgaven

f

2400 m i n .

f

600 m i n .

f

3000 m i n .

De basisverstrekkingen zullen geheel als beurs worden toegekend. De aanvullende financiering wordt voor een deel als rentedragende lening en voor een deel als beurs verstrekt. De verdeling van de aanvullende financiering in lening en beurs is als volgt: retitedragende lening aanvullende beurs

f f

400 m i n . 200 m i n .

f

600 m i n .


18

Hoofdstuk IV. Inkomenseffecten

In dit hoofdstuk zal worden getracht inzicht te geven in de inkomenseffecten, die optreden ten gevolge van het voorgenomen stelsel van studiefinanciering. Met betrekking tot de presentatiewijze van de inkomenseffecten zij allereerst opgemerkt dat het onmogelijk is ook voor het nieuwe stelsel inkomenseffecten te presenteren op een wijze zoals die gebruikelijk is bij maatregelen op andere terreinen van het overheidsbeleid. De reden hiervan is dat de effecten zowel kunnen neerslaan bij de studerenden als bij de ouders. Daarom is gekozen voor een gescheiden weergave van de inkomenseffecten voor de ouders en voor de studenten in een drietal situaties, te weten: 1. Een gezin met een uitwonende w.o.-student van 23 jaar 2. Een gezin met een thuiswonende h.b.o.-student van 18 jaar 3. Een gezin met een thuiswonende m.b.o.-student van 19 jaar. Bij de berekeningen is het noodzakelijk veronderstellingen te maken over de mate waarin ouders bijdragen in de onderhouds- en studiekosten van hun kinderen. Bij de inkomenseffecten wordt ervan uitgegaan, dat de ouders naast een maximale rijksstudietoelage thans nog aanspraak kunnen maken op enkelvoudige kinderbijslag, omdat zij de studerende in belangrijke mate (f2912 per jaar) onderhouden. De invloed van deze veronderstelling is van cruciaal belang bij de beoordeling van de inkomenseffecten. Dit blijkt uit de onderstaande tabel, waarin voor wat betreft de onderhouds- en studiekosten zowel is uitgegaan van de maximale rijksstudietoelage verhoogd met de onderhoudseis in belangrijke mate (f 14380), als van de maximale rijksstudietoelage (f 11 470). In de praktijk komen beide sitauties veelvuldig voor. Een en ander laat onverlet dat in de praktijk de feitelijke bijdragen van ouders op grond van individuele factoren hiervan kunnen afwijken. Tabel 5A. Uitwonende WO-studerende van 23 jaar, geen andere kinderen in het gezin, (in de veronderstelling dat nog recht op een maal kinderbijslag bestaat.) EFFECT OUDERS: Belastbaar inkomen ouders (in f)

20 40 60 80 100

000 000 000 000 000

Bijdrage ouders (in f)

Voordeel ouders

huidig voorstel in f stelsel f 14 380 minus f 1 2 2 7 5 mibeurs, r.v. en/ nus basisbeurs en of kin derbijaanv. toelage slag

in % van belastb.

in % van ouderbijdr. thans

1737 5214 9429 9429 9429

83 6,6 9,0 6,7 5,4

100 50 58 58 58

(12%) (36%) (66%) (66%) (66%)

0 2588 4000 4000 4000

( 0%) (21%) (33%) (33%) (33%)

1737 2626 5429 5429 5429


19

EFFECT S T U D E R E N D E :

als beurs: als lening: als ouderlijke bijdrage:

inkomsten in huidig stelsel

Inkomsten in voorstel

f 14 380

f 12 275

op m i n . niveau

op max. niveau

op min. niveau

op max niveau

56%

34%

72%

67%

32%

—

29%

—

12%

66%

-

Verschil - f 2 105

33%

Tabel 5B. Uitwonende WO-studerende van 23 jaar, geen andere kinderen in het gezin, (in de veronderstelling dat geen recht op kinderbijslag bestaat.) EFFECT OUDERS: Belastbaar inkomen ouders (in f)

20 40 60 80 100

000 000 000 000 000


Voordeel ouders

huidig stelsel f 11 468 minus beurs, r.v. en/ of kinderbijslag

in f

0

4210 6517 6517 6517

( 0%) (37%) (57%) (57%) (57%)

voorstel f 12 275 minus basisbeurs en aanv. toelage 0

2588 4000 4000 4000

( 0%) (21%) (33%) (33%) (33%)

in /o van belastb.


0

0

1622 2517 2517 2517

0

4,1 4,2

38 39

3,2

39

2,5

39


als beurs: als lening: als ouderli j k e bijdrage:

Inkomsten in huidig stelsel


f 11 468

f 12 275

op m i n . niveau

op max. niveau

op m i n . niveau

op max. niveau

60% 40%

43%

72% 28%

67%

57%

Verschil + f 807

33%

In de tabellen 6 en 7 is volstaan met het weergeven van inkomenseffecten conform de methodiek van tabel 5A. Tabel 6. Thuiswonende HBO-studerende van 18 jaar, geen andere kinderen in het gezin EFFECT OUDERS: Belastbaar inkomen ouders (in f l

20 40 60 80 100

000 000 000 000 000


Voordeel ouders


voorstel f 7116 minus basisbeurs en aanv i:oelage

in f

in % van belastb.


1737 5214 7380 7380 7380

2588 3730 3730 3730

1737 2626 3650 3650 3650

8,7 6,6

100 50 49 49 49

(17%) (50%) (71%) (71%) (71%)

0

( 0%) (36%) (52%) (52%) (52%)

6,1 4,6 3,7


20


als beurs: als lening: als ouderli ke bijdrage:



f 10 463

f 7116

op m i n . niveau

op max. niveau

op m i n . niveau

op max. niveau

51% 32%

29%

65% 35%

48%

17%

71%

Verschil - f 3347

52%

Tabel 7. Thuiswonende MBO-studerende van 19 jaar, geen andere kinderen in het gezin EFFECT OUDERS: Belastbaar inkomen ouders


Voordeel ouders


voorstel f 7112 minus basisbeurs en aanv. toelage

in f

linfl

in % van belastb.


20 40 60 80 100

5902 6933 7306 7376 7376

0 2588 3726 3726 3726

5902 4345 3580 3650 3650

29,5 105 6,0 4,6 3,7

100 62 40 49 49

000 000 000 000 000

(56%) (66%) (70%) (71%) (71%)

( 0%) (36%) (52%) (52%) (52%)

EFFECT S T U D E R E N D E .

als beurs: als lening: als ouderlijke bijdrage:



f 10 459

f7112

op min . niveau

op max. niveau

op m m . niveau

op max. niveau

44% —

29% —

79% 21%

48%

56%

71%

Verschil - f 3347

52%


21

BIJLAGE I

HOOFDLIJNEN WETSONTWERP STUDIEFINANCIERING VOOR VOLWASSENEN

1.

ALGEMEEN

23

1.1.

A fgrenzingen

23

1.1.1. 1.1.2. 1.1.3.

Leeftijd Nationaliteit Inkomen

23 23 23

1.2.

Driedelingen

23

1.2.1. 1.2.2. 1.2.3.

Toelagen Opleidingen Studerenden, debiteuren

23 23 24

2.

TOEKENNING

24

2.1.

Hoofdregel

24

2.2.

Entree-eis financiering

2.3.

Budgetten

25

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3.

Levensonderhoudsbudget Studiekostenbudget Reiskostenbudget

25 25 26

2.4.

Schuld limiteringsbijd

26

2.5.

Terugbetaling,

ANNEX

levensonderhoud

rage

garantie

25

26

27


22

HOOFDLIJNEN WETSONTWERP STUDIEFINANCIERING VOOR VOLWASSENEN

1. ALGEMEEN 1.1. Afgrenzingen 1.1.1. Leeftijd De wet is van toepassing op studerenden van achttien tot zestig jaar. 1.1.2.

Nationaliteit

De wet is van toepassing op studerenden die Nederlander zijn dan wel als niet-Nederlander ingevolge verdragen aanspraak op studiefinanciering hebben. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën niet-Nederlanders onder de wet worden gebracht: onder meer (als thans) vluchtelingen A-status en degenen die drie jaar in Nederland woonachtig zijn. 1.1.3. Inkomen De wet is van toepassing op studerenden met, in het kalenderjaar x - 2 (x is het jaar waarin de studiefinancieringsperiode begint) een belastbaar inkomen (volgens aanslag of jaaropgaaf) dat niet hoger is dan het belastbaar inkomen van een werknemer die 2,5 maal het minimumloon verdient. • Uitzondering voor hen van wie het inkomen in de studiefinancieringsperiode ten gevolge van het gaan studeren daalt tot beneden het niveau van 2 maal het minimumloon.

1.2. Driedelingen 1.2.1. Toelagen Onderscheiden worden: • een heel pakket:

een half pakket:

een studiekostenpakket

1.2.2.

— levensonderhoudsbudget — studiekostenbudget — eventueel reiskostenbudget — half levensonderhoudsbudget — studiekostenbudget — eventueel reiskostenbudget — studiekostenbudget — eventueel reiskostenbudget

Opleidingen

Onderscheiden worden: • voltijdse opleidingen:

• halftijdse opleidingen:

• deeltijdse opleidingen:

opleidingen waarvan is vastgesteld dat zij zodanig zijn dat het volgen ervan in het algemeen niet of nauwelijks is te combineren met werken opleidingen waarvan is vastgesteld dat zij zodanig zijn dat het volgen ervan in het algemeen is te combineren met een halve betrekking opleidingen waarvan is vastgesteld dat zij zodanig zijn dat het volgen ervan in het algemeen is te combineren met een volledige betrekking


23

1.2.3. Studerenden,

debiteuren

Onderscheiden worden: • zij die niet tot de kring van werkenden worden gerekend:

• zij die voor de helft t o t de kring van werkenden worden gerekend:

• zij die geheel tot de kring van werkenden worden gerekend:

degenen zonder inkomen uit arbeid/winst uit onderneming, inbegrepen uitkeringen ter voorziening in de derving van dat inkomen, dan wel met een inkomen als hiervoor bedoeld dat minder bedraagt dan de helft van het voor hen, in hun hoedanigheid van ontvanger van dat inkomen, vastgesteld inkomens-minimum (bruto of netto, al naar gelang de definitie) degenen met een inkomen als hierboven bedoeld dat de helft of meer bedraagt van het hierboven bedoelde inkomens-minimum, doch minder dan dat, volle, minimum degenen met een inkomen als hierboven bedoeld dat het hierboven bedoelde minimum of meer bedraagt

2. TOEKENNING 2.1.

Hoofdregel

Aanspraak hebben o p : een heel pakket:

— studerenden die een voltijdse opleiding volgen en niet tot de kring van werkenden worden gerekend — studerenden die een voltijdse opleiding volgen en voor de helft tot de kring van werkenden worden gerekend — studerenden die een halftijdse opleiding volgen en niet behoren tot hen die geheel tot de kring van werkenden worden gerekend — studerenden die een voltijdse of een halftijdse opleiding volgen en geheel tot de kring van werkenden worden gerekend — studerenden die een deeltijdse opleiding volgen

een half pakket:

een studiekostenpakket:

Onderstaand de hoofdregel in schema, waarbij ter verklaring: - de voor de hand liggende situaties zijn in hoofdletters weergegeven; - de minder voor de hand liggende, maar wel zeer mogelijke, situaties zijn in gewone letters weergegeven; - de situaties die onwaarschijnlijk zijn, zijn cursief weergegeven.

voltijdse opleidingen

halftijdse opleidingen

deeltijdse opleidingen

zij die niet tot de kring van werkenden worden gerekend (geen inkomen of inkomen < half minimum)

HEEL PAKKET

half pakket

studiekostenpakket

zij die voor de helft t o t de kring werkenden worden gerekend (inkomen • half minimum maar < heol minimum)

half pakket

HALF PAKKET

studiekostenpakket

zij die geheel t o t de kring van werkenden worden gerekend (inkomen > heel minimum)

studiekostenpakket

studiekostenpakket

STUDIEKOSTEN PAKKET


24

2.2. Entree-eis financiering levensonderhoud Studiestart beneden 23-jarigen Indien een studerende vóór zijn 23e jaar een studie begint, kunnen hem, zolang hij zijn studie voortzet, middelen voor levensonderhoud worden toegekend. Studiestart 23-jarigen en ouder (inkomenseis) Indien een studerende op 23-jarige of latere leeftijd een studie begint, kunnen hem, zolang hij zijn studie voortzet, middelen voor levensonderhoud worden toegekend met ingang van de maand waarin is voldaan aan de voorwaarde dat de studerende in het referte jaar (de voorafgaande periode van twaalf maanden) ten minste behoorde tot hen die voor de helft tot de kring van werkenden worden gerekend. Uitzondering voor hen die voorafgaand aan de studiefinancieringsperiode een periodieke bijstandsuitkering, niet zijnde RWW, ontvingen («bijstandsmoeders»). 2.3

Budgetten

2.3.1.

Levensonderhoudsbudget

- Het levensonderhoudsbudget is gelijk aan de voor de toepassing van de RWW gehanteerde normen. Deze zijn op jaarbasis, exclusief ziekenfondspremie (bedragen per 1-1-1983, echter met daarin verwerkt het effect van de voorgenomen verlaging van de minimumjeugdlonen per 1-7-1983):

thuiswonend 18 19 20 21 22 23

jaar: jaar: jaar: jaar: jaar: jaar en ouder steeds

f f f f f f

4 4 5 6 7 12

370 540 640 490' 890' 790

uitwonend

F

8 8 9 9 11

870 930 000 850 250

' Vooralsnog hier, uit budgettaire overwegingen, een aparte n o r m . Voor de RWW zijn 21 - en 22-jarigen, ongeacht de woonsituatie, alleenstaand ofwel uitwonend.

- Het levensonderhoudsbudget wordt voor 80% verstrekt als beurs en voor 20% als rentedragende lening (RL). 2.3.2.

Studiekostenbudget

— Het studiekostenbudget bestaat uit: • de verschuldigde onderwijsbijdrage:

VO HBO WO

voltijds

halftijds

f f f

f f f

750 2500 4500

500 1500 3000


25

• een bedrag van f 1,250,- voor directe studiekosten (boeken, leermidde len). - Het studiekostenbudget wordt geheel als RL verstrekt. 2.3.3.

Reiskostenbudget

- Naar rato van aantal zones/treinkilometers met inachtneming van het aantal reisdagen. Bepaalde minimum-afstand. - Het reiskostenbudget wordt voor 50% verstrekt als beurs en voor 50% als RL. Echter, indien een thuiswonendenbudget wordt ontvangen: 80% beurs en 20% RL. 2.4. Schuldlimiteringsbijdrage Algemeen - De schuldlimiteringsbijdrage (SLB; gift) bedraagt maximaal 80% van het geheel uit RL bestaande studiekostenbudget en treedt voor de RL in de plaats. - SLB over de eerste vier jaren. Eén jaar extra voor hen die na meer dan één jaar in het VO (onder deze wet) een nieuwe studie beginnen. Studiestart beneden 23-jarigen Indien de studerende voor zijn 23e jaar een studie begint is de SLB afhankelijk van het gemiddeld ouderlijk belastbaar inkomen (volgens aanslag of jaaropgaaf) over de jaren x - 4 , x - 3 en x - 2 waarbij x het jaar is waarin het studiejaar begint. De SLB is volledig bij een inkomen op het niveau van 1,25 maal het minimumloon en loopt af tot nul bij 2,5 maal het minimumloon. • Volledig SLB voor volle wezen en voor hen op wie het bij 18 jaar worden een kinderbeschermingsmaatregel van toepassing was. Studiestart 23-jarigen en ouder Indien de studerende op 23-jarige of latere leeftijd een studie begint is SLB alleen mogelijk op het daartoe strekkende advies van de directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau. 2.5. Terugbetaling, garantie - Start terugbetaling op 1 januari, volgend op de studiebeëindiging. Indien niet wordt betaald, kan ten hoogste twee maal de start een jaar worden opgeschoven. - De terugbetalingsperiode bedraagt maximaal vijftien jaar plus één uitloop. - Afgelost wordt in annuïteiten, op basis van vijftien jaar. Minimum jaarbetaling: eventuele inkorting terugbetalingsperiode. - Men wordt geacht niet te kunnen betalen indien en voor zover de, in beginsel individuele, betalingsruimte te kort schiet. De betalingsruimte bedraagt de helft van de in het jaar x - 2 (x is het terugbetalingsjaar) verschuldigde inkomsten-/loonbelasting plus 10% van de belastbare som van het vermogen in dat jaar (indien gehuwd: de helft van de som). Daarbij: • blijft de individuele betalingsruimte gelden:

w o r d t de betalingsruimte voor de partner voor de helft meegeteld: w o r d t de betalingsruimte voor de partner geheel meegeteld:

indien men (in het jaar x — 2) behoorde tot hen die geheel tot de kring van werkenden worden gerekend indien men behoorde tot hen die voor de helft tot de kring van werkenden worden gerekend indien men behoorde tot hen die niet tot de kring van werkenden worden gerekend


26

Bij samenloop studieschulden en betalingsruimten verdeling naar rato. - Kan men aldus niet betalen, dan wordt voor zover mogelijk en voor zover nodig eerst teruggeschakeld naar een lagere terugbetalingsperiode (maximaal vijftien jaar). - Hetgeen dan nog niet kan worden terugbetaald is niet direct (in dat jaar) invorderbaar: de uitgestelde verplichting. - Hetgeen na zestien jaar nog aan uitgestelde verplichting resteert gaat van rechtswege te niet. - Bij de terugbetaling gaat de aflossing van studieschuld (renteloos voorschot) uit het oude (vigerende) stelsel voor.

3. ANNEX Verband houdend met de realisering van het wetsontwerp: - afschaffing kinderbijslag 18- tot 27-jarige studerende kinderen; - afschaffing ouderlijke onderhoudsplicht ten aanzien van 18- tot 21-jarige studerende kinderen; - afschaffing wezenpensioen 18- tot 27-jarige studerenden; - afschaffing kinderaftrek vermogensbelasting voor ouders met 18- tot 27-jarige studerende kinderen; - afschaffing fiscale aftrek wegens buitengewone last voor ouders met studerende kinderen van 27 jaar en ouder; - afschaffing meeverzekering 18- tot 27-jarige studerenden in het ziekenfonds van de ouders; - afschaffing fiscale aftrek studiekosten als buitengewone last; - uitsluiting fiscale aftrek RL-rente; - herziening wettelijke regeling onderwijsbijdragen; - afschaffing van studentenvoorzieningen die strekken tot verlaging van de gewone kosten van levensonderhoud; - mogelijkheid van aanvullende financiering via de bijstand voor een-oudergezinnen en (echt)paren voor zover in de desbetreffende leefeenheid de mogelijkheid ontbreekt tot aanvulling van de toelage voor levensonderhoud tot het bijstandsminimum.

TOELICHTING HOOFDLIJNEN WETSONTWERP STUDIEFINANCIERING VOOR VOLWASSENEN Blz. 1.

Plaats en functie van de studiefinanciering voor volwassenen

28

2.

Doelstellingen, randvoorwaarden; vergelijking met de huidige situatie

29

3.

De studiefinanciering als onderwijsvoorziening: realisering van een rechtvaardige toedeling van gemeenschapsgelden ten behoeve van het volgen van onderwijs

31

3.1.

Algemeen

31

3.2.

Differentiatie van onderwijsbijdragen, terugbetalingsgarantie

31

3.3.

Schuldlimiteringsbijdrage

32

3.4.

Algemene afgrenzing naar draagkracht

33

4.

De studiefinanciering als sociale voorziening: nadere vormgeving

33

4.1.

De aansluiting onderwijs - arbeidsmarkt

3?

4.2.

Financiële onafhankelijkheid, volwaardige maatschappelijke positie

36

Emancipatie

36

4.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984. 18441, nrs. 1-2

21

1. Plaats en functie van de studiefinanciering voor volwassenen De studiefinanciering voor volwassenen, betrekking hebbend op het onderwijs na de leerplicht, is onderdeel van het onderwijsbeleid en dient als zodanig, ook in haar uitwerking, aan te sluiten bij de maatschappelijke ontwikkelingen. Meer specifiek kan, ter definiëring van de rol van het studiefinancieringsbeleid in het overheidsbeleid (het continue proces van het vertalen van ontwikkelingen in de samenleving, ofwel maatschappelijke ontwikkelingen, in doelen en middelen, het effectueren van die middelen en het evalueren van het bereikte resultaat) het volgende worden opgemerkt. - Maatschappelijke ontwikkelingen vormen de grondslag voor het onderwijsbeleid, geconcretiseerd in het aanbod van onderwijsvoorzienim gen. • Wil van de onderwijsvoorzieningen, overeenkomstig de beleidsdoelstellingen daadwerkelijk gebruik kunnen worden gemaakt, dan is daartoe waar het volwassenen betreft in het algemeen studiefinanciering nodig: de toegankelijkheid van het onderwijs dient, ook voor volwassenen, te worden gewaarborgd. • Anderzijds is van belang dat het hier onderwijs na de leerplicht betreft, dat niet door ieder wordt gevolgd. Bekostiging uit de algemene middelen van het volgen van dit onderwijs, zowel de onderwijsvoorziening zelf als de bijbehorende studiefinanciering betreffend, betekent derhalve inkomensoverdracht van hen die geen onderwijs volgen naar hen die wel onderwijs volgen. Wil de inkomensoverdracht tot het noodzakelijke beperkt blijven, dan is daartoe heffing van een passende onderwijsbijdrage nodig, gecombineerd met hantering van het instrument van de rentedragende lening (RL), onderdeel van de aan te bieden studiefinanciering: tegengaan van inkomensoverdracht van niet-onderwijsvolgenden naar onderwijsvolgenden. - Maatschappelijke ontwikkelingen, veelal vertaald in niet onder 0 & W ressorterend overheidsbeleid, vormen de grondslag voor de nadere vormgeving van het studiefinancieringsbeleid. Wil een goede aansluiting, inbegrepen een goede beleidscoördinatie, worden bereikt, dan dient rekening te worden gehouden met algemene aspecten als beloningsverhoudingen, inkomensbeleid, de werking van het stelsel van sociale zekerheid en het fiscale stelsel, verdragsverplichtingen (bijvoorbeeld EEG-bepalingen) en vreemdelingenbeleid alsmede met specifieke aspecten als de, beoogde, meerderjarigheidsleeftijd van achttien jaar en de emancipatie. Met name is hier van belang de aansluiting tussen arbeidsmarkt (in dit kader: loon, uitkering) en onderwijs (studiefinanciering). De studiefinanciering voor volwassenen kan aldus niet alleen worden gekarakteriseerd als onderwijsvoorziening maar ook als sociale voorziening. Verder is aldus de functie van de studiefinanciering, als specifiek instrument van inkomensverdeling ter zake van het volgen van onderwijs (onderwijsvoorziening), tweeledig: 1. het waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs voor ieder, en met dit als randvoorwaarde, 2. het tegengaan van inkomensoverdracht van niet-onderwijsvolgenden naar onderwijsvolgenden, waarbij door vaststelling en opneming in de studiefinanciering van passende onderwijsbijdragen en door hantering van het instrument van de RL de tweede functie wordt versterkt zonder afbreuk te doen aan de eerste. Uit het vorenstaande vloeit voort de voorrang van de studiefinanciering als onderwijsvoorziening: in het belang van een goede beleidscoördinatie dient de studiefinanciering, waar deze fungeert als specifiek instrument van inkomensverdeling ter zake van de kosten van het volgen van onderwijs, niet te worden doorkruist door ander beleid ter zake van die kosten, in het bijzonder de belastingheffing.


28

Tot slot van deze inleiding zij opgemerkt dat hier, overeenkomstig de primaire functie die aan het volgen van een opleiding wordt toegekend, het, sociaal-economische, aspect van verwerving en handhaving van een positie op de arbeidsmarkt hoofduitgangspunt van beleid vormt. Aldus bezien gaat het bij studiefinanciering om het bevorderen van wat de belangrijkste bestaansbron van de toekomst zal zijn: de ontwikkeling en toepassing van hoogwaardige, innovatieve, kennis. 2. Doelstellingen, randvoorwaarden; vergelijking met de huidige situatie Aansluitend bij het voorgaande worden hieronder de belangrijkste kenmerken van de wenselijke situatie genoemd. Ter verduidelijking wordt steeds ook kort stilgestaan bij de huidige situatie. Een rechtvaardige toedeling van gemeenschapsgelden het volgen van onderwijs na de leerplicht

ten behoeve van

Het betreft hier de al genoemde functie van de studiefinanciering: het waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs en, met inachtneming van deze centrale doelstelling, het beperken van inkomensoverdracht van niet-onderwijsvolgenden naar onderwijsvolgenden. Thans is de toedeling van gelden in het algemeen zodanig dat de jongere studerenden in het hoger onderwijs worden bevoordeeld. Zo is de door hen op te brengen onderwijsbijdrage relatief laag en hebben zij in de huidige studiefinancieringsregelingen een betere positie dan hun leeftijdsgenoten in het voortgezet onderwijs. Verder zij in dit verband opgemerkt dat er thans onderwijsdrempels zijn voor hen die, na aangewezen te zijn geweest op inkomen uit arbeid of op een uitkering, zich door studie(financiering) een positie op de arbeidsmarkt wensen te verwerven, of die positie veilig willen stellen. Dit terwijl anderzijds de mogelijkheid bestaat om met een uitkering' deeltijdonderwijs te volgen, als was men dagstudent, hetgeen rechtsongelijkheid tussen studerenden onderling oplevert. Meer specifiek: - dagonderwijs is in de regel niet bereikbaar, noch voor hen met loon, noch voor hen met een uitkering, omdat dit betekent dat moet worden geleefd van minder dan het bestaansminimum (onderwijsdrempels); - voor veel opleidingen in het deeltijdonderwijs geldt dat deze, bij een leerpakket gelijk aan dat voor het dagonderwijs en een weinig lager studietempo, een forse studielast leggen op de studerende; het gevolg is: • voor werkenden: dat de dwang om studie en betrekking te combineren vaak leidt tot studiemislukking (onderwijsdrempels); • voor hen met een uitkering: dat, omdat het volgen van deeltijdonderwijs niet in strijd is met de eis zich beschikbaar te houden voor de arbeidsmarkt, de mogelijkheid bestaat om met behoud van uitkering overdag te studeren; de uitkering is geheel gift, niet afhankelijk van het ouderlijk inkomen en bedraagt ten minste het sociale minimum (rechtsongelijkheid tussen studerenden onderling). Ook zij ten aanzien van de huidige situatie opgemerkt, dat het voor de heffing van de inkomstenbelasting aanmerken als buitengewone last van studiekosten, waaronder de verschuldigde onderwijsbijdrage, ten gevolge van de fiscale systematiek meer voordeel betekent naarmate het inkomen van de studerende (of, zo de studerende een gehuwde vrouw is: van haar man) hoger is. Eenzelfde effect treedt op als gevolg van het aanmerken als buitengewone last van de kosten van studerende kinderen, voor wie geen aanspraak op kinderbijslag bestaat. 1 Vooralsnog wordt onder uitkering verstaan: uitkering wegens werkloosheid. Onder 4.1 zal hierop worden teruggekomen.


29

Financiële onafhankelijkheid

van de volwassen studerende

Er dient een zelfstandig recht op studiefinanciering te worden geboden. Thans is sprake van afhankelijkheid van de ouders, zelfs tot voorbij de 27-jarige leeftijd, hetgeen ook ten koste gaat van de toegankelijkheid van het onderwijs. Een volwaardige maatschappelijke positie voor de volwassen studerende Er dient een in de sociale regelingen gebruikelijke rechtspositie te worden geboden: rechtsbescherming, rechtszekerheid, levensonderhoudsbudget op het niveau van het algemeen geldende sociale minimum. Thans bestaat er geen rechtsbescherming ter zake van de studiefinanciering terwijl de hoogte van de toegekende toelage, als gevolg van de sterke rol van de financiële draagkracht van de ouders (de marginale druk is 43%: de ouders worden geacht boven een bepaald minimum van iedere gulden meer aan inkomen 43 cent te besteden aan de kosten van studie en levensonderhoud), van jaar tot jaar kan verschillen, hetgeen onzekerheid betekent voor de studerende. Verder zijn de studietoelage-maxima veelal lager dan het sociale minimum. Dat beperkt onder meer de mogelijkheid tot het berekenen van meer reële huurprijzen, noodzaakt tot het bieden van studentenvoorzieningen ter verlaging van de kosten van levensonderhoud en werkt ook werkstudentschap in de hand, hetgeen ten koste gaat van het studierendement en, daarmee, van het rendement van de onderwijsuitgaven. Emancipatie Er dient, waar mogelijk, een individueel recht op studiefinanciering te worden geboden. Thans ontbreekt een individueel recht op financiering voor gehuwden, hetgeen in de praktijk veelal afhankelijkheid van de gehuwde vrouw betekent en ten koste gaat van de toegankelijkheid van het onderwijs voor haar. Verder strookt in de huidige situatie het aanmerken, voor de heffing van de inkomstenbelasting, van de studiekosten van de gehuwde vrouw als buitengewone last van de man, ook als de vrouw zelf verdient, niet met het emancipatiestreven. Tevens zij opgemerkt dat thans samenwonenden die geheel afhankelijk zijn van hun partner zonder meer recht op een toelage hebben. Eenheid van beleid Waar de studiefinanciering fungeert als specifieke onderwijsvoorziening dient sprake te zijn van één, zorgvuldig gedoseerde, financieringsstroom ten behoeve van het volgen van onderwijs na de leerplicht. Overigens, met name waar het karakter van de studiefinanciering als sociale voorziening prevaleert, dient bij voorkeur te worden aangesloten bij het ter zake ontwikkelde overheidsbeleid. Thans is sprake van een onoverzichtelijke lappendeken van elkaar veelal beïnvloedende regelingen met eigen, verschillende, maatstaven: kinderbijslag, rijksstudietoelagen, tegemoetkomingen in de studiekosten, fiscale aftrekken, wezenpensioenen, heffing van diverse school-, cursus- en collegegelden, al dan niet opgenomen in de toelage alsmede deal genoemde mogelijkheid om met behoud van uitkering deeltijds onderwijs te volgen, als was men dagstudent. Minimale

regulering

De wet dient zo eenvoudig, doorzichtig en doelmatig mogelijk te zijn. Nadere regeigeving dient, ook uit het oogpunt van kostenbeheersing (uitvoering, rechtsbescherming), tot het noodzakelijke te worden beperkt.


30

Overigens zij in dit verband gewezen op het voordeel van het zelfregulerend mechanisme van de RL: omdat de RL het eigen aandeel van de studerende in de kosten van het volgen van onderwijs representeert, als zodanig geen geldelijk voordeel oplevert en uitnodigt tot zuinig gebruik, is een stringente clausulering noch wenselijk, noch geboden. Ten aanzien van de huidige regulering zij verwezen naar hetgeen hiervoor onder Eenheid van beleid is opgemerkt. Beperking financiële

consequenties

Het beslag op de overheidsbegroting, rechtstreeks voortvloeiend uit de te treffen wettelijke maatregelen, mag niet groter zijn dan het huidige beslag. Bij deze randvoorwaarde zij aangetekend dat aldus, bij een gelijkblijvend bedrag aan middelen, achterstandssituaties, met name die van VO-studerenden, dienen te worden opgeheven. Verder zij opgemerkt dat bij de uiteindelijke afweging ook de indirecte gevolgen voor de overheidsbegroting van het voorgestelde beleid dienen te worden betrokken. Het als gevolg van de RL-opname te verwachten kapitaalmarktbeslag, ten slotte, dient zo beperkt mogelijk te zijn. 3. De studiefinanciering als onderwijsvoorziening: realisering van een rechtvaardige toedeling van gemeenschapsgelden ten behoeve van het volgen van onderwijs 3.1.

Algemeen

Het betreft hier de concretisering van de functie van de studiefinanciering voor volwassenen. Zoals gezegd is deze functie tweeledig: 1. het waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs voor ieder en, met dit als randvoorwaarde: 2. het tegengaan van inkomensoverdracht van niet-onderwijsvolgenden naar onderwijsvolgenden. De kosten waarom het hier gaat zijn: - onderwijsexploitatiekosten; - directe studiekosten (boeken en leermiddelen); - kosten van levensonderhoud; - eventueel: reiskosten. Een rechtvaardige lastenverdeling dient dan in te houden dat aan de studerende dat deel van de kosten dat hij zelf kan opbrengen, in rekening wordt gebracht. Het geëigende instrument daartoe is de RL, terug te betalen na de studie, wanneer het met de studie beoogde doel, namelijk werken, wordt gerealiseerd. Ten einde oneigenlijke effecten tegen te gaan, dient de RL-rente marktconform te zijn, en fiscaal niet aftrekbaar. Het voorgaande betekent dat, al naar gelang de toekomstige financiële mogelijkheden van de onderwijsvolgende, een deel van de onderwijsexploitatiekosten en van de kosten van studie en levensonderhoud a fonds perdu door de gemeenschap wordt opgebracht: gratis onderwijs en beurs, en het complement ervan door de onderwijsvolgende zelf: onderwijsbijdrage en eigen aandeel in de kosten van studie en levensonderhoud, te financieren door middel van de RL. Het resultaat is een benadering die, ruwweg, kan worden gekenschetst als toekenning naar toekomstige draagkracht, zoals het uit het navolgende (3.2) moge blijken. 3.2. Differentiatie van onderwijsbijdragen;

terugbetalingsgarantie

De functie van de studiefinanciering is geconcretiseerd door de, als RL te financieren, onderwijsbijdrage te differentiëren naar VO, HBO en WO,


31

hetgeen aansluit bij de toekomstige financiële mogelijkheden, en voor het overige een uniforme beurs-RL verdeling te hanteren. Daarbij is, ten einde financiële drempels te voorkomen, voorzien in een draagkrachtafhankelijke terugbetalingsgarantie: vooraf wordt de zekerheid geboden dat de RL-aflossing geen financieel dwangbuis zal betekenen. Aldus wordt enerzijds de toegankelijkheid van het onderwijs gewaarborgd en anderzijds de met het volgen van het onderwijs gemoeide inkomensoverdracht beperkt. Volledigheidshalve zij hier aangetekend dat, theoretisch, ook had kunnen worden gekozen voor het afschaffen van de onderwijsbijdrage en het differentiëren van de beurs-RL verdeling ter zake van de overige kosten naar VO, HBO en WO. Dat zou echter de indruk hebben gewekt van het verdisconteren van de onderwijskosten in de financiering van de kosten van levensonderhoud, tot continuering van het huidige onvoldoende besef van de omvang van de onderwijskosten hebben geleid en bovendien het onnodig toevloeien van gemeenschapsgelden hebben betekend aan diegenen, met name in het deeltijds onderwijs, die niet op studiefinanciering zijn aangewezen. Nader ingaand op de gekozen wijze van financiering zij verder opgemerkt dat zodanig is afgestemd dat, over het geheel genomen, alleen bij een afwijking naar beneden van het gewone inkomenspatroon, een beroep op de terugbetalingsgarantie moet worden gedaan. Anders gezegd: door middel van de differentiatie van onderwijsbijdragen wordt een algemene afstemming gerealiseerd, door middel van de terugbetalingsgarantie een individuele afstemming, ten behoeve van diegenen die de, aan de algemene afstemming ten grondslag liggende, financiële toekomstverwachting niet zien bewaarheid. Voor de afstemming is uitgegaan van de oudere volwassene die, gemotiveerd studerend, vijf jaar over zijn studie doet: zijn studieschuld valt, in het algemeen, binnen de bij zijn inkomen behorende terugbetalingsruimte (draagkracht). Ter bepaling van de draagkracht is gekozen voor een fiscale maatstaf om wille van de beoogde eenheid van beleid en om wille van de rechtszekerheid en uitvoerbaarheid. Aldus wordt tevens het juiste midden gehouden tussen «academicusbelasting» en individuele terugbetalingsverplichting. 3.3.

Schuldlimiteringsbijdrage

Verder wordt nog op een derde manier de aan te bieden financiering afgestemd op de mogelijkheden van de studerende: door middel van de schuldlimiteringsbijdrage (SLB, gift). Deze is gebaseerd op de overweging dat voor de jong volwassenen uit minder kansrijke milieus de RL-financiering, niettegenstaande de terugbetalingsgarantie, een forse psychologische drempel kan betekenen. Aan de orde is hier de tegenstelling onderwijskans-onafhankelijkheid. Het laatste ten volle realiseren zou betekenen dat bij de financiering in het geheel geen rekening meer zou mogen gehouden worden met het ouderlijk milieu. Dit lijkt niet overeenkomstig de realiteit van de onderwijsdeelneming terwijl dit, gezien de beschikbare middelen, in de praktijk ten koste zou gaan van studerenden met ouders uit sociaal-economisch zwakkere milieus en met ouders die, hoewel niet meteen behorend tot de sociaal-economisch zwaksten, niet wensen bij te dragen. Daarom is voorzien in een zelfstandig financieringsrecht (de omvang van de beschikbare middelen varieert niet, zoals thans, naar ouderlijke draagkracht: de aangeboden financiering is in beginsel afgestemd op de mogelijkheden van de studerende zelf) met voor jong volwassenen de mogelijkheid van SLB, afhankelijk van het ouderlijk inkomen, bij gebrek aan een betere «milieu-maatstaf». De SLB vervangt een deel van de studiekosten - RL (directe studiekosten en onderwijsbijdrage) en dient zonder de medewerking van de ouders te kunnen worden verkregen. Aldus wordt de tegenstelling onderwijskans-onafhankelijkheid op praktische wijze overbrugd en tevens de functie van de studiefinanciering gerealiseerd: waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs en,


32

met inachtneming daarvan, het tegengaan van inkomensoverdracht (onderwijsuitgaven). Verder wordt aldus een wezenlijke bijdrage geleverd aan de oplossing van de problematiek met betrekking tot het wetsontwerp tot verlaging van de meerderjarigheidsleeftijd tot achttien jaar. Door de Tweede Kamer wordt de daarin voorziene ouderlijke onderhoudsplicht ten aanzien van 18tot 21-jarige studerende kinderen niet de beste oplossing geacht. De voorkeur gaat uit naar het gelijktijdig doen eindigen van minderjarigheid en onderhoudsplicht. Voorwaarde daartoe is, vooral, een op zelfstandigheid gebaseerde studiefinanciering voor 18-jarigen en ouder. Overigens is de rol van de SLB niet beperkt tot alleen de jong volwassenen. Ook voor oudere studerenden is voorzien in de mogelijkheid van SLB, en wel op het daartoe strekkende advies van de directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau. Dit in het kader van de beoogde coördinatie met het arbeidsmarkt" en uitkeringsbeleid (zie onder 4.1). Hieraan ligt ten grondslag de overweging dat, hoewel in het algemeen de aangeboden financiering voor de oudere gemotiveerd studerende volwassene dient te voldoen, in een aantal gevallen extra studiesteun nodig kan zijn ter verwerving of handhaving van een positie op de arbeidsmarkt. 3.4. Algemene afgrenzing naar draagkracht Verder zij opgemerkt, in dit kader van herijking van de toedeling van gemeenschapsgelden ten behoeve van het volgen van onderwijs, dat is voorzien in uitsluiting van diegenen van wie de draagkracht zodanig is dat zij geen studiefinanciering behoeven, noch voor levensonderhoud, noch voor studiekosten. Ook hier is, als bij de terugbetalingsgarantie, gekozen voor toepassing van een fiscale maatstaf. Vermeld zij dat de voorgestelde regeling de aftrek van de studiekosten als buitengewone last voor de heffing van de inkomstenbelasting beoogt te vervangen. Deze aftrek betekent thans, als gevolg van de fiscale systematiek, meer voordeel, dus toedeling van meer gelden, naarmate het inkomen hoger is, hetgeen met name afbreuk doet aan de beleidsintentie van de heffing van onderwijsbijdragen, te weten het aan studerenden in rekening brengen van een deel van de onderwijsexploitatiekosten. 4. De studiefinanciering als sociale voorziening: nadere vormgeving 4.1. De aansluiting

onderwijs-arbeidsmarkt

Uitgangspunt is dat indien sprake is van afzien van werken, of van een uitkering uit hoofde van het aangewezen zijn op werken, financiering van de kosten van levensonderhoud en van de studiekosten (onderwijsbijdrage, directe studiekosten, eventueel reiskosten) dient te worden geboden, in de overige gevallen alleen financiering van de studiekosten. Op het begrip uitkering zal verderop nader worden ingegaan. Om te bepalen of er sprake is van afzien van werken, of van een uitkering, is van belang: - of het gaan studeren afzien van inkomen inhoudt en, zo ja, - of tijdens de studie door de individuele studerende ook daadwerkelijk wordt afgezien van inkomen. Voor het eerste wordt relevant geacht het tijdsbeslag dat de studie in het algemeen op de studerende legt. Het hoofdonderscheid is hier dat tussen voltijdse studie en in de vrije tijd te volgen studie (dag- respectievelijk deeltijdonderwijs). Verder is voor het eerste aspect, zo sprake is van een voltijdse studie, relevant of voor het volgen daarvan inkomen wordt opgegeven. Daartoe dient de inkomenseis voor de financiering van de kosten van levensonderhoud. Van deze inkomenseis zijn uitgezonderd de jong volwassenen. Voor hen is de eis niet op zijn plaats, omdat zij nog in de preactieve fase van hun leven verkeren. Overigens is als leeftijdsgrens, ook hier, 23 jaar gekozen. Aldus is op uniforme wijze het overgangsgebied


33

gemarkeerd, namelijk van 18 tot 23 jaar, tussen minderjarigheid en volledige zelfstandigheid (de gezinsachtergrond speelt geen rol meer): voor de inkomenseis, voor de van het ouderlijk inkomen afhankelijke SLB en voor de differentiatie van de levensonderhoudsbudgetten naar uit- en thuiswonend. De inkomenseis en de uitzondering daarop voor de jong volwassenen vormen tezamen de entree-eis voor de financiering van de kosten van levensonderhoud. Voor het tweede aspect is vervolgens van belang of tijdens de (voltijdse) studie sprake is van inkomen. Worden bij voorbeeld studie en een volledig inkomen gecombineerd, dan dient geen financiering van levensonderhoud te worden geboden. Omdat de studiefinanciering een minimumvoorziening is, wordt het inkomen getoetst aan het desbetreffende minimum: er wordt op minimumniveau vergeleken naar hoedanigheid, daarbij, in het belang van een goede beleidscoördinatie, de definitie van het ter zake gevoerde overheidsbeleid (bruto, ingeval van loon, dan wel netto, al dan niet onderscheiden naar leefeenheid, ingeval van uitkering). Aldus worden, tijdens de (voltijdse) studie, de «beroepsstudenten» gescheiden van hen die tot de kring van werkenden worden gerekend: de eerstgenoemden hebben aanspraak op financiering van levensonderhoud van studiekosten (een heel pakket), de laatstgenoemden alleen op financiering van studiekosten (een studiekostenpakket). Daarbij geldt voor de eerstgenoemden de entree-eis voor de financiering van levensonderhoud: behoudens bij studiestart beneden de 23 jaar dient te zijn voldaan aan de inkomenseis, inhoudende dat men in het voorgaande jaar ten minste voor de helft tot de kring van werkenden werd gerekend. Op het hier hanteren van een half minimum zal aan het slot van 4.3 worden teruggekomen. Half-varianten, nadere motieven De half-varianten zijn opgenomen omdat het ongeclausuleerde hoofdonderscheid onvoldoende genuanceerd is om recht te kunnen doen aan de verschillende situaties. Specifiek: • Zonder half-vairanten zou de regeling te ruim en te duur worden: de verdienende studerende zou te veel beurs worden gegund. Hierbij zij aangetekend, dat een meer stringente clausulering, gezien de forse RL, die het eigen aandeel van de studerende in de kosten representeert, noch wenselijk, noch geboden is. • Het volgen van regulier deeltijdonderwijs (VO, HBO, WO) betekent een aanzienlijke studielast. Het is, blijkens ook het hoge afvalpercentage, moeilijk te combineren met een volledige betrekking. Aldus niet alleen sprake van onderwijsdrempels, maar ook van een relatief laag rendement van onderwijsuitgaven. Daarom is het begrip halftijdse opleiding, met bijbehorend de aanspraak op een half pakket (half levensonderhoudsbudget plus studiekostenbudget), ingevoegd. Zo wordt tevens bijgedragen aan het bevorderen van deeltijdbanen. Ook wordt aldus voorkomen dat men met behoud van volledige uitkering deeltijdonderwijs volgt, als was men dagstudent (sluikstuderen): de volledige uitkering kan worden vervangen door een halve uitkering met een half pakket. • Een goede coördinatie met het arbeidsmarkt" en het uitkeringsbeleid is vereist. Er zijn hier twee vragen aan de orde: - enerzijds vanuit SZW: in hoeverre mag iemand die tot de kring van werkenden wordt gerekend en uit dien hoofde een uitkering ontvangt, met behoud van die uitkering (levensonderhoud; verder veelal studiekostenvergoeding en/of gratis onderwijs) studerende zijn? - anderzijds vanuit O&W: in hoeverre mag een studerende met behoud van studiefinanciering (levensonderhoud, studiekosten) behoren tot de kring van werkenden? Het tweede aspect is, in zijn algemeenheid, al belicht. Daarbij is de regel ingeval van samenloop van studiefinanciering en inkomen als werkende (werknemer; zelfstandige) duidelijk.


34

1 Zie in dit verband het 'Rapport inzake scholing, onderwijs en vorming tijdens uitkering wegens werkloosheid', door de SVR medio 1980 aangeboden aan de bewindslieden van SZW.

Waar het om samenloop van uitkeringen gaat, is van belang een zodanig gecordineerd antwoord, dat geen rechtsongelijkheid tussen studerenden onderling ontstaat 1 . Zo mag het - het zij duidelijkheidshalve extreem gesteld - niet automatisch steeds zo zijn dat iemand die studeert alvorens hij zich op de arbeidsmarkt presenteert, een deel van de kosten daarvan voor eigen rekening moet nemen en iemand die studeert nadat hij zich op de arbeidsmarkt heeft gepresenteerd niet. Realisering van de hier beoogde rechtsgelijkheid is mogelijk, omdat overeenkomstig de systematiek van de sociale zekerheid, waarin de regelingen voor werkenden ophouden bij het 65e jaar (begin post-actieve fase), ontvangers van werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zijn opgenomen in definitie van «tot de kring van werkenden gerekend». Benadrukt wordt dat aldus wordt beoogd een kader te bieden voor realisering van rechtsgelijkheid. Het uitzetten van concrete beleidslijnen vergt nog interdepartementaal overleg. Daarom is de navolgende nadere motivering tentatief. Aannemelijk lijkt, mede gezien het beleid ter zake van de werkloosheidsuitkeringen, dat in een aantal gevallen de aanspraak op deze uitkeringen tijdens studie wordt opgeschort. Of en in hoeverre hiervan sprake is lijkt vooral af te hangen van het arbeidsverleden en de financiële consequenties van het opschorten van de aanspraak voor (het gezin van) de uitkeringsgerechtigden terwijl mogelijk ook overwegingen van volumebeleid een rol kunnen spelen; men vergelijke in dit verband de problematiek rond het vrijwillig werken met een uitkering. Hoe het ook zij, ten einde de mogelijkheid te bieden tot realisering van de nodige rechtsgelijkheid tussen studerenden onderling, is voorzien in opneming van ontvangers van een werkloosheidsuitkering in de definitie van «tot de kring van werkenden» gerekend. Aldus voldoen zij aan de inkomenseis: zij hebben entree tot financiering van levensonderhoud. Of deze principe-aanspraak ook geldend wordt gemaakt, hangt af van het al dan niet in stand blijven van de uitkering tijdens de studie: loopt de uitkering, op grond van overwegingen van beleidscoördinatie, door, dan wordt geen financiering van levensonderhoud geboden. Een volgend punt vormen de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Het lijkt hier, mede gezien het ter zake gevoerde beleid, niet bij voorbaat uitgesloten dat in een aantal gevallen tijdens de studie de uitkering wordt opgeschort. Naast de al ten aanzien van de werkloosheidsuitkeringen genoemde factoren zal hier ook de kans op herinschakeling in het arbeidsproces een rol spelen. Hoe het ook zij, ook hier is ten einde een rechtsgelijke behandeling mogelijk te maken, voorzien in opneming in de genoemde definitie van hen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen. Herhaald zij dat de aldus, via de entree-eis, verkregen principe-aanspraak op financiering van levensonderhoud niet geldend wordt gemaakt indien, op grond van overwegingen van beleidscoördinatie, de uitkering tijdens de studie wordt behouden. Tot zover de nadere motivering. Vervolgens is aan de orde dat het ongeclausuleerde hoofdonderscheid (óf volle uitkering óf volledige toelage voor levensonderhoud) onvoldoende mogelijkheden lijkt te bieden om de hiervoor bepleite beleidscoördinatie tussen SZW en O&W te concretiseren. Daarom, naast de mogelijkheid van SLB op advies van de directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau, de modaliteit van het halve pakket, te combineren met een halve uitkering. Zo kunnen gift (beurs en uitkering) en RL beter worden gedoseerd: of hele uitkering met studiekostenpakket, of halve uitkering met half pakket of geen uitkering en heel pakket, een en ander zo nodig te completeren met SLB. Aldus is van de zijde van O&W het kader aangegeven om tot een gecoördineerd beleid te komen. Zoals gezegd is het uiteindelijk resultaat afhankelijk van nader overleg. Met het vorenstaande zij aangetoond dat de half-varianten een werkbare, en binnen de randvoorwaarde van minimale regulering vallende, oplossing bieden voor veel in de praktijk voorkomende gevallen. Ook wordt aldus bijgedragen aan het bevorderen van deeltijds werken.


35

4.2. Financiële onafhankelijkheid,

volwaardige maatschappelijke

positie

Zoals gezegd dient de volwassen studerende een zelfstandig recht op studiefinanciering te worden geboden. Dit, aansluitend bij de stand van de maatschappelijke ontwikkelingen en het hierop gebaseerde wetsontwerp tot verlaging van de meerderjarigheidsleeftijd. Ten einde, bij zo beperkt mogelijke financiële consequenties, de toegankelijkheid van het onderwijs voor ieder te garanderen, is voorzien in de mogelijkheid van SLB, afhankelijk van het ouderlijk inkomen, voor jong volwassenen. In het verlengde van het voorgaande ligt het bieden van een volwaardige positie aan de volwassen studerende in het geheel van overheidsregelingen, ook van belang om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen. Het betreft hier, naast het bieden van de overigens gebruikelijke rechtsbescherming, het toepassen van het algemeen geldende uitkeringsminimum, ofwel de RWW-normering voor een alleenstaande. Aangetekend zij, dat aldus studerenden niet worden bevoordeeld ten opzichte van leeftijdsgenoten. De studerende betaalt immers zelf door middel van de RL het aandeel in de kosten dat hij kan opbrengen. Verder kunnen aldus specifieke studentenvoorzieningen ter verlaging van de gewone kosten van levensonderhoud, thans vooral de WO-studerenden ten goede komend, worden afgeschaft. 4.3.

Emancipatie

Individuele

benadering

Voorop gesteld zij, dat de gekozen systematiek, gemotiveerd onder 4.1, al automatisch een emanciperende benadering inhoudt: er wordt, vanzelfsprekend individueel, onderscheiden naar hoedanigheid met als criterium of men geheel, half of niet tot de kring van werkenden wordt gerekend. Hierop zal verderop worden teruggekomen. Ten aanzien van het levensonderhoud wordt, ook gezien het in de studiefinanciering meest voorkomende patroon, de individuele norm gehanteerd, te weten het uitkeringsminimum voor een alleenstaande: voor 23-jarigen en ouder 70% van het netto minimumloon; voor 18-tot 23-jarigen lagere bedragen, gedifferentieerd naar leeftijd en uit- en thuiswonend. Deze individuele benadering noopt wel tot de mogelijkheid van aanvullende financiering via de bijstand in die gezinssituaties, waarin het verschil tussen de toelage voor levensonderhoud en het voor het gezin geldende sociale minimum niet kan worden overbrugd. Dit zal hieronder nader worden gemotiveerd. Gesteld zij hier dat een andere oplossing die voldoet aan de randvoorwaarde van minimale regulering niet voorhanden lijkt. In het algemeen geldtten aanzien van de gekozen systematiek, inbegrepen de individuele benadering, dat inbreuk op een onderdeel er al snel de samenhang aan zou ontnemen. Dat zou niet alleen leiden tot het achterwege blijven van de beoogde eenvoud en doelmatigheid, maar ook inhouden dat, in strijd met de doelstelling van eenheid van beleid, eigensoortige studiefinancieringsmaatstaven dienen te worden ontwikkeld en gehanteerd ten aanzien van situaties waarvoor reeds concreet overheidsbeleid is geformuleerd, met name in de sociale regelingen (inkomensdefinities en •criteria, definiëring van leefeenheden, normen voor samenloop van inkomen en uitkering, ook binnen een leefeenheid). Mogelijkheid van aanvullende financiering voor gezinnen De gehanteerde norm voor levensonderhoud kan, zoais gezegd, te kort schieten in gezinssituaties. Het betreft hier een-oudergezinnen, voor wie het bijstandsminimum 90% van het netto minimumloon bedraagt, en (echt)paren, al dan niet met kinderen, voor wie het minimum gelijk is aan het netto minimumloon (100%).


36

Is in de desbetreffende leefeenheid onvoldoende verdiencapaciteit aanwezig om het verschil tussen de toelage voor levensonderhoud (hier in de regel 70%) en het minimum te overbruggen, dan is aanvullende financiering ten bedrage van 20% respectievelijk 30% van het netto minimumloon nodig. De beste oplossing lijkt vooralsnog dit te realiseren via de bijstand. De specifieke overwegingen daartoe zijn: - Als er verdiencapaciteit binnen de leefeenheid aanwezig is, kan aan de verstrekking van de aanvullende financiering een (gedeeltelijke) arbeidsplicht worden verbonden. Er wordt dan alleen verstrekt indien niet kan worden gewerkt, hetgeen kosten bespaart en een emanciperende benadering inhoudt omdat ook van de partner (beperkte) deelname aan het arbeidsproces wordt verwacht. Het opleggen van een arbeidsplicht kan bezwaarlijk via de studiefinanciering geschieden. - Voor de verstrekking van de aanvullende financiering dient te worden gelet op economische eenheid. Daartoe leent de centrale uitvoering van de studiefinanciering zich niet. Het treffen van voorzieningen zou onevenredig hoge kosten meebrengen. - Indien in de desbetreffende leefeenheid geen verdiencapaciteit aanwezig is, is verstrekking van gift, als in de bijstand gebruikelijk, op zijn plaats. Deels RL, als in de studiefinanciering, zou meer schuld opleveren en dus beperking van de toegankelijkheid van het onderwijs inhouden; dit als gevolg van het ontbreken van verdiencapaciteit. Dat zou oneigenlijk en onrechtvaardig zijn. Overigens zij in dit verband opgemerkt dat er vooralsnog van uit is gegaan dat ten tijde van de realisering van de wet op de studiefinanciering voldoende, betaalbare, kinderopvang voorhanden zal zijn. Inkomenseis, pakketbepaling,

terugbetalingsregeling

Het, naar zijn aard individuele, onderscheid naar hoedanigheid, met als criterium of men geheel, half of niet tot de kring van werkenden wordt gerekend wordt gehanteerd voor de inkomenseis, voor de bepaling op welk pakket tijdens de studie aanspraak bestaat en bij de bepaling of bij de toepassing van de terugbetalingsregeling de betalingsruimte van de partner mee moet tellen. In het algemeen zij opgemerkt dat met het genoemde criterium de, noodzakelijke, «vertaalslag» wordt gemaakt van de individuele studiefinancieringsbenadering naar het desbetreffende minimum, dat, ingeval van een uitkering, veelal is gedifferentieerd naar leefeenheid en kostwinnerschap. Zo verliest bijvoorbeeld, tijdens voltijdse studie, een alleenstaande met een uitkering (bijvoorbeeld uitsluitend volledige AAW) zijn aanspraak op een volledig levensonderhoudsbudget (heel pakket) eerder, namelijk bij 70% van het netto minimumloon, dan een kostwinner van een echtpaar die bij 100% (eveneens uitsluitend volledige AAW) het heel pakket verloren ziet gaan. Is er sprake van loon, dan is het, bruto gedefinieerde, minimum(jeugd)loon de maatstaf, waarbij, overeenkomstig de onderhavige normering, geen sprake is van differentiatie naar leefeenheid en kostwinnerschap. Duidelijk moge zijn dat het gehanteerde criterium steeds aansluit bij de definities van het ter zake gevoerde beleid. Aldus is tevens het studiefinancieringsbeleid even emanciperend als het desbetreffende inkomens- of uitkeringsbeleid. Als gevolg van de gekozen systematiek, van toepassing voor de inkomenseis (situatie vóór studie), de pakketbepaling (situatie tijdens de studie) en de terugbetalingsregeling (situatie na de studie) ontvangt degene met vóór de, voltijdse, studie een heel inkomensminimum, tijdens die studie, bij afwezigheid van inkomen, een heel pakket en wordt na de studie, indien ook dan het volle minimum of meer wordt ontvangen, de individuele terugbetalingsruimte in aanmerking genomen. In dit geval is dus steeds een individuele benadering van toepassing; financiële zelfstandigheid. Ten


37

aanzien van de terugbetalingsregeling zij nog nader opgemerkt dat hoofduitgangspunt van de studiefinanciering is dat men na de studie, overeenkomstig het daarmee beoogde doel, gaat werken; in dat geval geldt de individuele benadering. Eerst indien in verminderde mate of geen sprake is van financiële zelfstandigheid, wordt voor de toepassing van de terugbetalingsgarantie de terugbetalingsruimte van de partner, van wie men dan afhankelijk is, in aanmerking genomen: voor de helft indien sprake is van minder dan een vol maar meer dan een half minimum en geheel indien sprake is van een half minimum of minder of van geen inkomen. Op deze manier wordt tevens bijgedragen aan de deelname van vrouwen aan het arbeidsproces en aan een gelijke taakverdeling tussen man en vrouw. Hierbij zij aangetekend dat het kwijtschelden van studieschuld op grond van het vervullen van een verzorgende taak zou neerkomen op het bevorderen van het achterwege blijven van zelfstandigheid van vrouwen. Duidelijkheidshalve: het in aanmerking nemen van de terugbetalingsruimte van de partner betekent niet dat de betalingsverplichting ook op hem of haar overgaat. Ten aanzien van de inkomenseis zij vermeld dat deze, om wille van een emanciperende benadering, en om wille van de eenvoud, enigszins soepeler is gesteld dan de gekozen systematiek strikt genomen vergt: volstaan is met de voorwaarde, ook voor het verkrijgen van een heel levensonderhoudsbudget, dat men in het voorgaande jaar voor de helft tot de kring van werkenden wordt gerekend. Verder zij hier opgemerkt dat is voorzien in een aparte entree-mogelijkheid voor hen met een bijstandsuitkering, niet zijnde een RWW-uitkering. Dit, door een uitzondering te maken op de inkomenseis. Het betreft hier met name de, in een achterstandssituatie verkerende, groep van gescheiden vrouwen met kinderen in de bijstand, die, omdat aan hen geen arbeidsplicht kan worden opgelegd geen uitkering ingevolge de RWW ontvangen. Dit met als gevolg dat zij niet tot de kring van werkenden worden gerekend. Zonder de genoemde uitzondering zou dan geen entree tot de financiering van de kosten van levenonderhoud worden geboden. Becijfering van de financiële consequenties van het wetsontwerp Algemeen In het navolgende wordt de becijfering voor het wetsontwerp gegeven, uitgesplitst naar: - budgettair: effecten voor de rijksbegroting en voor de fondsen volksverzekeringen Gegeven wordt: (1) het beloop bij realisering van het ontwerp en (2) het beloop in geval van ongewijzigd beleid met saldering. - kapitaalmarktbeslag: opname rentedragende leningen (RL) Gegeven wordt de theoretisch maximale opname. Voor de berekeningen is uitgegaan van realisering van het wetsontwerp in 1985, aangeduid met jaar 1. De bedragen zijn uitgedrukt in miljoenen guldens 1983. Ten aanzien van de budgetten voor levensonderhoud is gerekend met de RWW-normen zoals die in ontwerp zijn gepuliceerd in de Nederlandse Staatscourant van 7 april 1983 (nr. 67). Het betreft hier de RWW-bedragen per 1 januari 1983 met daarin verwerkt het effect van de voorgenomen verlaging per 1 juli 1983 van de minimumjeugdlonen. Budgettair Vermeld zij dat in dit kader van een globale financiële afweging buiten beschouwing zijn gelaten, doch uiteindelijk wel zullen dienen te worden meegewogen:


38

- de mogelijkheid om een halve werkkring of een halve uitkering te combineren met een half pakket (half levensonderhoudsbudget plus directe studiekosten en onderwijsbijdrage), waardoor degenen met een volledige betrekking en halftijdse studie de financiële mogelijkheid wordt geboden halftijds te gaan werken, hetgeen ruimte schept op de arbeidsmarkt c.q. de mogelijkheid biedt om de werkloosheidsuitkering voor een halftijds studerende te halveren; - meer/minder uitgaven in het kader van de Algemene Bijstandswet: meer uitgaven voor zover aanvullende financiering voor het gezin van de studerende nodig is en minder uitgaven wegens het niet langer of slechts voor de helft verlenen van een uitkering aan hen die voltijds respectievelijk halftijds onderwijs volgen; - de vrijkomende gelden op het gebied van de ziektekostenregelingen, zoals die bij de ziekenfondsen wegens het vervallen van het meeverzekerd zijn van studerende kinderen van 18 t/m 26 jaar waarvoor kinderbijslag wordt ontvangen of van de studerende echtgenoot, en die bij de interimregeling ziektekosten voor ambtenaren; aan te wenden voor een ziektekostenregeling voor studerenden die voor een heel pakket in aanmerking komen; - de vrijkomende gelden voor justitie-/voogdijpupillen van 18 tot 21 jaar; - meer/minder uitgaven voor uitvoering en rechtsbescherming. Kapitaalmarktbeslag Onder kapitaalmarktbeslag wordt verstaan de opneming aan rentedragende leningen (RL) in een jaar, verhoogd met de in dat jaar bij te schrijven rente over de uitstaande schuld en verminderd met het bedrag dat door de afgestudeerden in dat jaar in annuïteiten wordt afgelost. De bedragen zijn uitgedrukt in guldens 1983, waarbij rekening is gehouden met 9% rente en met 5% geldontwaarding. Het theoretisch maximum is de becijfering van het kapitaalmarktbeslag indien door de studerenden het maximaal mogelijke zou worden geleend. Tegenover de RL-opnemingen staat dat na enige jaren, als gevolg van de terugbetaling, RL-gelden zullen gaan terugvloeien. Aangetekend zij nog in dit verband dat de vrijkomende ouderlijke bijdrage zich zal vertalen in een verhoging van de consumptie of van de besparingen, waaronder te begrijpen de versnelde aflossingen van leningen. Voorzover het laatste het geval is, vindt per saldo geen kapitaalmarktbeslag plaats. Met dit aspect is, gezien de onmogelijkheid van een enigszins betrouwbare raming, geen rekening gehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 441, nrs. 1-2

39

BECIJFERING F I N A N C I Ë L E CONSEQUENTIES WETSONTWERP (miljoenen guldens 1983) • B U D G E T T A I R : effecten voor de rijksbegroting en voor de fondsen volksverzekeringen; + staat voor uitgaven/lastenverzwaring, — voor ontvangsten/lastenverlichting

Jaar 1 rijksbegroting

fondsen

(1) BELOOP BIJ R E A L I S E R I N G V A N HET WETSONTWERP (tevens variant 1) — verstrekkingen (netto) • beurzen levensonderhoud • beurzen schuldlimitering • beurzen reiskosten • terugbetalingsregeling (garanties: zie kapitaalmarktbeslag)

+ + +

2750 430 140

— voorheffingsstelsel (brutering beurzen levensonderhoud) • loonbelasting (O&W) (fiscus) • premie AOW/AWW • premie AWBZ • premie A K W

+ + + + +

85 85 405 295 145

— extra onderwijsbijdragen

-

920

T O T A A L (1)

+

3245

L+

S A L D O <1)

-

2400

405 295 145

845 -l

(2) BELOOP I N G E V A L V A N ONGEWIJZIGD BELEID — studiefinanciering 18 jaar en ouder • rijksstudietoelagen HBO/WO • tegemoetkomingen en toelagen V O exclusief HBO • part time studiekostenregeling

+ + +

980 85 5

— kinderbijslag (AKW) 18- tot 27-jarige studerenden

+ 1460

— wezenpensioen (AWW) 18- tot 27-jarige studerenden

+

— belasting • aftrek studiekosten als buitengewone last (BL) • BL-aftrek kosten studerende kinderen van 18 jaar en ouder • kinderaftrek vermogensbelasting (VB) voor 18- tot 27-jarige studerende kinderen T O T A A L (2)

+

110

+

10

+

10

+ 1200

Lt

S A L D O (2) T O T A A L (1) M I N U S T O T A A L (2)

2670

+ 2045

L_

EINDSALDO

10

+ 1470 _J — 2315

270

J

• K A P I T A A L M A R K T B E S L A G : opname rentedragende leningen (RL) Jaar 1 — theoretisch maximum

2250


40

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents