Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1987-1988
20401
Privatisering van het Rijksinkoopbureau
Nr. 1
BRIEF V A N DE MINISTER EN V A N DE STAATSSECRETARIS V A N FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhaage, 23 december 1987 Hierbij bieden wij u ons standpunt met betrekking tot de privatisering van het Rijksinkoopbureau aan. Op 15 juni 1987 heeft de Werkgroep Privatisering Rijksinkoopbureau haar rapport aangeboden. Zij constateert dat na privatisering een levensvatbaar RIB mogelijk is. Het kabinet heeft besloten tot privatisering van het RIB volgens de hoofdlijnen uit het rapport van de werkgroep. Het streven is erop gericht het RIB per 1 januari 1989 te privatiseren. Er zal voor het RIB een structuur-N.V. worden opgericht. Op basis van een nader uit te werken ondernemingsplan zal het RIB in de periode van verzelfstandiging worden ontwikkeling tot een commerciële organisatie. In de overgangstijd van drie jaar richt het RIB zich in hoofdzaak op de markt van de collectieve sector. Het RIB zal in 1989 financieel zelfstandig moeten zijn. In 1988 zullen de vrijwillige afnemers een tarief moeten betalen en in 1989 ook de huidige verplichte afnemers. De verplichte winkelnering wordt opgeheven. Het rapport van de werkgroep constateert dat slechts 20% van de uitgaven van de rijksoverheid via het RIB loopt. Een klantgerichte, commerciële organisatie biedt betere mogelijkheden. Om in de overgang naar privatisering voor het RIB en de afnemers onzekerheden te vermijden, wordt gestreefd naar intentieverklaringen en vrijwillige jaarafspraken, waarbij de RIB-voorwaarden grosso modo gehandhaafd blijven. Een overgangsperiode van 3 jaar wordt daarbij als richtsnoer gehanteerd. Voor de uitvoering van de beslissingen is het opstellen van een sociaal plan met inachtneming van de nota «personele aspecten» van de Minister van Binnenlandse Zaken dd. 8 november 1985 (TK 17 938, artikel 53) noodzakelijk. Daarbij dient tevens aandacht te worden geschonken aan het in het kader van de afslankingsoperatie ontwikkelde flankerend beleid. De pensioenvoorziening zal aan een nader onderzoek worden onderworpen. In de eerste maanden van 1990 zal de privatisering van het RIB geëvalueerd worden. Op basis van deze evaluatie zal het kabinet beslissen over verkoop van de aandelen van het RIB.
S-BB
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
1
De ondergetekenden hopen medio 1988 een wetsvoorstel bij de Kamer in te dienen, strekkende tot machtiging aan de Minister van Financiën om een N.V. op te richten ten behoeve van het geprivatiseerde RIB. De Ministervan Financiën, H. O. C. R. Ruding De Staatssecretaris van Financiën, H. E. Koning
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
2
Standpuntbepaling met betrekking tot de Privatisering van het Rijksinkoopbureau INHOUD
Biz.
1. Inleiding 1.1. Terugblik 1.2. Hoofdlijn
4 4 4
2. Privatisering en doelmatigheid 3. Commentaar en reacties 3.1. De departementen/ICO/ICDO 3.2 Het IBP-advies 3.3. Reacties vanuit het Rijksinkoopbureau
4 6 6 7 8
4. Een schets van een geprivati seerd Rijksinkoopbureau 4 . 1 . Naar een marktgeoriënteerde onderneming 4.2. Sociale aspecten 4.3. Financiële aspecten 4.4. Privatisering als project
9 10 11 13
5. Beslispunten
14
Bijlagen' 1. Rapport werkgroep privatisering Rijksinkoopbureau 2. Bijlagen bij rapport werkgroep privatisering Rijksinkoopbureau 3. Advies ICDO 4. Advies IBP 5 Advies Dienstcommissie Rijksinkoopbureau 6. Advies Raad van Advies Rijksin koopbureau
9
15
15
1
Bijlage 2 t/m 6 ter inzage gelegd op de bibliotheek.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
3
PRIVATISERING V A N HET RIJKSINKOOPBUREAU (R.I.B.) 1. Inleiding In deze notitie worden beslispunten aangereikt en toegelicht die betrekking hebben op de privatisering van het R.I.B. en de gevolgen ervan. Voor zover mogelijk wordt daarbij aangesloten op de sinds het verschijnen van het rapport van de werkgroep Steenbergen verschenen commentaren, in het bijzonder dat van de Interdepartementale Beleidingsgroep Privatisering (I.B.P.). Zowel in het rapport Steenbergen als in het IBP-advies is een korte samenvatting opgenomen; wij volstaan daarom met deze verwijzing. Met genoegen hebben wij kunnen constateren, dat de werkgroep Steenbergen erin is geslaagd een helder rapport te schrijven over de privatiseringsmogelijkheden van het R.I.B. Ook de hiervoor genoemde commentaren doen niets af aan de helderheid van betoogtrant en de bereikte conclusies. Hoewel er op grond van de hierna volgende voorstellen aanleiding is de aanduiding «R.I.B.» aan te passen wordt in deze notitie steeds gesproken van Rijksinkoopbureau of R.I.B., in afwachting van een meer op de toekomstige situatie afgestemde naamgeving. 1.1. Terugblik In het Regeerakkoord (Tweede Kamer, 1986-1987, 19 555, nr. 30) is vermeld dat het Rijksinkoopbureau wordt geprivatiseerd in het streven gericht op versterking van de marktsector, terugdringing van de rol van de overheid en deregulering van de interne bedrijfsvoering. Ten einde vast te stellen op welke wijze de voorgenomen privatisering zou kunnen plaatsvinden, is bij besluit van 23 oktober 1986 een ad hoc werkgroep ingesteld onder leiding van een onafhankelijke voorzitter (dr. Th. J. Steenbergen), waarin twee leden uit de marktsector, één ambtelijk lid en één adviserend lid zitting hadden. De werkgroep heeft op 15 juni 1987 rapport uitgebracht. Bedoeld rapport is voor advies voorgelegd aan de IBP. De IBP heeft op 23 oktober 1987 haar advies uitgebracht. Van het rapport van de werkgroep alsmede van het advies van de IBP zijn afschriften bijgevoegd (bijlagen 1 en 2). 1.2.
Hoofdlijn
In de discussie over de R.I.B.-privatisering heeft de doelmatigheid van privatisering niet veel aandacht gekregen. Wel is vanuit andere invalshoeken nadrukkelijk aandacht geschonken aan die doelmatigheid (bij voorbeeld de heroverweging overheidsaanschaffingenbeleid). Ook nu moet worden geconstateerd dat voordelen van de verplichte winkelnering in de huidige verhoudingen onvoldoende zijn te realiseren. Een cliëntgerichte organisatie, die de departementen en andere daarmee gelieerde organisaties bedient, biedt meer perspectief. De voor het R.I.B. uitgewerkte privatiseringsvariant lijkt betrekkelijk snel gerealiseerd te kunnen worden en wel op een zodanige manier, dat er een levensvatbare en doelmatige organisatie ontstaat. Een dergelijk plan voor het R.I.B. sluit goed aan op de ontwikkeling van de afgelopen jaren. Mede met het oog op de motivatie van het personeel is een duidelijk privatiseringstraject, waaraan spoedig kan worden gewerkt, gewenst. 2. Privatisering en doelmatigheid Voor de werkgroep Steenbergen vormde de privatisering van het R.I.B. het uitgangspunt van haar werkzaamheden (zie de instellingsbeschikking onder meer, opgenomen in het rapport van de werkgroep). De werkgroep
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
4
Steenbergen heeft dan ook geadviseerd over de wijze waarop privatisering zou moeten plaatsvinden. Over de wenselijkheid van de privatisering als zodanig is niet gerapporteerd. In de uitgebrachte adviezen (zie hierna) ontbreekt eenduidigheid. Er is daarom aanleiding de vraag naar de doelmatigheid thans nadrukkelijk aan de orde te stellen. Bij ae beantwoording van deze vraag gaat het onder meer om de volgende afweging. Enerzijds spelen bij de privatisering van het R.I.B. de algemene voordelen van privatisering een rol. Het gaat dan om zaken als het bevorderen van de marktoriëntatie, betere werking van allocatiemechanismen en het voorkomen van verdere bureaucratisering door het creëren van een flexibeler organisatie. In dit verband zij tevens gewezen op de taakstelling met betrekking tot de afslanking van de overheid, waarin ook een doelstelling met betrekking tot het R.I.B. is geformuleerd. Anderzijds is de vraag gewettigd of een primaire bedrijfsfunctie van een organisatie wel kan worden geprivatiseerd, zeker als de voordelen van vraagaggregatie zo groot zijn, dat de hiervoor opgesomde algemene voordelen zouden moeten wijken. Vergelijking met het bedrijfsleven leert, dat ook daar de organisatie van de inkoop op geheel verschillende wijze wordt ingevuld. Een dergelijke constatering werd ook bij de voorbereiding van de heroverweging van het aanschaffingenbeleid gedaan. Toen en nu is het duidelijk gebleken dat voor het behalen van aggregatievoordelen een zeer strakke organisatie nodig is. Aan deze voorwaarde wordt noch binnen de Rijksoverheid noch bij de zogenaamde vrijwillige afnemers voldaan. Deze constatering en de verwachting dat zulks ook in de komende jaren niet het geval zal zijn, sluiten aan op het gegeven dat binnen de Rijksoverheid vele organisaties menen elk op eigen wijze tot doelmatige aankopen te komen. Ook de oriëntatie in het buitenland, waarvan de werkgroep Steenbergen in het kort verslag doet, geeft geen eenduidige oplossing voor de Nederlandse situatie. De verschillende oplossingen wegende zijn wij van mening, dat een belangrijk deel van de werkzaamheden op het inkooptraject buiten de overheid kan plaatsvinden. Dat neemt de verantwoordelijkheid voor initiatieven en beleidsvorming niet weg. Daar ligt een duidelijke scheidslijn tussen wat wel en wat niet voor privatisering in aanmerking komt. Voor wat betreft het over te dragen deel zijn wij van mening, dat die activiteiten het best gedijen in een marktomgeving, zodat ook potentiële marktverstoringen zo veel mogelijk kunnen worden vermeden. Het Besluit R.I.B. gaat weliswaar uit van verplichte winkelnering, maar de praktijk leert al jaren anders. Een daadkrachtige uitvoering van dit K.B. is niet realiseerbaar gebleken. Ten slotte zij ter afweging nog gemeld, dat losmaking van de overheid ook voor het R.I.B. betekent, dat cruciale personele functies gemakkelijker vervuld kunnen worden in een marktgeoriënteerde organisatie. Onze conclusie is dan per saldo, dat de verplichte winkelnering ook de jure kan worden opgeheven. Daarmee krijgt de departementale verantwoordelijkheid voor de aanschaffingen meer nadruk. In dit beeld past dan ook het voorstel van de ICO en ICDO om per departement een coördinerend directeur op dit terrein aan te wijzen. In de beoogde situatie worden de aggregatievoordelen niet uitgesloten. Het R.I.B. zal de eigen toegevoegde waarde moeten laten blijken en in onderhandelingen op vrijwillige basis de aggregatie zien te bewerkstelligen. De inschatting daarbij is, dat meer voordelen met een klantgerichte oriëntatie van het R.I.B. zijn te realiseren dan met een niet functionerende verplichte winkelnering. Hoewel wij oog hebben voor de bezwaren en vragen die in de verschillende adviezen doorklinken, willen wij onze algemene conclusie voorop stellen. In lijn met het Regeerakkoord menen wij, dat de door de werkgroep Steenbergen aangedragen overwegingen de privatisering van het R.I.B. in voldoende mate schragen. Hierna wordt op enkele kanttekeningen bij deze hoofdlijn teruggekomen. Op voorhand nog enkele punten ter overweging.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1 i
5
In de afgelopen jaren is het R.I.B. in toenemende mate georiënteerd geraakt op de categorie vrijwillige afnemers. De tijd, dat het R.I.B. bijna uitsluitend voor departementen optrad, ligt al lang achter ons. Steeds sterker raakte het R.I.B. betrokken bij marktontwikkelingen, doordat de cliënten niet alleen het inkopen in uitvoerende zin aan het R.I.B. lieten, maar vooral in voorbereiding en advisering belangrijke taken aan het R.I.B. overdroegen. Los daarvan ontwikkelden zich binnen de organisatie van de cliënten nieuwe, oop de dienstverlening van het R.I.B. ingestelde «tegenspelers». Het zou dan ook te betreuren zijn als een dergelijke ontwikkeling zou worden verbroken ten gevolge van de privatisering van het R.I.B. Onze voorstellen zijn er dan ook op gericht om enerzijds te komen tot flexibele afspraakmogelijkheden tussen het R.I.B. en zijn cliënten en anderzijds de continuïteit in het relatiepatroon waar gewenst te handhaven. Dat laatste is voor het R.I.B. meer dan een gebaar; het gaat om een zakelijk en wezenlijk vertrekpunt in het herijken van de relaties met departementen en andere afnemers. 3. C o m m e n t a r e n en reacties Sinds het verschijnen van het rapport van de werkgroep Steenbergen zijn diverse commentaren verschenen. Deze worden hierna in het kort getypeerd en van enige commentaar voorzien. 3.1. De
departementen/ICO/ICDO
In eerste instantie hebben de departementen in ambtelijk overleg, voor zover daarin vertegenwoordigd, gelegenheid gekregen in ICO- en ICDO-kader te reageren (bijlage 3). Met betrekking tot de ICO zij nog opgemerkt, dat geen eigen reactie uit dit overleg is ontvangen. Naar wij begrepen worden de gevoelens uit die kring verwoord in de ICDO-standpuntbepaling. Verder zijn er diverse bilaterale gesprekken gevoerd. Binnen de ICDO/ICO-kring is enerzijds naar voren gebracht, dat de doelmatigheid gediend kan worden door de omvorming van een R.I.B. in een N.V., die zelfstandig in de markt kan opereren. Men wijst daarbij op de door de werkgroep Steenbergen genoemde argumenten. Anderzijds vraagt men aandacht voor mogelijke extra-kosten als gevolg van de versterking van de inkoopfunctie. Verder is er twijfel bij de vraag of en in hoeverre het winststreven van een geprivatiseerd R.I.B. zich verdraagt met de doelmatige besteding van overheidsgelden. In het bijzonder vraagt men zich daarbij af, hoe de continuering en de dienstverlening kan worden veilig gesteld. Als onze reactie het volgende. Kies men voor een marktgeoriënteerd R.I.B., dan is het winststreven als zodanig niet bezwaarlijk. De vraag die dan opkomt is die van de keuze van het marktterrein en de vrijheid om op dit terrein te opereren. Verderop in deze notitie schenken wij aandacht aan dit aspect. Overigens achten wij de vrees voor ongebreidelde winstmogelijkheden ongegrond. De concurrentie zelf zal hier haar uitwerking niet missen. Wel is nog de vraag aan de orde welke budgettaire consequenties hier spelen. Inmiddels is de doorberekening van het R.I.B. (op kostenbasis) aan de vrijwillige afnemers in voorbereiding genomen en gedeeltelijk geëffectueerd. In lijn met de aanbevelingen van het heroverwegingsrapport wordt voor de adviestaak en voor de inschakeling bij bijzondere projecten gefactureerd. Deze lijn verder doortrekkend menen wij dat er bij effectuering van de privatisering aanleiding is ook van de verplichte afnemers een vergoeding voor de RIB.dienstverlening te vragen. Wij denken hierbij aan 1 januari 1989 als ingangsdatum. De afname door de bestaande cliëntenkring zal toenemen, zo is de inschatting van de werkgroep Steenbergen; ook het kostenniveau zal kunnen stijgen. De verwachting is
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
6
echter, dat de meerkosten gecompenseerd kunnen worden door de te bereiken efficiencyvoordelen. Verder blijkt het mogelijk met de departementen op individuele basis concrete afspraken ter zake te maken. Met betrekking tot de oprichting en de versteviging van eigen inkooporganisaties binnen de departementen merken wij op, dat privatisering van het R.I.B. niet betekent dat de inkoopbeslissingen worden geprivatiseerd. Dat speelt ook in de huidige situatie niet, en zeker niet bij dat deel van de aanschaffingen, dat buiten het R.I.B. om plaatsvindt. De vraag in hoeverre er aanleiding is versterking van eigen inkooporganisaties te ontwikkelen zal zich eerst in de loop van enkele jaren laten beantwoorden, naar de mate waarin de relatie R.I.B."departementen daartoe aanleiding geeft. Het systeem van vrijwillige jaarafspraken, waarover hierna meer, kan ook hier een bijdrage leveren. Daarmee kan tegelijkertijd een basis worden gelegd voor handhaving van de continuïteit van de R.I.B. dienstverlening. Wel rijst de vraag hoe bij een geprivatiseerd R.I.B. de coördinatie aan overheidszijde kan worden verstevigd. Niet ontkend kan worden dat in de huidige situatie door het R.I.B. een belangrijke bijdrage in die coördinatie wordt geleverd. Daarom wijzen wij met nadruk op de recent ontwikkelde voorstellen met betrekking tot de coördinerende inkoopfunctionaris. Het ICO-kader geeft de mogelijkheid om zich verder te ontwikkelen tot een coördinatiepunt voor beleidsvragen op dit terrein. Het is die coördinatie die als het ware de countervailing power tegenover het geprivatiseerd R.I.B. zal kunnen ontwikkelen. Beleidsvorming en uitvoering worden daarmee duidelijk gescheiden. In het bilateraal overleg is verder nog aandacht gevraagd voor een aantal punten, die wij hier om wille van de volledigheid vermelden. De privatisering van het R.I.B. maakt deze organisatie tot een duidelijker marktpartij, mogelijk naast een andere, voor een zich ontwikkelende CCOI en het daaraan te verbinden expertiseorgaan. Voor de betrokken organisaties lijkt er voldoende aanleiding om na te gaan in hoeverre er toegevoegde waarde uit afstemming en zo nodig samenwerking is te behalen. Gelet op de huidige positie van het R.I.B. in deze sector, mede als gevolg van de in de afgelopen jaren gerealiseerde gedeeltelijke overname van KMC-taken, is hier een basis voor een zakelijke benadering aanwezig. Verder zij gewezen op de mogelijke samenwerkingseffecten op langere termijn op het terrein van de ontwikkelingssamenwerking. Ook hier lijkt het mogelijk, gelet op de verkenning van de werkgroep Steenbergen, continuïteit van de dienstverlening op zakelijke basis te effectueren. In bilateraal overleg worden verschillende mogelijkheden verder onderzocht. Ten slotte: uit de reactie van de in ICDO-verband samenwerkende departementen valt af te leiden dat men met de werkgroep Steenbergen constateert, dat de bijdragen van het R.I.B. aan industrie- en stimuleringsbeleid in de afgelopen jaren slechts bescheiden kon zijn. 3.2. Het IBP-advies De IBP spreekt in het algemeen waardering uit voor het rapport en stemt in grote lijnen in met de conclusies en aanbevelingen van de werkgroep Steenbergen (zie bijlage 4). Enige aspecten, waarvoor de IBP bijzondere aandacht vraagt worden hierna van commentaar voorzien. a.
Levensvatbaarheid Met de werkgroep is de IBP van mening, dat er goede kansen liggen in de verdere ontwikkeling van het R.I.B., vooral in geprivatiseerde vorm. Leidraad daarbij is een op marktmogelijkheden gericht ondernemingsplan. Een dergelijk plan is thans in ontwikkeling, waarbij voor de korte termijn onder meer de effecten van kostendoorberekening worden verkend. De opinie dat voorkomen moet worden, dat departementen zelf (nieuwe) inkooporganisaties ontwikkelen, kwam reeds in paragraaf 3.1
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
7
aan de orde. Eigen ontwikkelingsmogelijkheden van het R.I.B. met goede afstemming op de behoeften van de departementen lijken hier gewenst. In dit verband onderstrepen wij het belang van de totstandkoming van jaarafspraken tussen het R.I.B. en zijn afnemers, op zakelijke basis. In ICDO-kader is voldoende voorbereidend werk verricht voor de constatering, dat hiermee èn de continuïteit van de dienstverlening èn de levensvatbaarheid gediend zijn. Dergelijke afspraken dienen overigens een niet te lange periode te bestrijken en beogen zeker niet uitsluitend bescherming voor het R.I.B. te bieden. Dat past slecht bij de marktoriëntatie van het geprivatiseerde R.I.B. Het is om die reden, dat wij refereren aan het idee van afspraken per jaar. In goed overleg kunnen aanvullend meerjarige verkenningen en intenties worden uitgewisseld. De inhoud van deze afspraken is ons inziens minder geschikt voor algemene typering; zij blijft hier dan ook achterwege. b.
Zeggenschap De IBP onderschrijft de overwegingen van de werkgroep Steenbergen om het R.I.B. om te vormen in een N.V., waarvan de aandelen voor 100% in handen zijn van de Rijksoverheid. Gelet op het financiële belang, maar ook vanwege de bijzondere aandacht van het Ministerie van Financiën èn voor het R.I.B. èn voor de doelmatigheid van het overheidsaanschaffingenbeleid, achten wij het gewenst, dat deze overheidsdeelneming ressorteert onder de Minister van Financiën. De N.V.-vorm maakt het mogelijk - zeker bij een structuur-N.V. - de verzelfstandigde positie van het R.I.B. invulling te geven. In principe achten wij het gewenst, dat de aandelen in aanmerking komen voor overdracht aan de markt. Over het moment en de wijze waarop valt thans geen uitspraak te doen. Veel zal afhangen van de wijze waarop het R.I.B. zich zal ontwikkelen. Het bestuur van de N.V. (directie en Raad van Commissarissen) zal ook zelf mee moeten kunnen oordelen over het vormgeven van deze ontwikkeling. Mede om die reden achten wij het gewenst aan de hand van een evaluatie, in ieder geval voor het einde van de kabinetsperiode en zo nodig eerder, tot een nader oordeel te komen over de verdere mogelijkheden voor het R.I.B., zeker waar het gaat om het eventueel toetreden van andere aandeelhouders. Daarbij kan gedacht worden aan participatie uit de afnemerskring, maar wellicht is een relatie met andere participanten denkbaar bij een commercieel opererende onderneming. Bijzondere zorg is daarbij wel vereist. De aard van de dienstverlening van het R.I.B. vraagt daarom. c. Overige punten De IBP vraagt nog bijzondere aandacht voor de positionering van het R.I.B. in de markt en de daarbij behorende uitwerking van het privatiseringstraject. In paragraaf 4 wordt in aansluiting op de onder meer door het IBP-rapport opgeroepen vragen een voorstel ontwikkeld. Ook de personele en organisatorische aspecten krijgen hierna aandacht. 3.3. Reacties van uit het R.I.B. Zowel de directie als de DCvan het R.I.B. hebben afzonderlijk gereageerd. In beide reacties komt men tot een positief oordeel over de privatisering. Het standpunt van de DC is opgenomen in bijlage 5. Naast opmerkingen van procedurele aard wordt door de DC uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de wenselijkheid en de doelmatigheid van de privatisering. Hier zij verwezen naar de uitgangspunten, zoals die zijn verwoord in paragraaf 2. Verder blijkt uit de reactie, dat men twijfelt over het antwoord op de vraag of een geprivatiseerd R.I.B. zijn toegevoegde waarde zal kunnen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
8
behouden. Deze twijfel wordt vooral ingegeven door de zorg over de verminderde objectiviteit in de marktopstelling van een commercieel opererend R.I.B. De in paragraaf 3.2 door ons bepleite behoedzaamheid met betrekking tot eventuele participatie sluit hier op aan. De DC ziet geen noodzaak voor een eventuele reorganisatie en inkrimping van het personeel. Een actievere opstelling en benadering van de markt noopt eerder tot uitbreiding dan tot inkrimping. Evenals het tijdpad zal ook dit aspect in het voorstel van paragraaf 4 verder aan de orde komen. Een aantal wensen en voorwaarden, zoals die vanuit het R.I.B. onder de aandacht worden gebracht, leent zich eerst voor uitwerking en behandeling na de principebeslissing over de status van het R.I.B. Voor zover zij thans een rol spelen zijn zij meegewogen in het hierna te presenteren voorstel. Ook de Bijzondere Commissie van het Ministerie van Financiën heeft grote zorgvuldigheid bepleit met betrekking tot de verdere ontwikkeling van het R.I.B. Zij heeft er overigens vanaf gezien een standpuntbepaling aan te bieden. Zij wenst zich in het geheel niet te begeven op een route, waarover aan de start geen overleg kon worden gevoerd; het privatiseringsvoornemen vloeit immers rechtstreeks voort uit het Regeerakkoord 1986. Terugkijkend naar het recente verleden moet worden vastgesteld, dat het R.I.B. in onrustig vaarwater heeft gefunctioneerd. De discussie over de toekomstige positie en de perikelen in management en organisatie, heeft mede door de inzet van de interim-manager en de andere leidinggevenden een duidelijk kader gekregen. Ook nu nog past de erkenning, dat de turn around, die een privatisering voor een organisatie als het R.I.B. betekent, grote eisen stelt aan de draagkracht en het veranderingsvermogen van de gehele organisatie. Juist omdat de ontwikkeling van de eerstkomende jaren niet precies valt te voorzien en omdat recente aanpassingen van de organisatie nog verder dienen te worden geëffectueerd, kan niet in definitieve zin over de positie van het personeel worden gesproken. De voor het R.I.B. te kiezen oplossing dient dan ook enerzijds in te spelen op de door de werkgroep Steenbergen bepleite aanpassing van de organisatie en anderzijds de mogelijkheid te bieden met voldoende flexibiliteit de mogelijkheden van nieuwe markten, afnemers en leveranciers op te vangen. Tot slot in dit kader aandacht voor de reactie van de Raad van Advies van het Rijksinkoopbureau (bijlage 6). De aandacht voor een snelle besluitvorming, in aansluiting op de opmerkingen in het IBP-advies ter zake leidt tot de vraag langs welk traject de beoogde privatisering kan worden bereikt. Ook door het personeel van het R.I.B. is aandacht gevraagd voor de fasering, zoals die door de werkgroep Steenbergen is bepleit. Is er enerzijds behoefte aan duidelijkheid, anderzijds strijden bij de effectuering verschillende elementen in de besluitvorming. Onder erkenning van deze weging wordt voorgesteld de N.V.-vorm snel te creëren, waarmee duidelijkheid wordt verschaft en waarmee in het eerstvolgende jaar nieuwe schokeffecten voor de organisatie worden vermeden. Wel bestaat de indruk, dat het huidige pakket werkzaamheden met een efficiëntere aanpak kan worden uitgevoerd. Een kritische bezinning op de overhead van het R.I.B. is reeds eerder ingezet. De recent ontwikkelde organisatiestructuur getuigt daarvan. 4. Een schets van een geprivatiseerd R.I.B. 4 . 1 . Naar een marktgeoriënteerde
onderneming
De voorstellen van de werkgroep Steenbergen om het R.I.B. om te vormen tot een N.V. R.I.B. worden onder verwijzing naar de daartoe aangedragen argumenten in hoofdlijn onderschreven. Zie ook de weging
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
9
die in de IBP ter zake heeft plaatsgevonden. De vraag of een andere vorm dan de nu gekozen verzelfstandiging met een afstotingsoptie (bij eventuele overdracht van de aandelen) wenselijk is, dient ons inziens negatief te worden beantwoord, al is enige nuancering ons inziens gewenst. Van uitbesteden is reeds in belangrijke mate sprake. Verzelfstandiging binnen de overheidsorganisatie is om uiteenlopende redenen minder gemakkelijk en gelet op de geringe mogelijkheden om het R.I.B. met verplichte winkelnering te laten functioneren evenmin een realistische optie. De sinds het uitkomen van het heroverwegingsrapport in gang gezette ontwikkeling naar minder stringente bindingen, bij voorbeeld tot uitdrukking komend in de eerste jaarafspraken en andere bilaterale afstemmingen tussen departementen en het R.I.B., laat goede mogelijkheden zien. De vraag die nu rijst is, in hoeverre het R.I.B. vrij kan en mag opereren op haar markten, vanaf het moment van privatisering. Een termijn van 3 jaar lijkt ons gewenst om het R.I.B. geleidelijk aan een verzelfstandigde positie tegenover de overheid te laten innemen. In zo'n periode kan binnen de interne organisatie de benodigde turn around worden geëffectueerd. Gedurende zo'n periode is het ons inziens mogelijk globale afspraken te maken met de belangrijkste afnemers, waaronder de departementen. Zoals gesteld worden geen harde garanties beoogd; het gaat meer om intenties. In deze periode kan de toegevoegde waarde van het R.I.B. zich ontwikkelen. Bij deze periode past dan ook een marktoriëntatie, waarin de thans bestaande afnemerskring de eerste doelgroep wordt. Anderzijds moet met het oog op de verdere ontplooiingsmogelijkheden de weg naar de vrije markt niet volledig worden beperkt. Het gaat dan om een beperking in eerste instantie; na enige tijd zal de behoefte aan vrijheid in handelen zich steeds sterker doen gevoelen, zowel naar leveranciers als afnemers. Daarmee vindt geen abrupte afbraak van het relatiepatroon plaats, hetgeen voor alle partijen van belang is. Ook naar het bedrijfsleven wordt duidelijk, dat het R.I.B. zich op de werking van de markt instelt; van een beschermd monopolie zal dan ook geen sprake zijn. Zowel de werkgroep Steenbergen als de IBP geven aan, dat op deze wijze voldoende voorwaarden voor een levensvatbaar R.I.B. aanwezig zijn. Een R.I.B., dat zich via een ontwikkelingsproces kan aanpassen en kan uitgroeien tot een commercieel opererende organisatie. 4.2. Sociale aspecten De opbouw tot een marktconform opererend bedrijf, ook al wordt daarvoor een periode van enkele jaren uitgetrokken, stelt aan de organisatie en aan het personeel de nodige eisen. De ontwikkelingsfase tot aan de totstandkoming van de N.V. zal in lijn met de recent uitgezette veranderingen, optimaal benut moeten worden om zo goed mogelijk aan de door de werkgroep Steenbergen genoemde voorwaarden te kunnen voldoen. Dat betekent in ieder geval verdere organisatorische aanpassingen. Het met het oog op de verdere ontwikkeling gemaakte ondernemingsplan dient leidraad te zijn voor een gestructureerde conversie, waarbij zowel aan de marketing als aan de financiële en sociale implicaties inhoud gegeven dient te worden. Essentieel voor de conversie van het R.I.B. is de omzetting van een inkooporganisatie naar een commerciële organisatie, waarin de inkoop- en verkoopfuncties in evenwicht verkeren en waarbij een goed functionerend managementinformatiesysteem en budgettaire taakstellingen hulpmiddelen vormen. Hiertoe zijn in de afgelopen twee jaar belangrijke aanzetten geleverd, die ook los van het privatiseringstraject hebben bijgedragen aan de vorming van een meer klantgerichte en efficiëntere organisatie. Van belang is het te constateren, dat genoemde conversie in het verlengde van het al in gang zijnde aanpassingsproces ligt. Aanpassing
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
10
van de organisatie brengt mogelijk personele consequenties met zich mee. Vanuit het R.I.B. zijn inmiddels voldoende initiatieven ontwikkeld om - geheel in lijn met de verwachting van de werkgroep Steenbergen (na brede oriëntatie in de afnemerskring) - de R.I.B.-organisatie verder uit te kunnen bouwen. Aanpassing is zeker nodig. Gelet op een beperkte taakstelling van het R.I.B. zou een zekere beperking van de personeelsomvang niet uitgesloten zijn. Automatisering en efficiencyverbetering zouden daartoe kunnen leiden. Echter, in een voorgaande ontwikkeling van de organisatie in relatie tot markten, afnemers en assortiment wordt tegelijkertijd een compenserend effect ontwikkeld. Hoe een en ander kwantitatief uitvalt is thans moeilijk te indiceren. De hiervoor beschreven ontwikkelingsperiode tot definitieve privatisering van circa drie jaar lijkt goede mogelijkheden te bieden om ook de personele consequenties te optimaliseren. Zie ook onze aantekeningen bij de standpuntbepaling van de DC in paragraaf 3.3. Hoewel eerst in de uitwerking van de besluiten over de privatisering van het R.I.B. veel vanuit de R.I.B.-organisatie naar voren gebrachte vraagpunten aandacht zullen krijgen, kan in ieder geval in het verlengde van de hiervoor besproken aspecten het volgende worden opgemerkt. Het personeel van het R.I.B. zal onder het N.V.-regime de ambtelijke status verliezen: personen in dienst van door de Staat opgerichte vennootschappen zijn immers geen ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet 1929. Dit betekent in beginsel dat de werknemers van het R.I.B. na de verzelfstandiging op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht bij de nieuwe N.V. werkzaam zullen zijn. Met betrekking tot deze overgang dient de nodige zorgvuldigheid ten aanzien van het personeel in acht te worden genomen. Het uitgangspunt van de verzelfstandiging van het R.I.B. brengt met zich mee, dat ook een meer marktconform arbeidsvoorwaardenbeleid kan worden ontwikkeld. Vergelijking met de particuliere sector lijkt goed mogelijk. Na de definitieve standpuntbepaling door de Ministerraad zal een sociaal plan worden opgesteld, waarover de betrokken commissies van overleg hun oordeel zullen kunnen geven. In dat te voeren overleg zal ook de pensioenproblematiek aan de orde komen. Een oplossing buiten het ABP lijkt hier aangewezen. De in het I.B.P.-advies genoemde mogelijkheden, alsmede de afweging die door de werkgroep Steenbergen ter zake is gemaakt, zullen nader dienen te worden onderzocht. Het is thans niet goed mogelijk een definitief voorstel te ontwikkelen. 4.3. Financiële aspecten Bij de heroverweging overheidsaanschaffingenbeleid in 1984 is reeds geconcludeerd, dat het R.I.B. met name bij de vrijwillige afnemers eigen inkomsten diende te verwerven om aan zijn taakopdracht zo goed mogelijk te kunnen voldoen. Overigens zij hierbij nog aangetekend, dat het hierbij gaat om circa 20% van de materiële bestedingen door de Rijksoverheid (exclusief Defensieaankopen). Het restant wordt vooral door de eigen organisaties - soms afzonderlijke inkoopafdelingen - van de departementen behandeld. Omdat het R.I.B. de huidige taken zal kunnen blijven uitoefenen en naar verwachting de uitvoering zelfs zal kunnen verbeteren, zal er naar onze inschatting behoefte ontstaan aan duidelijke wijzigingen van de betrokken organisaties binnen de Rijksdiensten. Met de introductie van kostendoorberekening voor adviezen, bijzondere projecten en meer in het algemeen voor zijn vrijwillige afnemers heeft het huidige R.I.B. een start gemaakt met zelfstandige middelenverwerving. De geprivatiseerde status brengt een eigen financieel beheer met zich mee. De basis daarvan, het commerciële beleid, kreeg hiervoor al de nodige aandacht. Een planmatige aanpak, waarin de geleidelijke omvor-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
11
ming van het R.I.B. uitgangspunt is, zal ertoe leiden dat het R.I.B. ook in toenemende mate financieel onafhankelijk zal zijn. Na een aanloopperiode, waarin initiële kosten op het resultaat zullen drukken, lijken er voldoende mogelijkheden aanwezig om het R.I.B. selfsupporting te laten draaien. Het verschil tussen ontvangsten en uitgaven geeft voldoende mogelijkheden om na de aanloopfase een lonende exploitatie en autonome financiering mogelijk te maken. Met afnemers kan de voorzet van kostendoorberekening worden vervolgd. Te bereiken voordelen voor de afnemers zullen hier mede bepalen in hoeverre het R.I.B. zijn dienstverlening ook financieel met succes weet aan te bieden. Ook voor de eigen aankoop van de departementen zal een prijs moeten worden betaald die in relatie staat met de toegevoegde waarde van de R.I.B. activiteiten. Daartoe dient de verplichte winkelnering met onmiddellijke ingang te worden afgeschaft. Dat betekent ons inziens wel, dat met ingang van 1 januari 1989 ook aan de verplichte afnemers rekeningen zullen worden verzonden (zie ook paragraaf 3.1). Verder zij hierbij nog opgemerkt dat de financiële «optuiging» van het R.I.B. volgens oriëntaties van de werkgroep Steenbergen geen probleem behoeft op te leveren. Het is daarom thans minder opportuun een invulling van de openingsbalans voor een N V . R.I.B. te presenteren. De financiële basisbehoefte van zo'n N.V. valt overigens gelet op haar handelskarakter mee. Overigens zij nog vermeld, dat bij eventuele afstoting deze als het ware wordt terugverdiend. De kapitalisatie van een N.V. geeft mogelijkheden tot toetreding en samenwerking. Op langere termijn zou eraan gedacht kunnen worden de banden met bij voorbeeld belangrijke afnemers tot uitdrukking te brengen in financiële participatie. Noch dit aspect noch de vraag of en in welke mate naar de beurs gegaan zal worden lijkt thans noodzakelijkerwijze geregeld te moeten worden. Wel is het voor een zich privatiserende organisatie van belang, dat ook in financieringsopzicht nadrukkelijk marktaansluiting wordt gerealiseerd. Zie ook de aanbevelingen van de IBP. Eventuele beursintroductie is echter niet de enige afrondingsmogelijkheid van het privatiseringstraject. Wel lijkt het gewenst om ook deze optie open te houden. De ontwikkeling van het R.I.B. in de komende jaren zal laten zien welke optie uiteindelijk gekozen zal worden. Ook hiertoe kan de eerder vermelde evaluatie strekken. Hoewel een aantal elementen thans niet goed valt te begroten, laten zich enkele consequenties voor de Rijksbegroting als volgt beschrijven. Ervan uitgaande, dat met ingang van 1989 kostendekkend gewerkt zal kunnen worden, zal er gemeten aan de huidige omzet sprake zijn van een bijdrage van gemiddeld circa 1% voor bemiddeling en andere dienstverlening. Adviezen, werkzaamheden voor speciale projecten en leveranties uit het magazijn worden reeds nu tegen integrale kosten in rekening gebracht. Ook de leveranties aan de vrijwillige afnemers zijn met ingang van 1988 aan een bijdrage ter dekking van de kosten onderworpen. Daarbij komt dan de facturering aan verplichte afnemers in 1989. Dit betekent dat met ingang van 1989 op het hoofdstuk IX B van de Rijksbegroting per saldo uitgaven van circa 22 miljoen vervallen. Daartegenover staan in ieder geval eenmalige privatiseringsuitgaven ad f 10 miljoen (pensioen, enkele startinvesteringen) in 1989. Verder valt rekening te houden met de behoefte aan financiële middelen voor de financiering van nieuwe activiteiten, de opvang van eventuele aanloopverliezen, de ontwikkeling van een werkkapitaal en dergelijke. Hoewel thans niet alle genoemde elementen geconcretiseerd kunnen worden, nemen wij aan dat er in ieder geval sprake zal zijn van een budgettair neutrale operatie. Tot slot een aantal opmerkingen over beloning en pensioen. De verhoging van de bruto-salarislast zal na privatisering mogelijk circa
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
12
20% op «netto-netto» basis (f 4 a f 5 miljoen) bedragen. Een geprivatiseerd R.I.B. zal zich bovendien ook ten aanzien van dit aspect moeten instellen op de marktsector. Om commerciële functies goed te kunnen bezetten zal de post salariskosten een stijging kunnen ondergaan. De totale stijging van de personele lasten lijkt opgevangen te kunnen worden uit de verhoging van de inkomsten van het R.I.B. door uitbreiding van de cliëntenkring en uit de te behalen efficiency-voordelen. Voor de regeling van de pensioenen zal aansluiting gezocht moeten worden bij de ontwikkelingen in verband met het ABP. Thans vak nog niet vast te stellen welke pensioenoplossing het meest wenselijk is. De eerste verkenningen in de markt hebben plaatsgevonden. Mocht gekozen worden voor de mogelijkheid over te stappen op een eigen voorziening, al dan niet gekoppeld aan die van een bestaand fonds, dan leidt een eerste becijfering tot een overgangslast van meer dan f 7 miljoen. Dit bedrag vormt de voornaamste component van de problemen in de aanloopfinanciering. Nu over de pensioenproblematiek thans niet meer in concrete zin valt op te merken, volstaan wij met de mededeling, dat het een van de eerste taken van de projectgroep (zie paragraaf 4.4.) zal zijn om dit vraagstuk ter hand te nemen. Met betrekking tot de vanuit het R.I.B. geopperde gedachte het personeel te laten participeren in het aandelenkapitaal van de op te richten N.V., merken wij het volgende op. Het lijkt ons ongewenst om de mogelijkheid tot participatie te bieden in een organisatie, die haar «performance» nog moet ontwikkelen. Ook hier geldt, dat wellicht op langere termijn participatiemogelijkheden zich aandienen, bij voorbeeld wanneer aandelenoverdracht aan de marktsector is geëffectueerd. Een en ander zal in ieder geval in samenhang bezien moeten worden met de toekomstige kapitalisatie. 4.4. Privatisering als project In de ingewonnen adviezen wordt bijzondere aandacht gevraagd voor de effectuering van de besluitvorming rond het R.I.B. Hierbij enkele kanttekeningen. Door de werkgroep Steenbergen zijn voorwaarden genoemd, waaraan voldaan moet zijn, wil een geprivatiseerd R.I.B. bestaansrecht hebben. Het gaat hierbij in het bijzonder om de versterking van management" en adviesfuncties (marketing, financiën en automatisering). Thans wordt gewerkt om op deze gebieden de benodigde versterking te effectueren; afronding vindt in 1988 plaats. De voorbereiding van de geprivatiseerde status zal in een projectstructuur ter hand worden genomen volgens de aanbevelingen van de werkgroep Steenbergen en de IBP. Naast de inschakeling van de binnen het departement aanwezige expertise, lijkt er behoefte aan projectcoördinatie, waarin èn ambtelijk Financiën èn de directie van het R.I.B. samen met externe adviseurs zorgen voor een spoedige effectuering van de gedane voorstellen. Verder zal zo spoedig mogelijk gestreefd moeten worden naar een volwaardige Raad van Commissarissen, die de projectorganisatie zowel zal kunnen aanvullen als ook ten dele overbodig maken. Daarbij wordt voorlopig gedacht aan een vijftal commissarissen, waarin vooral de marktsector vertegenwoordigd dient te zijn. Directie en Raad van Commissarissen zullen samen de verdere beleidsontwikkeling, zelfstandig, voor hun rekening nemen. Daarin past de voorbereiding van het toekomstig traject na de formeel juridische start bij de totstandkoming van de NV. Met betrekking tot het totale traject kan worden gesteld, dat omzetting in de N. V-vorm uiterlijk voor 1 januari 1989 gerealiseerd zal kunnen zijn. Dit is mede afhankelijk van de snelheid van het wetgevingsproces. In beginsel staan daarna diverse mogelijkheden open. Afstoting, participatie van derden en mogelijk andere opties zullen uiterlijk voor het einde van de lopende kabinetsperiode onderzocht moeten worden. Daarmee wordt
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
13
aansluiting gevonden op de eerder genoemde driejaarstermijn, die nodig is om de organisatie van het R.I.B. op de «definitieve privatisering» aangepast te hebben. In deze periode lijkt de verdergaande reorganisatie, de ontwikkeling van de sleutelfuncties en de conversie naar een commerciële organisatie zonder al te grote problemen te kunnen plaatsvinden. 5. Beslispunten 1. Privatisering van het R.I.B. per 1 januari 1989 en oprichting van een " structuur-N.V. per dezelfde datum of zoveel eerder als mogelijk is. 2. De eerste drie jaar richt het R.I.B. zich voornamelijk op de markt van de collectieve sector. 3. Spoedige Opheffing van de verplichte winkelnering. Hiervoor dient het K.B. (regeling werking R.I.B. van 28 juni 1980) te worden aangepast. 4. Het R.I.B. zal in stappen overgaan naar volledige financiële zelfstandigheid. Doorberekening aan de zogenaamde «vrijwillige afnemers» is daartoe een eerste stap; met ingang van 1989 ook aan de zogenaamde «verplichte afnemers». 5. Op basis van een nader uit te werken ondernemingsplan zal het R.I.B. in de periode van verdere verzelfstandiging worden ontwikkeld tot een commerciële organisatie. Een periode van circa 3 jaar wordt daartoe voldoende geacht. 6. Om in de overgang naar privatisering voor het R.I.B. en de afnemers onzekerheden te vermijden, wordt gestreefd naar intentieverklaringen en vrijwillige jaarafspraken, waarbij de R.I.B.-voorwaarden grosso modo gehandhaafd blijven. Een overgangsperiode van 3 jaar wordt daarbij als richtsnoer gehanteerd. 7. De uitwerking van deze beslissingen zal in een projectstructuur plaatsvinden. 8. Voor de uitvoering van de beslissingen is het opstellen van een sociaal plan met inachtneming van de nota «personele aspecten» van de Minister van Binnenlandse Zaken d.d. 8 november 1985 (TK 17 938, artikel 53) noodzakelijk. Daarbij dient tevens aandacht te worden geschonken aan het in het kader van de afslankingsoperatie ontwikkelde flankerend beleid. De pensioenvoorziening zal aan nader onderzoek worden onderworpen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
14
BIJLAGE 1
RAPPORT WERKGROEP PRIVATISERING RIJKSINKOOPBUREAU
Inhoudsopgave
Blz
Hoofdstuk 1 Inleiding Hoofdstuk 2 Conclusies en aanbeve lingen Hoofdstuk 3 Anatomie van het Rijksinkoopbureau Hoofdstuk 4 De levensvatbaarheid van het (R)IB als marktpartij Hoofdstuk 5 Privatiseringsvarianten: Alles of Niets? Hoofdstuk 6 Flexibiliteit als beslis sende factor Hoofdstuk 7 De sociale aspecten Hoofdstuk 8 Planning voor de vrije markt
16 17 20
30 33 35 37
39
Bijlagen (in afzonderlijk deel) 1 Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage
1 2
8 910 11 12 13 -
Instellingsbesluit RIB-passage in het regeerakkoord 1 986 KB Regeling Werking RIB 1949 KB Regeling Werking RIB 1967 KB Regeling Werking RIB 1980 Organisatie RIB Inkoopprocedures RIB Samenvatting rapportage inzake baten-analyse RIB (Ernst & Whinney) Buitenlandse oriëntatie Rijksinkoopmethoden Hoorzittingen (vragenlijsten) Samenvatting hoorzittingen Literatuurlijst Checklist maatregelen privatisering
Ter inzage gelegd op de bibliotheek
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
15
Hoofdstuk 1 - Inleiding Bij de opstelling van het concept-regeerakkoord van het huidige kabinet Lubbers was geformuleerd dat het Rijksinkoopbureau opgeheven diende te worden. In het uiteindelijke, door het kabinet aanvaarde en in de Staten-Generaal vastgestelde, regeerakkoord is opgenomen, dat het Rijksinkoopbureau «geprivatiseerd zal worden» (kamerstuk 19 555 nr. 30 1986-1987, Bijlage 2). In de uitgebreide commissievergadering van 15 december 1986 is door de Staatssecretaris van Financiën op vragen terzake het volgende opgemerkt: «Naar de mening van de bewindslieden van Financiën kan privatisering in dit geval niet minder inhouden dan op z'n minst wijziging van de rechtsvorm. Een private rechtspersoon in de vorm van een besloten vennootschap met aandelen in handen van de Staat lijkt daartoe de aangewezen oplossing. Over het bezit van de aandelen kan nader van gedachten worden gewisseld. Wij willen de werkzaamheden van de commissie-Steenbergen afwachten. Alvorens tot besluitvorming kan worden overgegaan, zal de commissie zijn rapport uitbrengen. Dit zal half 1987 het geval zijn.» De opdracht om te onderzoeken of het Rijksinkoopbureau kan worden geprivatiseerd, dat wil zeggen levensvatbaar is als zelfstandige eenheid, is niet gegeven. In het kader van uitwerking van het regeerakkoord is tevens een verband gelegd tussen de vermindering van de aantallen overheidspersoneel en de privatisering. Zo telt de privatisering van het Rijksinkoopbureau voor 100% mee in de taakstelling voor de zogenoemde afslankingsoperatie. De uitgaven van het Rijksinkoopbureau drukken op de begroting van het ministerie van Financiën, evenals de, overigens aanzienlijk lagere, ontvangsten. Per saldo droeg het Rijksinkoopbureau in 1986 (uitgedrukt in kasbedragen) 29 miljoen bij aan het financieringstekort; een jaarlijks terugkerende situatie. Privatisering maakt aan deze last voor het financieringstekort een einde. Ten aanzien van het kabinetsbesluit verkeerde het Rijksinkoopbureau in een woelige situatie. Niet gerealiseerde reorganisatieplannen en verschil van inzicht binnen het management van het RIB hadden geleid tot een onderzoek van Van Dien & Co Organisatie. Met dit onderzoek werd aangetoond, dat het Rijksinkoopbureau ten aanzien van belangrijke aspecten van zijn functioneren (algemene beleidsvorming, beheersing en besturing van veranderingsprocessen, sociaal beleid) met grote problemen te kampen had. Het klimaat binnen het Rijksinkoopbureau bleek zodanig verstoord te zijn, dat gevaar dreigde voor het functioneren op langere termijn. Toen daarbij aanvankelijk het kabinetsvoornemen kwam om het Rijksinkoopbureau op te heffen, werd de onrust onder het personeel nog groter dan zij al was. De rust keerde enigszins terug toen «opheffen» werd gewijzigd in «privatiseren», maar de situatie bleef zorgelijk. Illustratief voor de situatie is dat in de eerste acht maanden van 1986 een veertigtal werknemers (in hoofdzaak uit de inkoopsector) het Rijksinkoopbureau verlieten. Het merendeel ging naar het bedrijfsleven. In het verlengde van de aanbevelingen van Van Dien & Co werd per 15 september 1986 een interim-manager als algemeen directeur aangesteld. Hij werd belast met de algemene leiding van het Rijksinkoopbureau met als bijzondere aandachtsgebieden het sturen van de reorganisatie en automatiseringsplannen, alsmede het oplossen van organisatorische en personele knelpunten. De voormalige directeur heeft inmiddels zijn functie ter beschikking gesteld. Vanwege de raakvlakken tussen reorganisatie en privatisering maakt de interim-manager als adviserend lid deel uit van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Rijksinkoopbureau. De reorganisatie van het Rijksinkoopbureau werd door de interim-manager met voortvarendheid ter hand genomen. Eind oktober 1986 was de blauwdruk voor de nieuwe RIB-organisatie klaar, waarna de details in
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
16
nauwe samenwerking met het ministerie van Financiën zijn ingevuld. Het resultaat van deze samenwerking is, dat het Rijksinkoopbureau nu over een organisatie beschikt, die het in staat stelt om flexibeler en marktgerichter dan voorheen te opereren en die in feite reeds vooruitloopt op de privatisering. Start van de Werkgroep Steenbergen Op 15 oktober 1986 installeerde Staatssecretaris mr. H. E. Koning de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Rijksinkoopbureau, de WerkgroepSteenbergen genoemd. De taak van de Werkgroep omvat de volgende activiteiten: a. de Werkgroep heeft tot taak het verrichten van onderzoek naar privatiseringsmogelijkheden van het Rijksinkoopbureau als uitwerking van de desbetreffende passage in het regeerakkoord, rekening houdend met de privatiseringsleidraad van de Interdepartementale Begeleidingscommissie Privatisering (I.B.P.); b. de Werkgroep dient in dit verband verschillende privatiseringsvarianten te onderzoeken en daarbij aan te geven op welke wijze de varianten geëffectueerd kunnen worden; c. de Werkgroep besteedt bij het onderzoek aandacht aan de doelstellingen van het overheidsaanschaffingenbeleid en de wijze waarop die met een organisatie als het Rijksinkoopbureau gediend kunnen worden; d. de Werkgroep houdt bij het onderzoek rekening met de resultaten van het onderzoek van de Interdepartementale Commissie Doelmatigheid 0verheidsaanschaffingen (I.C.D.O.). Het onderzoek van de Werkgroep dient in het voorjaar 1987 te zijn afgerond, waarna rapport wordt uitgebracht aan de Staatssecretaris van Financiën. Werkwijze Werkgroep-Steenbergen Bij haar onderzoek is de Werkgroep als volgt te werk gegaan: - Documentenanalyse: via de bestudering van rapporten, nota's jaarverslagen, publicaties etc. heeft de Werkgroep zich een beeld kunnen vormen over het RIB en zijn functie als centraal aanschaffingsorgaan; - Hoorzittingen: afnemers, leveranciers (organisaties), vakverenigingen, werkgeversorganisaties en personeel (dienstcommissie en divisiehoofden) werden in de hoorzittingen in de gelegenheid gesteld hun mening over het RIB te geven (zie schema 2 en de bijlagen 10 en 11); - Buitenlandse oriëntatie: via literatuurstudie en interviews werden vergelijkbare buitenlandse centrale aanschaffingsinstanties geanalyseerd (zie schema 3 en bijlage 9); - Onderzoek Ernst & Whinney: in opdracht van de Werkgroep verrichtte het accountantskantoor Ernst & Whinney Nederland een batenanalyse, waaraan door afnemers en leveranciers werd meegewerkt (zie bijlage 8). Hoofdstuk 2 - Conclusies en aanbevelingen 2.1
Conclusies
Gedwongen winkelnering De Werkgroep heeft moeten constateren, dat het Rijksinkoopbureau niet het alleen-inkooprecht uitoefent met betrekking tot de aanschaffingen van die roerende goederen en diensten, welke de rijksinstellingen voor de uitoefening van de dienst nodig hebben (zie bijlage 5: KB-regeling werking RIB 1980). Slechts éénderde van de RIB-omzet (totaal f 3 , 4 miljard in 1986) is toe te schrijven aan de bestellingen van de rijksoverheid, dat wil zeggen slechts 20% van de rijksoverheidsaanschaffingen (exclusief militaire aanschaffingen). Dit betekent, dat de rijksinstellingen hun verplichting om hun aanschaffingen door tussenkomst van het RIB te laten verrichten (KB 1980, artikel 5) niet serieus hebben genomen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
17
Vrijwillige afnemers Het aandeel van de vrijwillige afnemers in de RIB-omzet groeit gestaag (zowel in absolute als relatieve zin). Momenteel nemen zij tweederde van de omzet voor hun rekening (circa f 2 , 4 miljard). Kostendoorberekening en betaalfunctie Momenteel worden door het RIB geen kosten doorberekend aan afnemers (met uitzondering van verkopen uit het RIB-magazijn, grote projecten en bijzondere adviezen). De rol van intermediair van het RIB strekt zich niet uit tot de betaalfunctie. Het RIB controleert weliswaar de facturen, maar het is de afnemer die betaalt. Deskundigheid De kracht van het RIB ligt onder meer in de beschikking over hoogwaardige specialistische kennis op verschillende gebieden. Klantgericht handelen Zowel leveranciers als afnemers menen, dat het RIB zich onvoldoende klantgericht en enigszins bureaucratisch opstelt. Het is een sterk produktgerichte inkooporganisatie en daardoor te weinig afnemersgericht. Prijskoper De kritiek van de leveranciers richt zich vooral op het feit, dat het RIB prijskoper is, althans onvoldoende aandacht zou hebben voor de optimale combinatie van kwaliteit", levertijd", prijs- en serviceaspecten van de aangeboden produkten en diensten («singuliere prijsobsessie»). Baten-analyse Uit een door Ernst & Whinney Nederland - in opdracht van de Werkgroep - uitgevoerde baten-analyse kan worden afgeleid dat - zelfs bij een voorzichtige schatting - de baten circa het tienvoudige van de kosten bedragen. Deze toegevoegde waarde voor de overheid kwam ook in de hoorzittingen naar voren (zowel aan de afnemers- als aan de leverancierskant). Sleepnet-effect De rol van het RIB als prijszetter is groot. Het onderzoek van Ernst & Whinney indiceerde, dat voor circa f 3 miljard aan overheidsaankopen buiten het RIB om, RIB-prijzen en condities als referentiekader worden gebruikt, het zogenaamde «sleepnet-effect». lnnovatie-, MKB-, technologie- en industriebeleid De Werkgroep heeft uit de hoorzittingen moeten vaststellen, dat het RIB niet heeft gefunctioneerd als instrument van een overheidsaankoopbeleid (innovatie-, MKB-, technologie- en industriebeleid). Alleen als zulks past in de commerciële strategie van het RIB zou het daarin een bijdrage hebben kunnen leveren. Levensvatbaarheid De Werkgroep meent uit de bovengenoemde baten-analyse te mogen aannemen, dat de levensvatbaarheid van een geprivatiseerd RIB boven twijfel verheven is. Mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan! 2.2
Aanbevelingen
Management De meest urgente voorwaarde voor een levensvatbaar geprivatiseerd RIB is, dat op zeer korte termijn een algemeen directeur wordt aangetrokken. Daarenboven dienen een aantal ontbrekende sleutelfuncties vervuld te worden, waarbij niet te vermijden zal zijn, dat hun arbeidsvoorwaarden aan de marktsector dienen te worden aangepast.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
18
Andere voorwaarden levensvatbaarheid Andere belangrijke voorwaarden voor een levensvatbaar geprivatiseerd RIB zijn: - een snelle en zorgvuldig uitgevoerde sanering van het personeelsbestand, gericht op een efficiënte en effectieve bedrijfsvoering in geprivatiseerde status; - conversie van een produkt-georiënteerde inkooporganisatie naar een klantgerichte verkooporganisatie; - een evenwichtig goederen- en dienstenpakket (afstoten/uitbesteden); - veiligstellen van de belangen van de huidige afnemers door het maken van jaarafspraken; - aanpassing van het marktbeleid; - kostendoorberekening; - invoering van de betaalfunctie; - een gezonde financiering; - regeling van de arbeidsvoorwaarden. Keuze privatiseringsvariant Uit de twee meest gerede alternatieve privatiseringsvarianten, te weten de coöperatieve inkoopvereniging of de structuurvennootschap, heeft de Werkgroep gekozen voor de structuurvennootschappelijke vorm voor een geprivatiseerd RIB. Deze ondernemingsvorm biedt het RIB de meeste mogelijkheden voor de verwezenlijking van zijn doelstellingen, voor de bevordering van een slagvaardig en efficiënt beleid en voor het op afstand houden van ongewenste invloed op de bedrijfsvoering door overheid, politiek en leveranciers. Drie fasen van privatisering De Werkgroep adviseert de privatisering van het RIB tot structuurvennootschap in 3 fasen te realiseren, te weten: a. de wachtkamerperiode (juli 1987 - juli 1988); b. de verzelfstandigingsperiode (juli 1988 - najaar 1990); c. het einde van de «gedwongen» winkelnering (eind 1990). Introductie ter beurze In de wachtkamerperiode kan het RIB zich via zelfbeheer voorbereiden op deze verzelfstandiging. Hierdoor kunnen de nadelen van de knellende overheidsregelgeving worden ondervangen. Vanaf juli 1988 (streefdatum parlementair besluit) zou het RIB in de vorm van een structuurvennootschap een zelfstandige juridische eenheid kunnen zijn, waarbij de Staat nog enige aandeelhouder is. Na deze N.V.-vorm met 100% overheidsdeelname als overgangsfase, kan eind 1990 worden overgegaan tot een N. V. met ter beurze genoteerde aandelen (of certificaten). Vooralsnog met een minderheidsdeelname van de Staat. Werknemersparticipatie De Werkgroep spreekt zich nadrukkelijk uit voor de mogelijkheid van een werknemersparticipatie in het aandelenkapitaal van een geprivatiseerd RIB. De motivatie en betrokkenheid van leiding en personeel met betrekking tot het majeure veranderingsproces, dat privatisering met zich brengt, zal daardoor ten zeerste worden bevorderd. Pensioenen Indien de pensioenproblematiek niet op korte termijn wordt opgelost, zal de privatisering van het RIB op de lange baan worden geschoven. De Werkgroep heeft een voorkeur voor een overdracht van de bij het ABP opgebouwde rechten en bijbehorende reserve- en beleggingswaarden aan een pensioenfonds in eigen beheer. Gezien de personeelsomvang van het RIB is het draagvlak te gering voor een afzonderlijke Stichting Pensioenfonds. Gezamenlijk met andere geprivatiseerde (en nog te
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
19
privatiseren) ondernemingen kan echter een pensioenfondscluster gevormd worden van voldoende omvang en draagvlak voor een eigenbeheer oplossing. N.B. In de mogelijkheid tot reserve/waarde-overdracht door het ABP voorziet de wet thans niet. Onderhandelingen met sociale partners In de wachtkamerperiode kunnen afspraken met de sociale partners worden gemaakt over de arbeidsvoorwaarden etc. in een geprivatiseerd RIB. Het RIB dient daarbij verzekerd te zijn van de noodzakelijke steun van het ministerie van Financiën ten aanzien van saneringsmaatregelen en ter voorkoming van pensioenbreuk. On twikkelingssamen werking In de wachtkamerperiode zal in overleg met het ministerie van Buitenlandse Zaken een samenwerkingsverband (bij voorbeeld een joint venture) tussen het Bureau Internationale Projecten van het RIB en het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking gestalte moeten krijgen om de dienstverlening van het RIB in een geëigende vorm te continueren. KMC-problematiek Door het wegvallen van de KMC is de advies- en inkoopfunctie op het gebied van de informatica-produkten «versneld» in zijn geheel bij het RIB komen te liggen. Het verdient aanbeveling, dat de door het ministerie van Binnenlandse Zaken ingestelde Centrale Commissie Overheids lnformatisering in overleg met het RIB tot een oplossing komt voor de door dit ministerie aan de orde gestelde wenselijkheid om voor de Rijksoverheid over informatica-expertise te kunnen beschikken. Bij de afwikkeling van overheidsaankopen op het gebied van telematicaprodukten zal het RIB ongetwijfeld een nuttige rol kunnen blijven vervullen. Projectorganisatie De Werkgroep is van mening, dat het RIB-privatiseringsproces projectmatig dient te worden aangepakt. De nieuwe algemeen directeur dient als projectleider te fungeren, daarbij bijgestaan door een begeleidingscommissie van drie externe deskundigen. Dit drietal zal te zijner tijd in de Raad van Commissarissen van het RIB kunnen worden opgenomen. Hoofdstuk 3 - Anatomie van het Rijksinkoopbureau In opdracht van de regering wordt in 1920 een onderzoek verricht door een interdepartementale commissie, waarin ook vertegenwoordigers van de belangrijkste staatsbedrijven zitting hebben. De commissie buigt zich over de vraag in hoeverre de inkoop van de overheidsdiensten aan de terzake te stellen eisen voldoet, resp. kan worden verbeterd. De commissie komt tot de conclusie, dat gecentraliseerde inkoop ten behoeven van het Rijk het aangewezen middel is om te voorkomen, dat onnodige of onnuttige uitgaven worden gedaan. De regering doet vervolgens in de begroting voor 1921 een voorstel tot oprichting van het Rijksinkoopbureau (RIB), hetgeen wordt aangenomen door de Staten-Generaal. Op 1 augustus 1921 kan het RIB met zijn werkzaamheden beginnen. 3.1 Mijlpalen voor het
Rijksinkoopbureau
1921: Opgericht van het RIB als centraal inkoopbureau voor de rijksoverheid met als doel een zo doelmatige besteding van overheidsgelden. Het bureau ressorteert onder het ministerie van Financiën, een situatie die tot op heden is gehandhaafd. De werkingssfeer van het bureau bestrijkt slechts een zeer beperkt artikelassortiment (papier, enveloppen, huishoudelijke artikelen, kantoorbehoeften). De rijksoverheid is verplicht deze artikelen via het RIB te betrekken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
20
1949: K.B. «Regeling Werking RIB 1949». Bij dit K.B. wordt het assortiment uitgebreid tot een 250-tal artikelgroepen. Naast de verplichte afnemers, de rijksinstellingen, mogen lagere overheden, semi-overheidsinstellingen en door de overheid gesubsidieerde instellingen op vrijwillige basis via het RIB gaan kopen (de zogenaamde «vrijwillige afnemers»). Er wordt een Commissie van Toezicht ingesteld. 1967: K.B. «Regeling Werking RIB 1967». Het assortiment van het RIB wordt uitgebreid tot alle roerende goederen «... welke rijksinstellingen en de door onze Minister van Financiën daarmee gelijk te stellen instellingen, voor de uitoefening van de dienst nodig hebben...». De vrijwillige afnemersgroep wordt uitgebreid met onderwijsinstellingen (inclusief universiteiten en academische ziekenhuizen) en, zij het op beperkte schaal, met instellingen van gezondheidszorg. De Commissie van Toezicht wordt omgedoopt tot Raad van Toezicht. 1980: K.B. «Regeling Werking RIB 1980». De taak van het RIB wordt andermaal uitgebreid. Nu met het «aankopen» van diensten, die samenhangen met de aanschaffing van goederen en het sluiten van schoonmaakcontracten. Tevens wordt voor de adviesfunctie wan het RIB een speciale plaats ingeruimd. Ook de klantenkring wordt verruimd. In het vervolg mogen alle ziekenhuizen, bijzondere inrichtingen van gezondheidszorg, verpleegtehuizen en bejaardenoorden van de diensten van het RIB gebruikmaken. De Raad van Toezicht wordt Raad van Advies. 1983: Uitbreiding van de doelstelling van het RIB met een tweetal politiek gerichte doelen: • het ontwikkelen van een aanschaffingsbeleid ter stimulering van het midden- en kleinbedrijf, innovatie, regionale politieke doelstellingen en industriebeleid; • het leveren van een bijdrage aan de coördinatie van de overheidsaanschaffingenbeleid. Voor de realisering van deze doelen wordt nauwe samenwerking met het ministerie van Financiën noodzakelijk geacht. 1986: Nadat in het concept-regeerakkoord stond vermeld, dat het RIB «opgeheven» diende te worden, komt uiteindelijk in het regeerakkoord, dat het RIB zal worden geprivatiseerd. 3.2 Hoofdtaak en deeltaken De taak van het Rijksinkoopbureau wordt in het Koninklijk Besluit Regeling Werking RIB 1 980 omschreven als: «... het op doelmatige wijze voorzien in de aanschaffingen van roerende goederen, welke rijksinstellingen en de door onze Minister van Financiën daarmee gelijk te stellen instellingen, voor de uitoefening van de dienst nodig hebben.» Volgens dit K.B. wordt onder aanschaffing van roerende goederen mede verstaan het sluiten van overeenkomsten, inzake huur, huurkoop, reparatie, bewerking, verandering of onderhoud van die goederen, het sluiten van overeenkomsten inzake het verrichten van diensten, die verband houden met de aanschaffing van goederen en het schoonhouden van dienstgebouwen. Ter uitoefening van haar taak ontplooit het Rijksim koopbureau een scala van activiteiten, zoals het inwinnen van prijsopgaven, het geven van adviezen inzake aard en soort van de benodigdheden, het sluiten van overeenkomsten, de opslag van daarvoor in aanmerking komende goederen, het leveren of doen leveren van goederen, het controleren van overeengekomen eenheidsprijzen en voorwaarden. Het Rijksinkoopbureau bevordert tevens de unificatie en standaardisatie van de door de rijksinstellingen benodigde goederen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
21
Sinds 1983 is er een ruimere interpretatie. Van het Rijksinkoopbureau wordt verwacht, dat het zich bij haar handelen laat beïnvloeden door het door andere overheidslichamen geformuleerde economisch/politieke beleid zoals het sector- en facettenbeleid, het industriebeleid, het innovatiebeleid, het midden- en kleinbedrijfbeleid. 3.3 Raad van Advies Sinds zijn oprichting in 1921 heeft het Rijksinkoopbureau, eerst onder de naam Commissie van Toezicht, later Raad van Toezicht en na 1980 Raad van Advies, een college gekend dat ter behartiging van de belangen van afnemers en leveranciers afwisselend met adviserende en bestuurlijke bevoegdheden was bekleed. In het KB 1980 is gekozen voor een duidelijke scheiding tussen de toezichthoudende en de adviserende functie. De toezichthoudende functie berust uitsluitend bij de Minister van Financiën, terwijl de Raad een adviserende taak heeft omtrent de taakuitvoering van het RIB. In het KB is een regeling opgenomen, volgens welke leveranciers en afnemers hun eventuele bezwaren tegen de taakuitvoering van het RIB ter bemiddeling aan de Raad van Advies kunnen voorleggen. De Raad is zodanig samengesteld, dat in de adviezen aan de minister zowel de opvatting van de belangrijkste leveranciersgroepen als van de belangrijkste afnemers een plaats kan vinden. In het kader van zijn toezichthoudende taak is het van belang dat de Minister van Financiën op de hoogte wordt gesteld van bedoelde opvattingen. Hij kan het Rijksinkoopbureau dan zodanige instructies geven, dat het op een voor alle partners zo bevredigend mogelijke wijze kan functioneren. De Raad bestaat uit minimaal tien leden. Van afnemerszijde zijn de leden afkomstig van de ministeries van Defensie, Verkeer en Waterstaat, Onderwijs en Wetenschappen, Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (twee leden respectievelijk voor gezondheidszorg en bejaardenzorg). De voor de vertegenwoordiging van het bedrijfsleven in het college beschikbare plaatsen zijn momenteel bezet door vertegenwoordigers van het Verbond van de Nederlandse Groothandel, het Koninklijk Nederlands Ondernemersverbond, de Vereniging voor Metaal- en Elektrotechnische Industrie (FME) en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond/Verbond van Nederlandse Ondernemingen. 3.4 Omzetontwikkeling
en
afnemersbestand
De waarde van de door het Rijksinkoopbureau afgesloten contracten beliep in 1986 een bedrag van circa 3,4 miljard gulden. Hiervan namen de verplichte afnemers (de rijksoverheid dus) circa 30% en de vrijwillige afnemers ongeveer 70% voor hun rekening. In schema 6 wordt aangegeven hoe de omzetontwikkeling sinds 1921 is geweest. Uit schema 7 is vervolgens af te lezen hoe de omzet, verdeeld naar verplichte en vrijwillige afnemers, zich gedurende de afgelopen 30 jaar heeft ontwikkeld. Het Rijksinkoopbureau doet zaken met ruim 10000 leveranciers, terwijl bij het bureau eind 1986 27 000 afnemers stonden ingeschreven (1 700 verplichte tegen 25 300 vrijwillige afnemers). Niet alle ingeschreven afnemers maken daadwerkelijk gebruik van de diensten van het Rijksinkoopbureau. Sinds 1964 wordt het aantal afnemers, dat daadwerkelijk gebruik maakt van de bemiddeling van het Rijksinkoopbureau geregistreerd. De ontwikkeling is weergegeven in de schema's 8 en 9. Een inzicht in het RIB-assortiment en in het aandeel van de afnemerscategorieën wordt verkregen uit de schema's 10, 11 en 12. 3.5 De functies van het
Rijksinkoopbureau
«Onder diensten van het Rijksinkoopbureau kan worden verstaan de uitvoering van een enkelvoudig, samenhangend, afgerond stelsel van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
22
activiteiten, verband houdend met de primaire centrale inkoopfunctie van het Rijksinkoopbureau binnen het overheidsgebeuren, expliciet door de afnemer(s) opgedragen aan het Rijksinkoopbureau of als zodanig door het Rijksinkoopbureau aan de afnemer(s) voor gebruik aangeboden.» Aldus Ernst & Whinney Nederland in haar rapport «Baten-Analyse Rijksinkoopbureau» (zie bijlage 8). De centrale inkoopfunctie is onder te verdelen in de volgende hoofdfuncties: 1 de inkoop-functie 2 de advies-functie 3 de magazijn-functie 4 de project-adviseringsfunctie. Ad 1) De inkoop-functie De inkoop-functie omvat: - het actief zorgdragen voor het tot stand komen van inkoopcontracten, te onderscheiden naar raamcontracten en individuele contracten; - het zorgdragen voor het tot stand komen van de RIB-Handleiding. Op basis hiervan kan de afnemer zelfstandig en rechtstreeks bestellingen plaatsen bij leveranciers. Hoofdbestanddelen van deze functie zijn: - het zo nodig nader formuleren van specificaties - het uitvoeren van marktverkenning - het selecteren van (potentiële) leveranciers - het opstellen van inkoopvoorwaarden (inclusief raamcontracten) - het bestellen. Afhankelijk van de artikelgroep wordt deze functie op verschillende wijzen uitgevoerd. Voorts is onderscheid te maken naar: - Handleiding inkoop, waarbij het Rijksinkoopbureau de voorwaardenscheppende activiteiten verzorgt: marktverkenning, leveranciersselectie, inkoopvoorwaarden (transparantie!). De feitelijke bestelling wordt door de afnemer tot een bepaalde ordergrootte zelf verzorgd. De Handleiding, welke de basis vormt voor de feitelijke bestelling, kan derhalve worden beschouwd als een bundel raamcontracten, waarbij de factuurcontrole en eventuele inkoop-nazorg ook door het Rijksinkoopbureau worden verzorgd. - Via-inkoop, waarbij, op basis van technische en functionele specificaties van de afnemers, vrijwel alle hoofdbestanddelen van het inkoopproces door het Rijksinkoopbureau worden verzorgd (met uitzondering van opslag en distributie). Via-inkopen kunnen op twee manieren tot stand komen: • door middel van raamcontracten, waarbij in feite sprake is van een vorm van inkoop, welke is te vergelijken met de Handleiding-inkoop, doch nu wordt de order feitelijk door het Rijksinkoopbureau geplaatst, • door volledig individuele inkoop-onderhandeling door het Rijksinkoopbureau. Ad 2) De advies-functie De advies-functie, die zowel impliciet als expliciet wordt vervuld, betreft met name produkt-technische, commerciële en juridische vragen, inherent aan een inkooporganisatie met meer dan een administratief-technische functie-opvatting. Binnen de, in de eerste alinea van dit hoofdstuk, aangegeven context gaat het hier om beantwoording van vragen met betrekking tot de genoemde gebieden, welke expliciet door de afnemer of intern worden gesteld. Een direkte koppeling aan een concrete bestelling is hierbij mogelijk maar niet noodzakelijk. Aangetekend zij, dat beantwoording van vragen van produkt-technische, markttechnische en commerciële aard
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
23
behoort tot het normale taakveld van een inkoper. De opgebouwde juridische expertise vormt een extra dimensie van deze adviesfunctie, die zowel in samenhang met de primaire functie als los daarvan wordt uitgeoefend.
•
Ad 3) De magazijn-functie De magazijn-functie omvat de levering van goederen rechtstreeks aan de afnemers via het RIB-magazijn. Deze bufferfunctie hangt samen met het zorgdragen door het Rijksinkoopbureau voor de magazijn- en distributie-functie voor een bepaald assortiment, waarvoor het Rijksinkoopbureau uit economische doelmatigheidsoverwegingen (uitschakeling keten) een eigen fysieke voorraad heeft aangelegd. Voor deze artikelvoorraad is een catalogus uitgegeven, die het afnemers mogelijk maakt deze artikelen in te kopen bij het «RIB-postorderbedrijf». De distributie van de bestelde artikelen naar de afnemer wordt door het Rijksinkoopbureau uitbesteed aan Van Gend & Loos. Ad 4) De project-adviseringsfunctie Het Rijksinkoopbureau verricht adviserende en begeleidende activiteiten op het terrein van de inkoop van goederen en diensten voor omvangrijke projecten in binnenland (inrichting gebouwen etc.) en buitenland (onder andere in het kader van de besteding van ontwikkelingsgelden). Voor de activiteiten met betrekking tot buitenlandse projecten is binnen het Rijksinkoopbureau een aparte groep Internationale Projecten (IP) geformeerd. Kenmerkend voor deze groep is, dat de activiteiten betrekking hebben op de betrekking van gelden van de Nederlandse overheid. Voorts vloeit hieruit een stroom van inkoopactiviteiten voort, die door verschillende inkoopdivisies binnen het Rijksinkoopbureau worden verwerkt. De adviesrol met betrekking tot binnenlandse projecten kan derhalve vanuit de verschillende inkoopdivsies worden vervuld. In paragraaf 3.8 wordt aangegeven de aard en inhoud van de projectadviseringsfunctie, met name met betrekking tot de buitenlandse projecten. 3.6 Invloed op de vrije marktsector Uit de hoorzittingen, die in het kader van het privatiseringsonderzoek zijn gehouden, is duidelijk naar voren gekomen, dat de rol van het Rijksinkoopbureau als prijszetter groot is. Uit een door Ernst & Whinney gehouden afnemers- en leveranciersonderzoek blijkt, dat meer dan de helft van de afnemers in de overheidssector buiten het Rijksinkoopbureau om (naar schatting gaat het om een omzet van circa 3 miljard gulden) RIB-prijzen en -condities als referentiekader gebruiken (het zogenaamde sleepnet-effect). Het commerciële voordeel van het sleepnet-effect wordt op f 150 miljoen geraamd. In het verlengde hiervan stellen de onderzoekers, dat de rol van het Rijksinkoopbureau op het gebied van «price leadership», dus haar preventieve functie als prijszetter, groot moet zijn. 3.7 Het overheidsaankoopbeleid
en het
Rijksinkoopbureau
In 1981 bood de toenmalige Minister van Economische Zaken de nota «Aanschaffingenbeleid en Innovatie» aan de Tweede Kamer aan. De nota beoogde door middel van overheidsaanschaffingen de innovatie bij het bedrijfsleven te stimuleren. Overheidsaanschaffingen worden derhalve gezien als instrument voor de bevordering van technologische innovatie bij het bedrijfsleven. Wat breder geformuleerd: De overheidsaanschaffingen zijn mede een instrument om andere doelstellingen van overheidsbeleid na te streven, zoals stimulering van het midden- en kleinbedrijf, innovatie, regionale politieke doelstellingen etc. Sindsdien is in toenemende mate aandacht gekomen voor het belang van overheidsaanschaffingen. In de nota «Heroverweging Rijksaankoopbeleid 1984» wordt de totale inkoopwaarde van de collectieve sector geraamd op f41,2 miljard. Hiervan heeft f 15 miljard betrekking op roerende civiele goederen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
24
Hoewel het RIB-aandeel in deze markt relatief gering is, werd het bureau naast de inkooptaak de uitvoering van de volgende twee beleidsdoelstellingen opgedragen: - het ontwikkelen van een aanschaffingsbeleid ten aanzien van roerende goederen en daarmee samenhangende diensten, alsmede schoonmaakdiensten; - het leveren van een bijdrage aan de coördinatie van het overheidsaanschaffingenbeleid. In de hoorzittingen is aan alle gehoorden de vraag voorgelegd of men vindt, dat het RIB zijn opgedragen rol op deze terreinen zou moeten voortzetten c.q. versterken. In de praktijk is het RIB er slechts incidenteel in geslaagd deze rol enige inhoud te geven. Met uitzondering van een paar belanghebbenden was men algemeen van mening, dat het RIB niet het geëigende instituut is om genoemd beleid uit voeren laat staan te ontwikkelen (dit geldt temeer voor een geprivatiseerd RIB). 3.8 Ontwikkelingssamenwerking
en het
Rijksinkoopbureau
Het RIB is reeds geruime tijd werkzaam op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Aanvankelijk geschiedde dit veelal op ad hoc basis, maar circa 3 jaar geleden werd een speciale afdeling Internationale Projecten (IP) in het leven geroepen. Deze afdeling werkt met een permanente bezetting van 8 personen. Omdat het werk van IP veelal in samenwerking met de afdeling Juridische Zaken en enkele inkopers plaatsvindt, zijn gemiddeld 15 personen met dit specialistische werk bezig. Het werk speelt zich voornamelijk af op een tweetal terreinen: 1. Technische hulp, dat wil zeggen het coördineren van de aankopen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken i.c. Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking (DGIS). Ingevolge het KB Regeling Werking RIB plaatst DGIS deze orders als verplichte klant (omzet: f 30 - f 50 miljoen per jaar). 2. Financiële hulp, dat wil zeggen het behandelen van projecten met betrekking tot de besteding van Nederlandse ontwikkelingsgelden door de landen, die deze gelden als financiële of betalingsbalanshulp ontvangen. IP wordt door het betrokken ontwikkelingsland, veelal ingevolge een internationale overeenkomst tussen Nederlandse en dat ontwikkelingsland, ingeschakeld voor de advisering, organisatie, besturing en controle, samenhangende met de aanschaffing van goederen en diensten. In deze functie treedt men op als een projectmanagementbureau. De omzet van deze ontwikkelingsprojectgoederen via het Rijksinkoopbureau bedraagt momenteel f 100 tot f 2 0 0 miljoen per jaar. IP voorziet duidelijk in de behoefte van het ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking (voortaan: O.S.), gezien ook de uitspraak, dat men het Rijksinkoopbureau/Afdeling Internationale Projecten systematischer zou willen inschakelen bij aanschaffingen ten behoeve van ontwikkelingslanden. RIB/IP zou een rol kunnen spelen bij de besteding van circa f 1 miljard aan ontwikkelingsgelden. Eén van de sterke punten het het Rijksinkoopbureau, de onafhankelijkheid, is vooral op het gebied van de financiële hulpprocedure van belang. Op dit gebied is loyaliteit naar geldgever en ontvanger van essentieel belang. O.S. meent, dat deze loyaliteit het best gewaarborgd wordt door een rijksinstelling, althans een nauw aan de overheid gelieerde organisatie. Bij de technische hulpprocedure is dit belang in mindere mate aanwezig. In de nabije toekomst dient ook rekening gehouden te worden met inschakeling van het RIB bij: - review-functie, dat wil zeggen het ontwikkelingsland koopt zelf in, maar ontvangt advies op het gebied van tariefstelling, contractvoorwaarden etc; - parallel financiering met de Wereldbank; - institution building, dat wil zeggen assistentie bij de opbouw van een inkooporganisatie in het ontwikkelingsland.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
25
De door het Rijksinkoopbureau uit te voeren taken hebben zowel betrekking op de aard (inhoud) als de uitvoering (proces) van de aanschaffingen. Adviseren heeft betrekking op zaken als marktbenadering, tendering, leveranciersselectie, contractservice, onderhoud, prijspolitiek, internationale procedures, nationale procedures, fiscale aspecten etc. Organiseren heeft betrekking op de wijze van projectaanpak en projectuitvoering, taak- en rolverdeling. Besturen heeft betrekking op de planning en voortgangsbewaking van de uitvoerende activiteiten inzake de aanschaffingen en transport. Beoordelen heeft betrekking op de naleving van afspraken, contracten en specificaties. Essentieel bij deze vorm van dienstverlening is, dat het projectmanagement en de uitvoering, advisering en beoordeling niet per definitie door één organisatie behoeven te worden vervuld. Intern wordt daartoe door IP nauw samengewerkt met Juridische Zaken; externe consultants worden voornamelijk voor de technische expertise ingeschakeld. In het kader van de «uitbestedingsgedachte», zoals OS deze voorstaat, heeft men behoefte aan een onafhankelijke zelfstandige organisatie, die met volledig behoud van eigen verantwoordelijkheid, projectmanagement op maat kan leveren. Voor een adequate uitvoering van deze vormen van dienstverlening stelt OS een aantal voorwaarden aan het «instituut»: - onafhankelijkheid met betrekking tot leveranciersmarkt; - duidelijke herkenbaarheid als overheidsinstituut; - hoge professionaliteit (kennis en dienstbetoon); - wereldwijde landenkennis; - affiniteit tot ontwikkelingsproblematiek en politiek; - slagvaardigheid (snelheid en flexibiliteit in handelen); - intensieve relatie met OS (vestiging in Den Haag). 3.10 De KMC en het RIB Sinds 1969 hebben er discussies plaatsgevonden tussen het ministerie van Financiën en het ministerie van Verkeer en Waterstaat met het doel een oplossing te vinden voor de overlappingsproblematiek van werkterrein van de Rijkskantoormachinecentrale (KMC) en het RIB. Door de snel voortschrijdende technische ontwikkelingen in de informaticawereld werd deze problematiek steeds nijpender. Zowel voor de betreffende instellingen en hun medewerkers als voor gemeenschappelijke afnemers en leveranciers leidde dit tot onduidelijkheid. De KMC trad op als bemiddelend orgaan voor de Rijksoverheid (verplichte afnemers), voor met name grote systemen (omzet circa f 300 miljoen per jaar). Het RIB trad als bemiddelend orgaan op voor de Rijksoverheid (verplichte afnemers), maar ook voor zeer vele vrijwillige afnemers (onder andere gemeenten, ziekenhuizen etc.) voor alle systemen, waarbij het accent echter lag op de kleinere systemen (onder andere PC's, repro-apparatuur, micro-film, tekstverwerkers, micro-computers; omzet circa f 5 0 0 miljoen in 1986). Verder concentreerde het RIB zich meer op commercieel/juridische aspecten van de bemiddeling. In de praktijk bleek derhalve de overlapping in werkgebied en de technische gecompliceerdheid, ook de wijze van benadering van klanten en leveranciers een belemmering te zijn om een eenvoudige scheiding van werkzaamheden tot stand te brengen. Na ruim vijftien jaar van overleg en mede onder druk van de politiek, die duidelijkheid ten aanzien van de bemiddeling voor het informaticabeleid van de diverse overheidsinstellingen wenste en ter voorkoming van overlapping van schaarse deskundigheid, kwam in juni 1985 op papier een taakafbakening tot stand tussen KMC en RIB. Al die tijd was het voor de politiek en de vele werkgroepen waarin het informaticabeleid bij de overheid besproken werd, geen vraag of er een centraal bemiddelingsorgaan moest bestaan; hooguit waren er meningsverschillen over de exacte invulling van de taken van waaruit dit zou moeten opereren. In de taakafbakening van juni
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
26
1985 werd gesteld, dat de KMC zich zou richten op de technische en organisatorische advisering met betrekking tot bestuurlijke informaticasystemen. Het RIB zou zich richten op de inkoop (inclusief commerciële en juridische advisering) van deze systemen. Daarnaast zou het RIB de inkoop met bijbehorende technische, commerciële en juridische advisering gaan vervullen ten aanzien van eenvoudige bestuurlijke informatica-apparatuur en alle niet-bestuurlijke informaticasystemen (voor onder andere ziekenhuizen). Gesteld werd verder, dat de taakafbakening in 3 fasen in de periode 1 juli 1985 - 31 december 1988 gerealiseerd diende te worden. De planning zag er destijds als volgt uit: - In 1985 zou de overdracht worden gerealiseerd door KMC aan RIB van de inkoop- en adviesfunctie met betrekking tot informatiedragers en verbruiksmaterialen en kantoormachines, zoals fotocopieerapparatuur, reproductiemachines, micrografie-apparatuur, dicteermachines en postbehandelingsapparatuur. - In 1986 zou de inkoop- en adviesfunctie met betrekking tot eenvoudige bestuurlijke informatica-apparatuur worden overgedragen. Dat is apparatuur, waarvan de toepassing eenduidig is en de aanschaffing een repeterend karakter heeft. Hieronder vallen onder meer tekstverwerkers, micro- en personal computers met bijbehorende standaardprogrammatuur, die zelfstandig functioneren, geen integrerend onderdeel vormen van een informatieverwerkend systeem en zodanig van ontwerp zijn, dat de toekomstige afnemer in staat is met behulp van standaarddocumentatie de voor zijn functie benodigde apparatuur uit het marktaanbod te selecteren. - In de periode tot uiterlijk 31 december 1988 ten slotte diende de scheiding tussen enerzijds de technische en organisatorische advisering en anderzijds de inkoop met bijbehorende commerciële en juridische advisering ten aanzien van bestuurlijke informatie/informatieverwerkende systemen tot stand te worden gebracht. In 1985 werd de eerste fase uitgevoerd (overdracht van een aantal zaken aan het RIB) en zonder al te veel problemen in de bestaande RIB-organisatie opgenomen. Alle belangrijke accounts werden daarbij bezocht door een delegatie van RIB en KMC. Eind 1986 zou de tweede fase worden uitgevoerd, maar dit werd doorkruist door het principebesluit van de PTT om de KMC op te heffen. Besloten werd toen - noodgedwongen - voor een versnelde en volledige overdracht van alle KMC-activiteiten. Begin januari 1987 werd de oorspronkelijke tweede fase uitgevoerd. Per 1 mei 1987 tenslotte werden alle nog niet eerder overgenomen zaken overgedragen aan het Rijksinkoopbureau. De organisatie en opvang van de vele werkzaamheden, die voortvloeien uit de overgedragen dossiers, is inmiddels afgerond. Vanwege de omvang van een aantal activiteiten, die het Rijksinkoopbureau tot nu toe op veel kleinere schaal ontplooide (lease, huur, onderhoud) en het feit, dat de overname voorlopig met een beperkte bemanning moet worden opgevangen, doen zich in de snelheid van afhandeling voorlopig nog de nodige problemen voor. Inhoudelijk zullen verder een aantal zaken anders worden opgezet, teneinde een efficiënte klantgerichte dienstverlening op te zetten, die zijn geld zal kunnen opbrengen. Omdat met de overgang van de taken geen personeel en expertise aan het RIB zijn overgedragen, is momenteel de opvang van de technische/ organisatorische advisering bij de grotere bestuurlijke informaticasystemen een groot probleem. Hiervoor is het Rijksinkoopbureau op dit moment kwantitatief onvoldoende uitgerust. De Werkgroep-Steenbergen heeft voorts moeten constateren, dat door twijfels bij het ministerie van Binnenlandse Zaken de formele afhandeling van de overdracht van KMC-taken aan het RIB wordt opgehouden, hoewel de materiële overdracht al heeft plaatsgevonden. Het verdient aanbeveling, dat er overleg plaatsvindt tussen het RIB en de Centrale
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
27
Commissie Overheids Informatisering (CCOI) over de door Binnenlandse Zaken aan de orde gestelde wenselijkheid om voor de rijksoverheid over informatica-expertise te kunnen beschikken. 3.11 Knellende
overheidsregelgeving
Het RIB maakt onderdeel uit van het ministerie van Financiën. Het is aan dezelfde regels onderworpen als ieder ander onderdeel van dat ministerie. Wat betreft de financiën is de budgetfinanciering van toepassing. Dit betekent, dat aan de eisen die de Comptabiliteitswet 1976 (CW 1976) stelt, voldaan moet worden. Deze zijn met name gericht op autorisatie van de uitgaven en op allocatie van beschikbare kasmiddelen over meerdere concurrerende doelen. De regels van het stringente begrotingsbeleid beogen in principe compensatie te doen leveren voor uitgavenverhogingen binnen hetzelfde begrotingsjaar. Terugverdienperioden en/of netto winst spelen in die afweging geen wezenlijke rol: de regels zijn daarop niet toegesneden. Ditzelfde geldt in wezen voor de presentatie van kosten en opbrengsten: afschrijvingen en renteberekening zijn niet van toepassing, de inrichting van het bedrijfsproces geschiedt niet op grond van efficiencyoverwegingen, doch op grond van de beschikbaarheid van kasmiddelen. Ook de administratie is naar de eisen van de CW 1976 ingericht. Het opnemen van leningen op de kapitaalmarkt is niet toegestaan, financiering van activiteiten geschiedt uit de algemene middelen. De opbrengsten geven geen indruk van de werkelijke baten van het RIB, noch voor de afnemers als groep, noch voor het RIB als bemiddelende instantie. Een balans en een verlies- en winstberekening worden voor het RIB niet opgesteld, omdat die in de besluitvorming geen rol spelen en omdat de relevante gegevens niet of onvoldoende beschikbaar en vertaalbaar naar baten en lasten zijn. In de personele sfeer werkt een stringente regelgeving alertheid en initiatief niet in de hand. Het Algemeen Rijksambtenaren Reglement (ARAR) en het Besluit Bezoldiging Rijksambtenaren van 1984 (BBRA 1984) zijn op de arbeids- en beloningsverhoudingen bij het RIB van toepassing. Dit betekent dat beloningen, pensioenrechten, arbeidsomstandigheden en dergelijke niet door de leiding van het RIB of door het Ministerie van Financiën worden bepaald. Er is geen direkte relatie tussen beloning en prestatie. Inspelen op veranderde omstandigheden in de sfeer van leveranciers en afnemers kan alleen via moeizame procedures gerealiseerd worden. Dit geldt ten aanzien van de formatie en wijzigingen daarin evenzeer als voor de beloningsverhoudingen. Vele instanties dienen hun instemming met zulke wijzigingen te betuigen. Al met al is het management van het RIB gehouden aan vele regels en procedures, waardoor slagvaardig optreden wordt bemoeilijkt of op z'n minst vertraagd. Daarnaast ontbreken de signalen die een aan de vrije concurrentie van de markt blootstaand bedrijf hun sturende werking geven, geheel. Het RIB levert zo goed mogelijk de gevraagde waar; aan een kosten/batenanalyse wordt daarbij voorbijgegaan. Of het management het wel of niet goed doet, wordt eerder afgemeten aan rust in eigen gelederen, dan aan marktpositie en goede financiële resultaten. Vanuit het ministerie van Financiën is de laatste twee jaren een gewijzigde houding ten opzichte van het RIB te onderkennen, in de richting van meer flexibiliteit en een sterker meerjarig perspectief, waarbij extra uitgaven en extra ontvangsten in onderlinge samenhang worden bezien. Dit neemt echter niet weg dat aan de basiseisen van de overheidsadministratie en van het overheidspersoneelsbeleid voldaan moet blijven, zolang het RIB onderdeel van het ministerie blijft uitmaken. Knellende banden treden met name op in de beoordeling van kansen in de markt en de financiering die nodig is om daarop in te spelen. Ook de betere arbeidsbeloningen in de martksector bij vergelijkbare groepen blijken in de praktijk tot grote problemen te leiden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
28
3.12 Sterkte-zwakte
analyse
Uit de hoorzittingen kwamen een aantal sterke en zwakke punten van het Rijksinkoopbureau naar voren. Hierbij is een onderscheid te maken naar de mening van de gehoorde leveranciers en de gehoorde afnemers. De leveranciers noemden de volgende zwakke punten: Sterke punten: - Het Rijksinkoopbureau is een objectieve, onafhankelijke schakel tussen leverancier en afnemer. - De inkoopfunctie is sterk ontwikkeld en in deze functie wordt het RIB als gelijkwaardige partner in de markt ervaren. - Uniform optreden op juridisch en administratief gebied wordt positief ervaren. Zwakke punten: - Het functioneren van het Rijksinkoopbureau, alsmede de doelstellingen en de reikwijdte van de activiteiten zijn niet voldoende bekend. - Het Rijksinkoopbureau is een prijskoper. - Aan optimalisering van de combinatie kwaliteit/levertijd/prijs/serviceaspecten wordt onvoldoende aandacht besteed. - De criteria, waarop leveranciers worden geselecteerd en opdrachten worden verstrekt, zijn ondoorzichtig. - De expertise op het gebied van gecompliceerde apparatuur en installaties schiet tekort. - Het magazijn werkt marktverstorend (geen volledige kostendoorberekening). - Kosten worden niet doorberekend. - De uitbreiding met afnemers buiten de rijksoverheid wordt als «oneerlijke concurrentie» ervaren. (Dit bezwaar wordt minder voor een geprivatiseerd RIB). Tijdens de hoorzittingen brachten de afnemers de volgende punten naar voren: Sterke punten: - Het Rijksinkoopbureau is een objectief instituut, dat zorgvuldig te werk gaat. - Via het Rijksinkoopbureau komt standaardisatie van leverings- en onderhoudsvoorwaarden tot stand. - De efficiency van de zogenaamde «Handleiding-methode» (zie bijlage 7). - Professionele benadering van het inkoopgebeuren. - Het Rijksinkoopbureau spoelt een belangrijke rol op het gebied van vraagaggregatie. - Het Rijksinkoopbureau vervult een gewaardeerde adviesfunctie op commercieel-juridisch gebied. - Door goede markt- en produktkennis kan het Rijksinkoopbureau tegen lage prijzen inkopen. - Expertise op het gebied van vele soorten contracten. Zwakke punten: - Bureaucratische manier van werken. Met name de zogenaamde «via-methode» werkt vertragend (zie bijlage 7). - Het ontbreken van prijsdifferentiatie tussen grote en kleine afnemers. - Gebrek aan expertise op het gebied van gecompliceerde apparatuur. - Kwaliteitsbeleid is slechts in geringe mate tot ontwikkeling gebracht. - Het Rijksinkoopbureau heeft een slecht imago (weinig klantgericht, niet gewaardeerd door het bedrijfsleven). - De Sales Promotion en Public Relations zijn nog niet tot ontwikkeling gekomen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
29
- Het Rijksinkoopbureau wordt ten onrechte gebruikt als politiek instrument. - Het pakket goederen en diensten is niet altijd voldoende afgestemd op de wensen van de afnemers. 3.13
Baten-analyse
Het onafhankelijk accountants- en organisatie-adviesbureau van Ernst & Whinney Nederland, heeft een analyse gemaakt van de baten, verband houdend met de diensten, welke door het Rijksinkoopbureau in 1985 werden geleverd. Hiertoe is medewerking verleend door afnemers, leveranciers en medewerkers van het RIB. Een samenvatting van het door Ernst & Whinney uitgebrachte rapport is opgenomen als bijlage 8. Belangrijke conclusies: - De direkte baten bij de afnemers worden geschat rond de f 2 5 0 miljoen, met een minimum van f 165 miljoen en een maximum van f 3 6 0 miljoen. Daarnaast wordt geschat dat, ruwweg, circa f 150 miljoen als «sleepnet»-functie wordt gerealiseerd bij andere afnemers, die de RIB-prijzen als richtprijzen hanteren (zie bijlage 8). - Een grote effectiviteit in het neerzetten van een minimum prijsniveau, maar tegelijk wordt een singuliere prijs-obsessie genoteerd, waardoor andere kwalitatieve aspecten niet aan bod komen. Vandaar dat het RIB dan ook minder sterk wordt aangeslagen in technisch hoogwaardige of specifieke artikelgroepen. - Kleine klanten zijn tevreden, grote klanten iets minder. Dit past ook in bovengenoemd beeld. - Bij de magazijnartikelen, die momenteel één van de sterke punten van het RIB vormen, vragen de onderzoekers zich af of deze nog wel interessant zouden kunnen zijn, indien kosten volledig worden toe- en doorgerekend. - Een pluspunt is de huidige onafhankelijke status van het RIB. - Ongeveer 30 a 50% van de tijdsbesteding binnen het RIB wordt gegeven aan adviezen. Deze worden niet los gezien van de inkoop, maar zijn samen verweven in de relatie naar de klant. Bovenstaande conclusies van Ernst & Whinney stroken met de algemene conclusies, die de Werkgroep uit de hoorzittingen heeft getrokken. Een nieuw en uitermate interessant cijfer was echter de gekwantificeerde baten van f 300 tot f 500 miljoen. In het licht van bovenstaande lijkt een doorberekening van de huidige kosten van het RIB, die op circa f 3 0 miljoen zijn gesteld, niet onhaalbaar. Hoofdstuk 4 - De levensvatbaarheid van het (R)IB als marktpartij Hoewel de Werkgroep Steenbergen geen opdracht heeft gekregen de levensvatbaarheid van een geprivatiseerd (R)IB te onderzoeken, heeft zij toch gemeend daarvoor enige opmerkingen te maken. De levensvatbaarheid van een geprivatiseerd (R)IB in de vrije marktsector is afhankelijk van een aantal voorwaarden. Voorwaarden die een conditio sine qua non zijn om slagvaardig en marktgericht te kunnen opereren. De Werkgroep stelt vast, dat het RIB dient te voldoen aan de volgende voorwaarden: a Sterk management. b Klantgerichte opstelling. c Een commercieel verantwoord marge-beleid. d Een evenwichtig goederen- en dienstenpakket. e Aanpassing van het marktbeleid. f Een gezonde financiering. g Gemotiveerd personeel.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
30
ad a) Sterk management Een eerste vereiste voor een levensvatbaar, geprivatiseerd RIB is een sterk management. In een periode van onzekerheid voor de organisatie dient het management vertrouwen en zelfverzekerdheid uit te stralen. De talrijke zaken, die geregeld dienen te worden, vergen continu de aandacht en aan het veranderingsproces dient leiding te worden gegeven. Het management dient daarbij over een grote mate van zelfstandigheid te beschikken. Een overheidsdienst wordt uiteindelijk niet geleid door het management van deze dienst, maar door het ministerie, waaronder het ressorteert. Het ministerie heeft de budgetfinanciering in handen en de arbeidsvoorwaarden worden door Binnenlandse Zaken geregeld. Daarmede is het management aan handen en voeten gebonden. Privatisering dient daarom vooral om het management te scheiden van overheids- en politieke invloeden. De ingezette reorganisatie en het terugkerend zelfvertrouwen van het personeel zijn een stap in de goede richting. De genomen initiatieven om te komen tot een bedrijfsmatige aanpak dienen doorgezet te worden, evenals het streven naar een verandering van de bedrijfscultuur. Met het vooruitzicht van een beëindiging van het interim-management per 1 september 1987 dienen onverwijld maatregelen te worden genomen om de vacature van algemeen directeur te vervullen. De Werkgroep acht het inschakelen van een gespecialiseerd bureau (head hunter) in deze dringend noodzakelijk. Een RIB zal zonder een inspirerende leiding de herwonnen motivatie en het zelfvertrouwen snel verliezen. Daarenboven zullen waardevolle medewerkers hun heil elders zoeken en ook de afnemers zouden hun klandizie bij de concurrenten onderbrengen. In de nieuwe situatie zal het management dienen te worden versterkt met een aantal sleutelfunctionarissen op het gebied van financiën, verkoop en personele zaken. Zij zullen deels van buiten dienen te worden aangetrokken tegen arbeidsvoorwaarden, die voor de vrije markt gelden. Ook daarom is inschakeling van gespecialiseerde bureaus nodig. ad b) Klantgerichte opstelling Een andere belangrijke voorwaarde, waaraan het geprivatiseerd (R)IB voorts zal dienen te voldoen, is een klantgerichte opstelling. Slechts indien hieraan wordt voldaan zal een strategie kunnen worden geëffectueerd, welke de noodzakelijke levensvatbaarheid zal inhouden. De recent ingevoerde organisatie-aanpassingen, waarmee de overgang van een produkt-georiënteerde inkooporganisatie naar een afnemerorganisatie verkooporganisatie wordt ingeluid, is een goede aanzet, maar zal nog veel verder moeten worden ontwikkeld. Interessant hierbij zijn overigens de ervaringen in Frankrijk en Zweden, waar min of meer geprivatiseerde inkoopbureaus dezelfde ontwikkeling te zien geven (zie bijlage 9). Met behulp van een strategisch marktplan, een adequaat Management informatie-systeem en taakstellende budgetten kan de transformatie naar een slagvaardige, efficiënte en klantgerichte organisatie versneld voortgang maken. Een zorgvuldig uitgevoerde sanering zal echter noodzakelijk zijn om het kostenniveau tot aanvaardbare verhoudingen terug te brengen. ad c) Een commercieel verantwoord marge-beleid Het bestaansrecht van het Rijksinkoopbureau bij privatisering wordt met name zeker gesteld door de mate, waarin inkomsten kunnen worden verworven. Uit het onderzoek van Ernst § Whinney Nederland blijkt de grote toegevoegde waarde (voor de overheid) van het Rijksinkoopbureau. De reeds vermelde baten-analyse wijst erop, dat de baten bij de afnemers vele malen groter zijn dan de kosten van het RIB. Globaal mag men spreken over een factor 10. Dit houdt in, dat bij toerekening van een zekere marge-opslag de uiteindelijke prijsstelling toch nog interessant is voor de afnemers. Deze marge-opslag zal steeds verschillend dienen te zijn, een en ander afhankelijk van de geschatte toegevoegde waarde van het artikel of de dienstverlening. Voorlopige interne berekeningen bij het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
31
RIB laten goede mogelijkheden zien om zodanige inkomsten te verwerven, dat in een tijdsbestek van 3 a 5 jaren op bedrijfseconomische basis winst kan worden gemaakt, waarbij uiteraard het kostenniveau verlaagd dient te worden. Op basis van de nieuwe organisatiestructuur zijn nieuwe kostencalculaties gemaakt, waardoor een verantwoorde kosten/baten analyse van de verschillende activiteiten mogelijk wordt. Om de kosten en de inkomsten te beheersen, dient er een taakstellende budgettering te worden ingevoerd. In relatie met het management-informatie-systeem - dat nog ontwikkeld dient te worden - kunnen door de budgettering kosten-baten analyses worden vervaardigd. ad dj Een evenwichtig goederen- en dienstenpakket De Werkgroep heeft de indruk, dat het door het RIB gevoerde goederenen dienstenpakket voor verbetering vatbaar is. Het goederen- en dienstenassortiment, dat door het geprivatiseerde (R)IB wordt aangeboden, dient in de eerste plaats te voldoen aan een ruime toegevoegde-waardecomponent. Niet alleen het accent op vraagaggregatie en het resulterende prijsvoordeel, maar tevens de afweging van alle overige factoren, zoals prijs/kwaliteit/levertijd/service, dient in de dienstverlening te worden betrokken. Een grondige kennis van de verschillende afnemerscategorieën en hun inkoopbehoefte zal de dialoog bevorderen, waarmee het (R)IB beter kan inspelen op de wensen van de klant. Er dienen meer hoogwaardige produkten met de daarbij noodzakelijke adviezen aan het assortiment te worden toegevoegd, waarover vaak bij afnemers de specifieke kennis ontbreekt: projekt-management, financieringsvormen zoals lease-overeenkomsten, verzekeringen, transport- en travelmanagement, bewakingsdiensten, cateringdiensten. Maar ook nieuwe diensten met betrekking tot inkooporganisatie en inkoop-procesmanagement kunnen de band met de afnemers en de leveranciers bevorderen. Of en in hoeverre de magazijnfunctie de gewenste aanvulling kan blijven vormen op de dienstverlening van het RIB ten behoeve van haar afnemers, dient onderzocht te worden. Voorts zal de advies- en inkoopfunctie op het gebied van de informatica produkten, die door het wegvallen van de KMC, «versneld» in z'n geheel bij het RIB is komen te liggen, dienen te worden vervuld, wil deze sector niet ten gevolge van «passieve afstoting» aan het RIB ontvallen. Tevens kan gedacht worden aan een «tailor-made» propositie voor bij voorbeeld Ontwikkelingssamenwerking, zodat op aangepaste wijze de kennis van het (R)IB aan hen ten dienste kan worden gesteld (joint-venture). In het licht van een evenwichtig goederen- en dienstenpakket dient op korte termijn onderzocht te worden welke produkten en/of diensten beter uitbesteed dan wel afgestoten kunnen worden. Ook het rapport «Heroverweging 1984» beveelt zulk een onderzoek aan. De Werkgroep meent, dat het overnemen van de betaalfunctie door het RIB grote voordelen zal opleveren voor de leveranciers door de vlotte financiële afhandeling, die daardoor mogelijk wordt (hetgeen thans niet het geval is). ad e) Aanpassing van het marktbeleid Opmerkelijk is de verdeling van de f 3 miljard omzet in f 1 miljard afname door rijksinstellingen en f 2 miljard afname door niet-verplichte afnemers. Dit geeft al een positieve indicatie van de levensvatbare functie van het RIB. De f 1 miljard omzet van de overheidsinstellingen is slechts een klein deel van hun totale inkopen aan roerende goederen en diensten (circa f 10 miljard, waarvan circa f 4 miljard militaire aanschaffingen), zodat van werkelijke «verplichte winkelnering» in feite geen sprake is.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
32
Het is niet ondenkbaar, dat het RIB in geprivatiseerde vorm aanvankelijk klanten zal kunnen verliezen en daarbij moet vooral gedacht worden aan de huidige «verplichte afnemers». Met name deze zullen van hun verkregen vrijheid willen gaan profiteren. Daarnaast kan er, afhankelijk van de randvoorwaarden bij privatisering, een nieuwe klantenkring, zelfs buiten de overheid, worden opgebouwd. Het beleid zal hier sterk op gericht moeten zijn. ad f) Een gezonde financiering Een gezonde financiële basis is een andere voorwaarde voor een levensvatbaar RIB. De budgetfinanciering, die nu voor het RIB geldt, dient vervangen te worden door een financiering, gebaseerd op het marktmechanisme. Voor een goede start is een gezonde openingsbalans voor het RIB een absolute voorwaarde. Dit betekent, dat er een voldoende eigen vermogen moet zijn om eventuele tegenvallers op te vangen. Voor het rijk is het eenmalig ter beschikking stellen van een voldoende eigen vermogen (de zogenaamde «bruidsschat») te prefereren boven een regeling, waarbij eventuele aanloopverliezen worden afgedekt. Daarenboven zullen voldoende financiële middelen beschikbaar dienen te zijn om de aanzienlijke kosten, die assistentie door externe expertise ten behoeve van het privatiseringsproces met zich brengt, te kunnen opbrengen. Dit zou een welkome aanvulling betekenen op de bruidsschat, die het rijk het RIB kan meegeven. N.B. Toegang tot de kapitaalmarkt en de mogelijkheid tot reservevorming zijn twee financieringsmogelijkheden, die het geprivatiseerd RIB ter beschikking staan, indien de budgetfinanciering wordt beëindigd. ad gj Gemotiveerd personeel De motivatie van leiding en personeel is een onmisbare voorwaarde voor het slagen van elk majeur veranderingsproces. Dit geldt zeer zeker voor de privatisering van het RIB. Na het schokeffect van het conceptregeerakkoord, dat van een opheffing van het RIB gewag maakte, in de gelederen van het Rijksinkoopbureau, is de sfeer en motivatie geleidelijk aan verbeterd. Nochtans is er sprake van een afwachtende houding. Zorgvuldigheid in procedures, duidelijkheid in de consequenties van privatisering voor het personeel en een ruime mate van overleg zal de motivatie binnen het RIB aanzienlijk bevorderen. Opgelegde veranderingsprojecten leiden alleen tot meer weerstand en dus tot mislukking. In landen zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, waar privatisering veel grotere vormen heeft aangenomen, heeft de motivatie van het personeel door middel van mogelijkheden tot participatie in de geprivatiseerde onderneming een grote vlucht genomen. Dit kan zowel in de vorm van een aandelenoptieplan als in een toewijzing van een bepaald percentage van de te emitteren aandelen (of certificaten) aan leiding en personeel tegen een vooraf afgesproken prijs. Gezien het stringentere beleid, dat het Ministerie van Financiën sinds enige tijd voert met betrekking tot aandelenopties, heeft de Werkgroep voorkeur voor het tweede alternatief. De Werkgroep meent met klem te moeten aandringen op het scheppen van de de mogelijkheid van een aantrekkelijke deelname van het personeel van het RIB bij de introductie van de aandelen c.q. certificaten van het inkoopbureau op de beurs. Het zou de betrokkenheid en dus de motivatie in alle gelederen van het (R)IB aanzienlijk bevorderen, hetgeen de levensvatbaarheid beslist ten goede zal komen. Hoofdstuk 5 - Privatiseringsvarianten: Alles of Niets? De Werkgroep Steenbergen gaat uit van de overtuiging, dat de overheid in beginsel geen of zo weinig mogelijk taken - waarin ook door
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
33
de particuliere sector kan worden voorzien - dient te vervullen. Daarbij dient te worden bezien of in de huidige maatschappelijke situatie nog motieven aanwezig zijn voor blijvende overheidsbetrokkenheid met de taken en activiteiten die - technisch gesproken - overdraagbaar zijn. Privatisering heeft ten doel de diensten, die de overheid nu nog via het budgetmechanisme aanbiedt, straks via het marktmechanisme in de tertiaire sector aan te bieden. Dit betekent voor de rijksinstellingen bovendien, dat het einde van de gedwongen winkelnering voor de deur staat. De drie varianten van privatisering, zoals aangegeven in de IBP-leidraad 1985, zijn: a Uitbesteden. b Afstoten. c Verzelfstandigen. a. Uitbesteden is het door de overheid overdragen van de produktiefunctie van de taak of taken aan bestaande of te creëren private bedrijven of gesubsidieerde instellingen. Voorbeelden van door het RIB reeds uitbestede diensten zijn: schoonmaak gebouw, catering, salarisverwerking, transport. b. Afstoten is het beëindigen van overheidstaken, hetzij via overdracht aan bestaande of te creëren private bedrijven of gesubsidieerde instellingen (actieve afstoting), hetzij via beëindiging van de functie door de overheid (passieve afstoting). Bij actieve afstoting van de inkooptaak van het RIB aan een te creëren privaat bedrijf zou men kunnen denken aan een Management buy-out. Deze situatie zou zich in mei 1986 hebben kunnen voordoen, direkt na de intentie-verklaring bij de kabinetsformatie om het RIB af te stoten. c Verzelfstandiging houdt in het inbrengen van taken en activiteiten van de overheid in een nieuw te creëren juridisch/organisatorische vorm waarbij, in een overgangsfase, naast de particuliere sector ook de overheid nog enige betrokkenheid behoudt. De Werkgroep meent, dat als juridisch /organisatorische vormen voor de verzelfstandiging van een inkoopbureau slechts in aanmerking komen: a. de coöperatieve inkooporganisatie; b. de besloten of naamloze vennootschap (B.V. of N.V.). Privatisering betekent niet, dat er een keuze dient te worden gemaakt uit de drie varianten (uitbesteden, afstoten, verzelfstandigen). In het belang van de toekomstige marktpositie van de te privatiseren overheidsdienst is het gewenst alle drie varianten te benutten. Het stroomlijnen van een organisatie ten behoeve van efficiency en effectiviteit dient niet te geschieden met de bij de overheid zo vaak gehanteerde «kaasschaafmethode», maar veeleer via uitbesteden en afstoten van taken en activiteiten, die niet wezenlijk gerelateerd zijn aan de primaire functie. De daardoor afgeslankte organisatie zal, in geprivatiseerde vorm, een grotere levensvatbaarheid hebben door een lager kostenniveau. Met de ingrijpende veranderingen in organisatie en arbeidsvoorwaarden, die privatisering met zich brengt, in zicht zal de leiding zich echter in de regel niet wagen aan een sanering vooraf. Dit betekent, dat de noodzakelijke, impopulaire maatregelen pas na de privatisering zullen plaatsvinden, hetgeen niet bepaald bijdraagt tot een goede start van zulk een majeure operatie. De Werkgroep meent een waarschuwing te moeten laten uitgaan om de sanering niet na maar vóór de privatisering te laten geschieden. Ontwikkelingsfasen in het privatiseringsproces Zelfbeheer, verzelfstandiging en privatisering worden vaak met elkaar vereenzelvigd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
34
a. Zelfbeheer is een zekere mate van verzelfstandiging, echter zonder een eigen juridische entiteit en met behoud van het budgetmechanisme bij de dienstverlening. b. Verzelfstandiging gaat verder door de verlening van een juridische vorm en het toepassen van het marktmechanisme op de dienstverlening. De Staat kan hierbij nog een meerderheids- of enige aandeelhouder zijn. c. Privatisering: een verzelfstandigde overheidstaak met een eigen juridische vorm, waarin de Staat haar deelname heeft beperkt tot een minderheidspakket (Quasi Non Governmental Organization of »Quango») of zelfs tot nul heeft gereduceerd (afstoting). ad a De werkgroep ziet het zelfbeheerconcept als een middel om het betreffende overheidsonderdeel gereed te maken voor de vrije markt. Dat betekent, dat de leiding daarvan zich gaat richten op de verbetering van de bedrijfsvoering en op de effectiviteit van de dienstverlening. Door het toekennen van taakstellende budgetten, de verantwoordelijkheidsstelling van functionarissen, alsmede het aanbrengen van efficiency-prikkels zal het zelfbeheer-concept leiden tot een betere afweging van kosten en baten in de besluitvorming. De leiding gaat zich bewust worden van de overtollige taken en diensten, dus kosten, die geen conditio sine qua non zijn voor de primaire functie. Dit wiedproces zal in elke organisatie van tijd tot tijd noodzakelijk zijn om de goede conditie in stand te houden of te verbeteren. Daarnaast beoogt het zelfbeheer-concept de bureaucratie-cultuurte doorbreken (verandering van ro/gerichte naar Taakgerichte cultuur). Het leidt tot een bezinning op het «wat» van de organisatie in plaats van het «hoe» en daardoor tot minder regelgeving. Zelfbeheer dwingt het management zich te richten op de resultaten van activiteiten in plaats van op de activiteiten zelf. Vanuit deze gewijzigde oriëntatie en een cultuur die nieuwe ideeën stimuleert in plaats van smoort, kunnen belangrijke besparingen bereikt worden. ad b/c Verzelfstandiging en privatisering versterken de voordelen van het zelfbeheerconcept nog aanzienlijk, doordat de organisatie wordt blootgesteld aan het vrije marktmechanisme. Daarnaast is een aangepast arbeidsvoorwaardenbeleid mogelijk, een vermindering (bij verzelfstandiging) of ontbreken (bij privatisering) van regelgeving door de rijksoverheid en de financiering via de kapitaalmarkt. Verzelfstandiging en privatisering van het RIB betekenen het einde van de gedwongen winkelnering voor de rijksinstellingen. Het is een uitdaging voor het Rijksinkoopbureau om in geprivatiseerde vorm zonder de hulp van de rijksoverheid zijn levensvatbaarheid te bewijzen. Hoofdstuk 6 - Flexibiliteit als beslissende factor 6.1 Het RIB geprivatiseerd als coöperatieve
onderneming
De coöperatieve inkooporganisatie die model zou kunnen staan voor een geprivatiseerd RIB is de Coöperatieve Inkoopvereniging «Coopra-Rotterdam B.A.» De Coopra heeft een afnemerskring, die voor een belangrijk deel gelegen is in de sector van de lagere overheden en de openbare nutsbedrijven. De Coopra heeft aan de wieg van het RIB gestaan en tot de verhuizing van het RIB naar Zwolle was er een goede samenwerking tussen de twee inkoopbureaus. Het aanbodpakket van de Coopra is vrijwel complementair met dat van het RIB; geen kantoorbenodigdheden, maar buizen, kabels, transformatoren, lichtmasten, meetapparatuur, regelapparatuur, gastoestellen en dergelijke. Kenmerkend voor de coöperatie is het systeem van zelfinanciering. Men kan geen beroep doen op het aantrekken van risicodragend kapitaal van derden, omdat de verstrekkers van dat kapitaal in het algemeen een aan de leden van de coöperatie tegengesteld belang hebben.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
35
Een ander kenmerk voor de financiering van de coöperatie is, dat bijna steeds (zij het in de laatste jaren in wat afnemende mate) gebruik wordt gemaakt van het instituut van de aansprakelijkheid. Deze aansprakelijkheid kan worden gezien als een soort uitgestelde verplichting tot het storten van risicodragend kapitaal. In het geprivatiseerd RIB als coöperatieve inkoopvereniging zou het afnemersbelang van de departementen in een - betalend - lidmaatschap tot uiting kunnen worden gebracht. De Coopra verleent haar diensten zowel aan afnemers, zijnde leden, als aan afnemers/niet-leden. Het merendeel der afnemers is evenwel lid van de Coopra en betaalt een lidmaatschapsbedrag, voornamelijk in de vorm van een aandeel of aandelenpakket, hetgeen stemrecht geeft in de Algemene vergadering van leden/aandeelhouders. Een coöperatieve organisatie als de Coopra heeft de volgende voordelen: - een zekere invloed van de afnemers/leden op het beleid; - deze invloed wordt niet toegestaan aan de afnemers/niet-leden; - de lidmaatschapsgelden vormen een stabiele basis-inkomstenbron voor de coöperatie; - gedwongen overname door derden is niet mogelijk; - de afnemers/leden kunnen meedelen in de netto-winst van de coöperatie; - geen gedwongen winkelnering; - de leden hebben één gericht belang, niet primair gericht op het maken van winst. Nadelen van een dergelijke coöperatieve inkooporganisatie: - de continuïteitszekerheid hangt af van het aantal leden; - de coöperatie tendeert in de praktijk naar een non-profit organisatie, dat wil zeggen de winstdeling is zeer gering (Zweeds model); - besluitvorming is omslachtig; - grote afnemers/leden kunnen een relatief grote invloed op het bestuur uitoefenen; - het aantrekken van kapitaal buiten de kring van leden is voor primair op winst gerichte derden niet aantrekkelijk; - de coöperatie als privatiseringsvariant brengt de schatkist geen interessante baten op. 6.2 Het RIB geprivatiseerd
als Besloten of Naamloze
Vennootschap
Bij de B.V. of N.V. zijn de volgende varianten te onderkennen: • de Staat blijft enige aandeelhouder (100% van de aandelen) of houdt een meerderheidspakket. Hier is geen sprake van privatisering, maar van verzelfstandiging; • de aandelen zijn in handen van de Staat én particuliere aandeelhouders, met dien verstande dat de Staat een minderheidspakket heeft, dat wil zeggen een «Quango» (zie hoofdstuk 5); • de aandelen zijn geheel in handen van particuliere aandeelhouders, dat wil zeggen dat de Staat haar overheidstaak heeft afgestoten, via de beurs of door onderhandse verkoop van het pakket aandelen aan een derde partij. Een en ander zal behalve van strategische belangen ook afhangen van de situatie op de aandelenmarkt op dat moment De omzetting van het RIB in een B.V. of N.V., ten einde in een later stadium tot privatisering over te gaan, zal waarschijnlijk niet vóór 1 juli 1988 kunnen plaatsvinden. De oprichting van een B.V. of N.V. dient te geschieden volgens de regels van het vennootschapsrecht (statuten, acte van oprichting, verklaring van geen bezwaar, inschrijving in het handelsregister) en de comptabiliteitswet (machtigingswet, geleidelijke afbouw van een overheidsdienst). Directie, Raad van Commissarissen en Ondernemingsraad dienen geregeld te zijn, evenals de financiële zaken, zoals:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
36
de openingsbalans, de overdracht van inventaris en de financiële afwikkeling met Financiën. Ook de relatie tussen het RIB en zijn diverse afnemers (kostendoorberekening), contracten en standaardvoorwaarden dienen te worden aangepast aan de nieuwe situatie. 6.3
Keuzevariant
De Werkgroep-Steenbergen is van mening, dat de structuurvennootschap de meest geëigende vorm is voor een geprivatiseerd RIB. De N. V.-vorm schept de grootste flexibiliteit op het gebied van onder meer bedrijfsmatig management, financieringsmodaliteiten en zelfstandigheid. Hierna zal woden uitgegaan van deze meest flexibele privatiseringsvari ant, te weten het RIB als structuurvennootschap. 6.4 De rijksoverheid en het geprivatiseerd
RIB
In 1984 is het heroverwegingsrapport Rijksaankoopbeleid verschenen. Eén van de aanbevelingen hieruit luidt, dat ontheffing kan worden verleend van de gedwongen winkelnering als er jaarafspraken worden gemaakt met het Rijksinkoopbureau over de te bestellen goederen en diensten. Een geprivatiseerd RIB betekent het einde van de gedwongen winkelnering, een verplichting waaraan de rijksinstellingen zich slechts zeer ten dele hebben gehouden. Nochtans kan ook een geprivatiseerd inkoopbureau de vraag bij de rijksoverheid aggregeren door bovengenoemd systeem van jaarafspraken in te voeren, op basis waarvan kwantumkorting kan worden verkregen. De doorberekening van kosten, die noodzakelijk is bij privatisering, zal in een beperkt aantal gevallen aanleiding kunnen geven tot problemen. Door kostendoorberekening zullen in eerste instantie de prijzen licht stijgen, maar hiertegenover staat een efficiency-effect, dat naar verwachting de prijsstijging grotendeels compenseert. Onderscheid dient te worden gemaakt tussen de verplichte en de vrijwillige afnemers. Wat betreft de verplichte afnemers treedt er in beginsel een budgettaire verschuiving op, maar zoals gezegd lijkt deze bescheiden van omvang. Overigens vindt vergelijkbare doorberekening plaats bij de Rijkspsychologische Dienst en de Staatsdrukkerij. Doorberekening van kosten wordt bij het rijk mede gezien als een instrument voor een efficiënte allocatie van middelen. In overleg moeten deze naar de mening van de Werkgroep uiteindelijk relatief bescheiden budgettaire problemen opgelost kunnen worden binnen de overheid. Het invoeren van een kostendoorberekening voor vrijwillige afnemers is in feite het beëindigen van een indirekte en oneigenlijke subsidiëring. Deze subsidiëring is nooit de opzet geweest bij de verruiming van de toegankelijkheid bij het RIB. De gedachte was, dat deze afnemers, die voor het grootste deel door de Staat gefinancierd worden, konden meeprofiteren van de prijsvoordelen, die het rijk behaalt bij inkoop in het groot en dit blijft nu ongewijzigd bij de privatisering van het RIB. Het betreft voor de individuele afnemers relatief geringe bedragen. Hoofdstuk 7. De sociale aspecten 7.1 Overleg en voorlichting Privatisering betekent een majeure verandering in de organisatie, gepaard gaande met overbelasting, onzekerheid en onduidelijkheid. Dit veranderingsproces dient dan ook met grote zorgvuldigheid te worden uitgevoerd. Anders gaat de conversie ten koste van veel verloop van sleutelfunctionarissen en zal het ziekteverzuim sterk oplopen. Er zal
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
37
daarom veel tijd besteed dienen te worden aan overleg en voorlichting, waarbij openheid een belangrijke voorwaarde is. Wellicht ten overvloede wijst de Werkgroep op het belang van een projectmatige aanpak van de hierboven genoemde problematiek, waarbij de assistentie van externe deskundigen een noodzakelijke voorwaarde is. 7.2
Ca.o
Verzelfstandiging dan wel privatisering van het RIB betekent, dat het personeel niet langer valt onder de arbeidsvoorwaarden van de overheid. De nieuwe voorwaarden dienen geregeld te worden door middel van een ca.o. Dit betekent in de nieuwe situatie, dat de directie met de vakorganisatie dient te onderhandelen om een ca.o. af te sluiten. In de fase voor de verzelfstandiging dient met de ambtenarenorganisaties onderhandeld te worden, aangezien de huidige personeelsleden bij die organisaties zijn aangesloten. Gegeven de aard van de werkzaamheden is het denkbaar, dat het verzelfstandigde RIB in de toekomst met de dienstenbonden over de ca.o. zal onderhandelen. Uitgangspunt voor de onderhandelingen met de ambtenarenbonden zal het huidige pakket arbeidsvoorwaarden zijn, zoals onder meer de wachtgeldregeling en de VUT. Aanpassingen van de arbeidsvoorwaarden zullen nodig zijn in verband met het overgaan naar de private sector door de daar heersende andere beloningsverhoudingen. 7.3
Pensioenen
Speciale aandacht dient aan de pensioensproblematiek gegeven te worden. Er zijn verschillende benaderingen mogelijk: a. oplossingen die liggen binnen het ABP-verband; b. oplossingen waarbij reserve-overdracht plaatsvindt. Bij de eerste oplossing zal, vooral door het ABP, benadrukt worden, dat de pensioenbreuk daarmede voorkomen kan worden. Ook bij de tweede oplossing hoeft er geen sprake te zijn van pensioenbreuk. De werknemer blijft feitelijk in dienst bij het (R)IB. In het nieuwe reglement dient het totale pensioen dan te worden bepaald op basis van de som van de reeds vervulde diensttijd en de toekomstige dienstjaren; er is bij de overgang dan geen sprake van pensioenverlies c q . er is geen pensioenbreuk. Er kan een verschil ontstaan tussen de pensioengrondslag, zoals die als middelsom laatstelijk bij het ABP heeft gegolden en de pensioengrondslag (salaris) vanaf de verzelfstandiging. Doch ook dit probleem is oplosbaar. Bij de tweede oplossing van de pensioenproblematiek dienen de bij het ABP opgebouwde rechten en bijbehorende reserve- en beleggingswaarden aan de nieuwe risicodrager te worden overgedragen. Door een onafhankelijke actuaris dienen de rechten per deelnemer te worden bepaald en de daarbij gehorende actuariële premiereserve, die gelijk behoort te zijn aan de contante waarde van de opgebouwde rechten. De over te dragen waarden behoren, behalve de actuariële premiereserve, ook de bijbehorende administratiereserve en een evenredig deel van de extra reserve te vertegenwoordigen. In de mogelijkheden tot reserve/waarde-overdracht door het ABP voorziet de wet thans nog niet. Van het Algemeen Burgelijk Pensioenfonds kan moeilijk verwacht worden, dat het hiertoe enthousiast initiatieven zal aandragen. Het is in het belang van het RIB en zijn medewerkers, dat de regering ook in deze problematiek voortvarend wettelijke inhoud geeft aan het privatiseringsbeleid. Op de pensioenregeling na privatisering is de Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) van toepassing. Een pensioenregeling wordt via een afzonderlijke Stichting Pensioen- en Spaarfondsenwet (PSW) van toepassing. Een pensioenregeling wordt via een
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
38
afzonderlijke Stichting Pensioenfonds eigen risico (in eigen beheer) uitgevoerd. Dit eigen beheer is slechts mogelijk, indien het pensioenfonds voldoende omvang en draagvlak heeft en kan werken volgens «een actuariële en bedrijfstechnische nota op grondslagen waartegen de Verzekeringskamer verklaart geen bezwaren te hebben.» Deze opzet van eigen beheer wordt vooral benut bij grote personeelsbestanden. Bij kleinere personeelsbestanden dienen de pensioenaanspraken - al dan niet via een Stichting Pensioenfonds - ondergebracht te worden bij een levensverzekeringsmaatschappij (zoals ook het Verificatiebureau «Accountantskantoor van de Vereniging van Ned. Gemeenten» heeft gedaan). Het verdient ook aanbeveling om samen met andere geprivatiseerde ondernemingen (zoals: de Staatsdrukkerij en Uitgeverij, de kantoren van de Waarborg van Platina, Gouden en Zilveren werken) een pensioenfondscluster te vormen, om zodoende voldoende omvang en draagvlak te creëren om de pensioenregeling via een pensioenfonds in eigen beheer uit te voeren. Een «comakership» met een pensioenverzekeraar is hierbij ook een mogelijke configuratie. Welke oplossingen voor het RIB de voorkeur verdienen, vergt nadere onderhandelingen, waarbij drie partijen betrokken zijn, te weten: de rijksoverheid, de directie van het RIB en de vakverenigingen. 7.4
Levensvatbaarheid
Een ander belangrijk punt van onderhandeling is de toekomstverwachting of levensvatbaarheid van het (R)IB. In de bestaande situatie garandeert de overheid de arbeidsvoorwaarden. In de nieuwe situatie wordt dat de geprivatiseerde onderneming. In hoeverre is dat een solide basis? Zijn werkgelegenheid en voortzetting van de loopbaan voor het personeel redelijkerwijs verzekerd? In de onderhandelingen met de vakbonden zal het RIB de levensvatbaarheid van de geprivatiseerde organisatie aannemelijk dienen te maken. Eventueel zullen er overgangsmaatregelen nodig zijn. In dit kader dient ook gesproken te worden over noodzakelijke saneringsmaatregelen ten behoeve van het levensvatbaar maken van een geprivatiseerd RIB. Uitbesteden en afstoten van bepaalde taken en activiteiten kunnen de werkgelegenheid in de organisatie verminderen. De overheid beschikt over een instrumentarium van regelingen (o.a. de wachtgeldregeling), die de noodzakelijke sanering voor de betrokkenen kunnen verzachten. Doch ook aan herscholing en bijscholing in verband met herplaatsen van personeel dient gedacht te worden. 7.5 Overige wettelijke
verplichtingen
In geprivatiseerde vorm zal het (R)IB dienen te voldoen aan een aantal wettelijke bepalingen ten aanzien van de instelling van een ondernemingsraad, de bedrijfsgeneeskundige voorzieningen en de aansluiting bij een bedrijfsvereniging (sociale verzekeringen). In een vroeg stadium zal reeds contact dienen te worden opgenomen met de bedrijfsvereniging, waarbij het (R)IB zich wenst aan te sluiten, dat wil zeggen al bij het voorbereiden van de wettelijke regelingen. Hoofdstuk 8 - Planning voor de vrije markt In de periode tussen het uitbrengen van dit rapport en de juridische verzelfstandiging moeten veel zaken voorbereid en geregeld worden. In materiële zin zal het Rijksinkoopbureau zich op een zelfstandige bedrijfsvoering moeten voorbereiden, terwijl ook de relaties van het RIB zich op de nieuwe situatie moeten kunnen instellen. Het is daarom gewenst dat per 1 januari 1988 het Rijksinkoopbureau een zo groot mogelijke eigen verantwoordelijkheid krijgt om zich op een zelfstandig bestaan in te
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 4 0 1 , nr. 1
39
kunnen stellen. Daarnaast zullen ook allerlei formele regelingen getroffen moeten worden, die bij of zo spoedig mogelijk na oprichting van de NV in werking kunnen treden. Dit betreft onder meer zaken op het formeel-juridische, financiële, personele en organisatorische vlak. 8.1 Eigen verantwoordelijkheid
(zelfbeheer) per 1 januari
1988
Het is essentieel, dat het RIB zo snel mogelijk op een bedrijfsmatige wijze van start dient te gaan om de concurrentie na de privatisering het hoofd te kunnen bieden. Een noodzakelijke voorwaarde hiervoor is een deregulering op het beheersmatige vlak. Zolang het Rijksinkoopbureau onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt, zal deze ook waargemaakt moeten kunnen worden. Maar dit kan zeker ook bij een vergaande mandatering en decentralisering van bevoegdheden op financieel, personeel en organisatorisch vlak. Dit is niet nieuw voor de rijksoverheid, want onder de vlag van zelfbeheer worden op dit moment bij een aantal departementen experimenten uitgevoerd, die exact op deze wens aansluiten. Doorvoering van zelfbeheer bij het Rijksinkoopbureau over een breed front en liefst zo spoedig mogelijk - stel per 1 januari 1988 - lijkt een noodzakelijke stap op weg naar de privatisering. 8.2 De weg naar
privatisering
Ervaringen met andere privatiseringen hebben ons geleerd, dat het privatiseringsproces zeer tijdrovend is. Zaken als wetgevingsprocedures, overleg met bonden, het opstellen van een goed ondernemingsplan e.d. vereisen hun eigen tijdpad. De huidige activiteiten moeten worden bezien op levensvatbaarheid, personele aspecten en administratieve organisatie. Aanpassingen zullen zonodig moeten worden doorgevoerd. In bijlage 13 is een checklist van maatregelen opgenomen, die de privatisering tot een succes dienen te maken. De Werkgroep stelt voor een projectorganisatie in te stellen, die aan de hand van een netwerkplanning het kritische tijdpad voor privatisering moet bewaken. Op die wijze moet het mogelijk zijn om per 1 juli 1988 daadwerkelijk de nieuwe N.V. op te richten. 8.3 Planningsfasen in het
privatiseringsproces
Wij onderscheiden drie fasen in het privatiseringsproces: Fase 1: de wachtkamerperiode, van juli 1987 tot juli 1988. Medio 1988 zou het parlement een beslissing genomen kunnen hebben met betrekking tot een kabinetsvoorstel tot omzetting van het RIB in een structuurvennootschap. Deze wachttijd (1 jaar) kan benut worden door het RIB zelfbeheer toe te kennen (per 1 januari 1988) als voorbereiding voor de verzelfstandiging. N.B. Wij gaan er van uit, dat een nieuwe algemeen directeur direkt na de zomer van 1987 zijn intrede heeft gedaan. Daarenboven dienen nog, in overleg met de vakvereniging, een c.a.o.-regeling en pensioenafspraken te worden gemaakt. Urgent is ook de ontwikkeling van een management informatiesysteem en een strategisch marktplan. In een geprivatiseerd (R)IB heeft de huidige Raad van Advies geen functie meer. Er zal een Raad van Commissarissen benoemd dienen te worden om de adviserende en toezichthoudende taken met betrekking tot het management van de structuurvennootschap te kunnen uitoefenen. De Werkgroep acht het gewenst om in de «wachtkamerperiode» het management van een RIB-in-transitie door een drietal «commissarissen designati» als begeleidingscommissie te laten bijstaan.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
40
N.B. Het verdient ook aanbeveling om in de statuten van 1988 al rekening te houden met een beursintroductie op termijn. Fase 2: de verzelfstandigingsperiode, van juli 1988 (streefdatum beslissing parlement) tot circa najaar 1990. Indien het parlement positief heeft beslist met betrekking tot de voorgestelde structuurvennootschappelijke vorm voor het RIB, is het Rijksinkoopbureau vanaf die datum een zelfstandige, juridische eenheid geworden. In deze fase dient een produktgerichte inkooporganisatie getransformeerd te worden in een klantgerichte verkooporganisatie, commercieel opererend en kostendekkend. Deze en andere voorwaarden voor een succesvolle beursintroductie in 1990 dienen zorgvuldig voorbereid te worden. Immers, in deze periode is de Staat nog voor 100% aandeelhouder van het RIB en is er van privatisering nog geen sprake. Fase 3: het eind van de gedwongen winkelnering, het (R)IB als geprivatiseerd inkoopbureau. De aandelen van het RIB zijn ter beurze genoteerd en de Staat heeft haar deelname in de nieuwe NV beperkt tot een minderheidsdeelname of zich zelfs geheel uit de vennootschap teruggetrokken. Bij een minderheidsdeelname van de Staat zou bij voorbeeld gedacht kunnen worden aan een percentage dat overeenkomt met het, geschatte, aandeel van de Rijksoverheidaankopen in de omzet van het (R)IB. Dit wordt geraamd op circa 20% van de omzet (na privatisering). Metdit percentage, of zelfs met minder, blijft de Staat waarschijnlijk de grootste aandeelhouder van het (R)IB. Ter beveiliging van het (R)IB tegen «overvallen» zou certificering van het aandelenkapitaal in overweging kunnen worden genomen. De Werkgroep is een warm voorstander - naar analogie van de privatiseringen in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk van een personeelsparticipatie in het te emitteren aandelenkapitaal. De Werkgroep-Steenbergen is ervan overtuigd, dat deze drie planningsfasen het (R)IB gereed kunnen maken om het laatste decennium van deze eeuw in te gaan als een zelfstandige, efficiënte en slagvaardige onderneming, volledig in staat de concurrentie het hoofd te bieden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 1 , nr. 1
41