Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2000–2001

25 435

Vervreemding aandelen Schiphol

Nr. 6

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VERKEER EN WATERSTAAT EN VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 21 mei 2001 Tijdens het algemeen overleg op 21 maart 2001 is door de Vaste Commissies voor Verkeer en Waterstaat en Financiën op een aantal punten om aanvullende informatie gevraagd. In deze notitie vindt u nadere informatie over reeds geprivatiseerde luchthavens in het buitenland, de waarborging van de continuïteit van de luchthaven als mainport en beschermingsmogelijkheden tegen een ongewenste (vijandige) overname. Over de uitwerking van de economische regulering van Schiphol, gebaseerd op het NMa-rapport dat u onlangs ontving, zult u nog separaat worden geïnformeerd. Internationale situatieschets In de afgelopen jaren zijn verschillende landen ons voorgegaan bij het afstoten van overheidsbelangen, al of niet gedeeltelijk, in hun luchthavens. Voorts bestaat in een groot aantal landen het concrete voornemen tot het afstoten van overheidsbelangen in een of meer luchthavens. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden in een beursgang en onderhandse plaatsing («trade sale») bij een (of meer) strategische partner(s). Juist bij de privatisering van grotere luchthavens in Europa maar ook elders in de wereld is door de overheden gekozen voor een beursgang, waarbij (een deel van) de aandelen naar de beurs worden gebracht. Ook bij de geplande privatisering van luchthavens als Frankfurt is voor deze constructie gekozen. De belangrijkste privatiseringen worden hieronder beschreven.

Verenigd Koninkrijk In 1987 is British Airports Authority (BAA) geprivatiseerd. Sindsdien is BAA als beursgenoteerde vennootschap voor 100% in private handen. BAA is exploitant van de drie Londense luchthavens Heathrow, Gatwick en Stansted en de luchthavens van Southampton, Glasgow, Edinburgh en

KST53231 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2001

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 435, nr. 6

1

Aberdeen. BAA heeft de volledige eigendom van de luchthavens, inclusief de grond. Geen enkele aandeelhouder van BAA kan meer dan 15% van de stemrechten bezitten. De Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions heeft een speciaal aandeel («Special share») in BAA. De houder van het «Special share» heeft geen stemrecht in aandeelhoudersvergaderingen. Zijn toestemming is wel nodig voor aanpassing van bepaalde artikelen in de statuten van de onderneming en opheffing of verkoop van een «aangewezen luchthaven». Een dergelijke aanwijzing geldt voor Heathrow, Gatwick en Stansted. De Europese Commissie heeft in oktober vorig jaar laten weten dit speciaal aandeel (een zgn. «golden share») te zullen aanvechten bij de Europese Rechtbank, omdat deze constructie niet gerechtvaardigd wordt uit hoofde van de openbare veiligheid, openbare orde of volksgezondheid, dan wel essentiële veiligheidsbelangen in relatie tot defensie, of uit hoofde van publieke gezagsuitoefening. Alleen op die gronden valt namelijk het beperken van kapitaalbewegingen door de lidstaten te rechtvaardigen.

Oostenrijk De luchthaven van Wenen is gedeeltelijk geprivatiseerd. In twee fasen (1992 en 1995) is de overheidsdeelneming tot 52% teruggebracht, waarbij de Staat, de provincie Neder-Oostenrijk en de stad Wenen ieder 17,4% van de aandelen in handen hadden. In het afgelopen half jaar heeft Flughafen Wien AG een deel van de aandelen teruggekocht en heeft de Staat al haar aandelen verkocht. Het overheidsaandeel is nu teruggebracht tot 40% (Neder-Oostenrijk en Wenen beide 20%). De eigendom van de luchthaven, inclusief de grond, is in handen van de exploitant.

Denemarken Copenhagen Airports, exploitant van de Kopenhagense luchthavens Kastrup en Roskilde, is gedeeltelijk geprivatiseerd. In 1994 werd 25% van de aandelen, die tot dat moment volledig in handen waren van de Staat, naar de beurs gebracht. In 1996 en 2000 verkocht de Staat nog eens 24% en 17% van de aandelen, waardoor de overheidsdeelneming tot 34% is teruggebracht. Eén enkele rechtspersoon kan maximaal 10% van het uitgegeven aandelenkapitaal in bezit hebben. De eigendom van de luchthaven, inclusief de grond, is in handen van de exploitant.

Zwitserland In 2000 is de luchthaven van Zürich gedeeltelijk geprivatiseerd. Aan deze transactie ging de fusie vooraf van Zurich Airport Authority (Flughafendirektion Zürich, FDZ) en Zurich Airport Real Estate Company (FlughafenImmobilien- Gesellschaft, FIG), die gezamenlijk de luchthaven exploiteerden. Dit gebeurde omdat de eerder aangebrachte splitsing tussen commercieel management en beheer van de infrastructuur niet werkbaar bleek. FDZ en FIG zijn samengevoegd tot Flughafen Zürich AG, dat in april 2000 aan de Zwitserse beurs genoteerd werd. Het Kanton Zürich bezat 78% van de aandelen en de stad Zürich 5%. De overige 17% kwamen in private handen. Het Kanton Zürich heeft op dit moment nog een concessie voor de exploitatie van Zurich Airport (ZRH). Deze werd in 1951 verleend voor een periode van 50 jaar en loopt op 31 mei 2001 af. Op grond van de Zwitserse


2

luchthavenwet moet het Kanton een meerderheidsbelang in ZRH aanhouden totdat de concessie overgaat naar ZRH. Naar verwachting zal dit op 1 juni 2001 gebeuren. Na de overdracht van de concessie aan ZRH kan het Kanton zijn belang terugbrengen tot minimaal een derde van het aandelenkapitaal. Bepaalde besluiten van de aandeelhoudersvergadering vereisen een tweederde meerderheid. Het kanton houdt zo een blokkerende stem. In lijn met deze restricties bracht het Kanton in november 2000 zijn belang terug tot 50% (plus één aandeel). In het prospectus is vermeld dat het Kanton in de tweede helft van 2001 zijn belang verder kan terugbrengen.

Italië In 1997 is de overheidsdeelneming in Aeroporti di Roma (AdR) via een beursgang tot 55% teruggebracht. De Staat bleef eigenaar van de grond en de activa. AdR heeft een concessie voor de exploitatie en ontwikkeling van de twee luchthavens van Rome, Fiumicino en Ciampino. De concessie loopt nog door tot 2044, met een optie tot verlenging. In het afgelopen jaar is het resterende staatsaandeel van 51,2% in AdR overgenomen door het Leonardo consortium. Leonardo heeft vervolgens ook een bod gedaan op de overige 48,8% van de aandelen. De Italiaanse wet verplicht dit aan ieder die meer dan 30% van een beursgenoteerde onderneming verwerft. Leonardo heeft nu 95,6% van de aandelen. De onderneming is inmiddels teruggetrokken van de beurs. Leonardo heeft onlangs aangekondigd 40 à 42% van de aandelen te willen verkopen. Pantares (het samenwerkingsverband tussen Schiphol Group en Fraport, de exploitant van de luchthaven Frankfurt) is in gesprek om dit pakket geheel of gedeeltelijk te kopen.

Nieuw Zeeland In 1998 bracht de Staat haar 51,6% van de aandelen in Auckland International Airport, de belangrijkste luchthaven van Nieuw Zeeland, naar de beurs. De lagere overheden Auckland City Council en Manukau City Council bezitten nu samen 35,4% van de aandelen. De overige aandelen zijn in private handen. Buitenlandse investeerders kunnen maximaal 25% van de aandelen verwerven. De eigendom van de luchthaven, inclusief de grond, is in handen van de exploitant. In alle hiervoor genoemde gevallen was sprake van een beursgang. Ook TBI, eigenaar en exploitant van een zevental regionale luchthavens wereldwijd, en Aeoporto di Firenze zijn beursgenoteerd. Bij de privatisering van kleinere, regionaal opererende, luchthavens wordt door buitenlandse overheden veelal gekozen voor een zogenoemde «trade sale». Dat wil zeggen dat er door de overheid één strategische private partner voor de luchthaven wordt aangetrokken, die een pakket aandelen van de overheid overneemt. Deze strategische partner (veelal zit er in het consortium een ervaren «airport operator») kan aan het huidige management een toegevoegde waarde (kennis en expertise) leveren, waardoor er een substantiële betere kwaliteit of een betere efficiency zal worden bereikt. Deze winst aan kennis en expertise is vooral te realiseren bij kleinere luchthavens. In de praktijk zien we dan ook dat deze constructie is gekozen bij de privatisering van kleinere en/of regionaal opererende luchthavenexploitanten. In Australië zijn inmiddels op Sydney na alle luchthavens verkocht aan consortia met o.a. Schiphol (Brisbane), BAA (Melbourne), Manchester (Adelaide) en Airport Group International (Hobart, Perth). Sydney Airport wordt als laatste grote Australische luchthaven dit najaar op de markt


3

gebracht. Hierbij zullen dezelfde restricties gehanteerd worden als bij de eerdere verkopen van Australische luchthavens. Dit betekent dat het merendeel van de aandelen in Australische handen blijft, dat luchtvaartmaatschappijen niet meer dan 5% van de aandelen kunnen verwerven en dat voorkomen zal worden dat investeerders met een belang van 15% of meer in Brisbane, Perth of Melbourne meer dan 15% van Sydney Airport verwerven. Aeroporti di Roma verwierf in 1998 een aandelenbelang van 20% in Airports Company South Africa, het bedrijf dat de luchthavens in ZuidAfrika exploiteert. In Italië was de luchthaven van Napels de eerste die geprivatiseerd werd. In 1997 verwierf BAA 65% van de aandelen. Ook in Duitsland zijn verschillende luchthavens voor een deel in private handen overgegaan. Zo beschikt een combinatie van Hochtief AirPort en Aer Rianta over 50% van de aandelen van de luchthaven Düsseldorf. Dezelfde combinatie bezit sinds vorig jaar ook 36% van de aandelen van de luchthaven Hamburg. De exploitant van de luchthaven van Frankfurt, Fraport, gaat naar verwachting in juni naar de beurs, met name om additioneel kapitaal aan te trekken. Na de 1e tranche zal waarschijnlijk ca. 30% van de aandelen in particuliere handen zijn. Naast de beursgang van Frankfurt wordt in de (nabije) toekomst ook privatisering van de luchthavens van Milaan, Brussel, ANA (Portugese luchthavens), AENA (Spaanse luchthavens) en Aer Rianta (Ierse luchthavens) verwacht. Waarborg «de continuïteit van de luchthaven als mainport» via «Exploitatievergunning, het geven van aanwijzingen aan de exploitant en erfpacht» Uit het bovenstaande blijkt, dat de publieke waarborgen die buitenlandse overheden bij een beursgang van de nationale luchthaven introduceren over het algemeen in de sfeer van corporate governance (beschermingsconstructies) liggen en minder in de introductie van publiekrechtelijke regelingen. Er zijn evenwel ook verschillende overheden die überhaupt geen extra waarborgen hebben ingesteld. Zoals verder in deze brief staat beschreven, zijn door nieuwe Europese regelgeving de mogelijkheden om via beschermingsconstructies publieke belangen te waarborgen beperkt en bovendien is dit een indirect en daarmee – in de ogen van het kabinet – een minder effectief middel. Het kabinet vindt de continuïteit van de luchthaven als mainport een publiek belang en acht het daarom wenselijk om via publiekrechtelijke regelgeving de mogelijkheid te hebben om op directe wijze te kunnen interveniëren als dat nodig is. Het kabinet acht dit belang het beste gewaarborgd via de mogelijkheid tot het intrekken van de exploitatievergunning in geval er sprake is van ernstige verwaarlozing of wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt gebracht, aangevuld met de mogelijkheid tot het geven van een «aanwijzing» bij een ernstig vermoeden dat er sprake is van een intrekkingsgrond. Deze constructie wordt effectief gemaakt doordat de Staat de grond van NVLS in eigendom verwerft en in erfpacht aan NVLS uitgeeft. Hiermee heeft de Staat ook in privaatrechtelijke zin de mogelijkheid om, in geval de exploitatievergunning wordt ingetrokken, een nieuwe exploitant de exploitatie op de locatie Schiphol te laten uitvoeren.


4

De wens om deze interventiemogelijkheid te introduceren vloeit voort uit het belang van mainport Schiphol voor de Nederlandse economie en samenleving. In de hiernavolgende paragrafen wordt ingegaan op de mainportpositie van Schiphol, de «constructie van exploitatievergunning, aanwijzing en erfpacht», en de redenen waarom voor deze constructie is gekozen en niet voor een concessie voor bepaalde tijd.

* De positie van Schiphol als mainport; een samenspel van meerdere actoren Zoals in de Kabinetsbrief over privatisering staat beschreven is een mainport een luchthaven met een goed ontwikkeld net van continentale en intercontinentale luchtlijnen, die optimaal op elkaar aansluiten. Op dit moment is Schiphol de vierde luchthaven van Europa. Als gevolg van deze rol van knooppunt in internationale vervoersstromen heeft mainport Schiphol een belangrijke economische spin-off voor de regio en voor de gehele Nederlandse economie. Het succes van de mainport Schiphol is een resultaat van een samenspel van verschillende partijen, te weten de luchthaven, de luchtvaartmaatschappijen (waarbij met name de positie van KLM van groot belang is), LVNL, de slotcoördinator, de overheid en het bedrijfsleven. De werking van een succesvolle mainport is dan ook niet uitsluitend afhankelijk van het beleid van de luchthavenexploitant. Iedere actor heeft zijn eigen rol en eigen verantwoordelijkheid om een bijdrage te leveren aan de instandhouding van de mainport. In het verleden liepen de belangen van de overheid, NVLS en KLM in het algemeen parallel. In veel gevallen zal dit zo blijven, ook al zullen de belangen vaker kunnen uiteenlopen. Dit vloeit met name voort uit de internationale ontwikkelingen, die voor nieuwe (markt)omstandigheden zorgen die leiden tot een onafhankelijker opereren van elkaar. Met name de (mondiale) ontwikkelingen in de luchtvaartsector kunnen in de toekomst van invloed zijn op de positie van Schiphol als mainport. Een basiskenmerk van een mainport is, dat er sprake is van een goed lijnennetwerk. Voor dit goede netwerk draagt in eerste instantie niet de luchthavenexploitant zorg, maar de overheid – via de bilaterale luchtvaartonderhandelingen – en de luchtvaartmaatschappijen die op deze lijnen daadwerkelijk opereren. In de vrije Europese markt spelen de bilaterale luchtvaartverdragen overigens geen rol meer. Voor de positie van Schiphol als mainport is derhalve de home carrier KLM met haar partners essentieel. Ontwikkelingen in de luchtvaart kunnen van invloed zijn op deze positie. Daarbij wordt gedoeld op de liberalisering van de luchtvaart en de steeds intensere vormen van grensoverschrijdende samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen zoals allianties en fusies. De natuurlijke verbondenheid tussen overheid en nationale luchtvaartmaatschappijen wordt daardoor minder hecht. Zo zal ook de relatie tussen Nederland, de luchtvaartalliantie van de KLM en haar partners, en de Schiphol Group anders worden dan in de afgelopen jaren. De discussies over de samenwerking tussen KLM met British Airways, respectievelijk Alitalia, en de keuze voor de hub-luchthavens is daar een voorbeeld van. Om nog enkele voorbeelden te noemen: Northwest Airlines koos voor Schiphol als Europese hub, omdat de alliantiepartner KLM Schiphol als hub heeft. Daarentegen koos South African Airways door de toetreding bij de Star-alliantie met o.a. Lufthansa voor Frankfurt als Europese hub en verdween daarmee – voorlopig – van Schiphol. De voortgang van de grensoverschrijdende allianties en fusies tussen luchtvaartmaatschappijen zal van invloed zijn op de positie die luchthavens hebben in het wereldwijde lijndiensten-


5

netwerk. Luchthavens hebben hierop – los van het leveren van kwalitatieve goede dienstverlening tegen een redelijke prijs – slechts in beperkte mate invloed. Daar de KLM – als belangrijkste klant van NVLS – ook een actieve rol speelt bij de alliantie – en fusiebesprekingen, zouden deze ontwikkelingen ook van invloed kunnen zijn op de positie van Schiphol. Welke invloed dat zal hebben, is op voorhand niet aan te geven. KLM heeft jarenlang de mainportfunctie van Schiphol gestimuleerd door een gestage uitbreiding van het bestemmingenpakket. Er zijn nu echter nieuwe concurrentieverhoudingen, waarbij de resultaten van de individuele lijndiensten zwaarder worden meegewogen en derhalve sanering in het lijnennet wordt doorgevoerd, wat nadelig is voor de mainportontwikkeling. Zo is Schiphol door het bezuinigingsprogramma van de KLM-groep dit jaar acht rechtstreekse intercontinentale bestemmingen (waaronder Sydney, Oakland, Buenos Aires en Lome) kwijtgeraakt. Op de lange duur zal KLM echter door een krachtiger concurrentievermogen juist kunnen bijdragen aan een verdere ontwikkeling van de mainport. Met andere woorden, er zijn belangrijke factoren en actoren buiten de invloedssfeer van NVLS die van invloed zijn op de mainportstatus van NVLS. Daarnaast heeft de toedeling van de luchthavencapaciteit (door de onafhankelijke slotcoördinator) en de capaciteit in de lucht (door de LVNL) invloed op het functioneren van de luchthaven en daarmee mogelijk consequenties voor de mainportpositie van Schiphol. Ook de overheid speelt een belangrijke rol. Allereerst via het creëren van randvoorwaarden waarbinnen de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten kunnen optimaliseren. Het gaat daarbij om het vaststellen van de fysieke en milieuruimte, het zorgdragen voor de markttoegang van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen en een goede luchten landzijdige ontsluiting. Het kabinet is van oordeel dat daarnaast voor de overheid een rol is weggelegd om via publiekrechtelijke regelgeving waarborgen te bieden om de continuïteit van de luchthaven als mainport zelf te garanderen.

* De positie van mainport rechtvaardigt introductie van nieuwe publiekrechtelijke regelgeving Niettegenstaande het bovenstaande heeft de exploitant uiteraard invloed op de kwaliteit van een hoogwaardige luchthaven en daarmee op de mainportstatus. Via het leveren van een goed en rendabel pakket van diensten aan de luchtvaartmaatschappijen, passagiers en verladers heeft de exploitant invloed op de aantrekkingskracht van de luchthaven. Bij het ontwerpen van de publiekrechtelijke constructie van exploitatievergunning tezamen met de aanwijzing en erfpacht heeft het kabinet rekening gehouden met de verantwoordelijkheden van de luchthavenexploitant, waarop deze kan worden afgerekend. Indien de handelwijze van de luchthavenexploitant ertoe leidt dat de continuïteit van de luchthaven als mainport in gevaar wordt gebracht, dan wenst het kabinet de mogelijkheid te hebben om in te grijpen. Benadrukt moet worden, dat het hier gaat om nieuwe mogelijkheden van de overheid. In het geval dat op dit moment de handelwijze van de luchthavenexploitant in strijd is met het publieke belang van de continuïteit van de luchthaven is minder duidelijk wat de overheid kan doen. In het uiterste geval kan de Staat nu de aanwijzing op een andere naam stellen. Het aandeelhouderschap in NVLS biedt de Staat geen aanknopingspunt om het beleid van de onderneming in een door de Staat gewenste richting te sturen, tegen de belangen van de onderneming in, en om op deze wijze


6

het belang van de continuïteit van de luchthaven als mainport te behartigen als de exploitant andere belangen wil nastreven. Het kabinet meent, dat met de privatisering additionele publieke regelgeving gerechtvaardigd is om de positie van Schiphol te waarborgen. Mochten in de toekomst bedrijfseconomische belangen NVLS ertoe brengen een beleid te voeren, dat strijdig is met het macro-economische belang van de continuïteit van de luchthaven als mainport, dan maakt deze publiekrechtelijke regelgeving het mogelijk om direct op te treden. Bijvoorbeeld in het geval dat de bedrijfsvoering van de niet-luchtvaartgebonden activiteiten zoals winkels of internationale expansie dermate veel financiële inspanningen van het bedrijf vergt, dat dit ten koste gaat van de gewenste kwaliteit aan de luchtzijde, waardoor de continuïteit van de luchthaven als mainport uiteindelijk in gevaar wordt gebracht. Aan de andere kant wenst het kabinet echter deze regelgeving te laten conveniëren met de systematiek uit de nota «Toekomst van de nationale luchthaven», waarbij een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en luchtvaartsector wordt voorgestaan. Ook met de voorgestelde publieke regelgeving wenst het kabinet nadrukkelijk buiten de bedrijfsvoering van de luchthavenexploitant te blijven. Uitsluitend wanneer er sprake is van een situatie waarbij de continuïteit van de luchthaven in gevaar loopt, wenst het kabinet in de gelegenheid te zijn om op te treden.

* De constructie «exploitatievergunning, aanwijzing en erfpacht»; méér dan ultimum remedium Zoals beschreven in de kabinetsbrief aan de Kamer verkrijgt de NVLS een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd om te luchthaven te exploiteren. Zonder deze vergunning is het voor een exploitant niet mogelijk om de luchthaven te exploiteren. Met deze vergunning is de exploitant verplicht tot exploitatie van de luchthaven en dient daartoe voorzieningen te treffen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het vliegverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenvervoer op de luchthaven. De onbepaalde tijd geldt voor zolang de overheid geen redenen ziet om de vergunning van de huidige exploitant in te trekken en deze aan een andere exploitant te verstrekken. Tijdens het AO van 21 maart zijn vragen gesteld met betrekking tot het realiteitsgehalte van de mogelijkheid om de vergunning in te trekken. In het verlengde hiervan ligt het vraagstuk in hoeverre het ultimum remedium karakter van de intrekking van de exploitatievergunning wel voldoende waarborg biedt voor het mainportbelang. Het is inderdaad evident dat intrekking van de vergunning ingrijpende gevolgen zou hebben en dat de overheid hier slechts als uiterste middel van gebruik zal maken (ultimum remedium). Echter, de exploitatievergunning is niet de enige mogelijkheid om te interveniëren indien dat nodig is. Voordat de daadwerkelijke intrekking van de vergunning aan de orde komt, heeft de Minister van VenW extra bevoegdheden om in te grijpen. Door middel van periodieke toetsing van de activiteiten van de exploitant en aan de hand van diverse indicatoren zal toezicht worden gehouden op de activiteiten van de luchthavenexploitant. Indien wordt geconstateerd dat er sprake is van een dusdanig beheer, dat een ernstig vermoeden rijst dat intrekking tot de mogelijkheden behoort, kunnen reeds maatregelen worden genomen.


7

Grove verwaarlozing of wanbeheer van de luchthaven door de exploitant ontstaat niet van de ene dag op de andere, maar zal zich geleidelijk aan manifesteren. Dit wanbeheer kan zich op verschillende wijzen openbaren. Als voorbeeld hiervan zijn in de antwoorden op de Kamervragen (van 12 februari 2001) diverse indicaties genoemd, die mogelijkerwijs op wanbeheer kunnen duiden, zoals: • luchtvaartmaatschappijen verplaatsen zich naar andere luchthavens om redenen die de exploitant zijn te verwijten; • er wordt door de luchthavenexploitant te weinig geïnvesteerd om de luchthavenvoorzieningen op peil te houden (zodat de continuïteit in gevaar komt); • internationale rangordes laten zien dat de exploitant een steeds lagere plaats in de rangorde krijgt. Ook andere indicaties zijn echter mogelijk. De Inspectie Verkeer en Waterstaat zal toezicht houden op de continuïteit van de luchthaven en daartoe de bovenbeschreven indicaties van ontwikkelingen hierin in de gaten houden en de Minister hierover rapporteren. Om de ontwikkelingen nauwlettend te kunnen volgen, wordt de luchthavenexploitant gevraagd om elke drie jaar aan de Minister van Verkeer en Waterstaat verslag uit te brengen over de wijze waarop de exploitatie van de luchthaven is vormgegeven. Uiteraard kan de Minister ook eerder een verslag vragen indien deze dat nodig acht. Indien de Minister, bijvoorbeeld op basis van de indicaties, het ernstige vermoeden heeft dat door wanbeheer de continuïteit van de luchthaven in gevaar wordt gebracht, kan deze aan de exploitant een aanwijzing geven om maatregelen te nemen ter voorkoming van dit wanbeheer. Alvorens tot deze aanwijzing over te gaan stelt de Minister de exploitant in de gelegenheid om binnen een te stellen termijn zelf voorzieningen te treffen ter voorkoming van wanbeheer. Mocht er sprake zijn van een plotselinge en flagrante strijd met de exploitatieplicht, dan kan de Minister van VenW, na kabinetsberaad, direct tot intrekking overgaan. De constructie van de exploitatievergunning en aanwijzing samen met de erfpacht is een voldoende waarborg voor het op een heldere en transparante wijze behartigen van het publiek belang. Anders dan in sommige gevallen in het buitenland kiest Nederland daarmee ook duidelijk voor het waarborgen van publieke belangen via publiekrechtelijke weg en niet middels het (minder transparante) instrument van het aandeelhouderschap. De luchthavenexploitatievergunning behoeft een wettelijke grondslag. Tot aan de inwerkingtreding daarvan geldt een overgangsregime waarin de mogelijkheid om in het publieke belang bij continuïteit van de luchthaven tegen taakverwaarlozing van NVLS op te treden is vastgelegd in de erfpachtsvoorwaarden voor de NVLS. Tot aan de inwerkingtreding van de wijzigingen van de Wet luchtvaart geldt voor Schiphol ook nog de aanwijzing als luchthaven, die op grond van de huidige Luchtvaartwet kan worden ingetrokken als het gebruik van de luchthaven dermate achterblijft bij de gedachteontwikkeling dat de aanwijzing niet langer als gerechtvaardigd kan worden geacht of indien de bij de aanwijzing gestelde bepalingen of voorschriften niet langer worden nageleefd.

* Waarom een vergunning tegen onbepaalde looptijd en geen concessie met bepaalde looptijd? Het lijkt goed om nog eens de inhoudelijke redenen uiteen te zetten


8

waarom het kabinet voor een exploitatievergunning met een onbepaalde looptijd kiest en niet voor een concessie met een beperkte looptijd. Allereerst moet worden opgemerkt, dat in de praktijk de verschillen tussen een concessie en een vergunning niet groot zijn. Bij een concessie wordt voor een bepaalde periode een «gebruiksrecht» of een exploitatierecht verleend, waaraan tevens verplichtingen worden verbonden, vaak ten behoeve van afnemers of gebruikers. Bij verlening van de vergunning kunnen echter ook voorschriften worden gesteld aan de vergunninghouder, terwijl een vergunning ook voor een bepaalde tijd kan worden verleend. De essentie van de discussie gaat eerder over het al dan niet beperken van de looptijd en welke doelen daarmee kunnen worden nagestreefd. Voorafgaand aan deze analyse moet «de status quo» in ogenschouw worden genomen, en dat is dat NVLS op dit moment «de facto» een vergunning voor onbepaalde tijd heeft. De introductie van een concessie of een vergunning voor beperkte tijd zou een belangrijke wijziging van de huidige situatie zijn. Internationaal gezien zou een beperking van de looptijd op het moment van privatisering via een beursgang overigens een «novum» zijn. Geen van de overheden die een grote nationale luchthaven (zoals BAA, Kopenhagen, en Wenen) naar de beurs hebben gebracht of binnenkort brengen (Frankfurt) heeft daarbij voor beperking van de looptijd gekozen. Waar een concessie met een beperkte (lange) looptijd aan de orde is (Zürich en Rome) gaat het om reeds lang lopende concessies die bij de beursgang werden gecontinueerd. Beperking van de looptijd van de vergunning brengt nog een aantal andere problemen met zich. Luchthavens hebben – als infrastructurele faciliteiten – door de omvang op investeringen een zeer lange terugverdientijd (± 30 jaar) op hun investeringen. Een korte(re) looptijd van de vergunning kan hierdoor leiden tot onderinvestering of tot het opdrijven van de luchthaventarieven om zo de terugverdientijd van investeringen te bekorten. Beide situaties zijn vanwege de mainportfunctie respectievelijk de internationale concurrentiepositie onwenselijk. Bovendien maakt dit investering van beleggers in het aandeel Schiphol minder aantrekkelijk. Het gevolg is van meet af aan een lagere waarde van het aandeel. De bestaande concessies van luchthavens in het buitenland lopen daarom meer dan 30 jaar of zijn eeuwigdurend. Bij bepaling van de looptijd ontstaat derhalve een bijna onoplosbare spanning tussen enerzijds de doelstelling om een marktprikkel te introduceren (via korte looptijd) en anderzijds de doelstelling van een goede terugverdientijd voor de luchthavenexploitant (via lange looptijd) van haar investeringen te realiseren. Een beperking van de looptijd zal bovendien als consequentie kunnen hebben, dat aan het einde van de concessieperiode de exploitant de investeringen zal minimaliseren, met mogelijk afbreukrisico voor de kwaliteit en continuïteit van de luchthaven als mainport. Voorts spelen nog praktische argumenten een rol, zoals de (kostbare) aanbestedingsprocedure waarbij de Staat moet gaan formuleren wat zij van de exploitant verwacht voor de duur van de looptijd van de concessieperiode. Daarmee zal de Staat zich moeten mengen in de bedrijfsvoering van de exploitant, wat conflicterend is met het ontvlechtingsprincipe van «Schiphol als bedrijf».


9

Daarnaast zal de Staat exact moeten specificeren welke activa de exploitant in welke hoedanigheid aan het eind van de periode dient op te leveren. Bij een lange termijn concessie is echter het probleem dat niemand weet hoe een luchthaven er over bijvoorbeeld 50 jaar uitziet. Daarnaast zal een beperking van de looptijd van de vergunning een significant lagere opbrengst bij de beursgang tot gevolg hebben. Resumerend kleven er verschillende niet onaanzienlijke bezwaren aan beperking van de looptijd, terwijl er nauwelijks voordelen tegenover staan. Bovendien kan bij een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd op ieder momentnamelijk bij wanbeheer waardoor de continuïteit van de luchthaven in gevaar komt -de vergunning worden ingetrokken. Het doel om via beperking van de looptijd een marktprikkel te introduceren is hier niet te realiseren, daar de investeringen van luchthavens langlopend van aard zijn en de looptijd van een vergunning daarom juist langlopend zou moeten zijn. Beperking van de looptijd heeft naar de mening van het kabinet derhalve geen toegevoegde waarde boven een vergunning voor onbepaalde tijd. Integendeel, de publieke belangen zijn juist beter gediend met een vergunning voor onbepaalde tijd. Beschermingsmogelijkheden tegen een ongewenste overname In het algemeen overleg op 21 maart 2001 kwamen in het kader van de beschermingsmogelijkheden voor een geprivatiseerde NVLS met name drie mogelijke voor NVLS «bedreigende» situaties aan de orde: (i) participatie/overname door een strategisch belanghebbende (bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen), (ii) participatie/overname door een buitenlandse luchthaven, en (iii) een vijandige overname. Met betrekking hiertoe is onder meer de vraag gesteld in hoeverre een prioriteitsaandeel voor de Staat wenselijk en mogelijk is. Zoals reeds aangegeven in onze eerdere brief d.d. 12 februari 2001 (schriftelijke beantwoording kamervragen) valt bij privatisering door een beursgang niet uit te sluiten dat NVLS in de toekomst door een andere onderneming – deels of geheel – wordt overgenomen. Waar NVLS de samenwerking met andere partijen door middel van een overname vorm kan geven, valt in het licht van een level playing field natuurlijk niet uit te sluiten dat dit andersom ook kan geschieden. Tenslotte zijn de aandelen van NVLS vanaf het moment van de beursgang vrij verhandelbaar en staat het partijen vrij om daarop een bod uit te brengen. Dit is in lijn met de gedachte van het vrije kapitaalverkeer binnen de EU. Verder is het van belang te beseffen dat een overname door een strategische of buitenlandse partij niet betekent dat de publieke belangen, zoals de mainportfunctie, in het gedrang komen. De randvoorwaarden (waaronder weten regelgeving op het gebied van de economische regulering, veiligheid en het milieu, alsmede het systeem van de exploitatievergunning met daaraan gekoppeld de erfpachtregeling) waaronder de privatisering plaatsvindt, blijven in voorkomend geval immers dezelfde. Het mededingingsrecht biedt daarbij een effectief en adequaat instrumentarium om het ontstaan van machtsposities en mogelijk misbruik van marktmacht tegen te gaan. Dit is ook de reden dat niet voorshands is gekozen voor een beperking van aandeelhouderschap van strategisch belanghebbenden zoals luchtvaartmaatschappijen. Los daarvan kan met betrekking tot een mogelijk bestaande vrees dat een concurrent (b.v. Frankfurt) NVLS overneemt om de luchthaven Schiphol vervolgens te sluiten, worden opgemerkt dat het erg onwaarschijnlijk voorkomt dat een bedrijf wordt


10

gekocht met de enkele bedoeling om het op te heffen. Tot slot past de kanttekening dat de Staat – en mogelijk ook medeaandeelhouder gemeente Amsterdam – voorlopig een aanzienlijk pakket van het aandelenkapitaal in NVLS zullen behouden. Het kabinet heeft echter wel gemeend dat het wenselijk is om NVLS een zekere bescherming tegen een mogelijke toekomstige «vijandige» overname toe te staan. In dat kader zal NVLS tot op zekere hoogte in de gelegenheid zijn om beschermingspreferente aandelen uit te geven aan een daartoe op te richten stichting. De ondernemingsleiding (het bestuur) en de RvC van NVLS moeten naar de mening van het kabinet in staat worden gesteld om zich te beraden op een mogelijk bod en om eventueel in overleg te kunnen treden met de bieder. Door de beschermingspreferente aandelen wordt de onderhandelingspositie van de zittende ondernemingsleiding versterkt; enerzijds kan zij daardoor de overnameprijs ten behoeve van de huidige aandeelhouders verhogen, anderzijds kan ze ook in een overnamesituatie – voorzover de weten regelgeving dit toelaat – het belang van de vennootschap in haar oordeel betrekken. Een dergelijke beschermingsconstructie mag echter niet zodanig zijn dat geen enkele verantwoording meer behoeft te worden afgelegd door de ondernemingsleiding aan de aandeelhouder(s). In het algemeen overleg is verder specifiek gesproken over de mogelijkheid van het creëren van een zogenoemd «golden share» of prioriteitsaandeel, waaraan voor de Staat bijzondere zeggenschapsrechten zijn verbonden. Naar de mening van het kabinet bestaan echter goede redenen om in dit geval niet een dergelijk prioriteitsaandeel voor de Staat te creëren: 1) Een prioriteitsaandeel dient vooral ter bescherming van specifieke staatsbelangen. In het geval van NVLS zijn de publieke belangen echter, zoals hierboven aangegeven, reeds voldoende gewaarborgd door weten regelgeving en het systeem van de vergunning/erfpacht. Het uitgangspunt dat publieke belangen primair dienen te worden gewaarborgd door weten regelgeving, is ook gehanteerd in het voorgestelde nieuwe beleid betreffende commissarissen van overheidswege (brief van de ministers van Financiën en Economische Zaken aan de Tweede Kamer van 12 februari 2001). Commissarissen van overheidswege zijn bovendien – evenals «gewone» commissarissen – wettelijk verplicht om het ondernemingsbelang te dienen en kunnen uit dien hoofde ook geen substantiële rol vervullen bij het waarborgen van publieke belangen. 2) De uitgifte van nieuwe prioriteitsaandelen kan op gespannen voet staan met het vrije verkeer van kapitaal in de zin van artikel 56, lid 1 van het EG-verdrag, zoals eerder aangegeven. Daarnaast is uitgifte van nieuwe prioriteitsaandelen niet in lijn met de wens om in Europees verband tot harmonisatie van overnameregels te komen. 3) Het aanhouden van een prioriteitsaandeel door de Staat staat ook in meer algemene zin op gespannen voet met de ontwikkelingen op het gebied van corporate governance bij beursvennootschappen. Het idee van de beursgang is dat ook private kapitaalverschaffers gaan deelnemen in het kapitaal van NVLS. Het is wenselijk dat deze nieuwe kapitaalverschaffers de bij hun belang behorende zeggenschap krijgen in de onderneming. Daarbij past minder goed dat de Staat als terugtredende aandeelhouder toch zijn invloed probeert te behouden door middel van een prioriteitsaandeel. Samengevat betekent het bovenstaande dat in de praktijk betrokkenheid van NVLS bij fusies en overnames niet volledig uitgesloten kan worden. Maar zoals gezegd is een dergelijke uitsluiting vanuit het beginsel van het


11

vrije kapitaalverkeer, waarop vooral ook vanuit Brussel nauwlettend wordt toegezien, ook niet wenselijk. De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos De Minister van Financiën, G. Zalm


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents