Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1988-1989

21 026

Beleidspunten leraren in samenhang

Nr.

BRIEF V A N DE MINISTER V A N O N D E R W I J S EN WETENSCHAPPEN

1

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Zoetermeer, 13 februari 1989 Tijdens de behandeling van de Rijksbegroting Onderwijs en Wetenschappen, Hoofdstuk VIM 1989, in december jl. heb ik u toegezegd dat in een op korte termijn te verschijnen brief een aantal beleidspunten rond het onderwerp «leraren» in samenhang zou worden toegelicht. Deze beleidspunten worden afzonderlijk aan de orde gesteld in een aantal notities en wetsvoorstellen, die u reeds eerder zijn aangeboden, of die u op termijn zijn toegezegd (zie bijlage 1). Deze brief beoogt de inhoudelijke discussie die ik over de afzonderlijke notities wil voeren, te bevorderen door de bredere beleidsvisie te schetsen die aan de notities ten grondslag ligt. De eerste paragraaf, genaamd: «Kwalitatief Beleid», bespreekt in globale termen al die beleidszaken die te maken hebben met de profilering van het leraarschap in kwalitatieve zin - variërend van de verbetering/versterking van de initiële opleidingen tot de begeleiding /(na)scholing van de leraar in functie. Een aantal van de u toegezonden en van nog te verschijnen notities valt onder deze categorie «in samenhang te bezien». De tweede paragraaf bespreekt het beleid rond tekorten en overschotten aan leraren in bepaalde vakken en sectoren. Een tweetal notities op dit terrein is onlangs (26 januari jl.) besproken; in deze paragraaf zal ik in aanvulling en (gedeeltelijk) reagerend daarop nog enkele nieuwe maatregelen aankondigen. In de derde paragraaf wordt aandacht besteed aan de wervingskracht van het leraarsberoep. De vierde paragraaf tenslotte, gaat in op de positie van de educatieve sectoren in het hbo; daarbij komt ook de op 26 januari eveneens besproken notitie «taakverdeling en concentratie lerarenopleidingen» ter sprake. Hoewel met deze indeling getracht is de problematiek in enige overzichtelijke categorieën onder te brengen, dient natuurlijk de samenhang ertussen niet uit het oog te worden verloren. Zo speelt de

S-VOA S-VOB S-HO 912082F ISSN 0921 7371 SDU uitgeverij 's-Gravenhage 1989

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 026, nr. 1

kwalitatieve versterking van het leraarschap (§1) naar mijn opvatting een essentiële rol in de bestrijding van de tekortproblematiek (§2) en in de aantrekkingskracht van het beroep (§3), en vertoont de positie van de educatieve sectoren in de hogescholen (§4) relaties met de kwaliteit van de initiële opleidingen (§1). Voor de goede orde zij vermeld, dat met deze brief geen nieuwe beleidsnotitie is bedoeld. Ze dient slechts als een informatief referentiekader bij beleidsvoorstellen die de Kamer in een andere vorm bereikt hebben of nog zullen bereiken. Daarop geldt één - in de tekst uitdrukkelijk aangegeven - uitzondering: enkele nieuwe maatregelen in verband met de tekortenproblematiek (zie pagina 9 e.v.). §1 Kwalitatief beleid Kernpunt van het overheidsbeleid bij de bevordering van de kwaliteit van het onderwijs is, zoals uit eerder verschenen beleidsstukken blijkt (o.a. de nota HOAK, het HOOP, het concept-wetsvoorstel WHW, het Wetsvoorstel SVM), waar mogelijk de verantwoordelijkheden op dit terrein dicht bij de rechtstreeks betrokkenen te leggen: bij de scholen waar de leraar werkzaam is, bij de instellingen die de initiële opleiding en het nascholingsaanbod verzorgen. Dit vanuit de opvatting dat waar eigen verantwoordelijkheid gedragen wordt een kwalitatief positiever resultaat kan worden bereikt dan met regulerende voorschriften van overheidswege. Dat wil echter niet zeggen dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor de deugdelijkheid van het onderwijs niet langer neemt. Ze zoekt daar alleen nieuwe wegen voor: ze stelt voorwaarden aan de kwaliteit van wat gepresteerd moet worden, en houdt, op afstandelijke wijze, in het oog of daaraan wordt voldaan. Voorop staat, met andere woorden, de verantwoordelijkheid van scholen en instellingen zelf voor de kwaliteit en de kwaliteitsbewaking van het onderwijs. Pas indien onverhoopt in gebreke wordt gebleven, is er aanleiding voor bemoeienis van de overheid. Voor de toekomst stel ik mij voor, dat veel meer dan tot nog toe, openbare (inspectie-)rapportages zullen verschijnen over de kwaliteit van het onderwijs, i.c over de kwaliteit van de lerarenopleidingen en de nascholing. Zo heb ik in het verleden aanleiding gezien om enkele onderzoeksopdrachten uit te zetten naar de kwaliteit van de PABO - zoals bekend hebben de uitkomsten daarvan mede aanleiding gegeven tot een advies-aanvraag aan de ARBO1. Het ligt in mijn voornemen soortgelijke onderzoeken in aanvulling op de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen, met enige regelmaat te doen plaatsvinden, zodat een meer continu beeld ontstaat en meer vergelijkingsmateriaal voorhanden komt. Samenvattend: uitgangspunten voor mijn beleid inzake de kwaliteit van de leraar zijn: - verantwoordelijkheden zoveel mogelijk bij betrokkenen; - kwaliteitscriteria (dus geen uitvoeringsregels) door de overheid, gekoppeld aan onderzoek en rapportage. Tegen deze achtergrond kan een aantal uitspraken in de Memorie van Toelichting en bepaalde voorstellen in beleidsnotities in inhoudelijke samenhang worden beschouwd. 1

Adviesaanvraag over de ontwikkeling van

^ASOM^n^'e ARBoTe a S " " ^ 8 2 wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

| n <je memorie van toelichting bij het concept-ontwerp WHW 2 wordt e e n <<Wet

°P d e °eroepseisen» aangekondigd. De gekozen uitgangspunten en structuur van de voorgenomen W H W maken een eigen juridische vormgeving - buiten de WHW zelf - noodzakelijk voor de eisen


2

die aan leraren worden gesteld, waarin, met andere woorden, de minister van onderwijs zijn verantwoordelijkheid als vakminister kan verankeren. Over het type wet, de - globale - inhoud ervan en de procedures waarlangs hij tot stand komt en van tijd tot tijd kan worden bijgesteld, zullen de ARBO en ARVO mij één dezer dagen adviseren. Daarbij komt ook aan de orde de vraag in hoeverre «voorschriften voor eindtermen» voor lerarenopleidingen een plaats moeten vinden / vertaald kunnen worden in de systematiek van deze beroepsvereisten. In het onlangs uitgebrachte ARBO-advies over de Pabo's worden «door de overheid gesanctioneerde» eindtermen van lerarenopleidingen als een onmisbaar onderdeel van de te formuleren beroepsvereisten beschouwd, via welke de gewenste startbekwaamheid bij een beginnend leraar kan worden vastgelegd. Hoewel ik niet op mijn formele reactie op dit advies wil vooruitlopen, lijkt mij een voordeel van deze opvatting dat daardoor continuïteit kan ontstaan in het gebruik van het eindtermen-instrument dat momenteel - binnen de systematiek van de WHBO - essentieel is voor de formulering van kwalitatieve eisen aan de initiële opleidingen. Uitdrukkelijk moet worden gesteld, dat het bij de hier aan de orde zijnde «Wet op de beroepseisen voor leraren» gaat om de voorbereiding van een nieuw wettelijk kader voor de iets langere termijn. Het lijkt mij niettemin verstandig in een zo vroeg mogelijk stadium de Kamer te informeren. Vandaar de aankondiging van de «beleidsbrief» over de Wet Beroepseisen in reactie op het binnenkort verschijnende advies. Voor de korte termijn is een aantal zaken aan de orde enerzijds met betrekking tot de kwaliteit van de initiële opleidingen, anderzijds met betrekking tot het leraarschap zodanig. Hieronder bespreek ik beknopt de belangrijkste opleidingssoorten. In het licht van wat hiervoor gesteld is, geldt ook bij het beleid rond deze opleidingen een aanpak die uitgaat van een complementaire verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en instellingen. In de formulering van eindtermen (straks beroepseisen, zie boven) legt de overheid haar kwaliteitseisen vast. De instellingen zijn verantwoordelijk voor programmering en inrichting van het onderwijs, en in eerste instantie voor hun eigen kwaliteitsbeheersing. De overheid onderzoekt en rapporteert, via complementaire kwaliteitsbewaking achteraf. Slechts indien daartoe bijzondere aanleiding is, stelt zij nadere regels vooraf, maar ook dan alleen in de vorm van aangescherpte eisen aan de «output» (eindtermen) of aan «input» (toelatingseisen) en niet aan de programmering of inrichting. Binnen deze systematiek valt het gevoerde beleid in samenhang te bezien, en vallen de verschillende notities en voorstellen omtrent de lerarenopleidingen te plaatsen. Voor uitvoeriger informatie verwijs ik u uiteraard naar de notities zelf. §1.1 Initiële opleidingen 1.1.1. De Pabo's

3

Herbezinning op de regelgeving PABO il: een scenario, 25 november 1985

- Bij de start van de Pabo's (1984) is een evaluatie («herbezinning») toegezegd. De eerste drie inspectierapporten over de opleiding zijn verschenen. De tweede tranche (onderzoek naar het functioneren van afgestudeerden) zal, zoals vastgelegd in de beleidsnotitie «Herbezinning» 3 , plaatsvinden vanaf ongeveer 1990. - Afzonderlijk onderzoek is intussen ingesteld naar de beheersing van rekenen/wiskunde en Nederlandse taal bij studenten op de Pabo. ~ De resultaten van het rekenen/wiskunde onderzoek hebben, evenals andere signalen over de kwaliteit van de Pabo zoals u bekend geleid tot

Fweede Kamer, vergaderjaar 1988 1989, 21 026. nr. 1

3

verscherping van de toelatingseisen per 1-8-1989 (wiskunde verplicht) en vervolgens tot de aanvraag van een ARBO-advies over mogelijke andere maatregelen, waaronder de aanscherping van de Paboeindtermen. Dit advies is eind december '88 verschenen4. - De conceptbeleidsnotitie zal naar verwachting eind maart '89 naar de overleg- en adviesinstanties verzonden worden. Toezending naar het parlement zal dan hopelijk kort na het zomerreces kunnen plaatsvinden. /. 1.2. De opleidingen tot tweedegraadsleraar DAV2)

algemene vakken (NLO en

- Kwalitatieve versterking van de voltijdopleiding (NLO) is het uitgangspunt van de notitie over de structuur van de NLO's waarover wij op 19 januari jl. hebben gesproken. Kernpunten in deze notitie zijn de explicitering van een aantal onderwijskundige en vakinhoudelijke (niveau-)eisen aan de opleiding en, in verband daarmee, de herstructurering tot in principe éénvakkige studierichtingen tenzij op goede gronden aantoonbaar is, dat dubbelvakkigheid ten goede komt aan de kwaliteit. De procedure waarlangs over de eventuele uitzonderingen op de éénvakkigheid beslist zal worden is in de notitie vastgelegd. De formulering van eindtermen speelt daarbij een belangrijke rol. - Het kwalitatieve beleid is verder gericht op een geleidelijk inhoudelijk bijeenbrengen van de oorspronkelijke afzonderlijke voltijd- en deeltijdopleidingen. De gezamenlijke formulering van eindtermen zal daarbij een belangrijk instrument zijn - evenals overigens de samenbrenging binnen een en dezelfde educatieve sector in de hogeschool: zie voor dit laatste §4. - De kwaliteitsaspecten van de taakverdeling bij deze lerarenopleidingen (zie de nota «Taakverdeling en concentratie bij lerarenopleidingen in het hbo» worden besproken in §4. 1.1.3. De opleidingen tot leraar technische vakken - Evaluatie-onderzoek van de NLO te Eindhoven heeft plaatsgevonden: het rapport «De NLO-Eindhoven, verslag van een evaluatie-onderzoek», is mij onlangs door de inspectie aangeboden. - Op grond daarvan ben ik voornemens de dagopleiding te Eindhoven voort te zetten (en deze overigens uit te breiden over nog enige andere plaatsen: zie hiervoor §2), vooralsnog op basis van de Experimentenwet. - In de afgelopen periode zijn de deeltijdopleidingen tot 4jarige opleidingen voor het LBO geherstructureerd; daarnaast zijn nieuwe kopopleidingen voor het BBO begonnen, parallel aan de kopopleiding voor het MBO. Bij deze opleidingen is thans het ontwikkelingsproces gaande rond de formulering van (voorschriften voor) eindtermen. Een eerste versie daarvan, opgesteld door de opleidingen in overleg met afnemend veld en bedrijfsleven, is voorlopig de OR gehoord, goedgekeurd. - Met de PTHN - het bevoegd gezag van zowel de voltijd- als de deeltijdopleidingen - vindt overleg plaats over mogelijke aanpassingen in verband met het wetsvoorstel ISVM. 7.7.4. De opleidingen tot

eerstegraadsleraar

- In 1987 zijn de universitaire lerarenopleidingen voor de eerste keer gestart. Vastgelegd is, dat een aanzienlijk deel van de opleiding in de vorm van een stage zal plaatsvinden; verder zijn geen nadere inhoudelijke kwali* Progressie in professie, advies over de

teitseisen g e f o r m u l e e r d .

ontwikkeling van de PABO. ARBO, december 1988

- Wèl maakt de cursusduur van één jaar, alsmede de scherpere regeling voor het uitreiken van bevoegdheden, vergeleken bij wat


4

voorheen voor het eerstgraadsgebied gebruikelijk was, een aanzienlijk hogere mate van professionalisering mogelijk. - Bij de deeltijd eerstegraads lerarenopleidingen in het hbo, de voormalige MO-B opleidingen, heeft een lichte herstructurering plaatsgevonden. Onderdeel hiervan is de opstelling van nieuwe examenprogramma's; globale landelijke examenprogramma's zijn door mij als kader goedgekeurd, een concretisering op instelingsniveau is nu aan de orde. 1.1.5. De opleidingen voor het speciaal

onderwijs

- Tot op heden bestaat geen formele afzonderlijke bevoegdheid voor het speciaal onderwijs, noch, daarmee samenhangend, een formele opleiding. In de u binnenkort toe te zenden beleidsbrief worden voorstellen gedaan voor een verplichte, tweejarige opleiding met een in-service-karakter. Uit bovenstaande beknopte opsomming moge blijken dat de initiële lerarenopleiding een voorwerp van aanhoudende kwaliteitszorg is. Tegen de achtergrond van de in het begin van deze paragraaf uiteengezette rol van een afstandelijke overheid, wordt in al deze gevallen waar mogelijk vanuit eenzelfde professionaliseringsgedachte geopereerd, met gebruikmaking, geleidelijk aan, van zoveel mogelijk dezelfde wettelijk gefundeerde instrumenten. Dat daarbij de verschillende opleidingstypen in een andere fasering aan de orde worden gesteld is onvermijdelijk, gegeven de uiteenlopende historische achtergrond ervan. Essentieel bij dit alles is de achterliggende gedachte dat mogelijke negatieve signalen omtrent de status van het leraarsberoep mede gepareerd dienen te worden door bijzondere aandacht voor de kwaliteit van de opleiding tot dat beroep. Een lerarenopleiding moet een uitdaging zijn voor de goede abituriënten van het voortgezet onderwijs; de indruk dat geen bijzondere kwaliteiten vereist zijn voor het volgen en afronden van een dergelijke opleiding heeft ongetwijfeld op den duur negatieve effecten op het keuzegedrag. §1.2. De leraar in functie Een net-afgestudeerde docent is in het bezit van een startbekwaamheid. De verantwoordelijkheid voor het op peil houden en verdiepen van deze bekwaamheid is tot nu toe gelegd bij de betreffende docent. Het overheidsbeleid was gericht op het scheppen van randvoorwaarden voor het individu. Langzamerhand is het inzicht ontstaan dat bovengeschreven benadering dient te worden aangevuld: het leggen van verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de leraar bij het individu, hoeft immers nog niet in alle gevallen te garanderen dat de docenten in een school als team succesvol zijn. Om dat te bereiken is meer nodig, namelijk een totaal kwaliteitsbeleid van de school. Het schoolbestuur dient, binnen de door de overheid gestelde kaders, een visie te ontwikkelen op kwaliteit, gerelateerd aan de eigen identiteit, doelstellingen van het onderwijs en de eigen prioriteiten daarbinnen. Alleen van uit zo'n totaal kwaliteitsbeleid, kan een evenwichtige, op de specifieke school toegespitste aanpak voortvloeien. Op zichzelf is een dergelijke taak voor het schoolbestuur niet nieuw. Ze gaat echter nu gepaard met de opvatting dat de scholen meer autonoom zouden moeten zijn in de wijze waarop zij het beleid gestalte geven. De overheid zal daarbij slechts de randvoorwaarden creëren en de voorzieningen scheppen ter ondersteuning van het centraal gestelde schoolbeleid. De verzorgingsinstellingen vervullen hierbij een ondersteunende functie. De motiverende werking die van een eigen schoolbeleid uitgaat, kan


5

op haar beurt de kwaliteit van het individueel functioneren van de docent ten goede komen. De verschuiving van accenten: verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de docent in functie nu zowel bij het individu als bij het schoolbestuur, heeft consequenties voor de maatregelen van overheidswege. De verantwoordelijkheid voor het schoolbestuur dient een zwaarder gewicht te krijgen en instrumenten moeten worden gegeven om deze verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Dit is terug te vinden in zowel de voornemens betreffende het personeelsbeleid als in de voornemens betreffende nascholing. Het schoolbestuur zal de mogelijkheid krijgen een personeelsbeleid gericht op kwaliteit te voeren: ik ga hier in § 3 nader op in. Het uitgangspunt in de concept-beleidsnotitie nascholing is het aanscherpen van de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag van de school voor de deskundigheidsbevordering van het eigen personeel. De school krijgt daartoe een geoormerkt nascholingsbudget ter beschikking. Het gevoerde overleg over de concept-notitie «Nascholing» is overigens voor mij aanleiding geweest om deze nog op enkele punten bij te stellen. Met name wordt meer aandacht besteed aan een weloverwogen implementatie en evaluatie. De bijgestelde notitie wordt naar verwachting in februari in de CCOO besproken. §2 Het tekort aan leraren In het begrotingsdebat in december heb ik toegezegd in deze brief nader te zullen ingaan op de tekortenproblematiek. Inmiddels hebben wij op 26 februari jl. overleg gevoerd over de notitie «Tekorten en overschotten onderwijsgevenden. Cijfers, Feiten, Plannen». Met de in dat overleg gemaakte opmerkingen en toezeggingen houd ik in het onderstaande rekening. In aanvulling op de reeds in het overleg van 26 januari besproken maatregelen heb ik mij - mede naar aanleiding van gemaakte opmerkingen - nog op enige extra mogelijkheden bezonnen. a. Flexibilisering

opleidingen

De in «Tekorten en overschotten onderwijsgevenden» genoemde nog niet gestarte omscholingsprojekten zullen waar mogelijk op de kortst mogelijke termijn worden uitgevoerd. In het algemeen zal het gaan om gecomprimeerde opleidingen voor een «normale» onderwijsbevoegdheid. De notitie geeft daarvan een aantal voorbeelden. In verband met het tekort in de economische vakken wil ik - naast de al genoemde projekten op dit terrein - de mogelijkheid voor een verkorte gecomprimeerde opleiding openen voor bezitters van het getuigschrift HEAO of de akte SPD. Niet in alle gevallen zal door het aanbieden van gecomprimeerde reguliere opleidingen het tekort aan bevoegde leraren worden opgelost. In aanvulling op deze aanpassing van bestaande opleidingen, zal nog langs een tweetal andere lijnen een bijdrage geleverd worden aan de oplossing van de tekortenproblematiek: - Allereerst is er de mogelijkheid om, tijdelijk, opleidingen tot een smallere dan de normale bevoegdheid te creëren, en daartoe het in de WHBO opgenomen cursusartikel toe te passen. In de notitie «Tekorten en overschotten overwijsgevenden» zijn in dit verband een tweetal opleidingen genoemd voor de vakken kantoorpraktijk en verkooppraktijk. Ik onderzoek nog in hoeverre ook voor andere vakken of onderdelen van vakken van deze mogelijkheid gebruik gemaakt kan worden. - In de tweede plaats is er de mogelijkheid om in het onderwijs werkzame onbevoegde leraren individueel bevoegd te verklaren. Immers,


6

het komt zeker voor dat een leraar die een aantal jaren onbevoegd les heeft gegeven, in een bepaald vak een aanzienlijke praktijkervaring heeft opgebouwd. Ik zal daarom bezien in hoeverre de criteria die worden gehanteerd bij toepassing van artikel 33, tweede lid van de Wet op het voortgezet onderwijs, met het oog op tekortensituaties, kunnen worden versoepeld, zonder dat deze versoepeling ten koste gaat van de kwaliteit van het onderwijs en zonder dat dit afbreuk doet aan de bedoelingen van dit artikel. Nogmaals wil ik hierbij benadrukken dat uitgangspunt bij al dit type maatregelen is, dat het reguliere opleidingssysteem niet ondermijnd mag worden. Vandaar dat zorgvuldig bepaald zal worden voor welke doelgroepen deze aanvullende maatregelen zijn bedoeld, onder welke omstandigheden ze plaatsvinden (in tekortsituaties) en voor welke periode. b. Technische vakken De notitie «Tekorten en overschotten onderwijsgevenden» vermeldt op pagina 10 in verband met het tekort aan leraren in de technische vakken de eenmalige «bonus-maatregel» voor studenten aan de PTH-N. Ik heb mij voorgenomen deze maatregel, die in elk geval op de dagopleiding een gunstig effect lijkt te hebben (de instroom is met 40% toegenomen), met een jaar te verlengen. Bovendien heeft mij onlangs de positief gestemde - evaluatie bereikt van deze voltijdopleiding. Een en ander is voor mij aanleiding akkoord te gaan met het voorstel van de PTHN om via een spreiding van enkele Eindhovense studierichtingen over twee plaatsen (Rotterdam en Zwolle) te bezien of ook daar een nieuwe categorie belangstellenden voor dit type dagopleiding kan worden bereikt. c.

Eerstegraadsvakken

De instroom in de universitaire lerarenopleiding is de afgelopen twee jaar achtergebleven bij het - gezien de arbeidsmarkt gewenste - aantal van 1000 studenten. Bijlage 2 biedt een overzicht van de feitelijke instroom voor zover daarover op dit moment gegevens bekend zijn. Alhoewel deze situatie gedeeltelijk nog het gevolg moet zijn van eenmalige overgangsbepalingen in de bevoegdheidsregeling (alleen voor 1987 geldig), vervult de situatie mij met zorg. In het najaar van 1988 is daarom met de universiteiten overeengekomen, dat zij plannen ontwikkelen om de instroom te stimuleren. Voor deze plannen, die in het voorjaar in een HO-Kamer besproken zullen worden, heb ik toegezegd de financiële ruimte bestemd voor het opleiden van 1000 studenten gedurende enige jaren beschikbaar te blijven stellen, ongeacht de instroom die wordt gerealiseerd. De inhoud van deze plannen is mij nog niet bekend, maar ik verwacht niet dat een ingrijpende wijziging aan de opleidingsstructuur daarvan deel uit zal maken, ook al omdat ik op dat punt zelf mijn aarzelingen heb. De structuur heeft nog nauwelijks de kans gehad zich te bewijzen (vooral ook nu nog sprake is van het naijleffect van de overgangsregeling), en het zou niet verstandig zijn al te vlug een toch weloverwogen keuze weer ongedaan te maken. Indien u dit wenst, zal ik u van het resultaat van het overleg met de VSNU op de hoogte stellen. Mijnerzijds zal ik bij wijze van experiment met ingang van het cursusjaar ' 8 9 - ' 9 0 de zgn. «bonus-maatregel» op dezelfde wijze als eerder beschreven bij de PTHN - toepassen op de universitaire lerarenopleidingen voor de tekortvakken (exacte vakken en beide economische vakken).


7

Deze maatregel wil ik uiteraard ook toepassen voor de corresponderende deeltijdlerarenopleidingen aan de hogescholen (DAV-1). In december 1988 heeft de HBO raad, in een reactie op een verzoek mijnerzijds, voorgesteld om de gehele situatie rond de eerstegraads lerarenopleidingen aan de orde te stellen. Ik ben voornemens dit te doen in de reeds eerder vermelde HO-Kamer, in samenhang met het overleg over de voltijdse universitaire opleidingen. Een volgend type maatregelen, om de instroom van de deeltijdopleidingen af te stemmen op de behoefte van het voortgezet onderwijs, maakt onderdeel uit van de taakverdelingsoperatie in het hpo, waarover in de VKC (van 26 januari jl.) is gesproken. Het aantal deeltijd-lerarenopleidingen eerstegraad in tekortvakken is uitgebreid of op een hoog niveau gehandhaafd, het aantal in overschotvakken is teruggedrongen. Ter illustratie het volgende. DAV 1

geschiedenis aardrijkskunde natuurkunde bedrijfseconomie

van van van van

8 4 1 0

naar naar naar naar

3 2. 4. 4.

Ook op deze wijze wordt gepoogd de instroom te laten aansluiten bij de arbeidsmarktsituatie. d. Instandhouding

infrastructuur

bij tweedegraads

tekortvakken

Hierboven is de afspraak vermeld die met de Colleges van Bestuur is gemaakt omtrent de financiële ruimte die in verband met de universitaire lerarenopleidingen onder bepaalde voorwaarden in stand blijft. Bij de tweedegraadsopleidingen ben ik voornemens, na afloop van de taakverdeling, in bescheiden mate iets vergelijkbaars te doen: zie hiervoor de uitwerking op pag. 27. Bovenstaande maatregelen, gevoegd bij datgene wat reeds in de notitie «Tekorten en overschotten onderwijsgevenden» is vermeld, geven, zo ben ik mij bewust, geen definitieve oplossing voor de tekortenproblematiek, en zeker geen op de allerkortste termijn. Daarvoor is de schaarste aan bepaalde know-how een te algemeen maatschappelijk probleem, dat een minister van onderwijs moeilijk voor alleen zijn sector kan oplossen. Dat ook noopt bij voorbeeld tot voorzichtigheid bij het treffen van salariële maatregelen (welke sector doet het hoogste bod?). Bepaalde andere maatregelen zijn ambtelijk op hun haalbaarheid onderzocht, en afgewezen. Dat geldt bij voorbeeld voor de kwijtschelding van studieschuld voor onderwijsgevenden (op dit moment een onhaalbare complicatie van het studiefinancieringssysteem), en voor de vrijstelling van militaire dienst voor de gehele categorie «leraren-intekort-vakken». Het beleid van het ministerie van defensie is thans gericht op individuen en niet op categorieën. Een aanvraag omtrent een leraar in een tekortvak wordt overigens in overleg met mijn ministerie in alle gevallen gehonoreerd. De scholen zullen hiervan op de hoogte worden gesteld. Tenslotte: ik ga er zoals gezegd van uit dat bepaalde kwaliteitsverhogende maatregelen indirect kunnen bijdragen, enerzijds aan de oplossing van de tekortenproblematiek, anderzijds aan de verhoging van de mobiliteit onder leraren. Een scherpere accentuering van het vakinhoudelijk niveau, gevoegd bij bepaalde (sociale, didactische) vaardigheden die in lerarenopleidingen worden aangeleerd, maakt - zo blijkt nu al - tot leraar opgeleiden aantrekkelijk voor het bedrijfsleven, en kan daarmee wellicht een tegenwicht bieden aan het statusverlies van leraren. Voor het onderwijs zou dat winst kunnen betekenen. Wel moet daarbij


8

voorkomen worden, dat de gewenste mobiliteit ten koste gaat van de kwaliteit van het reguliere onderwijs: juist leraren in de bekende schaarstecategorieën blijken voor het bedrijfsleven vaak het aantrekkelijkst te zijn. §3 De wervingskracht van het leraarsberoep §3.1. Algemeen Naast de maatregelen die in de sfeer van de opleidingen worden getroffen, zijn er overheidsmaatregelen mogelijk en nodig om de wervingskracht van het beroep van leraar als zodanig te vergroten. Van diverse kanten is in de afgelopen periode gesuggereerd dat de aantrek^ kelijkheid van het beroep van leraar in belangrijke mate is afgenomen omdat zijn inkomenspositie zou zijn verslechterd. Vooral verlaging van de aanvangssalarissen wordt in dit verband genoemd. Naar mijn mening wordt de wervingskracht voor een beroep als dat van leraar weliswaar duidelijk beïnvloed door de inkomenspositie, maar zijn er veel andere factoren die daarbij ook een rol spelen. De algemeen maatschappelijke status en de inhoud van de functie zijn - los van het inkomen - ook zeer bepalend voor de aantrekkelijkheid van een beroep, terwijl perspectieven voor de langere termijn binnen de desbetreffende sector zeer veel invloed hebben op de keuze voor een bepaald beroep. Ongetwijfeld wordt de aantrekkelijkheid van het leraarberoep ook beïnvloed door regelmatig terugkerende publiciteit over werkgelegenheid, taakbelasting en ziekteverzuim van onderwijspersoneel. Hoewel het inkomen dus zeker niet het enige aspect is dat een rol speelt bij de wervingskracht van het leraarsberoep - en naar mijn oordeel is het aanvangs-salaris daarbinnen nog weer een relatief minder belangrijke factor - dienen de mogelijk^ heden in de inkomenssfeer voortdurend te worden geactualiseerd. Zeker eventuele negatieve afwijkingen ten opzichte van het andere overheidspersoneel moeten worden voorkomen en zonodig gecorrigeerd. In § 3.2 wordt ingegaan op maatregelen in de inkomenssfeer. In § 3.3 worden voorts de mogelijkheden bezien die niet op het inkomen van de leraar betrekking hebben. §3.2. Het inkomen van de leraar 3.2.1.

Samenvatting.

Bij het analyseren van de inkomenspositie van onderwijspersoneel moet men constateren dat er op het terrein van de aanvangssalarissen in de afgelopen jaren geen verslechtering is opgetreden. Voor sommige categorieën is bij de invoering van de HOS-systematiek wel een aanzienlijke verbetering van het maximum-salaris opgetreden. De algemene inkomenspositie blijkt, vergeleken met die van het overheidspersoneel in het algemeen enigszins verslechterd in de periode tot 1985. Nadien valt zo'n verslechtering niet te constateren. De meest opvallende formele afwijking tussen het inkomen van de leraar en dat van het overheidspersoneel in de z.g. WllSO-korting die per 1 1 1983 werd ingevoerd. In 1985 is vastgelegd dat deze inhouding in het bruto-netto traject geleidelijk zal worden verminderd. De vraag of deze korting versneld kan worden verminderd in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid zoals dit nu wordt gevoerd is relevant. Na 1985 zijn er diverse ontwikkelingen in het overheidspersoneelsbeleid geweest die een bijdrage leveren aan de oplossing van personele knelpunten op meer individuele basis. De in dit kader ontwikkelde en nog te ontwikkelen instrumenten zullen ook aan het onderwijs ter beschikking

Twe 'de Kartic, vergaderjaar 1988- i989, 21 026

9

worden gesteld en kunnen dus ook daar bijdragen aan het aantrekkelijker maken van het leraarsberoep. 3.2.2.

Aanvangssalarissen

De aanvangssalarissen in het onderwijs hebben in het algemeen de bewegingen gevolgd die voor de aanvangssalarissen in de gehele overheidssector golden. Dit blijkt uit de bijlage 3 bij deze brief, waarin een historisch overzicht wordt gegeven van de wijzigingen in de onderwijssalariëring in de afgelopen jaren. Voor maatregelen in aanvangssalariëring van onderwijsgevenden is uit dit oogpunt geen aanleiding. Tot dergelijke maatregelen zou - zeker als dat om structurele maatregelen zou gaan - overigens alleen in uiterste noodzaak moeten worden besloten. Zulke maatregelen hebben immers altijd sterk de neiging slechts voordelig - of nadelig, als het om verslechteringen gaat - te zijn voor één selecte groep, die van de nieuwkomers. Tegenover alle andere personeelsleden leidt een wijziging in de aanvangssalariëring tot als onrechtvaardig ervaren situaties, tenzij een algemene ophoging van de salarissen voor het totale personeelsbestand zou worden gerealiseerd. Dit laatste is doorgaans om budgettaire redenen uitgesloten. Het bovenstaande laat overigens onverlet de vraag in hoeverre de belangstelling van studenten om lerarenopleidingen te volgen mede wordt bepaald door de hoogte van de aanvangssalarissen die men in het onderwijs kan verwerven. Zijn (te) lage aanvangssalarissen (mede) de oorzaak van een afnemende belangstelling van studenten voor de opleidingen? Zou het, algemeen gesproken, waarschijnlijk zijn dat veel studenten die kiezen voor een bepaalde opleiding die keuze laten bepalen door het aanvangssalaris dat men na afloop van die studie zal kunnen verwerven? Ik betwijfel of dit rechtstreekse oorzakelijk verband aanwezig is. De gegevens die bekend zijn met betrekking tot de belangstelling voor de Pabo's, bevestigen deze visie in elk geval niet. In dit verband wordt verwezen naar het onderzoeksrapport «De Pabo in beeld»5 waaruit blijkt dat het referentiekader van de leerlingen uit het voortgezet onderwijs die zich opgeven voor een Pabo-opleiding, voornameiijk wordt beïnvloed door hun eigen ervaringen met het basisonderwijs en hun ervaringen met het onderwijzend personeel van hun v.o.-school. Met betrekking tot de belangstelling van v.o.-abituriënten voor andere opleidingen zijn geen gegevens bekend. 3.2.3.

Maximumsalarissen

Bij de invoering van de HOS-salarissystematiek is het maximumsalarisniveau van nogal wat onderwijsfuncties verhoogd. Met name de leraar en de directeur in het basisonderwijs zagen hun salarismaximum, vergeleken met het salarisniveau onder de Lager-onderwijswet en de Kleuteronderwijswet, niet onaanzienlijk stijgen (met bedragen van f 2 0 0 a 300 per maand of meer). Ook voor veel onderwijsgevenden in het H.B.0. werd het salarisniveau toen aanzienlijk verhoogd. Dit verbeterde salarisuitzicht heeft overigens bepaald niet geleid tot een verhoogde instroom in de opleidingsinstituten. Dit pleit voor de veronderstelling dat ook het maximumsalaris dat in het onderwijs kan worden bereikt niet doorslaggevend is voor de wervingskracht van het leraarsberoep. In elk geval is er geen enkele aanleiding de eindsalarissen (generiek) te verhogen. • «De Pabo in beeld, een onderzoek onder eindexamenleerlingen havo en vwo». Van Agtmaal en Scholtes, (Bakkenist, Spits en Co), november 1988

3.2.4. Salarispositie in het algemeen In het kader van het onderzoek dat door de Algemene Rekenkamer is verricht, waarin de onderwijsrechtspositie werd vergeleken met die van

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988 1989, 21 G26, nr. 1

:o

ambtenaren, is door het CPB een studie uitgevoerd naar de ontwikkeling van de gemiddelde salarisniveaus in het onderwijs in vergelijking met de ambtelijke salarissen. Daaruit kwam als beeld naar voren, dat een geringe relatieve voorsprong van het onderwijspersoneel in 1975, in de periode tot 1985 is omgeslagen in een minder geringe relatieve achterstand. Ik heb geen aanleiding aan de validiteit van de uitkomsten van deze studie - althans voor wat betreft de gemeten trend - te twijfelen. Overigens zij opgemerkt dat het hier gaat om een verschilmeting: als bijvoorbeeld aantoonbaar zou zijn dat in dezelfde periode de ambtenarensalarissen - bijvoorbeeld als gevolg van een verschijnsel als «ranginflatie» - onevenredig zouden zijn gestegen, zou dat op zichzelf al voor een deel in de uitkomst van de CPB-studie moeten zijn terug te vinden. Een belangrijk deel van de uitkomsten van het CPB-onderzoek is zeer wel te verklaren uit de effecten van de ingrepen in de onderwijs-salariëring (tot de invoering van het HOS-systeem) die in de bijlage 3 bij deze brief zijn vermeld. De meting van het CPB strekt zich uit tot aan het moment waarop het HOS-systeem werd ingevoerd (1985). Wel geeft het CPB nog een overzicht van de ontwikkeling van de regelingsloon-index zoals die zich vanaf 1985 in het onderwijs en de gehele overheidssector heeft voorgedaan. Daaruit blijkt dat de regelingslonen in het onderwijs zich sedert 1985 praktisch parallel met die van de totale overheidssector hebben meebewogen. Dat is ook in goede overeenstemming met de doelstellingen zoals die zijn vastgelegd in het protocol van het HOSakkoord met de personeelsorganisaties. Door middel van het HOSakkoord werd, vanuit de salarisposities zoals die in 1985 voor het onderwijspersoneel golden, op een budgettair neutrale wijze overgegaan naar een nieuw salarissysteem. In het eerste artikel van het HOS-protocol is de afspraak met de centrales neergelegd dat van daaruit voortaan sprake zou zijn van een salarisontwikkeling die volledig parallel aan die van de overheidssector zou verlopen. Ik hecht er sterk aan dat aan het vertrouwen dat het onderwijsveld mag en kan stellen in de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, als één van de overlegpartners betrokken bij het HOS-akkoord, op geen enkele wijze afbreuk wordt gedaan. Dit betekent dat ik mij uiterst terughoudend moet opstellen als het gaat om suggesties voor wijzigingen in het onderwijssalarissysteem, die in strijd zijn met bovengenoemd kernpunt van het HOS-akkoord. De wervingskracht van het leraarsberoep zou, voorzover het de inkomenskant daarvan betreft, pas echt worden aangetast als het onderwijspersoneel zou moeten ervaren dat nog recent, in taaie onderhandelingen tot stand gekomen, overlegresultaten kort daarna door de minister van Onderwijs en Wetenschappen op de helling kunnen worden gezet. 3.2.5. Toepassing beloningsinstrumenten

in het onderwijs

De laatste jaren is er met betrekking tot het hele overheidspersoneel een hernieuwde aandacht voor het salarisbeleid als zodanig ontstaan. De effecten daarvan zijn onder meer te vinden in het ingezette beleid inzake gedifferentieerd belonen. Dit beleid zal ook voor de sector onderwijs worden ingevoerd; een aantal zaken is reeds in gang gezet. Echter, in veel sectoren van het onderwijs vormt de huidige bekostigingssystematiek een belangrijke beperking voor het overnemen van de nieuwe beloningsinstrumenten die in het kader van het overheidspersoneelsbeleid zijn ontwikkeld. Voor wat betreft de sectoren van het onderwijs die op basis van een lump sum worden bekostigd, geldt dat de instellingen zelf de verantwoordelijkheid hebben voor het aanwenden van de beschikbare middelen en voor de resultaten die daarmee worden geboekt. Voor het gebied van het salarisbeleid houdt dit in dat zij over dezelfde beloningsinstrumenten

Twetde Kamer, vergaderjaar 1988 1989, 21 026, nr. 1

:

1

kunnen beschikken als die welke het merendeel van de andere overheidswerkgevers ter beschikking staan. De ontwikkelde beloningsinstrumenten in het kader van het algemene personeelsbeleid zijn voor de lump sumsectoren dus betrekkelijk gemakkelijk rechtstreeks hanteerbaar. Indien aan de leraren aan scholen waarvoor geen lump sum-bekostiging geldt, dezelfde mogelijkheden in de inkomenssfeer worden geboden zal dat echter tot grote risico's voor de uitgavenbeheersing op het terrein van de personeelskosten in het onderwijs leiden. Naarmate het beleid gericht op deregulering, bevordering van autonomie en in samenhang daarmee wijziging van de bekostigingssystematiek verder wordt gerealiseerd, worden die risico's uiteraard verminderd. Zolang dat nog niet is geschied, zullen voor de declaratiesectoren (primair en voortgezet onderwijs) afzonderlijke, qua uitgavenniveau beheersbare, instrumenten moeten worden ontwikkeld om aan de leraren in deze scholen althans enigszins vergelijkbare mogelijkheden te bieden. In dit kader is of wordt het volgende beleid ontwikkeld: a. Beloning in verband met

arbeidsmarktknelpunten

In het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel wordt een wijziging aangebracht die het mogelijk maakt dat onderwijsinstellingen met salarisbeleid inspelen op arbeidsmarktomstandigheden. De salarisinstrumenten die geboden worden zijn de mogelijkheid voor een toelage boven het normale schaalsalaris en de mogelijkheid om een uitkering ineens in het vooruitzicht te stellen indien een personeelslid uit een schaarse categorie een af te spreken periode aan de instelling verbonden blijft (de zogeheten bindingspremie). De beschikbaarheid van deze nieuwe beloningsinstrumenten blijft vooralsnog beperkt tot de instellingen die op lump sum-basis worden bekostigd (hoger beroepsonderwijs, basiseducatie, in de nabije toekomst ook het middelbaar beroepsonderwijs). Het ligt in het voornemen dit jaar bovendien met voorstellen te komen gericht op bepaalde categorieën leraren in schaarstevakken in de op declaratie-basis bekostigde onderwijsinstellingen. b. Beloning in verband met individueel

functioneren

Op zeer korte termijn zal voor de lump-sum-sectoren aan het Georganiseerd Overleg een voorstel worden aangeboden om een meer gedifferentieerde beloning mogelijk te maken in verband met het individueel functioneren. De voorstellen omvatten maatregelen die vergelijkbaar zijn met het gewijzigde beloningsbeleid zoals dat onlangs voor de rijksambtenaren in werking is getreden. Daarnaast zullen in 1989 ook voor de declaratiesectoren voorstellen worden ontwikkeld om, vooralsnog in bescheiden mate en in een te budgetteren systeem, in de inkomenssfeer enigszins rekening te kunnen houden met de prestaties van zeer goed functionerende leraren. c.

Formatiebudget-systeem

In de hoofdlijnennotitie formatiebudget-systeem die op 24 december 1988 aan de Tweede Kamer ter kennisneming is toegezonden, worden ook gedachten ontvouwd aangaande differentiatie in beloning. De mogelijkheid wordt aangegeven een koppeling te leggen tussen het verzilveren van formatierekeneenheden en gedifferentieerde beloning. Zoals bekend zal aan instellingen voor niet-gebruikte formatie-rekenheden de tegenwaarde in geld worden uitgekeerd. Geopperd wordt te regelen dat één van de aanwendingsmogelijkheden voor dit verzilveringsgeld zal zijn: het doen van uitkeringen aan personeelsleden op grond van individueel functioneren of op grond van arbeidsmarktomstan-

Tweede Kamer, vergaderjaar i988- 1989 21 026. nr I

12

digheden. Hiermee zou een structurele oplossing kunnen worden gevonden voor de problemen die het declaratiebekostigingssysteem vormt voor het invoeren van gedifferentieerde beloning. §3.3. Maatregelen buiten de inkomensfeer Velen in het onderwijs ervaren het beroep van leraar als een uitermate boeiende en zinvolle bezigheid. Niettemin is het ook een intensieve en voor niet weinigen zelfs een zeer zware taak. Gezien dit laatste is het wellicht niet verwonderlijk dat publiciteit over taakbelasting en ziekteverzuim in het onderwijs - hoewel die beide, naar neutrale maatstaven gemeten, niet extreem zijn - vaak veel aandacht krijgt. Het zou te betreuren zijn als deze aandacht het algemene beeld van het leraarsberoep zou gaan overheersen en aldus de wervingskracht van dat beroep zou verminderen. Om dat te kunnen voorkomen dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan de ervaringen zoals die blijkt te zijn opgedaan door degenen voor wie dat beroep in de afgelopen jaren (te) zwaar is gaan vallen. Zeer regelmatig komt uit die ervaringen naar voren dat er nogal wat leraren zijn die het perspectief dat de gemiddelde leraarsfunctie kent te smal achten. Lang niet voor iedereen zal dit perspectief een bezwaar vormen, zeker niet voor degenen die «gegrepen» zijn door het leraarsberoep. Maar veel andere leraren komen vaak gedurende hun onderwijsloopbaan tot de conclusie dat hij of zij weinig anders kan dan zijn leven lang voor de klas blijven staan. Misschien zit er voor sommigen nog een bevordering tot (adjunct-)directeur in, maar de doorsnee-carrière van de onderwijsgevende kent in het algemeen weinig doorstroom- en mobiliteitsmogelijkheden. Zoiets kan bij iedere functie, hoe mooi die op zichzelf ook mag zijn, leiden tot een gevoel van sleur. Er is geen reden om aan te nemen dat dat sleur-gevoel voor veel leraren niet zou optreden. Voor zulke leraren is dan de kern van de zaak dat, ook al wijzigt de benaming waaronder zij hun werk verrichten - leraar, senior-leraar, adjunct-directeur met lessentaak - de door hen te verrichten arbeid in essentie niet verandert. Vooral voor degenen die met het klimmen der jaren de afstand die hen in leeftijd scheidt van hun leerlingen steeds meer als een kloof gaan ervaren, vormen die geringe doorstroom en mobiliteit in toenemende mate een negatieve kant van hun beroep. In de huidige samenleving, waarin verandering van functie en mobiliteit veel meer plaatsvinden dan vroeger, ligt het voor de hand dat dergelijke aspecten van het leraarsberoep voor velen afbreuk doen aan de aantrekkelijkheid ervan. Het beleid dient er dan ook op te zijn gericht de «monotonie» van het feitelijk werk in onderwijsgevende functies te doorbreken en de lengte van de loopbaan als leraar «voor de klas» voor degenen die dat wensen, te beperken. Daarnaast moeten mogelijkheden worden ontwikkeld om scholen en individuele leraren zelf te leren gebruik maken van outplacement-mogelijkheden. In dit kader kunnen de volgende maatregelen worden genomen: a. Functie- en

taakdifferentiatie

Scholen en leraren moeten de mogelijkheid krijgen meer variatie te brengen in de feitelijke werkzaamheden die in de school worden verricht. Opsplitsing van de leraarsfunctie in een aantal, qua inhoud duidelijk te onderscheiden, functies ( rt/ncfr'edifferentiatie) is daartoe zeker een belangrijk instrument. Maar ook binnen de functie van onderwijsgevende zelf kunnen in de praktijk veel meer mogelijkheden tot faa/rdifferentiatie worden gevonden dan thans vaak wordt gerealiseerd. De voorstellen inzake het formatiebudget en de niet meer in aantallen wekelijkse lesuren uitgedrukte taak van de leraar (het volledige

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989 21 C26, nr. 1

13

weektaaksysteem) openen op dit gebied veel meer mogelijkheden. Met name voor scholen in het voortgezet onderwijs bestaan er ruime mogelijkheden om, als men dat wenst, binnen het totaal van alle schooltaken, clusters van activiteiten te vormen die in afzonderlijke functies zijn onder te brengen. Indien de scholen van deze mogelijkheden gebruik maken kan een meer gedifferentieerde functiestructuur ontstaan waarbinnen meer ruimte is voor loopbaan- en promotiebeleid. Aan de leraren bij wie daaraan behoefte bestaat kan dan binnen de eigen organisatie een grotere variatie in werkzaamheden en activiteiten (zo mogelijk met de kans op inkomensverbetering) worden geboden. Van groot belang is het een dergelijke functiedifferentiatie en/of loopbaanplanning niet via centrale voorschriften aan de scholen op te leggen, ledere school vormt zijn eigen micro-organisatie. De kenmerken van ieder personeelsbestand verschillen per school waar het het belangstellingspatroon, de belastbaarheid en iedere ambitie betreft. Centrale voorschriften zouden door de scholen moeten worden nageleefd zonder dat deze voorschriften - in veel gevallen - aansluiten op de specifieke behoeften die aan die school bestaan. Niet zelden zullen scholen het belang van zulke, slecht bij hun specifieke situatie passende, regelgeving voor hun eigen organisatie niet onderkennen. Het ligt dan ook voor de hand dat centrale voorschriften voor veel scholen geen incentive zullen inhouden tot stipte naleving ervan. Alleen regelingen waarin voor de scholen een prikkel zit om zelf de organisatie aan te passen aan de door hen gepercipieerde problemen (d.w.z. regelingen bij de toepassing waarvan scholen zelf belang hebben) acht ik in situaties als deze zinvol. b. (Vrijwillige)

verkorting van de onderwijsloopbaan

(DOP, VUT en ADV)

Al sedert een aantal jaren is het beleid erop gericht de mogelijkheden die van tijd tot tijd in het kader van het onderwijspersoneelsbeleid ontstaan om in de werkgelegenheidsfeer maatregelen te treffen, in de sector onderwijs te realiseren in de sfeer van maatregelen voor ouderen. Dit beleid draagt ertoe bij dat de leraarsloopbaan (vaak op vrijwillige basis) kan worden verkort. De «onafzienbaarheid» van het perspectief dat in het leraarsberoep kan worden gevoeld (zie onder a), wordt op deze wijze beperkt. In die zin draagt een dergelijk beleid, gericht op het einde van de loopbaan naar mijn oordeel bij tot de aantrekkelijkheid van het leraarsberoep. Dit beleid zal worden voortgezet. Het meest recente blijk daarvan is het besluit van het kabinet dd. 20 januari jl. te bevorderen dat de DOP-regeling 1988 (Doorstroming Onderwijspersoneel) voor het jaar 1989 wordt gecontinueerd. Over dit kabinetsvoorstel wordt op dit moment georganiseerd overleg gevoerd. c. Onderbreking van de leraarsloopbaan Een eventueel «sleur-gevoel» dat sommige leraren in hun beroep ervaren, kan daadwerkelijk worden doorbroken indien de leraar voor veel langere perioden dan thans (en buiten de normale, en overigens ook hoogstnoodzakelijke, vakantie om) zijn werk in de school zou kunnen onderbreken. In de recent gepubliceerde notitie inzake «versnippering» in het (primair) onderwijs is aangegeven dat in het kader van het formatiebudgetsysteem een «sabbats»-variant van de arbeidsduurverkorting tot de mogelijkheden gaat behoren: Het zg. ADV-verlof kan daarin over meerdere jaren worden opgespaard en aldus uiteindelijk resulteren in een verlof-periode van bv. een half jaar. Gedurende dit verlof kan de leraar b v . aandacht besteden aan door hem gewenste bij- en nascholing, maar ook is het mogelijk dat hij de opgespaarde tijd anders benut, b.v. voor een privé-studie of voor een tijdelijke functie in een geheel ander


14

werkverband. Daarnaast ben ik, meer in het algemeen, voornemens aan het georganiseerd overleg voorstellen te doen tot wijziging van de regelingen met betrekking tot langdurig verlof, in die zin dat er ruimere mogelijkheden zullen ontstaan voor verlof om persoonlijke redenen (in beginsel voor eigen rekening van de leraar). Tenslotte zal in het kader van het algemene overheidspersoneelsbeleid nog dit jaar een studie worden verricht naar (veel) ruimere mogelijkheden voor (geheel of gedeeltelijk) betaald educatief verlof. Dit onderzoek dat onder auspiciën van de minister van Binnenlandse Zaken wordt verricht, zal worden gecomplementeerd met een studie ten behoeve van het onderwijsveld. De uitkomsten van dit onderzoek zullen bepalend kunnen zijn voor de mogelijkheden in dit kader van het onderwijspersoneel. Indien op een van deze manieren de leraarsloopbaan na een aantal jaren voor een aanzienlijke periode kan worden onderbroken, met behoud van het recht op de oorspronkelijke functie, dan wordt naar mijn mening een uiterst zinvolle bijdrage geleverd aan het aantrekkelijker maken van het beroep. d. Doorstroming

leraar primair onderwijs naar voortgezet

onderwijs

In het verleden heeft de overgang van de functie leraar basisschool naar een functie in het voortgezet onderwijs altijd behoord tot een van de «klassieke» mogelijkheden tot loopbaanvorming. In dit verband is mijn voornemen van belang om bijzondere regelingen te treffen, zodanig dat ervaren basisschoolleraren de mogelijkheid hebben een studie, gericht op het leraarschap in bepaalde (tekort-) vakken in het voortgezet onderwijs, te voltooien tegen «gereduceerd tarief». Op die wijze blijft een traditioneel, belangrijk carriëreperspektief voor basisschooleraren behouden. e. Loopbaanbeleid en

mobiliteitsbevordering

Zoals reeds gesteld, brengt het nieuwe formatiebudgetsysteem mee dat de doorstroming van onderwijspersoneel naar een andere of hogere functie binnen het onderwijs eerder tot de mogelijkheden gaat behoren. Maar ook een regelmatig onderzoek naar de mogelijkheden van een overstap door individuele leraren naar een functie buiten het onderwijs, zou veel meer een structureel onderdeel van het personeelsbeleid van een bevoegd gezag moeten worden. In het kader van taak- of functiedifferentiatie is het voorstelbaar dat, voordat een andere of hogere functie in beeld komt, eerst een voorbereidende her- of bijscholing wordt gepland en gevolgd. Dit is in de eerste plaats aantrekkelijk voor leraren die willen doorstromen naar functies waarin een aanbodtekort is. In het algemeen zou een meer planmatig loopbaanbeleid kunnen bijdragen aan een bevredigender carrièreperspectief In dit verband kan ook worden gedacht aan «uitplaatsing» (outplacement) in die gevallen waarin leraren tot het inzicht zijn gekomen dat zij hun loopbaan buiten het onderwijs willen voortzetten. Voor wat betreft de beide onderwerpen worden oriënterende gesprekken gevoerd met ter zake kundige bureaus die op dit terrein ervaring hebben in het onderwijsveld voor een onderzoek naar de behoeften en de mogelijkheden van toepassing in het onderwijs. Dit onderzoek zal een onderdeel uitmaken van de door mij geïnitieerde en door het IVA te Tilburg gecoördineerde instrument-ontwikkeling, welke plaatsvindt om bevoegde gezagsorganen en schoolleidingen te zijner tijd te ondersteunen bij invoering en realisering van het formatiebudgetsysteem.

Tweede Kamer, vergaderaar 1988-1989 21 026, nr. 1

15

§4 De pedagogische sectoren in het hoger onderwijs In de bijdrage van de V.V.D.-zijde aan het begrotingsdebat werd een pleidooi gehouden voor sterke «educatieve faculteiten» waarin een bundeling zou plaatsvinden - op 10a 12 plaatsen, aldus de spreker - van alle verschillende typen lerarenopleidingen. Ook andere ondersteuningsfuncties - zoals nu uitgeoefend door verzorgingsinstellingen - zouden bij deze faculteiten kunnen worden ondergebracht. In mijn reactie tijdens het debat heb ik aangegeven, dat ik mij op een antwoord nog wilde beraden. Het lijkt mij goed de hierboven kort samengevatte suggestie in een aantal elementen uiteen te leggen. Sterke gebundelde pedagogische sectoren binnen hogescholen: het is, naar ik aanneem, bekend dat mijn beleid, mede in historisch perspectief, de laatste jaren uitdrukkelijk op schaalvergroting is gericht. Niet alleen een schaalvergroting van allerlei typen HBO tot grote hogescholen, in het kader van de STC-operatie, maar ook, en dat vóór deze operatie, de samenvoeging van de voltijd- en deeltijdlerarenopleiding voor het voortgezet onderwijs. De bundeling van opleidingen tot kleuterleidster en leraar lager onderwijs tot Pabo's ging daar nog aan vooraf. Er kan ook geen misverstand over bestaan, dat het feit dat al deze verschillende typen lerarenopleidingen (en nu betrek ik er ook de ALO's en de Opleidingen voor het Speciaal Onderwijs bij) in grotere multisectorale hogescholen zijn opgenomen, mijn instemming heeft. Ik acht de wederzijdse invloed die in die hogescholen tussen de verschillende typen opleidingen binnen en buiten de pedagogische sector kan ontstaan een groot goed, en heb dan ook waar mogelijk in deze «samenvoegende» richting gestimuleerd. Maar op dit punt naderen wij, naar mijn opvatting, voor dit moment de grenzen. Er moet rekening worden gehouden met de verschillende functies van de verschillende lerarenopleidingen: het is wat al te eenvoudig ze alle over één kam te scheren. Er is immers een aanzienlijk verschil in inhoudelijke structuur tussen de verschillende opleidingen, zodat niet alles wat voor de breed opleidende Pabo's geldt, ook zou moeten gelden voor de in vakrichtingen opgesplitste opleidingen voor het voortgezet onderwijs of omgekeerd. Een grotere spreiding van een opleidingstype is mogelijk naarmate meer studenten die zelfde opleiding volgen. Met andere woorden: de samenvoeging tot 10 a 12 grote, alles omvattende pedagogische faculteiten lijkt mij een te globale uitspraak, die - ook om redenen van bestuurlijke aard - mij op dit moment voor de Pabo's te ver gaat; voor de opleidingen voor het voortgezet onderwijs ligt dat anders. Maar ondanks deze nuancerende kanttekeningen, deel ik de achterliggende visie zeker. Het is inderdaad mijn beleid geweest tot bundeling te geraken - en op dat punt is veel bereikt. Daarbij streef ook ik naar het behoud van kwalitatieve kracht binnen de - samengevoegde - opleidingen. Bij het taakverdelingsproces dat ik op gang gebracht heb tussen de opleidingen voor het voortgezet onderwijs, is dat van het begin af aan het belangrijkste uitgangspunt geweest. Gegeven de te voorspellen terugloop van het aantal studenten in verband met de werkgelegenheid in bepaalde vakken in het VO, moest voorkomen worden dat de weinige nog op te leiden studenten versnipperd zouden raken over al te veel opleidingsplaatsen, waardoor minimale, noodlijdende vakgroepen over zouden blijven. Het voorstel dat wij op 26 januari bespraken, is de neerslag van dit streven: het is een poging per vak studierichtingen van een uit kwalitatief oogpunt enigszins redelijke omvang in stand te houden, waarbij gekozen voor - een in vergelijking met de afspraken gemaakt over de Pabo's - uiterst flexibele en soepel gehanteerde minimale omvangsnorm. Voor de opleidingen voor het voortgezet onderwijs geldt dus, zo moge duidelijk zijn, een

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 026, r,r. 1

I 6

beleid per vak (studierichting), evenals ook de landelijke behoefte aan op te leiden leraren per (school) vak wordt vastgesteld. De gedachte dat een pedagogische sector in een hogeschool per definitie alle vakken in alle graadsgebieden zou moeten aanbieden, deel ik dus slechts in theorie. In de praktijk zou dat op dit moment leiden tot de versnippering van geringe studentenaantallen over te veel instellingen met, naar mijn oordeel, negatieve gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijsaanbod. Wel is bij de spreiding van voltijd^ en deeltijd- studierichtingen over de HBO-instellingen waar mogelijk rekening gehouden met de samenhang tussen eerste- en tweedegraadsvakken, en met de samenhang tussen de vakken onderling. Ook de toewijzing van universitaire lerarenopleidingen sluit daar waar mogelijk bij aan: de universiteiten zijn immers verplicht ten behoeve van de voltijds-eerstegraadsopleidingen een overeenkomst van samenwerking te sluiten met de hogescholen, en dat is in het algemeen gebeurd rekening houdend met de in de belendende hogeschool aanwezige studierichtingen. Ook op het punt van de bundeling van eerste- en tweedegraadsopleidingen lijken mij voor dit moment de grenzen van de mogelijkheden in zicht. Niettemin bereiken ook mij bezorgde geluiden over de positie van het hoger pedagogisch onderwijs binnen de multisectorale hogescholen. De oorzaken daarvan zijn wellicht velerlei, maar de terugloop van studentenaantallen - of dat nu wel of niet terecht is gezien vanuit de behoefte aan nieuwe leraren - en de effecten daarvan op het bekostigingsniveau en (dus) op de organisatie en het personeel, zijn er ongetwijfeld mede debet aan. De Pabo's zijn wat dit betreft weliswaar over het dieptepunt heen, maar de opleidingen voor het voortgezet onderwijs zitten er nog enige jaren midden in. Temidden van sectoren die van dit type verschijnselen geen last hebben, zou dit kunnen leiden tot een tijdelijke, wellicht zelfs structurele verzwakking van de identiteit van het hoger pedagogisch onderwijs. Niet voor iedereen immers is, zo moet helaas vastgesteld, de professionalisering van het leraarsberoep een vanzelfsprekende zaak. Er zou ons wat aan gelegen moeten zijn de winst van de laatste vijfentwintig jaar te behouden; ook op dit punt deel ik volledig de visie die van de zijde van de V.V.D. naar voren is gebracht. Vanuit mijn bijzondere verantwoordelijkheid voor deze sector heb ik in het verleden al meermalen specifieke maatregelen getroffen. In feite zou veel van wat hierboven is genoemd, opgevat kunnen en moeten worden als ondersteuning van de identiteit en de status van het hoger pedagogisch onderwijs: specifieke toelatingseisen, specifieke wetgeving, de taakverdeling - ook al verheugen niet alle maatregelen zich in even grote populariteit bij de opleidingen zelf. Uit de specifieke bekostiging binnen het HBO-bekostigingssysteem (de zogenaamde «lero-up» moge verder blijken dat de steun zich niet tot het immateriële heeft beperkt. Ik ben overigens bereid op dit punt nog een extra bijdrage te leveren: ik zou op korte termijn het op pagina 12 van deze brief al genoemde voorstel met de pedagogische sectoren van de hogescholen en de HBO-Kamer willen uitwerken. Er zou een tijdelijke, geoormerkte bescheiden financieringsgarantie geboden kunnen worden om de infrastructuur in stand te houden van die vakgroepen die - met een te gering aantal studenten - opleiden tot leraar in een tekort-vak. Bij de taakverdelingsoperatie zijn immers, ondanks de vaak minimale studentenaantallen, de opleidingen voor de tekortvakken niet op enkele plaatsen geconcentreerd, dit vanuit de gedachte dat deze maximaal bereikbaar moesten blijven. Dit zou voor deze vakgroepen kunnen impliceren dat het onderwijs onder minimale omstandigheden verzorgd zou moeten worden - precies datgene dus, wat via de taakverdelingsoperatie bij de andere vakken voorkomen wordt. Het is dus niet onredelijk uit dit voor de tekortvakken gevoerde beleid enige materiële consequenties te trekken.


17

Nu de grenzen van de mogelijkheden tot bundeling zo ongeveer zijn bereikt, worden suggesties gedaan om via taakverruiming bij te dragen aan de versterking van de pedagogische faculteiten. De juridisch vastgelegde taak van de soort «hoger pedagogisch onderwijs» omvat het opleiden voor onderwijsbevoegdheden en beperkt zich daarmee tot het reguliere onderwijs. De vrije studierichting geeft daarnaast een individuele student de mogelijkheid om een eigen pakket te kiezen uit het bestaande onderwijsaanbod binnen de instelling. Bovendien zijn er de - niet door de overheid bekostigde - contractactiviteiten, waarmee de hogeschool haar know-how aan anderen kan aanbieden (van deze mogelijkheid wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt bij de inschakeling van hogescholen in het ISO-project). Binnen de hogescholen zijn hier en daar bewegingen gaande om binnen de sector van de lerarenopleidingen programma's aan te bieden, die niet zijn gericht op het reguliere onderwijs en op onderwijsbevoegdheden, maar met gebruikmaking van soms vakinhoudelijke, soms onderwijskundige know-how - op allerlei andere functies in de maatschappij. Dit zou kunnen leiden tot een zeer vergaande oprekking van wat tot de pedagogische sector gerekend mag worden. Een mede gericht zijn op educatieve activiteiten ook buiten het reguliere onderwijs acht ik slechts bespreekbaar indien geen overlap optreedt met andere sectoren van het hoger beroepsonderwijs en men zich houdt aan de door de wet gestelde procedures. Uit een oogpunt van beheersbaarheid en doorzichtigheid van het totale stelsel van hoger beroepsonderwijs moeten hier duidelijke lijnen getrokken blijven. Grenzen moeten ook worden gesteld vanuit de overweging dat de eigenlijke opdracht, namelijk die gericht op het reguliere onderwijs, niet in de verdrukking mag raken: dat zou immers geleidelijk aan de uitholling van de professionele opleiding tot het leraarschap voor het reguliere jeugdonderwijs kunnen betekenen. Van de zijde van de V V D . is tijdens het begrotingsdebat nog een geheel ander element ingebracht in de discussie over de positie van de lerarenopleidingen. Het ging daarbij om de mogelijkheid van taakverruiming van de hogescholen in die zin dat binnen «educatieve» faculteiten verschillende verzorgingsactiviteiten, als thans neergelegd in de Wet op de onderwijsverzorging, structureel bij opleiding en nascholing zouden worden gevoegd. De vorm die tijdens de begrotingsbehandeling werd gesuggereerd, vraagt echter om een meer dan oppervlakkig doordenken. Na een aantal keren vermelding in achtereenvolgende regeerakkoorden heeft de onderwijsverzorging met het in werking treden van de Wet op de onderwijsverzorging op 1 januari 1987 een wettelijke basis gekregen. In de Wet is een horizonbepaling opgenomen die inhoudt dat de Wet met ingang van 1 januari 1995 vervalt. Daarnaast is in het regeerakkoord 1987 t/m 1990 de volgende zinsnede opgenomen: «De Kamer krijgt nadere voorstellen omtrent de toekomst van de onderwijsondersteuning» (hoofdstuk ll-2i). Mede met het oog op deze toekomst heb ik de Kamer op 14 maart 1988 mijn beleidsnotitie evaluatie onderwijsverzorging doen toekomen. Het in dit verband op te leveren programma zal ik nog dit jaar aan de Kamer doen toekomen. De mogelijkheid dat samenwerking tussen hogescholen en verzorgingsinstellingen in volledig institutioneel-integratief verband plaatsvindt, met toepassing van art. 75 van de Wet op de onderwijsverzorging c.q. art. 97a van de Wet op het hoger beroepsonderwijs (regionale of landelijke onderwijscentra) staat nog open, maar de animo om van deze weg gebruik te maken is niet groot gebleken. Minder vergaande vormen van samenwerking lijken daarom, in ieder geval voor de korte termijn, praktischer. In dit verband wijs ik op de zogenaamde afstemmings-AMvB


18

die met het oog hierop is geslagen. Met name als het gaat om de samenwerking tussen Pabo's en SBD's heb ik de indruk dat deze in grote lijnen goed verloopt. Op basis van de eerder aangegeven zinsnede uit het regeerakkoord 1987 t/m 1990 zal ik nog voor de zomer van dit jaar met een notitie komen inzake de toekomst van de onderwijsondersteuning. De interessante maar wel zeer vergaande variant die van de zijde van de V.V.D. naar voren is gebracht zal ik daarin zeker nader analyseren. Tenslotte nog het volgende. Het eerder vermelde ARBO-advies over de Pabo's, waarop ik zoals gezegd nog zal reageren, spreekt over een - in overleg met de HBO-raad in te richten - «Stuurgroep» en een «ontwikkelingsagenda» voor de Pabo's. Enigszins vooruitlopend op mijn reactie terzake straks, stel ik vast dat het wellicht mogelijk is deze gedachte wat te verbreden, in die zin, dat de minister, in zijn rol van vakminister, met enige regelmaat in gesprek treedt met de volledige pedagogische sectoren in het hoger onderwijs. Naar mijn opvatting geeft de situatie op dit moment aanleiding om nadrukkelijk de vinger aan de pols te houden en gezamenlijk te trachten de lerarenopleidingen - en daarmee uiteindelijk het onderwijs - kwalitatief sterk te houden. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, W. J. Deetman


19

Bijlage 1

1. Titel: Structuur van de voltijdopleiding tot tweede graadsleraar algemene vakken. Kamerstukken nr.: 20.582. Behandeling: 1 9 januari 1 989. 2. Titel: Taakverdeling en concentratie lerarenopleidingen. Kamerstukken nr.: 20.214 (1 9 en verder). Behandeling: 26 januari 1989. 3. Titel: Tekorten en overschotten onderwijsgevenden. Cijfers, Feiten, Plannen. Kamerstukken nr.: 20.673. Behandeling: 26 januari 1989. 4. Titel: Mobiliteit en scholing van onderwijspersoneel. Kamerstukken nr.: 20.858. Behandeling: 26 januari 1 989. Daarnaast zijn de volgende notities en wetsvoorstellen in het vooruitzicht gesteld: 1. Titel: Brief over de Wet Beroepseisen voor leraren. Beoogde aanbieding aan Tweede Kamer: voorjaar 1 989 2. Titel: Beleidsnotitie Nascholing. Beoogde aanbieding aan Tweede Kamer: voorjaar 1989. 3. Titel: Brief opleidingen speciaal onderwijs. Beoogde aanbieding aan Tweede Kamer: begin 1989. 4. Titel: Beleidsnotitie lerarenopleidingen voor het basisonderwijs. Beoogde aanbieding aan Tweede Kamer: zomer 1 989. 5. Titel: Voortzetting van de voltijd technische lerarenopleidingen mede naar aanleiding van het evaluatie-onderzoek NLO-Eindhoven. Beoogde aanbieding aan Tweede Kamer: voorjaar 1 989. Het overzicht van de notities is beperkt tot degene die van groot belang zijn voor de toekomst van de lerarenopleidingen, en die zich nog niet in een fase van afronding bevinden. Om laatstgenoemde reden is de wijziging WHBO in verband met de nascholing niet opgenomen.


20

Bijlage 2

Gegevens m.b.t. eerstejaarsstudenten aan de eerstegraads deeltijdopleidingen en de ingeschreven studenten aan de universitaire lerarenopleidingen 1e graads deeltijdopleidingen

universitaire lerarenopleidingen 2

87/88

1989

Wiskunde 68 Natuurkunde 8 Scheikunde 5 Biologie Econ. vakken 132 Nederlands Frans 64 127 Engels Duits 35 Geschiedenis 103 29 Aardrijkskunde 0 Fries Spaans 10 29 Godsdienst Klassieke talen Wijsbegeerte Russisch Muziek Hebreeuws Italiaans Sterrenkunde Bijbelkennis/ cultuurgeschiedenis v/h christendom Kunstgeschiede-

88/89' 63 8 4

-

95 57 100 27 70 20 3 13 32

17 12 9 28 27 25 33 27 17 36 6 1 3

-

-

19 1 2 8 0 0 0 0

-

4

Eerstejaars studenten m.u.v. de Hogeschool Holland Peildatum 1 januari 1989; gegevens m.u.v. Katholieke Universiteit Brabant

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 026 nr. 1

21

BIJLAGE 3

De ontwikkeling van de aanvangssalarissen Hieronder wordt in het kort beschreven welke ontwikkelingen zich in het min of meer recente verleden hebben voorgedaan, die van invloed waren op de aanvangssalarissen in het onderwijs. (NB. Onder aanvangssalaris wordt hier verstaan het salaris van onderwijsgevenden op het moment waarop zij voor het eerst - zonder relevante arbeidservaring - bij het onderwijs in dienst treden, en in de periode van enkele jaren daarna). Deze ontwikkelingen waren: a. De AJA-maatregel (1979) b. De «uitrekkingen» van de salarisschalen (1981-1982) c. De WMSO-korting (1983) d. De doorvertaling van de maatregel verlaging aanvangssalarissen (1985) e. Een aantal afgeleide effecten van het HOS-systeem (1985). Hierna worden deze maatregelen/effecten in het kort beschreven. ad a. De AJA-maatregel hield in dat de aanvangssalarissen van personeel dat bij de overheid in dienst trad in een functie waarvoor een academisch opleidingsniveau is vereist, werden verlaagd. Deze maatregel is recht en evenredig «vertaald» in de eerstegraads schalen voor leraren in het voortgezet onderwijs. De opbrengst hiervan is als bezuiniging ingeboekt. ad b. In 1981 en 1982 zijn in twee achtereenvolgende ronden de onderwijsschalen verlengd. Deze maatregelen hadden in het algemeen geen betrekking op het startsalaris zelf, maar leidden wel tot lagere salarissen gedurende de looptijd van de schaal, en dus ook voor het eerste deel van de salarisschalen. Er was hier sprake van bezuinigingsmaatregelen. ad c. In 1983 werd de WIISO van kracht. Voor personeel werkzaam bij instellingen die geheel of gedeeltelijk door O&W worden bekostigd geldt sedertdien een van jaar op jaar afnemend kortingspercentage op het salaris. In 1989 geldt als kortingspercentage 0,98%. In 1996 zal de WllSO-korting geheel zijn afgebouwd. De korting geldt niet voor niet-onderwijzend en niet-wetenschappelijk personeel met een salaris tot en met het maximum van schaal 6. Deze vrijstelling van de WIISO korting geldt niet voor het onderwijzend personeel, zodat de WMSO-korting van toepassing is op alle aanvangssalarissen van het onderwijzend personeel. Over het budgettaire karakter van de WMSO-maatregel kan het volgende worden opgemerkt. Gelet op de budgettaire taakstelling die voor de begroting van 1983 en volgende jaren gold, moest een keuze worden gemaakt tussen maatregelen die tot verlies van werkgelegenheid zouden leiden, en een maatregel in de salaire sfeer. Op het moment van de besluitvorming hieromtrent kon worden voorzien dat een aantal maatregelen met betrekking tot de onderwijssalarisstructuur zouden worden getroffen, die - althans op de langere termijn - tezamen de beoogde opbrengsten zouden opleveren. Dit waren: - de HOS-operatie en met name de zgn. indirecte opbrengst daarvan - de BUWP-operatie - de doorvertaling van de voor het rijkspersoneel te treffen maatregel «verlaging aanvangssalarissen». Gelet op dit feit, en gesteld voor de keuze als hiervoor beschreven, werd als het ware een voorschot genomen op de te verwachten opbrengsten van de drie genoemde operaties en werd de WMSO-korting ingevoerd. Op deze wijze kon worden voorkomen dat bezuinigingsmaat-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988 1989, 21 026, nr. 1

22

regelen met negatieve werkgelegenheidseffecten moesten worden getroffen. ad d. Tegelijk met de invoering van het HOS-systeem (in 1985), maar formeel en budgettair los daarvan, werd de maatregel die per 1 januari 1984 ten aanzien van de aanvangssalarissen van het (overig) overheidspersoneel was getroffen, voor het onderwijzend personeel doorvertaald. Een zeer gering deel van de opbrengst van deze maatregel is gebruikt voor de bezuinigingstaakstelling in het kader van het centrale arbeidsvoorwaardencircuit. Het overgrote deel van de opbrengst wordt echter aangewend voor de afbouw van de WllSO-korting. Met andere woorden, de opbrengst van de maatregel verlaging aanvangssalarissen wordt weer aangewend te behoeve van de onderwijssalarissen. ad e. In het kader van de HOS operatie is er geen wijziging aangebracht in de aanvangssalarissen voor onderwijsgevenden. Daardoor zijn enerzijds de effecten van de maatregelen genoemd onder a. en b. in het HOS-systeem omgezet, waardoor zij deel uitmaken van het over het HOS-systeem bereike akkoord met de personeelscentrales. Anderzijds heeft de HOS-operatie op zichzelf genomen niet geleid tot een nieuwe verlaging van de aanvangssalarissen. Er is overigens in het HOS-systeem nog wel een tweetal aspecten aan te wijzen, die - weliswaar niet-formeel, maar wel feitelijk - tot verlaging van aanvangssalarissen (t.o.v. de situatie van voor 1985) zouden kunnen leiden. Dit betreft ten eerste het terugbrengen van het aantal eerstegraads functies. Hierdoor zal een kleiner deel van de nieuwe indiensttredende onderwijsgevende zijn carrière in het onderwijs op het niveau van een eerstegraads functie kunnen starten dan onder het oude (bevoegdheids-)bezoldigingssysteem het geval zou zijn geweest. Dit effect wordt nog versterkt door de daling van het aantal leerlingen. Het budgettaire effect hiervan is overigens in het budgettaire HOSkader meegenomen, hetgeen betekent dat ook de opbrengst hiervan ten goede blijft komen van de onderwijssalarissen. Ten tweede kan ook de overgang van leeftijdsbezoldiging naar anciënniteitsbezoldiging de facto tot verlaging van aanvangssalarissen leiden. Overigens is ook het omgekeerde effect mogelijk. Een en ander is afhankelijk van de periode die gemiddeld verstrijkt tussen het moment waarop een onderwijsbevoegdheid wordt verkregen en het moment van eerste indiensttreding. Tenslotte kan opgemerkt worden dat in het kader van de HOS-operatie ook een wijziging is opgetreden die kan leiden tot een hoger aanvangssalaris dan voorheen. In het HOS-systeem wordt men bij indiensttreding ingeschaald op basis van het laatstverdiende salaris. Dit kan voor personeel dat van buiten het onderwijs komt hoger zijn dan het leeftijdssalaris dat men onder het oude salarisstelsel zou hebben verkregen. Wanneer thans van verschillende kanten de aanvangssalarissen als knelpunt in het onderwijssalarisssysteem worden aangemerkt, dan zou dat dus voor een belangrijk deel moeten kunnen worden verklaard uit externe ontwikkelingen en niet uit ontwikkelingen in het onderwijssalarissysteem zelf. Ook als een dergelijke verklaring gevonden zou kunnen worden, dan nog is het zaak daaraan niet lichtvaardig vergaande conclusies te verbinden. De mogelijkheid namelijk dat er sprake is van in belangrijke mate conjunctureel (en dus niet structureel) bepaalde ontwikkelingen, is zeker niet denkbeeldig. Het volgen van dergelijke conjuncturele ontwikkelingen kan, op de wat langere termijn bezien, tot ongewenste, en niet of moeilijk terug te draaien effecten leiden.


23

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents