Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1992-1993
Wijziging van de Wet op de studiefinanciering ter beperking van de studiefinancieringsduur in het middelbaar beroepsonderwijs
MEMORIE VAN ANTWOORD
Ontvangen 1 april 1993 Graag gaat ondergetekende in op de vragen en opmerkingen die in het voorlopig verslag van de vaste Commissie voor Onderwijs en Weten– schappen door de leden van verschillende fracties zijn gesteld en gemaakt. Vooreerst stelt ondergetekende met voldoening vast, dat voor het principe van begrenzing van studiefinancieringsaanspraken in het middelbaar beroepsonderwijs bij de Commissie een breed draagvlak bestaat. De discussie spitst zich toe op de vraag hoe een en ander vorm te geven. Zo vroegen de leden van de CDA-fractie waarom bij beklemtoning van de analogie met het hoger onderwijs tegelijkertijd de duur van de gemengde toelage gesteld wordt op de cursusduur («c») en niet op de cursusduur plus een jaar. De leden van de PvdA-fractie noemden de in dit verband naar voren gebrachte argumenten niet overtuigend en gaven als hun opvatting dat een marge voor het bereiken van de leerdoelen van belang kan zijn. Laatstgenoemde leden meenden voorts dat het wetsvoorstel zonder de marge boven «c» noopt tot «bewerkelijke» uitvoeringsregelingen. Ook de leden van de D66-fractie noemden het streven naar eenvoud en brachten de optie naar voren van het meetellen van de onderwijsperiode voor het 18 worden als «aftrek» op de uitkomst van de formule «c+ 1». Dat laatste werd ook als mogelijkheid genoemd door de leden van de SGP-fractie. Ook de leden van de Groen-Links– fractie en de GPV-fractie maakten opmerkingen in dit verband. Ondergetekende wil hierop reageren met een nadere toelichting op het gedane voorstel, dat overigens in de voorgestelde vorm reeds was vervat in de onderwijsbegroting voor 1993. De koppeling van de studiefinancie– ringsduur met het regime voor het hoger onderwijs houdt verband met het leggen van een verband met de cursusduur. Zo is dat ook in de toelichting op de begroting verwoord (Kamerstukken II 1992/93, 22 800 VIII, nr. 2, blz. 81). Bij die gelegenheid was duidelijk, dat de door de regering beoogde analogie met het HO geen betrekking had op een uitwerking met een marge boven de «c»; de «c» werd als zodanig genoemd. De gang van het gesprek met de Kamer was van dien aard,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 036, nr. 7
dat ondergetekende aanleiding had om later het advies van de Raad van State te volgen, en de beperking van de «SF-duur HO na MBO» uit het wetsvoorstel te halen. Dit kwam ook aan het gebleken gevoelen in de Tweede Kamer tegemoet. Voor een vormgeving met «c+ 1» in plaats van «c» bood de parlementaire discussie over de begroting in zijn conclusies evenwel geen aanknopingspunt. Meer inhoudelijk wil ondergetekende er op wijzen, dat de studerenden (de 30%) die inderdaad bij aanvaarding van het wetsvoorstel met «c» in plaats van «c+ 1» worden geconfronteerd, in het onderwijstraject reeds twee jaar (studie)vertraging opliepen, zodat het redelijk is om van hen te verlangen dat zij de studie binnen de cursusduur voltooien; daar waar de tijd optimaal wordt benut bestaat er al een marge, zelfs een marge van 2 jaar, voordat de WSF voor betrokkene van betekenis wordt. Dat maakt een «bijplussen» naar «c+ 1» minder nodig. Te verwachten valt en beoogd wordt ook, dat van de voorgestelde beperking op termijn een gedragseffect uitgaat. Namelijk dat het genoemde percentage van rond 30 omlaag gaat wegens het maken van doelmatiger keuzes door scholieren en hun ouders waar het gaat om toekomstige MBO-ers, omdat men meer gestimuleerd wordt tot afwegingen over de studieweg. Voorts blijft er onder de WSF de mogelijkheid om voor afronding van de studie integraal te lenen. Daarmee is het ook voor mensen die 2 jaar of langer vertraging opliepen mogelijk om in elk geval de gestelde leerdoelen te verwerkelijken. Anders dan de leden van de fractie van Groen Links zou ondergetekende hier niet willen spreken van «mogelijke problemen door kleine vertragingen» of van «kleine vertragingen met grote gevolgen». Ook op deze WSF-leningen is immers het instrumen– tarium van terugbetaling naar draagkracht van toepassmg Ondergete– kende vreest dan ook niet dat er door het voorliggende wetsvoorstel de kans ontstaat dat het aantal jongeren dat vroegtijdig de opleiding verlaat zal groeien. De gedachte dat het wetsvoorstel aanleiding zou zijn voor complexe of «bewerkelijke» uitvoeringsregelingen wil ondergetekende met enige klem weerspreken. Te wijzen valt op de uitzonderingen die de WSF reeds omvat op de hoofdregel van de duur van de gemengde toelage ten gunste van studenten in studierichtingen als theologie, geneeskunde en tandheelkunde. Zo wordt langere studiefinancieringsduur ook in die studies pas toegewezen als van langer studeren sprake is. Als systeem is een al dan niet toekennen van een vierde jaar studiefinanciering dan ook goed te realiseren, zo is ook uit uitvoeringstoetsing gebleken. Ondergetekende houdt ook vast aan het voorstel tegen de achtergrond van navolgende overwegingen bij de twee genoemde alternatieven. In de eerste plaats de optie van «c+ 1 +(2)» zonder meer en in de tweede plaats de optie van «c+ 1 +(2) - t(MBO)» waarbij t(MBO) de in mindering te brengen MBO-periode betreft van voor het bereiken van de 18-jarige leeftijd. Van de eerste variant zou beleidsmatig de suggestie uitgaan, als zou de wetgever van oordeel zijn dat een marge van een jaar aan gemengde toelage boven cursusduur per schoolsoort wenselijk is. Die suggestie komt ondertekende prematuur voor en sluit opties af die mogelijk nog de moeite van bespreking met de Kamer waard zijn. Te denken valt bijvoor– beeld aan de mogelijkheid van een over een hele leerweg per studerende individueel flexibel in te zetten «1». Juist waar ondergetekende het wetsvoorstel heeft ontdaan van bepalingen over de leerweg «MBO-HO» om de discussie met de Staten-Generaal over de vraag welke leerwegen passend zijn open te houden - de leden van de Groen-Linksfractie noemen naar aanleiding hiervan terecht de behoefte de opperste zorgvuldigheid te betrachten - wil hij bepleiten dat nu ook de Tweede Kamer geen wijzigingen in het voorliggende wetsvoorstel aanbrengt die kunnen worden opgevat als een hypotheek op de uitkomst van dat
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23036, nr. 7
gesprek. De variant «c+ 1 +(2)» betekent voorts dat de budgettaire opbrengst van het wetsvoorstel uiterst gering wordt, en zelfs dat niet uit te sluiten valt dat er een maximalisatie van aanspraken optreedt. In elke geval zou van een bijdrage aan versobering van de WSF geen sprake meer zijn. Ten slotte valt hier aan te tekenen, dat het maken van verschil tussen 3- en 4-jarige opleidingen ook in deze variant nodig zal blijven, zo merkt ondergetekende op naar aanleiding van met name de kanttekening op dit punt van de leden van de PvdA-fractie. Op dit punt sluit de instru– mentatie in het voorliggende voorstel juist aan bij hetgeen voor de verschillende leerwegen in het hoger onderwijs wettelijk is verankerd. Voor de variant «c+ 1 +(2) - t(MBO)» gelden ten dele ook de hiervoor genoemde overwegingen. Vrij principieel zou zijn de keuze om de duur van het recht op studiefinanciering per onderwijssoort af te laten hangen van eerdere onderwijsconsumptie, terwijl nu de duur van het recht op studiefinanciering is gekoppeld aan leeftijd en onderwijssoort, maar niet aan gedrag van vóór het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Zwaar– wegend is voorts het feit, dat bij het vormgeven van een wetsbepaling voor de «aftrekpost MBO-tijd», de vraag zou moeten worden beantwoord welk onderwijs daarbij als relevant wordt aangemerkt. Het maken van keuzes in dezen zou naar de mening van ondergetekende al gemakkelijk tot willekeur leiden. Hoe bijvoorbeeld om te gaan met erkend onderwijs of buitenlandse onderwijsconsumptie? Hoe zou men gedualiseerd MBO in dit verband moeten duiden, of leer-arbeidstrajecten in het kader van het leerlingwezen, of vormen van deeltijdonderwijs? Voorts: zo al een juridisch bevredigende uitwerking mogelijk zou zijn, dan doemt direct de vraag op naar de uitvoerbaarheid van de aldus tot stand te brengen regeling. Hoe zou op een controletechnisch bevredigende wijze kunnen worden vastgesteld hoe lang een leerling daadwerkelijk MBO heeft gevolgd alweer achttien te worden? Het is dit type problemen dat onder– getekende ertoe doet concluderen niet in te gaan op de onderhavige, overigens zeker niet onlogische suggestie. Het betreft hier evenwel een logica op het niveau van de conceptie en niet op het niveau van instru– mentatie en al zeker niet op het niveau van de praktische uitvoer– baarheid. In dat opzicht omvat het wetsvoorstel naar het oordeel van ondergetekende thans het optimaal maakbare. De leden van de CDA-fractie constateerden nader dat bij overstap binnen het MBO naar een opleiding met een andere cursusduur compli– caties optreden. Dat deed de vraag rijzen of die benadering past in de filosofie van versobering. Geantwoord wordt dat in de eerste 3 jaren van WSF-studie in het MBO aanspraak bestaat op gemengde studiefinan– ciering. In het vierde jaar van studie wordt bezien of een studie wordt gevolgd aan een 4-jarige opleiding als bedoeld in het voorgestelde artikel 17c, derde lid, waardoor aanspraak bestaat op een verlenging van de periode van gemengde studiefinanciering met maximaal 12 maanden. Naar het oordeel van ondergetekende is dat een sobere benadering. De voorbeelden die in de memorie van toelichting worden gegeven dalen inderdaad vrij ver af in de casuïstiek, hetgeen onbedoeld wellicht de indruk van complexiteit deed postvatten. Oogmerk daarvan was echter om de gevolgen van het voorstel voor verschillende groepen te schetsen. Terzijde valt daarbij nog op te merken, dat het gestelde in de memorie nog een correctie behoeft op grond van de wijziging in het wetsvoorstel, naar aanleiding van het advies van de Raad van State en de bevindingen in het kader van de uitvoeringstoetsing. Het gestelde op blz. 3 onder e. komt daarmee te vervallen, en onder b. alsmede f. verdwijnt de verwijzing naar de 37ste maand. Overigens zij hier nogmaals onder– streept dat differentiatie van de maximale duur van de gemengde toelage afhankelijk van de cursusduur ook elders voorkomt in de WSF.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 036, nr. 7
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar een nadere onder– bouwing van de financiële opbrengst van het wetsvoorstel antwoordt ondergetekende, dat de berekening tot stand kwam door uit te gaan van het hanteren van overgangsrecht. Daardoor loopt het aantal WSF-stude– renden met gemengde toelage terug met ruwweg de volgende aantallen: 1996 1997 1998 1100 2500 2800 Waar de leden van de CDA-fractie vroegen naar de afweging van de opbrengst tegen de lasten van het maken van een bijzondere regeling voor het MBO merkt ondergetekende het volgende op. Het gaat hier niet alleen om het budgettaire punt, maar het gaat er juist om de bestaande bijzondere regeling voor het MBO, namelijk de mogelijkheid van 9 jaar gemengde WSF-toelage, ongedaan te maken en in dat inzicht aansluiting te zoeken bij de regeling voor het HO. Ondergetekende ziet reden om te vermoeden, dat de gemiddelde instroomleeftijd in het MBO door de werking van het voorliggende voorstel iets zal dalen en dat de uitstroom zal worden versneld, maar ziet geen reden om te veronderstellen dat de aantrekkingskracht van het MBO zal dalen door de studiefinancie– ringsduur te reguleren. De leden van de CDA-fractie noemden de studievoortgangscontrole en stelden dat een vorm geven daaraan in het MBO meer voor de hand zou liggen dan de introductie van een andere grondslag voor de studiefinan– ciering. Ondergetekende hecht eraan de leden van de CDA-fractie onder de aandacht te brengen dat een koppeling aan studievoortgang voor het HO is voorgesteld nadat de schoolsoortafhankelijke beperking van de studiefinancieringsduur voor het HO tot stand kwam. In dit opzicht wordt er met het wetsvoorstel een beleidsachterstand ingelopen van het studie– financieringsarrangement voor het MBO ten opzichte van het HO. Met het voorgaande is tevens ingegaan op de opmerkingen en vragen van de leden van de PvdA-fractie en van de D66-fractie. Dat geldt eveneens voor een deel van de opmerkingen van de leden van de fractie van Groen Links, met name waar deze leden vroegen om een reactie op de gedachtengang die zij in algemene zin ontwikkelden in het voorlopig verslag. De leden van de fractie van Groen Links vroegen voorts of het niet vaak zo is dat jongeren na de eerste fase van het voortgezet onderwijs (VBO of MAVO) eerst gaan werken, alvorens tot de ontdekking te komen dat een beroepsopleiding voor hen toch nuttig is. Geantwoord wordt dat in 1992 van de 53 557 VBO-gediplomeerden 33,8% (18 079) direct doorstroomde naar het voltijds-lang MBO, 16,6% (8865) direct naar het voltijds-kort MBO, 23,6% (12 627) direct naar het primaire leerlingwezen en 14% direct naar overige vormen van onderwijs. 11,9% (6351) stroomt niet direct door maar gaat deel uitmaken van de groep «Bevolking buiten onderwijs» (Bron: Referentie raming 93-1, excl. Landbouw (OenW-FEZ/IR)). Van deze laatste groep zal een deel zich vermoedelijk later alsnog melden voor het volgen van MBO. Het wetsvoorstel brengt in dat opzicht geen belemmering. Ook vroegen de leden van deze fractie nog of de regering kon aangeven welke groepen en in welke aantallen, ook ten aanzien van meisjes en allochtonen, er te onderscheiden zijn in de instroom in het MBO, van de groep 16- en 17-jarigen enerzijds en van de groep 18-jarigen en ouder anderzijds. Ondergetekende baseert zich voor het antwoord op deze vraag op de Referentieraming 1992 van het ministerie van onderwijs en weten– schappen. Deze raming is de grondslag voor de begroting 1993. De instroom voor 1993 en volgende bedraagt voor het schooljaar
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23036, nr. 7
1991 circa 72 000 leerlingen, naar geraamd zal dit in het schooljaar 1996 circa 66 000 zijn. Voor de instroom in het eerste leerjaar kan dit aantal met 5% worden verminderd. De leeftijdsverdeling van de instroom in het eerste leerjaar is: 70% jonger dan 18 jaar en dertig procent 18 jaar of ouder. Binnen beide groepen ligt het percentage meisjes rond de 46%. Het aantal leerlingen dat gebruik maakt van de BVE-faciliteitenregeling voor culturele minderheden bedraagt in 1991 3748 bij het MBO monosectoraal, 2035 bij het MBO multisectoraal, 3510 bij de scholenge– meenschappen MBO/cursorisch beroepsonderwijs, 444 bij de scholen– gemeenschappen MBO/dag-avondonderwijs, 903 bij de scholengemeen– schappen MBO/LBO-MAVO, 1209 bij de streekscholen leerlingwezen en 3152 bij het deeltijds-KMBO. (Bron: Onderwijsverslag 1991) Een afzon– derlijke registratie van de leeftijden van deze leerlingen is niet voor handen. Waar de leden van de fractie van Groen Links het «blijven zitten» noemen als oorzaak van vertraging merkt ondergetekende op, dat het niet altijd zo is, dat studievertraging in het MBO in hele jaren moet worden geteld. Over het element van verhoging van de studieschuld wees ondergetekende er hiervoor al op, dat dit risico pas ontstaat bij een forse vertraging gemeten over het hele onderwijstraject. Dit risico wordt bovendien aanvaardbaar gemaakt door de systematiek van draagkracht– meting in de terugbetalingsfase. Op de vraag van de leden van de fractie van Groen Links waarom de regering van mening zou zijn dat het hier zou gaan om een vereenvou– diging van de wetgeving antwoordt ondergetekende dat dit wetsvoorstel niet in het teken staat van vereenvoudiging maar van vervolmaking van het instrumentarium. Wel geeft ondergetekende deze leden toe, dat de voorlichting aan betrokkenen van groot belang is, wil de nieuwe situatie voldoende inzich– telijk worden voor de doelgroep. Deze taak is blijkens bijvoorbeeld de voorpagina van de Informatiekrant voor studerend Nederland reeds in december 1992 door de Informatiseringsbank ter hand genomen. Deze leden vroegen ook naar de gevolgen voor studerenden die stage lopen of tussentijds voor een periode hun studie staken. Hierop antwoordt ondergetekende dat, indien een stage een onderdeel is van het leerprogramma de studerende ingeschreven blijft aan de instelling en hij uit dien hoofde zijn aanspraak op studiefinanciering niet verliest. Indien de stage een eigen activiteit is van de studerende, of indien de studerende om een andere reden tijdelijk de studie staakt, en dat doorgeeft aan de Informatiseringsbank, telt die periode niet mee voor het bepalen van verbruikte aanspraak op gemengde studiefinanciering. In dat opzicht zal de regeling voor het MBO overeenkomen met die voor het HO. Ook in deze sector is het mogelijk om bijvoorbeeld gedurende de zomermaanden af te zien van studiefinanciering en zo aanspraken te «bewaren» voor een later moment in de studie. Op de vraag van de leden van de fractie van Groen Links naar het al dan niet voorkomen van opleidingen met een cursusduur tussen 3 en 4 jaar, wordt geantwoord dat dergelijke opleidingen niet voorkomen. De leden van deze fractie vroegen vervolgens hoe waarschijnlijk het is dat de situatie, die in de memorïe van toelichting wordt beschreven op bladzijde 3 onder e., zich zal voordoen. In dit opzicht zij verwezen naar hetgeen hiervoor reeds werd opgemerkt over de onvolkomenheid in de memorie van toelichting op dit onderdeel. Feitelijk speelt het volgende: indien een studerende in het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 036, nr. 7
vierde jaar van een 4-jarige opleiding overstapt naar een 3-jarige opleiding verliest hij zijn aanspraak op gemengde studiefinanciering met ingang van de eerste dag van de maand volgend op de maand waarin de overstap werd gemaakt, en komt hij in de leenfase. Dit zal zich naar verwachting weinig voordoen. Op de vraag van de leden van de fractie van Groen Links wat er gebeurt met de reisvoorziening indien een gemengde toelage wordt omgezet in een rentedragende lening wordt geantwoord dat met het onderhavige wetsvoorstel het systeem van de wet met betrekking tot de OV-studentenkaart, dat is neergelegd in artikel 18 WSF, niet wordt veranderd. Dat wil zeggen dat er slechts dan geen aanspraak op de reisvoorziening bestaat indien er ook geen aanspraak bestaat op basis– beurs, aanvullende beurs of rentedragende lening. Op de hier nog openstaande vraag van de leden van de SGP-fractie naar het aantal studenten dat 18 jaar of ouder is bij de aanvang van de MBO-opleiding, wordt geantwoord dat ongeveer 30% van de instromers in het MBO 18 jaar of ouder is, zoals ook is op te maken uit de eerste volle alinea op bladzijde 2 van de memorie van toelichting. Ondergetekende reageerde hiervoor reeds in hoofdzaak op de opmer– kingen die de leden van ook de GPV-fractie over het wetsvoorstel zelf maakten. Voor zover nog vraagpunten open staan komen die hierna aan de orde. Zo vroegen de leden van de GPV-fractie of de behandeling van het wetsvoorstel niet beter in een brede in een bredere context had kunnen worden geplaatst. Deze leden wezen er in dit verband op dat de finan– ciële gevolgen van het voorliggende voorstel pas later optreden. Ondergetekende wil daarover in de eerste plaats verwijzen naar de hiervoor gemaakte opmerking, dat het gaat om het inhalen van een beleidsachterstand richting MBO ten opzichte van het HO. Voorts past de kanttekening dat de feiten rond de te verwachten opbrengst van het voorstel niet zijn veranderd ten opzichte van hetgeen gold bij de begro– tingsbehandeling voor 1993 in de Tweede Kamer. Het gegeven dat de budgettaire effecten pas optreden met ingang van 1996 hangt samen met het voorstel om hier, evenals met betrekking tot het hoger onderwijs via wetsvoorstel Heroriëntering studiefinanciering I (Kamerstukken II, 1990/91, 21 899) geschiedde, te werken met overgangsrecht. Deze leden vervolgden hun betoog, voor zover dat hiervoor niet reeds is beantwoord, met de redenering die leidt tot de vraag of het niet wenselijker zou zijn voor het voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs terug te keren naar een systeem van kinderbijslag eventueel aangevuld met een tegemoetkoming in de studiekosten. Het is deze leden bekend, dat het hier een gedachte betreft die, gegeven de telkinderensystematiek in de kinderbijslag, zou leiden tot meerkosten. Voorts zijn er de twee tussen ondergetekende en deze leden vaker genoemde hoofdoverwegingen. Ten eerste dat het wenselijk is het MBO naast het HO te stellen als gericht op na het volgen daarvan gekwalifi– ceerd zijn voor de start met het vervullen van maatschappelijke functies; dit is het zogenaamde «eindonderwijsargument». Ten tweede dat niet goed valt in te zien dat een meerderjarige studerende in het MBO ten principale financieel afhankelijker zou moeten blijven van de ouders en/of anders zou moeten worden behandeld dan een meerderjarige studerende in het HBO of WO. Kinderbijslag wordt immers aan de ouders verstrekt en omvat geen reisvoorziening. Overigens stelt onderge– tekende vast dat het hier een zaak betreft die op initiatief van deze leden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 036, nr. 7
eerder reeds aan de orde was, laatstelijk inderdaad bij de behandeling van de wetsvoorstellen voor basisbeursverlaging in VO en MBO. Meer specifiek zeiden deze leden een dereguleringsparagraaf te missen in het wetsvoorstel. Ondergetekende merkt op dat sinds de inwerkingtreding op 1 januari 1993 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Stcrt. 1992, 230) geen aparte dereguleringsparagraaf meer wordt opgenomen in de toelichting op wetsvoorstellen. De dereguleringsaspecten moeten worden belicht op de plaatsen in de toelichting die daarvoor in aanmerking komen. Bij het onderhavige wetsvoorstel zou hiervoor de uitvoeringsparagraaf de aangewezen plaats zijn; het dereguleringsaspect speelt hier evenwel geen rol van betekenis. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, J. M. M. Ritzen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 036, nr. 7