Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1989-1990

21 234

Verkeersmaatregelen bij smog

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTE– LIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 15 mei 1990

Ter inzage gelegd op de bibliotheek Idem

Op 17 oktober 1989 zijn aan u de antwoorden voorgelegd op de schriftelijke vragen van de Tweede Kamer ten aanzien van de voorstellen van de Coördinatiegroep Verkeersmaatregelen Smog (Kamerstuk 21 234, nr. 2). Bij die gelegenheid is tevens het RIVM-rapport «Gezondheids– risico van stadsbewoners door blootstelling aan luchtverontreiniging tijdens zomerepisoden en het effect van verkeersbeperkende maatre– gelen» aan u voorgelegd. Inmiddels is ook een dergelijk rapport over winterepisoden gereed gekomen. Dit rapport is ter informatie bijgevoegd.1 Op grond van deze rapporten wordt door vertegenwoordigers van rijk, provincies en gemeenten gewerkt aan een modeldraaiboek «tijdelijke maatregelen bij smog». Dat modeldraaiboek zal dan in de plaats komen van het «modeldraaiboek verhoogde luchtverontreiniging», dat in 1987 werd vastgesteld door het structurele milieu-overlegkader tussen rijk, provincies en gemeenten, het DGM/IPO/VNG-overleg. Ter voorbereiding van de besluitvorming omtrent het modeldraaiboek «tijdelijke maatregelen bij smog», die vermoedelijk begin 1991 plaats zal vinden, wordt aan de Gezondheidsraad advies gevraagd over de gezond– heidskundige aspecten van het optreden van en de maatregelen tijdens smogepisoden (afschrift bijgevoegd2. Ook de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne wordt om advies gevraagd (afschrift eveneens bijge– voegd)3. Behalve de genoemde RIVM-rapporten wordt in dit verband tevens aan de Gezondheidsraad en de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne een notitie voorgelegd, waarin een keuze gedaan wordt ten aanzien van de smogniveaus, waarbij, gezien de effecten op de mens, interventie nadrukkelijk overwogen moet worden. Ook wordt in die notitie globaal aangegeven welke interventiemaatregelen zullen worden genomen en welke verbetering van de situatie verwacht mag worden van deze inter– ventie. In de notitie («Tijdelijke maatregelen bij smog», bijgevoegd) zijn de voorlopige besluiten verwerkt, die op 23 april j.l. door de ministers

Idem

013202F ISSN0921 • 7371 SDU uitgeverij 's-Gravenhage 1990

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 234, nr. 3

van Binnenlandse Zaken en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Commissarissen van de Koningin en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zijn genomen op enkele hoofdpunten ten aanzien van tijdelijke maatregelen bij smog. Het betreft de concentratie– niveaus voor ozon, zwaveldioxide en fijn stof waarbij algemene voorschriften en andere voorzieningen in het belang van de openbare gezondheid dringend noodzakelijk kunnen zijn. Voorts is besloten, dat tijdens zomersmog geen verplichtende maatregelen ten aanzien van de beperking van het autoverkeer zullen worden genomen. Dit omdat de effecten van zomersmog en de effectiviteit van maatregelen niet zodanig worden geoordeeld dat diep-ingrijpende maatregelen bij zomersmog op grond hiervan gemotiveerd kunnen worden. Wel zal worden opgeroepen tot het treffen van vrijwillige maatregelen en zullen gedragsadviezen aan de bevolking worden gegeven. Voor wat betreft wintersmog wordt een besluit over verplichtende maatregelen pas genomen, wanneer het advies van de Gezondheidsraad is ontvangen. Om reeds een handvat te hebben voor beleid indien zich op korte termijn een smogepisode voordoet, wordt een voorlopig modeldraaiboek zomersmog opgesteld, dat binnenkort gereed zal komen. Een dergelijk voorlopig modeldraaiboek kan er toe bijdragen, dat verwarring na het afkondigen van een bepaalde smogfase, wordt voorkomen. Een derge– lijke verwarring trad op in de zomersmogperiode van 6 tot 8 mei jl. De verwarring betrof in dat geval niet de interventieniveaus of de maatre– gelen, maar de benaming van de voorspellingsmethode voor zomersmog. De ene provincie sprak daarbij alleen over ozon, de andere ook over oxidant (ozon + NO^). Uit de analyse van het RIVM, waarover ook aan de Gezondheidsraad om advies wordt gevraagd, blijkt dat bij zomersmog ozon de meest bepalende component is voor de effecten op de gezondheid. Vandaar, dat de betreffende smogfasen en bijbehorende maatregelen, zoals op 23 april jl. afgesproken, in zullen gaan, als verwacht wordt dat een bepaalde ozonconcentratie wordt overschreden. Smogfase 1 gaat bijvoorbeeld in, als verwacht wordt, dat de uurgemiddelde ozonconcentratie hoger zal zijn dan 180 p,g/m3, en als op korte termijn geen beduidende verbetering van de weersomstandigheden wordt verwacht. De voorspelling van de ozonconcentratie wordt gemaakt op grond van gemeten ozonniveaus en een voorspellingsmodel, waarbij oxidant (ozon + NCh) en de weerssi– tuatie een rol spelen. Oxidant wordt dus nu slechts als rekenwaarde bij de voorspelling van het ozonniveau gehanteerd, en niet meer (zoals bij het modeldraaiboek uit 1987 het geval was) als zelfstandige signaleringswaarde. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, J. G. M. Alders


NOTITIE «TIJDELIJKE MAATREGELEN BIJ SMOG» 1. Algemeen Smogepisoden kunnen zowel in de zomer als de winter voorkomen. In het zomerhalfjaar wordt bij zonnig en warm weer met relatief lage windsnelheden en aanvoer van verontreinigde lucht uit oostelijke tot zuidelijke richtingen, onder invloed van het zonlicht ozon gevormd uit stikstofoxiden en koolwaterstoffen. Tijdens episoden van wintersmog is er eveneens sprake van aanvoer van verontreinigde lucht uit oostelijke tot zuidelijke richtingen waarbij dan echter hoge emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden en aerosolen (stofdeeltjes) in Europa oorzaak zijn van sterk verhoogde concentraties van deze stoffen. In een latere fase kan bij zeer stagnerende weersomstandigheden door lokale emissies de verontrei– niging in de lucht verder toenemen. In beide gevallen dragen Neder– landse bronnen bij aan de in Nederland optredende concentraties van bovengenoemde stoffen en zijn ook de concentraties van andere geëmit– teerde stoffen (o.a. afkomstig van verkeer, industrie, ruimteverwarming) sterk verhoogd. Vanwege het verschil in aard van de verontreiniging tijdens zomersmog (veel ozon) en wintersmog (veel SOa, NÜ2 en zure aerosolen) en het feit dat er in verband hiermee verschillende gezond– heidseffecten optreden, is het noodzakelijk onderscheid te maken tussen zomer– en wintersmog. Het algemene luchtverontreinigingsbeleid is er op gericht de effecten van luchtverontreiniging te voorkomen door onder meer het stellen van luchtkwaliteitsnormen. Deze luchtkwaliteitsnormen dienen vooral om het niveau aan te geven tot waar door structurele maatregelen de verontrei– niging teruggedrongen moet worden. Tijdens smogperioden kunnen de concentraties van luchtverontreinigende stoffen veel hoger worden dan de luchtkwaliteitsnormen. Overschrijding van de luchtkwaliteitsnormen betekent dat - al naar gelang de grootte van de veiligheidsfactor die is verwerkt in de norm - de kans op gezondheidseffecten steeds groter wordt. De veiligheidsfactoren voor de stoffen waar het hier om gaat (SOz, NÜ2, Oa, aerosolen) zijn erg klein, waardoor acute gezondheidsef– fecten kunnen gaan optreden. Om het optreden van ernstige acute effecten tijdens episoden zoveel mogelijk te beperken kan het dan ook noodzakelijk zijn (crïsis)maatregelen te nemen. In 1987 is een «model– draaiboek verhoogde luchtverontreiniging» vastgesteld met aanbeve– lingen t.a.v. tijdelijke maatregelen bij smog. Dit modeldraaiboek is vastgesteld door het structurele overlegkader over milieu tussen het rijk, de provincies en de gemeenten (het DGM/IPO/VNG-overleg). In dit modeldraaiboek zijn voor SÜ2, NÜ2 en oxidant (NCh + Oa) signa– leringswaarden vastgelegd, op grond waarvan bij verwachte overschrijding van die waarden en wanneer op korte termijn geen bedui– dende verbetering van de weersomstandigheden wordt verwacht, de voorwaarschuwingsfase, waarschuwingsfase of alarmfase ingesteld wordt (zie tabel 1). Tabel 1. Signaleringswaarden uit het Modeldraaiboek Verhoogde luchtverontreiniging; 1987 Instellen van fase

Voorspelde daggemiddelde waarde (ng/m3)

Maatregel

SOi

voorwaarschuwingsfase waarschuwingsfase alarmfase

voorbereiding gedragsadviezen maatr industrie oproep vrijwillige maatreg. verplichte maatregelen industrie/verkeer

125

NCh-regionaal NCh stadsachter– grond 80

oxidant (NCh + Ch)

100

125

200

100

120

150

500

150

150

200


In het modeldraaiboek verhoogde luchtverontreiniging zijn verplichte maatregelen bij het verkeer niet verder uitgewerkt. Dit is wel het geval t.a.v. de industrie. Aangegeven is, welke bedrijven in aanmerking komen voor maatregelen in de waarschuwingsfase of alarmfase. Uitgangspunt voor dit selectiesysteem is, dat een bedrijf voor maatre– gelen in aanmerking komt, als de bijdrage van dat bedrijf aan de concen– tratie op leefniveau onder de meest ongunstige meteorologische omstan– digheden tien procent bedraagt van de signaleringswaarde van de alarmfase. Voor SOz en NCh zijn in het modeldraaiboek maatregelenpak– ketten voor bedrijven bij de waarschuwingsfase en alarmfase aange– geven. Voor andere stoffen zijn geen voorstellen voor maatregelen gedaan. Voor SCh en NÜ2 zijn in enkele provincies op grond van het modeldraaiboek afspraken met de industrie gemaakt om de emissies tijdens smogepisodes te beperken of is dit in de vergunning vastgelegd. Op basis van een RIVM-rapport over gezondheidsrisico's bij zomersmog (juli 1989) en over wintersmog (februari 1990) is nagegaan in hoeverre het modeldraaiboek uit 1987 aanpassing behoeft. Deze notitie beschrijft de resultaten van die analyse. Aangegeven wordt bij welke niveaus, gezien de effecten op de mens, interventie nadrukkelijk overwogen moet worden, welke interventiemaatregelen het betreft en welke verbetering van de situatie verwacht mag worden van deze interventie. Opgemerkt dient te worden, dat het ondernemen van bepaalde acties en het treffen van maatregelen tijdens verschillende stadia van smogepi– sodes slecht dan geschiedt, wanneer op grond van weersgegevens verwacht kan worden, dat de verhoogde luchtverontreiniging enige tijd zal aanhouden. In deze notitie wordt aangegeven, dat bij zomersmog ozon, en bij wintersmog SOa en fijn stof de bepalende stoffen zijn v.w.b. de effecten op de gezondheid. Voor deze stoffen zijn interventiemaatre– gelen aangegeven. Het kan echter zinvol zijn om ook voor andere stoffen (bijv. stankverwekkende of irriterende stoffen) maatregelen te treffen tijdens perioden met stagnerende weersomstandigheden. Voor deze specifieke, lokale problematiek kunnen maatregelen in de desbetreffende milieuvergunningen (Hinderwet c.q. Wet inzake de luchtverontreiniging) worden opgenomen, die ingaan indien perioden met stagnerende weersomstandigheden worden verwacht, er klachten over stank zijn of worden verwacht e.d. Op deze problematiek wordt in deze notitie niet verder ingegaan. 2. Zomersmog 2.1. Gezondheidseffecten In het zomersmogmengsel is ozon de meest bepalende component v.w.b. de effecten op de gezondheid. Effecten op gezondheid zijn reeds waargenomen - bij kinderen die langdurig buiten actief zijn - vanaf 160 |ig/m3 ozon als uurgemiddelde en nemen toe bij toenemende concen– tratie. Niveaus boven 160 p.g/m3 ozon zijn op gezondheidkundige gronden daarom in principe ongewenst. Gelet op de van nature voorko– mende ozonconcentraties (maximaal 120 p.g/m3) en mede daarom slechts een kleine veiligheidsmarge inbouwend, adviseert de Gezond– heidsraad een uurgemiddelde ozonconcentratie van 120 |ig/m3 als waarde ter voorkoming van nadelige effecten op de gezondheid van de mens. Bij 240 p.g/m3 ozon als uurgemiddelde zijn bij personen die gedurende de middag buiten langdurig lichamelijk actief zijn, de volgende effecten waargenomen: - 5-10% longfunctieafname en daarmee gepaard gaande effecten


(ontstekingsreacties, hyperreactiviteit van de longen en verminderde longklaring) - lichte symptomen: oog–, neus–, keelirritatie, hoesten, en pijn bij inademing. - geringe toename van frequentie en ernst van klachten bij personen met bestaande aandoeningen aan de luchtwegen. Bij 360 |ig/m3 ozon als uurgemiddelde ozon zijn bij personen die gedurende de middag buiten langdurig lichamelijk actief zijn, de volgende effecten waargenomen: - 15-25% longfunctieafname en daarmee gepaard gaande effecten (ontstekingsreacties, hyperreactiviteit van de longen en verminderde longklaring) - matige symptomen: oog–, neus–, keelirritatie, hoesten, en pijn op de borst, kortademigheid, droge keel, hoofdpijn, gevoel van onbehagen, misselijkheid, benauwdheid en duizeligheid. - versterkte toename van frequentie en ernst van klachten bij personen met bestaande aandoeningen aan de luchtwegen. - geringe afname lichamelijk prestatievermogen. Groepen van de bevolking die een verhoogd risico lopen, zijn: a. Personen die tijdens de middag buitenshuis langdurig grote licha– melijke inspanning leveren zoals bepaalde categorieën arbeiders en sporters. b. Personen die sterker reageren op blootstelling dan gemiddeld (zgn. «responders», 5-20% van de bevolking). c. Personen met bestaande aandoeningen aan hart en luchtwegen, omdat ieder effect op hun reeds aangetaste longfunctie een relatief grote verslechtering van hun welbevinden kan betekenen. Er is weinig bekend omtrent de gezondheidseffecten bij mensen die geen lichamelijke inspanning leveren. Verwacht wordt dat bij deze mensen bij genoemde concentraties de gezondheidseffecten veel kleiner zullen zijn. Hoewel de effecten van een eenmalige episode-blootstelling herstelbaar is, kunnen bij herhaalde blootstelling blijvende gezondheids– effecten bij een deel van de bevolking optreden. Er zijn aanwijzingen dat herhaalde blootstelling gedurende jaren mogelijk kan leiden tot longfunc– tieverlies en chronische bronchitis. Daarnaast bestaat bezorgdheid dat herhaalde longfunctieveranderingen en ontstekingsreacties tijdens de jeugd kunnen leiden tot onherstelbare longafwijkingen met hyperreac– tieve luchtwegen en een verhoogde kans om allergieën te ontwikkelen. 2.2. Beleid Het advies van de Gezondheidsraad over het basisdocument ozon (uurgemiddelde ozonconcentratie maximaal 120 jig/m3, zijnde de maximaal optredende natuurlijke concentratie) is door de regering als streefwaarde voor het beleid overgenomen (zie Bestrijdingsplan Verzuring, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, nr. 31). Deze streef– waarde kan echter gezien de daarvoor noodzakelijke structurele emissie– reductie van stikstofoxiden en koolwaterstoffen pas op de zeer lange termijn benaderd worden. Als doelstelling voor de lange termijn (2010) is vastgesteld een maximale uurgemiddelde concentratie van 240 (ig/m3 en een maximum 8-uurgemiddelde concentratie van 160 |o.g/m3. In het jaar 2000 zal het aantal overschrijdingen van deze waarden teruggebracht moeten zijn tot gemiddeld resp. 2 maal en 5 maal per jaar. Bij ozonconcentraties van meer dan 360 ^g/m3 ozon als uurgemid– delde worden de gezondheidseffecten als zodanig ernstig voor de algemene bevolking beoordeeld dat ingrijpende maatregelen overwogen


dienen te worden. Voor risicogroepen kunnen echter reeds bij lagere concentraties, nl. vanaf 240 y.g/m3 ozon als uurgemiddelde, ernstige effecten optreden. Gekozen wordt daarom voor een gedifferentieerde benadering van risicogroepen resp. de algemene bevolking om de nadelige effecten van blootstelling voor beide groepen zoveel mogelijk te beperken. 2.3. Maatregelen Op grond van het voorgaande zal het bestaande modeldraaiboek met het hiernavolgende maatregelenpakket moeten worden uitgebreid. Onder normale omstandigheden (uurgemiddelde ozonconcentratie beneden 150 |ig/m3) worden geen extra maatregelen in aanvulling op het vastgestelde structurele bestrijdingsbeleid ter beperking van de fotoche– mische luchtverontreiniging genomen. Wanneer de verwachting is dat de ozonconcentratie boven 150 ^g/m3 als uurgemiddelde stijgt worden de provincies door het RIVM geïnformeerd over een mogelijk naderende smogepisode. Smogfase 1 (oude waarschuwingsfase): uurgemiddelde ozonconcen– tratie 180-240 \ig/m3; deze concentraties zullen gemiddeld 1 of meer periodes van enkele dagen per jaar optreden " Ambtelijke voorbereiding op eventuele volgende fase. * Bekend wordt gemaakt, dat bij de ozonconcentratie in deze fase personen die tot de risicogroepen behoren en zeer gevoelig zijn voor luchtverontreiniging, enige hinder kunnen ondervinden in de vorm van oog–, neus– en keelirritatie, hoesten e.d. Deze klachten kunnen verminderd worden door zware, langdurige lichamelijke inspanningen in de buitenlucht tussen ca. 12.00 en 20.00 uur te vermijden. (Er worden nog geen gedragsadviezen gegeven). Smogfase 2 (oude alarmfase): uurgemiddelde ozonconcentratie 240-360 \i.g/m3; de concentratie van 240 \ig/m3 wordt in een normale zomer gemiddeld op 2 meetstations op meer dan 5 dagen overschreden; in het zuiden van het land zijn meer overschrijdingen dan in het noorden en per jaar kan het aantal overschrijdingen sterk variëren) 'Oproep gericht tot automobilisten, om het autovervoer te veminderen door gebruik te maken van het openbaar vervoer, door carpooling of door uitstel van het voorgenomen vervoer. Deze oproep aan automobi– listen ligt in het verlengde van het structurele overheidsbeleid, dat gericht is op het terugdringen van het vervoer per auto. Bij deze fase zijn flankerende maatregelen nodig bij het openbaar vervoer, om de eventuele extra vervoersbehoefte op te kunnen vangen. * Oproep gericht tot de industrie, om uitstelbare luchtverontreinigende activiteiten (zoals bijvoorbeeld laden/lossen, schoonmaakwerkzaam– heden) tot nader order op te schorten, bepaalde processen niet op te starten, indien dit met extra uitworp gepaard gaat, de doorzet te vermin– deren e.d. * Oproep gericht tot personen, die tot de risicogroepen behoren, om tussen ca. 12.00 en 20.00 uur zware, langdurige lichamelijke inspan– ningen in de buitenlucht te vermijden. Indien desondanks lichamelijke klachten optreden, wordt geadviseerd gedurende deze periode zoveel mogelijk binnen te blijven. Een ieder wordt geadviseerd af te zien van deelname aan duursporten, bijv. marathon, triatlon e.d. Smogfase 3 (oude alarmfase): uurgemiddelde ozonconcentratie >360 ^g/m3; sinds 1978 is slechts eenmaal een dergelijke concentratie gemeten ' Oproep gericht tot automobilisten en industrie (zie boven).


6

* Oproep gericht tot organisatoren van evenementen in de buitenlucht om het evenement uit te stellen. * Oproep gericht tot een ieder, om tussen ca. 12.00 en 20.00 uur lichamelijke inspanningen in de buitenlucht te vermijden. Indien deson– danks lichamelijke klachten optreden, wordt geadviseerd gedurende deze periode zoveel mogelijk binnen te blijven. De vrijwillige maatregelen bij smogfase 2 en 3 zouden gebaseerde moeten zijn op van te voren gemaakte afspraken met bedrijfsleven, industrie, overheden en maatschappelijke groepering over beperking van de vervoersvraag en emissiereducties bij de industrie (zie ook bijlage 3). De economische gevolgen van deze maatregelen zijn beperkt. Ondui– delijk is nog wie de (beperkte) maatschappelijke kosten die uit de gedragsadviezen voortvloeien (geen overmatige inspanning door bijv. bouwvakkers, straatmakers, professionele sportbeoefenaars etc.), voor zijn rekening zal moeten nemen. De bestuurlijk-juridische consequenties omvatten het voeren van overleg tussen CdK's onderling en eventueel tussen CdK's en Minister(s) om het beleid terzake nader af te stemmen (in de vorm van draaiboeken). Tevens is overleg nodig met de betref– fende doelgroepen. De uiteindelijke keuze voor het hiervoor vermelde maatregelenpakket in smogfase 3 is tot stand gekomen na zorgvuldige afweging van enerzijds de optredende gezondheidseffecten en anderzijds de effecti– viteit van mogelijke maatregelen en de maatschappelijke en econo– mische consequenties daarvan. Daarbij zijn meer verplichtende maatre– gelen in de vorm van het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het verkeer en bepaalde activiteiten bij de industrie, geldend voor een stedelijke agglomeratie of geheel Nederland, in beschouwing genomen. Geconsta– teerd is dat de effecten van zomersmog en de effectiviteit van maatre– gelen niet zodanig zijn dat diepingrijpende maatregelen bij verkeer en industrie bij zomersmog op grond hiervan gemotiveerd kunnen worden (zie ook2.4.). Opgemerkt wordt dat ten einde de bevolking beter voor te bereiden op smogepisodes, via algemene publieksvoorlichting de bevolking zal worden geïnformeerd over het verschijnsel smog en hoe te handelen wanneer een smogepisode zich voordoet. 2.4. Overwegingen Bij de besluitvorming zijn de volgende overwegingen van belang geweest: 2.4.1. De vorming van ozon uit door het verkeer uitgeworpen koolwa– terstoffen en stikstofoxiden vergt 2 tot 3 uur. Uitgaande van de windsnelheid en –richting kan dan worden bepaald waar tengevolge van het stadsverkeer hoge ozonconcentraties kunnen optreden. Het stilleggen van stadsverkeer kan dan ook afhankelijk van de grootte van de stad en de windsnelheid nog in het benedenwindse deel van de stad of buiten de stad tot een daling van de ozonconcentratie leiden. Tijdens een «normale» zomersmogepisode, waarbij de ozonconcentraties oplopen tot zo'n 200 a 240 |ig/m3, zal bij windsnelheden kleiner dan 1 m/s stillegging van het verkeer in het benedenwindse deel van een grote stad (meer dan 300.000 inwoners) tot ca. 10% daling van de ozoncon– centratie leiden. Te zamen met daling van de concentraties van de overige door het verkeer uitgeworpen stoffen, leidt dit in het beneden– windse deel van de stad tot maximaal 15 a 20% vermindering van gezondheidseffecten. Bij kleinere steden en hogere windsnelheden is de daling kleiner. In zeer drukke straten zal bij stillegging van het verkeer een stijging van de ozonconcentratie tot aan het (te hoge) stadsachter– grondniveau optreden.


Een schatting welk percentage van de bevolking van de stad vermin– dering van gezondheidseffecten zal ondervinden is sterk afhankelijk van de omstandigheden. In de grote stad zal dit percentage in de orde van 50% of meer liggen; het percentage dat de genoemde 15-20% vermin– dering van gezondheidseffecten zal ondervinden zal waarschijnlijk in de orde van 25% zijn. Slechts in extreme situaties (windstilte) zal in grotere delen van de stad de genoemde daling van de ozonconcentratie en vermindering van gezondheidseffecten optreden (zie punt 2.4.2.). Deze situaties zijn echter moeilijk voorspelbaar. Stillegging van het verkeer in de stad zal alleen in de directe nabijheid van de stad tot daling van de ozonniveaus leiden; bij verder afgelegen gebieden is het grootschalige achtergrondniveau bepalend voor de ozonconcentratie. Stilleggen van het verkeer in grotere gebieden en meerdere steden zal in het algemeen slechts een zeer beperkte extra daling van het ozonniveau tot gevolg hebben. Stillegging van het verkeer in heel Nederland leidt voor de gemiddelde zomerepisode slechts tot 4% daling van de gemiddelde achtergrondconcentratie van ozon; stopzetting van de totale Nederlandse emissie (verkeer plus industrie) tot 9% daling. Stilleggen van het verkeer in heel Europa leidt echter tot een daling van ca. 26% van de ozoncon– centratie. Bij zeer hoge ozonconcentraties (>240 (ig/m3), die vooral zullen optreden tijdens zeer stagnerende weersomstandigheden, zijn bijdragen van bronnen en brongebieden aan de ozonconcentraties niet goed te bepalen; regionale en nationale bijdragen kunnen dan echter aanzienlijk groter zijn dan uit bovengenoemde percentages blijkt. De effectiviteit van regionale en nationale maatregelen kan in die omstandig– heden dan ook aanzienlijk groter zijn (zie onder 2.4.2.). 2.4.2. Bij zeer extreme zomerepisodes, waarbij de ozonconcentratie zou kunnen oplopen tot 360 |ig/m3 of meer (vrijwel windstil weer bij bijna tropische temperaturen), wordt aangenomen dat de bijdrage van de Nederlandse bronnen aan de ozonvorming in de orde van grootte van 30% ligt. Dit percentage is op dit moment niet wetenschappelijk onder– bouwd, maar kan worden gezien als een «educated guess». Stillegging van ruim 80 a 90% van het verkeer (de rest heeft ontheffing) in een grote stad zal minder dan 10 a 15% reductie van de ozonconcentratie teweegbrengen. Te zamen met de vermindering van concentraties van overige stoffen die door het verkeer worden uitge– worpen leidt dat tot een vermindering van gezondheidseffecten van minder dan 20 a 25%. Bij reductie van ca. 50% van koolwaterstof– emissies van de industrie zal minder dan 10% reductie van de ozoncon– centratie en van gezondheidseffecten bereikt worden. Deze emissiebe– perking te zamen met stillegging van ruim 80 a 90% van het verkeer in een stedelijke agglomeratie leidt tot minder dan 20 a 25% ozonreductie en minder dan 25 a 35% reductie van gezondheidseffecten. Indien deze maatregelen in heel Nederland worden genomen in combinatie met inter– nationale maatregelen (waarbij een emissiereductie wordt aangenomen van 25% voor zowel verkeer als industrie) zal in stedelijke agglomeraties minder dan 30% reductie van de ozonconcentratie en minder dan 35 a 40% reductie van gezondheidseffecten optreden (elders minder dan 10 a 15% ozonreductie en minder dan 15 a 25% reductie van gezondheidsef– fecten). 2.4.3. De concentratie van ozon zal als gevolg van reactie aan opper– vlakken binnenshuis lager zijn dan buitenshuis. De afname varieert sterk (15-95%), afhankelijk van de specifieke omstandigheden. De geringste afname geldt voor woningen met geopende ramen. Het advies binnen te blijven kan daarom een vermindering van gemiddeld ca. 50% van de gezondheidseffecten door ozon teweeg brengen. Het advies zich minder in te spannen zal naar evenredigheid van het verminderde ademminuut– volume, tot vermindering van gezondheidseffecten leiden. Binnenblijven met gesloten ramen en deuren, in combinatie met het vermijden van


overmatige lichaamsinspanning zal tot een reductie van de gezondheids– effecten van naar schatting 90% kunnen leiden bij mensen, die anders langdurig en zeer actief in de buitenlucht bezig zouden zijn. 2.4.4. De economische consequenties bij volledig stilleggen van het verkeer omvatten voor bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland een verlies aan produktiewaarde dat kan oplopen tot circa 250 miljoen gulden per dag. Bij een nagenoeg totaal verkeersverbod in heel Nederland zou het verlies op kunnen lopen tot 1 miljard gulden per dag (zie bijlage 1). Een verkeersverbod kan bovendien grote gevolgen hebben voor het maatschappelijk functioneren. Overigens zou het hanteren van een uitzonderingsregel voor bepaalde categorieën wegvervoer en het beperken van een verkeersverbod in de tijd het verlies kunnen beperken. Het hanteren van uitzonderingsregels moet echter wel bezien worden in relatie tot de handhaafbaarheid en rechtsgelijkheid. Ook zal de smog minder afnemen naarmate meer categorieën uitgezonderd worden. 2.4.5. Een oproep tot vrijwillige beperking van het autogebruik zal slechts effect ressorteren als hieraan door brede lagen van de bevolking gevolg wordt gegeven. Via positieve stimulerende voorlichting zal daartoe een kader moeten worden geschapen. Het verdient sterke aanbeveling dit punt in het overleg met het omringende buitenland aan de orde te stellen. Gezien het feit dat Nederland de hoogste bevolkings– dichtheid en de hoogste emissie per km2 heeft, kan Nederland overigens hierbij wel een voorbeeldfunctie voor de rest van Europa hebben. 2.4.6. De met de maatregelen te behalen gezondheidswinst moet afgewogen worden tegen de ongewenste gezondheidseffecten van de maatregelen zelf. Het stilleggen van het autoverkeer kan tot gevolg hebben dat de bevolking een verhoogd inspanningspatroon zal vertonen (meer fietsen en lopen, opnemen van vrije dagen waardoor men meer buitenshuis verblijft) hetgeen ondanks een eventuele (beperkte) daling van de ozonconcentratie tot toenemende gezondheidseffecten zou kunnen leiden. Het eventueel stilleggen van het verkeer zou dan ook vergezeld moeten gaan met gedragsadviezen (in elk geval geen overmatige lichaamsbeweging in de buitenlucht). 2.4.7. Extra aandacht dient bij de voorlichting te worden gegeven aan de sociaal-psychologische gevolgen van gedragsadviezen en maatre– gelen tijdens smogepisodes. Ervaringen in voorgaande smogepisodes waarbij mensen geen stap meer buiten de deur durfden te doen en telefonisch informeerden wanneer zij weer naar buiten mochten gaan, moeten worden voorkomen. 2.4.8. In de BRD is in 1989 een regeling ontworpen, waarbij de bevolking bij bepaalde concentraties ozon gedragsadviezen wordt gegeven. Bij 180 of 240 ^g/m3 als uurgemiddelde (afhankelijk van de deelstaat) wordt risicogroepen aangeraden zich minder in te spannen en zoveel mogelijk binnen te blijven; bij 360 |o.g/m3 geldt dit advies voor de gehele bevolking. Er worden geen emissiebeperkende maatregelen (dus ook geen stillegging van het verkeer) getroffen omdat men verwacht dat dit geen verlaging van de ozonconcentratie tot gevolg zal hebben en in die gevallen (vooral in steden) waarbij de ozonconcentratie is verlaagd door reactie met door het verkeer uitgeworpen stikstofoxiden, tot stijging van de ozonconcentraties zal leiden. In Zwitserland is in 1989 een verge– lijkbare regeling ingetrokken omdat men vreesde dat de daar gehan– teerde norm van 120 |ig/m3 ongeloofwaardig zou worden als concen– traties tot 180 en 360 |ig/m3 voor resp. gevoelige groepen en de algemene bevolking via deze regeling in feite als nog acceptabel worden beoordeeld. In Athene worden bij 300 jig/m3 ozon als uurgemiddelde (voorwaarschuwing bij 200 jig/m3) diverse maatregelen genomen, zoals het deels stilleggen van het verkeer (even/oneven nummerborden), beperking van het brandstofgebruik van de industrie met 30% en infor– matie aan het publiek. Omdat de verontreiniging vrijwel alleen afkomstig


9

is van Athene en omstreken, zijn de maatregelen daar effectiever. 2.4.9. In het NMP zijn ter bestrijding van fotochemische luchtverontrei– niging en de verzuring vergaande maatregelen aangegeven, zoals onder meer de verplichte invoering van geregelde driewegkatalysatoren bij personenauto's en beperking van de groei van de automobiliteit (zie ook blz. 3, paragraaf beleid). Als gevolg van deze en soortgelijke maatregelen in het buitenland zullen in de toekomst de smogniveaus dalen. Aangezien de automobiliteit thans nog toeneemt en de vermindering van de uitworp van het verkeer pas goed merkbaar zal zijn als een groot deel van het wagenpark met een geregelde driewegkatalysator is uitgerust, zullen genoemde maatregelen pas op langere termijn effectief zijn. 3. Wintersmog 3.1. Gezondheidseffecten 3.1.1 Zwaveldioxide en fijn stof Gezondheidseffecten van wintersmog zijn geassocieerd met het gelijk– tijdig voorkomen van verhoogde niveaus van zwaveldioxide en aerosolen (zwevende deeltjes in de lucht). De aerosolconcentratie bestaat tijdens smogepisoden voor 80 a 90% uit fijn stof; fijn stof is het inadembare deel (deeltjes kleiner dan 10 (im, ook wel PM-10 genoemd) van stofvormige luchtverontreiniging, dat verantwoordelijk wordt geacht voor de gezondheidseffecten. Daarom wordt in het hiernavolgende alleen over fijn stof gesproken. In het verleden werd vaak de zwartingsgraad van het stof (zwarte rookmethode) als maatstaf genomen, omdat deze methode goedkoop was en een goed beeld gaf van de verontreiniging door het stoken van kolen voor ruimteverwarming in steden (veel roetuitworp). Door de inzet van aardgas en de strengere eisen aan verbrandingspro– cessen geeft de methode thans geen goed beeld meer van de thans optredende stofvormige luchtverontreiniging en daardoor veroorzaakte gezondheidseffecten. Voor de gezondheidseffecten van SOs en fijn stof kan geen duidelijke drempelwaarde worden aangetoond of uitgesloten. De WHO heeft voor SOz en fijn stof 24-uurgemiddelde concentraties van resp. 125 en 70 Hg/rn3 als advieswaarden ter voorkoming van nadelige effecten aanbe– volen. Voor fijn stof heeft het RIVM in het criteriadocument fijn stof o.m. een 24-uurgemiddelde waarde van 140 ng/m3 aanbevolen ter voorkoming van nadelige effecten. In het RIVM-rapport over wintersmog worden de volgende concentratie/effectrelaties gegeven: - Bij gelijktijdige 24-uurgemiddelde concentraties tot 125 |ig/m3 SOa en 100 ng/m3 fijn stof zijn geen acute effecten waargenomen. - Bij gelijktijdige 24-uurgemiddelde concentraties van 250 ng/m3 SOa en 200 (ig/m3 fijn stof zijn de volgende effecten te verwachten: - longfunctieafname (ca. 5%) bij kinderen en volwassenen, welke enige weken aanhoudt - enige toename van klachten en symptomen (hoesten, kortade– migheid, benauwdheid) bij personen met hart–, vaat–, en longziekten en personen die gedurende enkele uren buitenshuis actief zijn - mogelijk enige toename van frequentie van astma-aanvallen - Bij gelijktijdige 24-uurgemiddelde concentraties van 500 |ig/m3 SCh en 400 |ig/m3 fijn stof zijn de volgende effecten te verwachten: - longfunctieafname (> 10%) bij kinderen en volwassenen, welke enige weken aanhoudt - toename klachten en symptomen bij personen die gedurende enkele uren buitenshuis actief zijn - toename klachten en symptomen bij personen met hart–, vaat–, en longziekten eventueel leidend tot ziekenhuisopname - toename frequentie en ernst van astma-aanvallen


10

- toename algemeen sterftecijfer (5%); extra sterfte treedt op bij personen met hart–, vaat– en longziekten en personen met een zwakke lichamelijke conditie N.B. een 5% toename van de sterfte houdt voor een stadsbevolking van 300.000 inwoners in dat 8 extra sterfgevallen optreden op een weektotaal van 160 sterfgevallen. Deze toename ligt in dezelfde orde van grootte als de fluctuaties die optreden tijdens koude– en griepperiodes. 3.1.2. Stikstofdioxide Stikstofdioxide zal bij de maximaal te verwachten concentraties (in drukke straat uurgemiddelde 450 p.g/m3 en 24 uurgemiddelde 250 p.g/m3) een geringe additionele invloed op de bovengenoemde gezond– heidseffecten kunnen veroorzaken. Klinisch onderzoek toonde aan dat blootstelling van astmatici aan 560 ng/m3 NCh (bij geringe SÜ2- en stofconcentraties) gedurende een half uur bij een intermitterende inspanning een geringe longfunctiedaling tot gevolg had. 3.1.3. Koolmonoxide Koolmonoxide zal bij de maximaal te verwachten concentraties (in drukke straten uurgemiddelde 20.000 |ig/m3 en 24-uurgemiddelde 10.000 ng/m3) nog geen klachten (pijn in de borst) bij hartpatiënten met angina pectoris (de meest kwetsbare groep) veroorzaken. Effecten worden bij deze patiënten pas meetbaar bij concentraties van 57.000 (ig/m3 als uurgemiddelde of 17.000 jig/m3 als 24-uurgemiddelde. Slechts boven concentraties van 100.000 p.g/m3 als uurgemiddelde en 30.000 (ig/m3 als 8-uurgemiddelde kunnen nadelige effecten bij hartpa– tiënten met angina pectoris en een vermindering van het coördinatiever– mogen (zenuwstelsel) optreden. 3.1.4. Risicogroepen Uit het voorgaande blijkt dat tijdens wintersmog de volgende risico– groepen onderscheiden kunnen worden: 1. Personen met hart– en vaatziekten en aandoeningen aan de lucht– wegen (b.v. CARA-patiënten) 2. Personen met een zwakke lichamelijke conditie 3. Personen die gedurende enkele uren buitenshuis actief zijn. 3.2. Beleid 3.2.1. SO2 en fijn stof Voor SÜ2 en zwevende deeltjes zijn in Nederland wettelijke grens– waarden en voor SCh tevens richtwaarden vastgesteld (zie bijlage 2), waarbij de zwevende deeltjes worden gemeten volgens de zwarte rookmethode. In EG-verband wordt thans gewerkt aan een aanpassing van de EG-richtlijn voor SO^ en zwevende deeltjes, met name voor wat betreft de meting van zwevende deeltjes. Er is thans nog geen beleidsstandpunt geformuleerd ten aanzien van een grenswaarde voor fijn stof, aangezien er nog onvoldoende informatie beschikbaar is omtrent concentratieniveaus rondom bronnen en in brongebieden. Volgens de huidige inzichten zal terugdringing van de uitworp van fijn stof in zowel Nederland als op Europese schaal noodza– kelijk zijn om aan de grenswaarden zoals voorgesteld in het criteriado– cument fijn stof te kunnen voldoen. Uit paragraaf 3.1.1. volgt dat de huidige grenswaarden voor SCh (m.n. dag– en uurgemiddelde van 500 en 830 ug/m3) onvoldoende zijn ter bescherming van de gezondheid, omdat daarbij in combinatie met hoge fijn stofconcentraties (400 p.g/m3) zeer ernstige effecten (oversterfte en ziekenhuisopname) kunnen optreden. Ook de huidige signalerings– waarden voor SCh (alarmeringswaarden 500 (ig/m3 als daggemiddelde)


11

waarbij geen fijn stofwaarden zijn opgenomen, zijn onvoldoende. De smogfasen voor SÜ2 zullen daarom lager dan de huidige grenswaarden moeten komen te liggen en worden aangevuld met fijn stofwaarden. Onder het niveau van 500 ng/m3 SCb en 400 |ig/m3 fijn stof - het niveau waarbij zoals reeds eerder gesteld ernstige effecten optreden - kan op grond van de huidige kennis geen gedegen wetenschappelijk onder– bouwde waarde afgeleid worden waarboven deze ernstige effecten naar verwachting zullen beginnen op te treden. Zoals hiervoor reeds is gesteld kan geen duidelijke drempelwaarde voor effecten worden aangetoond dan wel uitgesloten. Bij SOz– en fijn stofconcentraties van resp. 250 en 200 |ig/m3 als 24-uurgemiddelde zijn echter geen oversterfte en verhoogde ziekenhuisopname aangetoond. Het niveau waarbij deze effecten wel aantoonbaar worden zal daarom ergens tussen de laatstge– noemde niveaus en de niveaus van 500 en 400 ng/m3 voor SOa en fijn stof in liggen. Thans wordt aangenomen dat ongeveer halverwege dit traject, dus vanaf een niveau van 400 \ig/m3 SÜ2 en 300 \ig/m3 fijn stof als 24-uurgemiddelde, zodanig ernstige effecten zullen gaan optreden bij personen die zeer gevoelig zijn voor luchtverontreiniging, dat ingrijpende maatregelen dienen te worden overwogen. Aangezien reeds eerder effecten optreden, dienen risicogroepen bij concentraties van 250 \ig/m3 SO? en 200 \ig/m3 fijn stof gewaarschuwd te worden en dienen voor deze groepen gedrags– adviezen te worden gegeven. Evenals bij zomersmog wordt dus gekozen voor een gedifferentieerde benadering van risicogroepen en algemene bevolking om de nadelige effecten van blootstelling voor beide groepen zoveel mogelijk te beperken. Bovengenoemde effectniveaus zijn afgeleid uit epidemiologisch onderzoek in Nederland (Umondgebied) en het buitenland, waarbij SÜ2 en fijn stof in een bepaalde verhouding in de lucht aanwezig waren. De huidige en toekomstige verhouding van SOa en fijn stof zal in Nederland vanwege een ander emissiepatroon van genoemde stoffen en de sterk afnemende SO^-emissies (bestrijdingsbeleid verzuring) verschillen van bovenvermelde verhoudingen. Aangenomen wordt dat bij gelijktijdig voorkomen van hogere SÜ2- en lagere fijn stofconcentraties of omgekeerd, vergelijkbare effecten zoals hiervoor beschreven, kunnen optreden (mits de concentraties SO^ en fijn stof onderling niet al te zeer afwijken). Om ook in die situaties aan te kunnen geven bij welke niveaus bepaalde effecten optreden, wordt een parameter die zowel door SCh– als fijn stofconcentratie wordt bepaald, als een bruikbare indicator gezien. Op wetenschappelijke gronden is een dergelijke parameter thans niet af te leiden. In de VS werd vóór 1987 het produkt van SCh en aerosol (dus SOa x aerosol) als smogindex gehanteerd (na 1987 zijn er aparte waarden voor SÜ2 en aerosol (PM-10) in de verwachting dat een hoge concentratie SOa resp. PM-10 vergezeld zal gaan van een substan– tiële concentratie PM-10 resp. SCh). In de BRD wordt de som van SCh en tweemaal de aerosolconcentratie als smog-index gehanteerd (recentelijk aangepast; daarvóór werd SCh plus 1,3 maal de aerosolconcentratie gehanteerd). De wetenschappelijke onderbouwing voor deze smogindex is gebrekkig. Om de variatie in de verhouding van SOi en fijn stof op te vangen wordt hier gekozen voor de som van de SO^– en fijn stofconcentratie als parameter voor wintersmog. Gegeven de hiervoorgenoemde interventie– niveaus voor SO^ en fijn stof wordt de somparameter voor het niveau waarbij ingrijpende maatregelen dienen te worden overwogen, op 700 \i.g/m3 en de somparameter voor het niveau waarbij risicogroepen moeten worden gewaarschuwd, op 450 \ig/m3, beide als 24-uurgemiddelde, gesteld.


12

In het bestaande modeldraaiboek verhoogde luchtverontreiniging is voor SOa als voorwaarschuwingsfase 125 |ig/m3 en als waarschu– wingsfase 200 ng/m3 opgenomen (daarnaast is in het draaiboek nog een alarmwaarde voor SÜ2 van 500 |j.g/m3 opgenomen; deze is op grond van het voorgaande niet meer relevant). Gezien het voorgaande dienen aan deze SO^-waarden ook fijn stofwaarden te worden gekoppeld. Gekozen is voor het koppelen van het niveau van 125 ^g/m3 SCh aan 100 p,g/m3 fijn stof en van het niveau van 200 |ig/m3 SÜ2 aan 150 ng/m3 fijn stof. De keuze van deze niveaus is niet gebaseerd op gezondheidskundige gronden. Een en ander leidt ertoe dat de provincies door het RIVM worden geïnformeerd over een mogelijk naderende smogepisode wanneer de somparameter voor SO^ en fijn stof hoger is dan 225 |o.g/m3, waarna de volgende smogfasen1 (24-uurgemiddelde concentraties) kunnen worden onderscheiden: smogfase 1 350 jo.g/m3 (afgeleid van 200 (ig/m3 S02 + 150 p.g/m3 fijn stof) smogfase 2 450 ng/m3 (afgeleid van 250 (ig/m3 S02 + 200 ^g/m3 fijn stof) smogfase 3 700 ^ig/m3 (afgeleid van 400 (ig/m3 S02 + 300 |u.g/m3 fijn stof) 3.2.2.N02 Ten aanzien van de in het bestaande modeldraaiboek verhoogde lucht– verontreiniging vermelde waarden voor NÜ2 kan het volgende worden opgemerkt. Bij overschrijding van het oude alarmniveau van 150 (xg/tn3 voor NÜ2 kunnen bij de maximaal te verwachten concentraties slechts geringe effecten optreden. Hoge NCb-concentraties treden vooral op in drukke verkeerssituaties en zullen naar verwachting gepaard gaan met sterk verhoogde concentraties van andere door het verkeer uitgeworpen stoffen (aerosolen en CO). De dan optredende effecten (bij een lage SO^-concentratie) zullen naar verwachting niet dusdanig ernstig zijn dat op grond van de NCh-concentratie maatregelen noodzakelijk zijn. Daarom is besloten de signaleringswaarden voor NOz in het bestaande modeldraaiboek verhoogde luchtverontreiniging te laten vervallen. 3.2.3. CO Op grond van de maximaal te verwachten concentraties CO worden geen effecten verwacht (zie 3.1.3.). Opgemerkt dient te worden dat hoge CO-concentraties uitsluitend in zeer drukke straten kunnen optreden als gevolg van de verkeersemissies. In rustige straten en in landelijke gebieden zal de CO-concentratie niet hoger dan 9000 resp. 7000 ng/m3 als uurgemiddelde worden. Gezien het voorgaande wordt geen smogregeling voor CO noodzakelijk geacht. 3.3. Maatregelen Uitgaande van het bestaande modeldraaiboek verhoogde luchtveront– reiniging en aangevuld met op grond van het voorgaande noodzakelijk geachte aanvullingen is voor het hiernavolgende maatregelenpakket gekozen. Aangezien met name in steden en drukke straten nog nauwe– lijks of geen metingen van fijn stof zijn uitgevoerd en een grote onzekerheid bestaat over de emissies van fijn stof, zijn min of meer betrouwbare schattingen van de frequentie van optreden van de verschil– lende smogfasen niet mogelijk. De hier vermelde frequenties van optreden moeten dan ook worden gezien als zeer voorlopige indicaties. Onder normale omstandigheden (24-uurgemiddelde concentratie van SOa + fijn stof beneden 225 |ig/m3) worden geen extra maatregelen in aanvulling op het bestaande structurele bestrijdingsbeleid genomen.


13

Wanneer de concentratie van de somparameter voor SÜ2 en fijn stof boven 225 ng/m3 stijgt, worden de provincies door het RIVM geïnfor– meerd over een mogelijk naderende smogepisode. Conform het bestaande draaiboek worden geen emissiebeperkende maatregelen genomen. De industrie wordt verzocht alert te zijn in verband met verhoogde concentraties van luchtverontreinigende stoffen dan wel verslechterende meteorologische omstandigheden en inlichtingen te geven omtrent actuele emissies. Smogfase 1 (oude waarschuwingsfase): 24-uurgemiddelde concen– tratie van SÜ2 + fijn stof vanaf 350 \ig/m3 Frequentie van optreden: regionaal (vnl. zuidelijk deel van Nederland) eenmaal per jaar gedurende enkele dagen, in grote steden (> 100.000 inwoners)(vnl. in zuidelijk deel van Nederland) enkele malen per jaar gedurende een of enkele dagen, in drukke straten meerdere malen per jaar gedurende een of enkele dagen. * Ambtelijke voorbereiding op eventuele volgende fase. * Bekend wordt gemaakt, dat bij de concentraties in deze fase personen die behoren tot de risicogroepen, enige hinder kunnen onder– vinden in de vorm van hoesten, benauwdheid e.d. Deze klachten kunnen verminderd worden door inspanningen in de buitenlucht te vermijden, verblijf in drukke straten zoveel mogelijk te vermijden en binnen te blijven. * In vergunningvoorschriften opgenomen of met bedrijven afgesproken maatregelen voor de betreffende fase worden van kracht bij industrie. Voorbeelden hiervan zijn: SO^: reductie emissie van 20% of tot bodememissie; decoken en roetblazen van fornuizen wordt uitgesteld. stof: de maatregelen voor SÜ2 leveren ook een reductie van de stofe– missies op. Smogfase 2 (oude waarschuwingsfase): 24-uurgemiddelde concen– tratie van SOi + fijn stof vanaf 450 ^.g/m3 Frequentie van optreden: regionaal (vnl. zuidelijk deel van Nederland) eens per 3 jaar gedurende enkele dagen, in grote steden (vnl. in zuidelijk deel van Nederland) eens per jaar gedurende een of enkel dagen, in drukke straten een tot tweemaal per jaar gedurende een of enkele dagen. In deze fase kunnen bij risicogroepen duidelijke effecten gaan optreden. * Conform bestaande draaiboek maatregelen bij de industrie zoals in fase 1, maar dan reductie SÜ2 tot 40%. * Oproep om vrijwillig het autogebruik te beperken en het gebruik van open haarden/allesbranders af te raden. * Actieve voorlichting bevolking: risicogroepen (patiënten met hart–, vaat– en longziekten, personen met zwakke lichamelijke conditie) adviseren bij klachten zoveel mogelijk binnen te blijven en in elk geval verblijf in drukke straten zoveel mogelijk te vermijden; voorts het ontstaan van binnenluchtverontreiniging (bronnen binnenshuis zoals afvoerloze geisers en roken) zoveel mogelijk te beperken. Opgemerkt dient te worden dat het altijd verstandig is bronnen binnenshuis te vermijden, maar tijdens smogperioden zal venti– latie in verband met de slechte buitenluchtkwaliteit geen of onvoldoende verbetering in de binnenluchtkwaliteit brengen.


14

Smogfase 3 (deels oude waarschuwingsfase plus oude alarmfase): 24-uurgemiddelde concentratie van SO? + fijn stof boven 700\Lg/m3 Frequentie van optreden: In Limburg of Noord-Brabant eens in de 15 jaar gedurende een of enkele dagen, in een aantal grote steden (vnl. in zuidelijk deel van Nederland) eens in de 5 jaar gedurende een of twee dagen, in ca. 20% van de drukke straten tweemaal in de 3 tot 5 jaar gedurende 1 tot 2 dagen. In deze fase kunnen bij risicogroepen ernstige effecten gaan optreden. Actieve voorlichting bevolking: advies aan gehele bevolking bij klachten zoveel mogelijk binnen te blijven en zich niet overmatig in te spannen. Wat betreft de maatregelen bij industrie en verkeer zijn twee opties te onderscheiden: OptieA: De maatregelen bestaan uit het geven van gedragsadviezen aan de gehele bevolking (geen overmatige lichaamsbeweging in de buitenlucht of binnen blijven met gesloten ramen). Daarnaast zal een oproep plaatsvinden tot het treffen van vrijwillige maatregelen. Dit betreft vooral maatregelen op basis van afspraken met bedrijfsleven, industrie en overheden om te komen tot een beperking van de vervoers– vraag (zie ook bijlage 3) en verdergaande emissiereducties bij de industrie. Het geven van gedragsadviezen en het doen van een oproep tot vrijwillige maatregelen bij verkeer en industrie kan op 2 schaalmveaus gebeuren: op regionale schaal (provincie) en/of lokale schaal (stad). Optie B. De maatregelen bestaan uit de maatregelen genoemd bij optie A en het nemen van meer verplichtende maatregelen bij verkeer en industrie op lokale schaal. Dit betreft dan het nemen van verdergaande emissiebeperkende maatregelen bij in de stad gelegen industrie en het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het verkeer in delen van steden groter dan 40.000 inwoners (zie ook bijlage 4 voor de practische uitvoering hiervan). Op regionale schaal worden geen verdergaande maatregelen dan genoemd in optie A genomen. Ad optie A: Deze optie komt overeen met de gekozen maatregelen bij zomersmog. Het volledig opvolgen van gedragsadviezen leidt voor personen die anders gedurende enige uren in de buitenlucht actief zouden zijn, tot een reductie van de gezondheidseffecten van 20-40 procent. Voor de risicogroepen met hart–, vaat– en longziekten of een zwakke lichamelijke conditie treden de beschreven gezondheidseffecten bij smogfase 3 ook op indien deze mensen slechts heel beperkt buiten zijn. Gedragsadviezen zullen bij deze groepen dus nauwelijks verbetering brengen. Deze maatregel is bij wintersmog dus beduidend minder effectief dan bij zomersmog, waarbij de reductie van de gezondheidsef– fecten door het opvolgen van gedragsadviezen zelfs kon oplopen tot 90 procent. De economische gevolgen van optie A zijn beperkt. De bestuurlijk-juridische consequenties van optie A omvatten het voeren van overleg tussen CdK's onderling en eventueel tussen CdK's en Minister(s) om het beleid terzake nader af te stemmen (in de vorm van draaiboeken). Ook is het nodig vooraf afspraken te maken over de feitelijke organisatie van de voorlichting (zie ook bijlage 5). Ad optie B: Deze optie is alleen bij wintersmog aan de orde. Het betreft hier een optie die ruimte biedt voor een meer of minder strin– gente invulling, bijvoorbeeld door het hanteren van variaties in o.a. tijdsduur van de maatregelen en uitzonderingscategorieën. Hierdoor wordt het mogelijk een zo efficiënt mogelijke afweging te maken tussen de kosten van maatregelen, in de vorm van economische en maatschap–


15

pelijke consequenties, enerzijds en de baten voor de gezondheidsef– fecten, in de vorm van een vermindering van deze effecten, anderzijds. Bij de concrete uitwerking van deze optie in draaiboeken zal de nadruk liggen op het nemen van «maatregelen op maat». Naast de punten genoemd bij optie A kunnen voor optie B verder nog de volgende punten genoemd worden. De concentraties van SCh en fijn stof lopen tijdens een smogepisode het hoogst op in drukke straten. Door het volledig stilleggen van het verkeer in steden kan de concen– tratie smog in deze drukke straten met maximaal 35% gereduceerd worden. Hoewel de bijdrage van de industrie aan de smogconcentratie gemiddeld over Nederland gering is, kan de bijdrage op lokaal niveau sterk oplopen. Het effect van verdergaande emissiebeperkende maatre– gelen bij de plaatselijke industrie is dan ook sterk afhankelijk van de lokale situatie. Welke maatregelen mogelijk zijn zal op lokaal niveau moeten worden uitgewerkt. Het effect van de lokale maatregelen op de smogconcentratie in de regio is minimaal. Als gevolg van de maatregelen zal een vermindering van de gezond– heidseffecten optreden. Hoe groot deze vermindering is, is sterk afhan– kelijk van de concentratieverdeling van SÜ2 en fijn stof en de doorwerking naar de binnenlucht. De kennis is nog ontoereikend om het percentage vermindering van gezondheidseffecten goed in te schatten. In het algemeen wordt wel verwacht dat de vermindering van gezond– heidseffecten kleiner zal zijn dan de vermindering van de concentraties. Indien de concentratie van zowel SC>2 als fijn stof met hetzelfde percentage daalt en indien personen gedurende enkele uren van de dag buiten verblijven op de plaats waarvoor de vermindering van de concen– tratie geldt, zullen de gezondheidseffecten met ongeveer een zelfde percentage kunnen dalen. In werkelijkheid zal de daling voor beide componenten verschillend zijn (bij industriemaatregelen zal vooral SOa dalen; bij verkeersmaatregelen vooral fijn stof). Er is onvoldoende bekend hoe een en ander dan doorwerkt in de vermindering van gezond– heidseffecten. Voor de personen met hart–, vaat– en longziekten zal dit percentage kleiner zijn omdat de doorwerking naar de binnenluchtcon– centratie kleiner zal zijn. Voor personen die in een zeer drukke straat wonen is nog minder bekend hoe de invloed is op de binnenluchtconcen– traties (aan achterzijde huis veel lagere concentraties). De economische consequenties van deze optie zijn moeilijk te kwantifi– ceren. Zij zijn sterk afhankelijk van de maatregelen die genomen worden en kunnen daarnaast tevens per stad sterk verschillen. In sommige gevallen kunnen de economische kosten aanzienlijk oplopen. Bij verplichtende maatregelen als in optie B is het vanuit bestuurlijk-juridisch oogpunt bezien noodzakelijk de onderlinge afstemming van maatregelen tussen provincies te garanderen. Afstemming kan worden bereikt door afspraken vooraf tussen de CdK's en eventueel tussen Minister(s) en CdK's neer te leggen in een draaiboek. Tevens is het nodig afspraken tussen de CdK en de burgemeesters van de relevante gemeenten in het provinciale draaiboek op te nemen. Tenslotte dient het draaiboek een structuur te bevatten voor overleg tussen Minister(s) en CdK's, Cdk's onderling, en CdK enerzijds en burge– meesters en wegbeheerders anderzijds en CdK en Openbaar Ministerie. Bovendien is een wettelijke plicht nodig van burgemeesters en wegbe– heerders om medewerking te verlenen aan de maatregelen waartoe de CdK, zoveel mogelijk na overleg met hen, besluit. Hiervoor moet de Wet inzake de luchtverontreiniging gewijzigd worden. Ook is een regeling omtrent bestuurscompensatie nodig. Hiervoor moet de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne gewijzigd worden. Wetswijziging kost ca. twee


16

jaar. Bijlage 6 geeft (in aanvulling op bijlage 5) de bestuurlijk-juridische consequenties van optie B beknopt weer. In het bestuurlijk overleg van Ministers (BiZa en VROM), CdK's en VNG is nog geen definitief besluit genomen over de keuze van een bepaalde optie bij smogfase 3 bij wintersmog. Ten aanzien van optie A en B zal een besluit worden genomen wanneer het advies van de Gezond– heidsraad beschikbaar is en deze opties voor wat betreft maatregelen en consequenties verder zijn uitgewerkt In het overleg zijn tevens verder– gaande maatregelen in beschouwing genomen in de vorm van het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het verkeer en bepaalde activiteiten bij de industrie, geldend voor steden van meer dan 40.000 inwoners en stede– lijke agglomeraties (van 300.000 inwoners of meer) of in geheel Nederland (in combinatie met internationale maatregelen). Na afweging van enerzijds de optredende gezondheidseffecten en anderzijds de effec– tiviteit van de mogelijke maatregelen en de maatschappelijke en econo– mische consequenties daarvan is besloten hiervoor niet te kiezen, gezien de effecten van wintersmog en de effectiviteit van maatregelen en de zeer grote uitvoeringsproblemen hiervan, kunnen diep-ingrijpende maatregelen bij verkeer en industrie op een grotere dan lokale schaal, niet gemotiveerd worden (zie ook punt 3.4.4.). Om technische redenen - vooralsnog zijn slechts beperkte fijn stofme– tingen mogelijk en zijn er geen gevalideerde berekeningsmodellen voor fijn stof beschikbaar - zal het hierboven beschreven alarmeringssysteem voor wintersmog tijdelijk (d.w.z. voor enkele jaren) in een aangepaste vorm moeten worden gehanteerd. In bijlage 7 is dit nader uitgewerkt. Zoals bij het hoofdstuk 2.3 over maatregelen bij zomersmog reeds is vermeld zal de bevolking via algemene publieksvoorlichting worden geïnformeerd over het verschijnsel smog en hoe te handelen indien zich een smogepisode voordoet. 3.4. Overwegingen Bij de keuze over de uiteindelijk te nemen maatregelen kunnen de volgende overwegingen van belang zijn: 3.4.1. Tijdens smogepisoden kunnen de concentraties van SOz en fijn stof in landelijke gebieden in zuidelijk Nederland oplopen tot 450 (ig/m3 en 320 ng/m3 als 24-uurgemiddelde: in steden tot 500 en 380 ng/m3 en in drukke straten tot 530 en 510 jo.g/m3. Gemiddeld over Nederland worden de SO^en fijn stofconcentraties voor 90% door buitenlandse bronnen bepaald. In stedelijke en industriële gebieden is de bijdrage van Nederlandse bronnen aan de SCh en fijn stofconcentraties groter dan 10%. Een schatting is hiervoor thans niet te geven (vergt de nodige tijd en mankracht), maar voor een gebied als Rijnmond zal dat percentage wèl minder dan 50% zijn. De bijdrage van het verkeer aan de concentra– tieniveaus is als volgt:

S02

fijn stof

Nederland

Grote stad

Drukke straat

5% 5%

5% 10-15%

10% 35%

Bij het volledig stilleggen van het verkeer zullen de SCh– en fijn stofconcentraties met genoemde percentages dalen. De som van SCh en fijn stof zal in de grote stad met ca. 10% dalen, in de drukke straat met ca. 25%. Mede door de vermindering van andere door het verkeer uitge– worpen stoffen (NOz, CO, aldehyden en aromatische verbindingen) zullen


17

de gezondheidseffecten in de grote stad met maximaal 15% en in drukke straten met ca. 30% dalen. 3.4.2. De belangrijkste bronnen van SCh in Nederland zijn de raffinade– rijen, de electriciteitscentrales en de procesemissies. Voor fijn stof zijn de belangrijkste Nederlandse bronnen het wegverkeer en de procese– missies. (zie bijlage 8 voor gedetailleerde gegevens) 3.4.3. In het kader van het verzuringsbeleid (zie bestrijdingsplan verzuring) zal de emissie van SCh drastisch (in 1994 ca. 40% en in 2000 ca. 65% t.o.v. 1985/87) worden teruggebracht. Tijdens smogepisoden (1985/87) kon de bijdrage van Noordrijn Westfalen (BRD) aan de SOa-concentraties in Zuid-Nederland oplopen tot 30-50%. In 1987 en 1988 zijn bij electriciteitscentrales in Noordrijn Westfalen vergaande emissiereducties (60%) doorgevoerd, welke in 1989/90 naar verwachting zullen worden opgevoerd tot ca. 75% (reductie met 600 kton; ter verge– lijking: totale Nederlandse SCh-emissie bedroeg in 1987 281 kton). Uit gegevens van de ECE blijkt dat de SO^-emissies in de ons omringende landen in 1995 met 30-70% t.o.v. 1980 zullen dalen. Daarom mag worden verwacht dat de hoge SO^-concentraties zoals die in het verleden zijn opgetreden tijdens smogepisoden niet meer zullen optreden. Ten aanzien van fijn stofconcentraties wordt de komende jaren vooralsnog geen daling verwacht. 3.4.4. Nagegaan is wat de consequenties zijn van meer verplichtende maatregelen bij verkeer en industrie op lokale en regionale schaal. Dit betreft dan het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het verkeer en bepaalde activiteiten bij de industrie, geldend voor steden van meer dan 40.000 inwoners en stedelijke agglomeraties (van 300.000 inwoners of meer) of in geheel Nederland (in combinatie met internationale maatre– gelen). Emissiereducties door het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het verkeer en van bepaalde activiteiten van de industrie in een stedelijke agglomeratie kunnen leiden tot een reductie van de smogconcentratie van maximaal 15% gemiddeld over een stedelijke agglomeratie. In drukke straten bedraagt deze reductie maximaal 35%. Toegepast voor heel Nederland zullen de maatregelen een reductie van de smogconcentratie van maximaal 20% op regionale schaal kunnen bewerkstelligen, in drukke straten oplopend tot 40%. De economische consequenties van dergelijke maatregelen bij volledig stilleggen van het verkeer omvatten voor bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland een verlies aan produktiewaarde dat kan oplopen to circa 250 miljoen gulden per dag. Bij een nagenoeg totaal verkeersverbod in heel Nederland zou het verlies op kunnen lopen tot 1 miljard gulden per dag (zie ook bijlage 1). Een verkeersverbod kan bovendien grote gevolgen hebben voor het maatschappelijk functio– neren. Overigens zou het hanteren van een uitzonderingsregel voor bepaalde categorieën wegvervoer en het beperken van een verkeers– verbod in de tijd het verlies kunnen beperken. Het hanteren van uitzonde– ringsregels moet echter wel bezien worden in relatie tot de handhaaf– baarheid en rechtsgelijkheid. Ook zal de smog minder afnemen naarmate meer categorieën uitgezonderd worden. De bestuurlijk-juridische conse– quenties van dergelijke maatregelen komen grotendeels overeen met die van optie B. In dit geval is het echter ook nodig in de Wet inzake de luchtverontreiniging een geclausuleerde bevoegdheid op te nemen van de Minister(s) om de CdK een aanwijzing te geven. Indien besloten wordt tot de variant waarbij in geheel Nederland verkeer en industrie (deels) worden stilgelegd in combinatie met internationale maatregelen zijn zodanige belangen in het spel dat de besluitvorming op rijksniveau dient te worden gelegd. Dan zou volgens de projectgroep «Tijdelijke maatre– gelen smog" de Minister(s) de mogelijkheid moeten worden gegeven zonodig de bevoegdheid van de CdK om maatregelen bij het verkeer te treffen over te nemen. Hiervoor is wijziging van de Wet inzake de lucht– verontreiniging nodig, wat ca. twee jaar kost.


18

3.4.5. De concentratie van SCh en fijn stof zal binnenshuis (mits er geen bronnen zijn, zoals roken en open haarden) enkele tientallen procenten (20-40%) lager zijn dan buitenshuis. Er mag echter niet worden verwacht dat bij patiënten met hart–, vaat– en longziektes een significante vermindering van gezondheidseffecten zal optreden, wanneer zij binnenblijven; het is immers waarschijnlijk dat personen van deze risicogroep bij de onderzoeken waaruit de hiervoor genoemde inter– ventieniveaus zijn afgeleid toch al vnl. binnenshuis zullen hebben vertoefd. Opgemerkt dient te worden dat plotselinge overgang naar een koude omgeving extra effecten bij patiënten met hart– en vaatziekten en CARA teweegbrengt; door binnen te blijven worden deze effecten voorkomen. Slechts voor personen die gedurende enige uren in de buitenlucht actief zijn, zal na opvolging van het advies binnen te blijven, een vermindering van gezondheidseffecten van enkele tientallen procenten op kunnen treden. 3.4.6. De met de maatregelen te behalen gezondheidswinst moet afgewogen worden tegen de ongewenste gezondheidseffecten van de maatregelen zelf. Het stilleggen van het autoverkeer kan tot gevolg hebben dat de bevolking een verhoogd inspanningspatroon zal vertonen hetgeen ondanks een eventuele (beperkte) daling van de concentraties tot toenemende gezondheidseffecten zou kunnen leiden. Het eventueel stilleggen van het verkeer zou dan ook vergezeld moeten gaan met gedragsadviezen (in elk geval geen overmatige lichaamsbeweging in de buitenlucht). 3.4.7. Extra aandacht dient bij de voorlichting te worden gegeven aan de sociaal-psychologische gevolgen van gedragsadviezen en maatre– gelen tijdens smogepisodes. Ervaringen in voorgaande smogepisodes waarbij mensen geen stap meer buiten de deur durfden te doen en telefonisch informeerden wanneer zij weer naar buiten mochten gaan, moeten worden voorkomen. 3.4.8. Een oproep tot vrijwillige beperking van het autogebruik zal slechts effect ressorteren als hieraan door brede lagen van de bevolking gevolg wordt gegeven. Via positieve stimulerende voorlichting zal daartoe een kader moeten worden geschapen. Het verdient sterke aanbeveling dit punt in het overleg met het omringende buitenland aan de orde te stellen. Gezien het feit dat Nederland de hoogste bevolkings– dichtheid en de hoogste emissie per km2 heeft, kan Nederland hierbij overigens wel een voorbeeldfunctie voor de rest van Europa hebben. 3.4.9. In diverse landen in Europa zijn regelingen opgesteld om tijdens een ernstige wintersmogepisode bepaalde maatregelen te kunnen treffen. In bijlage 9 wordt hiervan een overzicht gegeven. Daaruit blijkt dat de regelingen van land tot land sterk kunnen verschillen. Enerzijds wordt dit veroorzaakt door afwijkende gezondheidskundige interpretatie van de onderzoeksgegevens, anderzijds door verschillen in acceptatie van bepaalde gezondheidseffecten. Dit laatste hangt vaak ook samen met de frequentie van optreden van smogepisodes die deze effecten veroorzaken; zeer ingrijpende maatregelen tijdens smogepisodes zullen vaak alleen worden genomen indien dit niet frequent optreedt. Harmoni– satie van smogregelingen met name waar het buurlanden betreft, is desondanks - zeker in verband met de maatschappelijke acceptatie zeer gewenst. 3.4.10 In de Duitse regeling is de somparameter de meest kritische voor de afkondiging van een bepaalde smogfase. Smogfase 3 van de Nederlandse voorgestelde regeling (somparameter 700 jig/m3) zou in de Duitse regeling (SOz + 2x stof) 1000 ug/m3 zijn. De Duitse Vorwarn– stufe bedraagt 1100 ug/m3 en Alarmstufe 1 1400 ug/m3. Uit meetge– gevens van de smogepisode in 1987 (de laatste winterepisode in Nederland en Roergebied) blijkt dat de SCh-concentraties in Zuid-Oost-Nederland duidelijk onder de in het aangrenzende Roergebied


19

gemeten waarden lagen, met name bij de hogere concentraties enkele tientallen procenten (zie bijlage 10) Indien wordt aangenomen dat v.w.b. fijn stof ongeveer hetzelfde geldt (gegevens daarover ontbreken) zal in de praktijk Alarmstufe 1 min of meer gelijktijdig met smogfase 3 optreden. ' Er vanuit gaande, dat de concentraties SÜ2 en fijn stof onderling niet al te zeer afwijken; dit is het geval als in smogfase 1, 2 en 3 de concentratie van SCh of van fijn stof minimaal resp 100, 150 en 200 ng/m3 is (bij voorwaarschuwing aan provincies minimaal 100 |o.g/m3).


20

BIJLAGE 1

Economische gevolgen voor het stilleggen van het verkeer bij smog De economische gevolgen van opties voor verkeersbeperkende maatregelen in verschillende regio's zijn in diverse studies berekend (door het Nederlands Economisch Instituut voor Amersfoort, door de Samenwerkende Kamers van Koophandel en Fabrieken van Zuid-Holland voor Zuid-Holland en door de stad Rotterdam voor het grote Rijnmond– gebied) De hier gepresenteerde cijfers komen (voor zover vergelijkbaar) met de resultaten van die studies overeen. Bij de berekeningen is uitgegaan van een schatting van het CPB dat bij een verkeersstop men het werk niet of te laat bereikt zodanig, dat gemiddeld 20% van de werkuren niet wordt gewerkt, met een dienovereenkomstig produktie– verlies. Ook is rekening gehouden met produktieverlies als gevolg van het uitvallen van de aanvoer van goederen en grondstoffen. De onder– en bovengrenzen van de bandbreedte zijn bepaald door optimistische c.q. pessimistische veronderstellingen inzake de inhaalvraag en dergelijke. De gegeven cijfers betreffen de (directe) economische schade die optreedt als gevolg van de smogbeperkende maatregelen. Lange termijn effecten bijv. als gevolg van «imagebeschadiging» zijn niet meegerekend. Het reduceren van de door smog veroorzaakte gezondheidseffecten heeft ook economische baten, maar deze zijn niet te kwantificeren. Bij een verkeersverbod is uitgegaan van ontheffingen voor ambulance, artsen, politie, brandweer, taxi's en openbaar vervoer. Bij een nagenoeg totaal verkeerverbod in Zuid-Holland is het verlies aan produktiewaarde 100 a 250 miljoen gulden per dag, waarvan 75 a 135 miljoen gulden toegevoegde waarde. Het verlies in het goederen– vervoer over de weg bedraagt hierbij ca. 14 miljoen gulden. Het hanteren van een uitzonderingscategorie voor bepaalde categorieën wegvervoer (b.v. bloemen, planten, groente, fruit, enz.) zouden dit verlies aanzienlijk kunnen beperken. Ongeveer 3 miljoen van he totale verlies betreft de sector luchtvervoer (1,5 miljoen doordat passagiers en 1,5 miljoen doordat luchtvrachtgoederen de luchthaven niet kunnen bereiken. Een belangrijke voorwaarde daarbij is dat ook piloten, luchtverkeersleiders en cateringsbedrijven het vliegveld kunnen bereiken, anders is het verlies veel groter. Bij een nagenoeg totaal verkeersverbod in geheel Nederland is het verlies aan produktiewaarde 370 a 1000 miljoen gulden per dag waarvan 240 a 550 miljoen aan toegevoegde waarde. Van het verlies aan produk– tiewaarde is ca. 65 miljoen gulden verlies in het goederenvervoer over de weg. Het hanteren van een uitzonderingscategorie voor bepaalde catego– rieën wegvervoer zouden dit verlies aanzienlijk kunnen beperken. Ongeveer 20 miljoen gulden van het totale verlies betreft de sector luchtvervoer, waarvan 15 miljoen doordat luchtvrachtgoederen de lucht– haven niet kunnen bereiken of niet kunnen worden afgevoerd. In dit laatste bedrag is nog niet begrepen de schade aan de positie van Schiphol op de lange termijn en de indirecte schade voor ontvangers en verladers (gevolgschade), door verstoring van de doorvoerfunctie van Schiphol. Ook hier geldt dat indien piloten, luchtverkeersleiders en cateringsbedrijven het vliegveld niet kunnen bereiken de schade veel groter zal zijn.


21

BIJLAGE2

Ncderlandse normstelling voor S<>2 en zwevende deeltjes, en CO SCh grenswaarden 50-percentiel (24-u gem.) 75 95-percentiel (24-u gem ) 200 98-percentiel (24-u gem)250 max 24-uurgem. 500 max. uurgem. 830

Zwev deeltjes ng/m3 |ig/m3 jig/m3 ng/m3 jig/m3

30 ng/m3 75 ng/m3 90 ng/m3 150ng/m 3

richtwaarden 50-percentiel (24-u gem.) 30 ng/m3 95-percentiel (24-u gem ) 80 ng/m3 98-percentiel (24-u gem ) 100 |ag/m3

De zevende deeltjes worden daarbij gemeten volgens de zwarte rookmethode, waarbij de zwartheidsgraad van het stof wordt bepaald. Voor PM-10 zijn in het criteriadocument fijn stof de volgende waarden voorgesteld: jaargemiddelde 24-uurgemiddelde

40 |ig/m3 140|ag/m3

NOz

uurgemiddelden in ng/m3 50-perc.

98-perc

99,5-perc.

grenswaarde uitzonderingsgrens– waarde richtwaarde

135 160

175

25

80

CO

8-uurgemiddelde in Hg/m3

98-perc

99,99-perc. (uurgem.]

grendwaarde uitzonderingsgrens waarde

6000 15000

40000


22

BIJLAGE 3

Mogelijkheden van flankerend beleid in het kader van vrijwillige maatregelen bij smog Flankerend beleid: doelgroepenbenadering In de voorstellen van de projectgroep voor tijdelijke maatregelen bij smog wordt gesproken over het nemen van vrijwillige maatregelen om de vervoersaanvraag te beperken. Deze maatregelen zouden gebaseerd moeten zijn op van te voren gemaakte afspraken met bedrijfsleven, industrie, overheden en maatschappelijke groeperingen. De projectgroep is van mening dat het flankerend beleid middels een zogenaamde doelgroepenbenadering een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan het komen tot succesvolle afspraken. Vermindering van de vervoersvraag Flankerend beleid is gericht het beïnvloeden van het vervoerswijze– keuzeproces en/of het wegnemen van de vraag naar vervoer. Enerzijds kan het uitstellen of achterwege blijven van vervoer bijdragen aan een verlaging van de emissies tijdens een smogepisode (bijvoorbeeld het uitstellen van bepaalde goederentransporten). Anderzijds kan het uitstellen of achterwege blijven van vervoer bijdragen aan een beperking van de blootstelling, met een gunstig effect op de volksgezondheid (bijvoorbeeld sportevenementen afgelasten). De keuze van het gebruik van een vervoermiddel wordt door ieder individueel gemaakt. De reden voor het vervoer kan zuiver persoonlijk zijn (familiebezoek), maar dikwijls wordt de vraag naar vervoer opgeroepen door maatschappelijke organisaties of instellingen (sportbonden, pretparken, scholen). Sinds het verschijnen van de Handleiding hebben meerdere organisaties en instellingen - veelal verbonden in koepels – t e kennen gegeven dat zij zich bewust zijn van hun rol bij de vraag naar vervoer en zij hebben zich bereid verklaard mee te denken over welke rol zij zouden kunnen vervullen bij het verminderen van de vervoersvraag tijdens smogperioden. Het is zeer zinvol op dit aanbod in te gaan bij het uitwerken van tijdelijke maatrsgelen bij smog door met de diverse koepels in overleg te treden. Verband met structurele maatregelen Het beleid van de Rijksoverheid, zoals verwoord in de nota's NMP en SVVII, is gericht op een structurele aanpak van de vervoersproblematiek in de vorm van beperking van de groei van de mobiliteit. In deze nota's staan projecten als kilometerreductieplannen, transportplannen e.d. verwoord. Op beperkte schaal wordt aan deze plannen al invulling gegeven. Smog kan een extra stimulans zijn om deze plannen inhoud te geven en te gaan uitvoeren. Het flankerend beleid zal dan als opmaat kunnen fungeren voor structurele maatregelen. Doelgroepen Voor flankerend beleid komen de volgende vervoerscategorieën in aanmerking: - sociaal-recreatief verkeer - goederenvervoer - woonwerk–, woonschool–, en zakelijk verkeer Per categorie is nagegaan welke koepels in aanmerking komen voor overleg, gezien hun invloed op verkeersgenererende activiteiten. Tabel A geeft een overzicht van deze koepels. De koepels dienen benaderd te worden met behulp van voor die


23

koepels specifieke voorlichting. Hierbij kan bij de ene koepel de nadruk liggen op de emissie-reductie, terwijl de andere juist vanuit het oogpunt van volksgezondheid moet worden aangesproken. Ook een combinatie van beiden is mogelijk. Zo kan het afgelasten van een activiteit enerzijds voorkomen dat de deelnemers blootgesteld worden aan smog, terwijl anderzijds de uitworp van luchtverontreinigende stoffen voorkomen wordt door het niet aantrekken van vervoer van deelnemers en toeschouwers. Naast een vorm van maatschappelijke verantwoorde– lijkheid, kunnen ook directe voordelen voor bepaalde koepels als argument voor medewerking worden aangevoerd. Een «sport-koepel» heeft er ook belang bij dat de gezondheid van deelnemende individuen niet wordt geschaad tijdens door de koepel georganiseerde activiteiten. Het afzien van activiteiten in het belang van de gezondheid van de deelnemers doet het vertrouwen in de koepels verder toenemen. Daarnaast heeft het een voorbeeldwerking voor anderen. De inzet van het overleg met de doelgroepen dient een zo hoog mogelijk rendement in de vorm van het verminderen van de vraag naar vervoer te zijn. Dit kan het beste worden bereikt indien reeds in een vroeg stadium met overleg begonnen wordt, om te voorkomen dat doelgroepen geconfronteerd worden met concept-modeldraaiboeken zonder over de mogelijkheden voor maatregelen geraadpleegd te zijn. Voor een goede acceptatie dienen de maatregelen bij smog zoveel mogelijk ingebed te worden in de normale draaiboeken die de doelgroepen hanteren (bijvoorbeeld vanwege de toestand van de velden of bij het geven van ijsvrij op scholen).


24

BIJLAGE A Doelgroep

Koepelorganisatie

Inzet van het overleg

- bezoekers van en deelnemers aan sportieve activiteiten buitenshuis - bezoekers van patiënten in ziekenhuizen

- sportbonden

- afgelasten van wedstrijden

- ziekenhuisraad

- variabiliseren bezoekuren - bevorderen openbaar vervoer ten behoeve van bezoekers - bevorderen openbaar vervoer ten behoeve van de bezoekers - organisatie van schuttlediensten - afgelasten of verplaatsen van dagtochten

- bezoekers van pretparken e d

- RECRON

- deelnemers aan dagtochten per touringcar - verladers - werkgevers

- Federatie Nederlands Vervoer

- scholen - werknemers bij de overheid

- EVO - werkgroep milieu en ruimtelijke ordening VNO-NCW

- O&W - gemeenten, provincies, rijk (vertegenwoordigers aanwezig in de werkgroep Modeldraaiboek)

- uitstellen of verleggen van vervoer - werknemers in staat stellen: . zich ziek te melden per bedrijfsvervoer naar het werk te komen . thuis te werken . ADV-dagen op te nemen . enzovoort - smogvrij - werknemers in staat stellen: . zich ziek te melden per bedrijfsvervoer naar het werk te komen . thuis te werken . ADV-dagen op te nemen . enzovoort


25

BIJLAGE 4

Werkgroep Modeldraaiboek Afsluiten van hoofdverkeersaders 1. Zomersmog Zomersmog bestaat uit een mengsel van stikstofoxiden (NO X ), Vluchtige Organische Stoffen (VOS) zoals koolwaterstoffen, en aerosolen (zwevende stofdeeltjes). De stof die voor zover bekend in de zomer de meeste schade aan de gezondheid toebrengt, is ozon (Ch). Ozon wordt niet rechtstreeks in de lucht uitgestoten, maar ontstaat onder invloed van de zon uit NOX en VOS. 2.

Wintersmog De belangrijkste komponenten van wintersmog zijn zwaveldioxide (SO^) aerosolen (zwevende deeltjes) en stikstofdioxide (NOs). Belangrijkste bronnen en lokatie-verschillen SOa • verstoken van zwavelhoudende brandstoffen (kolen, zware stookolie) en in mindere mate bij een aantal (chemische) processen, op grote afstand van Nederland; • landelijk nivo: 90% afkomstig uit het buitenland; • stedelijk nivo en straat nivo: verhouding 70% buitenland en 30% binnenland. Aerosolen • Veel bronnen . fossiele verbrandingsprodukten; . gasvormige komponenten SCh, NÜ2 en ammoniale (NHs); • 45% zwarte rook (roet) en 45% witte rook (sulfaat, nitraat, ammonium); • 90%isfijn en 10%grof; • fijn is schadelijk; • zuur aerosol is het meest schadelijk; • landelijk nivo: 80% uit buitenland; stedelijk nivo: 70% uit buitenland; straat nivo: 60% uit buitenland; N02 • rechtstreeks afkomstig van gebruik van brandstoffen bij het wegverkeer, energiecentrales, de industrie en de huishoudens (ruimte verwarming); • door omzetting van NO in NCh; • bronnen liggen op minder grote afstand van Nederland (Benelux, Noord-Rijn-Westfalen); • landelijk nivo: 90% uit buitenland; • stedelijk nivo: 50% uit buitenland; • straat nivo: 20% uit buitenland (80% Nederlands aandeel); het wegverkeer neemt 4/5 van deze stijging op straat nivo voor haar rekening, ruimte verwarming 1/5.

Tijdstippen • de concentraties schadelijke stoffen zijn het hoogst op de plaatsen waar de Nederlandse bronnen van vervuiling zich bevinden. Maxima meestal tussen 07.00 en 10.00 uur. 3. Mogelijke maatregelen op plaatsen waar verhoogde concentraties optreden De plaatsen waar de hoogste concentraties schadelijke stoffen voorkomen zijn de verkeersaders met een relatief smal ruimtelijk profiel en middelhoge of hoge bebouwing en de eenzijdige bebouwde wegen met hoge bebouwing (windcirculatie). De profielen komen door het


26

gehele stedelijke gebied voor doch vooral langs de oudere verkeersaders in de 19e eeuwse wijken (rondwegen langs binnensteden, radiale wegen). Op deze wegen komt relatief veel en stagnerend verkeer voor. Afsluiten van alleen deze wegen zou een optie kunnen zijn voor de episoden met wintersmog. Deze wegen zijn tevens veelal de routes waarover het openbaar vervoer zijn weg vindt naar binnensteden, NS etc. Aspecten die van belang zijn bij welke afzetting dan ook zijn: • effekt, gezien het beoogde doel en mogelijk neveneffekten; • organisatie van afzettingen, bebording en handhaving; • duidelijkheid voor het publiek, zowel voor wat betreft de plaats, tijd etc; • handhaafbaarheid; • rechtsgelijkheid. Welke mogelijkheden staan nu open om een vermindering van verkeer op deze wegen te bewerkstelligen? Optie 1. Alle toevoerwegen naar de bedreigde straten/straaksekties afsluiten. Optie 2. De stad met behulp van spoorlijnen, waterwegen, singels etc. zodanig segmenteren dat doorstroming niet mogelijk is en beperkt verkeer in de sektoren blijft (screenlines). Optie 3. Afsluiten van strategische kruispunten. Optie 4. Partieel gebieden afsluiten. Optie 5. Kombinaties van 1 t/m 4. Zonder nu uitputtend voor de «gemiddelde» stad een volledige afweging te kunnen maken zijn per mogelijkheid de volgende opmer– kingen te maken. Optie 7. Bedreigde straat/straatsekties volledig afsluiten Het beoogde doel vermindering van ter plaatse ontstane stijging wordt bereikt. Ter wille van de duidelijkheid en alternatieve circulatie zullen in ieder geval volledige straten/straatsekties moeten worden afgesloten. De straten zullen verspreid door het stedelijk gebied liggen. Vraagtekens kunnen worden gezet bij de mogelijkheid dat aan de gebruikers goed uit te leggen. Vanuit dat probleem zou dan toch moeten worden overwogen een stelsel van bedreigde straten af te sluiten (= gebied). Feitelijk afsluiten van straten/straatsekties met alle aan– en afvoerwegen vraagt grote inzet van materieel en voorbereidingstijd. Het effekt zal, bij een willekeurige ligging van de straten/straatsekties, zijn dat sluipverkeer zal trachten daar omheen te rijden om via andere straten alsnog het doel te bereiken. Het effect in totale vermindering van voertuigkilometes zal gering zijn. Optie 2. Screenlines Meestal heeft elke stad een aantal natuurlijke lijnen, waterwegen, spoorlijnen, wegen met relatief weinig aansluitingen etc. die een logische barrière vormen. Door een strategische keuze daarin te maken wordt de stad gesegmenteerd. De segmenten op zich blijven goed bereikbaar, van buiten, doch verkeer tussen de segmenten wordt beperkt. Omdat die segmentering voor elke plaats bepaald moet worden is het absolute effekt moeilijk in te schatten. Kritisch moet worden nagegaan of de segmentering niet leidt tot zwaardere concentraties op enkele belangrijke toevoerwegen (o.v. beperking!). Verwacht mag worden dat echter een vermindering van verkeer op een aantal hoofdwegen zal plaatsvinden, waarmee wellicht de lokale straatpiek wordt verlaagd. De organisatie, evenals de handhaafbaarheid, is eenvoudiger vanwege het beperkt aantal af te zetten wegvakken. Een neveneffekt kan zijn dat


27

de segmentering leidt tot meer voertuigkilometers in verband met via de buitenwegen, omrijden naar andere segmenten. Voor de automobilist is ook bij deze optie de duidelijkheid van de maatregel het probleem. Optie 3. Afsluiting strategische kruispunten Door een aantal strategisch gelegen kruispunten af te sluiten, gerela– teerd aan de bedreigde wegvakken, kan wellicht evenals bij optie 2, hetzelfde reducerende effekt worden bereikt. Ook hier geldt evenals bij optie 1 dat omtrekkende bewegingen zullen plaatsvinden. De keuze van de kruispunten is bepalend voor dat effekt. Evenals bij optie 2 een eenvoudiger uit te voeren operatie dan bij optie 1. Voor de automobilist ook niet echt duidelijk. Optie 4. Partieel gebied Een verdergaande optie is het centrum in eventueel een omringend gebied volledig afsluiten. Het aantal afsluitingen is per plaats verschillend doch waarschijnlijk aanzienlijk. Indien de bestemmingen dan nog op loopafstand bereikbaar zijn zal een opeenhoping van parkerend verkeer aan de rand van dat gebied afstaan met veel overlast voor de omgeving. Organisatie en handhaving zijn weer moeilijker dan bij optie 2 en 3. Voor de gebruiker echter is wel duidelijk aan te geven waar het om gaat. Optie 5. Kombinaties van Optie 1 tot 4 Afhankelijk van de situatie en het beoogde effekt kan ook een kombi– natie van afzettingen een mogelijkheid zijn. 4. Konklusie Op grond van een eerste verklaring liggen er een aantal mogelijkheden voor afzetting die beperking van verkeer op straat/straatsekties tot gevolg hebben. Naar de gebruiker toe zijn deze echter niet altijd even duidelijk terwijl ook neveneffekten optreden. Een en ander zou nader uitgezocht kunnen worden in enkele konkrete situaties.


28

BIJLAGE 5

Bestuurlijk-juridische consequenties van (verkeers)maatregelen bij smog De commissaris der Koningin (CdK) heeft op grond van artikel 48 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (WLV) in geval van ernstige smog de bevoegdheid algemene voorschriften uit te vaardigen indien dat naar zijn oordeel in het belang van de openbaar gezondheid dringend noodza– kelijk is. In het bestuurlijk-juridische rapport (bestaande uit drie deelrapporten) zijn de consequenties van (verkeers)maatregelen bij smog nagegaan. De samenvattingen van de drie deelrapporten waarin de onderwerpen aansprakelijkheid, bevoegdheden en handhavirig worden behandeld, zijn bijgevoegd. In een tevens bijgevoegd schematisch overzicht zijn de bestuurlijk-juridische consequenties van 4 opties voor maatregelen aangegeven. Deze opties luiden als vogt: Optie

Maatregelen

in alle opties (= optie 0)

gedragsadviezen aan de bevolking " geen overmatige lichaamsbeweging in de buitenlucht " binnenshuis met gesloten ramen (tevens geen overmatige lichaambeweging); geen verdergaande emissiebeperkende maatregelen bij de industrie (boven maatregelen genomen volgens vergunning); verdergaande emissiebeperkende maatregelen bij de industrie (doorde CdK); tevens stilleggen van ruim 80 a 90% van het verkeer (rest is uitgezonderd) in een stedelijke agglomeratie van 300000 mensen; tevens stilleggen van ruim 80 a 90% van het verkeer (rest is uitgezonderd) in geheel Nederland in combinatie met internationale maatregelen

1 2 3 4

In het bestuurlijk-juridisch rapport zijn deze in zwaarte oplopende opties voor maatregelen onderzocht. Onder de in de notitie «Tijdelijke maatregelen bij smog» genoemde optie A vallen bovengenoemde opties 0 en 1. De in het bestuurlijk-juridisch rapport uitgewerkte opties 2, 3 en 4 voor maatregelen worden op dit moment niet meer overwogen. Bij het schematisch overzicht is toegevoegd (als bijlage 6) de optie: afsluiten van de binnenstad voor gemotoriseerd verkeer en verdergaande beperking emissie industrie in de stad in verband met hoge niveaus SO^ en fijn stof (in de winter). Met deze toegevoegde optie wordt de in de notitie genoemde optie B bedoeld Samenvatting van de drie deelrapporten aansprakelijkheid, bevoegdheden en handhaving Rapport aansprakelijkheid Aan het zorgvuldig handelen van de CdK (ex artikel 48 WLV) kunnen geschreven en ongeschreven eisen worden gesteld. Als hij bij zijn optreden deze eisen in acht neemt betracht hij de nodige zorgvuldigheid en is er sprake van een rechtmatige overheidsdaad. Hij kan in dat geval niet aansprakelijk worden gesteld. Bij het niet voldoen aan een of meer eisen kan het handelen van de CdK door de (burgerlijke) rechter als een onrechtmatige daad worden aangemerkt en kan veroordelen tot vergoeding van de volledige schade tot de mogelijkheden behoren. De te onderscheiden eisen voor recht– matig handelen van de CdK zijn: 1) eisen die uit de wet voortvloeien: a) een goed onderbouwde/erkende norm


29

b) positief effect van de maatregel c) geen strijd met hogere regelingen d) voldoen aan wettelijke vormvereisten 2) ongeschreven rechtsbeginselen: a) zorgvuldigheidsbeginsel: de maatregelen moeten het resultaat zijn van een zorgvuldige afweging van belangen van de openbare gezondheid tegen financieel-economsiche belangen van particulieren. Essentieel hierbij is: - het nemen van de minst belastende maatregel - het nemen van compenserende maatregelen (flankerend beleid) - het bepalen van gerechtvaardigde uitzonderingen - bij onevenredige schade aanbieden van bestuurscompensatie b) gelijkheidsbeginsel: bij gelijke omstandigheden dienen in de verschillende betrokken provincies gelijksoortige maatregelen te worden genomen (afstemming door overleg). De CdK heeft een grote beleidsvrijheid bij het nemen van maatregelen. Onrechtmatig nalaten van de CdK indien hij in smogsituaties geen maatregelen treft, zal alleen worden aangenomen dat hij in het belang van de openbare gezondheid in redelijkheid de maatregelen niet achterwege had kunnen laten. De bevoegdheid van de CdK gaat niet zover dat hij burgemeesters en andere betrokken overheidsorganen (waaronder wegbeheerders) kan verplichten tot het uitvoeren van verkeersmaatregelen. In het rapport bevoegdheden wordt voorgesteld deze verplichte medewerking wettelijk te regelen. In dat geval handelen de uitvoerders van de maatregelen in opdracht van de CdK in het algemeen rechtvaardig, als de CdK recht– matig handelt. Voorzover de uitvoeringsorganen een eigen beleidsvrijheid hebben (wijze van uitvoeren), blijven die organen daarvoor verantwoor– delijk en bij onrechtmatig handelen aansprakelijk. Er is geen wettelijke plicht tot schadevergoeding. Bij een rechtmatig handelen van de CdK bestaat er alleen aanspraak op bestuurscompen– satie (in geld) als een particulier of groep ten opzichte van vergelijkbare gevallen onevenredige schade lijdt. Een schadevergoedingsregeling daarvoor ontbreekt. Aanbevolen wordt daarom artikel 48 op te nemen in het algemeen schadevergoedingsar– tikel van de Wabm (artikel 61 ab) zodat de mogelijkheid van bestuurs– compensatie wettelijk is geregeld. Het Fonds Luchtverontreiniging is op schade als gevolg van maatregelen van de CdK niet toegesneden. De extra kosten die voor lagere overheden uit smogmaatregelen kunnen voortvloeien zijn onder te verdelen in voorbereidingskosten, die in principe uit de algemene uitkering en de bijdrage apparaatskosten WLV gefinancierd dienen te worden en de uitvoeringskosten, waarvoor voldoende financiële vergoedingen bestaan. Aanbevolen wordt de eisen voor rechtmatig handelen van de CdK, vrijwillige maatregelen op grond van afspraken en flankerende maatre– gelen in een draaiboek op te nemen. Rapport bevoegdheden 1. Overzicht relevante wetgeving De maatregelenbevoegdheid die de commissaris der Koningin (CdK) in artikel 48 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (WLV) is toegekend, staat bij de bestrijding van smog tijdens perioden van verhoogde lucht– verontreiniging centraal. In andere wetgeving zijn weliswaar aanwijzings– bevoegdheden opgenomen van de Minister naar CdK of CdK richting burgemeester, maar die zijn niet toegesneden op volksgezondheidsbe–


30

scherming. In extreme omstandigheden, die voorlopig theoretisch lijken bij smogbestrijding, is toepassing van bevoegdheden ingevolge de Rampenwet of gemeentewet mogelijk. Dit neemt niet weg dat bij smogbestrijding organisatie– en communicatiestructuren kunnen worden benut die ten behoeve van de rampenbestrijding in het algemeen zijn voorzien. 2. Probleemanalyse Hoofdproblemen zijn in bestuurlijk en juridisch opzicht: 1. het ontbreken van inhoudelijke duidelijkheid voor de onderbouwing van maatregelen van de CdK; 2. ontbreken van een aanwijzingsbevoegdheid van CdK jegens burge– meesters en andere organen/diensten - als ultimum remedium - in verband met de uitvoering van (verkeers)maatergelen; 3. ontbreken van aanwijzingsinstrumenten van ministers jegens CdK's - als ultimum remedium - voor coördinatie/sturing met betrekking tot bovenprovinciale aspecten van smogbestrijding; onduidelijk taakver– deling tussen CdK's en ministers; ontbreken organisatiestructuur; 4. ontbreken van een duidelijke ministeriële rolverdeling en organisa– tiestructuur op rijksniveau; 5. afstemming van handhavingsbeleid op maatregelenbeleid (zie rapport handhaving); Bijkomende problemen zijn: 6. internationale afstemming 7. formele basis voor voorlichtingsmaatregelen (WLV in relatie tot Mediawet) De laatste twee punten zijn in het rapport bevoegdheden nog niet uitgewerkt omdt ze van minder belang zijn. Het gewicht van de problemen neemt toe naarmate zwaardere maatre– gelen aan de orde zijn. 3. Oplossingsrichtingen a. Voor de «lichte» maatregelen die in geval van tijdelijk verhoogde luchtverontreiniging kunnen worden getroffen (publieksvoorlichting, enkele c.q. verdergaande emissiebeperkende maatregelen ten aanzien van de industrie, niet verplichtende verkeersmaatregelen met betrekking tot het verkeer) is het huidige bevoegdhedeninstrumentarium toereikend. Voor deze gevallen zijn wel afspraken vooraf gewenst in de organisatie– sfeer en bestuurlijke afspraken omtrent het te voeren beleid. Deze afspraken kunnen worden vastgelegd in draaiboeken. b. Bij verplichtende verkeersmaatregelen zijn meer wettelijke waarborgen nodig naarmate de maatregelen dieper ingrijpen. Als ultimum remedium kan een aanwijzingsbevoegdheid van de ministers van VROM en BiZa nodig zijn. Op grond daarvan kunnen zij aan de CdK's aanwijzingen geven omtrent het door hen te voeren beleid met betrekking tot de tijdelijk verhoogde luchtverontreiniging. c. Onder bepaalde vergaande, naar huidige inzicht vrij theoretische, omstandigheden dient het mogelijk te zijn dat de ministers van VROM en BiZa de bevoegdheid van CdK's om algemene voorschriften te geven, overnemen. In die omstandigheden is het minder zuiver de aanwijzings– bevoegdheid toe te passen. d. Ten aanzien van de feitelijke uitvoering van de door de CdK gegeven algemene voorschriften, in het bijzonder die welke betrekking hebben op verkeersmaatregelen, verdient het aanbeveling een tweetal voorzieningen in de WLV op te nemen: - alvorens de CdK algemene voorschriften geeft, overlegt hij met de burgemeesters van de betrokken gemeenten en met de andere betrokken


31

overheidsorganen, in het bijzonder de wegbeheerders; - de burgemeesters en de overige bij de uitvoering betrokken overheidsorganen (met name wegbeheerders) zijn gehouden medewerking aan de feitelijke uitvoering van de voorschriften te verlenen. Rapport Handhaving De handhaving van het algemeen voorschrift van de CdK vormt een belangrijk sluitstuk. De effectiviteit van het voorschrift is afhankelijk van de handhaafbaarheid van het voorschrift (de juridisch-technische kwaliteit van het voorschrift) en de feitelijke mogelijkheid om het voorschrift uit te voeren en te handhaven (capaciteit van het bestuurlijk en strafrechtelijk apparaat). Het is van essentieel belang dat, alvorens tot de uitvaardiging van een voorschrift wordt overgegaan, een aantal randvoorwaarden in acht wordt genomen, in verband met de geloofwaar– digheid en daarmee de publieke acceptatie van de maatregel. De belang– rijkste randvoorwaarden zijn: 1. Er moet duidelijkheid bestaan over de bevoegdheid ex artikel 48 WLV van de CdK en de bestuurlijke verhoudingen; 2. De normstelling moet duidelijk zijn; 3. De CdK's moeten hun beleid onderling afstemmen; 4. Er moet sprake zijn van een adequate voorlichting en zo mogelijk dienen flankerende maatregelen te worden getroffen. Indien de CdK een verplichtende maatregel op grond van artikel 48 lid 1 WLV neemt is vooraf afstemming met de procureurs-generaal bij de gerechtshoven noodzakelijk over de inhoud en de redactie van het eventueel uit te vaardigen voorschrift in verband met de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het voorschrift en de feitelijke bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving van dit voorschrift. De handhaafbaarheid van het voorschrift is gebaat bij een zo beperkt mogelijk aantal uitzonderingen op het algemeen verbod. Voor bepaalde categorieën bedrijven en instellingen zal volledige stillegging van het verkeer tot grote problemen aanleiding geven. Echter vanuit handha– vingsoogpunt is het ongewenst in het voorschrift van de CdK een onthef– fingsregeling op te nemen. Wel kan overwogen worden het voorschrift niet voor 24 uur te laten gelden maar voor een beperktere tijd, mits het belang van de openbare gezondheid dit toelaat. Zo bestaat de mogelijkheid voor een ieder om hetzij in de zeer vroege ochtenduren, hetzij 's avonds van de auto gebruik te kunnen maken. Dit leidt ertoe dat men minder gauw geneigd zal zijn overdag het verbod te overtreden. Het kan in de praktijk blijken dat, naarmate een gebied waarvoor het voorschrift geldt groter is - zonder dat aldaar sprake is van een situatie op grond waarvan een maatregel in verband met de openbare gezondheid dringend noodzakelijk is - de feitelijke handhaving vereen– voudigd en daarmee effectiever wordt, bijvoorbeeld doordat gebruik kan worden gemaakt van natuurlijke barrières. Of de CdK in zo'n geval onrechtmatig handelt zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. De CdK dient bij de gebiedskeuze het proportionaliteitsbeginsel in acht te nemen. Gelet op het belang van een adequaat strafrechtelijk sluitstuk wordt het openbaar ministerie in overweging gegeven bij overtreding van het voorschrift - voor zover mogelijk - de strafzaak door middel van een oproeping, conform de procedure krachtens artt. 384 e.v. WSv, ter terechtzitting van de kantonrechter aanhangig te maken.


32

Bestuurlijk-juridische consequenties' Optie

Aansprakelijkheid

Toelichting

in alle opties 1

geen aansprakelijkheid CdK geen aansprakelijkheid CdK

2

geen aansprakelijkheid CdK als hij rechtmatig handelt geen aansprakelijkheid CdK als hij rechtmatig handelt"

Het gaat om vrijwillig opvolgen van een advies 2 Naleving van de vergunningsvoorschriften. Art. 61 AA WABM mogelijk van toepassing. CdK handelt rechtmatig als hij zich hout aan de wettelijke eisen en de eisen die voortvloeien uit de ongeschreven rechtsbeginselen3 Bij aanwijzingsbevoegdheid Ministers-CdK wordt de aansprakelijkheid van de CdK ingeperkt; voor zover sprake is van een gebonden aanwijzing: aansprakelijkheid CdK verminderd (alleen aansprakelijk voor de invulling van de eigen beleidsruimte). Bij aanwijzingsbevoegdheid CdK-burgemeester wordt de aansprakelijkheid van de burgemeester ingeperkt: voor zover sprake is van een gebonden aanwijzing: aansprakelijkheid burgemeester vermmderd (alleen aansprakelijk voor de invulling van de eigen beleidsruimte). Een regeling omtrent bestuurscompensatie zal moeten voorzien in die gevallen, waarbij onevenredige schade ontstaat door de getroffen maatregelen. Idem 3. Afstemming van beleid in deze optie is van nog groter belang dan in de eerder genoemde opties.

3

geen aansprakelijkheid CdK als hij rechtmatig handelt5

' Uitgangspunt in alle opties: in alle provincies gelijksoortige maatregelen onder gelijke omstandigheden. Alleen dan onrechtmatig handelen van de CdK als de CdK in het belang van de openbare gezondheid in redelijkheid de maatregelen niet achterwege had kunnen laten. 3 Eisen die uit de wet voortvloeien: - een goed onderbouwde/erkende norm - positief effect van de maatregel - geen strijd met hogere regelingen - voldoen aan wettelijke vormvereisten Eisen die voortvloeien uit de algemene reohtsbeginselen: - zorgvuldigheid: belangenafweging - gelijkheid: overleg met andere CdK's in verband met afstemming van beleid - bij onevenredige schade aanbieden van bestuurscompensatie. 4 Idem noot 3 + aanvulling met eis van flankerend beleid 5 Idem noot 4 2


33

Optie

Bevoegdheden/organisatie

Toelichting1

geen bijzondere bevoegdheden

Vereist is overleg tussen CdK's en eventueel CdK'a met Minister(s) om het beleid ter zake te bepalen c q. af te stemmen (draaiboeken). Vooraf afspraken nodig over feitelijke organisatie voorlichting (rekening houdend met o.a. VORAMP-voorstellen). GS hebben op grond van WLV bevoegdheid bij vergunningverlening voorschriften op te leggen ten aanzien van emissiebeperkende maatregelen B en Wzijn bevoegd op grond van de Hinderwet. Wellicht aanpassing vergunningvoorschriften nodig. - Vooraf afspraken nodig tussen CdK's onderling en eventueel Minister(s)-CdK's (afstemming van beleid)1. - Ongeacht afspraken is een overlegstructuur nodig tussen Minister(s) en CdK's een tussen CdK's onderling - Wenselijk is om in de WLV te bepalen dat andere overheden medewerking verlenen met name in verband met het toezicht door de (inter)gemeentelijke milieudienst. Afstemming kan worden bereikt door: - afspraken vooraf tussen Cdk's onderling en eventueel tussen Minister(s) en CdK's (als in optie 2) - wettelijke bevoegdheid regelen, opdat Minister(s) aan CdK's aanwijzing kunnen geven1. Als ultimum remedium moet een geclausuleerde aanwijzingsbevoegdheid gecreëerd worden van Minister(s) aan de CdK's3. De aanwijzing wordt gegeven door de Minister(s) wie het mede aangaat 4 Voor feitelijke uitvoering is CdK aangewezen op de medewerking van burgemeesters. Te bereiken door: - afspraken vooraf tussen CdK en burgemeesters - introductie van een wettelijke verplichting van burgemeesters en met name wegbeheerdes om medewerking te verlenen aan de maatregelen waartoe de CdK, zoveel mogelijk na overleg met hen, besluit5 - overlegstructuur nodig tussen: Minister(s)-CdK's, CdK's onderling, CdK's-burgemeesters en wegbeheerders6 - voorts overleg nodig tussen CdK en O.M. Indien het rijk de bevoegdheid van CdK's overneemt, dient de bevoegdheid om de medewerking van de burgemeesters te vorderen ook aan het rijktoe te komen Feitelijke uitvoering idem 3 (overlegstructuur tussen alle betrokkenen, waaronder het O.M.).

College van GS College van B en W Geen aanpassing van bevoegdheden nodig Bevoegdheid CdK ex art 48 WLV

Bevoegdheid CdK ex art. 48 WLV Knelpunten: 1) afstemming van beleid 2) feitelijke uitvoering van de maatregelen

Mogelijkheid scheppen tot het overnemen door de Minister(s) van de bevoegdheid van de CdK's om verkeersmaatregelen te treffen 7) (theoretische optie)

' Dit lijkt gelet op de aard van de te nemen maatregelen voldoende. Incl. het op initiatief van het rijk voeren van overleg rijk-CdK's voordat een aanwijzing wordt gegeven. Redenen: - mogelijk boven provinciale repercussies - denkbaar dat niet in alle gevallen betrokken provincies overeenstemming bereiken 4 Redenen: - er is niet alleen een volksgezondheidsproblematiek maar ook, en indringend, een openbare orde en veiligheidsprobleem - er staan ook andere belangen, bijv economie op het spel. 5 Reden: met deze medewerkingsverplichting wordt een «gat» opgevuld omdat thans niet is vastgelegd dat de burgemeester gehouden is medewerking te verlenen aan uitvoering van maatregelen waartoe de CdK besluit. 6 Algemeen uitgangspunt is, dat de te volgen beleidslijn in goed overleg tussen de betrokken overheidsorganen wordt bepaald. Pas als dat niet baat worden formele instrumenten ingezet (opschaling) 7 Reden: gelet op de schaal van de luchtverontreiniging en de maatregelen zijn zodanige belangen in het spel dat de besluitvorming op rijks– niveau dient komen te liggen ! 3

Optie

Handhaving

Toelichting

0 1 2

geen handhavingsprobleem door bijzondere opsporingsambtenaren bijzondere opsporingsambtenaren

Maatregelen in de sfeervan aanbevelingen. Geen verplichte naleving. Verplichte naleving conform vergunningvoorschriften (artt. 20 e.v WLV) Randvoorwaarden voor handhaving: - duidelijke en onderbouwde norm ten behoeve van de openbare gezondheid - afstemming beleid door de CdK's, indien in meerdere provincies maatregelen noodzakelijk zijn - kenbaarheidsvereiste Afstemming met O.M nodig over verhouding bestuurlijke/strafrechtelijke handhaving. Effectiviteit van handhaving afhankelijk van: - handhaafbaarheid voorschriften' - feitelijke mogelijkheid om het voorschrift uit te voeren. Randvoorwaarden als in optie 2: aanvullende randvoorwaarde flankerend beleid Afstemming met alle betrokkenen Idem 3

bijzondere opsporingsambtenaren (mdustrie) politie (verkeer)

Idem 3 1

Handhaving van het voorschrift is slechts mogelijk als: - rijverbod voor minder dan 24 uur geldt - geen ontheffingen worden verleend - slechts een zeer beperkte categorie voertuigen wordt uitgezonderd


34

BULAGE 6

SCHEMATISCH OVERZICHT BESTUURLIJK-JURIDISCHE CONSEQUENTIES VAN STILLEGGEN VAN AUTOVERKEER EN MAATREGELEN BIJ INDUSTRIE IN DELEN VAN STEDEN Optie: afsluiten van delen van steden voor gemotoriseerd verkeer en verdergaande beperking emissie industrie in de stad in verband met hoge niveaus SOs en fijn stof (ïn de winter) Aansprakelijkheid Geen aansprakelijkheid CdK als deze rechtmatig handelt. De conse– quenties komen overeen met die welke in het schematisch overzicht dat bij het rapport van de Werkgroep bestuurlijk-juridische aspecten van (verkeers)maatregelen bij smog is gevoegd, genoemd zijn bij optiefs 2 en)3. Bevoegdheden/organisatie Bevoegdheid CdK ex art. 48 WLV. De consequenties komen overeen met die welke in het schematisch overzicht dat bij het rapport van de Werkgroep bestuurlijk-juridische aspecten van (verkeers)maatregelen bij smog is gevoegd, genoemd zijn bij optie(s 2 en) 3. Vooral van belang: afspraken CdK - burgemeesters; introductie wettelijke plicht van burge– meester/wegbeheerder tot medewerking aan de maatregelen waartoe de CdK, zoveel mogelijk na overleg met hen, besluit. Handhaving Bijzondere opsporingsambtenaren en politie. De consequenties komen overeen met die welke in het schematisch overzicht dat bij het rapport bestuurlijk-juridische aspecten van (verkeers)maatregelen bij smog is gevoegd, genoemd zijn bij optie(s 2 en) 3. Rijverbod in delen van steden wellicht eenvoudiger te handhaven dan verbod in hele stad: minder afzettingen en controleurs nodig, minder grote behoefte aan uitzonderingen op het verbod.


35

BIJLAGE 7

Uitvoerbaarheid wintersmogregeling In het landelijk meetnet luchtverontreiniging wordt op dit moment op 83 meetpunten SCh gemeten (77 in landelijke gebieden, 6 in steden en 0 in drukke straten). De meetgegevens worden on-line (direkt) doorge– geven. Na verplaatsing van een aantal SCh-monitoren naar drukke straten kan op grond van deze meetgegevens tezamen met de beschikbare modellen het SO^-niveau in Nederland (ook op plaatsen waar niet gemeten wordt, zoals in drukke straten) voldoende nauwkeurig worden vastgesteld. Voor fijn stof ontbreken thans on-line meetstations. Aan de hand van de volgende meetgegevens kan echter wel een indruk verkregen worden omtrent de fijn stof concentraties: * zwarte rook: op 22 meetpunten wordt zwarte rook gemeten (16 meetpunten in landelijke gebieden, 2 in stedelijke gebieden en 4 in drukke straten); tijdens wintersmogepisoden zijn de fijn stofconcentraties circa 2 maal zo hoog als de zwarte rookconcentraties; variaties in tijd en plaats zijn echter mogelijk. * totaal stof (TSP = Total Suspended Particles): op 2 meetpunten in landelijke gebieden wordt totaal stof gemeten; tijdens wintersmogepi– soden bedragen de fijn stofconcentraties circa 90% van de totaal stofconcentraties; ook hier zijn variaties in tijd en plaats mogelijk. * stofmetingen m.b.v. meetwagens: in de 2 meetwagens van het RIVM zijn (naast o.a. SOs-monitoren) b-scatmonitoren aanwezig, die een indicatie geven omtrent de stofniveaus. Voor het vaststellen van de precieze relatie tussen de gegevens van de b-scatmonitoren en de fijn stofconcentraties is echter nog wel tijd en capaciteit van het RIVM nodig. Tevens kan in één van de twee meetwagens een fijn stofmonitor (een «beta-stofmonitor») worden ingebouwd. Overïgens beschikken ook een aantal provincies over een meetwagen die wellicht - indien deze is voorzien van relevante meetapparatuur voor stof - bij smog ingezet kan worden. Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden, dat met de huidige meetinspanningen ten aanzien van fijn stof een globale indruk verkregen kan worden omtrent de concentratieniveaus van fijn stof. Voor fijn stof ontbreken echter gevalideerde modellen en gegevens omtrent emissies van fijn stof om voor de niet bemeten situaties in steden en straten uitspraken te doen over de daar te verwachten concentraties; in paragraaf 3.3 van de notitie is reeds vermeld dat met name in steden en straten tijdens wintersmog overschrijdingen van smogfase 2 en 3 zijn te verwachten. Van belang hierbij is de vaststelling, dat in situties waarbij de SO^-concentraties verhoogd zijn, bijna altijd ook de fijn stofconcen– traties verhoogd zijn. Omgekeerd is dit in veel mindere mate het geval. Noodgedwongen zal daarom tijdeijk, dat wil zeggen voor enkele jaren, moeten worden teruggevallen op een systeem waarbij met onder– steuning van beperkte fijn stofmetingen op vaste en mobiele meetsta– tions (steekproefsgewijs) op SCh wordt gealarmeerd. SÜ2 dient daarbij als indicator voor overschrijding van een bepaalde waarde van de somparameter (SÜ2 + fijn stof), waarbij de beperkte fijn stofmetingen een globale controle mogelijk maken of overschrijding van die waarde van de somparameter ook redelijkerwijs kan worden verwacht. In het algemeen zijn in steden en straten de fijn stofconcentraties relatief hoog ten opzichte van SÜ2 waardoor reeds bij een lagere SCh-concentratie dan die welke zijn vermeld op blz. 12, een bepaalde smogfase wordt bereikt. De meest waarschijnlijke combinatie van SÜ2 en fijn stof voor straatsituaties is bij smogfase 2 180 resp. 270 |ig/m3 en bij smogfase 3 300 resp. 400 |ig/m3. Bij wintersmog kan dan het volgende schema gehanteerd worden:


36

(concentraties in Smogfase

Verwachte somparameter (S02 + fijn stof)

SOz-signaleringswaarde stad regionaal

ondergrens voor fijn stof

1

> 350 > 450 > 700

200 250 400

100 150 200

2 3

175 200 300

N B Het niveau van 180 ng/m3 is afgerond naar 200 ng/m3. Tevens is voor smogfase 1 voor de lokale schaal arbitrair (niet op gezondheidskundige overwegingen) een niveau van 175 (ig/m3 gekozen.

Hierbij dient SÜ2 als indicator voor overschrijding van een bepaalde waarde van de somparameter (SOa + fijn stof), waarbij de beperkte fijn stofmetingen een globale controle mogelijk maken of overschrijding van die waarde van de somparameter ook redelijkerwijs kan worden verwacht. Indien bijvoorbeeld regionaal 450 ^g/m3 SCh wordt gemeten (of verwacht), zal door middel van beperkte stofmetingen nagegaan moeten worden, of de fijn stofconcentraties minstens 250 (j,g/m3 zijn, voordat smogfase 3 (met een somparameter van 700 jig/m3 CO2 + fijn stof) aan de orde is. Bij voorbeeld regionaal 650 n.g/m3 zal nagegaan moeten worden of de stofniveaus boven de ondergrens van 200 ng/m3 zijn, voordat smogfase 3 aan de orde is. Indien de stofniveaus lager dan de ondergrens zijn, is de verhouding SO^ - fijn stof dermate afwijkend, dat de somparameter gezondheidskundig onvoldoende onderbouwd kan worden. Benadrukt dient te worden dat ook al wordt voorlopig op basis van S02 ondersteund met beperkte fijn stofmetingen een bepaalde fase afgekondigd, bestrijding van zowel SOi als fijn stof belangrijk is; de gezondheidseffecten worden immers door de combinatie van SÜ2 en fijn stof veroorzaakt. Om over enkele jaren over een beter inzicht te beschikken ten aanzien van de fijn stofconcentraties, zijn meer fijn stofmeetpunten nodig. In 1991 en 1992 is het nodig, dat in totaal circa 20 fijn stofmeetpunten (met beta-stofmonitoren) worden geïnstalleerd, waarvan circa 11 in landelijke gebieden, 4 in steden en 5 in drukke straten. Na evaluatie van de meetgegevens van enkele jaren en onderzoek naar de emissies van fijn stof, zullen dan in '94/'95 gevalideerde modellen aanwezig kunnen zijn om goed onderbouwde voorspellingen te maken ten aanzien van situaties, waarin geen metingen worden verricht.


37

BIJLAGE 8

IMederlandse bronnen van SOz en fijn stof De Nederlandse uitworp van SÜ2 bedroeg in 1988 288 kton. De percentages van de verschillende broncategorieën waren als volgt: vuurhaarden w o. raffinaderijen electriciteitscenlrales mobiele bronnen w.o. wegverkeer procesemissies

68% 24% 25% 12% 5% 20%

De Nederlandse uitworp van fijn stof bedroeg in 1981 104 en in 1988 108 kton. De percentages van de verschillende broncategorieën waren als volgt:

industriële verbrandingsprocessen w o electriciteitscentrales vuilverbranding op en overslag overige procesemissies wegverkeer w o. dieselmotor benzinemotor bandenslijtage wegdekslijtage overig verkeer ruimteverwarming w.o. allesbranders/openhaarden overige niet industriële emissies

1981

1988"

18%

9% 11%

2% 1% 24% 40% 19% 3% 5% 12% 9% 3% 1% 2%

2%"

2% 1% 23% 50% 27% 3% 6% 14%

9% 3% 1% 2%

emissiecijfers wegverkeer van 1988; overige van 1981 met uitzondering van centrales " op grond van emissiecijfers van electriciteitscentrales in 1985


38

BIJLAGE 9

Smogregelingen in het buitenland In de BRD is een smogregeling van kracht waarbij de in tabel 1 vermelde grenswaarden worden gehanteerd. Tabel 1. BRD-grenswaarden smog in p/A 1 Middelingstijd

Vorwarnstufe Alarmstufe 1 Alarmstufe 2

SOz + 2 x stof 24u 72u

SÜ2

3u 600 1200 1800

72u

_ 600 1200

1100 1400 1700

_ 1100 1400

N02 3u

72u

_ 600

600 1000 1400

1000

CO 3u

72u

30000 45000 60000

30000 45000

In het Duitse systeem geldt de smogregeling slechts in vooraf aange– wezen«Smog-Gebiete». Een verkeersverbod geldt slechts in vooraf aangewezen delen van steden: «Sperrbezirke». Auto's die zijn uitgerust met een geregelde driewegkatalysator of een electromotor zijn van het rijverbod uitgezonderd. In de Vorwarnstufe worden voorbereidingen getroffen voor maatregelen, wordt de bevolking ingelicht en dient een ieder zich zo te gedragen dat onnodige toename van luchtverontreiniging wordt voorkomen. In Alarmstufe 1 geldt een verkeersverbod in de Sperr– bezirke van 6.00 tot 10.00 uur en van 15.00 uur tot 20.00 uur, mogen bepaalde bedrijven slechts zwavelarme olie stoken en worden bij bepaalde bedrijven ook andere maatregelen getroffen. Verder worden er aanbevelingen gedaan aan de bevolking hoe men zich tegen smog kan beschermen en wordt artsen aangeraden niet-dringende ingrepen uit te stellen (geopereerde patiënten worden als een risicogroep beschouwd). Ook worden in deze fase de openbare scholen gesloten. In Alarmstufe 2 geldt 24 uur per dag een rijverbod in de Sperrbezirke. Bepaalde bedrijven kunnen dan helemaal worden stilgeled. In Oost-Duitsland gelden voor SOz dezelfde waarden als in West-Duitsland. Ook hier geldt de regeling voor van te voren aangewezen smoggebieden. !n de «Informationsstufe» (3u-gem. >600 (ig/m3) worden voorberei– dingen getroffen voor maatregelen en wordt de bevolking ingelicht. In de «Einsatzstufe 1» (3u-gem. > 1200 |o.g/m3) dient de emissie bij bedrijven te worden verminderd en wordt de bevolking gevraagd het autogebruik te beperken. In de «Einsatzstufe 2» (3u-gem. > 1800 ^g/m3) zijn verdere emissiebeperkingen noodzakelijk en kan het autoverkeer geheel of gedeeltelijk worden stilgelegd. In Zwitserland geldt voor SCh vanaf 200 |ig/m3 als 24-uurgemiddelde een waarschuwingsfase waarbij verzocht wordt om vrijwillig emissiebe– perkende maatregelen te nemen zoals onder andere verlaging van de kamertemperatuur en beperking van het verkeer. Tevens worden gedragsadviezen voor risicogroepen gegeven. Bij 24-uurgemiddelde SCh-concentraties van 350 (o./m3 worden in eerste instantie relatief eenvoudig realiseerbare emissiereducties voorgeschreven; indien de situatie ernstiger wordt kan ook het verkeer worden stilgelegd en kunnen bedrijven worden gesloten. In Griekenland (Athene) is een smogregeling van kracht waarvan in tabel 2 een overzicht wordt gegeven van de grenswaarden. Tabel 2. Griekse grenswaarden smog in n/A:1 Middelingstijd

roet 24 u

SCh 24 u

NOi 1u

CO 8 u

Oi" 1u

alert fase 1 fase 2

250 400 600

200 400 500

200 500 700

15000 25 000 35 000

200 300

" Voorlopige waarden (proef)


39

Met betrekking tot verkeersmaatregelen worden drie zones onder– scheiden in Athene. In de binnenste ring (het centrum) mag in het geheel geen verkeer komen. Daarnaast worden een middelste ring (straal ca. 5 km) en een buitenste ring onderscheiden. Bij de alertfase worden nog geen emissiebeperkende maatregelen genomen. In fase 1 gelden de volgende maatregelen: - 30% reductie van het industrieel brandstofgebruik - verzoek om brandstofgebruik voor verwarming te beperken (verwarming niet hoger dan 18°C) - verkeersverbod voor 50% van privé-auto's in middelste ring van 7-20 uur (de ene dag mogen auto's met een even nummerbord rijden, de volgende dag auto's met een oneven nummerbord) - verbod op gebruik van verbrandingsovens bij ziekenhuizen - verbod maken van open vuren - informatie aan publiek. In fase 2 gelden de volgende maatregelen: - 40% reductie van het industrieel brandstofgebruik - geen gebruik van centrale verwarming (behalve in scholen en zieken– huizen) - verkeersverbod voor 50% van de privé-auto's 24 uur per dag in de middelste ring. Bij zeer ernstige smog wordt het verkeersverbod uitgebreid tot de buitenste ring; dit is nog niet voorgekomen. In Milaan waar recentelijk in verband met smog het verkeer op een zondag werd stilgelegd, heeft men geen vaststaande smogregeling. Ad hoc wordt er bepaald wanneer en welke maatregelen moeten worden genomen. In de EG-richtlijn betreffende grens– en richtwaarden van de luchtkwa– liteit voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes is vastgelegd dat de lidstaten alle dienstige maatregelen moeten treffen opdat bij concen– traties van zwevende deeltjes beneden 150 ng/m3 als 98-percentiel (gemeten volgens de zwarte rook-methode) de SO^-concentratie niet gedurende meer dan drie opeenvolgende dagen hoger is dan 350 |ig/m3. Indien de concentratie van zwevende deeltjes groter is dan 150 (ig/m3 als 98-percentiel moeten maatregelen worden genomen opdat de concentratie van zowel SOi als zwevende deeltjes niet gedurende meer dan drie opeenvolgende dagen groter is dan 250 |j.g/m3. Daarnaast moeten de lidstaten trachten de overschrijding van deze waarden te voorkomen en te beperken. Bovenstaande waarden zijn ook in de Nederlandse algemene maatregel van bestuur voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes opgenomen. Via de hiervoor beschreven smogregeling wordt hieraan dus nader invulling gegeven.


40

BIJLAGE 10

Tabel II. Daggemiddelde SCh-concentraties zoals gemeten met het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit. Eenheden ng/m3 Datum

Noordelijk Nederland

Zuid-Oost Nederland

Nederland

dinsdag 1 3 januari 1 987 woensdag 14 januari 1987 donderdag 15 januari 1987 vrijdag 16 januari 1987 zaterdag 17januari 1987 zondag 18 januari 1987 maandag 19januari 1987 dinsdag 20 januari 1 987 woensdag 21 januari 1987 donderdag 22 januari 1987 vrijdag 23 januari 1987 zaterdag 24 januari 1 987

25 250 75 50 150 175 200 125 75 25 10 5

50 350 200 150 250 300 350 300 400 250 50 10

40 250 100 80 140 180 200 150 130 70 20 10

Tabel 1.3.19 SOz-Belastung wëhrend der Smogperioden im Jan./Febr. 1987 in ug/m:i Hamburg

Eggegebiet

Ruhrgebiet

Braunschweig Peine-Oker

GrielSen-Kassel

Frankfurt Untermain

Hof

Berlm

515 220 330 345 420 275 130 450

500-700 200-350 250-350 300-450 300-450 300-600 250-550 200-400

400-650 . 300- 700 300- 650 300- 550 250- 350 100-1250

400-760 300-500 550-700 500-600 500-700 450-550 300^00 200-300

540 400^-50 400-500 500 450-550 350-650 300^100 1 50-300

970 420 _

22 1

210 90 _ 200 180 180 100 75

740 540 850 420 300

300 280 280 280 200 270 530 320

1.2 22 32 4.2 5.2

380 400 100 -

50 100 185 165

50-1 50

1 50-250 100-200 50-200

200- 900 200- 750

50- 250 -

100-200 200-350 1 50-250 -

1 50-200 200-350 200-250 -

380 300 280 -

780 530 530 430 -

25.2 26.2 27.2

100 120 200

320 300 40

50-150 100-250 10-100

300-1000 300- 800 100- 350

50-350 1 00-500 50-100

50-250 50-1 50 50-100

200 150 50

400 150 -

14.1 15.1 17.1 18.1 19.1 20.1

21.1


41

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents