Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Zitting 1978-1979

15 3601

Het democratisch en doelmatig functioneren van gesubsidieerde instellingen

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN EN VAN DE MINISTER VAN CULTUUR. RECREATIE EN MAATSCHAPPELIJK WERK Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijswijk, 17 oktober 1978 Het is ons een genoegen u hierbij het voorlopige standpunt van de Regering mee te delen inzake de aanbevelingen van de Commissie-Van der Burg. Minister-President, Minister van Algemene Zaken, A. A. M. van Agt Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, M. H. M. F. Gardeniers-Berendsen

1 Oorspronkelijk werd dit stuk gedrukt onder nr. 15 300-XVI, nr. 7

3 vel

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 360, nr. 1

1

VOORLOPIG REGERINGSSTANDPUNT INZAKE RAPPORT COMMISSIE VAN DER BURG Inleiding De participatie van de burger bij het democratisch functioneren van de maatschappij in haar diverse geledingen is een onderwerp dat reeds geruime tijd aandachtspunt van een aantal opeenvolgende regeringen is. Het kabinet Den Uyl diende een ontwerp Wet openbaarheid van bestuur in. In 1970 kwam de Wet universitaire bestuurshervorming tot stand, in 1971 de Wet op de ondernemingsraden, in 1973 een reglement rijksscholen VWO-HAVO-MAVO. In de Kamer werd er veelvuldig over gediscussieerd, zo bij de begrotingsbehandelingen van Sociale Zaken en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk. Bij voorgenomen wetgeving, bij voorbeeld inzake de ondernemingsraad en de gezondheidszorgvoorzieningen zal dat debat kunnen worden voortgezet. Op 12 juli 1974 - ten tijde van het kabinet Den Uyl - werd door detoenmalige minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, als coördinerend bewindsman voor het welzijnsbeleid, de Commissie van advies inzake het democratisch en doelmatig functioneren van gesubsidieerde instellingen (de zgn. Commissie Van der Burg) geïnstalleerd. Kort na het demissionair worden van het kabinet Den Uyl heeft de commissie haar advies uitgebracht. De toenmalige regering heeft zich ertoe beperkt het advies zonder regeringsstandpuntte publiceren. Intussen heeft het huidige kabinet bij zijn optreden het standpunt ingenomen dat aan het waardevolle werk van de commissie een vervolg moet worden gegeven. Daarom bieden wij u thans een voorlopig standpunt aan met betrekking tot de hoofdlijnen van het advies van de commissie. Met dit voorlopige standpunt wenst de Regering geenszins vooruit te lopen op de adviezen van een aantal adviescolleges, die zij inmiddels heeft gevraagd. Een enkel advies is uitgebracht, andere colleges werken daaraan en sommige hebben laten weten, liever mede te willen adviseren over een voorlopig regeringsstandpunt dan over het rapport alleen. Deze uitgebrachte en nog uit te brengen adviezen meent de Regering nodig te hebben bij de procedure waarna zij van een voorlopig tot een uiteindelijk standpunt komt. 1. Verdere procedure. Voor het vervolg staat de Regering een tweeledige procedure voor ogen. Allereerst verwacht de Regering adviezen en reacties van colleges, van betrokken organisaties en instellingen en vanuit de samenleving in het algemeen. Zij zal een beraad met het veld organiseren om de reacties nader te structureren. Na verwerking van de verschillende adviezen en reacties neemt de Regering een definitief standpunt op de hoofdlijnen in. De Regering verwacht, dat zulks over een jaar mogelijk zal zijn. Intussen kan met het tweede deel van de procedure, de uitwerking van de hoofdlijnen tot concrete voorstellen en maatregelen per sector, reeds een aanvang worden gemaakt. Het terrein, waarop de aanbevelingen van de commissie-Van der Burg betrekking hebben, is zo divers, dat slechts aan weinig algemene, en aan veel meer voor verschillende werkterreinen verbijzonderde maatregelen valt te denken. De Regering zal een interdepartementale stuurgroep instellen, met als taak: het op grond van het regeringsstandpunt ontwikkelen van voorstellen voor concrete maatregelen, waarin de overgenomen aanbevelingen van de commissie-Van der Burg worden uitgewerkt en toegepast. Deze stuurgroep moet het bereikte en gegroeide op de verschillende terreinen inventariseren en evalueren, de nadere bezinning en studie op verschillende punten, waar daarvan in het volgende sprake is, verrichten, algemene lijnen trekken en de specifieke uitwerkingen, waartoe verschillende departementen op hun eigen wijze komen, voorzover nodig coördineren en harmoniseren. De Regering zal deze opdracht aan de stuurgroep nog nader uitwerken. Eerste resultaten van de stuurgroep verwacht zij eveneens over een jaar.


2

2. Algemene aspecten De commissie geeft terecht een uitvoerige beschouwing over de inhoud van de begrippen democratie en democratisering. Zij gaat ervan uit dat democratie niet slechts betekent dat de burgers de mogelijkheid hebben invloed uit te oefenen op de politieke besluitvorming, maar ook dat de beslissende meerderheid rekening houdt met de wensen van minderheden en dat de vrijheid, gelijkheid en menselijke waardigheid juist ook van een minderheid worden gerespecteerd. De commissie signaleert dat in de loop van de jaren zestig steeds meer gestreefd werd naar het actief meedoen van burgers aan het overheidsbeleid. Het medebeslissingsrecht van de burger over zijn eigen woon-werk en leefsituatie werd steeds meer een punt van aandacht. Het werd ook in toenemende mate belangrijk geacht dat alle burgers uit alle lagen van de bevolking meer kansen op ontplooiing en op het dragen van verantwoordelijkheid en medeverantwoordelijkheid op allerlei maatschappelijke terreinen krijgen. In de sammenleving groeide zo een overeenstemming, dat het streven naar democratisering onder meer inhoudt vermijding van autoritair optreden, vermindering van eenzijdige afhankelijkheid en komen tot meer horizontale relaties van overleg en participatie, zonder dat daarbij op andere wijze onevenwichtige verhoudingen ontstaan. Wanneer wij het bovenstaande toepassen op instellingen meent de Regering dat binnen de instellingen meer ruimte moet worden gegeven aan het personeel en aan de cliënten. Daardoor worden hun meer mogelijkheden tot ontplooiing en tot het dragen van medeverantwoordelijkheid geboden. Bij het interne functioneren dient voorts de zorgvuldigheid in de omgang met en de behandeling van mensen in het oog te worden gehouden. De Regering sluit zich aan bij de formulering uit het commissierapport: «Democratisering, dat wil zeggen verhoogde participatie van degenen die bij de instelling betrokken zijn.» Zij laat zich daarbij leiden door het beginsel, dat geen besluiten behoren te worden genomen buiten de betrokkenen om. Zij die het aangaat moeten zich tenminste kunnen laten horen en invloed op de besluitvorming kunnen uitoefenen. Bij het uitwerken van maatregelen zal de Regering zorgvuldige aandacht schenken aan de gecompliceerde verhouding tussen in- en externe democratie, tussen politieke democratie en democratisch functioneren van de instelling. De grote lijnen waarbinnen de instellingen functioneren worden getrokken door politieke organen, waarin het algemeen belang democratisch wordt behartigd. Dat stelt grenzen aan verschuiving van verantwoordelijkheden, aan interne democratisering van de instelling en aan het behartigen van groepsbelangen. Een tweede probleem dat bij het uitwerken van specifieke maatregelen opgelost moet worden is het scheppen van evenwicht tussen democratische besluitvorming en doelmatige functionering. Ervaring heeft geleerd, dat het normale werk kan stagneren, zowel door conflicten die voortvloeien uit het nalaten van democratiseringsmaatregelen en het verstarren van hiërarchische verhoudingen, als door het overdrijven van de participatie in discussies die niet worden afgesloten. De Regering sluit zich aan bij het oordeel van de commissie, dat bij een evenwichtige en gedifferentieerde aanpak de doelmatigheid van een instelling niet hoeft te lijden, doch veeleer bevorderd kan worden door democratiseringsmaatregelen. In hoofdstuk 3 van haar rapport geeft de commissie een analyse van de oorzaken die hebben geleid tot het streven naar democratisering in het functioneren van instellingen. Ook naar onze mening zijn in vele gevallen die oorzaken gelegen in een aantal maatschappelijke achtergronden en de concrete problemen in instellingen zoals de commissie die schetst. In algemene lijnen geeft de commissie hier reeds aan in welke richting de oplossing moet worden gezocht. De Regering wil reeds nu stellen dat het naar haar mening in de eerste plaats gaat om het geven van meer invloed op de gang van zaken binnen de instelling aan hen die als cliënten of publiek van die instelling afhankelijk zijn, hoe moeilijk dat juist dan ook kan zijn.


3

Daarbij vat zij afhankelijkheid op als een meerzinnig begrip voor allerlei noodzakelijke en daarom meestal intensieve relaties van zeer uiteenlopende aard. De lezer is op de bibliotheek, de behoeftige op de bijstand, de leerling op de school, de patiënt op het ziekenhuis aangewezen. Naarmate die afhankelijkheid groter is, is het treffen van democratiseringsmaatregelen ook dringender gewenst. De commissie geeft daarvoor al verschillende mogelijkheden aan. Met name zou de Regering daarom in het algemeen willen streven naar participatie van de cliënten of hun vertegenwoordigers in het functioneren van de instelling. Hierdoor worden in de eerste plaats de belangen van de cliënten als groep gediend. Daarnaast moet er gezocht worden naar mogelijkheden voor de cliënt persoonlijk om direct op zijn eigen individuele situatie invloed uit te oefenen. Ook voor het personeel geldt dat dit meer bij het besturen van de instelling dient te worden betrokken. Daaraan wordt aandacht gegeven onder meer bij de wetgeving inzake de ondernemingsraden en, in het kader van de humanisering van de arbeid, in het ontwerp-Arbeidsomstandighedenwet. Voorts heeft de Regering een adviesaanvrage tot de SER gericht inzake de samenstelling van toezichthoudende colleges. Met name het zoeven genoemde wetsontwerp en de adviesaanvrage zijn mede van betekenis voor het vergroten van de invloed van het personeel op het besturen van de instelling. Daarnaast zullen stellig nog nadere (sectorale) regelingen nodig zijn, om deze invloed optimaal te maken. 2.1. De verantwoordelijkheid van de overheid De overheid heeft de maatschappelijke ontwikkelingen zodanig te bevorderen en bij te sturen, in het kader van haar bevoegdheden, dat deze optimaal ten goede komen aan het welzijn van de burgers. Bij het vervullen van deze taak dient de overheid uit te gaan van de vrijheid van de mens in sociale verantwoordelijkheid. In de samenleving opkomende legitieme initiatieven behoren door de overheid te worden erkend en bevorderd, terwijl zij ernaar streeft dat aan alle mensen en groepen rechtmatige kansen gegeven worden om hun behoeften kenbaar te maken en belangen te behartigen. Voorts heeft de Regering op zich genomen in het bijzonder zorg te dragen voor passende welzijnskansen voor die mensen en groepen die in het maatschappelijk krachtenspel in een moeilijke positie zijn geraakt of dreigen te raken. De commissie operationaliseert dit door te stellen dat bij subsidiëring de overheid verantwoordelijk is voor de structuur en de financiering terwijl de instellingen zorgen voor de uitvoering van het werk. Bij haar structurerende verantwoordelijkheid heeft de overheid ook de gelegenheid andere beleidslijnen, als schaalvergroting of professionalisering af te wegen tegen democratisering. De erkenning dat het democratisch functioneren van een instelling primair een verantwoordelijkheid is van de instelling zelf betekent tegelijkertijd dat de overheid zich bij het afdwingen van maatregelen op dit punt beperkingen behoort op te leggen. Een beperking die de commissie zelf noemt is dat de door de overheid voorgeschreven democratiseringsmaatregelen niet erop mogen neerkomen dat de instelling de mogelijkheid wordt ontzegd de eigen identiteit en ook de eigen doelstelling te handhaven. De eigen identiteit van het bijzonder onderwijs is zelfs grondwettelijk gewaarborgd. De Regering is met de commissie van oordeel dat de overheid erop bedacht moet zijn, dat dit kan meebrengen dat een cliënt zich tegen zijn/haar zin tot een dergelijke organisatie moet wenden als deze een monopoliepositie heeft. De beperking is daarom ook geen verbod: juist bij zulke monopolieposities iscliëntenparticipatie actueel en urgent. In het subsidiëringsbeleid zal hiermee zoveel mogelijk rekening moeten worden gehouden. Een praktische overweging die grenzen stelt aan het al te gedetailleerd opleggen van de democratisering is gelegen in het betoog van de commissie


4

dat de democratisering vooral gezien moet worden als een maatschappelijk proces, waardoor een bepaalde houding van de deelnemers aan het gebeuren in en om de instelling wordt bevorderd. De daarvoor nodige veranderingen kunnen in het algemeen niet worden afgedwongen, althans niet door de overheid. Zij zullen binnen en vanuit de instelling zelf moeten groeien. In dit licht gezien is het goed te onderkennen dat niet alle aanbevelingen van de commissie door de overheid geëffectueerd moeten of kunnen worden. Een deel van de voorstellen is in feite gericht aan het adres van de instellingen zelf, zij het dat de overheid daaraan een groter gewicht kan geven door ze te ondersteunen en de realisering te stimuleren. Hierbij zij overigens opgemerkt dat op sommige terreinen de democratisering reeds in een gevorderd stadium is, zodat ook daarom een differentie in de verdere aanpak nodig is. De Regering zal zich echter uiteindelijk moeten afvragen, welke democratiseringsvoorstellen, gezien de eigen verantwoordelijkheid van de overheid, moeten worden opgelegd in die zin dat zij in de vorm van hetzij subsidievoorwaarden, hetzij wettelijke maatregelen - daarop komen wij hieronder terug - verplicht worden gesteld. Daarbij zal de overheid t.a.v. de onderwijssector rekening houden met het grondwettelijk kader; de commissie maakt hieromtrent dan ook een voorbehoud. 2.2. Het terrein De opdracht van de commissie had betrekking op gesubsidieerde instellingen. Van vele instellingen, die zowel wat betreft hun functie ,. naar aard en werkwijze grote gelijkenis vertonen met de gesubsidieerde instellingen, vindt de financiering echter niet plaats uit subsidiëring maar uit de A.W.B.Z.-verzekering en de Ziekenfondsverzekering of uit eigen bijdragen van de cliënten, die daartoe vaak in staat worden gesteld door de Algemene Bijstandswet. De commissie stelt dat haar analyses en adviezen ook op deze soorten instellingen betrekking hebben en de Regering sluit zich daarbij aan. Terecht signaleert de commissie dat uitvoerend werk, dat min of meer direct aan personen als cliënt ten goede komt, ook door overheidsorganen zelf ter hand kan worden en wordt genomen. Ook in deze gevallen geldt naar onze mening gezien o.a. de aard van de activiteiten en de positie van de cliënt in beginsel hetgeen hierboven is gesteld met betrekking tot de wenselijkheid van het democratisch functioneren van instellingen. In verband met de bijzondere positie van de overheid en de spelregels die ons staatsrecht voor het functioneren daarvan kent, is echter niet zonder meer aan te geven op welke wijze hier aan de participatie van cliënten en personeel vorm kan worden gegeven. De Regering zal deze categorie van uitvoerende organen echter niet buiten beschouwing laten en overwegen hiernaar, zo nodig per sector of op onderdelen, een nader onderzoek te doen instellen. Met de Commissie-Van der Burg acht de Regering het mogelijk dat de uiteindelijke voorstellen zowel een ruimer als een beperkter terrein kunnen gaan bestrijken. Ruimer wanneer het gaat om niet-gesubsidieerde instellingen waarvoor de overheid bij voorbeeld door wettelijke regelingen toch een zekere verantwoordelijkheid heeft. Beperkter wanneer het instellingen betreft die weliswaar gesubsidieerd worden, maar die hun activiteiten niet zozeer richten op personen dan wel op studie, onderzoek etc. Het democratiseringsvraagstuk lijkt hier althans voor cliënten minder dringend. Voor het personeel is het ook hier echter evenzeer aan de orde. In dit verband wil de Regering overigens opmerken dat soms - met name in de culturele sector - sprake is van subsidiëring door de overheid van bepaalde eenmalige, aflopende projecten, waarbij geen instelling in het leven wordt geroepen of de instelling geen rol speelt vergelijkbaar met de gewone gesubsidieerde instelling. Ook dan kunnen echter mensen in een moeilijke positie raken.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15 360, nr. 1

5

De Regering stelt zich op het standpunt dat dat nu juist moet worden voorkomen, zodat het voor de hand ligt op dit punt een nadere studie te verrictv ten. 2.3. Wettelijke regeling of subsidievoorwaarden De vraag is nu op welke wijze de overheid haar verantwoordelijkheid voor de democratisering zal moeten realiseren, voor zover het gaat om aan de instellingen op te leggen verplichtingen. De commissie heeft voorkeur voor een wettelijke grondslag voor het stellen van democratiseringseisen omdat het belang van de democratisering van instellingen van zo hoge orde is dat daarover een politieke discussie gevoerd dient te worden in het parlement, en door de formele wetgever een beslissing genomen dient te worden. De Regering sluit in beginsel aan bij die voorkeur, zij het dat zij niet wil uitsluiten dat op terreinen waar (nog) geen formeel wettelijke basis aanwezig is, subsidievoorwaarden betreffende de democratisering voorlopig worden gesteld in ministeriële besluiten. Dit laatste sluit overigens een discussie met het parlement niet uit. Waar in het vervolg van dit regeringsstandpunt sprake is van regeling van bepaalde democratiseringsmaatregelen bij of krachtens de wet, bedoelen wij derhalve niet af te zien van regeling bij wijze van subsidievoorwaarden als tijdelijke oplossing, zij het dat ook over die subsidievoorwaarde een openbare discussie moet kunnen plaatsvinden. Daarbij zal ook telkens moeten worden nagegaan of de aard van de werksoort zodanig is dat een subsidieregeling voldoende basis kan zijn voor het geven van democratiseringsvoorsch riften. De volgende vraag die de commissie wat dit punt betreft aan de orde stelt, is of gestreefd moet worden naar een algemene democratiseringswet. De argumentatie die de commissie geeft voor afwijzing daarvan spreekt de Regering in principe aan. Ook zij meent dat een regeling van de democratiseringseisen op basis van een aantal afzonderlijke wetten betere mogelijkheden geeft om rekening te houden met de democratiseringsbehoeften en •mogelijkheden van de betrokken sector. Zij wijst er echter op dat de commissie een aantal voorstellen doet die algemeen gelden voor het gehele terrein zoals bij voorbeeld de verplichte verslaglegging omtrent de genomen democratiseringsmaatregelen en een gewaarborgde klachtenbehandeling, zoals die bij voorbeeld geldt voor gedetineerden of bij de kinderbescherming wordt voorbereid. De Regering sluit niet bij voorbaat uit dat genoemde voorstellen beter kunnen worden vastgelegd in een wettelijke regeling die geldt voor wellicht het gehele betrokken terrein, of voor een aantal sectoren gezamenlijk. 3.1. Het besturen De Regering acht het woordgebruik van de commissie verhelderend, dat spreekt van de activiteit, het besturen en van het college, het bestuur, omdat beide niet behoeven samen te vallen. Het besturen omvat een groot aantal activiteiten en verantwoordelijkheden, die in de praktijk lang niet alle aan het college zijn opgedragen, doch gespreid zijn of kunnen worden over verschillende organen en personen binnen de instelling. De Regering is het eens met de opvatting dat het bestuur de uiteindelijke verantwoordelijkheid dient te dragen voor het totale gebeuren binnen de instelling, ook het professionele. Het beeld van de leiding die meer in het centrum van de organisatie staat dan aan de top spreekt de Regering aan. Het gaat om een activerend, integrerend en sturend optreden met een oriëntatie op de behoeften, wensen en opvattingen van allen die bij de instelling zijn betrokken. De wegen die de commissie daartoe aangeeft kunnen rond drie thema's worden gerangschikt: - verbreding van de bestuurssamenstelling; - materiële spreiding van bevoegdheden en verantwoordelijkheden; - openheid van de instelling.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15 360, nr. 1

6

Over de vraag in welke sectoren de verschillende aanbevelingen toepasbaar zijn kunnen op dit moment - zonder discussie met het veld - nog geen uitspraken worden gedaan. Steeds zullen de democratiseringsmaatregelen mede moeten zijn afgestemd op een zo doelmatig mogelijk functioneren van de instelling. De «verbreding» van de «bestuurssamenstelling» komt nog concreet aan de orde bij de punten «cliënten» en «personeel». Op deze plaats wordt opgemerkt dat bij een verbrede samenstelling sprake moet zijn van een evenwichtige verhouding tussen de in het bestuur vertegenwoordigde groepen. Zou een bredere bestuurssamenstelling niet mogelijk of gewenst zijn in bepaalde gevallen dan zal op andere wijze toch naar evenwicht in de verhoudingen gestreefd moeten worden. In ieder geval wijst de Regering met de commissie het domineren van één bepaalde groepering af, los van de vraag of die groep een meerderheid vertegenwoordigt. Bij het onderwerp spreiding van «bevoegdheden» en «verantwoordelijkheden» denkt zij aan tal van suggesties die de commissie verspreid in het rapport doet en waarbij het telkens gaat om het betrekken van cliënten en personeel bij het besturen van de instelling op andere wijze dan door verbreding van de bestuurssamenstelling. Dat kan bij voorbeeld door het instellen van organen met adviserende of uitvoerende bevoegdheden waarin betrokkenen een inbreng hebben, door het scheppen van vormen van overleg, door het horen van betrokkenen vóór de besluitvorming. Denkbaar is ook oprichting van een controlerend of toezichthoudend orgaan binnen de instelling. Hiervoor is uiteraard een duidelijke regeling in de statuten van de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden alsmede van de procedures voor de werkwijze onontbeerlijk. Procedures en organisatie*: rmen moeten een evenwichtige belangenafweging bevorderen. De Regering legt er echter nogmaals de nadruk op, dat deze zaken vooral vanuit de instelling zelf zullen moeten groeienen dat regels sectoraal moeten kunnen differentiëren. Ook onder het hoofd openheid van de instelling zowel naar binnen als naar buiten zijn verschillende aanbevelingen van de commissie te brengen. In de eerste plaats noemen wij de openbaarheid van voor de beleidsvorming en de dienstverlening belangrijke informatie. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor participatie. Ook de openbaarheid van bepaalde vergaderlngen of het recht van bepaalde personen bij vergaderingen aanwezig te zijn kunnen bijdragen tot de noodzakelijke informatieverschaffing. Daarnaast noemt de commissie het vergroten van de aanspreekbaarheid van de instelling. Zij verstaat daaronder bij voorbeeld het onderhouden van contacten met cliënten en hun familie, het aandacht schenken aan en reageren op verzoeken, voorstellen, vragen en het geven van voorlichting. Vraagt men zich nu af op welke wijze de overheid kan bijdragen aan realisering van de hiervoren genoemde voorstellen, dan herhaalt de Regering dat naar haar mening de overheidsverantwoordelijkheid - binnen het eerder genoemde grondwettelijk kader voor wat de onderwijssector betreft - bestaat uit het scheppen en garanderen van de structurele voorwaarden waarbinnen de interne democratisering zich vanuit de instelling zelf kan ontwikkelen. Wat dat betekent voor verbreding van de bestuurssamenstelling behandelen wij hieronder. Op het punt van de spreiding van bevoegdheden en verantwoordelijkheden valt te denken aan een globaal wettelijk voorschrift, dat cliënten en personeel bij het besturen van de instelling dienen te worden betrokken, en dat de wijze waarop dat gebeurt nader wordt vastgelegd in bij voorbeeld de statuten. De wijze waarop zal in het algemeen door de instelling zelf geregeld moeten worden. Het rapport van de commissie biedt daarvoor voldoende aanknopingspunten. Of in sommige gevallen bij algemene maatregel van bestuur een andere regeling kan en moet worden gegeven, zal bij het opstellen van concrete voorstellen per sector moeten worden bezien. Wat betreft de openheid van de instelling denkt de Regering met de commissie aan een wettelijk voorschrift tot periodieke openbare verslagleg-


7

ging omtrent het democratisch functioneren. Ook de openbaarheid van bepaalde stukken, als de begroting met toelichting en het jaarverslag en het opnemen daarin van informatie over de uitgangspunten en doelstellingen van de instelling, alsmede over de wijze waarop de instelling die doelstellingen nastreeft, kan zo worden geregeld. 3.2. Cliënten Zoals reeds gezegd deelt de Regering de conclusie van de commissie dat cliënten in het algemeen meer betrokken dienen te worden bij het besturen van de instellingen en tevens dat de noodzaak daartoe op enigerlei wijze groter is naarmate de afhankelijkheid van de instelling toeneemt. Democratiseringsmaatregelen zouden naar onze mening dan ook primair getroffen moeten worden in die sectoren waar sprake is van afhankelijkheidsfactoren zoals de commissie die op blz. 53 van het rapport beschrijft. Ook naar onze mening moet worden voorkomen dat dergelijke afhankelijkheidsrelaties leiden tot gevoelens van onmacht en teleurstelling bij de cliënten en tot daling van het respect bij het personeel jegens degenen die in afhankelijkheid verkeren. Op welke wijze cliënten in staat gesteld kunnen worden mee te spreken en soms mee te beslissen op verschillende niveaus binnen de instellingen is hierboven reeds aan de orde geweest. De gedachte dat daarnaast de participatie van cliënten in het bestuur als regel gewenst is, spreekt de Regering in het algemeen aan; voor een aantal sectoren dient dit nader te worden bezien. Daarbij heeft zij wel oog voor de praktische problemen bij verbreding van de bestuurssamenstelling. Niet altijd zullen de cliënten zelf deel kunnen uitmaken van het bestuur. De commissie noemt als alternatieven ex-cliënten of de wettelijke vertegenwoordigers van de cliënten bij voorbeeld ouders, voogden, curatoren of familie. Ook voor de benoemingsprocedure geeft zij een aantal mogelijkheden in volgorde van wenselijkheid, nl. een voordracht opgesteld door de cliënten, door organisaties van (ex-)cliënten of door lokale of provinciale overheden. Welke van deze mogelijkheden in welke sectoren voor toepassing in aanmerking komen zal mede uit de verdere discussies moeten blijken. Deze vorm van participatie zal naar onze mening vervolgens in die sectoren bij of krachtens de wet moeten worden geregeld. Deze maatregelen zijn vooral gericht op behartiging van de belangen van de cliënten als groep. Dit kan betekenen dat ondanks maatregelen ter bevordering van het democratisch functioneren van de instelling de gevoelens van onmacht en teleurstelling bij individuele cliënten niet worden weggenomen, terwijl het daar wel mede om was begonnen. Wij hechten daarom veel waarde aan de door de commissie aanbevolen introductie of nadere regeling van een gewaarborgde klachtenbehandeling bijvoorbeeld door een onafhankelijke vertrouwensman, -vrouw of -commissie. Daardoor kan de cliënt als individu beter aan zijn/haar trekken komen. Regeling van deze zaak, waarvoor nadere studie is vereist, zien wij als een van de onderwerpen die van overheidswege wettelijk zouden moeten worden voorgeschreven. Daarbij moet overigens worden gelet op de waarborging van de eigen identiteit van de instellingen. Voor wat betreft een van de sectoren waar de afhankelijkheid van de cliënten groot is, de pyschiatrische instituten, wordt vanwege de Nationale Ziekenhuisraad en de Geneeskundige Hoofdinspectie voor de Geestelijke Volksgezondheid reeds onderzocht op welke wijze een positie kan worden gecreëerd voor een patiëntenvertrouwensman. Tevens zij vermeld dat de materie van de klachtenbehandeling aan de orde komt bij de voorbereiding van het advies over patiëntenrecht door de Centrale Raad voor de Volksgezondheid.


8

3.3. Personeel De Regering onderschrijft het onderscheid dat de commissie ten aanzien van het personeel heeft gemaakt tussen de behartiging van de werknemersbelangen en de inbreng van het personeel op grond van zijn deskundigheid en betrokkenheid bij het instellingsbelang. Met de commissie menen wij voorts dat er geen reden is voor het personeel van instellingen een ander kader te scheppen voor de behartiging van de werknemersbelangen dan daarvoor in het algemeen bestaan. Specifieke werknemersbelangen zullen in het algemeen via de ondernemingsraad tot hun recht kunnen komen. Inmiddels zijn twee SER-verordeningen goedgekeurd, die een ondernemingsraad verplicht stellen voor instellingen met meer dan 25 werknemers in de welzijnssector en in de sector bejaardenoorden. Verder heeft de SER advies uitgebracht over de medezeggenschap van werknemers in ondernemingen met minder dan honderd werknemers. De Regering beraadt zich thans op een standpunt in dezen. In de onderwijssector wordt aan eigen regelingen gewerkt. In verband hiermee is t.a.v. het bijzonder onderwijs een verzoek om vrijstelling van de Wet op de Ondernemingsraden voor deze sector in behandeling. Hier zij er tevens op gewezen, dat de SER advies gevraagd is inzake de regeling van een klachtrecht voor werknemers. De deskundigheidsinbreng van het personeel kan op verschillende niveaus van de instelling en in verschillende fasen van de besluitvorming tot uitdrukking komen door spreiding van verantwoordelijkheden en bevoegdheden zoals hierboven reeds uiteengezet. De deskundigheidsinbreng van het personeel behoort bij een juiste organisatiestructuur en een goede functionering daarvan reeds te zijn gewaarborgd door de, mede daarvoor bestemde, normale kanalen belichaamd bij voorbeeld in de directie van de instelling, die in het algemeen de vergaderingen van het bestuursorgaan ter informatie en advisering zal bijwonen. Niettemin kan het in bepaalde gevallen, of categorieën van gevallen, bovendien wenselijk en mogelijk zijn dat een deskundigheidsinbreng ook tot uitdrukking komt door benoeming van een of meer bestuursleden op voordracht van het personeel of, indien aanwezig, van de ondernemingsraad. De commissie is er in het algemeen geen voorstander van, voor te schrijven, dat personeelsleden van de instelling zelf in het bestuur zitting hebben. Dit standpunt spreekt de Regering in het algemeen aan. Nadere studie is echter nodig voor een gedifferentieerd oordeel. Daarbij kan ook de eventuele onverenigbaarheid van functies worden bezien. Voorts verdient de suggestie van de commissie overweging om sommige personeelsleden de bevoegdheid te geven adviserend aanwezig te zijn bij bestuursvergaderingen waarin onderwerpen aan de orde komen die voor hen van belang zijn of waaraan zij met de deskundigheid vanuit hun werkzaamheden bij de instelling kunnen bijdragen. Per sector zal moeten worden nagegaan of het voor de overheid gewenst is met betrekking tot deze punten stimulerend op te treden door het stellen van voorwaarden of het geven van wettelijke voorschriften. Daarbij zullen de mogelijkheden voor cliëntenparticipatie mede in de overwegingen moeten worden betrokken teneinde te voorkomen dat binnen een instelling het personeel als groep een te overheersende rol zou gaan spelen. Bij een en ander zal de behartiging van het algemeen belang en een doelmatige functionering moeten zijn gewaarborgd. Ten slotte deelt de Regering de visie van de commissie dat ook vrijwilligers die bij de werkzaamheden van een instelling zijn betrokken, invloed moeten kunnen uitoefenen op het functioneren, waaronder ook het besturen van de instelling. In zijn regeringsverklaring kondigde dit kabinet aan, in het welzijnswerk sterkere nadruk te zullen leggen op de rol van vrijwilligers. De vrijwilliger is niet nieuw in het welzijnsbeleid; het meeste werk is ooit begonnen en opge-


9

zet door vrijwilligers en werd en wordt grotendeels bestuurd door vrijwilligers. De toenemende professionalisering van het werk heeft een tijd lang de vrijwilliger uit de belangstelling weggedrukt. Het is verheugend, dat die belangstelling ook in het veld de laatste jaren is teruggekeerd. Het gaat in het welzijnswerk om de actieve rol van de bevolking zelf, om de actieve burger die eigen verantwoordelijkheid draagt voor het welzijn van hem en anderen. Aan hen is het initiatief tot het opzetten van organisaties en instellingen voor welzijnsbevordering. Het gaat om de burger die actief mee verantwoordelijk is voor een stukje van het functioneren van de maatschappij. Daarom valt ook vanuit het streven naar democratisering nieuwe aandacht op de vrijwilliger. 3.4. Derden De Regering kan zich vinden in de conclusie dat er in het algemeen geen aanleiding is andere bevolkingsgroepen meer bij het besturen van de instellingen te betrekken. Ook wij gaan ervan uit dat de huidige dragers van de instellingen deel blijven uitmaken van de besturen. Zij zullen echter geen blokkering mogen vormen voor een verbreding van de bestuurssamenstelling. Herhaald wordt dat de door de overheid voorgeschreven democratiseringsmaatregelen niet tot gevolg mogen hebben dat het de instelling onmogelijk wordt het eigen doel en de eigen identiteit te handhaven. 3.5. De rechtsvorm Naar onze mening heeft de commissie genoegzaam aangetoond c'at de wettelijke regeling in het Burgerlijk Wetboek van zowel de stichting als de vereniging voldoende ruimte bieden om de verschillende democratiseringsvoorstellen te realiseren. Voor een wijziging van het Burgerlijk Wetboek bestaat dan ook voorshands geen aanleiding. Nodig is het wel dat de gewenste democratiseringsvormen in statuten en reglementen van vereniging of stichting worden vastgelegd. Een daartoe strekkend wettelijk voorschrift hoort echter thuis in de desbetreffende sectorale wet. 4. Overige conclusies en aanbevelingen Wij onderschrijven de conclusie van de commissie dat een groot aantal van haar voorstellen binnen de instellingen gerealiseerd kan worden zonder dat dit extra lasten behoeft mee te brengen al kunnen verschuivingen binnen de begroting wel nodig zijn. Naar de financiering van ondernemingsraadswerk in gesubsidieerde instellingen wordt momenteel interdepartementaal een afzonderlijk onderzoek ingesteld. Hierboven werd reeds opgemerkt dat in een aantal sectoren reeds ervaringen met democratisering zijn opgedaan. Deze zullen geïnventariseerd en geëvalueerd worden. Daarnaast zal de Regering onderzoeken of het mogelijk en nodig is binnen het financiële kader van Bestek '81, financiële middelen ter beschikking te stellen voor de voorbereiding, begeleiding en evaluatie van een beperkt aantal experimenten waaruit kan blijken welke democratiseringsvormen, rekening houdend met de eis van doelmatig functioneren, het beste voldoen. Ten slotte dient onderzocht te worden of en in welke sectoren organisaties van cliënten en ex-cliënten in staat zijn de individuele positie van de cliënt te versterken. Waar en wanneer dit het geval zou zijn kan overwogen worden het tot stand brengen van dergelijke organisaties te bevorderen, door het ondersteunen van initiatieven ter zake. 11 september 1978


10

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents