Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1994-1995

23982

Voorstel van wet van het lid M. Vos tot wijziging van de Wet milieubeheer (duurzaam geproduceerd hout)

Nr. 3 (Herdruk)1

MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Inleiding Van de Westerse landen verbruikt Nederland verreweg het meeste tropisch hout per hoofd van de bevolking: 89 kubieke meter per 1000 inwoners (in Groot-Brittannië is dit 35, in Duitsland 20, in de Verenigde Staten 20). Voor de huidige tropisch hout-consumptie van Nederland wordt jaarlijks ca 66 000 hectare regenwoud gekapt. Volgens de FAO vindt 83% van de houtkap plaats in primair bos. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt beoogd te bereiken dat per 1 januari 1999 in Nederland een verbod geldt op de import van en handel in niet-duurzaam geproduceerd hout. Daartoe worden per 1 januari 1996 algemene voorschriften van kracht, die in de daarop volgende jaren stapsgewijs zullen worden aangescherpt. In de eindsituatie mag alleen nog hout worden verhandeld dat voorzien is van een certificaat dat bevestigt dat het verhandelde hout afkomstig is uit een gebied waarvoor een beheersplan is goedgekeurd, dat garandeert dat de produktie in dit gebied op duurzame wijze plaatsvindt. Aldus wordt een tijdpad uitgezet waarlangs bereikt kan worden dat de internationale afspraken over handel in niet-duurzaam hout in 2000 door Nederland worden nagekomen en kan de katalyserende werking van de 1995-doelstelling versterkt worden. In dit wetsvoorstel zal geen onderscheid worden gemaakt tussen hout afkomstig uit tropische wouden en hout uit bossen in gematigde en boreale gebieden. Een dergelijk onderscheid past niet langer bij de uitgangspunten van het Nederlandse beleid, zoals onder meer verwoord tijdens de Conferentie over Europese bossen in Helsinki (1993) en de VN-Onderhandelingsconferentie inzake een nieuwe Internationale Tropisch Hout Overeenkomst (ITHO) (1994). Ook wordt zo tegemoet gekomen aan de bezwaren die leven bij landen in de tropen tegen regelgeving die eenzijdig betrekking heeft op daar gewonnen houtsoorten.

1

l.v.m. een aantal verbeteringen.

415005F ISSN0921 -7371 Sdu Uitgevenj Plantijnstraat 's-Gravenhage 1994

Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 982, nr. 3

2. Ontbossing en houthandel Volgens het Forest Resources Assessment van de FAO (1993) is de oppervlakte tropisch bos in de jaren tachtig met 15,4 miljoen hectare per jaar afgenomen, waarvan 4,6 miljoen hectare tropisch regenwoud. Daarenboven wordt nog eens 5,9 miljoen hectare selectief uitgekapt. Het tempo waarin ontbossing en houtkap plaatsvindt neemt toe. Het verlies aan tropisch bos is het grootst in Latijns-Amerika (7,4 miljoen hectare per jaar), gevolgd door Afrika (4,1 miljoen hectare per jaar) en Azië (3,9 miljoen hectare per jaar). Bij dittempo van ontbossing neemt het wereldwijde areaal aan tropische regenwouden met 0,8% per jaar af. Nederland importeert in totaal jaarlijks ongeveer één miljoen ton tropisch hout: stammen (rondhout) uit Afrika, gezaagd hout en plaatsmateriaal uit (vooral) Azië. Tweederde van de invoer is voor binnenlands gebruik; eenderde wordt weer uitgevoerd. Voor Nederland zijn vooral de volgende exporteurs van belang: Maleisië (45,5% marktaandeel), Indonesië (20,3%), Singapore (10,9%) en Kameroen (8,6%). Marktaandelen van minder dan 5% zijn afkomstig uit onder meer Brazilië, Ghana en de Filippijnen. In de meer gematigde streken is het verdwijnen van het oorspronkelijke bos in het algemeen van vroegere datum. In West-Europa waren aan het begin van deze eeuw vrijwel alle oerbossen a! verdwenen. Volgens een recent rapport van het Wereld Natuur Fonds (Nigel Dudley. Forest in Trouble. Review ofthe status oftemporate forests worldwide. WWF-Great Britain, 1992) staan op dit moment vooral de resterende bossen in Oost-Europa, Siberië en Noord-Amerika onder druk. Hierbij speelt behalve de houthandel ook bossterfte als gevolg van vervuiling een belangrijke rol. Over de precieze oorzaken van ontbossing wordt veel gediscussieerd. Duideiijk is dat de situatie per regio verschilt en dat de verschillende oorzaken onderling met elkaar verband houden. Kap ten behoeve van de handel vormt niet zelden de opmaat voor exploitatie ten behoeve van landbouw of voor de aanleg van grootschalige infrastructuur. Maar ook het omgekeerde komt voor. In de praktijk zijn de verschillende oorzaken nauwelijks van elkaar los te zien. Zeker voor de landen waarvan Nederland zijn meeste tropisch hout betrekt - Maleisië en Indonesië - is de commerciële kap een belangrijke oorzaak voor ontbossing. Duidelijk is in elk geval dat slechts een verwaarloosbaar deel van het nu verhandelde hout het predikaat duurzaam verdient. Naast handelsmaatregelen zal er dan ook veelsoortig aanvullend beleid nodig zijn om de omslag naar duurzame houtproduktie te kunnen maken. Daarbij kan gedacht worden aan ondersteuning van initiatieven op het gebied van duurzame houtproduktie en vermarkting van niet-hout bosprodukten. Ook zou het goed zijn wanneer er geld beschikbaar kwam voor onderzoek naar instrumenten om externe (milieu-)kosten in de houtprijs te internaliseren. 3. Beleid ten aanzien van beperking handel in niet-duurzaam geproduceerd hout In 1990 verscheen het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud. Daarin stelde het kabinet zich ten doel te bevorderen dat vanaf 31 december 1995 het gebruik van tropisch hout in Nederland zal worden beperkt tot hout afkomstig uit duurzaam beheerde bossen. In juni 1993 bereikten overheid, bedrijfsleven, werknemersorganisaties en een aantal milieu– en natuurbeschermingsorganisaties overeenstemming overeen Convenant Tropisch Hout met als einddoel dat vanaf 1 januari 1996 - of zoveel eerder als mogelijk - op de Nederlandse markt alleen nog duurzaam geprodu– ceerd tropisch hout wordt aangeboden, dat herkenbaar is aan een speciaal daarvoorte ontwikkelen keurmerk. Daarmee kozen de convenant–


partijen ervoor vooruit te lopen op de doelstelling van de Internationale Tropisch Hout Organisatie om (pas) in 2000 internationale handel in duurzaam geproduceerd tropisch hout tot stand te brengen. Er is door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een Projectgroep Certificering opgezet voor het regelen van het traject in Nederland. Aan een accountantskantoor is opdracht verstrekt om een proefcertificering te ondernemen. Daarbij wordt getracht aansluiting te vinden bij ontwikkelingen op Europees niveau. Hieraan zijn enkele studies voorafgegaan (Kiekens). Op het traject van het bos tot aan de Nederlandse grens is nog vrijwel geen vooruitgang geboekt met het certificaat binnen het Convenant Tropisch Hout. Begin 1994 hebben de aangesloten milieuorganisaties (Wereld Natuur Fonds en lUCN-ledencontact) het convenant verlaten, uit onvrede over de trage voortgang van het proces. Breekpunt was dat het onduidelijk was of hout afkomstig uit conversiebossen ook een certificaat kon krijgen. De commissie-Rosenthal, die de ontwikkelings– en exploratiefase van het Convenant Tropisch Hout heeft geëvalueerd, heeft daarna de verwachting uitgesproken dat de doelen van het convenant niet op tijd gerealiseerd zullen zijn en daaraan de aanbeveling verbonden de implementatie van de 1995-doelstelling in de jaren tot 2000 te laten plaatsvinden. Ook de regering sluit niet langer uit dat de 1995-doelstelling niet op de beoogde datum gerealiseerd kan worden, maar, zo voegt de regering daar enigszins cryptisch aan toe, «indien mocht blijken dat het bereiken van deze doelstelling meer tijd vergt dan oorspronkelijk was voorzien zal dit geen aanleiding zijn voor de Nederlandse Regering om het op gang gebrachte proces en de daarbij behorende inspanning te heroverwegen» (Rijksbegroting, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Kamerstukken II 1994/95, 23 900 XIV, Nr. 2, blz. 11). Op 26 januari 1994 hebben de tropisch hout-producerende en –consumerende landen een nieuwe Internationale Tropisch Hout Overeen– komst gesloten, waarin de 2000-doelstelling wordt «gezien als een inspanningsverplichting, die geen aanleiding mag zijn tot het nemen van beperkende handelsmaatregelen en die expliciet in verband wordt gebracht met de beschikbaarstelling van de benodigde financiële middelen» (Verslag van de Staatssecretaris van Economische Zaken van de Vierde en tevens laatste zitting van de VN-Onderhandelingsconferentie inzake een nieuwe ITHO; 23 400 XIII, Nr. 24). Daarbij is door de consumentenlanden een (juridisch niet bindende) verklaring afgelegd, waarin zij zich committeren aan de implementatie van richtlijnen en criteria voor duurzaam beheer van hun eigen bossen, vergelijkbaar met die door de ITHO. De Nederlandse regering onderzoekt ondertussen, conform de motie-Van Ojik (23 565, Nr. 8), de mogelijkheden om de instrumenten die in het kader van het Convenant Tropisch Hout worden ontwikkeld, ook van toepassing te laten zijn op hout uit boreale en gematigde gebieden binnen een verbreed Convenant Hout. De ITHO 2000-doelstelling is een inspanningsverplichting, zonder duidelijk tijdpad. Er is ook geen duidelijk traject vastgelegd om de doelstelling te behalen, behalve dat er jaarlijks door leden gerapporteerd wordt. Het onderhavig wetsvoorstel kan dan ook gezien worden als een mechanisme om de voortgang van het ITHO-proces in verband met de 2000-doelstelling te bewaken. 4. Het bereiken van de 1995-doelstelling In de reactie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal op het eind 1993 verschenen Evaluatie-onderzoek Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud spreekt de regering uit dat zij als belangrijkste verdienste van de 1995-doelstelling beschouwt dat deze «als katalysator heeft gefunctio–


neerd van alle gemeenschappelijke inspanningen van betrokken partijen in Nederland en als signaal naar de producentenlanden van de bezorgdheid van de Nederlandse consumenten en de noodzaak om daar adequaat op te reageren» (21 517, Nr.). Hoe waardevol deze «aanjaag– functie» ook mag zijn, daarmee wordt nog niet bereikt dat het concrete streven uit het Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud gerealiseerd zal worden, namelijk «dat vanaf 1995 de invoer van tropisch hardhout uitsluitend zal plaatsvinden uit landen, waar de kap in het kader van nationale/regionale lange termijn houtproduktieplannen geschiedt en waartevens in voldoende mate in de bescherming van overwegend gave regenwouden en in de instandhouding en het duurzaam beheer van de overige bossen is voorzien» (p. 66). Eerder is er aanleiding te veronder– stellen dat de 1995-doelstelling ook in 2000 nog niet verwezenlijkt zal zijn, gezien de grote weerstanden die bij producentenlanden bestaan tegen alleen al het principe om hout van een eco-label te voorzien. De uitvoering van het Convenant Tropisch Hout loopt ondertussen vertraging op en dreigt zelfs door de houtsector opgezegd te worden wanneer de overheid niet een slagvaardiger en financieel ruimhartiger beleid gaat voeren. De argumenten die er in 1990 toe hebben geleid de 1995-doelstelling in beleid vastte stellen, zijn nog onverminderd van kracht. Tegelijkertijd is er geen route voorgesteld waarlangs deze doelstelling bereikt kan worden, zodat het niet verwonderlijk is dat «1995» thans nog nagenoeg even ver weg is als begin 1991. Daarnaast heeft Nederland inmiddels terecht bij verschillende gelegenheden te kennen gegeven dat handelsdiscriminatie van tropisch hout ten gunste van hout uit gematigde en boreale streken vermeden moet worden. Een dergelijk onderscheid staat immers op gespannen voet met het tijdens de UNCED beleden gelijkwaardigheids– principe. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt voor beide problemen een oplossing te bieden, namelijk door een helder traject uit te zetten waarlangs de 1995-doelstelling gefaseerd bereikt kan worden, in elk geval op tijd voor de internationale 2000-doelstelling, en gelijktijdig het onderscheid opheffen tussen houtsoorten uit verschillende klimatolo– gische gebieden. Het onderhavige wetsvoorstel kan aldus de katalyse– rende werking van de 1995-doelstelling versterken, namelijk door aan te geven hoe de internationale afspraken nagekomen zullen worden, zonder de tropisch-houtexporterende landen daarbij door handels– discriminerende maatregelen te treffen. 5. Duurzaam geproduceerd hout

De Interdepartementale Werkgroep Regeringsstandpunt Tropisch Regenwoud heeft verzocht om een toetsing aan de inzichten van deskundigen van bestaande omschrijvingen van duurzaam bosbeheer, vooral met betrekking tot biodiversiteit en inheemse volken. Deze specialistengroep, voorgezeten door professor Stortenbeker, formuleerde een aantal richtlijnen voor duurzaam bosbeheer. Zoals gesteld verlieten vervolgens de natuurbeschermingsorganisaties het convenant uit onvrede over de trage voortgang van het proces. Breekpunt was de vraag of hout afkomstig uit conversiebos, waar bomen worden gekapt ten behoeve van een andere bestemming, een certificaat zou moeten kunnen krijgen. De Commissie-Stortenbeker zegt hierover dat «hout uit conversiebos niet (kan) worden aangemerkt als afkomstig uit duurzaam beheerd bos» en «technisch en beleidsmatig zou het de voorkeur verdienen het hout uit conversiebossen niette onderscheiden van ander niet duurzaam geproduceerd hout». De overgebleven convenantpartijen hebben de conclusies van Stortenbeker onvoorwaardelijk geaccepteerd. In dit wetsvoorstei is bij de omschrijving van duurzaamheid zo goed mogelijk aangesloten bij de Forest Stewardship Standards: de principes


en criteria van het Forest Stewardship Council (FSC), dat wereldwijd als koepelorganisatie voor certificeringsinstituten zal gaan optreden. Het Forest Stewardship Council is een internationaal onafhankelijk instituut dat certificeerders keurt volgens een aantal criteria en principes die na een langdurig proces van onderhandelingen met alle betrokken partijen tot stand gekomen zijn. In dit overleg namen behalve de handel en industrie ook de milieubeweging en organisaties van inheemse volken deel. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten zijn al een aantal certifice– ringsinstituten van duurzaam bosbeheer operationeel, die producenten certificeren. 6. De structuur van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel gaat uit van een gefaseerde aanscherping van de maatregelen terzake de handel in en de invoer van (niet-)duurzaam geproduceerd hout. Hiermee dient per 1 januari 1999 het einddoel te zijn bereikt, een verbod op de handel in en invoer van niet-duurzaam geproduceerd hout. Vanaf 1 januari 1996, hettijdstip waarop de inwerkingtreding is voorzien, gelden enkele algemene voorschriften met een min of meer faciliterend karakter. Indien ondernemingen bij de handel in houten produkten informatie verschaffen over de produktiewijze van hout, dient deze informatie juist, betrouwbaar en niet misleidend te zijn. Aan een onderneming kan worden opgedragen om de gegeven informatie te onderbouwen. In deze fase bestaat er nog geen verplichting om infor– matie te verschaffen, maar indien informatie wordt verschaft dient deze te kloppen. Doel van de regelgeving in deze fase is in de eerste plaats ondernemingen te stimuleren om vooruit te lopen op de komende verplichtingen, onder meer door bij hun aankoopbeleid er voor zorg te dragen dat zij over betrouwbare informatie beschikken over de herkomst van het hout. Voorts kan de regelgeving voor de afnemer een stimulans bieden om duurzaam geproduceerd hout af te nemen. Er ontstaat immers meer zekerheid dat het hout dat als duurzaam hout wordt aangeboden ook inderdaad duurzaam is geproduceerd. In dit verband is het ook van belang dat van meet af aan het model van het certificaat is vastgesteld en in de praktijk kan worden toegepast. Dit certificaat mag worden aangebracht op of bij houten produkten door ondernsmingen die daarvoor toestemming hebben verkregen. Feitelijk zal dit stelsel als volgt moeten functioneren: een onderneming dient een aanvraag in om het certificaat te mogen aanbrengen. Bij deze aanvraag geeft zij aan uit welke produktiegebieden zij hout zal betrekken. Vervolgens onderwerpt de certificerende instelling de aanvraag aan een onderzoek, waarbij wordt onderzocht in hoeverre de in de aanvraag aangeduide gebieden aan de criteria voor duurzaamheid voldoen. Zij kan daarbij een onderzoek ter plaatse van de houtproduktie doen uitvoeren, tenzij het gaat om een gebied dat op de lijst van «duurzame gebieden» of met betrekking tot het gebied reeds eerder een toestemming is verleend. Voorts kan de instelling de bedrijfsvoering van de aanvrager in de beoordeling betrekken, waarbij bijvoorbeeld gekeken kan worden of de contracten die de onderneming met haar leveranciers heeft afgesloten zodanig zijn dat is gewaarborgd dat de te leveren houten produkten ook daadwerkelijk uit de in de aanvraag aangeduide gebieden afkomstig zijn. De toestemming wordt voor een bepaalde periode, die maximaal drie jaar bedraagt, verleend en kan na afloop van de periode uiteraard worden verlengd. Het wetsvoorstel is summier omtrent de goedkeuringsprocedure zelf. De instelling moet worden beschouwd als een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De bepalingen over besluiten in deze


wet zijn van toepassing, evenals de bepalingen omtrent bezwaar en beroep. Op 1 januari 1997 treedt de eerste verplichting in werking, voor een ieder die een houten produkt in Nederland invoert of voor de eerste maal in de handel brengt. Desgevraagd moet hij kunnen aantonen uit welk gebied het hout afkomstig is. Onder gebied wordt daarbij verstaan een produktiegebied waarvoor door de lokale autoriteiten een kapconcessie is afgegeven. In deze fase heeft nog niet iedere individuele afnemer recht op informatie omtrent de produktiewijze. Teneinde de lasten voor de betrokken ondernemingen in deze opbouwfase niet onnodig zwaarte maken kunnen behalve de Rijksoverheid en certificerende instellingen alleen milieu–, natuur– en consumentenorganisaties de gegevens opvragen. Verwacht wordt dat door deze beperking alleen informatie wordt opgevraagd waar een gerechtvaardigd belang bij bestaat. Vanaf 1 januari 1997 worden voorts de administratieve eisen voor de betrokken ondernemingen aangescherpt. Zij moeten hun administratie zo inrichten dat een goede controle mogelijk is en zij moeten de bij hen aanwezige houten produkten gescheiden naar herkomst op slaan. Tot slot geldt vanaf 1997 een verplichting om een jaarverslag uitte brengen, waarin infor– matie wordt opgenomen over onder meer de hoeveelheid en de herkomst van de door hen ingevoerde of verhandelde houten produkten. Met het oog op de controle gelden de administratieve eisen en de verplichting een jaarverslag uit te brengen eveneens voor ondernemingen die hout be– of verwerken. Na het be– of verwerken is het immers moeilijk de identiteit van het be– of verwerkte hout vast te stellen. Op 1 januari 1998 vindt de volgende aanscherping plaats. Vanaf die datum dienen alle houten produkten, die in Nederland worden ingevoerd of verhandeld, afkomstig te zijn uit een gebied waarvoor een beheersplan is opgesteld. Dit beheersplan moet zijn opgesteld door of in ieder geval onder verantwoordelijkheid van degene aan wie in het betrokken gebied de kapconcessie is verleend. Deze geeft in het plan onder meer aan welke maatregelen hij heeft genomen of van plan is te nemen met het oog op de duurzaamheid van de produktie in het gebied. De beheersplannen zijn aan goedkeuring onderworpen, door een instelling die deskundig is op het gebied van het certificeren van houten produkten. Goedkeuring wordt geweigerd indien de houtproduktie in het gebied niet duurzaam plaatsvindt en, uitgaande van het beheersplan, naar verwachting na 1 januari 1999 ook niet duurzaam zal plaatsvinden. Een ander nieuw element is het volgende. Vanaf 1 januari 1998 moet op houten produkten of op de verpakking daarvan worden aangegeven in welk gebied het hout is geproduceerd alsmede dat er een beheersplan voor het gebied bestaat dat kan worden ingezien. Hiermee ontstaat voor het eerst voor de afnemer het recht te weten waar het hout dat hij koopt vandaan komt en onder welke omstandigheden het is geproduceerd. Hiermee is voor het eerst sprake van een rechtstreekse regulering van de handel in houten produkten. Immers, indien het beheersplan niet wordt goedgekeurd mag het hout niet worden verhandeld. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer stelt een lijst op van gebieden waarvan het beheersplan is goedgekeurd. Opname op deze lijst heeft als voordeel dat de procedure voor certifi– cering - na 1 januari 1999 hieronder te bespreken - sneller kan verlopen. Per 1 januari 1999 wordt de eindtoestand bereikt. De aanscherping ten opzichte van het voorafgaande jaar heeft drie centrale kenmerken:


1. het wordt verboden om niet-duurzaam geproduceerd hout te verhandelen; 2. alle in Nederland verhandelde houten produkten zijn voorzien van een certificaat, waarop onder meer gegevens omtrent de produktiewijze zijn aangebracht; 3. de ondernemingen die houten produkten in Nederland invoeren of voor de eerste maal in de handel brengen dienen toestemming te hebben verkregen een certificaat aan te brengen. Teneinde de toegang tot de handel in Nederland voor buitenlandse ondernemingen niet onnodig te belemmeren kan in plaats van de toestemming worden volstaan met een verklaring van de instelling dat de onderneming voldoet aan het bepaalde in het wetsvoorstel. Deze verklaring kan worden afgegeven indien door de Minister van Volkshuis– vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer erkende buitenlandse organisatie het nodige onderzoek reeds heeft verricht. Dezelfde mogelijkheid geldt ook voor de goedkeuring van het beheersplan, in het jaar 1998. 7. Plaats van het voorstel in de Nederlandse wetgeving Het wetsvoorstel maakt deel uit van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat onder meer de bepalingen met betrekking tot de handhaving (hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer) en met betrekking tot het beroep bij de administratieve rechter (hoofdstuk 20) op het wetsvoorstel van toepassing zijn. Overtreding van de bepalingen van het hoofdstuk wordt in de Wet op de economische delicten strafbaar gesteld. Op de procedures voor goedkeuring van het beheersplan en voor toestemming om het certificaat te voeren is het bepaalde in de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Geen toepassing is gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3.5 van die wet. Over de samenhang met andere Nederlandse wetten zij het volgende opgemerkt. Wat betreft de handel in bedreigde boomsoorten zij verwezen naar de Wet bedreigde uitheemse diersoorten, die onlangs geheel is herzien (Stb. 1994, 575) en die na inwerkingtreding van de herziening Wet bedreigde uitheemse dier– en plantesoorten (Wet budep) heet. Deze wet strekt onder meer ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier– en plantesoorten (PbEG L 384). Deze verordening regelt op haar beurt de uitvoering in de Europese Unie van het zogenoemde CITES-Verdrag. Het onderhavige wetsvoorstel bevindt zich voor een gedeelte op het terrein van de Wet budep, aangezien het wetsvoorstel mede betrekking heeft op beschermde soorten. Op grond van artikel 5 (nieuw) van de Wet budep kan een vrijstellingsregeling worden vastge– steld, waarin detoegestane handel en invoer van beschermde soorten wordt gereguleerd. De gegevens die in het kader van de Wet budep aan de Nederlandse overheid worden overgelegd kunnen ook een rol spelen bij de beschikkingen van de instellingen als bedoeld in dit wetsvoorstel. Op grond van de Wet budep kunnen geen regels worden gesteld voor boomsoorten die in Nederland van nature voorkomen. Voor deze soorten is hoofdstuk V van de Natuurbeschermingswet van belang. Indien in het kader van die wet regels worden gesteld aan de handel, en gegevens dienen te worden overgelegd, kunnen ook deze een rol spelen bij de uitvoering van het in dit wetsvoorstel voorziene stelsel.


Voor de duurzame produktie in Nederland van hout is de Boswet van belang. De in deze wet voorziene herplantplicht draagt bij aan het duurzame karakter van de houtproduktie in Nederland. Regels omtrent de invoer en handel van produkten worden voorts gesteld op basis van de Warenwet. Deze wet biedt echter niet de mogelijkheid om deze regels te stellen in het belang van het milieu. Tot slot kan de Woningwet worden genoemd. Op grond van artikel 2 van de Woningwet kunnen regels worden gesteld omtrent produkten die in de bouw worden gebruikt. Het onderhavige wetsvoorstel heeft een bredere strekking, aangezien alle houten produkten onder de werking van het wetsvoorstel vallen. 8. Europees– en internationaal recht 8.1 Algemeen Het onderhavige wetsvoorstel legt beperkingen op aan de invoer van en de handel in houten produkten. De bevoegdheid van Nederland om op dit gebied maatregelen te nemen is niet onbeperkt. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de ruimte die het Europees– en het internationaal recht bieden om de in het wetsvoorstel voorziene maatregelen te nemen. In aparte paragrafen wordt daarbij ingegaan op het EG-Verdrag en op de GATT-overeenkomst. Andere relevante internationaalrechtelijke verbanden komen in deze paragrafen, waar dat relevant is, aan de orde. Een eerste blik op deze beide verdragen leert het volgende: - invoerbelemmeringen zijn in beginsel verboden, zowel op grond van het EG-Verdrag als op grond van de GATT-overeenkomst; - op dit verbod bestaan enkele uitzonderingen, zoals de bescherming van het milieu of natuurlijke bronnen. Van belang is hier dat Nederland niet in de eerste plaats zijn eigen milieu beoogt te beschermen, maar mede het milieu in andere landen («extraterritoriale bescherming»). Hiermee raakt Nederland het soevereine recht van andere landen om hun eigen milieubeleid te voeren; - regulering van de internationale handel is in het EG-Verdrag (wederom: in beginsel) exclusief voorbehouden aan de Europese Unie. De lid-staten van de EU hebben op dit terrein geen eigen bevoegdheden meer, tenzij de lid-staten voor dit optreden een specifieke machtiging hebben verkregen. Voor milieumaatregelen ligt dit genuanceerder; - tot slot verbiedt de GATT-overeenkomst een nadeliger behandeling van ingevoerde produkten dan soortgelijke nationale produkten. De jurisprudentie geeft indicaties dat niet duurzaam geproduceerd buiten– lands hout «soortgelijk» is aan duurzaam geproduceerd binnenlands hout, aangezien het onderscheid tussen duurzaam en niet duurzaam geprodu– ceerd niet blijkt uit de kenmerken van het hout zelf. Hierbij zij opgemerkt dat het internationaal recht niet volstrekt eenduidig is over de vraag welke ruimte Nederland heeft. Meer duidelijkheid zal moeten worden verkregen door het wetsvoorstel te notificeren bij de EU, overeenkomstig richtlijn nr. 83/189/EEG, en bij de GATT. Gestreefd wordt die notificaties af te ronden voor aanvang van de plenaire parlementaire behandeling van het wetsvoorstel. Over de juridische mogelijkheden heeft het Centrum voor milieurecht in Amsterdam (o.l.v. prof. mr. J.H. Jans) een rapport uitgebracht, in opdracht van het Wereldnatuurfonds (Juridische mogelijkheden ter bcperking van de invoer van niet duurzaam geproduceerd (tropisch) hout, Amsterdam 1993). De bevindingen in dit rapport vormden een leidraad bij het opstellen van het wetsvoorstel.


8.2 Het EG-Verdrag Bij de beoordeling van de ruimte die het EG-Verdrag laat voor maatre– gelen, die de handel in houten produkten aangaan moet een onderscheid worden gemaakttussen de «externe» aspecten van het EG-Verdrag, waar het gaat om de rechtstreekse invoer uit Staten die geen lid zijn van de Europese Unie en de intracommunautaire regelgeving op het gebied van het vrije verkeer van goederen. Bij de vraag of een lid-staat «externe» bevoegdheid bezit om de handel in houten produkten te beperken staat voorop dat het nemen van handelspolitieke maatregelen ingevolge artikel 113 van het EG-Verdrag een exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie is. De vraag hierbij is allereerst of het onderhavige wetsvoorstel als een handelspolitieke maatregel moet worden beschouwd, dan wel als een maatregel op het gebied van het milieu, waar de lid-staten wel over eigen bevoegdheden beschikken. Duidelijk moge zijn dat het doel van het wetsvoorstel is de bescherming van het milieu, het middel echter is het reguleren van het handelsverkeer. De jurisprudentie van hetEuropees Hof van Justitie lijkt er van uit te gaan dat in een dergelijk geval artikel 113 van het EG-Verdrag van toepassing is. Zo achtte het Hof in een zaak die betrekking had op de invoer van met radio-activiteit besmette goederen na de kernramp in Tsjernobyi artikel 113 van toepassing, terwijl het doel van de betreffende (EG-)maatregel de bescherming van de volksgezondheid was (Zaak C-62/88). De rechtspraktijk in de Europese Unie is echter niet eenduidig. Zo worden Europese milieumaatregelen met een handelspolitiek karakter niet altijd op artikel 113, maar soms op artikel 130S (milieubescherming) gebaseerd. Interessant is in dit verband dat de Raad van de Europese Unie het besluit tot sluiting van het Verdrag van Basel inzake de grens– overschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen op artikel 130S heeft gebaseerd (Besluit van 1 februari 1993, nr. 93/98/EEG, PbEG L 39). Voorts is nog het volgende van belang: het wetsvoorstel betreft niet specifiek de handel met derde landen, maar geldt eveneens voor in de Europese Unie, en ook voor in Nederland geproduceerd hout. Waar het gaat om algemene produktnormen wordt in de Europese Unie vaak artikel 100A (interne markt) als rechtsbasis genomen en niet artikel 113, ook als produktnormen van toepassing zijn op produkten, die uit derde landen zijn ingevoerd. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is er van uit gegaan dat de in het wetsvoorstel voorziene instrumenten, gelet op hun doelstelling buiten de reikwijdte van artikel 113 van het EG-Verdrag kunnen blijven. Ook indien de maatregel op grond van het EG-Verdrag als handelspoli– tieke maatregel zou moeten worden beschouwd, zijn er aanknopings– punten voor een bevoegdheid van Nederland. In dat geval behoeft de lid-staat een specifieke machtiging om op te kunnen treden. Een dergelijke machtiging is in een tweetal EG-verordeningen (Verordening nr. 288/82/EEG en Verordening nr. 2603/69/EEG) verleend voor nationale maatregelen die tot doel hebben de bescherming van het leven van mens, dier en plant. Goed denkbaar is dat de maatregelen van het onderhavige wetsvoorstel onder de reikwijdte van deze machtiging kunnen worden gebracht. Wat betreft de intracommunautaire aspecten - het wetsvoorstel reguleert immers niet alleen de rechtstreekse invoer uit derde landen, maar ook de invoer uit of door andere lid-staten van de Europese Unie zij het volgende opgemerkt. Bij gebreke aan communautaire regelgeving terzake moet worden gekeken naar de artikelen 30 en 36 van het EG-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen. Een invoerbeperking


kan worden gerechtvaardigd op basis van de in artikel 36 van het Verdrag genoemde belangen, waaronder de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten en de door het Europees Hof van Justitie ontwikkelde «rule of reason-doctrine». De nationale maatregel moet worden genomen wegens een dwingend vereiste van algemeen belang, de maatregel moet noodzakelijk en geschikt zijn om dit belang te dienen, mag niet disproportioneel zijn en mag niet ingevoerde produkten discrimineren. Eén wezenlijk element is in de rechtspraak nog niet uitgekristalliseerd: mag de nationale maatregel er ook toe strekken het milieu in een ander land te beschermen? De kwestie kwam expliciet aan de orde bij het Europees Hof van Justitie in een zaak waarin Nederland de invoer tegenhield van niet in Nederland voorkomende Schotse sneeuwhoenders (Zaak C-169/89, Jur. 1990, p.1-2143). In deze zaak hebben zowel de Advocaat-Generaal, de Europese Commissie en Nederland gepleit voor een extraterritoriale beschermings– mogelijkheid. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is deze lijn gevolgd. Het Hof behoefde zich op dit punt echter niet uit te spreken. Tot slot moet nog worden bezien of er specifieke Europese regelgeving is op het terrein dat door het wetsvoorstel wordt bestreken. Twee onderwerpen zijn daarbij van belang: - op 10 juni 1994 heeft de Europese Commissie een gewijzigd voorstel ingediend voor een verordening van de Raad betreffende maatregelen op het gebied van tropische bossen (PbEG C 201). Hierin wordt voorgesteld financiële steun of technische expertise te verlenen aan maatregelen ter bevordering van het behoud en het duurzame beheer van tropische bossen. Artikel 4, eerste lid, onderdeel c, van het voorstel noemt als één van de instrumenten de definitie van een milieukeursysteem voor in tropische bossen geproduceerd timmerhout op basis van de principes voor een duurzaam bosbeheer. Het gaat hierbij overigens om maatregelen in aanvulling op de maatregelen van de lid-staten, zo wordt in de overwegingen bij het voorstel gesteld. Het wetsvoorstel is niet strijdig met de voorgestelde verordening; - Verordening (EEG) nr. 3626/82 van de Raad van 3 december 1982 betreffende de toepassing in de Gemeenschap van de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier– en plantesoorten (PbEG L 384). Middels deze verordening wordt het zogenoemde CITES-Verdrag in de Europese Unie uitgevoerd. Krachtens artikel 15 van deze verordening kunnen lid-staten strengere maatregelen nemen voor soorten, die onder de verordening vallen alsook voor andere soorten. De Europese Commissie heeft op 21 januari 1994 een voorstel gedaan tot aanscherping van deze verordening (COM (93) 599 def.). Nieuw is onder meer dat strengere nationale maatregelen aan goedkeuring door de Commissie zijn onderworpen. Bij deze goedkeuring zal wederom aan de orde komen of de bescherming van het milieu in een ander land onder de belangen uit artikel 36 van het EG-Verdrag of de «rule of reason» vallen. Het onderhavige voorstel bevindt zich voor een gedeelte op het terrein van de soortenbescherming, aangezien de bescherming van soorten één van de criteria voor duurzame houtproduktie vormt. 8.3 De GATT-overeenkomst Voor een goed begrip van het GATT-recht worden hier allereerst de hoofdlijnen opgenoemd, voor zover van belang voor nationale maatre– gelen, die de invoer van produkten beperken. Artikel I GATT legt als hoofdregel voor internationale handelsbetrek– kingen het beginsel van meest begunstigde natie vast. Dit beginsel houdt kort gezegd in dat elk handelsvoordeel dat aan een andere staat wordt


10

toegekend, ook moet worden toegekend aan andere staten, die zijn aangesloten bij de GATT. Teneinde aan deze hoofdregel te voldoen is in het wetsvoorstel geen onderscheid gemaakt tussen landen waar hout wordt geproduceerd. Het wetsvoorstel geldt evenzeer voor tropisch hout als voor hout uit andere streken. Met deze hoofdregel hangt samen een tweede hoofdregel, die te vinden is in artikel III, vierde lid. Deze bepaalt dat ingevoerde produkten, nadat zij zijn ingevoerd, niet slechter behandeld worden dan soortgelijke nationale produkten. De GATT-overeenkomst zegt niet wat onder een soortgelijk produkt moet worden volstaan. Het is dus zaak vast te stellen of ingevoerd niet duurzaam geproduceerd hout «soortgelijk» isaan in Nederland duurzaam geproduceerd hout. Hierop wordt hieronder ingegaan. Artikel XI ziet op de invoerzelf. Kwantitatieve invoerbeperkingen zijn verboden. Artikel III en artikel XI kunnen overigens niet tegelijkertijd van toepassing zijn. Tot slot zij gewezen op artikel XX, dat een uitzondering geeft op artikel XI. Mits er geen sprake is van willekeurige of ongerechtvaardigde discriminatie tussen landen zijn invoermaatregelen onder meertoege– staan, indien zij: - nodig zijn voor de bescherming van het leven van mens, dier of plant (zie artikel XX, sub b); - samenhangen met het behoud van uitputtelijke natuurlijke bronnen (zie artikel XX, sub g; overigens is deze uitzondering aan voorwaarden gekoppeld). In verband met het doel van het wetsvoorstel beperken wij ons hier verder tot artikel XX, sub g. Voor de uitleg van de hier genoemde bepalingen uit de GATT-overeenkomst zijn een tweetal GATT-panels van belang. In beide zaken ging het om wetgeving van de Verenigde Staten die restricties oplegde aan de invoer van tonijn die was gevangen met een methode waarbij dolfijnen werden gedood. Wat betreft artikel III van het verdrag werd geconstateerd dat het onderscheid dat werd gemaakt tussen de produkten betrekking had op de vangstmethoden en niet op het inherente karakter van het produkt «as such». Hieraan wordt toegevoegd dat nationale milieumaatregelen zijn toegestaan, zolang zij niet ingevoerde produkten discrimineren of nationale produkten bevoordelen. Evenwel, dit mag er niet toe leiden dat de invoer wordt beperkt, aangezien in het land van produktie een ander milieubeleid wordt gevoerd. De panels komen op grond hiervan tot de conclusie dat artikel III de Amerikaanse maatregelen niet rechtvaardigt. Vervolgens komt artikel XI aan bod en de daarbij behorende uitzonde– ringen. Over artikel XX, sub g, maakt het tweede panel in zijn uitspraak van 24 juni 1994 een belangrijke opmerking: er is geen reden te conclu– deren dat de natuurlijke bronnen, die een staat tracht te beschermen, zich op het grondgebied van die staat zelf bevinden. Extraterritoriale bescherming is dan ook niet per definitie verboden. Evenwel, dit mag er niet toe leiden dat een staat een andere staat dwingt om, binnen diens eigen jurisdictie, een ander beleid te voeren. Op het eerste gezicht lijkt artikel XI juncto artikel XX, sub g, geen ruimte te bieden om de invoer van niet duurzaam geproduceerd tropisch hout te verbieden. In lijn met het eerder genoemde rapport van het Centrum voor Milieurecht valt op dat punt wel een nuancering aan te brengen. In internationaal verband is de zorg om het behoud van natuurlijke bossen erkend als een mondiaal probleem. Gewezen zij allereerst op de UNCED-conferentie (United Nations Conference on Environment and Development) die in juni 1992 in Rio de


11

Janeiro is gehouden. De niet bindende Bossenverklaring wijst op de verantwoordelijkheid van staten voor maatregelen om geen schade toe te brengen aan het milieu buiten hun eigen jurisdictie. Overigens wordt daar - in voorzichtige bewoordingen - aan toegevoegd dat eenzijdige handelsmaatregelen waren te vermijden. In artikel 10 van het Verdrag inzake biologische diversiteit, eveneens tot stand gekomen tijdens de UNCED-Conferentie valt te lezen dat de partijen bij het verdrag in hun nationale besluitvorming moeten betrekken het behoud en duurzaam gebruik van duurzame bronnen. Voorts dienen zij maatregelen te nemen met betrekking tot het gebruik van biologische bronnen, met als doel nadelige gevolgen voor de biologische diversiteit te vermijden of te minimaliseren. Tot slot zij gewezen op de op 26 januari 1994 te Genève tot stand gekomen Internationale Overeenkomst inzake tropisch hout 1994. Centraal in deze overeenkomst staat de doelstelling om vanaf het jaar 2000 nog uitsluitend hout uit duurzaam beheerd bos in de handel te brengen. Deze doelstelling is geformuleerd als een inspanningsverplichting. De overeenkomst biedt overigens op zichzelf geen vrijbrief voor eenzijdige handelsmaatregelen met betrekking tot hout of houten produkten, zo bepaalt artikel 36 van de overeenkomst. De internationaal erkende zorg voor het behoud van natuurlijke bossen biedt een aanknopingspunt voor de stelling dat het verbod, zoals opgenomen in het wetsvoorstel, om na 1999 nog niet duurzaam geprodu– ceerd hout te verhandelen wordt gerechtvaardigd door artikel XX, sub g, GATT. Immers, Nederland legt hiermee niet zijn eigen milieubeleid aan andere staten op, maar geeft uiting aan de internationaa! erkende verantwoordelijkheid van staten voor natuurlijke bossen. 8.4 Totslot In het voorgaande is bezien welke mogelijkheden Nederland heeft om de handel en invoer van niet duurzaam geproduceerd hout te verbieden. Voor al deze mogelijkheden geldt uiteraard wel dat de maatregelen feitelijk geen nadelige behandeling opleveren voor ingevoerde produkten. De criteria voor duurzaamheid moeten dan ook niet onnodig afwijken van de internationaal geaccepteerde criteria. Dit onderdeel van de toelichting is toegeschreven op de eindsituatie die het wetsvoorstel voor 1999 voorziet. Dezelfde grenzen gelden ook reeds vanaf 1998, het moment waarop een beheersplan moet worden overgelegd. Waar het gaat om de beperktere maatregelen, die vanaf 1996, onder– scheidenlijk 1997 gelden, lijkt het Europees en internationaal recht geen bezwaren op te leveren. M. Vos


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents