Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1995–1996
24 679
Aftappen van telecommunicatie
Nr. 1
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 4 april 1996 Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Justitie, de Minister van Binnenlandse zaken, de Minister van Economische Zaken, de Minister van Financie¨n en de Minister van Buitenlandse Zaken, het Beleidsvoornemen bevoegd aftappen telecommunicatie aan. De Minister van Verkeer en Waterstaat, A. Jorritsma-Lebbink
S–CM 6K1054 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1996
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
1
BELEIDSVOORNEMEN BEVOEGD AFTAPPEN TELECOMMUNICATIE INHOUD
I. II. III. IV. V. VI. VII. BIJLAGE 1: BIJLAGE 2: BIJLAGE 31: BIJLAGE 4:
Inhoudsopgave INLEIDING ACHTERGRONDEN ONTWIKKELINGEN IN DE TELECOMMUNICATIESECTOR GEVOLGEN VOOR HET AFTAPPEN VAN TELECOMMUNICATIE NAAR EEN AANGESCHERPT AFTAPBELEID EN EEN HERZIENING VAN DE WETGEVING GEVOLGEN VOOR HET BEDRIJFSLEVEN SAMENVATTING BELEIDSVOORNEMENS
2 3 4
WETTELIJKE BEPALINGEN AFTAPPEN OVERZICHT NATIONALE EN INTERNATIONALE INSPANNINGEN RAADSRESOLUTIE WETTELIJK TOEGESTANE INTERCEPTIE VAN TELECOMMUNICATIE KOSTENOVERZICHT EN VERGOEDINGEN PER SYSTEEM
16
5 6 7 13 14
18
20
1
Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
2
I. INLEIDING Het belang van het bevoegd aftappen van telecommunicatie, dat wil zeggen het aftappen in het kader van strafvordering of van de Staatsveiligheid, staat in Nederland niet ter discussie. Het vormt een belangrijk element bij de bestrijding van de georganiseerde en zware criminaliteit en bij de verzekering van de veiligheid van de Staat. De daadwerkelijke inzet van dit middel wordt daarbij steeds afgewogen tegen de overige middelen die de ter zake bevoegde instanties op dit terrein ter beschikking staan (zoals bijvoorbeeld inkijkoperaties). Als gevolg van de marktliberalisatie en technologische ontwikkelingen in de telecommunicatiesector komt een toenemende diversiteit van geavanceerde telecommunicatiediensten ter beschikking van het publiek. Bovendien stijgt het aantal – relatief los van overheidsbemoeienis opererende – netwerkbeheerders en dienstenleveranciers. Mede door deze ontwikkelingen wordt zorg gedragen voor goede telecommunicatiemogelijkheden ten behoeve van een vitaal functioneren van de Nederlandse samenleving en economie, ook in internationaal opzicht. De nieuwe telecommunicatietechnologiee¨n stellen ook criminele groepen in staat om snel en veilig te communiceren. De traditionele methodes van interceptie zijn echter ontoereikend gebleken voor het aftappen van de nieuwe telecommunicatiemiddelen. Maar ook wordt het lastiger voor bevoegde instanties om voor hen essentie¨le informatie in verband met het aftappen te verkrijgen, omdat die informatie lang niet altijd meer bij de netwerkbeheerder aanwezig hoeft te zijn. De vigerende regelgeving ter zake van het aftappen is niet voldoende berekend op de nieuwe situatie. Er ontstaat zodoende een groot risico dat de effectiviteit van het aftappen, als middel van opsporing en ten behoeve van de veiligheid van de Staat, wordt ondermijnd. Vanuit politiek en maatschappelijk oogpunt vinden wij het onaanvaardbaar een dergelijk risico te nemen. Derhalve menen wij dat beleid en regelgeving ter zake zodanig moeten worden aangescherpt dat enerzijds de effectiviteit van het bevoegd aftappen gehandhaafd blijft en anderzijds het vrije ondernemerschap op de telecommunicatiemarkt e`n de vrije toegang tot nieuwe, openbare diensten geen belemmering ondervinden. In dit voornemen richten wij ons op de belangrijke groep van de openbare telecommunicatiesystemen (netwerken en diensten), welke in Nederland ter beschikking van het publiek staan of komen te staan; de niet-openbare systemen vallen buiten de scope van dit voornemen maar blijven wel onze bijzondere aandacht houden. Omdat telecommunicatie niet ophoudt bij de nationale grenzen is afstemming van het Nederlandse beleid op de ontwikkelingen in het buitenland een vereiste. Daarbij dient er naar gestreefd te worden dat in het buitenland dezelfde aftapverplichtingen gelden. Het overeenkomen van internationale vereisten op dit terrein achten wij daartoe een belangrijke stap. Het doel van ons beleidsvoornemen is om het beleid ten aanzien van het bevoegd aftappen van telecommunicatie aan te scherpen en daarbij aan te geven langs welke lijnen de relevante regelgeving moet worden herzien om, gelet op de ontwikkelingen in de telecommunicatiesector, het bevoegd aftappen als effectief middel van opsporing en ter bescherming van de veiligheid van de Staat te behouden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
3
II. ACHTERGRONDEN Onder het «bevoegd aftappen» van telecommunicatie wordt in het kader van ons beleidsvoornemen verstaan het afluisteren (monitoren en/of opnemen) van openbare telecommunicatie in het kader van strafvordering of in het kader van de Staatsveiligheid. Dit bevoegd aftappen geschiedt hetzij door een opsporingsbevoegde instantie op last van de rechter-commissaris, hetzij door de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) op bijzondere last van de Minister-President en de Ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en van Verkeer en Waterstaat gezamenlijk. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is betrokken als regelgevende autoriteit op het terrein van de telecommunicatie in Nederland. Voorbeelden van opsporingsbevoegde instanties zijn rechercheteams, Criminele Inlichtingendiensten (CID) alsmede bijzondere opsporingsdiensten zoals de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) van het Ministerie van Financie¨n, de Economische Controledienst (ECD) van het Ministerie van Economische Zaken en de Algemene Inspectiedienst (AID) van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Hoewel ter zake van het bevoegd aftappen geen onderscheid wordt gemaakt naar draadgebonden en ethergebonden telecommunicatie, wordt om praktische redenen de fysieke tap geplaatst op een vast onderdeel (in de regel een schakelcentrale) van het betrokken openbare telecommunicatienetwerk. Buiten beschouwing blijft het zogenaamde «technisch meeluisteren», dat met het bevoegd aftappen niets van doen heeft. Het betreft door (PTT) Telecom-medewerkers uitgevoerde steeksproefgewijze kwaliteitscontroles van het net die niet als schending van het grondwettelijk telefoongeheim worden beschouwd. Eveneens buiten beschouwing blijft het «afluisteren» van de ether. Het afluisteren van draadloze telecommunicatie wordt eveneens niet beschouwd als schending van het telefoongeheim. Ten aanzien van het gebruik van de verkregen informatie is evenwel bepaald dat informatie opgevangen door middel van een radio-elektrische ontvanginrichting, en niet (mede) bestemd voor de ontvanger, niet op enigerlei wijze mag worden gebruikt dan wel bekend worden gemaakt, uitzonderingen op grond van regelgeving daargelaten. Behoudens de genoemde uitzonderingen is op grond van bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering het afluisteren van telecommunicatie een strafbaar feit. Bijlage 1 geeft onder meer een overzicht van internationale bepalingen en van nationale wettelijke regelingen ter zake van het bevoegd aftappen. Naast de regels met betrekking tot het aftappen van telecommunicatie bestaan regels met betrekking tot het verstrekken van informatie over geschied telecommunicatieverkeer. Daarbij valt onder meer te denken aan de nummers van waaruit en waarmee gebeld is, de aanvangstijd en duur van het gesprek, of gebruik is gemaakt van extra faciliteiten zoals bijvoorbeeld televergaderen of * 21, e.d. Het begrip «geschied verkeer» is ruim: ook «nog te geschieden» (toekomstig) verkeer valt in de praktijk onder deze bepaling. De hier bedoelde regels hebben alleen betrekking op opsporingsinstanties en zijn niet op de BVD van toepassing. De BVD, die ook deze informatie nodig heeft voor de uitvoering van zijn taak, krijgt die informatie in de praktijk wel verstrekt, maar een verplichting daartoe bestaat niet. In hun hoedanigheid van houders van een persoonsregistratie hebben de netwerkbeheerders en dienstenleveranciers daarnaast de wettelijke bevoegdheid om op grond van een dwingende en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
4
gewichtige reden informatie uit de registratie te verstrekken, zonder dat hier sprake is van een wettelijke verplichting. Het gaat hier bijvoorbeeld om informatie die nodig is om een last tot aftappen te kunnen aanvragen, zoals het telefoonnummer van de af te luisteren persoon. Zie voor deze bepalingen eveneens bijlage 1.
III. ONTWIKKELINGEN IN DE TELECOMMUNICATIESECTOR De telecommunicatiesector in Nederland werd tot 1988 gekenmerkt door een betrekkelijk grote mate van eenvoud: e´e´n netwerkbeheerder (het Staatsbedrijf der PTT), e´e´n vast telefoonnet, een overzichtelijke markt en relatief eenvoudige technieken. Bekeken vanuit de optiek van het aftappen is daaraan toe te voegen: e´e´n overheid. De overheid beheerde het Staatsbedrijf der PTT en was (en is) tevens verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid. De overheid was daarmee zowel opdrachtgever als uitvoerder van de aftapverplichtingen: een eenvoudige combinatie om het aftappen van telecommunicatie als opsporingsmiddel te kunnen waarborgen. De kosten verbonden aan het aftappen lagen daardoor automatisch bij de overheid, die deze goed in de hand kon houden gezien de betrekkelijk eenvoudige en goedkope aftaptechnieken (alleen analoge telefoon). Per 1989 is het Staatsbedrijf der PTT verzelfstandigd. Het bedrijf kon daardoor slagvaardiger, flexibeler en commercie¨ler op de telecommunicatiemarkt gaan opereren. Initiatieven vanuit Brussel leidden in 1992 tot het concept van e´e´n Europese markt, waarbij goederen, diensten, mensen en kapitaal zich vrij tussen de Lidstaten konden bewegen. Sleutel daarvoor was het opheffen van fysieke, technische en fiscale barrie`res in Europa. De liberalisatie of vrijmaking van de telecommunicatiemarkt werd als essentieel onderdeel van het nieuwe concept aangemerkt en heeft gaandeweg geresulteerd in deregulering, het toestaan en/of vergroten van de concurrentie e`n een grotere vrijheid voor de gebruikers om te kiezen uit een pakket netwerken, hoogwaardige diensten en randapparatuur. Dit pakket breidt zich door nieuwe technologische mogelijkheden steeds verder uit. Gaandeweg begeven zich daardoor ook in Nederland nieuwe netwerkbeheerders en dienstenleveranciers naast de traditionele «PTT» op de markt. Deze nieuwe organisatievormen of marktpartijen zijn in de regel private ondernemingen die relatief onafhankelijk van enige bemoeienis van overheidswege opereren, op een aantal verplichtingen na. Het betekent evenwel ook dat telecommunicatie meer dan weleer een internationale aangelegenheid is geworden. De maatschappij stelt zelf bovendien steeds hogere eisen aan de kwaliteit, kwantiteit en continuı¨teit van de diensten, onder waarborging van het telefoongeheim en de bescherming van de privacy. Deze aspecten beschouwen wij als maatschappelijke randvoorwaarden. Het economische gebruik van telecommunicatie maakt een grote ontwikkeling door. Ondernemingen breiden uit en verspreiden zich over grote gebieden. Bedrijfsonderdelen worden, gebruik makend van telecommunicatie-netwerken, onderling verbonden door elektronische «zenuwbanen» waarover gegevens, toegesneden op de wensen van de gebruiker, worden uitgewisseld die van vitaal belang zijn voor het opereren van deze bedrijven. Wij willen de Elektronische Snelweg bevorderen. Snelheid e`n veiligheid (en dus een goede beveiliging) zijn daarbij sleutelbegrippen geworden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
5
IV. GEVOLGEN VOOR HET AFTAPPEN VAN TELECOMMUNICATIE De veelzijdige beschikbaarheid van diensten biedt ook criminele groepen volop mogelijkheden om verschillende vormen van telecommunicatie te gebruiken. In de tachtiger jaren heeft politieonderzoek aangetoond dat er sprake was van een toenemend gebruik van de autotelefoon door criminelen bij de uitoefening van hun praktijken. Mobiele telecommunicatie biedt immers voor de gebruiker vele voordelen. De criminele groepen zijn bijzonder inventief waar het gaat om het gebruik van met name deze nieuwe, mobiele telecommunicatiediensten. De daaraan verbonden kosten zijn voor dit soort groeperingen in de regel geen probleem. Het aftappen van telecommunicatie als middel van opsporing en in het kader van de veiligheid van de Staat is onomstreden. De verharding en de toename van de criminaliteit in Nederland zijn een feit; de bestrijding daarvan vinden wij in allerlei opzicht van levensbelang. De traditionele interceptie-technieken zijn evenwel niet zonder meer toepasbaar op de nieuwe technologische systemen. Daarvoor zijn deze te veel veranderd. Dit impliceert dat het aftappen van telecommunicatie een groot deel van zijn effectiviteit kan verliezen indien door het gebruik van nieuwe netwerken en diensten aftappen kan worden ontlopen. In dat geval zullen kwaadwillenden in het bijzonder van de niet af te tappen systemen gebruik gaan maken. Met het complexer worden van de telecommunicatietechnologiee¨n worden de aftaptechnieken navenant ingewikkelder en duurder. Dit laatste geldt in het bijzonder indien niet reeds in de ontwikkelfase van de techniek met de noodzaak van aftappen rekening wordt gehouden. Het gaat hier om de kosten verbonden aan het aftapbaar maken en houden van netwerken. Het bedrijfsleven beschouwt het aftappen, althans de bij wet verplichte medewerking daaraan, niet als «core-business». Het principevraagstuk van de financiering van de aftapbaarheid van telecommunicatiesystemen neemt in dit kader daarom ook een centrale plaats in. Deze «zorg» heeft in het recente verleden al geleid tot een aantal losse nationale initiatieven en activiteiten. Internationale initiatieven ter zake van het aftappen van telecommunicatie, zoals die met name in het kader van de Europese Unie worden genomen, geven aan dat de zorgen zich niet beperken tot Nederland. Dit is ook niet zo verwonderlijk aangezien de globalisering van telecommunicatie en de internationalisering van de criminaliteit een gemeenschappelijke aanpak noodzakelijk maken. Bijlage 2 gaat kort in op de belangrijkste nationale en internationale inspanningen tot op heden. Op het terrein van het aftappen is, naast de traditionele rijksoverheid en bevoegde instanties, een groot aantal andere spelers actief geworden, zoals netwerkbeheerders, dienstenleveranciers, de industrie (zoals leveranciers van randapparatuur), standaardisatieorganisaties, groot- en kleingebruikers van telecommunicatie en privacy-belangenorganisaties. De diverse spelers en hun legitieme, maar op onderdelen tegenstrijdige, belangen hebben geleid tot een complexe situatie. De gevolgen van deze complexiteit worden steeds beter voelbaar en vragen om een ordening van maatregelen. Het feit dat als gevolg van het toenemend gebruik van cryptografie de afgetapte informatie niet zonder meer is om te zetten in klare taal, vormt een probleem. De Ministerie¨le Commissie voor de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (MICIV) schenkt hier momenteel bijzondere aandacht
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
6
aan. Het Comite´ Verenigde Inlichtingendiensten Nederland (CVIN), het ambtelijk voorportaal van de MICIV, is daartoe doende de problematiek met betrekking tot cryptografie op onderdelen nader in kaart te brengen en uit te werken. Het CVIN rapporteert zelfstandig. Cryptografie zullen wij daarom in ons beleidsvoornemen verder buiten beschouwing laten.
V. NAAR EEN AANGESCHERPT AFTAPBELEID EN EEN HERZIENING VAN DE WETGEVING Samengevat stellen wij vast dat de problematiek van het aftappen van telecommunicatie ten behoeve van justitie¨le en Staatsveiligheidsdoeleinden in Nederland en Europa de afgelopen jaren aanzienlijk ingewikkelder is geworden. Een viertal factoren ligt hier aan ten grondslag: – de liberalisering en internationalisering van de telecommunicatie; – de snelheid waarmee nieuwe en complexe vormen van telecommunicatie ter beschikking komen van het publiek; – een toenemende diversiteit van partijen met legitieme, doch op onderdelen tegenstrijdige belangen; – de stijging van de voor het aftappen noodzakelijke investeringen en andere kosten. Als gevolg van de toegenomen complexiteit op dit terrein kiezen wij voor een integrale benadering van de problematiek, waarbij centraal staat het behoud van het middel aftappen van telecommunicatie. Als basis fungeert de internationale context: de globalisering van zowel de telecommunicatie als de criminaliteit tonen immers de noodzaak aan van een internationale, gemeenschappelijke aanpak waarbij Nederland zich geen solistisch optreden kan permitteren. Onderstaande voornemens strekken ertoe het aftapbeleid aan te scherpen en nader te concretiseren in het licht van de nieuwe ontwikkelingen. Zij geven tevens aan langs welke lijnen de wetgeving dient te worden herzien. Voornemen 1 De Raad van de Europese Unie heeft op 17 januari 1995 een resolutie aanvaard inzake de wettelijk toegestane interceptie van telecommunicatie (zie bijlage 3). De bij de resolutie gevoegde specifieke aftapbepalingen worden beschouwd als een belangrijke samenvatting van de behoeften van bevoegde instanties met betrekking tot de technische realisatie van interceptiefaciliteiten. De Raad is van mening dat bij het uitvoeren van interceptiemaatregelen met deze bepalingen rekening moet worden gehouden. Deze bepalingen (of vereisten) gelden onverminderd het nationale recht en dienen overeenkomstig de vigerende nationale bepalingen (van de Lidstaten) te worden uitgelegd. Het gaat ergo om nationaal wettelijk toegestane interceptiemaatregelen. De achtergronden van de resolutie zijn eenvoudig: de Lidstaten hebben op het terrein van de openbare orde en veiligheid gelijksoortige belangen. Op hun grondgebied worden dezelfde, internationaal georie¨nteerde telecommunicatiesystemen gee¨xploiteerd. Samenwerking ligt voor de hand. Een gemeenschappelijk pakket aan vereisten faciliteert bovendien de industrie die daarmee weet dat de functionele aftapvereisten in alle Lidstaten gelijk zijn. In Denemarken, Duitsland, Ierland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk is de tenuitvoerlegging van de vereisten in volle gang, al dan niet gepaard met een wijziging van nationale wetgevingen. Een aantal kleinere Lidstaten onderzoekt nog hoe hun nationale wetgevingen moeten worden aangepast om aan de vereisten van de resolutie te kunnen beantwoorden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
7
De Lidstaten van de Europese Unie hebben hun gemeenschappelijke aftapvereisten eerder geharmoniseerd met die van de Verenigde Staten, Canada, Australie¨, Nieuw-Zeeland en Hong Kong. De vereisten worden met een Memorandum of Understanding (MoU) kracht bijgezet, of anderszins politiek gesteund. Het is niet uitgesloten dat andere landen zullen toetreden tot de MoU. Wij zullen de vereisten, zoals gevoegd bij genoemde resolutie, als beleidsuitgangspunten (doen) hanteren voor de invulling van nationale wettelijke aftapregelingen. Voornemen 2 In hoofdstuk IV is erop gewezen dat criminelen interceptie kunnen ontlopen indien zij gebruik maken van niet-aftapbare, openbare telecommunicatiesystemen. Ook andere personen die een risico voor de veiligheid van de Staat vormen zullen die systemen weten uit te buiten. Het behoeft verder geen betoog dat dit, gezien de noodzaak om in het kader van de criminaliteitsbestrijding en de veiligheid van de Staat af te kunnen tappen, leidt tot een onaanvaardbare situatie. Omdat in de moderne systemen ook dienstenleveranciers ten behoeve van hun dienstvoorziening schakelmiddelen kunnen exploiteren dient de aftapbaarheid zich niet te beperken tot de (kale) netwerken. Het is niet uitgesloten dat ook de dienstenleveranciers technische tapfaciliteiten zullen moeten plaatsen. Wij zijn voornemens om als beleidsuitgangspunt vast te stellen dat alle openbare telecommunicatienetwerken en -diensten, dat wil zeggen bestemd en toegankelijk voor het algemene publiek in Nederland1, vanaf het moment van introductie aftapbaar zijn. Openbare telecommunicatienetwerken en -diensten die reeds voorhanden zijn in Nederland, maar nog niet aftapbaar zijn, zullen alsnog aftapbaar dienen te worden gemaakt. Ten aanzien van de financieringsaangelegenheden verwijzen wij naar Voornemen 5 respectievelijk Voornemen 7. Wij zullen bij de herziening van de Wet op de telecommunicatie-voorzieningen (WTV) op dit punt de vigerende regelgeving ter zake aanscherpen en waar nodig uitbreiden met concrete uitvoeringsregelingen. Voornemen 3
1
Bepalend voor «openbaar» is het karakter van het gebruik van de dienst die geleverd wordt. Een dienst is openbaar indien eenieder, zonder onderscheid, er gebruik van kan maken, of zich er op kan abonneren. Een netwerk waarover een openbare dienst wordt geleverd is daarmee ook openbaar. Indien over een netwerk ook diensten worden afgewikkeld van niet-openbare aard (o.m. Gesloten Gebruikersgroepen, Virtual Private Networks en huurlijnen) willen wij deze diensten specifiek als openbaar kunnen aanwijzen indien daartoe op grond van de veiligheid van de Staat en/of de handhaving van de rechtsorde aanleiding bestaat.
Voor wat betreft een goede medewerking aan een bevoegd gegeven last tot aftappen en aan een verstrekking van informatie zullen de netwerkbeheerders in toenemende mate afhankelijk zijn van de dienstenleveranciers, bij wie steeds meer essentie¨le gegevens ondergebracht zullen worden. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat de netwerkbeheerders door de verkoop van nummerblokken aan de dienstenleveranciers bijvoorbeeld de koppeling tussen nummer en persoon niet meer kennen. De dienstenleveranciers moeten gegevens als naam, adres, nummer maar ook gespreksgegevens bewaren ten behoeve van de factureringen. Toch zal die informatie ter beschikking moeten kunnen worden gesteld in geval van een bevoegd gegegeven last of wettig verzoek daartoe. Thans hebben alleen de concessie-, vergunning- en machtiginghouder als bedoeld in de WTV de verplichting om op grond van het Wetboek van Strafvordering informatie ter zake van telecommunicatieverkeer te verstrekken. Voor het kunnen verstrekken van de benodigde gegevens worden deze infrastructuurbeheerders afhankelijk van de dienstenleveranciers, en zijn daarmee aangewezen op onderling te maken
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
8
privaatrechtelijke contracten of afspraken (zogenaamde ketenaansprakelijkheid). Daarvan zouden dan op hun beurt ook de bevoegde instanties afhankelijk worden. Een dergelijke «ketenaansprakelijkheid» achten wij niet wenselijk. De informatieplicht voor dienstenleveranciers dient ook bij wet geregeld te worden. Omdat, zoals onder het Voornemen 2 is geformuleerd, het voorts niet uitgesloten mag worden dat ook dienstenleveranciers technische tapfaciliteiten zullen moeten plaatsen, zullen ook zij in voorkomend geval medewerkingsplichtig moeten worden aan een bevoegd gegeven last tot aftappen. Wij zijn voornemens om netwerkbeheerders en dienstenleveranciers van openbare telecommunicatiesystemen in Nederland elk rechtstreeks bij wet aanspreekbaar te stellen ten aanzien van zowel het verlenen van medewerking aan een bevoegd gegeven last tot aftappen annex de technische aftapverplichting (voor dienstenleveranciers voor zover relevant) en als wel het, binnen wettelijke kaders, verstrekken van informatie. Wij zullen bij de herziening van de WTV op dit punt ter zake actie nemen. Voornemen 4 Voor de rijksdienst gelden voor de beveiliging van staatsgeheimen de «Aanwijzingen voor de bescherming van staatsgeheimen en vitale onderdelen bij de Rijksdienst» (SDU, maart 1989). Het buiten de rijksdienst brengen van staatsgeheimen kan alleen indien voldoende zekerheid bestaat dat de beveiliging overeenkomstig de bepalingen van deze aanwijzingen zal plaatsvinden. Uit de systematiek vloeit noodzakelijkerwijs voort dat het verzekeren van een adequate beveiliging bij andere organisaties (zoals particuliere bedrijven) slechts bij wet geregeld kan worden. Dit is de zorg van de ministers, onder wier verantwoordelijkheid die organisaties werkzaam zijn. Gegevens betreffende aftappen en informatieverstrekkingen die in het belang van de Staat geheim moeten worden gehouden, zijn formele staatsgeheimen en worden bij de overheid aan een beveiligingsregime onderworpen. Wij vinden dat deze gegevens ook bij netwerkbeheerders en dienstenleveranciers op gelijkwaardige wijze en op basis van een wettelijke bepaling dienen te worden beveiligd. Dit betekent onder meer dat bij hen veiligheidsonderzoeken moeten worden ingesteld. Bij de Tweede Kamer is thans een wetsvoorstel Wet veiligheidsonderzoeken aanhangig. Dit wetsvoorstel bevat een algemene regeling voor het veiligheidsonderzoek die ook zal gelden voor het bedrijfsleven. Veiligheidsonderzoeken vormen echter slechts een onderdeel van een adequaat beveiligingsregime. Naast personele beveiligingsmaatregelen dienen ook organisatorische en materie¨le voorzieningen te worden getroffen. Wij zijn voornemens om netwerkbeheerders en dienstenleveranciers de verplichting op te leggen staatsgeheime gegevens te beveiligen volgens een regime dat gelijkwaardig is aan het regime dat is vastgelegd in de «Aanwijzingen voor de bescherming van staatsgeheimen en vitale onderdelen bij de Rijksdienst». Wij zullen dit beleidsuitgangspunt bij de herziening van de WTV, waar dit nog niet is geschied, vorm geven. Voornemen 5 Met de verzelfstandiging van de PTT in 1989 is een einde gekomen aan de traditionele rol van de overheid als operator. Met haar nieuwe status werd PTT in de gelegenheid gesteld slagvaardig, flexibel en commercieel de uitdagingen van de jonge telecommunicatiemarkt aan te gaan. Deze uitdagingen gelden in principe voor alle nieuwe netwerkbeheerders en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
9
dienstenleveranciers in Nederland. Binnen de commercialisering moet een plaats worden gevonden voor de wettelijke verplichtingen. In het verleden, toen PTT nog Staatsbedrijf was, zijn de kosten die gemaakt moesten worden om een telecommunicatiesysteem aftapbaar te maken en houden steeds door de Staat betaald. De Staat is sinds 1989 geen netwerkbeheerder meer. Toch moet die Staat kunnen blijven aftappen. Dit wordt door de toenemende technologische complexiteit steeds moeilijker. De netwerkbeheerders en dienstenleveranciers tappen niet zelf af – dit is voorbehouden aan bevoegde instanties – maar faciliteren slechts het aftappen door op grond van wettelijke bepalingen tijdig organisatorische en technische maatregelen te treffen. Om te kunnen voldoen aan deze wettelijke bepalingen moeten kosten gemaakt worden. Deze kosten vloeien dus voort uit wettelijke verplichtingen en hebben geen betrekking op het aftappen zelf. Vanuit dit oogpunt ligt het voor de hand dat deze kosten niet langer door de Staat maar door de netwerkbeheerders en dienstenleveranciers gedragen worden. Daarnaast spelen ook budgettaire overwegingen voor de Staat een rol. Het aftappen van telecommunicatie wordt een steeds belangrijker, zo niet onmisbaar middel bij de bestrijding van met name de georganiseerde criminaliteit en de bescherming van de Staatsveiligheid. Het brengt in toenemende mate ook kosten voor de Staat met zich mee. Deze kostenstijging wordt enerzijds veroorzaakt doordat opsporingsinstanties bij de bestrijding van de criminaliteit vaker dan voorheen het middel van de telefoontap moeten gebruiken, en anderzijds doordat het afluisterbaar maken van nieuwe vormen van telecommunicatie ook voor de Staat steeds opnieuw investeringen vereist. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de aanpassing van de tapkamers. De Staat wordt kortom geconfronteerd met de gevolgen van de technische ontwikkelingen op het gebied van de telecommunicatie in de vorm van steeds hogere rekeningen voor het aftappen. Bijkomend voordeel is dat zodoende een prikkel wordt ingebouwd om op de meest voordelige wijze de aftapbaarheid te realiseren, zodat een kostprijsverhogend effect van de te treffen voorzieningen beperkt kan blijven. Het verdisconteren van de gemaakte kosten in de bedrijfsvoering is verder een ondernemersverantwoordelijkheid. Op 26 oktober 1995 heeft de Tweede Kamer het Wetsvoorstel aftappen GSM behandeld. Dit voorstel van wet houdt in dat de investeringskosten alsmede de jaarlijkse onderhouds- en exploitatiekosten, die verband houden met het aftappen, ten laste komen van de GSM-vergunninghouders. Een meerderheid van de Tweede Kamer zich achter het wetsvoorstel geschaard. Wij hebben toen aangekondigd dat de voor GSM ingezette lijn op dit punt door ons zal worden doorgetrokken naar alle toekomstige (openbare) telecommunicatiesystemen in Nederland. Op 21 november 1995 heeft ook de Eerste Kamer zich accoord verklaard met het wetsvoorstel. Gelet op bovenstaande argumenten zijn wij voornemens de netwerkbeheerders en dienstenleveranciers de investerings-, exploitatie- en onderhoudskosten voor de technische voorzieningen in verband met het aftappen, te laten dragen. Ook de technische inspanningen die gedaan moeten worden ten behoeve van het verstrekken van informatie en ten behoeve van de beveiliging vallen hieronder. Het beleid met betrekking tot de financiering van het aftappen van GSM wordt hiermee ook op andere telecommunicatiesystemen in Nederland van toepassing verklaard.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
10
Daarmee in lijn blijven de directe kosten per tap voor de bevoegde instanties (zie Voornemen 6). Wij zullen bij de herziening van de WTV dit beleidsuitgangspunt vorm geven. Voornemen 6 De Staat zelf blijft ook niet zonder kosten. Het ministerie van Binnenlandse Zaken betaalt de veiligheidsonderzoeken. Dit ministerie heeft ook een vergoedingsregeling met PTT Telecom voor het plaatsen van taps. Kosten die gepaard gaan met de inrichting van tapkamers en de huur van aftaplijnen blijven voor de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie. Daarnaast betaalt het ministerie van Justitie voor bestaande aftapbare systemen een bepaald bedrag voor elke tap of informatieverstrekking. De kosten die rechtstreeks uit een individuele tap of informatieverstrekking voortvloeien, en die door de netwerkbeheerder c.q. dienstenleverancier daadwerkelijk worden gemaakt – bedoeld worden de administratie- en personeelskosten –, kunnen immers gerekend worden tot de opsporingsen vervolgingskosten. De kosten worden transparant en op basis van de daadwerkelijke kostprijs aan bevoegde instanties in rekening gebracht. Wij zijn voornemens het beleid te continueren dat de direkte kosten, voortvloeiende uit een individuele tap of informatieverstrekking, ook door de nieuwe netwerkbeheerders en dienstenleveranciers aan bevoegde instanties in rekening kunnen worden gebracht. Wij zullen bij de herziening van de WTV voor wat betreft de toekomstige netwerken en diensten dit beleidsuitgangspunt vorm geven. Voornemen 7 Een aantal systemen en diensten is in Nederland reeds operationeel, maar nog niet aftapbaar. Wij vinden het redelijk om de beheerders van die telecommunicatiesystemen, die reeds in Nederland operationeel zijn en alsnog aftapbaar gemaakt moeten worden, niet achteraf met alle kosten te confronteren. Deze kosten zullen immers veelal hoger uitvallen dan wanneer bij de ontwikkeling van die systemen reeds met de aftapbaarheid rekening zou zijn gehouden. Het Fysisch en Elektronisch Laboratorium TNO (FEL/TNO) heeft in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat onderzoek gedaan naar de technische, organisatorische en financie¨le gevolgen van het aftapbaar maken van bedoelde netwerken en diensten. Op grond van de resultaten van dit onderzoek en de daarbij gegeven kostenindicaties kunnen aan de beheerders eenmalige tegemoetkomingen betaald worden voor het alsnog aftapbaar maken van hun systemen. Over welke systemen het gaat, en hoe hoog deze vergoedingen zouden kunnen zijn, is in bijlage 4 nader gespecificeerd. In totaal zijn de overgangsvergoedingen begroot op f 2,9 miljoen. Wij zijn voornemens om de netwerkbeheerders en dienstenleveranciers van bestaande systemen in Nederland voor het aftapbaar maken daarvan eenmalig financieel tegemoet te komen, overeenkomstig de bedragen in bijlage 4. Deze tegemoetkomingen, totaal f 2,9 miljoen groot, zullen uit de begrotingen van de Minister van Justitie en van de Minister van Binnenlandse Zaken gefinancierd worden; zij zullen daartoe zelf een verdeelsleutel opstellen. Voornemen 8 Voor de bevoegde instanties wordt het in de toekomst steeds lastiger de voor hen essentie¨le informatie te vergaren. De netwerkheerder behoeft namelijk niet meer over bepaalde informatie te beschikken, maar die informatie zal, bijvoorbeeld voor het versturen van de rekening, juist bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
11
verschillende van zijn dienstenleveranciers aanwezig zijn. Dit is al onder Voornemen 3 beargumenteerd. De informatie over onder meer namen van personen en abonneenummers zal als gevolg van deze ontwikkelingen verspreid aanwezig zijn bij verschillende netwerkbeheerders en dienstenleveranciers. Allereerst moet worden vastgesteld van welk netwerk de af te tappen persoon gebruik maakt, en vervolgens moet worden onderzocht bij welke dienstenleverancier betrokkene een abonnement heeft. Het binnen wettelijke kaders snel kunnen verkrijgen van informatie en het doen plaatsen van taps wordt voor de bevoegde instanties, die achtereenvolgens bij verschillende bedrijven zullen moeten aankloppen, daardoor bemoeilijkt. Met het groeien van het aantal netwerkbeheerders en dienstenleveranciers in Nederland wordt dit probleem volgens ons nijpender. Het vraagt om een structurele aanpak, welke nader onderzocht moet worden. Te denken valt bijvoorbeeld aan een centraal informatievoorzieningssysteem van netwerkbeheerders en dienstenleveranciers ten behoeve van bevoegde instanties. Het FEL/TNO beveelt dit in het onder Voornemen 7 genoemde onderzoek aan. Wij zijn van plan te laten onderzoeken op welke wijze, onder welke voorwaarden en onder welk organisatorisch en wettelijk beding de hier geschetste problematiek met betrekking tot de wettelijke informatieverstrekkingsplicht kan worden opgelost. De Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken zullen, in samenwerking met de Minister van Verkeer en Waterstaat, binnen een half jaar met onderzoeksresultaten komen, zodat wij die bij de herziening van de WTV kunnen meenemen. Voornemen 9 In het kader van strafvordering bestaat voor derden een wettelijke verplichting tot het verstrekken van informatie aan opsporingsinstanties. Als aan de in de wet genoemde voorwaarden voldaan is kunnen genoemde opsporingsinstanties dit middel aanwenden om de voor hen benodigde informatie te verkrijgen. De BVD mist evenwel een wettelijke basis waardoor netwerkbeheerders en dienstenleveranciers verplicht worden om bepaalde informatie te leveren. In de praktijk levert dit thans geen probleem op omdat KPN de voor de taakuitvoering van de betrokken instanties noodzakelijke informatie op basis van vrijwilligheid verstrekt. Het is echter de vraag of deze situatie kan voortduren. Nieuwe netwerkbeheerders en dienstenleveranciers zijn uiteraard niet aan deze afspraak gebonden. Wellicht maakt deze ontwikkeling een nadere wettelijke informatieverplichting noodzakelijk. Een additioneel punt van aandacht bij de informatieverstrekking betreft de inschakeling van onderverkopers of «dealers». Ten behoeve van bijvoorbeeld de verkoop van randapparaten, maar ook van abonnementen op sommige diensten, kan een dienstenleverancier daarvoor een dealer inschakelen. Deze dealers, die niet onder de WTV vallen, verzorgen het eerste contact met de consument. Indien bij de verkoop van bijvoorbeeld een randapparaat door een dealer geen registratie van naam en adres van de koper annex gebruiker plaatsheeft, zijn die gegevens nagenoeg niet meer te traceren. Wij zullen deze ontwikkelingen nader op hun consequenties laten onderzoeken en zo snel mogelijk met voorstellen komen. Voor het eerste
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
12
onderdeel zal de Minister van Binnenlandse Zaken actie nemen, voor het tweede onderdeel de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken, en in beide gevallen in samenwerking met de Minister van Verkeer en Waterstaat.
VI. GEVOLGEN VOOR HET BEDRIJFSLEVEN Met het opleggen van de wettelijke verplichtingen zoals geformuleerd onder de aanbevelingen uit het vorige hoofdstuk, ziet het bedrijfsleven zich geconfronteerd met een aantal organisatorische, personele en materie¨le lasten. Dit vindt plaats juist in een tijd waarin wij de administratieve lasten voor het bedrijfsleven proberen terug te dringen. Het is in het belang van het bedrijfsleven dat de lasten, die we`l noodzakelijk zijn, niet tot een onevenredige aantasting leiden van de internationale concurrentiepositie. Ook de Staat heeft daarin belang. Bij de implementatie van de beleidsvoornemens geldt als uitgangspunt het principe dat minimale verplichtingen aan het bedrijfsleven zullen worden opgelegd. Het aanscherpen van het aftapbeleid is noodzakelijk gebleken; de verplichtingen, en daarmee de lasten, zijn mutatis mutandis voor het bedrijfsleven ook noodzakelijk gebleken. Indien Nederland hierin alleen zou staan, zou dit nadelige effecten kunnen hebben op de concurrentiepositie van netwerkbeheerders en dienstenleveranciers die in Nederland hun produkten op de markt brengen. De liberalisatie van de telecommunicatiemarkt laat immers toe dat onder meer diensten en randapparaten van buitenlandse leveranciers betrokken kunnen worden om in eigen land te worden benut. Zo kan iemand in Duitsland een GSM-abonnement nemen, in Noorwegen een GSM-toestel aanschaffen en in Nederland er mee bellen. Met de voornemens die in het vorige hoofdstuk zijn gedaan neemt Nederland evenwel geen solitaire positie in. De Resolutie wettelijke interceptie van telecommunicatie van de Raad van de Europese Unie van 17 januari 1995 is aanvaard door alle Lidstaten van de Unie. Besluiten door de Justitie/Binnenlandse Zaken-Raad kunnen alleen op basis van unanimiteit worden genomen. De resolutie is een krachtige, politieke intentieverklaring. De Lidstaten zijn thans doende de resolutie, en de daarbij behorende vereisten, daadwerkelijk in wetgeving om te zetten. Het kostenaspect wordt in de resolutie niet genoemd: Lidstaten beschouwen dit als een nationale aangelegenheid. Uit onderzoek vorig jaar is gebleken dat, naast Nederland, in ieder geval in Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk het bedrijfsleven nu al betaalt voor de investerings- en onderhoudskosten welke gepaard gaan met het aftapbaar maken en houden van telecommunicatiesystemen. Ierland, Italie¨, Luxemburg, Spanje en Zweden overwegen sterk te kiezen voor de door de grote Lidstaten ingezette lijn. In Belgie¨, Denemarken, Griekenland, Oostenrijk en Portugal is de discussie nog open; Finland zou als enige Lidstaat willen kiezen voor een constructie waarbij de behoeftestellers alles betalen. Maar ook in de Verenigde Staten zal het bedrijfsleven na een overgangsperiode van twee jaar genoemde kosten moeten gaan betalen; Canada en Noorwegen overwegen deze optie eveneens. Geconcludeerd kan worden dat in Europa, maar ook in Noord-Amerika, een grote meerderheid zich heeft afgetekend voor de lijn waarbij de investerings- en onderhoudskosten, die verband houden met het technisch aftapbaar maken en houden van telecommunicatiesystemen, ten laste komen van het bedrijfsleven. Over Azie¨ is op dit moment niets bekend; in Australie¨ betaalt op dit moment de overheid alle kosten, maar hoe lang deze situatie nog zal voortduren is niet bekend.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
13
De hoogte van de aftapkosten van bekende bestaande of toekomstige systemen in Nederland is door het FEL/TNO becijferd (zie bijlage 4). In een aantal gevallen van bestaande systemen zijn deze kosten opvallend hoog. Dit heeft hoofdzakelijk te maken met het feit dat achteraf die reeds operationele systemen alsnog aftapbaar dienen te worden gemaakt. Indien van tevoren rekening met het aftappen gehouden zou zijn, zouden deze kosten lager uitgevallen zijn. Maar juist om die reden zullen in voorkomende gevallen vergoedingen worden verschaft. Het bedrijfsleven kan haar kosten verdisconteren in de bedrijfsvoering. Of deze kosten nu te maken hebben met het technisch aftapbaar maken van systemen, het verstrekken van informatie of het opzetten van een veiligheidsorganisatie in het bedrijf, doet niet ter zake. Verreweg de grootste kostenpot zal zijn de investeringskosten voor de technische aftapfaciliteiten. Op de totale investeringskosten is dit naar verwachting slechts een klein percentage (in geval van GSM ruw geschat op ongeveer 1 %). Aan de andere kant krijgt het bedrijfsleven haar direkte kosten per tap of informatieverstrekking terug van de behoeftestellers. Zoals aangetoond zijn of worden gelijksoortige financieringsmaatregelen, zoals in dit beleidsvoornemen worden gedaan, ook in het buitenland genomen dan wel sterk overwogen. Wij zijn van mening dat daarmee de internationale concurrentiepositie van de in Nederland opererende netwerkbeheerders en dienstenleveranciers als gevolg van de verplichtingen, die verband houden met het aftappen, niet onevenredig zal worden geschaad.
VII. SAMENVATTING BELEIDSVOORNEMENS Als gevolg van de liberalisatie en de technologische ontwikkelingen in de telecommunicatiesector komt het bevoegd aftappen als middel van opsporing en ten behoeve van de veiligheid van de Staat onder druk te staan. Daarmee kan de effectiviteit van dit middel worden gefrustreerd. Teneinde deze uitdaging verantwoord tegemoet te treden zijn wij voornemens de volgende maatregelen uit te voeren: 1. De internationale vereisten, zoals gevoegd bij de Resolutie van de Raad van de Europese Unie van 17 januari 1995 inzake het bevoegd aftappen, dienen als uitgangspunten voor het aftapbaar maken van telecommunicatiesystemen in Nederland. 2. Alle telecommunicatienetwerken en -diensten, welke bestemd en toegankelijk zijn voor het algemene publiek, dienen (vanaf het moment van introductie) aftapbaar te zijn. 3. Ook de aftapverantwoordelijkheden van de dienstenleverancier, naast die van de netwerkbeheerder, worden bij wet geregeld (geen ketenaansprakelijkheid). 4. Netwerkbeheerders en dienstenleveranciers dienen een adequaat, bij wet opgedragen, beveiligingsregime in te richten. 5. De investerings-, exploitatie- en onderhoudskosten voor de technische voorzieningen in verband met het aftappen en de informatieverstrekking alsmede in verband met de beveiliging zijn ten laste van de netwerkbeheerders respectievelijk de dienstenleveranciers.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
14
6. De bevoegde instanties blijven de kosten betalen die gepaard gaan met de inrichting van tapkamers, de huur van aftaplijnen en de zogenaamde direkte kosten (i.e. de personeels- en administratiekosten) per individuele tap of informatieverstrekking. De Minister van Binnenlandse Zaken blijft de kosten voor de veiligheidsonderzoeken betalen. 7. Voor reeds operationele systemen betalen de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken, overeenkomstig een door hen vast te stellen verdeelsleutel, eenmalige overgangsvergoedingen ten behoeve van het aftapbaar maken daarvan. Deze overgangsvergoedingen zijn f 2,9 miljoen groot. Dit bedrag is de helft van de totale investeringskosten om de reeds operationele systemen aftapbaar te maken. Daarmee komen dus ook f 2,9 miljoen ten laste van de netwerkbeheerders. 8. De wettelijk verplichte informatievoorziening door netwerkbeheerders en dienstenleveranciers wordt door de verspreiding van die informatie complex. De problematiek zal worden onderzocht opdat binnen een half jaar ter zake voorstellen gedaan kunnen worden. 9. Onderzocht wordt of, en zo ja hoe, een wettelijke informatieplicht van netwerkbeheerders en dienstenleveranciers ten behoeve van de BVD kan worden gecree¨erd. Tevens wordt de «dealer-»problematiek nader onderzocht. Dienaangaande zullen zo snel mogelijk voorstellen worden gedaan. Mede gelet op de ontwikkelingen in het buitenland zullen de beleidsvoornemens niet leiden tot een negatieve beı¨nvloeding van de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven in Nederland.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
15
BIJLAGE 1
WETTELIJKE BEPALINGEN AFTAPPEN 1. Internationale wettelijke regelingen Op het terrein van bevoegd aftappen bestaat geen specifieke internationale regelgeving. Het wordt beschouwd als een soevereine aangelegenheid. Wel sluit een aantal internationale verdragen het bevoegd aftappen als zodanig niet uit. Relevant in dit opzicht zijn: ∗ het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 354) (goedgekeurd bij wet van 28 juli 1954, Stb. 335), artikel 8: «1. Een ieder heeft recht op eerbiediging van zijn prive´-leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van ’s lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.» ∗ het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Trb. 1957, 91) (goedgekeurd bij wet van 5 december 1957, Stb. 493), Hoofdstuk II (Afschaffing van de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten), artikel 36: «De bepalingen van de artikelen 30 tot en met 34 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid (.....) of uit hoofde van bescherming van de industrie¨le en commercie¨le eigendom. (...).» 2. Nationale wettelijke regelingen ∗ Wetboek van Strafrecht, (Stb. 1881, 35, met diverse wijzigingen), artikel 139c: «2. Het eerste lid is niet van toepassing op het aftappen of opnemen: .... 3°. ten behoeve van de goede werking van de telecommunicatie-infrastructuur of via een telecommunicatie-inrichting die wordt aangewend voor dienstverlening aan het publiek, ten behoeve van de strafvordering, dan wel, op bijzondere last van de MinisterPresident en de Minister van Justitie, van Binnenlandse Zaken en van Verkeer en Waterstaat gezamenlijk, telkens voor de duur van ten hoogste drie maanden aan het Hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst te geven, in gevallen waarin zulks nodig is in het belang van de veiligheid van de staat.» (noot: bedoeld lid betreft strafbaarstelling van het opzettelijk met een technisch hulpmiddel aftappen of opnemen van gegevens overgedragen via publieke telecommunicatie). ∗ Wetboek van Strafvordering (Stb. 1921, 14, met diverse wijzigingen), artikel 125g: «Tijdens het gerechtelijk vooronderzoek is de rechtercommissaris bevoegd, indien het onderzoek dit dringend vordert en een misdrijf betreft, waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, te bepalen, dat gegevensverkeer via de telecommunicatie-infrastructuur of via een telecommunicatie-inrichting die wordt aangewend voor dienstverlening aan het publiek, ten aanzien waarvan het vermoeden bestaat, dat de verdachte daaraan deelneemt, door een opsporingsambtenaar worden afgetapt of opgenomen. Van het aftappen of opnemen wordt binnen tweemaal vier en twintig uren proces-verbaal opgemaakt.» ∗ Wet op de telecommunicatievoorzieningen (Stb. 1988, 520), artikel 64: «1. De houder van de concessie, onderscheidenlijk de houder van een vergunning, is verplicht medewerking te verlenen aan de uitvoering van een bevoegd gegeven bijzondere last tot het afluisteren of opnemen van telecommunicatie die over de telecommunicatie-infrastructuur wordt afgewikkeld. 2. Het eerste lid is tevens van toepassing met betrekking tot de telecommunicatie die wordt afgewikkeld over de telecommunicatie-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
16
inrichtingen van de houder van een machtiging die de desbetreffende telecommunicatie-inrichtingen gebruikt ten behoeve van het voor derden verzorgen van het transport van gegevens met en tussen mobiele gebruikers.» (noot: verder uitgewerkt in diverse lagere regelgevingen). 3. Nationale wettelijke regelingen m.b.t. het verstrekken van informatie ∗ Wetboek van Strafvordering (Stb. 1921, 14, met diverse wijzigingen), artikel 125f: «1. In geval van ontdekking op heterdaad, van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, of van het misdrijf, bedoeld in artikel 138a van het Wetboek van Strafrecht kan de officier van justitie of, tijdens het gerechtelijk vooronderzoek, de rechter-commissaris een vordering doen inlichtingen te verstrekken terzake van alle verkeer dat over de telecommunicatie-infrastructuur heeft plaatsgevonden en ten aanzien waarvan het vermoeden bestaat, dat de verdachte eraan heeft deelgenomen. 2. De vordering, bedoeld in het eerste lid, kan worden gericht tot ieder die werkzaam is bij een houder die op grond van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen optreedt krachtens: a. een concessie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van die wet, b. een vergunning als bedoeld in artikel 13a van die wet, en c. een machtiging als bedoeld in hoofdstuk III van die wet, indien daarbij een telecommunicatieinrichting wordt aangewend voor dienstverlening aan het publiek.» ∗ Algemene wet inzake rijksbelastingen (Stb. 1959, 301, met diverse wijzigingen), artikel 49 lid 1: «Hij die binnen het Rijk een bedrijf of zelfstandig een beroep uitoefent, is gehouden desgevorderd aan de inspecteur de op dat bedrijf of beroep betrekking hebbende boeken en andere bescheiden, waarvan de kennisneming van belang kan zijn voor de vaststelling van feiten, welke invloed kunnen uitoefenen op de heffing van belasting van derden, ter inzage te verstrekken.» ∗ Wet persoonsregistratie (Stb. 1988, 665), artikel 11, lid 2: «Ten behoeve van wetenschappelijk onderzoek of statistiek dan wel op grond van een dwingende en gewichtige reden, kunnen desgevraagd gegevens aan een derde worden verstrekt voor zover de persoonlijke levenssfeer van de geregistreerden daardoor niet evenredig wordt geschaad.» ∗ Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Stb. 1987, 635), artikel 8 en 9 (noot: regelen de taken van de Binnenlandse Veiligheidsdienst en de Militaire Inlichtingendienst).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
17
BIJLAGE 2
OVERZICHT NATIONALE EN INTERNATIONALE INSPANNINGEN 1. Werkgroep Justitieel Aftappen Telecommunicatie (Wg JAT) De op 12 september 1989 door de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken ingestelde, en inmiddels opgeheven Werkgroep Justitieel Aftappen Telecommunicatie (JAT) had ondermeer de volgende taken: – inventariseren van de (technische) wensen van de politie bij het aftappen van autotelefoon, telex en telefax en andere vormen van telecommunicatie en met PTT bezien hoe deze wensen kunnen worden gerealiseerd; – volgen van de technische ontwikkelingen op het gebied van de telecommunciatie en zorg dragen dat de belangen van de opsporing in voldoende mate worden behartigd; – nader bezien wat de mogelijkheden zijn om het gebruik van spraakversluierende apparatuur te binden aan een vergunningenstelsel of aan een door de overheid gereguleerde standaard; – adviseren over de mogelijkheden om de bestaande aftapfaciliteiten in de toekomst te behouden en gebruik te maken van de technische ontwikkelingen. De werkgroep beveelde o.m. aan dat de Ministers van Justitie en van Verkeer en Waterstaat ijverden voor de justitie¨le aftapbaarheid van toekomstige Europese autotelefoonnetten (ATF 4) en andere Europa dekkende telecommunicatienetwerken en op Europees niveau ijverden voor een nadere regeling ten aanzien van het gebruik van crypto in relatie tot het justitieel aftappen. Tevens zou de wetgeving aangepast dienen te worden inzake het justitieel aftappen bij meerdere netwerkoperators en voorwaarden dienen te worden gesteld t.a.v. justitie¨le aftapbaarheid bij het verlenen van vergunningen voor CT-netwerken. 2. Werkgroep Regionale Tapkamers Deze werkgroep had tot taak onderzoek te doen naar een schaalvergroting op het gebied van de tapkamers, teneinde efficiency en effectiviteit op het gebied van aftappen van telecommunicatie te vergroten, dit mede tegen de achtergrond van de reorganisatie van de Nederlandse Politie. 3. Werkgroep Justitieel Aftappen Telecommunicatie in de toekomst van de Recherche Advies Commissie (RAC) De Minister van Justitie had de RAC de opdracht gegeven om te onderzoeken of, gelet op de enorme kosten die het aftappen van via de telecommunicatie-infrastructuur uitgewisselde informatie tussen verdachten met zich meebracht, de vraag gerechtvaardigd was of de daarvoor beschikbare middelen niet op een andere wijze moesten of konden worden aangewend, om hetzelfde resultaat te behalen (namelijk het vergaren van voldoende opsporings- en bewijsmateriaal teneinde een vervolging en veroordeling mogelijk te maken). De aanbevelingen uit het rapport van de werkgroep kwamen in grote lijnen overeen met de gevoelens van de Wg JAT. 4. I en V-diensten/MICIV Zorg omtrent de eventuele, ongewenste proliferatie van (commercie¨le) cryptografie in Nederland dienaangaande in het Comite´ Verenigde Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten Nederland (CVIN) en vervolgens in de Ministerie¨le Commissie Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (MICIV) heeft
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
18
geleid tot de instelling van een interdepartementaal overlegplatform, dat thans bestudeert of, met inachtnemening van de juridische, financie¨le en operationele consequenties, een vorm van regulering van cryptografie noodzakelijk, wenselijk en mogelijk is. 5. Werkgroep Technische en Forensische Politie Samenwerking/Interceptie In voormalig TREVI-verband hebben de toenmalige Europese ministers van Justitie/Politie de behoefte uitgesproken aan het aftappen in toekomstige telecommunicatie-infrastructuren en de regulering van cryptografie en hebben opdracht gegeven te komen tot een volledig rapport inzake de problematiek van het justitieel aftappen en het gebruik van commercie¨le cryptografie. De werkzaamheden van de expertsgroep die daarmee belast werd zijn sinds 1 november 1993, bij het in werking treden van het Verdrag van Maastricht, overgenomen door de Werkgroep Politie¨le Samenwerking (later door de Werkgroep Technische en Forensische Politie Samenwerking) van de Europese Unie. De groep valt onder de zogenaamde Derde Pijler van het verdrag, welke de Europese samenwerking aangaat op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken. In Interceptie-samenstelling heeft deze groep tot taak het bestuderen van de problematiek van de interceptie van (openbare) telecommunicatie vanuit het gezichtspunt van de openbare orde en veiligheid, en het formuleren van aanbevelingen en harmoniseren van maatregelen in Europese Unie-verband. Een belangrijke stap voorwaarts is de totstandkoming van de Raadsresolutie aftappen telecommunicatie van januari 1995, waarin de aftapvereisten zijn geharmoniseerd. De Werkgroep onderhoudt ook informele contacten met landen buiten Europa, zoals de Verenigde Staten, Canada, Australie¨, e.d. Deze landen hebben zich eveneens accoord verklaard met de internationale vereisten. Een Memorandum of Understanding zal de vereisten verder kracht bijzetten. 6. Overigen Naast de genoemde instanties die direkt betrokken zijn bij de beleidsvoorbereiding en -vorming inzake het bevoegd aftappen van telecommunicatie bestaat een groot aantal andere overlegorganen en internationale organisaties wier aktiviteiten op het terrein van telecommunicatie in mindere of meerdere mate gevolgen (kunnen) hebben op de uitvoering van het aftap-beleid. Deze zijn het ICIB (Interdepartementale Commissie Informatiebeveiliging), de Europese Unie (diverse telecommunicatie gremia), de SOGIS (Senior Officials Group on Information systems Security), de CEPT (Confe´rence Europe´enne des Administrations des Postes en Te´le´communications), het ETSI (European Telecommunications Standards Institute) en daaronder hebbende werkgroepen zoals SAGE (Security Algoritms Group of Experts) en STAG (Security Techniques Advisory Group), de TRAC (Technical Recommendations Application Committee), de ITU (International Telecommunication Union), de UPU (Universal Postal Union, o.a. voor wat betreft E-mail), de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), de Raad van Europa en de GSM MOU Group.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
19
BIJLAGE 4
KOSTENOVERZICHT EN VERGOEDINGEN PER SYSTEEM 1. Het FEL/TNO heeft in opdracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat onderzoek gedaan naar de technische, organisatorische en financie¨le consequenties van het aftapbaar maken van een aantal telecommunicatiesystemen en -diensten die in Nederland in gebruik zijn. Het onderzoek heeft uitgewezen dat het technisch mogelijk is om die systemen en diensten alsnog aftapbaar te maken. De kosten die daaraan verbonden zijn, zijn door het FEL/TNO becijferd. In geval van Greenpoint en Traxys zijn twee scenario’s aangegeven. Zie Tabel 1. Tabel 1: overzicht kosten in duizenden guldens
Greenpoint in elk Gr.point centraal RAM Mobile Data Unistar Euteltracs Inmarsat A, B/M Inmarsat C Semafonie Traxys basisstation centrale ∗ 21
investeringskosten
exploitatie- en onderhoudskosten per jaar
variabele kosten per jaar
7 900 540 + X 700 80 50 850 60 + Y 60 3 700 2 300 900 + Z
7 500 20 30 2 10 20 1 10 300 80 40
700 1 100 20 1 20 300 120 80 300 300 4 500
Toelichting bij Tabel 1: initie¨le kosten = kosten voor ontwikkeling en aanschaf van apparatuur, aansluiting van (extra) IDSN-verbindingen, testen en beproeving, projectmanagement exploitatiekosten = jaarlijkse kosten voor het in stand houden van de interceptiefaciliteit variabele kosten = kosten bij daadwerkelijke intercepties: aanbrengen tap alsmede lijnhuur X = kosten voor de aanpassing van het «billing system» (niet bekend) Y = kosten voor de software ontwikkeling Z = initie¨le kosten voor de ontwikkeling van de fysieke tapschakeling
2. In de volgende tabel is een indicatie gegeven van de verwachte gemiddelde exploitatiekosten en de verwachte gemiddelde variable kosten per tap. Voor het aantal taps per jaar is een globale aanname gedaan, onder meer gebaseerd op het gebruik van het betrokken systeem. Tabel 2: overzicht gemiddelde kosten per tap in guldens
Greenpoint in elk Gr.point centraal RAM Mobile Data Unistar Euteltracs Inmarsat A, B/M Inmarsat C Semafonie Traxys basisstation centrale ∗ 21
gemiddelde exploitatie- en onderhoudskosten per tap
gemiddelde variabele kosten per tap
5 500 10 700 800 100 30 10 30
500 800 500 600 200 500 600 200
1 100 300 10
900 900 1 200
aantal taps per jaar
1 400
40 2 100 500 200 400 300
3 750
3. Mede op basis van de bevindingen van het FEL/TNO worden aan de netwerkbeheerders de volgende vergoedingen verschaft ten behoeve van het aftapbaar maken.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
20
Tabel 3: overzicht vergoedingen in duizenden in guldens Greenpoint in elk Gr.point centraal RAM Mobile Data Unistar Euteltracs ∗ 21
vergoedingen
in duizenden guldens
(4 000) 300 350 40 25
Inmarsat A, B/M
500
Inmarsat C Semafonie Traxys basisstation centrale 1 200
vergoedingen
425 30 30 (1 900) 1 200 3 750
De hoogte van de vergoedingen is pragmatisch gebaseerd op de helft van de verwachte investeringskosten (zie tabel 1); in geval meerdere oplossingen per systeem zijn aangegeven is voor het totaalbedrag uitgegaan van de goedkoopste varianten. De totale kosten voor de Rijksbegroting samenhangende met deze vergoedingen bedragen f 2 900 000,00 en komen ten laste van de begroting van de Minister van Justitie en de begroting van de Minister van Binnenlandse Zaken, overeenkomstig een door hen vast te stellen verdeelsleutel. De andere helft van de verwachte investeringskosten komt ten laste van de netwerkbeheerders.1
1
Ook in de Verenigde Staten heeft de overheid voor het aftapbaar maken van bestaande systemen een eenmalige bijdrage beschikbaar gesteld, in dit geval ter grootte van 500 miljoen dollar.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 679, nr. 1
21