Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

23010

Bezoek van een delegatïe uit de vaste Commissie voor Justitie aan de Verenigde Staten van Amerika

Nr. 1

VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK Vastgesteld 27 januari 1993 Een delegatie uit de vaste Commissie voor Justitie heeft van 10 mei tot en met 17 mei 1992 een werkbezoek gebracht aan de Verenigde Staten van Amerika. Het bezoek diende als oriëntatie op de bestrijding van de criminaliteit, het gevangeniswezen en het strafrecht meer in het algemeen in de Verenigde Staten. Het bezoek had mede als doel de voorbereiding te dienen van de parlementaire behandeling van een aantal wetsvoorstellen tot wijziging van het Nederlandse strafrecht. De delegatie bestond uit de leden Swildens-Rozendaal, voorzitter van de vaste Commissie voor Justitie, tevens delegatievoorzitter (PvdA), V. A. M. van der Burg (CDA), Korthals (VVD), Brouwer (Groen Links), Wolffensperger (D66), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA) en M. M. van der Burg (PvdA). De heer Hommes trad op als griffier van de delegatie. De delegatie brengt van dit werkbezoek als volgt verslag uit. In de inleiding wordt het doel van de reis nader toegelicht. De volgende onder– delen geven een verslag per onderwerp. Het programma van de reis en de namen van de organisaties en instanties die de delegatie hebben ontvangen, zijn in een bijlage opgenomen. Aan allen is de delegatie veel dank verschuldigd. Een speciaal woord van dank komt toe aan de United States Information Agency, waarvan de medewerkers, zowel bij de voorbereiding als tijdens het bezoek, zeer behulpzaam zijn geweest. De delegatie wil hierbij niet nalaten de namen te noemen van de heer Arthur S. Berger, mevrouw Ellen Dankelman-van Schie, de heer Howard G. Neuburg en Andrew Capuano, de chauffeur van onze bus, zonder wie de reis niet zo succesvol zou zijn verlopen. De voorzitter van de delegatie, Swildens-Rozendaal De griffier van de delegatie, Hommes

S-IZ S-RW 311864F ISSN0921 - 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat s Gravenhage 1993

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23010, nr. 1

I. Inleiding Het beleid met betrekking tot de bestrijding van de criminaliteit staat volop in de politieke belangstelling. De rapporten «Samenleving en crimi– naliteit» (1985) en «Strafrecht met beleid» (1990) geven een inventari– satie van de problemen en een scala van te treffen maatregelen. Voor veel van deze beleidsvoornemens is wetgeving noodzakelijk. Een deel van die wetgeving is reeds gerealiseerd. Voor een groot deel is dit echter nog niet het geval. Het parlement zal zich in de komende jaren nog over tal van zaken, zoals maatregelen ter bestrijding van zware criminaliteit en drugscriminaliteit, de bestrijding van het witwassen van drugsgelden en de positie van politie en openbaar ministerie, dienen uit te spreken. De vaste Commissie voor justitie ziet zich voor de taak gesteld die beslis– singen van het parlement voor te bereiden. Veel van bovengenoemde zaken zijn in het buitenland al wettelijk geregeld, onderzocht of op een afdoende manier strafbaar gesteld. De Verenigde Staten van Amerika zijn bij uitstek het land waar met boven– genoemde problemen ervaring is opgedaan. De commissie achtte het zinvol zich aldaar te laten informeren over de dagelijkse gang van zaken met beleidsmakers en uitvoerders uit de praktijk. De delegatie heeft er daarbij voor gekozen in eerste instantie gesprekken te voeren met autori– teiten op het federale niveau in Washington D.C. Daarnaast heeft zij een bezoek gebracht aan Baltimore, een stad vergelijkbaar met een grote Nederlandse stad, waar voornamelijk met mensen uit de praktijk van de strafrechtspleging van gedachten werd gewisseld en waar een gevan– genis werd bezocht.

II. De Verenigde Staten van Amerika De Verenigde Staten vormen een federale republiek. Washington D.C. is de federale hoofdstad. Hier bevinden zich het federale parlement en de federale regering. De 50 deelstaten bezitten een grote mate van zelfstandigheid. De federale regering is verantwoordelijk voor onder meer de defensie, de buitenlandse betrekkingen, het geldstelsel en de federale justitie. De president, de gouverneurs van de staten, de burge– meesters, de volksvertegenwoordigers op alle niveaus en sommige rechters en leden van het openbaar ministerie worden direct gekozen. De wetgevende macht op federaal niveau ligt bij het Congres dat uit twee kamers bestaat. De grootste is het Huis van Afgevaardigden met een evenredige vertegenwoordiging van het aantal inwoners per staat. De leden van het Huis worden voor twee jaar gekozen. De andere kamer is de Senaat met 100 leden (twee per staat). Zij worden voor zes jaar gekozen. Verkiezing vindt iedere twee jaar plaats voor een derde van het aantal leden. De uitvoerende macht is opgedragen aan de president, die een veelheid van functies in zich verenigt. Niet alleen is hij staatshoofd en regeringsleider, hij is ook opperbevelhebber van het leger. Hij benoemt de ministers, maar heeft daarvoor toestemming nodig van de Senaat. Zowel de president als de Congresleden kunnen wetten voorstellen. Wetten worden aangenomen bij meerderheidsbesluit van beide kamers en behoeven dan nog de handtekening van de president. De president kan zijn recht van veto uitoefenen en zijn handtekening weigeren. Het wetsvoorstel gaat dan terug naar het Congres. Het veto kan worden tenietgedaan indien in beide kamers tenminste tweederde van het aantal leden zich uitspreekt voor het wetsvoorstel. Het belangrijkste deel van de parlementaire werkzaamheden speelt zich af in de talrijke commissies van de Senaat en het Huis van Afgevaar– digden. Hierin worden de wetsvoorstellen tot in de bijzonderheden behandeld, vertegenwoordigers van belangengroepen gehoord en leden


van de regering ondervraagd. Het Congres wordt beheerst door twee politieke partijen, de Democraten en de Republikeinen. Het Huis van Afgevaardigden kent daarbij sinds de jaren vijftig een Democratische meerderheid. In de Senaat wisselt de meerderheid. Op dit moment bezetten de Democraten de meeste zetels. III. Washington /. Algemeen Washington, District of Columbia (D.C.), is de federale hoofdstad van de Verenigde Staten. De centrale federale autoriteiten zijn hier gevestigd. Bij haar bezoek aan de stad heeft de delegatie gesprekken gevoerd met diverse federale autoriteiten op het justitieterrein. 2. Congres De delegatie heeft een bezoek gebracht aan het Congres. Er werd gesproken met de heer David Yassky, majority-counsel (Democraat) en de heer Raymond Smietanka, minority-counsel (Republikein) van de commissie voor justitie van het Huis van Afgevaardigden. Regelgeving ter bestrijding van criminaliteit is primair een zaak van de staten. De federale wetgever speelt een vrij beperkte rol. De laatste jaren is er echter een tendens dat de federale overheid meer aandacht besteedt aan criminaliteitsbestrijding. Het vraagstuk krijgt ook meer politieke belangstelling. De verschillen tussen de politieke partijen nemen daarbij af. Zowel Democraten als Republikeinen staan een harde aanpak voor. Er is veel aandacht voor drugscriminaliteit en voor de georgani– seerde misdaad, waarbij successen zijn geboekt. Door de strenge wetgevmg zijn bijvoorbeeld aan de traditionele maffia zware slagen toegebracht. Dit betekent overigens niet dat de problemen zijn opgelost. Topprioriteit wordt op dit moment gegeven aan bestrijding van het witwassen van (drugs)geld. Daartoe is wetgeving tot stand gekomen om geld verkregen uit drugshandel in beslag te kunnen nemen. 3. Ministerie van Justitie Het Ministerie van Justitie wordt in de Verenigde Staten geleid door de Attorney-General (minister van justitie), de hoogste juridische adviseur van de president. Het ministerie verleent onder meer diensten ten behoeve van de wetgevingsarbeid van het parlement De delegatie heeft gesprekken gevoerd met Bryan Miller, Attorney Advisor Office of Policy Development, met John Wilson, Associate General Counsel Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention en met Paul Coffey, Chief Organized Crime and Racketeering Section. Algemeen In principe ligt de verantwoordelijkheid voor het justitiebeleid bij de afzonderlijke staten. De federale overheid heeft slechts bevoegdheden voor bepaalde onderdelen, zoals bijvoorbeeld wapenbezit, de zogenaamde federal crimes. De bevoegdheidsverdeling ligt echter niet vast en is constant aan verandermg onderhevig. Een duidelijke scheiding is dus niet aan te geven. Overigens zijn ook de andere jusititie-onder– delen zowel op het federale niveau, alsmede op het niveau van de staten en lokaal georganiseerd. Zo zijn er federale rechters en state-courts (per staat), zo is er federale politie (FBI), politie per staat en lokale politie Ook het gevangeniswezen kent een dergelijke indeling. Het Ministerie van Justitie heeft de leiding bij de vervolging van federal crimes. Zij kan daarbij beschikken over de federale politie, het federal bureau of investigation (FBI).


De grootste problemen waarmee de federale overheid op justitie– gebied op dit moment kampt zijn: - ruimtegebrek in de gevangenissen, een probleem dat ook de staten kennen, - moreel verval, waardoor het aantal misdrijven stijgt, - habeas corpus, dat zorgt voor schier eindeloze procedures. Er wordt naar gestreefd om de procedures te stroomlijnen, waardoor automatisch een vermindering zal optreden. - besnoeiing op programma's gericht op resocialisatie. Jeugdbeleid Voor wat betreft het beleid met betrekking tot jeugdcriminaliteit heeft het Ministerie van Justitie tot taak assistentie te verlenen aan lokale autoriteiten bij o.a. statistisch onderzoek, bij slachtofferhulp en bij drugs– taestnjdmg bij jeugdigen. Het zwaartepunt bij de bestrijding van de jeugdcriminaliteit ligt echter op het niveau van de staten. Het federale ministerie stimuleert (met geld) en coördineert. Er wordt veel geld beschikbaar gesteld voor programma's van lokale autoriteiten. Hierbij speelt het Congres een belangrijke rol. Het Congres geeft iedere vier jaar autorisatie voor deze geldstroom en stelt prioriteiten vast. leder jaar vindt een evaluatie plaats. De laatste jaren is het bedrag door de slechte finan– ciële situatie gekort en daardoor zijn de programma's ingekrompen. Andere stimuleringsmaatregelen hebben bijvoorbeeld betrekking op werkgelegenheid, zwangerschapsvoorkoming en misdaadpreventie. Bij het jeugdstrafrecht bestaan in de Verenigde Staten 57 territoria, die ieder een eigen regime kennen. Zo wordt de vraag wie onder het jeugdstrafrecht valt verschillend beantwoord. Bijvoorbeeld in New York wordt de leeftijd van 16 jaar aangehouden. Daarboven wordt het volwas– senenstrafrecht gehanteerd. Andere staten kennen andere leeftijds– grenzen. De minimum-leeftijd ligt meestal tussen 8 en 14 jaar. Bij het jeugdstrafrecht staat het opvoedend karakter voorop. Meestal is er sprake van een informeel proces. Tijdens het proces heeft de jeugdige alle rechten die een volwassene ook bezit, behalve het recht op een jury. Meestal is het proces niet openbaar. Het aantal jeugdigen dat in aanraking komt met justitie stabiliseert, maar had de laatste jaren de neiging te stijgen. Dit is voornamelijk te wijten aan het wapenbezit. Het zeer liberale regime voor wapenbezit zorgt samen met het geweld op de televisie voor veel gewelddelicten. Georganiseerde criminaliteit Bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit heeft het federale ministerie van Justitie een coördinerende taak. Het voortouw ligt bij de lokale autoriteiten, maar er vindt altijd overleg plaats met Washington. Het federale ministerie kan op die manier een sturende rol vervullen. Verder wordt door de FBI veel opsporing verricht naar de maffia, de belangrijkste vorm van georganiseerde criminaliteit in de Verenigde Staten. Hierbij wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van het zogenaamde RlCO-statute. RICO staat voor Racketeer Influenced and Corrupt Organizations. Deze wet geeft een groot aantal instrumenten om de georganiseerde misdaad aan te pakken. Kern van de wet zijn de begrippen «pattern of racketeering activity» (verband van meerdere misdrijven) en «enterprise». Een verband wordt aangenomen wanneer binnen een bepaalde periode twee of meer misdrijven, die in de wet staan omschreven, worden geconstateerd. Het begrip «enterprise» staat voor een onderneming die, al dan niet als dekmantel, dient voor uitvoering van criminele activiteiten. RICO kent strafrechtelijke en civiel– rechtelijke maatregelen. De straffen variëren van levenslange gevange– nisstraf tot hoge boetes en beslaglegging op uit de misdrijven verkregen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 010, nr. 1

gelden en goederen. Civielrechtelijke maatregelen kunnen worden genomen ter ontmanteling van de onderneming, waaruit de misdaad wordt georganiseerd. Er kan tevens schadevergoeding worden geëist. Elektronisch afluisteren is van groot belang bij de opsporing. RICO staat afluisteren toe, soms zelfs voor lange tijd. In het kader van RICO is tevens een programma ontwikkeld ter bescherming van getuigen. Meestal geven getuigenissen een goed beeld van de structuur van misdaadorganisaties. Veelal zijn getuigen echter niet bereid een verklaring af te leggen uit angst voor wraakneming. Het programma zorgt ervoor dat de getuige een nieuwe identiteit krijgt, dat hij kan verhuizen en een baan en wat geld meekrijgt. Indien hij onverhoopt toch weer zou vervallen tot criminele activiteiten vervalt de bescherming en kan alsnog vervolging plaatsvinden. Het programma verloopt succesvol. De maffia is in meestal zeer hechte families georganiseerd. Ontman– teling van deze families is een voorwaarde voor bestrijding van de georganiseerde misdaad. Vaak zijn de families in staat zich te reorgani– seren, nadat één van de leiders is gearresteerd. Pas bij een groot– scheepse aanpak van het leiderschap bestaat de kans dat de familie niet in staat is opnieuw actief op te treden. Een inventarisatie heeft geleerd dat de georganiseerde criminaliteit kan worden verdeeld in: 1. Cosa Nostra 2. Italiaanse/Siciliaanse maffia 3. Aziatische groepen. Deze laatste groep is sterk in opkomst. Er wordt gevreesd dat na de overdracht van Hong Kong aan de Volksrepubliek China in 1997 het probleem zich verder zal verergeren, omdat er een verplaatsing van de criminaliteit van Hong Kong naar het westen van de Verenigde Staten zal plaatsvinden. De maffia concentreert zich voornamelijk op economische belangen, het verkrijgen van politieke invloed en invloed in vakbonden en op de voedselverstrekking. Dit heeft ertoe geleid dat de organisatie op zeer professionele wijze, diep is geïnfiltreerd in het maatschappelijk leven. De maffia richt zich daarbi] niet op geweld tegen het gevestigde systeem, maar stelt zich slechts ten doel om geld te verdienen, veel geld. Andere groepen dan de maffia zijn minder professioneel en maken meer gebruik van geweld. Om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden wordt door de Verenigde Staten steeds meer samengewerkt met het buitenland. Zo zijn er ten behoeve van informatie-uitwisseling gezamenlijke werkgroepen opgericht met Italië, Rusland en Nederland. Er wordt naar gestreefd de samenwerking verder te intensiveren. 4. Federal Bureau of Prisons Teneinde zich een beeld te vormen van het Amerikaanse gevangenis– wezen heeft de delegatie een bezoek gebracht aan het Bureau of Prisons, een onderdeel van het Ministerie van Justitie. Er werd gesproken met J. Michael Quinlan, director en enkele medewerkers. Het gevangeniswezen is georganiseerd op drie niveaus, te weten de federale gevangenissen, waarin zich personen bevinden die zijn veroor– deeld voor zogenaamde federal crimes, staatsgevangenissen en lokale gevangenissen voor de overige veroordeelden. In de federale gevange– nissen bevinden zich ongeveer 68 000 personen, in de overige gevange– nissen zitten ongeveer 2 miljoen mensen vast. Van de gevangenissen kent ongeveer 25% een minimale bewaking en 10% een maximale. De duur van de gevangenisstraf bedraagt op dit moment gemiddeld 5 jaar. Deze duur vertoont een stijgende tendens die wordt veroorzaakt door de drugscriminaliteit. Ook wordt verwacht dat het aantal gevangenen zal stijgen. Om die stijging te kunnen opvangen zullen in de komende jaren


30 nieuwe gevangenissen worden gebouwd (1 per 2 maanden in 5 jaar). Naast de bestraffing door opsluiting wordt in de gevangenissen gepoogd de kansen voor de gevangenen bij terugkeer in de maatschappij te vergroten. Daartoe zijn er tijdens de gevangenschap werkprogramma's en opleidingsprogramma's. Van de gevangenen is 58% veroordeeld voor crimineel gedrag dat heeft te maken met drugs of drugshandel. De private sector is nauw betrokken bij de uitvoering van reclasse– ringsprogramma's in de federale gevangenissen. Deze programma's verlopen over het algemeen redelijk succesvol. Het probleem is wel dat de medewerkers van de reclassering slecht worden gesalarieerd. Dit betekent dat er daardoor geen optimale personeelsbezetting is. Private reclassering heeft ervoor gezorgd dat de werkdruk van de publieke dienst is verminderd. Het een en ander heeft echter niet geleid tot substantiële besparingen. De organisatie van werkprogramma's voor gevangenen in federale gevangenissen vindt plaats via de Federal Prison Industry. In 87 fabrieken op 46 lokaties worden ongeveer 250 soorten produkten gemaakt. De produktie vertegenwoordigde in 1991 een waarde van 374,5 miljoen dollar. Alle produkten worden geleverd aan overheidsin– stellingen, waaronder een aanzienlijk deel ten behoeve van de defensie. In de gevangenisindustrie werkten in 1991 14 610 gevangenen. De totale gevangenispopulatie bedroeg ongeveer 68 000 personen. De gevangenissen kennen verschillende regimes. Over het algemeen zijn de omstandigheden in de federale instellingen beter dan in de staats– gevangenissen. Vrouwen worden separaat gedetineerd. Doordat steeds langere vrijheidsstraffen worden opgelegd neemt het aanta! oudere gevangenen toe. Dit betekent voor de gevangenissen extra problemen en extra kosten. Immers, oudere gedetineerden hebben meer verzorging en aandacht nodig. In een enkele plaats wordt voor huisvesting van gevangenen gebruik gemaakt van gevangenisboten. Deze hebben als voordeel dat ze een snelle oplossing bieden voor capaciteitsproblemen, maar nadelig zijn de hoge exploitatiekosten (bewaking, dok, bewoning onder de waterlijn). Gevangenen vinden een boot aantrekkelijk door de frisse lucht en het over het algemeen redelijke uitzicht. 5. Federal Bureau of Investigation (FBI) De delegatie heeft bij de FBI gesproken met een aantal medewerkers van Organized Crime/Drug Branch. De federale politie, de FBI, is belast met de opsporing van federal crimes. Veel aandacht wordt besteed aan de bestrijding van de georgani– seerde criminaliteit en vooral van de drugs. Er wordt nauw samengewerkt met de Drugs Enforcement Administration (DEA), met het Ministerie van Justitie en met lokale autoriteiten. Daarbij wordt er naar gestreefd de meest bedreigende organisaties te ontmantelen en drugscriminaliteit te voorkomen. Veelal zijn de drugs afkomstig uit Zuid-Amerika, die via Midden-Amerika en Mexico de Verenigde Staten binnenkomen. Elektro– nische opsporing en afluisteren worden van steeds groter belang. Sinds 1986 zijn de mogelijkheden daarvoor verruimd. Ook wordt veel gebruik gemaakt van undercoveragents en informanten. Tevens wordt vaak een beroep gedaan op de RlCO-wet, zoals die hiervoor is beschreven. Voor de opsporing bestaan richtlijnen van het Ministerie van Justitie. Deze richtlijnen zijn openbaar en geven het Congres de mogelijkheid controle uit te oefenen op het opsporingsbeleid. De FBI opereert alleen binnen de Verenigde Staten. Buitenslands zijn de DEA en de CIA actief op het terrein van de drugsbestrijding. Legalisering van drugs wordt op geen enkele wijze overwogen. Wel


6

wordt gepoogd het probleem bij de bron, d.w.z. het land van produktie, aan te pakken. Deze aanpak gaat echter niet altijd even soepel, doordat de produktielanden vaak de inkomsten uit de drugs niet kunnen missen en snel geneigd zijn een oogje dicht te knijpen. Anderzijds wordt een ontmoedigingsbeleid gevoerd via bijvoorbeeld het onderwijs en wordt door strenge en snelle tenuitvoerlegging van straffen gepoogd potentiële drugsgebruikers af te schrikken. Ook worden drugsgelden zoveel mogelijk in beslag genomen. Via de RlCO-wet kan dit civielrechtelijk plaatsvinden. Indien er sprake is van geld dat is verkregen door middel van een strafbaar feit geldt een omgekeerde bewijslast. Door de mogelijkheden van inbeslagneming kan het witwassen van het geld effectief worden bestreden. Samenwerking tussen landen om drugsbestrijding van de grond te krijgen is van groot belang. Ook in de Verenigde Staten is men dit steeds meer in gaan zien. Er worden nu dan ook allerlei pogingen ondernomen een gedegen internationale samenwerking van de grond te krijgen. De relatie met Nederland op het terrein van de drugsbestrijding is uitstekend. 6. Drug Enforcement Administration (DEAj De DEA is de federale instantie die zich bezig houdt met drugsbe– strijding. Zij vervult daarbij ook een stimulerende en coördinerende rol ten opzichte van federale, statelijke en lokale autoriteiten en onderhoudt tevens de contacten met buitenlandse collega's. De delegatie heeft een gesprek gevoerd met Robert Richardson, deputy chief counsel drug enforcement administration, Frederick Smith, chief European section office of international programs en Michael Campbell, staff coordinator Europe and the Middle-East. De DEA beschikt over een netwerk van agenten in het buitenland die proberen de drugs te bestrijden door onder meer de routes in kaart te brengen. Alles is erop gericht te voorkomen dat de drugs worden gepro– duceerd en dat ze daarna de Verenigde Staten binnenkomen. Speciale aandacht wordt gegeven aan zogenaamde bronlanden, waar de produktie van drugs plaatsvindt (voorbeeld Zuid-Amerika, Pakistan) en aan trans– portlanden (voorbeeld in Europa). De agenten die meestal zijn gestatio– neerd op de Amerikaanse ambassades, werken nauw samen met het gastland. Die samenwerking is officieel en bestaat voornamelijk uit wederzijdse informatieverstrekking. De Amerikaanse agenten verrichten geen arres– taties of ondernemen geen andere acties in het gastland. Soms is de samenwerking vastgelegd in schriftelijke overeenkomsten. Ook met Nederland wordt samengewerkt op officieel niveau, voorna– melijk met de CRI. In de Verenigde Staten is het drugsprobleem op twee fronten acuut, namelijk in de steden en buiten de steden. In de steden is het drugspro– bleem nauw verbonden met het armoedevraagstuk. Het is daar een sociaal probleem. Buiten de steden is het drugsgebruik een modever– schijnsel in kringen van «white color» en «yuppies». Bij de bestrijding van drugsgebruik worden buiten de steden de grootste resultaten geboekt. De anti-drugs campagne heeft er daar toe geleid dat verdovende middelen niet meer zo «in» zijn. De doelgroep buiten de steden zorgt er ook voor dat maatregelen zoals beslaglegging meer effect sorteren. In de steden is het succes veel geringer. Legalisering van drugs is in elk geval geen oplossing. Volgens brede lagen van de Amerikaanse samenleving moet de strijd worden voortgezet. De bereidheid daartoe is groot. Belangrijk bij de oplossing van het drugsprobleem is het onderwijs. Via het onderwijs wordt gepoogd het drugsgebruik te verminderen. Het is duidelijk dat een oplossing niet op korte termijn kan worden bereikt. Er


wordt rekening mee gehouden dat misschien pas over een generatie het probleem zal verminderen. Drugsbestrijding vindt voorts plaats via repressief optreden. Voorberei– dingshandelingen zijn daarbij strafbaar gesteld in de zogenaamde conspiracy law. Voorbereiding door één persoon is daarbij al voldoende. Ook beslaglegging op de opbrengsten van drugshandel is een belangnjk repressief middel. Deze in beslag genomen opbrengsten worden gestort in een fonds dat weer wordt gebruikt voor de financiering van de drugs– bestrijding. Veelal wordt er in beslag genomen via de civielrechtelijke weg. Er wordt daarbij uitgegaan van circumstantial evidence. Dit betekent dat een combinatie van gebeurtenissen voldoende kan zijn om aan te nemen dat inbeslagneming gerechtvaardigd is. Na de inbeslag– neming worden de goederen verbeurd verklaard tenzij de gedupeerde protest aantekent en het tegenbewijs levert. Er is dus sprake van omgekeerde bewijslast. In de praktijk blijkt dat de meeste beslagne– mingen niet leiden tot een terugvorderingsactie door de gedupeerde. Dit is slechts het geval in ongeveer 10% van het totaal aantal beslagleg– gingen. 7. National Institute of Justice Het National Institute of Justice (NIJ) is een onderzoeksinstelling waar 50 mensen werkzaam zijn. Er is een budget van $50 miljoen beschikbaar. De delegatie heeft er gesproken met Charles DeWitt, deputy director, en enkele medewerkers. Het NIJ is een denktank ten behoeve van vooral de lokale overheden. Ook bestaan er veel contacten met het buitenland. Er wordt op aanvraag veel onderzoek gedaan. Soms wordt het onderzoek verricht door het NIJ; soms wordt het uitbesteed. Er wordt veel aandacht besteed aan drugscriminaliteit. Het NIJ zorgt ervoor dat veel gegevens en onderzoeksresultaten worden ingevoerd in een datasysteem. Dit systeem kan worden geraadpleegd door buiten– staanders. Met Nederland bestaan veel contacten, vooral met het Minis– terie van Justitie. Er wordt door Nederland ook gebruik gemaakt van het datasysteem. IV. Baltimore 1. Algemeen Baltimore is de grootste stad van de staat Maryland en ligt op geringe afstand van Washington D.C. De stad kent een bevolkingsomvang verge– lijkbaar met die van Amsterdam of Rotterdam. Baltimore is één van de grootste havens van de Verenigde Staten. De criminaliteitsproblemen van Baltimore zijn van vergelijkbare omvang als die van een grote Neder– landse stad. De delegatie heeft zich in Baltimore voornamelijk laten infor– meren door functionarissen uit de praktijk van de rechtspleging. 2. Rechtbank De delegatie heeft gesproken met rechter Joseph H.H. Kaplan, admini– strative judge, circuit court for Baltimore City. Deze rechter is enigszins vergelijkbaar met een Nederlandse rechtbankpresident. Hij heeft naast zijn rechtsprekende taak ook een taak als manager van het gerecht. Daarnaast heeft hij een taak bij de inhandenstelling van zaken, vertegen– woordigt hij het gerecht naar buiten toe en is hij verantwoordelijk voor de griffie. Bij het circuit court werken 25 rechters, die per jaar ongeveer 9 000 strafzaken afhandelen. Strafzaken vormen het leeuwedeel van de werkzaamheden. Van deze zaken hebben er per jaar tussen 300 en 400


8

betrekking op moordgevallen. Veel strafzaken hebben te maken met drugs. Het strafsysteem is efficiënt georganiseerd, maar er wordt te weinig resultaat bereikt, dat wil zeggen, te veel gestraften vervallen na hun straf opnieuw tot crimineel gedrag. Er zou meer aandacht besteed moeten worden aan preventie bij de jeugd, bijvoorbeeld via het onderwijs. Uit cijfers blijkt dat 90% van de verdachten ooit in aanraking is gekomen met het jeugdstrafrecht. Tijdens de jeugd wordt de schade aangericht. Kenmerkend voor de Amerikaanse rechtspraak is de lekenjury. Deze speelt een belangrijke rol op de zitting. Tot problemen geeft dit nauwelijks aanleiding. Aan het instituut wordt zelfs grote waarde gehecht, zowel door de verdachte als door de burgers. Een ander kenmerk van de rechtspraak is dat het proces, in tegenstelling tot Nederland, waar schriftelijke stukkenwisseling gebruikelijk is, meestal mondeling plaatsvindt. In tegenstelling tot Nederland worden sommige (meestal lagere) rechters in de Verenigde Staten via direct kiesrecht door de bevolking gekozen voor een bepaalde termijn. De hogere rechters zijn meestal wel benoemde functionarissen. Dit kan zijn een benoeming voor het leven, zoals bij het Hooggerechtshof, of een benoeming voor een beperkte periode. In Baltimore worden de rechters in het circuit court direct gekozen voor een periode van 15 jaar, terwijl de rechters van het district court worden benoemd voor een periode van 10 jaar. De verkiezingen voor rechters vinden tegelijk plaats met andere verkiezingen. Soms wordt er een echte campagne gevoerd, soms ook niet. Het gevolg van de verkiezingen voor rechters is wel dat de verkiesbare rechter in de verkie– zingstijd geen controversiële zaken behandelt. In het door de delegatie bezochte circuit court wordt een voor de Verenigde Staten zeer moderne techniek gehanteerd met betrekking tot de verslaglegging. De zitting wordt opgenomen op video en vervolgens stenografisch uitgewerkt in plaats van stenografie ter zitting. Dit levert veel besparingen op. De delegatie heeft voorts het gerechtsgebouw bezichtigd en een zitting van het gerecht vanaf de publieke tribune bijgewoond. Tevens heeft de delegatie kennis kunnen nemen van de veiligheidsmaatregelen die zijn genomen voor rechters in het geval er, ondanks de beveiliging van het gebouw, sprake is van bedreiging van de rechter met wapens. 3. Maryland State Public Defender's Office De public defender's office is vergelijkbaar met de Nederlandse sociale advocatuur en het bureau voor rechtshulp. De delegatie heeft onder meer gesprekken gevoerd met Jose Anderson, appellate division and liaison to courts and legislature en Danny Shemer, director of training and education. ledere staat heeft een organisatie voor sociale rechtshulp. Het public defender's office in Baltimore is de instantie die werkzaam is voor de staat Maryland. Het office bezit een sterk onafhankelijke positie, die wordt bepaald door richtlijnen terzake uitgevaardigd door de staat Maryland. De gouverneur van Maryland oefent de budgetcontrole uit. Het office heeft 330 professionele advocaten in dienst. Deze advocaten hebben geen privépraktijk. De salariëring is vergelijkbaar met die van het openbaar ministerie en is niet afhankelijk van het aantal zaken. De advocaten zijn onafhankelijk in de procesvoering. De criteria die gelden bij het in aanmerking komen voor rechtshulp van het office zijn het inkomen van de aanvrager en het (strikte) toezicht van de budgethouder. De inkomensgrens wordt door het office intern vastgesteld. Het office behandelt 150 000 zaken per jaar, dat wil zeggen 85% van alle zaken en 95% van alle hoger beroepszaken (ongeveer 1000 in aantal). Vooral de beroepszaken zijn zeer kostbaar. De gemiddelde duur van een zaak ligt tussen 8 en 10 maanden, waarvan ongeveer 180 dagen worden besteed aan het eigenlijke proces ter terechtzitting.


De cliënt kan niet vrijelijk een sociale advocaat kiezen Na de aanvraag worden de zaken verdeeld naar rato van werkdruk bij de verschillende advocaten. In het office worden veel jeugdzaken behandeld. Veel daarvan zijn «drug-related», psychiatrische gevallen of hebben te maken met woning– problemen Vaak lopen civiele en strafzaken naast elkaar. Veelal zijn de problemen bij kinderen onoplosbaar en uitzichtsloos. Meestal wordt er bij de behandeling van een jeugdzaak meer gelet op de bestraffing dan op de oplossing van het achterliggende probleem. Volgens de sociale advocatuur worden kinderen vaak te snel in aanraking gebracht met het justitiële systeem. Dit wordt veroorzaakt doordat enerzijds ook bij lichte incidenten heel snel een beroep wordt gedaan op de politie en niet wordt geprobeerd een zaak onderling op te lossen. Daardoor komen jeugdigen in de justitiele molen terecht. Anderzijds wordt dit nog versterkt door het recht van slachtoffers om vervolging te eisen. Ook hierdoor komen relatief velen snel in aanraking met justitie. In de praktijk blijken er te weinig financiële middelen te zijn om effec– tieve reclassingsprogramma's op te zetten of om een goed preventie– beleid te kunnen voeren. In het kader van de preventie zou het zeer wenselijk zijn om meer geld in het onderwijs te steken. 4. Baltimore City Police De Baltimore City Police is een lokale politiemacht van 2238 politie-agenten. De politie is ingebed in het stadsbestuur. De delegatie heeft op het hoofdbureau gesproken met Colonel Patricia Mullen, Chief of Community Services. Het aantal agenten bij de politie is de laatste jaren gestaag verminderd. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door de concurrentie met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van particuliere beveiligingsbe– drijven en door de goede pensioenvoorzieningen bij de politie zelf, waardoor veel agenten vroegtijdig stoppen met werken. Anderzijds is geldgebrek bij het stadsbestuur een oorzaak van het verminderde aantal agenten. Minder agenten vereist een flexibele inzet van beschikbare krachten. Om de politiezorg op peil te houden wordt gebruik gemaakt van vrijwilligers. Deze houden zich bijvoorbeeld bezig met opleidingen, met administratieve werkzaamheden en met eenvoudige verkeersregu– lering. Ook bij grote evenementen wordt een beroep gedaan op vrijwil– ligers. Naast de zorg door de politie zijn projecten opgezet van buurt– wachten (blockwatches en citizens on control). Deze verlopen over het algemeen zeer succesvol. De criminaliteit wordt er soms met 60% door verminderd. Daar tegenover staat wel dat de organisatie van een buurt– wacht zeer afhankelijk is van vrijwilligers, die zich niet altijd in groten getale beschikbaar stellen. Het aantal misdrijven in Baltimore is de laatste jaren redelijk stabiel. Wel is er een verschuiving in de richting van drugscriminaliteit en gewelddelicten. Deze gewelddelicten worden mede veroorzaakt door het wijdverbreide wapenbezit onder de Amerikaanse bevolking. 5. Maryland State Penitentiary In Baltimore heeft de delegatie een bezoek gebracht aan de gevan– genis. Zij heeft daar gesproken met Mary Coplin, Deputy Commissioner Maryland Division of Correction. De gevangenis van Baltimore is een staatsgevangenis. De staat Maryland oefent veel invloed uit op het gevangeniswezen en draagt zorg voor de bekostiging. Door die grote invloed is er geen sprake van stabiliteit De afhankelijkheid van de


10

politiek heeft ervoor gezorgd dat de geldstroom steeds verder is verminderd. Dit heeft zowel gevolgen voor het regime in de bestaande gevangenissen, als voor de bouw van nieuwe gevangenissen. Het bouwprogramma is ingekrompen. De gevangenis van Baltimore is een zogenaamde «supermax» (maximum security prison). De gevangenen verblijven er gemiddeld 22 maanden. Er zijn delen binnen de gevangenissen waar twee gevangenen één cel moeten delen. Maatregelen ter voorkoming van agressief gedrag en afreageren van spanningen van celgenoten op elkaar, zoals het verwij– deren van praktisch al het meubilair, zorgen ervoor dat er in de praktijk relatief weinig problemen zijn. Gevaarlijke of agressieve personen worden alleen opgesloten. Het grootste probleem van de gevangenis is de overbevolking. Mede daardoor zijn er spanningen, vaak raciaal van karakter. De populatie kent een oververtegenwoordiging van de zwarte bevolkingsgroep. De overbe– volktng zorgt er ook voor dat het gemakkelijker is om binnen de gevan– genis tot bendevorming over te gaan. Naast de traditionele taak van opsluiting en beveiligmg wordt in de gevangenis ook gezorgd voor onderwijs en voor hulp bij de bestrijding van verslaving aan verdovende middelen. Daarnaast is er medische zorg. Het gevangenisbudget wordt voor 80% besteed aan personeelskosten. Aangezien op beveiligmg moeilijk bezuinigd kan worden, is de vermin– derde geldstroom afgewenteld op bijvoorbeeld de kosten voor de onderwijs– en afkickprogramma's. De problemen binnen de gevangenis nemen daardoor alleen maar toe. Er is sprake van een soort paradox. Enerzijds vindt de Amerikaanse belastingbetaler dat criminelen streng gestraft moeten worden met relatief lange vrijheidsstraffen, anderzijds mag aan het gevangeniswezen niet te veel geld worden uitgegeven. Dit betekent veel gevangenen en weinig mogelijkheden hen in de gevangenis voor te bereiden op een niet-criminele toekomst na de vrijlating. Dit heeft als gevolg dat veel gevangenen na de vrijlating snel weer in hun criminele patroon vervallen, en de populatie steeds verder groeit. De paradox vervalt tot een dilemma. De delegatie heeft door middel van een rondleiding zich op de hoogte kunnen stellen van de situatie in de gevangenis. Daarbij heeft zij ook een kijkje kunnen nemen in de ruimte waar de doodvonnisen worden uitge– voerd. Maryland kent nog steeds de doodstraf, ook al is deze sinds de jaren zestig niet meer uitgevoerd. Deskundigheid met betrekking tot eventuele uitvoering van doodvonnissen - ter voorkoming van onnodig lijden - ontbreekt dan ook nagenoeg. 6. Openbaar Ministerie Bij het bezoek aan het openbaar ministerie heeft de delegatie gesproken met Stuart Simms, Baltimore State Attorney (Hoofdofficier van Justitie voor de stad Baltimore). Op het parket in Baltimore werken 150 officieren. De leden van het Openbaar Ministerie worden voor een periode van 4 jaar direct door de bevolking gekozen. Daardoor is het van belang voor hen om goede contacten te onderhouden met de burgerij. Dit vergroot het draagvlak voor het beleid en zorgt voor een beter uitgangspunt bij de verkiezingen. Bij de beleidsuitvoering worden duide– lijke prioriteiten gesteld die ook aan het publiek bekend worden gemaakt. Het is van groot belang de relatie met de politie zo goed mogelijk te laten zijn. Vaak levert dit problemen op, omdat politie-agenten meestal weinig begrip hebben voor «juridische haarkloverij». In Baltimore is de relatie goed. Officieren van Justitie lopen mee met politiefunctionarissen en volgen trainingen bij de politie. Op die wijze is de verstandhouding sterk verbeterd. Probleem bij de vervolging is de onterechte opvatting bij het publiek


11

dat een strafzaak «soft» is. Dit zet de officier vaak onder druk. Volgens de Hoofdofficier is het strafrechtsysteem in de Verenigde Staten geëvolueerd tot een systeem voor de minder bedeelden. De grote aantallen zaken leggen daarop een zware hypotheek. Veel zaken (bijna 90%) zijn «drug-related» (narcotica en alcohol). Ter bestrijding van de drugs zijn er in hoofdzaak twee stromingen te duiden. Een stroming vindt dat alles bij het oude moet blijven; anderen zijn van opvatting dat drugs als gezondheidsprobleem moet worden beschouwd. De Hoofdofficier was van opvatting dat bestrijding van verslaving investeringen vereist. Investeringen in ontmoedigingsbeleid. Er zou eenzelfde mentaliteit moeten ontstaan als bij het roken. Het roken is in de Verenigde Staten sterk afgenomen. Tevens zijn investeringen in de jeugd gewenst. De jeugd moet de kans krijgen op goed onderwijs, op een woning en op een baan. Op die manier kan geld verdiend worden dat nu door diefstal of drugshandel wordt verkregen. 7. Ministerie van Onderwijs van de staat Maryland Op het Ministerie van Onderwijs heeft de delegatie gesproken met dr. David Jenkins, Director of Correctional Education. Het ministerie verzorgt onderwijsprogramma's in gevangenissen. Deze programma's zijn erop gericht de kansen van gevangenen op terugkeer in de maatschappij te vergroten en worden uitgevoerd in de gevangenissen. Gevangenen worden voorbereid op hun terugkeer. Na de vrijlating zijn er geen voor– zieningen. Onderwijs in de gevangenis is verplicht voor een periode van 90 dagen. Daarna wordt geprobeerd de gevangenen zoveel mogelijk te stimuleren aan programma's deel te nemen die hun kansen vergroten. Dit zijn bijvoorbeeld programma's om een vak te leren. Door de bezuini– gingen zijn de programma's ingekrompen. Toch wordt gepoogd zoveel mogelijk hulp te blijven verlenen. Zo wordt de laatste tijd door middel van verslavingsdeskundigen veel aandacht besteed aan het afkicken van gevangenen.


12

Bijlage

Programma werkbezoek van de vaste Commissie voor Justitie aan de Verenigde Staten van 10 tot 16 mei 1992 Zondag 10mei 1992 Aankomst op Baltimore Washington International Airport Maandag 11 mei 1992 9.00-10.00 uur : Ontvangst door United States Information Agency met aansluitend briefing. 10.30-12.00 uur: bezoek aan het Congres. Gesprekken met de majority-counsel en de minority-counsel van de Commissie voor Justitie van het Huis van Afgevaardigden. 13.00-17.00 uur: bezoek aan het Ministerie van Justitie Dinsdag 12 mei 1992 10.00-12.30 uur: bezoek aan het Federal Bureau of Prisons 13.00-15.00 uur: lunch in de residentie van de Nederlandse ambas– sadeur 15.00-17.00 uur: bezoek aan het Federal Bureau of Investigation (FBI) Woensdag 13 mei 1992 10.00-12.00 uur: bezoek aan de Drugs Enforcement Administration (DEA) 13.00-15.00 uur: bezoek aan het Congres; rondleidmg door de gebouwen en een bezoek aan de publieke tribunes van het Huis van Afgevaardigden en de Senaat 15.00-17.00 uur: bezoek aan het National Institute of Justice 17.00 uur : vertrek naar Baltimore Donderdag 14 mei 1992 9.00-10.00 uur: bezoek aan het Circuit Court for Baltimore City 10.00-13.00 uur: bezoek aan de Maryland State Public Defender's Office 14.30-17.00 uur: bezoek aan de Baltimore City Police Vrijdag 15 mei 1992 9.00-12.00 uur: bezoek aan de Maryland State Penitentiary 13.00-15.00 uur: bezoek aan de Baltimore State Attorney's Office 15.00-17.00 uur: bezoek aan het Maryland State Department of Education Zaterdag 16 mei 1992 Vertrek naar Nederland


13

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents