Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

23000

Slachtofferbeleid

Nr. 2

NOTA Inleiding

De vaste Commissie voor Justitie van de Tweede Kamer heeft ons verzocht om een notitie over het slachtofferbeleid, waarin tevens een overzicht zou worden gegeven van de voor dit beleid beschikbare gelden1. Ook bij de behandeling van de justitiebegroting voor het jaar 1993 werd hierom gevraagd. Met deze notitie wordt aan dit verzoek voldaan. Voorafgaand aan de behandeling van de financiële aspecten willen wij eerst proberen inzicht te verschaffen in de uitgangspunten, doelstellingen en instrumenten van het door ons voorgestane slachtoffer– beleid. Daarbij zullen wij in het bijzonder ingaan op de verantwoordelijk– heidsverdeling tussen overheid en samenleving en op de binnen het aldus voor de overheid afgebakende beleidsterrein te stellen prioriteiten. Achtergronden van het slachtofferbeleid

1 Brief griffier van de vaste Commissie voor Justitie van de Tweede Kamer aan de Minister van Justitie, 25 juni 1992

In de oudheid werden rechtsgedingen tegen de daders van misdrijven in beginsel steeds gevoerd door (de familie van) het slachtoffer. In de middeleeuwen heeft de overheid, in navolging van de kerkelijke overheid geleidelijk aan de rol van het slachtoffer als aanklager overgenomen. Tegen het einde van de middeleeuwen had het slachtoffer in de meeste Europese landen zowel zijn processuele bevoegdheden bij criminele gerechten verloren als zijn recht op een financiële genoegdoening (het zoengeld). De overheid heeft ten onzent reeds vele eeuwen geleden een vervolgingsmonopolie voor zichzelf gecreëerd, terwijl de geldboetes sinds jaar en dag geheel ten goede komen aan de schatkist. In de negen– tiende en twintigste eeuw is onder invloed van de Verlichting de rechts– bescherming van de dader tegenover de vervolgende overheid sterk verbeterd. Met steun van de overheid werden tevens instellingen opgericht die beogen de terugkeer van ex-gevangenen naar de maatschappij te vergemakkelijken. Deze juridische en sociale hervor– mingen waaraan vooral in Europees verband nog steeds wordt gewerkt, hebben niet geleid tot een versterking van de rechtspositie van het slachtoffer. De humanisering van de strafrechtspleging is lange tijd bijna geheel aan de slachtoffers van misdrijven voorbijgegaan. De zorg voor de gedupeerden werd overgelaten aan het burgerlijke recht, het verzeke–

311797F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1993

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23000, nr. 2

ringswezen en aan de algemene voorzieningen voor maatschappelijk werk en volksgezondheid. In de jaren zeventig is, mede onder invloed van de vrouwenbeweging, voor het eerst bijzondere aandacht gevraagd voor de positie van het slachtoffer van misdrijven. Uit onderzoek bleek dat slachtoffers hun contacten met de politie en justitie vaak zeer negatief beoordeelden. Van de mogelijkheden om bij de burgerlijke rechter schadevergoeding te ontvangen bleek in de praktijk zelden iets terecht te komen. Ook was er kritiek op de tekortschietende voorzieningen voor schadevergoeding en voor sociale en psychische hulp. De pleidooien voor een betere bejegening van de slachtoffers hebben enerzijds geleid tot initiatieven vanuit de samenleving. Zo werden er specifieke hulpvoorzieningen gecreëerd voor vrouwelijke slachtoffers van (seksueel) geweld in de privésfeer en in een latere fase tevens voorzie– ningen voor de hulp aan slachtoffers in het algemeen. In 1984 werd de vereniging Landelijke Organisatie Slachtofferhulp opgericht. Inmiddels was ook door de overheid een begin gemaakt met het ontwikkelen van een specifiek slachtofferbeleid. In 1976 werd het Schadefonds Gewelds– misdrijven ingesteld. Daarna volgden de invoering van speciale circu– laires voor de politie en het openbaar ministerie over de juiste bejegening van slachtoffers2 en de daaraan gekoppelde aanstelling van administratieve medewerkers slachtofferzorg op de arrondissementspar– ketten. Voor de verbetering van de rechtspositie van de slachtoffers werd vervolgens een wetsvoorstel (21 235) ingediend dat inmiddels is aanvaard door de Eerste Kamer (24 december 1992). De wet (genoemd de wet Terwee) strekt o.a. tot invoering van de strafrechtelijke maatregel van schadevergoeding en van de nieuwe bijzondere voorwaarde van storting van een som geld in een fonds ten behoeve van slachtoffers. Thans is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel (22 464) in behandeling dat voorziet in een snellere afhandeling van verzoeken om een uitkering bij het Schadefonds. Omvang van de doelgroep

2

Dit zijn de circulaire sexuele misdrijven (Stcrt 1986, 33) en de richtlijnen slachtof– ferbeleid, ook wel richtlijnen Vaillant genoemd (Stcrt 1986, 33) De laatste werden in 1987 van toepassing op alle slachtoffers van misdrijven (Stcrt 1987, 64) 3 Zie Van Eijken, A.W.M , Criminaliteits– beeld van Nederland, Criminaliteit, onvei– ligheid in de penode 1980-1990, DCP, 's-Gravenhage, 1992 4 Steinmetz, C.H.D., Hulp aan slachtoffers van ernstige misdrijven, effecten van slacht– offerhulp en primaire opvang, Gouda Quint, Arnhem, 1990. s McKinsey en Company: Van LOS naar vast, «verder als slagvaardig teatn», december 1991 * Mulder, R P : Wie helpt het slachtoffer?, Sociaal en Cultureel Planbureau, Alphen aan den Rijn, 1989

In Nederland worden jaarlijks ongeveer zes miljoen delicten gepleegd waarvan individuele burgers het slachtoffer zijn3. Volgens een recente raming zouden jaarlijks ongeveer een miljoen burgers problemen onder– vinden met de verwerking van de financiële gevolgen van misdrijven4. Ongeveer 200 000 slachtoffers zouden volgens een ruwe schatting van het Bureau McKinsey behoefte hebben aan psychische ondersteuning5. In de huidige situatie maakt slechts een deel van deze burgers gebruik van de door de overheid en samenleving geboden diensten. Jaarlijks dienen ongeveer 800000 burgers een claim in de bij de verzekerings– maatschappijen waarvan er ongeveer 600 000 geheel of gedeeltelijk worden gehonoreerd6. Volgens ruwe schattingen van ons ministerie doen ongeveer 300 000 a 400 000 burgers jaarlijks een beroep op de politie en justitie voor het verkrijgen van informatie of steun bij het verhalen van de schade op de dader. In 1991 hebben verder ongeveer 50 000 slacht– offers hulp ontvangen van enigerlei aard van een van de bij de LOS aangesloten bureaus voor slachtofferhulp, waaronder ongeveer 8000 verkeersslachtoffers. In 1990 heeft de LOS mede op aandrang van de politie besloten ook aan slachtoffers van verkeersongevallen (veelal bij een verkeersmisdrijf) een hulpaanbod te doen. In 1991 werd verder door het Schadefonds Geweldsmisdrijven een schadevergoeding toegekend aan ongeveer 1000 slachtoffers van geweldsmisdrijven, terwijl er 1600 verzoeken hiertoe werden gedaan.


Prognoses Mede op basis van het feitelijke hulpaanbod door een vrijwel identieke vrijwilligersorganisatie in het Verenigd Koninkrijk werd door de LOS verwacht dat bij voldoende capaciteit in het jaar 2000 aan ruim 70000 slachtoffers hulp zou worden geboden. Inmiddels heeft de LOS al in 1991 aan bijna 50000 slachtoffers van misdrijven hulp geboden, zij het dat met 44% van hen slechts één keer contact heeft plaats gehad7. De prognose voor het jaar 2000 dient daarom te worden aangepast tot 100 000 a 120 000 slachtoffers. In 1994 zullen naar verwachting 60 000 a 70 000 slachtoffers van misdrijven worden geholpen8. Bij deze prognose zijn buiten beschouwing gelaten de ruim 200000 slachtoffers met fysiek letsel van verkeersmisdrijven en ongevallen die sinds drie jaar tot de doelgroep van de LOS behoren9. De mate waarin aan deze groep slachtofferhulp zal worden geboden, is mede afhankelijk van het in deze door de LOS in de toekomst te voeren beleid. Het is niet mogelijk gebleken een precieze raming op te stellen van de werklastconsequenties van de invoering van de wet Terwee. Moeilijk te ramen is o.a. in welke mate de grotere aandacht voor schadevergoeding zal moeten leiden tot extra inspanningen van de politie en de reclas– sering in de voorbereidende fase. Volgens de Centrale Directie Weten– schapsbeleid en Ontwikkeling van het Ministerie van Justitie valt te verwachten dat het aantal strafzaken waarbij een schadevergoedingsre– geling zal worden getroffen uiteindelijk za! liggen tussen de 50000 en 100000 per jaar. De prognose van het aantal uitkeringen uit het schade– fonds bedraagt o.a. vanwege de stijging van de aantallen zware gewelds– misdrijven 2 000 è 3 000 in het jaar 2000. In figuur 1 wordt een overzicht gegeven van de huidige en te verwachten vraag naar de drie belangrijkste voorzieningen voor slacht– offers.

7 Zie jaarverslag LOS, 1991. ' Hieronder vallen ook de buitenlandse toeristen waaraan sinds 1991 een aange– paste vorm van slachtofferhulp wordt geboden door de mede door het ministerie van Justitie gesubsidieerde Amsterdam Tourist Assistance Service (ATAS). In 1991 werd door deze organisatie aan ± 800 buitenlandse toeristen die waren beroofd hulp verleend (Wijngaarden, van, J.J., e.a., Rapportage onderzoek naar de effectiviteit van ATAS, VU Amsterdam, november 1991. 9 Zie het rapport van LOS en ANWB: Hulpverlening aan verkeersslachtoffers deel 1 (Samenvatting, blauwdruk, plan van aanpak) en deel 2 (achtergrond), Utrecht, resp. maart 1991.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 000, nr. 2

Figuur 1: huidige en te verwachten beroep van slachtoffers van misdrijven op LOS, Schadefonds en Terwee

14OOOO 120000 100000 80000 SOOOO 40000 20000 0

1

1 2000

1801

6000

LOS

0 14OOOO –i

80000 -

20OOO -

Sch.devoraoeding in hal «trafprocel


Budgettaire consequenties Van de financiële consequenties van de drie beschreven hoofdlijnen in het slachtofferbeleid - LOS, Terwee en Schadefonds Geweldsmis– drijven - kunnen wij op basis van de huidige inzichten slechts een ruwe schatting maken. De LOS raamt de voor de vrijwillige slachtofferhulp benodigde gelden op 14,5 miljoen in 1994. Hiervan zou 9,5 miljoen ten laste van de rijksoverheid dienen te komen. De ontwikkeling van het aantal uitkeringen krachtens het schadefonds vertoont een fluctuerend beeld, waardoor extrapolaties naar de toekomst worden bemoeilijkt. Een definitieve raming van de uitvoeringskosten van de wet Terwee zal eerst mogelijk zijn na afsluiting van de experimenten bij twee arrondisse– menten. Desalniettemin zullen wij in deze notitie uiteenzetten hoe het slachtofferbeleid in de komende jaren zal worden gefinancierd. Eerst willen wij echter proberen vast te stellen waar op dit beleids– terrein de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid c.q. de Minister van Justitie ligt. De verantwoordelijkheid van Justitie

10 Zie anders: Sagel-Grande, I.: Schadever– goeding en strafrecht, in: Delikt en Delin– kwent 22 (1992), p 58-67 11 Zie noot 5. " In extreme gevallen kan de Algemene Bijstandswet een oplossing bieden voor de financiële problemen ten gevolge van inbraak of beroving. 13 J.J.M. van Dijk, Eigen schuld, dikke bult? In: J. Soetenhorst-de Savornin Lohman, Slachtoffers van misdrijven, ontwikkelingen in hulpverlening, recht en beleid. Gouda Quint, Arnhem, 1989

De Minister van Justitie heeft een centrale verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Uit deze verantwoorde– lijkheid vloeit echter niet voort dat de overheid in beginsel financieel aansprakelijk zou zijn voor alle schades ten gevolge van criminaliteit10. De overheid zou een dergelijke aansprakelijkheid slechts kunnen aanvaarden indien het voorkomen of anderszins tegengaan van crimina– liteit geheel binnen zijn invloedssfeer zou liggen. Juist in een democra– tische rechtsstaat met de daarbij behorende individuele vrijheden zijn de mogelijkheden van de overheid om burgers tot preventieve maatregelen te dwingen en om potentiële plegers van delicten aan banden te leggen, noodzakelijkerwijze beperkt. De overheid is hierdoor niet bij machte de veiligheid van de burgers volledig te garanderen. Criminele schades kunnen derhalve in het algemeen de overheid niet worden aangerekend. Het behoort in onze visie tot de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers om zichzelf waar mogelijk financieel tegen criminele schades te verzekeren. Op veel gebieden is dit ook de gangbare praktijk. In de praktijk blijkt bijvoorbeeld tachtig a negentig procent van de Nederlandse huishoudens een inbraakverzekering af te sluiten. De kleine groep die nalaat zichzelf hiertegen te verzekeren bestaat in hoofdzaak uit jongeren". Deze bevolkingsgroep is veelal niet bereid de, in hun geval bescheiden, verzekeringspremies te betalen. Bij deze zelfde bevolkingsgroep is ook de bereidheid preventieve maatre– gelen te treffen relatief gering. Het ligt naar onze mening niet op de weg van de overheid om voor deze restgroepen van onverzekerden het finan– ciële risico van schades ten gevolge van inbraak over te nemen door middel van een specifieke voorziening12. Hier komt nog bij dat een derge– lijke collectieve voorziening voor de vergoeding van onverzekerde misdaadschades onvermijdelijk in hoge mate fraudegevoelig zou zijn, blijkens o.a. de huidige omvang van verzekeringsfraudes. Een uitzondering op de regel dat de burger zichzelf tegen criminele schades dient te verzekeren, moet worden gemaakt voor niet door de sociale verzekeringen gedekte schades ten gevolge van ernstige geweldsmisdrijven. Het slachtofferschap van zware geweldsmisdrijven zoals zware mishandeling of verkrachting is gelukkig dermate zeldzaam dat in redelijkheid niet kan worden verwacht dat burgers zich daartegen verzekeren. Indien degenen die hiervan buiten hun schuld het slachtoffer zijn geworden schadeposten hebben waartegen zij zich niet hebben verzekerd, dient de overheid deze last van hen over te nemen. Het gaat


hierbij echter om een uitzondering op humanitaire gronden. Indien deze uitzondering ertoe leidt dat schades worden vergoed waartegen men zich in redelijkheid zou hebben moeten verzekeren, dient de regeling te worden bijgesteld. Uit het victimologische onderzoek is inmiddels genoegzaam bekend dat de noden en behoeften van de slachtoffers van misdrijven niet in de eerste plaats van financiële aard zijn. Het essentiële kenmerk van het slachtofferschap van misdrijven is dat het ondergane leed meestal met opzet door een medeburger is toegebracht en dat de sociale omgeving inclusief de overheid dit kennelijk niet heeft kunnen verhinderen. Door een misdrijf wordt het vertrouwen in medeburgers en in de overheid ten diepste aangetast. Voor de heling van de psychische wonden van het slachtoffer is het daarom van het grootste belang dat de samenleving en de overheid laten blijken de misse daad af te keuren en met het slacht– offer mee te leven. Op die manier kan het geschonden vertrouwen van het slachtoffer in de rechtsgemeenschap weer enigermate worden hersteld'3. Dit victimologische inzicht onderstreept de unieke betekenis van het vrijwilligerswerk ten behoeve van slachtoffers. Vrijwilligers uit de lokale gemeenschap zijn bij uitstek gekwalificeerd om door middel van een meelevend contact, terzake kundige adviezen en bemiddeling het slachtoffer terzijde te staan bij de verwerking van het delict. De opvang en ondersteuning die wordt geboden door de bijna achthonderd bij de LOS-bureaus aangesloten vrijwilligers achten wij daarom van onschatbare waarde. Wij beschouwen het zonder voorbehoud als een taak voor de overheid om dit type vrijwilligerswerk zo goed mogelijk te ondersteunen. De vrijwilligers van de LOS bieden een eenvoudige en kortdurende vorm van ondersteuning (eerste hulp bij misdrijven en verkeersonge– vallen). Indien het slachtoffer behoefte blijkt te hebben aan meer profes– sionele begeleiding of hulp wordt hij/zij doorverwezen naar de reguliere hulpverlening, zoals het RIAGG of het Algemeen Maatschappelijk Werk. Uit de opgave van de LOS blijkt dat in 1989 21% van de cliënten naar andere instellingen is doorverwezen. Wij beschouwen als een extra argument voor de financiële ondersteuning van de LOS dat door het vrijwilligerswerk de hulpverlenende taken van de politie en justitie tot het strikt nodige beperkt kunnen blijven en er een filtering plaatsvindt van de toestroom naar de professionele hulpverlening.

14 Zie bijvoorbeeld J.W. van den Boogaard, Slachtoffers van woningmbraken benaderd (diss ) WMW-publikatie 12, Faculteit Wijsbegeerte en Maatschappijweten– schappen, Universiteit Twente, 1992. 15 Vgl. T.R. Tyler, Why people obey the law, 1990.

Vanwege de nauwe verbondenheid tussen de vrijwillige slachtofferhulp en de hieronder te bespreken slachtofferzorg door de politie en het openbaar Ministerie achten wij het juist dat ons ministerie als eerste subsidiegever optreedt. Ook elders in Europa wordt de vrijwillige slacht– offerhulp veelal door het Ministerie van Justitie ondersteund. Door de Minister van Binneniandse Zaken wordt een bijdrage in de financiering gegeven in verband met haar medeverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de politiezorg. De minister van WVC verleent een bijdrage binnen het kader van het geestelijke gezondheidszorgbeleid aan projecten met betrekking tot deskundigheidsbevordering en netwerkvorming. De Ministers van Verkeer en Waterstaat en van WVC hebben zich bereid verklaard tot medefinanciering van de hulp aan slachtoffers van verkeers– ongevallen gedurende de jaren 1993 en 1994. In deze periode zal nader worden bezien in hoeverre structurele financiering van deze hulpver– lening mogelijk is. Uit onderzoek is bekend dat slachtoffers bijzonder veel waarde hechten aan een correcte en zorgvuldige bejegening door de politie en justitie'4. Voorkomen moet worden dat slachtoffers hun contacten met de politie en/of justitie als pijnlijk, vernederend of anderszins negatief


6

ervaren (een zgn. secondaire victimisatie). De slachtoffercirculaires voor de politie en justitie schrijven voor dat het slachtoffer voorkomend en met begrip wordt bejegend en desgewenst in contact met de externe slachtofferhulp wordt gebracht. Veel slachtoffers hebben tevens bepaalde wensen met betrekking tot de strafrechtelijke afdoening van «hun zaak». Het ligt voor de hand dat de bestraffing van de dader juist aan het slachtoffer genoegdoening verschaft. Wij zijn er geen voorstander van dat de strafmaat mede zou worden bepaald door de vergeldingsbehoefte van het slachtoffer, maar deze gereserveerde opstelling mag er volgens ons niet toe leiden dat de bijzondere belang– stelling van het slachtoffer voor de strafzaak wordt genegeerd. Het straf– proces heeft mede normbevestigende en vredemakende functies ten behoeve van de slachtoffers en hun naasten. Het slachtoffer moet kunnen ervaren dat recht wordt gedaan en dat in de procesgang met zijn belangen rekening is gehouden. Hierdoor kan het vertrouwen van het slachtoffer in de rechtsstaat worden hersteld en daarmee een dreigende vervreemding van de rechtsgemeenschap worden voorkomen15. Om het strafproces deze functie feitelijk te kunnen laten vervullen, moet het slachtoffer ten minste op de hoogte worden gehouden over het verloop en de afloop van de procedure. Wij zien het daarom als de taak van politie en justitie slachtoffers optimaal te informeren over de opsporing, vervolging en berechting van de dader(s). Het slachtoffer heeft in onze visie ten minste recht op het verkrijgen van deze informatie. De behoefte aan genoegdoening van het slachtoffer bestaat dikwijls voor een belangrijk deel uit de wens de schade op de dader te verhalen. Wij achten het de taak van de politie en justitie deze behoefte aan civiel– rechtelijke genoegdoening zoveel mogelijk te helpen bevredigen door binnen het kader van de strafrechtelijke procedure een schaderegeling tot stand te brengen. Het verhalen van de schade op de daders verschaft niet alleen genoegdoening aan de slachtoffers maar heeft tevens een generaal preventieve werking. Door het opleggen van een schadevergoe– dingsverplichting aan de dader wordt, op een voor iedereen begrijpelijke wijze, onderstreept dat door veel misdrijven niet alleen de abstracte rechtsorde maar ook concrete individuele belangen worden aangetast. In de praktijk wordt door justitie, politie en andere organisaties reeds volop geëxperimenteerd met schaderegelingen16. Met de aanvaarding van de wet Terwee is door de wetgever het kader aangegeven waarbinnen dergelijke regelingen voortaan dienen te worden getroffen. Beleidsvoornemens

16 Zie bijvoorbeeld Zeilstra, M.I., H.G, van Andel, Evaluatie van het schadebemidde lingsproject bij de Leidse politie, WODC, Ministerie van Justitie, Den Haag, 1989; Humanitas: Dading in plaats van strafrecht, Humanitas, Amsterdam, 1991, Van Hecke, T. en J.M Wemmers, Schaderegelaar parket Middelburg, WODC, Gouda Quint, Arnhem, 1992. 17 Blijkens p. 17 van het Jaarverslag 1991 van de Commissie Schadefonds Gewelds misdrijven is zij dezelfde menmg toegedaan

Bovenstaande beschouwing over de taken van de overheid met betrekking tot de hulp aan slachtoffers toont ons inziens aan dat het huidige en voorgenomen slachtofferbeleid tot de kerntaken van ons ministerie behoort. Ruimte voor twijfel is er wel met betrekking tot het dekkingsgebied van het Schadefonds Geweldsmisdrijven. De voorspelde sterke stijging van het aantal uitkeringen is voor ons aanleiding te laten onderzoeken of hier niet het gevaar dreigt dat de overheid risico's overneemt waartegen de burgers zich zelf zouden hebben kunnen verze– keren. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de schades van personen die in de uitoefening van hun beroep slachtoffer van een geweldsmisdrijf worden". Tevens dient mede ter vereenvoudiging van de afdoening te worden bezien of bepaalde onderdelen van de vergoeding van materiële schade wellicht forfaitair kunnen worden vastgesteld. Ook de conse– quenties van de in te voeren strafrechtelijke maatregel schadevergoeding voor de werkwijze van het fonds behoeven nadere bestudering. Bezien moet worden of niet in veel meer gevallen de schade door het fonds op de dader kan worden verhaald. Wij hebben besloten ons omtrent deze vragen te laten adviseren door een in te stellen werkgroep.


De personele consequenties van de invoering van de wet Terwee zijn moeilijk te schatten omdat met de schadevergoedingsmaatregel nog geen praktische ervaring is opgedaan. Door middel van een toereikende organisatie zal moeten worden verzekerd dat deze nieuwe mogelijkheden in de rechtspraktijk ten volle zullen worden benut. Hiertoe rekenen wij ook de optimale benutting van de mogelijkheden schadevergoeding door de daders af te dwingen in de fase die aan het strafproces voorafgaat. Wij verwachten dat de politie en justitie door de voorgestelde invoering van de maatregel van schadevergoeding beter in staat zullen zijn hun taak de behoefte aan civielrechtelijke genoegdoening zoveel mogelijk te helpen bevredigen, uit te voeren. Bij de mvoering van de slachtofferscirculaires is gebleken dat voor de justitiële slachtofferzorg een cultuuromslag is vereist. De officieren van justitie en politiefunctionarissen moeten op dit punt hun taakopvatting verbreden. Dit proces is thans in volle gang - en wordt door het organi– seren van trainingen bevorderd - maar kan niet worden geforceerd. Er dienen tevens tijdig de nodige voorzieningen voor te worden getroffen. De toevoeging van nieuwe elementen aan de slachtofferzorg dient kortom behoedzaam te geschieden. Wij hebben daarom op advies van het openbaar ministerie besloten het wetsvoorstel gefaseerd in te voeren. Begonnen zal worden met invoering gedurende twee jaar in twee arrondissementen, te weten Dordrecht en 's-Hertogenbosch. Pas daarna zal worden overgegaan tot volledige invoering elders in het land. Binnen de twee proefarrondissementen zal door de politie en justitie ervaring worden opgedaan met de voorbereiding en uitvoering van de maatregel schadevergoeding, de nieuwe voegingsregeling en tevens met de vordering van de bijzondere voorwaarde van storting van een bedrag in een slachtofferfonds. Voorts doen zij samen met o.a. de reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming en de bureaus slachtofferhulp ervaring op met het regelen van de schade vóór de zitting. Op basis van deze ervaringen zal door de procureurs-generaal bij de gerechtshoven een definitieve circulaire met betrekking tot deze onderwerpen worden opgesteld. Ten behoeve van het onderdeel schaderegeling in de slachtof– ferzorg is vanaf 1993 reeds enige formatieve ruimte toegekend aan de parketten Rotterdam, Amsterdam en Middelburg, zodat ook daar de nodige ervaring hiermee kan worden opgedaan. Ter voorbereiding op de nieuwe mogelijkheden voor politiële en justitiële slachtofferzorg hebben wij tevens de adviescommissies politie en slachtofferzorg ingesteld, alsmede de commissie (jeugd)reclassering en slachtofferzorg. De advies– commissie reclassering heeft inmiddels positief geadviseerd over de ondersteuning door de reclassering van de proefnemingen in Dordrecht en 's-Hertogenbosch. De adviescommissie politie heeft in een tussen– rapport advies uitgebracht over de wijze waarop de politie gestalte geeft aan de taak zoveel mogelijk te trachten vóór de zitting de schade te regelen. De Minister van Binnenlandse Zaken zal vanaf 1993 gelden ter beschikking stellen ten behoeve van de opleiding en deskundigheidsbe– vordering van politiefunctionarissen in de beide pilots. De Ministers van Binnenlandse Zaken en van Justitie zullen op basis van de ervaringen met de pilots de consequenties van de invoering van de wet Terwee voor de sterkte, organisatie en opleiding van de politie bezien. De LOS zal in 1993 en 1994 het landelijk dekkend netwerk gaan voltooien. Dit houdt in dat op korte termijn bureaus zullen kunnen worden geopend in regio's waar deze thans nog ontbreken. Voorts zal de LOS, mede gelet op de grote aanwas van cliënten, de eigen organisatie moeten versterken. Een uitbreiding en verbetering van de infrastructuur is blijkens onder andere de aanbevelingen van het organisatieadvies–


8

bureau McKinsey noodzakelijk. De komende jaren wordt bezien in hoeverre de organisatie van de slachtofferhulp meer kan aansluiten bij de nieuwe politie-organisatie. Initiatieven daartoe worden door ons onder– steund. Het werk van de Amsterdam Tourist Assistance Service (ATAS), een samenwerkingsproject van het korps gemeentepolitie Amsterdam en het plaatselijke bedrijfsleven, wordt blijkens hiernaar uitgevoerd evaluatie-onderzoek door de betrokken, buitenlandse slachtoffers hogelijk gewaardeerd18. ATAS blijft actief en breidt haar werkingsgebied uit. Ook is in oprichting een project voor de opvang van toeristen als slachtoffers van delicten in de provincie Zeeland gedurende de zomer– maanden (zie punt 4, bijlage). Financiering

18 H.C.D.M. Oomens en J.J van Wijngaarden, Toerisme en onveiligheid, Cahier 2, Politiestudies, Gouda Quint, Arnhem, 1992

In het beleidsplan Recht in Beweging hebben wij voorgesteld om, in navolging van onder andere de Verenigde Staten, België en Zuid-Australië een geringe opslag op de transactiebedragen en boetes te leggen ter financiering van het slachtofferbeleid op de langere termijn (de zogenaamde slachtoffertax). Overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene wetgevingsbeleid hebben wij het voorstel voor invoering van een wettelijke slachtoffertax getoetst op uitvoerbaarheid. De voorge– stelde tax zal slechts aan zijn doel kunnen beantwoorden als een doelmatig en effectief inningstraject is verzekerd. Met de inning van de tax zal kunnen worden aangesloten bij de bestaande procedures voor de administratiefrechtelijke afdoening van overtredingen en voor de executie van transacties en geldboetes. In de toepassing van deze proce– dures zijn verbeteringen aangebracht. Een complicerende factor bij de koppeling van de slachtoffertax aan de bestaande inningsprocedures is echter dat sommige justitiabelen kunnen besluiten slechts een deel van de verschuldigde bedragen te betalen, dat wil zeggen bijvoorbeeld wel de boete maar niet de tax of andersom. Voor de incasso van het reste– rende deel dient dan een afzonderlijke incassoprestatie te worden geleverd waarvan de kosten niet altijd zullen opwegen tegen de baten. Ook bestaat het risico dat de betalingsbereidheid in het algemeen zal afnemen. De executie van de tax zal hoe dan ook een taakverzwaring inhouden voor het openbaar ministerie en de politie. Dit klemt te meer daar ook de oplegging en executie van schadevergoedingsmaatregelen reeds een extra inspanning vergt van de met de executie belaste organen. De toetsing van de slachtoffertax op uitvoerbaarheid valt al met al negatief uit. Wij hebben moeten concluderen dat invoering van de slachtoffertax vanwege de voor de executie vereiste extra inspanningen in de huidige omstandigheden niet verantwoord is. Voor de korte termijn hebben wij inmiddels besloten het slachtoffer– beleid een extra financiële impuls te geven. Ter financiering van het vrijwilligerswerk van de LOS en de gefaseerde invoering van de wet Terwee is de begroting voor het slachtofferbeleid door interne herschikking verhoogd met 2,1 miljoen. Dit geld zal in hoofdzaak worden aangewend voor de opvulling van de witte vlekken in het vrijwilligerswerk van de LOS. Daarenboven is een bedrag van drie miljoen beschikbaar gekomen voor het slachtofferbeleid ten gevolge van het door de Tweede Kamer aangenomen amendement op de Justitiebegroting voor 1993. Deze extra gelden zullen in overleg met de LOS grotendeels worden aangewend voor een verdere versterking van de organisatie van het vrijwilligerswerk. Daarmee komt de Justitiebijdrage aan de LOS op circa 8 miljoen. Interdepartementaal overleg tussen de Ministeries van Justitie, WVC, BiZa en Verkeer en Waterstaat heeft duidelijk gemaakt dat overeenstemming bestaat over het uitgangspunt dat het huidige hulpaanbod aan slachtoffers van verkeersongevallen tenminste op peil


moet blijven en dat hiervoor voor 1993 en 1994 een extra rijksoverheids– subsidie zal moeten worden gegeven. Dit heeft ertoe geleid dat voor de jaren 1993 en 1994 voor verkeersslachtoffers 1,2 miljoen gulden beschikbaar komt. In deze periode zal in overleg met betrokkenen bezien worden of onder andere het verzekeringswezen in de toekomst bij de financiering hiervan een grotere rol zal kunnen spelen. Zoals gezegd is het pas mogelijk de uitvoeringskosten van de wet Terwee te ramen nadat in de twee pilot-experimenten en elders de nodige praktijkervaring is opgedaan. Voor 1993 en 1994 zijn hiervoor gelden gereserveerd (zie punt 1, bijlage). De landelijke invoering zal geschieden na de evaluatie van de pilots, dat wil zeggen in 1995. Tevens is in afwachting van de adviezen van de in stellen werkgroep, die zal kijken naar de werkwijze van het schadefonds, een reservering gemaakt voor de te verwachten toename van de uitkeringen door het Schade– fonds voor de eerste termijn (zie punt 2, bijlage). Het principe dat de kosten van het slachtofferbeleid zoveel mogelijk worden gedragen door degenen die door hun wangedrag slachtoffers hebben gemaakt of gezien de door hen veroorzaakte gevaarzetting hadderi kunnen maken, achten wij onverminderd juist. Ditzelfde beginsel vormt ook de grondslag van de als onderdeel van de wet Terwee ingevoerde bijzondere voorwaarde van storting van een som in een fonds ten behoeve van slachtoffers. Wij zullen het openbaar ministerie verzoeken om in de zich daarvoor lenende gevallen de oplegging van deze bijzondere voorwaarde te requireren. Conclusie Het slachtofferbeleid is de fase van beleidsaanzetten en lokale experi– menten ontgroeid. Het moment is gekomen waarop keuzes moeten worden gemaakt over de structurele vormgeving en financiering ervan. Hierbij moeten ook de grenzen worden aangegeven van de verantwoor– delijkheden van de rijksoverheid c.q. de Minister van Justitie op dit gebied. In deze notitie hebben wij uiteengezet welke voorzieningen voor slachtoffers naar onze mening structureel door het Ministerie van Justitie beschikbaar dienen te worden gesteld. Wij achten het ten eerste wenselijk dat de overheid om redenen van humaniteit een vangnetregeling in stand houdt voor diegenen die buiten hun schuld zijn getroffen door schades ten gevolge van geweldsmis– drijven die niet worden gedekt door de sociale verzekeringen en gangbare particuliere verzekeringspolissen. De stijging van het aantal zware geweldsmisdrijven maakt een vergroting van de begroting van het Schadefonds Geweldsmisdrijven op de middellange termijn waarschijnlijk onvermijdelijk. Voor de korte termijn zijn binnen de Justi– tiebegroting extra gelden gereserveerd. Bij de verdere ontwikkeling van de uitkeringspraktijk van het Schadefonds zal het subsidiaire karakter ten opzichte van particuliere verzekeringsarrangementen echter voorop moeten blijven staan. Wij zullen een werkgroep instellen die ons adviseert over de mogelijkheden tot zodanige aanpassingen van de regeling betreffende het Schadefonds dat oneigenlijk gebruik ervan wordt voorkomen. De werkgroep zal tevens tot taak krijgen om na te gaan of bepaalde onderdelen van de materiële schades forfaitair kunnen worden vastgesteld. De tweede pijler van het slachtofferbeleid is het vrijwilligerswerk van de Landelijke Organisatie Slachtofferhulp. Wij achten het een taak voor ons ministerie deze initiatieven vanuit de samenleving zo goed mogelijk te ondersteunen. Voorwaarde hierbij is dat de geboden slachtofferhulp het karakter van vrijwilligerswerk behoudt. Voorwaarde is ook dat een aanmerkelijk deel van de benodigde fondsen buiten de (rijks)overheid wordt geworven. Deze medefinanciering vanuit de samenleving vormt


10

een extra garantie dat de slachtofferhulp door de samenleving wordt gedragen. Inmiddels hebben wij besloten de structurele subsidie voor de LOS in 1993 en 1994 met zodanige bedragen te verhogen dat het beleidsvoor– nemen van de LOS om in 1994 een landelijk dekkend netwerk van bureaus lokale slachtofferhulp te kunnen ondersteunen, verwezenlijkt kan worden. Daarenboven zijn extra gelden gereserveerd voor de verdere versterking van de lokale LOS-bureaus. Wij hebben tevens steun toegezegd voor de slachtofferhulp aan toeristen in Amsterdam en in Zeeland. De derde pijler van het slachtofferbeleid is de politiële en justitiële slachtofferzorg. De uitvoering van de slachtoffercirculaires is op de meeste plaatsen in het land een vast onderdeel geworden van de normale taakuitoefening. In het verlengde van deze elementaire vorm van slachtofferzorg zal in de komende jaren tevens uitvoering worden gegeven aan de wet Terwee. Het openbaar ministerie en de politie zullen ernaar streven samen met andere organisaties zoveel mogelijk schade– claims vóór de zitting af te handelen. De wet Terwee vergemakkelijkt dit omdat de nieuwe maatregel als stok achter de deur kan dienen. Schade– regelingen moeten niet meer experimenteel, maar structureel in het werk van onder andere politie en justitie worden ingepast. De betrokken organen dienen daartoe ook in staat te worden gesteld Teneinde de vereiste beleids– en cultuurwijziging zo goed mogelijk te laten verlopen, hebben wij besloten tot een gefaseerde invoering van de wet Terwee. Per 1 april 1993 zal worden begonnen met de invoering in de arrondisse– menten Dordrecht en 's-Hertogenbosch. Daartoe zijn onder andere op de parketten voorzieningen getroffen. Op basis van de uitkomsten van een uitgebreide evaluatiestudie zullen, in overleg met de procureurs-generaal bij de gerechtshoven en onze ambtgenote van Binnenlandse Zaken voorzover het betreft de politie, nadere besluiten worden genomen over de voorzieningen die nodig zijn voor invoering elders in het land. Over de consequenties van de nieuwe regeling voor de politie en de reclassering laten wij ons adviseren door commissies. Wij zullen, ook buiten de twee genoemde pilotprojecten om, lokale initiatieven van openbaar ministerie, politie of reclassering voor de totstandkoming van schaderegelingen tussen daders en slachtoffers binnen het kader van de nieuwe wettelijke regeling ondersteunen. Een overzicht van de financiering van het slachtofferbeleid in de komende jaren is opgenomen in bijlage 1. Wij zijn van oordeel dat met deze nota de fundamenten zijn gelegd voor een beleid met betrekking tot de slachtoffers van criminaliteit dat recht doet aan de belangen van deze ten onrechte zo lang door de politie en justitie vergeten groep.


11

Bijlage

Financieel overzicht (bedragen x f 1 miljoen)

1.

2. 3.

4.

1993

1994

1,1

1,1

0,6

1.1

0,7

0,7

0,5 0,6

0,5 0,2

4,5

5,0

0,9

0,9

8,0

8,0

1,2 0,6

1,2 0,6

18,7

19,3

Slachtofferzorg Vaillant - openbaar ministerie Terwee - openbaar ministerie - reclassering/Raden/buro's slachtofferhulp/politie (bijdrage BiZa 100000) - opleiding/voorlichting/deskundigheidsbevor– dering/algemene voorzieningen - evaluatie Schadefonds Apparaat + uitkeringen Slachtofferhulp (psycho sociale) LBS (bijdrage Justitie 600 000/bijdrage WVC 200000/BiZa 100000) Lokale buro's - misdrijven - verkeer (bijdrage WVC 400 000/Justitie 400 OOO/V&W 400 000) Innovatie (bv toerismeprojecten) TOTAAL

Bedragen zijn afgerond op f 100 000.


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents