Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1989-1990

21 125

Rechtshulp

Nr. 8

ANTWOORDEN VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE1

Ontvangen 7 maart 1990

1 De vragen zijn gedrukt onder nummer 21 125, nr. 5.

012350F ISSN0921 7371 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1989

1 Over het in 1986 uitgebrachte discussiestuk in de vorm van een wetsvoorstel heeft overleg plaatsgevonden met de verschillende bij de gefinancierde rechtshulp betrokken organisaties. Vervolgens is een advies uitgebracht door de Commissie voor de toetsing van wetgevings– projecten. Inmiddels groeide de aandacht voor de problematiek van open-einderegelingen, en de daarmee gepaard gaande onbeheers– baarheid van sommige begrotingsposten. De van overheidswege gefinancierde rechtshulp onderscheidt zich in zoverre van andere open-einderegelingen, dat de burger aan de Grondwet en het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de funda– mentele vrijheden een aanspraak op toegankelijkheid van rechtshulp kan ontlenen. Een strikte budgettering is daardoor niet mogelijk. De spanning tussen enerzijds het garanderen van aanspraken en anderzijds de jaarlijkse dreiging van aanzienlijke begrotingsoverschrij– dingen ging een centraal probleem vormen, waarvoor een oplossing gevonden diende te worden alvorens wetgeving tot stand zou kunnen worden gebracht. In verband hiermee is besloten tot de instelling van een Commissie toekomstige structuur gefinancierde rechtshulp, in de wandeling genoemd de commissie-Polak. Medio 1989 heeft deze commissie gerapporteerd. Haar voornaamste conclusies waren dat volledige beheersbaarheid van de kosten van gefinancierde rechtshulp principieel niet mogelijk is, maar dat wel een zekere mate van kostenbe– heersing voor een lopend begrotingsjaar tot stand gebracht kan worden, door de invoering van een vorm van contractsadvocatuur. Structurele volumestijgingen zouden tot bijstelling van de meerjarencijfers moeten leiden. Het huidige Kabinet heeft besloten het door de commissie-Polak geschetste contractenmodel op korte termijn nader te doen uitwerken, en vervolgens snel met wetgeving te komen. 2 Het ligt in onze bedoeling voor 1 januari 1991 een voorstel van Wet op de rechtsbijstand naar de Raad van State te zenden. 3 Enige beperking van de aanspraken op gefinancierde rechtshulp zou op zich wel denkbaar zijn, bij voorbeeld waar het gaat om zeer eenvoudige verrichtingen, of om geringe geldsbelangen. De opbrengst hiervan zou echter gering zijn, omdat in deze gevallen in de praktijk toch

Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 125, nr. 8

al zelden een advocaat wordt toegevoegd. Bovendien moeten uitzonde– ringen mogelijk blijven, bij voorbeeld voor principiële gevallen of voor verzoekers die de Nederlandse taal niet machtig zijn. Derhalve kan inderdaad gesteld worden dat de van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand betrekking heeft op alle rechtsgebieden, zowel voor procedures als voor adviezen. 4 Het in 1980 uitgebrachte voorontwerp van wet bevatte geen enkel mechanisme voor kostenbeheersing. In de jaren daarna kregen bezuini– gingsmaatregelen de voorrang boven het treffen van een algemene wettelijke regeling. Deze bezuinigingsmaatregelen, zoals de invoering van eigen bijdragen en de verlaging van het vergoedingenniveau voor toege– voegde advocaten, hebben sedertdien het uitgavenbeloop bémvloed. Op grond daarvan is gesteld dat bij eerdere invoering van een nieuwe Wet op de rechtsbijstand de kosten aanzienlijk hoger uitgevallen zouden zijn. 5 Het voordeel van het hanteren van het bruto-inkomen zou zijn dat de bepaling of iemand voor gefinancierde rechtsbijstand in aanmerking komt eenvoudiger wordt. Door het hanteren van een netto-inkomen wordt echter beter aangesloten bij iemands feitelijke draagkracht. Het voordeel hiervan is doorslaggevend geweest bij het opstellen van de wettelijke regeling. Uit een oogpunt van controleerbaarheid van de gegevens is er geen verschil. 6 Aan het verleggen van de verantwoordelijkheid voor de controle op de juistheid en volledigheid van de verklaring omtrent inkomen en vermogen van de gemeente naar bij voorbeeld het bureau voor rechtshulp zijn geen duidelijke voordelen verbonden. Nadelen zijn dat de bureaus minder mogelijkheden hebben dan de gemeenten voor verificatie van personalia en uitkeringsgegevens, en dat de gemeenten voor de burger veel makkelijker bereikbaar zijn dan de bureaus voor rechtshulp. Als het werk dat nu door circa 700 gemeenten verricht wordt, overgenomen zou worden door de circa 50 bureauvesti– gingen, zou dat ook, door de concentratie van werkzaamheden, tot extra kosten leiden. 7 De Leidraad is inmiddels in elk arrondissement op ruime schaal onder de advocatuur en rechterlijke macht verspreid. Integrale publikatie vond begin 1988 plaats in Kluwers handboek Sociale Voorzieningen, deel 9: «De wet rechtsbijstand aan on– en mindermogenden en andere regelingen met betrekking tot de rechtsbijstand». Hier kunnen ook de gemeenten over beschikken. 8 Een cliënt moet erop kunnen vertrouwen dat hetgeen hij in het kader van de hulpverlening meedeelt, vertrouwelijk zal worden behandeld. Dat geldt zowel voor bureaus voor rechtshulp als voor de advocatuur. Op dit beginsel zou inbreuk gemaakt worden als op enig moment verstrekte gegevens in een volgende fase ook voor controledoeleinden gebruikt zouden worden. 9 De jurist die tijdens het spreekuur in contact staat met de cliënt zal veelal beter in staat zijn de zaak inhoudelijk te beoordelen dan de admini– stratieve medewerker die is aangewezen op de schriftelijke informatie van de behandelend advocaat. Om die reden is meerdere malen overwogen de schriftelijke aanvraag terug te dringen ten faveure van de mondelinge aanvraag. Deze werkwijze vergt echter een aanzienlijke uitbreiding van de bureaus voor rechtshulp, terwijl de baten niet nauwkeurig te ramen zijn. Vooralsnog zal daarom het overgrote deel van de schriftelijke aanvragen behandeld moeten worden door administra– tieve medewerkers. Daarbij kan wel aangetekend worden dat deze groep medewerkers door middel van specifieke opleidingen door de Stichting Opleidingen Sociale Rechtshulp geschoold wordt voor het verrichten van deze taken. 10 In het stadium waarin een rechtsprobleem aan het bureau wordt voorgelegd, kan de beoordeling van de gegrondheid niet meer dan


marginaal zijn. Artikel 9 van het WROM bevat het criterium, dat het verzoek om rechtsbijstand «niet klaarblijkelijk van elke grond ontbloot mag zijn». Ik onderschrijf de ook bij de bureaus heersende opvatting, dat weigering van een verzoek om rechtsbijstand slechts dan mogelijk is, indien voor het bureau zonder enige twijfel vaststaat, dat de vordering of de verdediging onhoudbaar is. Slechts indien dit evident is kan deze conclusie reeds voordat een rechter zich over de zaak heeft gebogen worden getrokken. In minder evidente zaken zal derhalve bij de beoor– deling of rechtsbijstand geïndiceerd is, kunnen worden volstaan met een marginale toetsing aan dit criterium. Bij de beoordeling of het belang van de rechtzoekende de te verrichten arbeid van een advocaat rechtvaardigt, zal de toetsing wat meer inhou– delijk kunnen zijn, zoals ook blijkt uit de in de «leidraad bij het toevoegen» opgenomen criteria. 11 Ook hier is het moeilijk gebleken algemene regels op te stellen. Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarin advocaten niet in staat zijn tijdig de vereiste administratieve bescheiden te verwerven, terwijl toch in de strafzaak adequaat opgetreden moet worden. Het is aan de bureaus om te beoordelen of een aanvraag met terugwerkende kracht voldoende gemotiveerd wordt. 12 Van echte criteria kan niet gesproken worden. Door hun veelvuldige contacten krijgen bureaumedewerkers een goede indruk van de wijze waarop advocaten toevoegingen aanvragen. Daarbij kan hun opvallen dat sommige advocaten de neiging hebben lichtvaardige, of weinig gemotiveerde, verzoeken in te dienen. Aan die aanvragen zullen zij een meer dan gemiddelde aandacht besteden. 13 De Leidraad bevat inmiddels als bijlage een basismodel van een aanvraagformulier. Door vrijwel alle bureaus wordt dit basismodel gebruikt. Sinds de invoering van het landelijke geautomatiseerde B.R.O.N.-systeem, waarin de toevoegaanvragen worden verwerkt, noodzaakt automatisering tot een zekere mate van uniformering. Voor zover het bureau nadere informatie wil, kan de vraagstelling uitgebreid worden. 14 Het komt mij aannemelijk voor dat de verschillen die er zijn tussen landelijke en stedelijke gebieden ook gevolgen hebben voor bij voorbeeld de problemen waar men mee geconfronteerd wordt en het belang dat men hecht aan oplossing daarvan. Ik zou hier geen nadere sociologische beschouwing aan willen verbinden. 15 In de nota van toelichting op het besluit tot wijziging van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand (Koninklijk Besluit van 16juli 1987, Stb. 361) wordt, onder verwijzing naar het advies van de Evaluatiecom– missie moduulbesluit, de schrapping van de bepaling als volgt gemoti– veerd: «Artikel 33 bepaalt dat een raadsman die binnen éèn jaar meermalen aan dezelfde cliënt is toegevoegd, voor die toevoegingen tezamen niet meer dan ten hoogste vijf maal het basisbedrag ontvangt. Over artikel 33 adviseerde de commissie bij haar - niet gepubliceerde - voortgangsbe– richt 1985 als volgt: «Het is de commissie gebleken dat die bepaling nagenoeg niet wordt toegepast omdat de situatie die daarin geregeld is zich nauwelijks voordoet. In de gevallen echter dat de bepaling werd toegepast heeft dit tot - ook naar de mening van de commissie - een onbevredigende honoreringssituatie geleid. De commissie heeft een advies toegezonden inzake een «hardheidsclausule» ter vervanging van de toepassing van het Koninklijk besluit van 27 juli 1950, Stb. K 320. De commissie neemt de vrijheid te anticiperen op een uwerzijds positieve beslissing op haar advies en ziet als gevolg van die beslissing de ratio van artikel 33 Moduulbesluit vervallen».» 1 6 Een belangrijk voordeel van de berekening van de vergoeding door het bureau is dat informatie verstrekt bij de toevoegingsaanvraag


eenvoudiger met de declaratiegegevens vergeleken kan worden. Het bezwaar is echter dat voor de verificatie van opgegeven proceshande– lingen het bureau te rade moet gaan bij de griffie, waardoor het ene coördinatieprobleem door een ander wordt vervangen. 17 Het ASTRA-systeem is in de periode 1986 tot augustus 1988 ingrijpend aangepast. Het «oude» ASTRA-systeem is voor wat betreft de structuur gemoderniseerd. Er vond integratie van dit systeem plaats met het BRON-systeem. Het geïntegreerde systeem staat bekend onder de naam Integraal Rechtshulp Informatie Systeem «IRIS», en wordt beheerd door de Stichting IRIS te Almelo. Op de integrale informatievergaring, –opslag, en –verstrekking waarbij zowel de bureaus voor rechtshulp als de griffiers en de Stichting IRIS zijn betrokken is in het kader van de Wet op de Persoonsregistraties een privacyreglement van toepassing. De gegevensbestanden die bij de Stichting IRIS zijn opgeslagen bevatten geen op individuele personen herleidbare gegevens. De vraag hoe in de toekomst de controle van declaraties moet geschieden hangt nauw samen met de uitwerking van een nieuw stelsel van gefinancierde rechtshulp, en kan derhalve pas na besluitvorming daarover beantwoord worden. 18. In de administratie van de gerechten zijn sedert 1987 vele verbe– teringen aangebracht c.q. in uitvoering. Ik denk daarbij aan de steeds verder gaande invoering van het gebruik van geautomatiseerde apparatuur voor het vastleggen en opslaan van gegevens. De betrouwbaarheid van de berekening van de eigen bijdrage is door invoering van het BRON-systeem bij de bureaus voor rechtshulp vergroot en biedt daardoor een betere basis voor de vaststelling van de griffie– rechten. 19. Tussen bureaus voor rechtshulp en de gerechten vindt thans op verschillende niveaus, en in wisselende mate, overleg plaats. Dat overleg richt zich veelal op zowel het toevoegbeleid als op afstemming van administratieve aangelegenheden. Bij de integrale herziening van de administratieve organisatie van de bureaus voor rechtshulp in het kader van de invoering van het BRON-systeem, heeft afstemming plaats gevonden met de administraties van de gerechten. 20. Ten tijde van het onderzoek waren reeds veranderingen in de administratieve gang van zaken bij de gerechten in voorbereiding of was daarmee een begin van uitvoering gemaakt. Ter verhoging van de doelmatigheid van de administratie is een wijziging in de structuur van de organisatie bepleit, de zogenaamde unitvorming. Daarbinnen werden afzonderlijke afdelingen opgezet ten behoeve van de behandeling van toevoegingsdeclaraties. Sedert 1988 vindt in het kader van door de Tweede Kamer geïnitieerde verbetering van het comptabel bestek een diepgaande beschrijving van de administratieve organisatie plaats, waardoor alle administratieve processen bij de gerechten worden vastgelegd. Daarbij worden de gesignaleerde onvolkomenheden in de administratieve organisatie weggewerkt. 21. Uit het WODC-onderzoek is gebleken dat de mogelijkheden om met het prijsmechanisme de vraag naar rechtshulp te reguleren uiterst beperkt zijn. Inderdaad richt de aandacht zich vooral op de organisatie en werkwijze van de rechtshulpverlenende instanties; ik verwijs in dat verband naar het antwoord op vraag 1. 22. Onderzoek omtrent de vraag of de door de overheid gefinancierde rechtshulp de doelgroep bereikt, wordt door het WODC verricht. Daarbij wordt gebruik gemaakt van gegevens uit het Aanvullende Voorzieningen– gebruik Onderzoek (AVO), dat periodiek door het Sociaal en Cultureel Planbureau wordt uitgevoerd. Een onderzoek naar het antwoord op de vraag of groepen waarvoor de rechtshulp niet is bedoeld er toch gebruik van maken, met name gericht op het vermogenscriterium, anders dan op de wijze als bij het ISMO-onderzoek is gebeurd, is niet goed uitvoerbaar gebleken.


23. Ons oordeel over de voorstellen van de commissie-Polak zal tot uitdrukking komen in het in ons antwoord op vraag 2 aangekondigde wetsvoorstel. Door deze commissie zijn geen draagkrachtberekeningen voorgesteld; dat is echter wel een onderwerp waarover in het kader van de voorbereiding van een voorstel van Wet op de rechtsbijstand een besluit genomen zal moeten worden. 24. Gezien het strakke tijdschema dat thans aangehouden wordt voor de voorbereiding van een Wet op de rechtshulpbijstand ligt het niet in de bedoeling, nog ingrijpende maatregelen, gericht op de werking van het huidige systeem te treffen. Wel wordt overwogen een aantal mogelijke maatregelen alvast bij wijze van experiment in een of meer arrondisse– menten op hun praktische toepasbaarheid te toetsen. 25 Bij brief van 23 maart 1989, (Kamerstuk II 1988/89 17050, nr. 98) is de Tweede Kamer geïnformeerd over de resultaten van de depar– tementale onderzoeken naar de omvang van misbruik en oneigenlijk gebruik van verschillende subsidieregelingen. In de bijlage bij deze brief zijn de resultaten en conclusies van het onderzoek op het terrein van de gefinancierde rechtshulp weergegeven. 26 De gegevens op de verklaringen omtrent inkomen en vermogen zijn vergeleken met de belastinggegevens. Enerzijds geschiedde dit door middel van een rekenmodel om bruto-inkomsten uit arbeid om te rekenen naar netto-inkomen, en anderzijds door een «1 op 1» verge– lijking van bovengenoemde gegevens. Indien zich een discrepantie tussen beide gegevens voordeed, werd per geval bekeken of een verklaring voor deze verschillen gevonden kon worden. De verschillen in de categorieën «vrij grote mate van zekerheid» respectievelijk «op zijn minst waarschijnlijk» worden bepaald door het al dan niet aanwezig zijn van een dergelijk verklaring en de aannemelijkheid daarvan. 27 Het meergenoemde BRON-systeem is in alle arrondissementen operationeel. Daarin wordt een groot aantal juridische kengetallen betreffende de zaak waarvoor een toevoeging wordt gevraagd, vastgelegd. Elke volgende aanvraag van eenzelfde rechtzoekende wordt aan deze gegevens getoetst, waardoor bijvoorbeeld voorkomen wordt dat een «dubbele toevoeging» wordt afgegeven. Eveneens wordt op die wijze eventuele samenhang tussen zaken gemeld, hetgeen het bureau bij de beslissing over het toevoegen kan betrekken. De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin De Staatssecretaris van Justitie, A. Kosto


Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents